Velfærd med et menneskeligt ansigt

Velfærd med et menneskeligt ansigt?

Fremtidens styringsparadigmer i den offentlige sektor

Frydenlund

Velfærd med et menneskeligt ansigt?

Fremtidens styringsparadigmer i den offentlige sektor © Frydenlund og forfatteren, 2011 1. udgave, 2. oplag, 2011 ISBN 978–87–7118–025-1 Grafisk tilrettelæggelse: Anette Oelrich Grafisk produktion: Aka-print, Aarhus Antologien er redigeret ved Jens Jonatan Steen og Malthe Munkøe Udgivet af Bogforlaget Frydenlund i samarbejde med tænketanken Cevea Bogen er udgivet med støtte fra AOF Danmark.

Kopiering fra denne bog eller dele deraf er kun tilladt i overensstemmelse med overenskomst mellem Undervisningsministeriet og Copy-Dan. Enhver anden form for kopiering er uden forlagets skriftlige samtykke forbudt ifølge gældende dansk lov om ophavsret.

Undtaget herfra er korte uddrag i anmeldelser.

Frydenlund Alhambravej 6 DK-1826 Frederiksberg C Tlf. 3393 2212. Fax 3393 2412 post@frydenlund.dk www.frydenlund.dk Tilmeld dig forlagets nyhedsmail på www.frydenlund.dk/nyhedsservice

Indhold Forord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Jens Jonatan Steen

Indledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Knud Aarup

New Public Management – en virus i velfærdssamfundet . . . . . . . . . . . . . . . 30 Bettina Post

Et gespenst har sat sig fast . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Leon Lerborg

Fire moderniseringsstrategier for den offentlige sektor . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Lars Kolind

New Public Management: Alt med måde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 Peter Noordhoek og Raymond Saner

Fra New Public Management til New Public Administration . . . . . . . . . . . . 117 Anne Vang

Fremtidens offentlige ledelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 Søren Hartz

New Public Management i universitetssektoren – en bragende succes, der kan forbedres? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 Cathrine Lindberg Bak og Nicolaj Ejler

Når måling giver mening – resultatbaseret styring som nyt styringsalternativ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 Steen Hildebrandt

Oprydning og nytænkning i velfærdssamfundet: refleksioner og påstande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 Jens Jonatan Steen og Malthe Munkøe

Opsamling: nye udfordringer og svar på reformbølgen i den offentlige sektor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 Forfatteroversigt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217

5

Indledning Jens Jonatan Steen

Velfærdsstatens øverste ledelse er på valg i 2011. Uanset om det bliver blå eller rød blok, der kommer til at stå for ledelsen af den danske velfærdsstat, så bliver det et hold politikere, der er konfronteret med massive udfordringer. Og samtidig er det udfordringer, som kræver nye løsninger.

Det bliver stadig tydeligere, at de mange reformtiltag, der skulle have gjort den offentlige sektor mere smidig og mere effektiv, har haft den modsatte effekt. Implementeringen af moderne styringsredskaber har ført til etableringen af et tungt administrativt kontrolsystem, der skaber en evig mistænkeliggørelse af de ansatte.

Vi kan ikke skabe en mere effektiv, mere tidssvarende og mere tillidsorienteret offentlig sektor, hvis vi kører videre i det nuværende spor. Der bliver uanset partifarve brug for et sporskifte.

Velfærdsstaten af i dag er meget anderledes end den, som tidligere generationer husker. Siden 1990’erne har den offentlige sektor gennemgået en markant forandring gennem en serie af reformer.

Formålet har været at effektivisere og forbedre velfærden ved at etablere og implementere en ny tilgang til styring i den offentlige sektor. De seneste ti år har således været præget af moderne styringsredskaber og akademiske buzz-ord som New Public Management, LEAN og Performance Management.

Intentionerne bag de mange reformer, og særligt bag New Public Management, som er blevet symbolet på den negative styrings-

8

mæssige udvikling af den offentlige sektor, var fra begyndelsen gode og velmenende. Man ønskede en mindre tung og bureaukratisk offentlig sektor. Man ønskede at skabe en større decentralisering og en større uddelegering af ansvar til de enkelte medarbejdere.

Man ønskede at øge konkurrenceudsættelse i den offentlige sektor, som i modsætning til den private havde oplevet et betydeligt mindre effektiviseringspres. Endelig ønskede man fra politisk side en stærkere og mere detailorienteret styring af udgiftsudviklingen i den offentlige sektor, som man fra 1970’erne og 1980’erne havde betragtet som ude af kontrol (Pedersen 2011).

Midlerne til at sikre den ønskede styring var blandt andre øget kvantificering, måling og dokumentation. Samtidig var det mere kontrol og detailstyring ud fra bestemte standarder og krav, samt andre metoder, som man hentede fra managementlitteraturen og den private sektor. Selv om der ikke er anvendt de samme reformer og implementeret de samme redskaber på alle offentlige arbejdspladser, så har den overordnede udvikling peget i samme retning.

Resultatet er, at vi i dag står i en situation, hvor den offentlige sektor oplever akkurat de samme alvorlige problemer og udviser de samme svaghedstegn, som da man iværksatte den igangværende reformbølge. De nye styringsparadigmer har med andre ord ikke været de rigtige til at løse udfordringerne.

Den offentlige sektor er i stigende grad blevet til en fremmedgjort institution, som borgerne ikke længere har hverken føling med eller tillid til. Den er blevet et uattraktivt sted, hvor kommende generationer ikke ønsker at arbejde. Et sted, hvor medarbejderne føler sig mistænkeliggjorte på grund af en overdreven kontrol og administration. Et sted, hvor rigide kontrolsystemer fører til en umyndiggørelse af den enkelte ansatte og underminerer arbejdsglæden, den enkeltes initiativ og innovationslyst og frem for alt den tillid, som alle arbejdspladser bygger på. Et sted, hvor man ikke længere er tryg ved at sende sine børn i vuggestue, hvor man

9

ikke er tryg ved at tage på skadestuen, og hvor man ikke er tryg ved få bedstemor plejet. Den nuværende udvikling skaber en sektor præget af mistillid og umyndiggørelse. Alt dette tyder på, at de dominerende styringsværktøjer på mange måder har vist sig at være direkte kontraproduktive og ødelæggende for velfærdsstaten. Paradoksalt nok, og i modsætning til de velmenende intentioner, skaber de herskende styringsparadigmer derfor en mere rigid, ufleksibel og bureaukratisk offentlig sektor. Disse udfordringer kræver nye løsninger.

Den offentlige sektor under krydspres Den offentlige sektor er under pres. Særligt den faldende tillid tegner til at blive en af de helt store udfordringer, som vi har brug for at tage op, hvis vi ønsker at fastholde og styrke et stærkt velfærdssamfund med lige muligheder for alle borgere.

Den stigende mistillid kommer til udtryk på en række områder.

En undersøgelse, som analyseinstituttet Interresearch har lavet for Cevea illustrerer, at danskerne netop oplever velfærdsstaten som værende under pres. I april 2010 erklærede 78 procent af danskerne sig enige i udsagnet ”velfærdsstaten er under pres”, mens yderligere 63 procent var enige eller meget enige i, at ”velfærdssamfundet er blevet svækket i løbet af de sidste 10 år” (jf. figur 1 nedenfor). At danskerne oplever velfærdsstaten som svækket er på mange måder overraskende oven på 10 års højkonjunktur, hvor den økonomiske fremgang har tilladt os at bruge flere midler på velfærd. Det kunne tyde på, at de ekstra ressourcer ikke er blevet brugt på de borgernære velfærdsydelser, men i stedet på at vedligeholde og opbygge de nuværende styringssystemer. Men uanset hvordan de økonomiske ressourcer er blevet brugt i de forgangne 10 år, så vil den offentlige sektor blive sat under yderligere pres fremover. Der er tale om et massivt krydspres, som er forårsaget

10

af en række eksogene og endogene faktorer. De eksogene faktorer omhandler især den faldende produktivitet, som gør det svært at finansiere det nuværende velfærdsniveau; den demografiske udvikling, som skaber flere plejekrævende ældre, og den europæiske integration, som gør den danske velfærd tilgængelig for stadig flere EU-borgere. Det er de udefrakommende udfordringer, som vi kan måle i kroner og øre, og som den offentlige sektor ikke kan løse isoleret. Dette pres har fået stadig flere borgerlige stemmer til at kræve en mindre offentlig sektor.

Figur 1. Faldende tillid til den offentlige sektor

Den nuværende er helt korrekt

45%

Den offentlige sektor har brug for øget konkurrence

71%

Den offentlige sektor er tung og langsommelig

70%

Det bliver i fremtiden vigtigt at bevare den danske velfærdsmodel

93%

Kilde: Interresearch, april 2010

Det eksogene pres udgør imidlertid kun en del af udfordringen for fremtidens offentlige sektor. Vi står samtidig over for et endogent pres, idet den offentlige sektor også er truet indefra af netop de styringsmetoder, som vi har indført over de sidste 25 år. Det endogene pres handler mere konkret om øget teknokratisme, en rettighedsegoisme samt overdreven tiltro til de mulige gevinster ved en markedsgørelse af den offentlige sektor.

11

Udfordring 1: Teknokratisme Den første del af det eksogene pres kommer altså fra den tiltagende teknokratisme. Denne kan føres tilbage til den socialdemokratiske statsminister Jens Otto Krag, der i det ellers visionære politiske program ”Fremtidens Danmark” fra 1945 fremsatte forslaget om et såkaldt Samfundsøkonomisk Råd, der skulle være øverste myndighed i de væsentligste samfundsøkonomiske spørgsmål, hvilket satte nye standarder for teknokraternes og særligt djøf’ernes beføjelser (djøf’ere er en samlebetegnelse for samfundsvidenskabeligt uddannede akademikere, særligt inden for jura, økonomi og statskundskab). Under Krag opnåede djøf’erne således en helt afgørende position i det politiske system, idet de fik til opgave at udvikle og opbygge den velfærdsstat, vi kender i dag. Det gav dem en enorm magt, som de ikke var sene til at udnytte i deres bestræbelser på at styre samfundet i den retning, de mente var den rigtige. Derved blev nye institutionelle reformer, love og tiltag og den konkrete styring af forskellige offentlige organisationer et centralt element i den overordnede politiske vision for Danmark. Politikerne kom således til at indtage en rolle, der meget lignede embedsmændenes og djøf’ernes. Politik blev i mange tilfælde synonymt med styring af staten. Samtidig var der en meget stor optimisme omkring, hvad man kunne opnå med nye statslige tiltag og initiativer. Derfor blev statens rolle gradvist udvidet til politikker, der omhandlede en stadig større del af samfundslivet.

Med det ovenstående i mente er det tydeligt, at der kan være utilsigtede negative konsekvenser ved overdreven indgriben fra velfærdsstatens side. Dette er en væsentlig pointe, som desværre kun er blevet bekræftet de senere år, hvor politikernes ”styringsambitioner” trænger sig stadig mere på (Togeby et al. 2003). Dette har bl.a. resulteret i en række symbolistiske tiltag, hvor man sætter dagpengemodtagere til meningsløst tidsfordriv, såsom at opbygge såkaldte spaghettitårne eller tage kurser med titler som ”hvilken

12

fugl er jeg?” Det samme princip har været gældende, når man med lynets hast har foreslået nedsættelser af vulkankommissioner til at forebygge askeskyer, eller har indført forbud mod fiskeknive for at forhindre voldelige overfald. Endelig har symbolpolitikken også været akkompagneret af en nærmest uendelig strøm af lappeløsninger til den eksisterende lovgivning. Disse lappeløsninger har ligeledes ramt dagpengeområdet hårdt, idet man har øget regelbyrden fra at fylde 421 sider i 1951til at udgøre 22.408 sider i 2010 (Steen 2011). Et nyligt eksempel er, at der i sommeren 2011 på en enkelt dag blev indført 380 ekstra regler, som landets jobcentre skulle administrere – på trods af gentagne løfter om afbureaukratisering på netop dette område. Det giver på den ene side en lag på lag-politik, hvor regelbyrden bliver stadig større, uden at det nødvendigvis medfører en højere kvalitet i lovgivningen eller i den konkrete velfærd, og på den anden side giver det en symbolpolitik, hvor politikerne hovedløst indfører nye forbud uden nogen dybere refleksion eller evidens. Disse tendenser bekræfter kun, at staten kan optræde umyndiggørende og bidrage til at underminere borgernes tillid til den offentlige sektor. Men det er ikke kun over for den enkelte borger, at statens indblanding er gået for langt – det er også sket over for frontmedarbejderne i den offentlige sektor. De ansatte i den offentlige sektor må i stadig stigende grad finde sig i et styringsparadigme, der detailregulerer, overvåger og kontrollerer, hvorledes de udfører deres arbejde.

I forbindelse med den tiltagende teknokratisme leverede den evigt kontroversielle Svend Auken et særdeles relevant og præcist formuleret budskab i sit politiske testamente, hvor han skrev ”Udbygningen [af velfærdsstaten] var rigtig, det er der ingen tvivl om.

Men man kan diskutere, om det med bare at fylde mere på de eksisterende systemer var den rigtige metode. Om ikke man skulle have taget en meget mere kritisk vurdering af hvert eneste tiltag” (Mortensen 2009). Auken pointerer, at staten netop ikke er og aldrig

13

skal være et mål i sig selv. Med andre ord har målet for den politiske styring, som Svend Auken selv præciserer det, aldrig været ”big government”. Politikere, der bruger for meget tid på teknokratiske justeringer, kan være gode ledere og gode folkevalgte, men kun så længe, de stadig giver plads til visioner, langsigtede mål og værdier. Uden værdier og visioner må vi frygte, at teknokratisering af den politiske debat vil føre til overdreven styring af samfundet, og det er en tendens, der kan virke umyndiggørende over for den enkelte borger og skabe et ulige forhold mellem politiker og borger, hvor førstnævnte altid ved bedre og ikke kender sine egne begrænsninger.

Udfordring 2: Rettighedsegoisme En anden tendens, der har bidraget til at øge mistilliden og umyndiggørelsen i Danmark, er den tilgang, som i stigende grad sætter borgernes rettigheder i centrum. Denne udvikling gør det stadig sværere at sikre en hensigtsmæssig styring af den offentlige sektor, fordi rettighederne ofte ses som ufleksible. Prioritering af knappe ressourcer kræver, at man afbalancerer de forskellige hensyn. Jo mere disse hensyn er dikteret af forudgående krav og rettigheder, jo sværere er det at sikre en hensigtsmæssig styring og et fornuftigt ressourceforbrug.

I takt med at borgerne er blevet mere veluddannede, og at politikerne lader sig binde mere på konkrete og målbare løfter, er borgernes forventninger til velfærden steget. Borgerne er blevet mere opmærksomme på, hvad de har krav på fra det offentlige – eller mener at have krav på – og bedre til at rejse kritik, hvis disse krav ikke opfyldes. Dermed er der langsomt blevet udviklet en krævermentalitet i forhold til den offentlige sektor: Betaler man sin skat og passer man sit job, så har man til gengæld ret til en lang række velfærdsydelser. Velfærdsstaten er for mange danskere blevet en institution,

14

man kræver og forventer noget fra, frem for en institution, som alle bidrager til og selv er ansvarlige over for. En særlig ”hvad får jeg ud af det”-tilgang er blevet dominerende i forhold til de offentlige velfærdsydelser. Det gør det vanskeligt at prioritere de begrænsede ressourcer bedst muligt. Samtidig er det ofte de personer eller grupper, der er bedst til at rejse kritik og råbe højt, der typisk får adgang til de bedste og de fleste af de begrænsede velfærdsgoder. Udviklingen går i retning af det, man kunne kalde ”rettighedsegoisme”, som dels indebærer en mindre hensigtsmæssig ressourceanvendelse og dels giver anledning til et stigende ressourcepres, der gør, at velfærdsstaten ikke kan honorere de stigende krav.

Denne tendens møder frontmedarbejderne i den offentlige sektor til hverdag i form af forældre, patienter og pårørende, som ikke kan forstå, hvorfor netop deres krav ikke bliver indfriet. Det kommer til udtryk gennem kritik af bl.a. fagligheden i folkeskolen, kvaliteten af ældreplejen og ventetiderne på hospitalerne. Rettighedstankegangen har imidlertid også vundet stor tilslutning blandt de politiske partier. Det har vi kunnet se i den kontraktpolitik, som især Venstre og Socialdemokraterne har praktiseret. Den har betydet, at politikken er blevet mere kvantificeret og mindre fleksibel, hvorfor man kan fokusere mere på at holde løfter end på at sikre en gavnlig samfundsmæssig udvikling. F.eks. foreslog Socialdemokraterne i 2009 ”29 velfærdsrettigheder”, så borgerne vidste præcis, hvad de havde krav på. Sådan et forslag understøtter udviklingen af en decideret rettighedsegoisme, hvor borgerne begynder at måle og veje velfærdsstaten på, hvor meget de får ud af den. I praksis bliver det sværere at sikre en hensigtsmæssig prioritering af de knappe ressourcer, hvis det på forhånd i vid udstrækning er bestemt, hvilke resultater det offentlige skal levere. Endelig kan det mindske mulighederne for at finde innovative nye løsninger på problemer, hvis det på forhånd er bestemt, hvilke metoder og løsninger, der er de rigtige.

15

To af velfærdsstatens mest kendte kritikere Ronald Reagan og Margaret Thatcher var angiveligt meget opmærksomme på denne tankegang. Deres forestilling var, at hvis man gav borgerne flere rettigheder, så ville deres forventninger stige tilsvarende. Herved ville det blive lettere at skuffe dem og dermed på længere sigt øge deres mistillid til den offentlige sektor. Derved kunne man gradvist underminere opbakningen til velfærdsstaten (Madsen 2007). Det ville samtidig øge sandsynligheden for, at flere ville vælge private alternativer og dermed bryde med den universelle velfærdsstat, som vi kender den i dag. Den rendyrkede rettighedsbaserede tænkning skaber således større afstand mellem borgerne og velfærdsstaten. Velfærdsstaten gøres til noget passivt og fremmed, som man ikke selv har ansvar for. Rettighedsegoismen bryder altså den balance mellem pligter og rettigheder, som den socialdemokratiske velfærdsstat oprindeligt byggede på. Dette rummer potentialet til at øge mistilliden til den offentlige sektor.

Udfordring 3: Markedsgørelse Den tredje og sidste tendens inden for det endogene pres er markedsgørelsen. Den underliggende tankegang for særligt liberalisterne, som længe har argumenteret for denne tilgang, er, at det private per definition er bedre og mere effektivt end det offentlige. Den offentlige sektor ses af disse mennesker som forvokset og ineffektiv, fordi der ikke er tilstrækkelig markedskonkurrence til at sikre, at unødvendige funktioner og udpræget slendrian bliver afskaffet. Liberalisternes opfattelse af den offentlige sektor er samtidig præget af et decideret ideologisk skifte, hvor de klassiske liberalisters krav om et absolut minimum af statslig indgriben bliver afløst af neoliberalisternes mere avancerede tilgang. Neoliberalisterne opfatter i højere grad staten som et redskab til at fremme deres egen ideologi og udbrede markedet til at dække nye områder. Det har bl.a. resulteret

16

i omfattende udlicitering og privatisering af offentlige opgaver. Som udgangspunkt er der ikke noget galt i, at det offentlige anvender private virksomheder til at løse bestemte opgaver, men ligesom det er en fejl at tro, at staten kan løse alt, giver det heller ingen mening blot at stole blindt på markedskræfterne.

Overdreven tiltro til markedet kan have en lang række negative konsekvenser. Dels er private virksomheder ikke ufejlbarlige, og dels er de drevet af hensynet til at tjene penge snarere end til at tjene fællesskabets interesse. Resultatet af den udprægede markedsgørelse har været, at man kun udbyder de opgaver, hvor de private aktører har mulighed for at ”skumme fløden”. Det har eksempelvis været tilfældet for de private hospitaler, som har kunnet levere et højt serviceniveau og gennemføre simple operationer – f.eks. operationer for grå stær og forskellige knæoperationer – efter ”samlebåndsmetoden”, mens de offentlige sygehuse er blevet overladt de mere komplicerede og udgiftstunge opgaver med at uddanne lægestuderende, forestå den langsigtede forskning og tage sig af mere komplekse kroniske lidelser.

New Public Management er et eksempel på en markedsgørelsestendens, der bygger på ønsket om at effektivisere den offentlige sektor. I praksis har reformtilgangen fra New Public Managementtænkningen indebåret en effektivisering af den offentlige sektor igennem øget systematisering, kontrol, evaluering og dokumentation. »Et eksempel på denne tænkning er de såkaldte status- og udviklingssamtaler, som de kommunale døgninstitutioner bruger for at sikre børnene omsorg. Når den gensidige dialog og kontekstuelle relation til børnene reduceres til fordel for disse samtaler, så rettes fokus alene på de standardiserede indikatorer om ”barnet kan”, ”kan næsten” eller ”kan ikke”, altså en kvantificering af det enkelte menneske.« Alt skal dermed dokumenteres og skemalægges.

Den helhedsorienterede og kvalitative tilgang til omsorg erstattes af skemaer, hvis afkrydsning målretter sig mod at sikre livsduelige

17

børn med stort selvværd og høj faglighed (Lautrup 2009). De tre tendenser teknokratisme, rettighedsegoisme og markedsgørelse viser tydeligt, at presset på den offentlige sektor ikke alene kommer udefra, men også dukker op som en slags trojansk hest, der bekæmper systemet indefra. De moderne styringssystemer besidder således nok en stor del af nøglen til at løse fremtidens udfordringer, men de er samtidig medvirkende til mange af de problemer, som frontmedarbejderne i den offentlige sektor møder til hverdag.

Det sorte hul Når stemmer fra den virkelige verdens offentlige sektor taler ud, handler det i meget høj grad om nedskæringer, overarbejde og statslig detailregulering. Det harmonerer meget dårligt med stemmerne fra Finansministeriet og økonomerne, som helt modsat pointerer, at udgifterne til det offentlige aldrig har været større. Noget går altså galt, og det kan være svært at afklare, hvem af parterne der har ret (Børsen 2010). Det er jo paradoksalt, at der er flere ressourcer på finansministeriets og kommunernes budgetter, men færre ude i kommunerne, og det kunne indikere, at pengene går til noget andet end den kernevelfærd, som de offentlige ansatte leverer. Ressourcer forsvinder med andre ord ned i et stort sort hul.

Der findes sandsynligvis mere end et svar på dette paradoks.

Det kan dels skyldes, at de offentlige udgifter ganske rigtigt vokser i procent af Danmarks bruttonationalprodukt, men at dette bruttonationalprodukt samtidig har været stærkt stagnerende de senere år. Selv dette er dog ikke tilstrækkeligt til at forklare oplevelsen af manglende økonomiske ressourcer hos frontmedarbejderne ude i den virkelige verden. En anden mulig forklaringsmodel kunne derfor være, at det ”sorte hul” er skabt af de moderne styringsambitioner og styringsredskaber. Frem for at gå til velfærdsydelser bruges ressourcerne altså på mere skrivebordsarbejde.

18