6 minute read
Wat betekent schaalgrootte voor de overhead
WAT BETEKENT SCHAALGROOTTE VOOR DE OVERHEAD? Schaalgrootte in het onderwijs
Vorig jaar oktober vond er een bijeenkomst van de PO-raad plaats over de mogelijke relatie tussen de omvang van besturen en de kwaliteit van het onderwijs. Uit een daarvoor gehouden inspectieonderzoek bleek dat er duidelijke verschillen waren tussen grote en kleine besturen in het primair en voorgezet onderwijs. In dit artikel gaan we in op de relatie tussen schaalgrootte en de overhead.
Advertisement
Bestaan er schaalvoordelen in de overhead? En geldt dat voor alle functies, welke functies wel/niet? De Inspectie van het Onderwijs geeft in een weblog van juni 2019 aan dat de overhead in het primair onderwijs is toegenomen van 24 naar 25,5 procent ten opzichte van twee jaar daarvoor. In relatie tot de schaalgrootte zou verwacht worden dat hoe groter het bestuur, de kosten voor de overhead relatief lager worden en vice versa, dat hoe kleiner het bestuur, deze kosten relatief zwaarder drukken op de organisatie. Daartegenover wordt ook wel gesteld dat hoe groter het bestuur, er een ‘waterhoofd’ ontstaat en dat hoe kleiner hoe efficienter. We vragen ons af in hoeverre schaalvoordelen bestaan in de overhead. In welke functiegroepen wordt geïnvesteerd als de organisatie groeit? Zijn er functiegroepen die relatief toenemen of juist afnemen naarmate de organisatie in omvang toeneemt?
OMVANG BESTUREN Allereerst: waar hebben we het over? Nederland telt zo’n 1.300 besturen in het primair onderwijs en voortgezet onderwijs. Deze besturen hebben met elkaar ruim 8.000 scholen. De omvang van deze scholen loopt uiteen. Binnen het primair onderwijs zijn er 360 besturen met één school, binnen het voortgezet onderwijs 113. Hoewel het aantal leerlingen voor deze instellingen nog best uiteen kan lopen, zijn dit wel de kleine besturen. Daar tegenover kennen we de grotere besturen. Binnen het primair onderwijs zijn er toch 230 die meer dan tien locaties hebben, in het voortgezet onderwijs zijn dit er 13. Schaalgrootte wordt gerelateerd aan schaalvoordelen. Dat betekent dat naarmate de organisatie groeit in het algemeen de gemiddelde kosten – in het geval van het onderwijs, bijvoorbeeld per leerling – dalen, omdat de kosten van organisatieonderdelen die niet direct aan het primair proces zijn verbonden niet even hard meegroeien. Naarmate een onderwijsorganisatie groeit
zullen ook synergievoordelen optreden. Een centrale dienst of servicebureau is hier een voorbeeld van. Bij groei van de organisatie levert dit servicebureau niet alleen de service aan die ene school, maar ook aan al die andere scholen in dezelfde bestuurskring.
OVERHEAD ZOWEL CENTRAAL ALS DECENTRAAL Terug naar de overhead. Overhead kan gezien worden als ondersteuning en ontlasting van de organisatie. Hoewel met ‘overhead’ vaak het centrale servicebureau wordt aangeduid, is er ook decentraal ondersteuning of overhead aanwezig. Zowel het centrale servicebureau als de decentrale ondersteuning worden tot de overhead gerekend. Bovendien worden alle managementfuncties ook tot de overhead gerekend. Dit is het uitgangspunt voor de beschouwingen in de rest van dit artikel.
EFFECTEN OVERHEADPERCENTAGE De benchmark onderwijs van Berenschot meet de overhead door voor de hele organisatie per functiegroep de kosten van het eigen en ingehuurde personeel te betrekken, evenals de kosten voor uitbesteding. Eventuele detacheringskosten worden in mindering gebracht. In de verdere verwerking van de data wordt verder gecorrigeerd op taakbeleid. Zo ontstaat een realistisch beeld van de kosten van de overhead. Onze data toont een afnemende trend, maar deze is niet significant. Dit geldt zowel voor de verhouding van de ondersteuning ten opzichte van het primair proces (het overheadpercentage) als voor de overheadkosten. Dit is het algemene beeld voor het gehele funderend onderwijs. Daarbij is een kleine toevoeging nog nodig: specialistische, kleine instellingen trekken het percentage voor de kleine instellingen wat omhoog. Ook als hiervoor gecorrigeerd wordt, blijft de dalende trend zichtbaar.
ONDERSTEUNING OVERHEAD Deze relatieve afname van de overhead ten opzichte van de groei van de organisatie geldt voor het geheel. Wij waren nieuwsgierig of er juist functiegroepen waren waar de kosten toenamen. Anders gezegd: waar investeert het bestuur in bij groei van de organisatie? Het blijkt dat naarmate een bestuur groter is, het aandeel groeit van de ondersteuning primaire formatie, de onderwijsspecifieke overhead en de functies bij onderwijs & kwaliteit. Een nadere beschouwing laat zien dat het zwaartepunt van de groei ligt bij de uitvoerende functies, zoals onderwijsassistenten, intern begeleiders en roosterplanning. In figuur 2 laten we deze groei zien. Opvallend is dat verhoudingsgewijs het aandeel van de beleidsfuncties duidelijk afneemt, terwijl de gemiddelde salariskosten van beleidsmedewerkers toenemen.
Figuur 2. Toename aandeel overheadfuncties die dicht bij de onderwijsuitvoering staan ten opzichte van de omvang van de organisatie
MANAGEMENTFUNCTIES GELIJK, STIJGING ADMINISTRATIEVE FUNCTIES Naarmate een organisatie groeit en langer bestaat wordt een aantal ontwikkelingsfasen doorlopen. Er ontstaat na de start een punt waarin meer differentiatie gezocht wordt, daar waar eerst taken worden geïntegreerd binnen één persoon die alle verantwoordelijkheden heeft. Dat sluit aan op de constatering dat de onderwijs ondersteunende functiegroepen groeien. Eerst neemt door deze specialisatie het aandeel bestuur en directie af. In latere fasen worden de ondersteunende groepen groter en neemt de decentralisatie van de gehele organisatie dusdanig toe, dat er behoefte ontstaat aan coördinatiemechanismen waarvoor managers en teamleiders worden aangesteld die het aandeel management weer doen groeien. Uit figuur 3 blijkt dat het aandeel van het management in de overhead percentueel vrijwel gelijk blijft. In onze data zien we echter dat de gemiddelde kosten afnemen en het aandeel teamleiders en stafhoofden stijgt. Dat betekent dat managementfuncties weliswaar breder worden ingezet, maar dat dit zijn – zoals ieder waarschijnlijk zelf wellicht zal waarnemen – teamleiders of vergelijkbare coördinatietaken. Dankzij de mogelijkheid in de benchmark om te corrigeren voor het taakbeleid (van DIR naar OP en vice versa), krijgt de benchmark deze functies scherp. WAT LEREN WE HIERUIT? We vroegen ons af hoe overhead zich verhoudt tot de schaalgrootte en we verwachtten te zien dat deze zou afnemen. De richting van de trendlijn ondersteunt die veronderstelling, maar de regressie daarvan blijkt niet significant. Deze afname heeft bovendien meer betrekking op de gemiddelde kosten per leerling dan in het aandeel van personeel. Dat betekent dat qua omvang de overhead in verhouding met de rest van de organisatie bij een groei niet veel verandert, maar de samenstelling wel. Daarnaast wordt bij groei van de organisatie opvallend geïnvesteerd in de ondersteuning van de primaire formatie, de onderwijsspecifieke overhead en onderwijs & kwaliteit. Natuurlijk, de omvang van iedere functie groeit mee, maar we spreken hierbij van een toenemend aandeel in het totaal voor zowel kosten als personeelsformatie. Daarnaast worden naarmate organisaties groeien bepaalde functies zwaarder gemaakt. Dat is af te leiden uit de gemiddelde salariskosten van bijvoorbeeld beleidsfuncties, die bij groei van de organisatie hoger worden. Naarmate organisaties groeien zien we delegatie van verantwoordelijkheden en het creëren van coördinerende functies en decentralisatie. We zien meer overheadfuncties op de werkvloer,
maar verhoudingsgewijs neemt het aandeel hiervan
Figuur 3. Aandeel management in overhead versus omvang van de organisatie
af naarmate de organisatie groter wordt. Het leert ons dat er duidelijke accenten worden gelegd in de overhead, passend bij de omvang van de organisatie. Om die reden is het zinvol te weten waar men als organisatie staat ten opzichte van besturen van gelijke soort en omvang. Bovendien blijkt het zinvol om met de benchmark een spade dieper te graven dan de DUO-gegevens die niet verder specificeren dan DIR, OP en OOP.
