PABLO JOSÉ MARTÍNEZ

PABLO JOSÉ MARTÍNEZ OSÉS

DOCTOR EN RELACIONES INTERNACIONALES COLECTIVO LA MUNDIAL

LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL DESCENTRALIZADA EN TIEMPOS DE LA AGENDA 2030

Los gobiernos descentralizados realizan acciones de cooperación internacional para el desarrollo desde hace décadas. En España se convirtió en política pública de todos los gobiernos autonómicos, de muchas ciudades, grandes y pequeñas, y de otras entidades locales a partir de mediados los años noventa, constituyendo aún a día de hoy una red de acciones políticas tupida y diversa que tiene por objeto mejorar las condiciones de vida de poblaciones en territorios externos a sus circunscripciones electorales. Cada día, más gobiernos regionales y locales de todo el mundo, crean departamentos y unidades para gestionar sus políticas de cooperación, pero la extensión, el alcance y el vínculo estrecho entre iniciativa pública y participación social que se observa aquí desde hace tres décadas constituye un hecho singular reconocido por organismos e instituciones internacionales especializadas en cooperación internacional (Euractiv 2018; OECD 2018; Martínez y Martínez Osés 2020). El factor explicativo principal de esta singularidad es precisamente el vínculo entre organizaciones sociales internacionalistas y las autoridades públicas de los gobiernos descentralizados, un vínculo derivado de las movilizaciones sociales que atravesaron las calles y plazas en 1993 y 1994, en demanda precisamente de políticas públicas de cooperación internacional simbolizadas en la reclamación del célebre 0,7%. En pocos años, en todos los gobiernos regionales y muchos locales se crearon departamentos, se promulgaron leyes y normativas, se destinaron partidas presupuestarias y se lanzaron campañas de comunicación y educación destinadas a explicar y a difundir las razones de tanto esfuerzo político. El vínculo estrecho se expresaba con claridad en la ejecución de la nueva política que generalmente primaba su implementación a través de la mediación de las organizaciones sociales a través de convocatorias de subvenciones y programas. Las ONG ejercían de altavoz de las necesidades de comunidades y poblaciones en países y, subsidiariamente, formulaban y realizaban proyectos de cooperación en centenares de países del llamado Sur global. Durante dos décadas las políticas de cooperación descentralizada fueron vistas como una modalidad del sistema internacional de cooperación, preeminentemente interestatal y cuyo centro normativo y regulador estaba en el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE. Esta particular modalidad ha sido considerada como

complementaria a las grandes políticas estatales de ayuda al desarrollo, reconociendo, eso sí, que se caracterizaban por un intercambio más horizontal y exclusivamente vinculado a las agendas políticas de desarrollo local, con énfasis en el enfoque territorial que imponían las comunidades destino de la cooperación. Así, trataban de diferenciarse de las políticas estatales de cooperación, a menudo mezcladas, si no interferidas, por los intereses políticos y estratégicos propios de las políticas de exteriores de los estados. Aquel mundo entró en crisis al final de la primera década del siglo XXI. La crisis financiera internacional y los efectos de las políticas de austeridad con que fueron respondidas por los gobiernos en toda Europa, mostraron las costuras de los estados orgullosos de su nivel de desarrollo y bienestar, imponiendo limitaciones presupuestarias y reduciendo los recursos públicos en diversos ámbitos, comenzando por aquellos cuyo destino estaba lejos de sus fronteras. Ni siquiera las organizaciones sociales, otrora demandantes de la política, consiguen responder con eficacia a los impulsos con que los gobiernos de los países más enriquecidos tratan ahora de resolver la crisis interna, marcada por la creciente precarización, el aumento de la pobreza y la desigualdad internas, y el deterioro de los pilares básicos del estado de bienestar. Al tiempo que el mundo sufre los efectos de una economía financiarizada desbocada y desregulada sistemáticamente desde los tiempos del optimismo globalizador liberal, los efectos climáticos y los impactos en los ecosistemas de un modelo que sobreexplota los ciclos naturales se hacen cada día más evidentes y descontrolados. La contaminación del aire, el agua y la tierra, emisiones nocivas y ruidos, comienzan a mostrar sus efectos en la salud pública; incendios en verano, huracanes e

inundaciones sorpresivas y temperaturas extremas sin periodos de transición comienzan por fin a ser relacionados con un modelo de desarrollo basado en el crecimiento ilimitado que no tuvo en cuenta que su base material sí presenta límites. Ese modelo de desarrollo, desregulado, globalizador y sobre-explotador, fue el modelo de desarrollo en el que surgió y dio sus primeros pasos la cooperación internacional. La Agenda 2030 aprobada en septiembre de 2015 es la agenda que cierra aquel periodo de optimismo desarrollista y procura una reorientación general de las políticas públicas, también las de cooperación, a partir de los principios de sostenibilidad, equidad y multidimensionalidad del desarrollo. Por eso se titula Transformando nuestro mundo y recoge en lo esencial un diagnóstico crítico con los resultados de las políticas LA CRISIS de desarrollo de las últimas décadas, en térmiFINANCIERA nos de generación de desigualdades y de insosINTERNACIONAL tenibilidad ambiental. Señala al actual modelo de Y LOS EFECTOS producción, comercialización, distribución y conDE LAS POLÍTICAS sumo de bienes y sugiere revertirlo mediante un DE AUSTERIDAD, cambio de paradigma que ponga en el centro a MOSTRARON LAS las personas y al planeta, midiendo sus progreCOSTURAS DE sos mediante una lógica multidimensional que LOS ESTADOS ORGULLOSOS DE supere la primacía económica sobre las cuestiones ambientales y sociales. SU NIVEL DE La cooperación descentralizada dio de DESARROLLO Y nuevo muestras de su particular dinamismo. En BIENESTAR primer lugar, logró resistir a los procesos de desmantelamiento sistemático de la política que se vivió como respuesta a la crisis financiera por parte de las autoridades estatales. No sólo se redujo el presupuesto público hasta el mínimo, también se desmontó públicamente la legitimidad de dicha política al enfrentar a nuestros pobres con los pobres de otros países. No había dinero suficiente para ambos.

LA CONTAMINACIÓN DEL AIRE, EL AGUA Y LA TIERRA, EMISIONES NOCIVAS Y RUIDOS, COMIENZAN A MOSTRAR SUS EFECTOS EN LA SALUD PÚBLICA

Repentinamente, para insistir en el desmantelamiento de políticas cuyo valor fundamental es la solidaridad, emergieron discursos criminalizadores de la actividad solidaria. Piénsese, por ejemplo, en los ataques que han recibido las acciones de salvamento marítimo en las rutas migratorias. El desmantelamiento programado también contó con incesante actividad legislativa en los años oscuros, con una ley de racionalización de la administración que ponía en cuestión la competencia de las entidades descentralizadas en materia de cooperación internacional y con la denominada ley Mordaza que convertía en delito penal algunas de las acciones tradicionales de movilización social y presión ciudadana preferidas por el movimiento de solidaridad internacional de los años noventa. En este difícil contexto la cooperación descentralizada encontró fórmulas para mantener sus compromisos y evitar que se perdiera el aliento solidario. En segundo lugar, la cooperación descentralizada asumió con más agilidad y decisión los principios de la Agenda 2030. Como muestra, el hecho de que han sido los gobiernos regionales y locales quienes antes han elaborado y puesto en marcha estrategias para implementar la agenda en sus territorios, además de mecanismos para reorientar sus políticas públicas en clave multidimensional. En términos generales, puede afirmarse que la Agenda 2030 llegó a los gobiernos a través de los departamentos y unidades encargadas de la cooperación internacional, aunque los ODS no son ni mucho menos una agenda específica de cooperación. De hecho, el cambio de paradigma sobre el desarrollo que significa la Agenda 2030 establece una ruptura con las lógicas interestatales entre países del norte y países del sur, acabando con aquel esquema de la ayuda oficial, según el cual, los países que

habían logrado alcanzar cuotas de bienestar y desarrollo elevadas, destinarían una parte de sus beneficios a impulsar a aquellos otros países que aún tenían mucho camino por recorrer. En términos académicos, hemos transitado de sociedades del bienestar a sociedades del riesgo global, de un mundo organizado interestatalmente a un mundo desorganizado transnacionalmente. Esta concepción nos permite identificar con más claridad los vínculos y las demandas comunes de los sures, reconociendo que existen poblaciones excluidas en todas las latitudes, así como sectores privilegiados en cualquier lugar. Las problemáticas se entienden mejor atendiendo a dinámicas transnacionales que dan lugar a una economía financiarizada global, a impactos ambientales globales y a corrientes de opinión también transnacionales. De igual forma, el desafío es concebir soluciones y respuestas a dichas problemáticas que defiendan los territorios y sus poblaciones de esas dinámicas transnacionales. LA COOPERACIÓN Y aquí llega el problema de fondo que DESCENTRALIZADA enfrenta estos días la cooperación. Alentó la ENCONTRÓ asunción de una agenda comprehensiva y holísFÓRMULAS PARA tica, que pone el foco y apela a la transformaMANTENER SUS ción de los modelos de desarrollo en todos los COMPROMISOS territorios. Las metas ya no son deber exclusivo Y EVITAR QUE de los países empobrecidos sino que todos los SE PERDIERA países tienen metas que alcanzar respecto de EL ALIENTO sus propios modelos de desarrollo. La Agenda SOLIDARIO 2030 de la sostenibilidad no puede distinguir entre países más y menos desarrollados, sino que nos muestra con rotundidad que ningún país está adecuadamente desarrollado. Ningún modelo de desarrollo es extrapolable ni exportable dados los límites materiales planetarios. No podemos aspirar a que los 7.000 millones de habitantes del planeta igualen el acceso al agua ni a los niveles de vida que caracterizan nuestras sociedades porque no hay recursos materiales

EL CAMBIO DE PARADIGMA SOBRE EL DESARROLLO QUE SIGNIFICA LA AGENDA 2030 ESTABLECE UNA RUPTURA CON LAS LÓGICAS INTERESTATALES ENTRE PAÍSES DEL NORTE Y PAÍSES DEL SUR, ACABANDO CON AQUEL ESQUEMA DE LA AYUDA OFICIAL

suficientes para todos (Rockström et al. 2009; Steffen et al. 2015). Principalmente porque es el modelo con que hemos alcanzado esos niveles de vida el principal causante del desbordamiento de los ciclos planetarios. Los órganos rectores del sistema internacional de cooperación tratan de resolver esta encrucijada ampliando la concepción de ayuda al desarrollo que ha regido el sistema durante décadas, estudiando cómo incorporar al concepto Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) el cómputo de la financiación que se destina a otras cuestiones que no eran objeto de la política. Entre otros, se proponen incorporar los fondos para adaptación y mitigación del cambio climático y los destinados al mercado de emisiones que suponen transferencias entre países (OECD 2019). De igual forma, se focalizan los esfuerzos de reforma de los sistemas de cooperación en la realización de inversiones financieras mediante múltiples participaciones en diversos vehículos de inversión, en un intento de participar en el circuito de economía financiera con propósitos de desarrollo. Estos intentos van dirigidos, quien sabe si tan ingenuamente como aparentan, a atraer la financiación privada hacia los objetivos del desarrollo como respuesta al desmantelamiento de la política financiada por impuestos y presupuestos públicos. En este difícil contexto, la cooperación descentralizada ha logrado resistir, no sólo manteniendo en muchos casos la reproducción de la política pública a pesar de las dificultades y de la emergencia del discurso contrario a la misma, sino que ha comenzado a profundizar en los elementos discursivos más relevantes para su configuración como una cooperación con características propias que le otorgan un valor diferencial. Este valor diferencial se explica mediante cinco principios que han

articulado el discurso común de la cooperación descentralizada: reciprocidad y horizontalidad en las relaciones, proximidad y participación ciudadana, redes con múltiples actores y vocación de trabajo multinivel, intercambios de experiencias y aprendizajes con enfoque territorial y, mejor anclaje de la política en valores de solidaridad sin otras interferencias ni intereses propios de las políticas de exterior (Galante et al. 2020). Los esfuerzos actuales de la cooperación descentralizada se centran en desplegar estos principios en sus prácticas en un contexto en el que las estrategias vinculadas a la Agenda 2030 parecen haberse centrado en políticas domésticas, no logrando consolidar una nueva política de cooperación en el marco de la nueva agenda. De hecho, en España el debate actual sobre la reforma del sistema de cooperación española se centra en una actualización legislativa largamente prometida y aún pendiente de un primer texto de anteproyecto de Ley. Las motivaciones de esta reforma hablan de suscribir la política de cooperación al nuevo marco estratégico propuesto por la Agenda 2030 pero se limitan, por lo conocido hasta ahora, a reforzar la denominada cooperación financiera reembolsable proporcionándole mayor autonomía funcional y menos restricciones como las derivadas de asegurar que las inversiones estén orientadas al desarrollo sostenible. En materia de cooperación descentralizada, la reforma no parece tener previsto superar la visión de la misma en una modalidad particular del sistema complementaria y subsidiaria de las lógicas y estrategias estatales. Muy lejos, por lo tanto, de la cristalización legislativa de su valor diferencial y de su autonomía estratégica y práctica. Los principales desafíos para la cooperación descentralizada en el actual marco de la Agenda 2030 remiten a fortalecer en las práctiEN ESPAÑA cas los principios que la diferencian, generando a EL DEBATE partir de ellas una nueva política de cooperación ACTUAL SOBRE LA coherente con los desafíos que la sostenibilidad REFORMA DEL SISTEMA DE impone a la visión del desarrollo y, en conseCOOPERACIÓN ESPAÑOLA SE cuencia, a las prácticas derivadas de este nuevo CENTRA EN UNA ACTUALIZACIÓN paradigma. Difícilmente podrá reforzarse una LEGISLATIVA LARGAMENTE PROMETIDA política de cooperación que siga empeñada en la Y AÚN PENDIENTE DE UN PRIMER TEXTO DE ANTEPROYECTO DE LEY lógica propia de la ayuda, que impone límites por su mirada esquemática de cooperación “entre

ES LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA, PRECISAMENTE POR LOS PRINCIPIOS QUE ARTICULAN SU VALOR DIFERENCIAL, LA QUE EN MEJORES CONDICIONES ESTÁ DE ABORDAR ESTA URGENTE REDEFINICIÓN DE LA POLÍTICA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL

países” con diferentes niveles de desarrollo, y por lo tanto con la necesidad de dar/recibir ayuda para igualar dichos niveles. Las transformaciones que impone la transnacionalización de las problemáticas invita a regenerar la política de cooperación a partir de una mirada cosmopolita y con un propósito renovado de participar y contribuir a un marco de convivencia global que garantice la reproducción y la sostenibilidad de la vida (Martínez 2019). Y es la cooperación descentralizada, precisamente por los principios que articulan su valor diferencial, la que en mejores condiciones está de abordar esta urgente redefinición de la política de cooperación internacional. En este sentido, tras los efectos y algunos aprendizajes derivados de la pandemia por la COVID19, la cooperación descentralizada ha vuelto a dar muestras de su dinamismo y su compromiso por generar respuestas adaptadas en la buena dirección. Algunas recientes, por ejemplo, que superan las limitaciones propias de un sistema de cooperación internacional interestatal que se ha mostrado muy débil y descoordinado, como por ejemplo la creación de un fondo conjunto de las CCAA para contribuir a la iniciativa COVAX para extender la vacuna en países sin capacidad financiera para acceder a los precios del mercado farmacéutico1. Este tipo de iniciativas señala uno de los caminos preferidos y explorados por la cooperación descentralizada: la constitución de redes de cooperación que persiguen trascender la identificación regional o local de quienes cooperan, y centran sus esfuerzos en lograr respuestas compartidas ante los desafíos comunes. Sin embargo, la redefinición de la cooperación descentralizada tiene aún pendiente avanzar para superar algunas de las limitaciones que su propia experiencia ha mostrado con contumacia y que se refieren tanto a los marcos estratégicos como al conjunto de prácticas que se han consolidado para reproducir la política, es decir, al marco instrumental de la política. En relación a los marcos estratégicos sobre los que se define y opera la cooperación descentralizada, en los últimos años se aprecia un empeño discursivo por adoptar la Agenda 2030 como referencia internacional. Esta adopción razonable por motivos de actualidad, debería conllevar una revisión de los postulados de desarrollo en profundidad, apostando por nuevas representaciones del mismo en clave multidimensional (Raworth 2017). Estos postulados sobre el desarrollo son relevantes en la medida en que también definen las acciones propias de la cooperación, dado que la Agenda 2030 está siendo interpretada de diferentes maneras en función de su mayor o menor carácter transformador de las políticas públicas (La Mundial y AIETI 2019). Pueden observarse adopciones continuistas que prácticamente se limitan a incorporar referencias a la misma sin modificar ninguno de los parámetros que constituyen una política. En este sentido, se realizan denodados esfuerzos por justificar políticas en funcionamiento como orientadas o alineadas con los ODS, sin realizar revisión alguna de las mismas. Hay administraciones, probablemente la mayoría de ellas, que adoptan una visión proyectista de la Agenda 2030 y los ODS, a resultas de la cual crean departamentos, unidades y programas que realizarían acciones destinadas a cumplir las metas que conviven con el resto de políticas como una más, sin influir ni revisar la definición del conjunto de políticas a la luz de los principios de la Agenda 2030. Por último, hay ejemplos que responden a una visión transformadora de la Agenda 2030, que tienen en común la aplicación del enfoque de Coherencia de Políticas para el

1. https://elpais.com/planeta-futuro/2021-11-27/la-cooperacion-descentralizada-se-reinventa.html

SE TRATA DE UN SECTOR ENVEJECIDO Y CON CIERTAS INERCIAS ENDOGÁMICAS, MUY PROBABLEMENTE A CONSECUENCIA DE UN PROCESO DE PROFESIONALIZACIÓN MAL ENCAMINADO

Desarrollo Sostenible (CPDS) (Martínez Osés y Gil Payno 2020), que supone la transversalización efectiva de los principios de sostenibilidad, equidad y bienestar multidimensional en todas y cada una de las políticas públicas. La transversalización de dichos principios en la política de cooperación de los gobiernos descentralizados sugiere la oportunidad de fortalecer sus experiencias a la hora de superar las lógicas interestatales norte-sur y reforzar la política en términos de asociacionismo y redes transnacionales de actores múltiples que tengan en común el propósito de contener los efectos negativos de las dinámicas transnacionales en las sociedades, los territorios y la vida. Esta cuestión está íntimamente ligada a la estrecha vinculación entre organizaciones sociales y administraciones públicas, que es una de las fortalezas fundamentales que está en el origen de la cooperación descentralizada como se mencionó al principio de este artículo. Por otra parte, el marco instrumental con que se ha desarrollado la política de cooperación descentralizada ha presentado algunos problemas que han sido detectados hace tiempo y forman parte del debate permanente entre todos los actores que participan directamente en la política. La preeminencia del instrumento del proyecto está aún determinando y limitando muchas de las opciones de trabajo más transformador, llegando a conocerse el sistema como proyectorado, en alusión a la centralidad del instrumento en la política. Con frecuencia se afirma que la imposición de las lógicas derivadas de la adopción del marco lógico y los formularios de programas y subvenciones, limitan las capacidades de transformación que potencialmente describen las relaciones entre organizaciones sociales y administraciones públicas en el norte y en el sur globales. Más aún, cuando estas lógicas instrumento-céntricas consolidan el predominio de las necesidades financieras, legales y de justificación del extremo donante, sobre las demandas y soluciones en las comunidades beneficiarias que articulan teóricamente las finalidades de la política. En este sentido, es imprescindible superar esas limitaciones, mediante instrumentos más flexibles y estratégicos, que permitan resolver las necesidades en materia de rendición de cuentas pero que primen su adaptación a los contextos y realidades estratégicas y finalistas de la cooperación. Es muy importante liberar la actual presión normativa que existe sobre la política, tanto por las limitaciones que impuso la Ley de racionalización de la administración pública sobre las competencias propias de las entidades locales, como, sobre todo, por el insuficiente desarrollo reglamentario de la Ley de Subvenciones respecto de las justificaciones de gasto realizado en el exterior. Ambas cuestiones ocupan buena parte de la carga administrativa de cuerpos técnicos de la administración y centralizan la interlocución entre administración pública y sociedad civil, reduciendo notablemente el espacio para la interlocución y la colaboración más coherentes con la política de cooperación. Por último, pero no menos importante, la necesidad de reactivar redes de apoyo social a la política de cooperación. Lo cierto es que se trata de un sector envejecido y con ciertas inercias endogámicas, muy probablemente a consecuencia de un proceso de profesionalización mal

EN RELACIÓN A LOS MARCOS ESTRATÉGICOS SOBRE LOS QUE SE DEFINE Y OPERA LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA, EN LOS ÚLTIMOS AÑOS SE APRECIA UN EMPEÑO DISCURSIVO POR ADOPTAR LA AGENDA 2030 COMO REFERENCIA INTERNACIONAL

encaminado. Hoy en día las generaciones más jóvenes no se movilizan a favor de un discurso internacionalista solidario como lo hicieron hace treinta años. Sus preferencias están en la lucha contra la precariedad laboral y las dificultades que viven en sus procesos emancipatorios, pero también se observan movilizaciones muy importantes de carácter político solidario, al menos en el ámbito del feminismo, la ecología y

REFERENCIAS:

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Martínez, Ignacio, y Pablo José Martínez Osés. 2020. «Decentralised Development Cooperation and the 2030 Agenda». CIB Working group. Martínez Osés, Pablo J, y María Luisa Gil Payno. 2020. «Investigación para el apoyo al proceso de diseño de una estrategia y mecanismos de coherencia de políticas para el desarrollo sostenible». (estudio elaborado para Futuro en Común, en prensa). OECD. 2018. Reshaping Decentralised Development Co-operation. https://www.oecd-ilibrary.org/content/ publication/9789264302914-en. ———. 2019. «TOSSD: A new statistical measure for the SDG era». http://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-standards/TOSSD-A-New-StatisticalMeasure-for-the%20SDG-Era.pdf. Raworth, Kate. 2017. Doughnut Economics: Seven Ways to Think Like a 21st-Century Economist. Chelsea Green Publishing. Rockström, Johan, Will Steffen, Kevin Noone, Åsa Persson, F. Stuart III Chapin, Eric Lambin, Timothy Lenton, et al. 2009. «Planetary Boundaries: Exploring the Safe Operating Space for Humanity». Ecology and Society 14 (2). https://doi.org/10.5751/ ES-03180-140232.

Steffen, Will, Katherine Richardson, Johan Rockström, Sarah E. Cornell, Ingo Fetzer, Elena M. Bennett, Reinette Biggs, et al. 2015. «Planetary Boundaries: Guiding Human Development on a Changing Planet». Science 347 (6223). https://doi.org/10.1126/ science.1259855.

las migraciones. El mundo de la cooperación a menudo piensa en cómo atraer estos sectores más dinámicos, cuando la realidad indica que debe ser la cooperación la que transite desde una política basada en visiones obsoletas del desarrollo de los países y excesivamente determinada por una tecnificación y un lenguaje difícilmente comprensibles por quienes aspiran a movilizarse para demandar transformaciones sociales.