Plano de Governo Federal Municipalista SUGESTÕES À
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PRESIDÊNCIA
PROGRAMAS DA
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PERÍODO
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carta
Carta Aberta aos Candidatos à Presidência do Brasil Prezado Candidato à Presidência da República Federativa do Brasil, Vimos por meio deste documento encaminhar as sugestões do movimento municipalista brasileiro para que o seu Plano de Governo para o período de 2007 a 2010 incorpore a visão da realidade dos municípios brasileiros. Nossa sugestão se compões de seis metas a serem propostas como candidato e implementadas no exercício da função de Presidente da República, a saber: 1) Reequilíbrio da distribuição tributária e fiscal brasileira; 2) Políticas de Desenvolvimento com respeito ao Pacto Federativo; 3) Garantia de Educação e Saúde de qualidade; 4) Moralização das Contas Públicas; 5) Redução da burocracia e foco no aumento da eficácia nas ações do Estado; 6) Criação de alternativas de viabilização da previdência; Estas seis metas baseiam-se em ações pontuais que precisam ser tratadas para se resolver alguns dos problemas estruturais enfrentados pelo Brasil. Para abraçá-las, é preciso ter coragem, espírito público, capacidade de trabalho e vontade política para resolver os temas cruciais de nosso país. Sem sombra de dúvidas, isto é o que os municipalistas brasileiros e a população em geral esperam de um candidato à Presidência da República. São metas de profunda relevância para a construção de um projeto de nação compartilhado e coerente. Este estudo técnico da Confederação Nacional de Municípios pretende dar ao Brasil, pela primeira vez na história, subsídios dos municipalistas para a construção de um projeto de nação coeso, envolvendo todas as áreas chaves do executivo federal e criando condições para a implantação de atitudes análogas nos estados e nos municípios com vistas a identificar quais os problemas que, uma vez resolvidos ou saneados, realmente atenderão às demandas do nosso povo. Também corresponde à voz organizada dos municípios para que os candidatos saibam de maneira clara, estruturada e apolítica qual a principal agenda dos municípios para o país e que gostaríamos de ver compor o vosso programa de governo. Desejamos sorte no pleito que em breve se inicia e aguardamos a oportunidade de voltar a estas questões. Atenciosamente,
Paulo Ziulkoski Presidente da CNM
Sumário
META 1 Reequilíbrio da Distribuição Tributária e Fiscal Brasileira ............................... 3
META 2 Políticas de Desenvolvimento com Respeito ao Pacto Federativo ................... 8
META 3 Garantia de Educação e Saúde de Qualidade ................................................. 13
META 4 Moralização das Contas Públicas .................................................................... 15
META 5 Redução da Burocracia e Foco na Eficácia nas Ações do Estado .................... 17
META 6 Criação de Alternativas de Viabilização da Previdência ................................. 19
Expediente Conteúdo Augusto Braun Edição e Fotografias Kenia Ribeiro Revisão Rodrigo Bauer Maurício Zanin Lucas Ribeiro França
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Reequilíbrio da distribuição tributária e fiscal brasileira 1. Inaugurar um novo modelo econômico gerador e distribuidor de riquezas O modelo econômico implementado nos últimos anos no Brasil tem como traço marcante a transferência de renda dos setores produtivos para os setores rentistas, que enriquecem com a maior taxa de juros do mundo. Não é à toa que os representantes do sistema financeiro são os primeiros a se levantar sempre que se anunciam possíveis mudanças na política econômica. É preciso enfrentar essas pressões e redirecionar a economia para sua verdadeira vocação: a geração de riquezas a serviço dos homens. Isso só se concretizará quando a taxa de juros for reduzida substancialmente e criarem-se condições mais favoráveis ao trabalho. A pobreza também deve ser enfrentada de modo mais efetivo, não só através de paliativos, como os programas de transferência de renda, mas também por meio de políticas efetivas que ampliem o nível de educação do país e valorizem os salários.
2. Estabelecimento de metas de crescimento e inflação A atual política econômica é balizada essencialmente por um único objetivo, o de estabilização da inflação, o que tem exigido enormes sacrifícios da população brasileira, principalmente pelo lado da política monetária, que submete o país a maior taxa de juros do mundo. Essa política se baseia numa visão conservadora do papel do governo sobre a dinâmica econômica, que deve se restringir à criação de um ambiente favorável aos investimentos privados por meio de reformas microeconômicas. Nós, ao contrário, pregamos uma política macroeconômica ativa, que tenha como objetivo não só o controle da inflação, como também a geração de emprego e renda, e utilize de modo coordenado os instrumentos de política econômica, qual sejam, a política monetária, fiscal e cambial. Coerente com esses objetivos, a política monetária deve perseguir não apenas uma meta de inflação, como ocorre com o atual modelo usado pelo Banco Central do Brasil, mas também uma meta de crescimento econômico. Ou seja, a política monetária deve minimizar a perda de bem estar social causada não só pela inflação como também pela taxa de desemprego. Uma forma prática de administrar tal política é resgatar o que os economistas, na década de 70, chamaram de taxa sofrimento – a soma entre a taxa de inflação e a de desemprego. O objetivo passa a ser reduzir a soma das duas e não apenas uma delas. O controle da inflação é importante, mas não pode ser colocado como um objetivo supremo, acima de qualquer outro,
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nem pode ser atingido simplesmente com a calibragem da taxa de juros, visto que os principais determinantes da inflação recente independem dela, como o petróleo e as commodities.
3. Reverter a tendência perigosa de valorização do real A elevada taxa de juros praticada no Brasil tem tido um outro efeito colateral pernicioso para a economia: a excessiva valorização do real em relação à moeda dos demais países. Os estudos sobre a taxa de câmbio real efetiva mostram que o real já retornou ou está próximo do nível verificado na primeira fase do Plano Real, quando as exportações foram afetadas gravemente. Ou seja, embora estejamos agora sob um regime de câmbio flutuante, a taxa de câmbio é parecida com a dos tempos de câmbio fixo devido à influência dos juros, que atrai capitais estrangeiros de curto prazo à busca de alta remuneração. Não há razões, a não ser a chantagem do mercado, para que o governo não siga o exemplo de outros países latino-americanos que criaram uma espécie de pedágio para o ingresso de dólares. Além de desestimular a entrada de capitais voláteis, tal medida contribuiria para estabilizarmos nossa taxa de câmbio em um patamar mais competitivo do que o atual.
4. Ajustar a política de incentivo fiscal às exportações As exportações brasileiras apresentaram um importante incremento nos últimos anos em decorrência da melhoria na produtividade do setor exportador e do sistema de desoneração tributária. Recentemente, entretanto, o sistema de desoneração herdado da Lei Kandir tem apresentado sinais de falha que levaram o próprio Governo Federal a buscar uma nova solução para a questão: de um lado os estados reclamam da falta de devida compensação por parte da União, e de outro, os exportadores reclamam que não estão tendo os créditos referentes ao imposto pago pelas suas matérias-primas devidamente reconhecidos pelos Fiscos estaduais. Essa situação é agravada pela forma atípica como o ICMS é partilhado nas operações interestaduais: uma parte do imposto é apropriada pelo estado de origem, enquanto a fatura pelo crédito é apresentada para o estado de destino, em que está localizado o exportador. Para corrigir esse problema, propomos que a forma de partilha do ICMS seja ajustada à tendência internacional dos Impostos sobre Valor Adicionado (IVA), que relaciona o imposto ao consumo e, portanto, ao estado destinatário. Além disso, é preciso criar regras de desoneração que estimulem o processamento dos produtos primários no país, aumentando o valor adicionado das nossas exportações. Um dos defeitos da Lei Kandir foi não ter diferenciado o benefício fiscal da exportação de produtos primários e semi-elaborados. Outro problema que precisa ser corrigido é o critério de partilha dos recursos federais destinados a compensar os estados exportadores, que independe do esforço exportador de cada unidade da federação.
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5. Redução progressiva do superávit primário O superávit primário do setor público cresceu sucessivamente nos últimos três anos, de 3,75% do PIB em 2002 para 4,25% do PIB em 2003, chegando a 4,83% em 2005. No mesmo período, os investimentos públicos despencaram, principalmente na esfera federal. Inicialmente, esse sacrifício fiscal foi justificado em função da necessidade de evitar um aumento da dívida pública. Posteriormente, foi apresentado como requisito para a taxa de juros começar a cair. Na prática, o superávit foi elevado em 2004 e 2005, mas os juros nominais continuaram crescendo em 2005, quando atingiram 8,11% do PIB. Ou seja, o país foi chamado a fazer um novo esforço fiscal e o produto desse esforço foi totalmente desperdiçado pelo aumento do custo dos juros. No próximo período, podemos e devemos fazer um movimento contrário: reduzir a taxa de juros e, com um custo menor de rolagem da dívida, retornar o superávit primário para o patamar de 2001-2002, que foi de 3,75% do PIB. Isso nos permitiria elevar o nível de investimentos públicos e, alavancando a economia, reduzir a relação dívida-PIB de modo mais saudável e sustentável.
6. Responsabilidade fiscal, mas também social e federativa O país tem vivido novos tempos desde a introdução da Lei de Responsabilidade Fiscal. Contudo, a promoção do ajuste fiscal necessário ao equilíbrio das contas das diferentes esferas de governo tem implicado muitas vezes a redução de gastos sociais, principalmente em saúde e educação. Assistimos a um quadro de deterioração dos serviços sociais que é incompatível com outro nível de responsabilidade que um governante precisa ter: o de promover o bemestar social da população. Não se nega que um ajuste fiscal é fundamental para implantação de um plano de estabilização bem sucedido, mas não pode estar acompanhado de freqüentes contingenciamentos orçamentários. É preciso reformular o processo de elaboração e execução do Orçamento, definindo critérios de prioridade e de consulta aos entes federados, de modo a considerar os impactos dos ajustes fiscais sobre as finanças dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. Relegar os demais entes federados a um processo de “falência branca” ou crise operacional crônica é uma irresponsabilidade do ponto de vista social incompatível com uma federação como a brasileira.
7. Reversão do processo de aumento e concentração da carga tributária À medida em que o governo reformule sua política fiscal, criam-se as condições para a carga tributária ser reduzida e/ou redistribuída em favor dos demais entes da federação. Nos
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últimos anos, a fatia da carga concentrada nas mãos da União tem crescido por dois diferentes meios: a União concede incentivos fiscais com impostos partilhados com estados e municípios, como o IPI e o IR; e aumenta a tributação e o sistema de arrecadação das chamadas contribuições econômicas e sociais, que não são compartilhadas. Uma forma imediata de estancar esse processo é pactuar novas regras de partilha, ampliando a cesta de tributos repartidos, mesmo que com percentuais que, num primeiro momento, não alterem substancialmente a atual configuração da distribuição carga tributária.
8. Justiça tributária e reforma no Imposto de Renda As sucessivas discussões sobre a correção da tabela do Imposto de Renda de Pessoas Físicas (IRPF) coloca freqüentemente os prefeitos em uma posição impopular, por temerem os efeitos negativos na receita do FPM. O próprio Governo Federal também enfrenta sérias restrições para reduzir a arrecadação do IR. À médio prazo, entretanto, é possível pensar numa solução para o IR que satisfaça tanto aos entes federados quanto à imensa maioria da população brasileira, preocupada em pagar um imposto mais justo. O atual legislação do IR reproduz uma lógica perversa, que concentra o esforço de arrecadação sobre a classe média, ao mesmo tempo em que concede inúmeros incentivos fiscais para o grande capital, como a isenção sobre lucros distribuídos e a permissão de descontos dos juros sobre capital próprio. É possível e recomendável reverter essa lógica, redistribuindo a carga de tributação do IR de forma a beneficiar os assalariados.
9. Simplificação e ajuste na estrutura de distribuição dos recursos O sistema tributário brasileiro é caracterizado não só pela elevada carga tributária, como também pela complexidade e falta de uniformidade de sua legislação. São isenções, variações de alíquotas, índices de compensação fiscal, formas de cálculos que privilegiam a estrutura concentradora de renda e que geram desequilíbrios regionais, como a distribuição da cota municipal do ICMS de acordo com o Valor Adicionado gerado por cada município. A falta de simplicidade e clareza no ordenamento tributário brasileiro abre espaço para confusões, cobranças indevidas e inúmeros casos de impunidade. Nesta linha, várias ações da reforma tributária acabam se reduzindo a definição de parcelas e percentuais dentro da desordem já instalada. Todos querem apenas abocanhar uma parte maior dessa confusa base tributária nacional. É preciso reconstruir o sistema tributário com base no princípio da simplificação e da transparência, alterando o sistema pelo qual o ICMS – principal imposto do país – é dividido entre os municípios.
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10. Reforma tributária e pacto federativo As mudanças no sistema tributário brasileiro, particularmente do ICMS, tem esbarrado na falta de acordo inter e intra entes federados, que reflete tanto interesses conservadores, de quem se beneficia das atuais distorções e da guerra fiscal, quanto um justo temor sobre as possíveis perdas acarretadas pelas alterações. Essa situação mostra que a pretensão de reformar o ICMS aos poucos, sem entrar no debate do pacto federativo, tende ao fracasso. É preciso redesenhar o sistema tributário de forma compatível com as atribuições dos entes da federação. A concentração de 60% da arrecadação tributária nacional nas mãos do Governo Federal não gera equilíbrio fiscal, tendo em vista que a grande maioria das atividades fins de atendimento direto das demandas da população está sendo transferida aos estados e municípios pelo fato de a União não ter a capilaridade para a prestação de serviços em todos os pontos em que ele se faz necessário. Nada mais justo que a transferência da competência venha acompanhada com a equivalente capacidade financeira para fazer jus à tarefa a ser realizada. A regulamentação da Constituição Federal no que diz respeito às competências da União, dos estados e dos municípios é o ponto de partida para uma reforma tributária que respeite o pacto federativo. O processo de municipalização, no grau em que ocorre no Brasil, é um fenômeno raro no mundo. O peso das atribuições dos municípios no contexto federativo brasileiro exige que lhes ofereçamos capacidade de financiamento, seja por meio da arrecadação própria, seja por mecanismos redistributivos no âmbito das políticas nacionais de educação e saúde.
11. Uma proposta para avançar em direção ao IVA Uma alternativa concreta para avançar na reforma tributária é redefinir as competências tributárias, relegando à União a arrecadação de contribuições sociais e tributação da renda, aos estados a tributação dos serviços e mercadorias, com a criação do Imposto sobre Valor Adicionado (IVA), e aos municípios a tributação do patrimônio. Tais aspectos deveriam sem amplamente discutidos na construção de uma reforma tributária mais ampla, com ações efetivas para a garantia de maior justiça fiscal e simplificação de processos aos contribuintes. A solução deveria ser pactuada com a transferência de competências arrecadatórias e com a devida regulamentação para que se mantenham os níveis mínimos de financiamento de cada ente federado.
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Políticas de Desenvolvimento com Respeito ao Pacto Federativo 1. Criação de políticas de desenvolvimento A reestruturação do projeto de planejamento brasileiro deve levar em conta a criação das condições básicas para alicerçar o processo de desenvolvimento econômico e social, com infra-estrutura, energia, desenvolvimento da política industrial, incentivo às exportações e também a utilização sustentável dos recursos naturais. É preciso romper com a visão financista da gestão pública e promover ações coordenadas, que avaliem os impactos das políticas de investimento no espaço municipal. Há de se levar em conta desde a estruturação da política de escoamento da safra agrícola à construção de usinas hidrelétricas, assim como as reformas e obras de manutenções nas rodovias. Todos os temas passam diretamente pelo processo de desenvolvimento local e precisam ser pensados, planejados e executados com o apoio dos municípios para que estes possam estar preparados para incorporar os transtornos e, logo em seguida, usufruir dos benefícios gerados pelos empreendimento.
2. Mudar a sistemática orçamentária e de emendas O fato de o orçamento ser apenas autorizativo não cria as condições mínimas de planejamento e de sinergia entre o programa de desenvolvimento local e as ações propostas pelo Governo Federal. A montagem do orçamento de investimento não pode se transformar em um fim em si próprio, de tal modo que, após finalizado e aprovado, venha a ser drasticamente reduzido quando assolado pelas previsíveis políticas de contigenciamento. Normalmente, os municípios são tomados de surpresa na liberação de recursos e tem de se adaptar às ações e investimentos da União. No entanto, há uma peregrinação recorrente de governadores e prefeitos a Brasília simplesmente pela incerteza de liberação dos recursos e do início dos investimentos. A energia de todos os envolvidos é gasta na tramitação de projetos e não na execução e fiscalização das obras, atividades e programas, o que faz com que se chegue a resultados pífios quanto à política de investimento, com alto índice projetos inacabados ou inexeqüíveis. Uma das formas de tornar esse sistema mais eficiente seria incorporar os entes federados na discussão orçamentária ou estabelecer critérios objetivos para a divisão dos recursos destinados às emendas entre as diversas regiões e municípios. É preciso romper o processo de apadrinhamento que torna a emenda propriedade do parlamentar e instrumento de barganha política.
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3. Criar um Plano Nacional de Plantio, com seguro obrigatório A grande maioria dos municípios brasileiros é agrícola. Neles, a renda de sua população, o emprego, o movimento do comércio e a arrecadação tributária são fortemente influenciados pelo sucesso ou fracasso de cada safra. Atualmente, o maior problema da agricultura brasileira é, sem dúvidas, o alto nível de endividamento dos produtores rurais, seja no crédito oficial ou privado. O problema vem se acumulando devido às constantes secas e aos baixos preços recebidos pelos produtores, principalmente os produtores de grãos e carne bovina. Para quebrar o ciclo de endividamento-reparcelamento, é preciso atacar as suas principais causas. Uma delas é a quebra das safras por fenômenos climáticos, principalmente a seca. A ferramenta mais eficiente para resolver esse problema é criar um verdadeiro Seguro Rural. O sistema atual é bastante limitado, seja nos valores cobertos, no número limitado de culturas ou na classe de agricultores beneficiados. A CNM defende a criação de um seguro nacional obrigatório, amplo, cobrindo todas as culturas, que atinja até 100% do valor financiado, seja no crédito público ou no privado, de custeio e investimento e, também, incluindo a perda da renda que seria auferida caso não houvesse ocorrido o sinistro. Para manter a capacidade de trabalho do produtor, também faz-se necessário criar um sistema que permita postergar o pagamento das parcelas de dívida cada vez que uma dada região não atinja uma média de produtividade considerada a mínima ideal ou no caso de intempéries climáticas severas. Uma terceira proposta tem como objetivo criar mecanismos de regulação da oferta de produtos agropecuários, visando manter os preços dos produtos num patamar capaz de viabilizar a cobertura dos custos e a formação de uma renda ao agricultor. A primeira medida nesse sentido deve ser a retomada da Política de Garantia de Preços Mínimos, que está abandonada. De modo complementar, é preciso aumentar os valores disponíveis para as operações de AGF e EGF e preços mínimos reais e garantidos. Como proposta final, sugerimos que se implante o Planejamento Nacional de Plantio, que consistirá em um sistema discutido e alimentado pelos produtores rurais através de seus órgãos de classe e os órgãos técnicos dos governos, tendo como objetivo definir quais as áreas e as culturas a serem plantadas e quais agricultores farão o plantio. A intenção será evitar um excesso de produto no mercado. Para cada região será definido um rol de culturas sobre as quais os agricultores farão escolhas, a partir de projeções de demanda e oferta. Esse plano também deverá permitir o reforço aos programas de agregação de valor aos produtos dos agricultores familiares, com ênfase no cooperativismo, melhoria na estrutura operacional dos programas do MDA e MDS com o objetivo de atingir um maior número de agricultores familiares. Inclusão das categorias C e D do Pronaf nos recursos com risco do Tesouro. Aumento da oferta de crédito com taxa de juros controlada.
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4. Política industrial Precisamos descentralizar a industrialização do país como forma de combater as desigualdades regionais, mas investindo na tradição e vocação de cada região do Brasil. Os investimentos que tem sido orientados simplesmente pela guerra fiscal dos estados, com destaque para as centrais de distribuição de produtos, estão fadados, mais cedo ou mais tarde, ao fracasso. É preciso repensar a política industrial de modo coordenado entre a União, estados e municípios. Só assim criaremos condições para que a produção local tenha ganho de escala e possa competir em um mundo globalizado. É importante valorizar as obras de infra-estrutura para corrigir as desigualdades regionais, investindo não apenas em projetos assistencialistas nas regiões menos favorecidas, mas também na criação de novos pólos de desenvolvimento social, produtivo e tecnológico, nas quais se promova simultaneamente a qualificação da mão de obra local.
5. Meio ambiente É necessário criar uma política de exploração sustentável de nossas reservas naturais. O simples isolamento e preservação integral de nossas florestas, por exemplo, acabam levando à exclusão social das populações locais. A política ambiental deve proporcionar o desenvolvimento econômico dessas populações através de programas de capacitação para o manejo sustentável de nossos recursos naturais e de incentivo ao ecoturismo. As ações de regulamentação deverão ser acompanhadas do reaparelhamento das instituições e da integração dos estados e municípios na decisão e fiscalização das ações e investimentos que acarretem impacto ambiental. Os mecanismos de análise e estudo de impacto ambiental, assim como a emissão de relatórios de impacto ambientais prévios aos processos licitatórios, deverão ter um rigor técnico mais abrangente, bem como maior celeridade na execução.
6. Turismo Muito se fala sobre o potencial turístico do país e pouco se faz para transformar esse potencial em realidade. A política nacional de municipalização do turismo ficou pela metade, estabeleceram-se diretrizes, mas não foram definidas linhas de financiamento para os municípios investirem na viabilização e divulgação de seus potenciais turísticos. Defendemos a alocação de recursos do Governo Federal para a melhoria da infra-estrutura dos municípios com potencial turístico, em especial a de acesso e sinalização, a abertura de linhas de crédito subsidiadas do BNDES para empresários que queiram investir em municípios com potencial turístico ainda não desenvolvido, ou seja, fora dos roteiros tradicionais. O Ministério do Tu-
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rismo deve ser chamado a investir na capacitação dos gestores municipais de turismo como forma de dar condições para que os mesmos elaborem uma estratégia de desenvolvimento do turismo local. A política nacional de turismo deverá prever a interiorização do turismo e do turista ao novos circuitos ou roteiros alternativos.
7. Progressiva transição da assistência social com transferência de renda direta para políticas inclusivas Existem maneiras diferentes de se efetuar a construção de uma política de assistência social: a transferência direta de renda, a transferência indireta através de políticas de tributação que beneficiem a população mais carente e a criação de políticas de incentivo à geração de emprego e de capacitação da mão-de-obra. A transferência direta de renda tem um papel importante, principalmente em momentos de emergência, mas deve ser considerada apenas como política paliativa e de curto prazo. Do contrário, estaremos disseminando a cultura assistencialista e perpetuando um sistema de injustiça social e de exclusão. À médio e longos prazos, é preciso criar condições para quebrar a cadeia de dependência do estado, a fim de que as famílias possam galgar um patamar de evolução da renda e de sua cidadania. Para isso, precisamos incentivar a geração de empregos formais e investir pesadamente na capacitação da mão-de-obra, seja pela melhoria da qualidade do ensino básico, seja pela oferta de cursos profissionalizantes especialmente voltados para desempregados, como forma de preparar os mesmos para competir pelas novas vagas de emprego criadas. Adicionalmente, precisamos corrigir as distorções e injustiças do sistema tributário, desonerando a folha de pagamento e ampliando a tributação sobre os lucros e o patrimônio.
8. Aumento da investimento do transporte público urbano para as grandes cidades, reconstrução da malha viária para escoamento da produção e implantação de um plano de desenvolvimento de transporte intermodal no Brasil. A política de desenvolvimento nacional de nosso país é profundamente limitada pela dependência de sua malha viária e da péssima condição de manutenção das estradas. O Brasil acabou se tornando um refém da utilização da sua malha rodoviária, a qual apesar de amplamente desenvolvida, sofre severos problemas de manutenção, além de não existir uma política de estímulo ou utilização de transporte intermodal eficiente. Salvo a recente revitalização dos aeroportos, os processos de transporte ferroviário, fluvial e aéreo vêm passando por um severo processo de sucateamento, pela falência das empresas ou por falta de políticas setoriais.
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Defendemos o descontingenciamento dos recursos da Cide que ficam com o Governo Federal, sendo que o seu contingenciamento é, inclusive, inconstitucional para o investimento na melhoria da malha rodoviária. Considerando-se o volume de recursos federal da Cide, de cerca de R$ 5,6 bilhões por ano, verificamos que eles seriam mais do que suficientes para garantir a manutenção das rodovias federais. No caso de ampliação da malha, defendemos a busca de financiamento das instituições multilaterais de crédito, como BID e Bird, que tem o mais amplo interesse em apoiar o desenvolvimento de países como o nosso. Nas grandes cidades temos outro problema, o transporte urbano que gera o congestionamento da capacidade de ir e vir dos cidadãos seja pelo sucateamento dos ônibus ou pelas altas tarifas cobradas. É necessário um maior esforço do Governo Federal no investimento em projetos de transporte coletivo de maior capacidade, como metrôs subterrâneos ou de superfície e sistemas integrados de transporte que garantam a integração entre diversas modalidades. A melhoria do transporte público envolve, também, a busca de tarifas condizentes com a capacidade de pagamento da população. Para redução das tarifas, deve ser fomentada a utilização do gás natural veicular para redução da poluição e do gasto com combustível das empresas de transporte coletivo. Quanto à qualidade, devem ser estabelecidos marcos regulatórios que exijam sua melhoria, uma vez que temos exemplos concretos de que o transporte coletivo urbano pode ser de qualidade com tarifas módicas, como é o exemplo do que ocorre em Curitiba e Porto Alegre. Ao final, precisam ser feitos investimento objetivos para o controle e resolução do problema logístico de escoamento de produção industrial e da safra do Brasil, fazendo a integração dos portos, ferrovias, rodovias e aerovias, com a reestruturação das infra-estrutura pública existente, que se encontra em grande parte sucateada e, também, efetuar com a criação de linhas financiamento regional para desenvolvimento de canais alternativos de escoamento da produção, com reforma da malha viária secundária de modo a garantir capilaridade dos pequenos produtores ou das cidades mais afastadas até os núcleos ou canais de exportação de produtos. A questão do tema logístico do transporte não deve passar apenas pela reforma de estradas mas também pela simplificação dos procedimentos de escoamento de produção, desembaraço de portos para garantir maior agilidade e menor custos, simplificação dos procedimentos de exportação e trânsito de mercadorias no Brasil.
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Garantia de Educação e Saúde de Qualidade 1. Revisão dos mecanismos de financiamento da educação sem a destruição dos avanços e benefícios alcançados. O Brasil pôde perceber significativos avanços no processo de financiamento e gestão da educação a partir da Emenda Constitucional 14/96. Foram criados instrumentos de investimento massivo na educação básica, em particular no ensino fundamental, assim como houve o incentivo formal à melhoria da qualidade do ensino através de políticas objetivas de valorização do magistério e de provimento de formação para os professores leigos. O Brasil alcançou um patamar de quase 98% de cobertura da oferta de vagas necessárias para as crianças em idade para cursar o ensino fundamental, e reduziu significativamente o número de professores considerados leigos. Surge agora o desafio de garantir a melhoria da qualidade do ensino fundamental e ampliar os avanços para toda educação básica. Há também que se garantir a universalização do ensino médio com a correspondente qualidade. Os indicadores que vêm sendo levantandos, as avaliações do Enem, Saeb e todos os outros mecanismos mostram que há um problema grave de qualidade. Aproximadamente 80% dos adolescentes em idade escolar para o nível médio estão na escola, porém represados no ensino fundamental. Somadas as matrículas em todos os níveis de ensino, o Brasil tem, segundo o Censo Escolar de 2005, cerca de 56,5 milhões de estudantes na educação básica. Porém, a questão não se refere somente à quantidade. Apesar das matrículas no ensino fundamental estarem em decréscimo, estamos longe de atingir patamares razoáveis de qualidade nessa etapa de ensino: a taxa de repetência voltou a crescer nos últimos anos e a taxa de evasão ainda não atingiu o patamar proposto nas metas do Plano Nacional de Educação. Dessa forma, o mecanismo de financiamento do ensino médio, que é competência dos estados, não deve abalar toda a rede de formação dos alunos das séries iniciais da educação infantil e do ensino fundamental. A política de financiamento tem de ser pensada com base na utilização de três fundos, sendo eles: um para a educação Infantil, um para o Ensino Fundamental, e outro para o Ensino Médio. Os critérios redistributivos devem ser de acordo com a quantidade de aluno para cada nível de ensino e não da transferência dos recursos que deveriam ser aplicados no Ensino Fundamental para os alunos educação Infantil e do Ensino Médio. Este é um dos efeitos adversos que ocorrerá com a implantação do Fundeb nos moldes em que foi proposto para a substituição do Fundef. Outra questão que merece ser reforçada refere-se à formação dos professores para a educação básica, com a devida valorização do magistério, refletida na melhoria da remuneração e das condições de trabalho. Apesar dos avanços que o Fundef impulsionou para a formação dos professores, ainda temos professores com formação de nível médio ou fundamental. Diante
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dessa realidade, é essencial assegurar formação em nível superior para todos os professores, em observância às metas do Plano Nacional de Educação. O resultado concreto que se colhe em muitas regiões do país é que mesmo após a criança ter freqüentando regularmente o sistema de ensino público brasileiro durante alguns anos, ela segue analfabeta. Assim, cria-se uma grande quantidade de cidadãos que freqüentaram a escola mas que ficam excluídos por não terem condições mínimas de escrever o nome, interpretar textos ou realizar análises aritméticas simples. Dessa maneira, sem condições de prosseguir os estudos, o aluno é forçado a abandonar a escola. Outro desafio é o Ensino Superior. A universalização do ensino fundamental ao encaminhar um conjunto de jovens para o Ensino Médio, gera a necessidade de ampliar o Ensino Superior e pós-médio. É preciso aumentar o número de oportunidades para que jovens brasileiros possam cursar o ensino superior, tanto pela extensão dos mecanismos de financiamento e subsídios para o ingresso de alunos de baixa renda em universidades privadas e pela expansão da universidade pública, como pela garantia de um sistema de avaliação de instituições que assegure a qualidade de ensino ofertada.
2. Definição do financiamento da saúde e regulamentação das competências federativas para melhoria do serviço Os investimentos públicos em saúde no Brasil são de cerca de 3% do PIB, enquanto no mundo a média de investimento é o dobro. Temos, porém, um aporte da iniciativa privada, através dos planos privados de saúde, que complementa os outros 3% em termos de estrutura de atendimento. Os benefícios do acesso ao serviço de saúde de qualidade são altamente excludentes e restritos às camadas mais abastadas da população. Como política pública, a saúde tem de ser revista, começando pelo financiamento que deverá ter suas fontes ampliadas com a regulamentação da Emenda Constitucional nº 29/2000, que vincula os recursos públicos à saúde; e a lógica de prestação de serviços deve ser melhor dividida, cabendo, prioritariamente, o atendimento básico aos municípios, o atendimento de nível médio aos estados e o atendimento de alta complexidade à União. A regionalização da saúde, através da implantação de unidades estaduais de média complexidade em municípios pólo, é o mecanismo mais equânime para permitir o acesso à saúde de qualidade, sem o congestionamento do sistema hospitalar público das capitais. Não se deve transferir aos municípios a responsabilidade pelo nível de média e alta complexidades sem a correspondente transferências de recursos ou a criação de mecanismos de financiamento para tais atividades. Devido às dimensões continentais do Brasil, a regionalização da saúde deverá envolver a criação de hospitais federais de alta complexidade também em cidades pólo do interior de cada estado. Por fim, uma maior parcela de investimento deverá ser aplicado em política preventivas, como controle de zoonoses, controle de epidemias de doenças contagiosas,
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Moralização das Contas Públicas 1. Aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal no âmbito da União e dos estados Atualmente, os municípios vêm passando por um forte processo de fiscalização, moralização e controle de suas atividades. A Lei de Responsabilidade Fiscal em muito vem contribuindo para a melhoria da Gestão Pública, para o aumento da transparência e para a criação dos mecanismos operacionais objetivos de controle e melhoria da gestão. No entanto, a União e os estados fazem uso de artifícios contábeis e não são obrigados a regir suas ações pela responsabilidade fiscal com a mesma austeridade com que ela é aplicada nos municípios. Nós acreditamos que o princípio do controle, validação das contas e punição é válido, positivo e veio para ficar na história da gestão pública brasileira. No entanto, ela precisa ser aplicada com o mesmo teor e a mesma medida em todos os entes da Federação: União, estados, Distrito Federal e municípios.
2. Transparência nas compras públicas e simplificação dos procedimentos O sistema público de compras Brasileiro foi influenciado muito positivamente pela possibilidade de realização dos processos eletrônicos de compras, em particular, o Pregão Eletrônico e o Registro de Preços, regulamentados pela medida provisória 2026/2000 e posteriormente convalidados pela Lei 10.520/2002. As compras públicas deverão ter uma ação de simplificação nos procedimentos licitatórios para permitir a incorporação de alguns avanços da nova legislação, como a inversão da fase de habilitação dos fornecedores, publicação de informações na internet, simplificação dos procedimentos, criação de uma fase saneadora aos licitantes para apresentação de documento e outros avanços para os processos de licitação tradicional. Os portais de compras deverão prever uma lógica de processamento semelhante e estruturas de cadastramento de fornecedores simplificadas para facilitar a participação dos fornecedores, assim como os sistemas de informação e notificação de fornecedores deverão ser apresentados de forma mais abrangente nos sítios públicos do governo. O Comprasnet deverá ter a sua participação ampliada, assim como prever a interação no âmbito das informações com outras ferramentas de compras públicas governamentais para permitir que a pesquisa em processos de compras feitas por um fornecedor possa de maneira transparente apresentar as opções para todas as esferas de governo. Dada a regulamentação que o processo
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DE
MUNICÍPIOS
de pregão eletrônico para a utilização de recursos oriundos das transferências voluntárias da União para a realização de convênios, o Governo Federal deverá prover ferramenta eletrônica para realização de tais procedimentos ou integrar-se a outras ferramentas para ter o controle centralizado e acesso claro à forma como estão sendo processadas as informações. As licitações de todas as esferas de governo deverão ser públicas e acessíveis de forma simplificada, principalmente quanto aos processos de aquisição por registro de preços para facilitar a inclusão de outros órgãos ou de outras esferas de governo no conhecido processo de “carona”, que simplifica os procedimentos licitatórios, reduz os custos operacionais dos licitantes sem comprometer a grande economia de escala.
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REDUÇÃO
DA
BUROCRACIA
E
FOCO
NA
EFICÁCIA
NAS
AÇÕES
DO
E S TA D O
META 5
Redução da Burocracia e Foco na Eficácia nas Ações do estado 1. Criação de uma política de desburocratização que envolva a integração entre as três esferas de governo O Relacionamento entre a União, estados e municípios precisa ser simplificado em termos de procedimentos. Muito tempo e dinheiro são desperdiçados durante a apresentação de projetos dos estados e municípios para a União através da cobrança de documentação que não tem ligação direta com o objetivo dos mesmos. Apenas para um prefeito provar junto ao Ministério que ele é mesmo prefeito lá se vão 10 páginas de documentos. E não basta provar uma vez em cada Ministério. A cada novo projeto, essas mesmas páginas serão reapresentadas. É necessária a criação de um portal único de comunicação entre o Governo Federal, os estados e os municípios. O processo permitirá o cadastramento e a atualização em um único local, e uma única vez, para a habilitação do município para receber recursos para dos projetos federais, o que deverá reduzir significativamente o volume da documentação necessária à aprovação dos mesmos. Com isso o gasto anual com a burocracia pública que chega a espantosos R$ 35 bilhões por ano.
2. Integração dos diferentes programas ministeriais nos municípios Além do excesso de burocracia e das diferentes orientações e procedimentos previstos pelos programas encabeçados pelos diferentes Ministérios do Governo Federal, tais programas acabam atuando de maneira isolada e independente de outras ações do mesmo governo. Não há conhecimento entre as áreas do Governo Federal sobre atividades diferentes em andamento, o que faz com que cada Ministério ou programa se comporte como se fosse “governo autônomo”, na definição de prazos, procedimentos, formas de prestação de contas e exigências de contrapartidas dos municípios O resultado final é um conjunto de informações truncadas e confusas que chegam aos operadores dos programas nos municípios. Ao mesmo tempo em que os programas se sobrepõe de forma desconexa nas mesmas áreas de atuação, a falta de coordenação faz com que muitos deles fiquem pela metade, sem a devida continuidade ou simplesmente não cheguem a resultado algum e os investimentos ou ações propostas fiquem sucateados ou tenham de ser assumidos como uma herança pelo município. Não há certeza de transferência de recursos para os programas federais o que permite que possam ser descontinuados a qualquer tempo, acarretando ao município o ônus pela continuidade do prestação
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MUNICÍPIOS
do serviço ou atendimento da população. O Governo Federal deveria ter uma forma única de interagir com os municípios quanto às ações dos diferentes Ministérios, precedida de alguma coordenação básica ou, no mínimo, de algum conhecimento recíproco sobre as atividades que estão sendo desenvolvidas no âmbito da municipalidade, o que faz com que em muitos municípios haja duplicidade de investimentos em programas ineficazes.
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CRIAÇÃO
DE
A LT E R N AT I VA S
DE
VIABILIZAÇÃO
DA
PREVIDÊNCIA
META 6
Criação de Alternativas de Viabilização da Previdência 1. Garantia de viabilidade da previdência municipal Estreme de dúvidas que a previdência social está inserida dentre os grandes desafios a ser enfrentado pelo Governo Federal. Mas é, também, um desafio que oportuniza análise crítica aprofundada da conjuntura previdenciária, refletida pela reforma implementada pelo atual governo e, ainda, a construção de um debate ético e coerente com a participação da sociedade brasileira de forma a promover a ampliação da consciência política da população, para que contribuam com a definição de estratégias que visem solucionar questões que lhes afetam o seu futuro diretamente. Na sua trajetória cotidiana em cumprir os preceitos de seu estatuto, a CNM constatou enorme diversidade na realidade dos municípios que assessora na área previdenciária. Este resultado foi alcançado por meio da colheita de informações e dados estatísticos acerca dos problemas por eles enfrentados, suas potencialidades e anseios e, ainda, pela análise técnica dos regimes de previdência adotados. É certo que a implantação de um novo modelo de desenvolvimento previdenciário e o fortalecimento de uma cultura que favoreça o incremento de políticas municipalistas nesta área passa necessariamente pelo cumprimento do pacto federativo em respeito à autonomia do município como ente federativo independente que é, sem o quê, continuará sendo marginalizado e sem voz.
2. Viabilidade do Regime Geral de Previdência No setor privado, nenhuma das reformas previdenciárias havidas desde a promulgação da Constituição Federal viabilizaram o equacionamento do o déficit fiscal do Regime Geral de Previdência Social, administrado pelo INSS. Ao contrário, o que se viu foi o aumento progressivo na concessão de benefícios rurais sem que houvesse qualquer contribuição em contrapartida, fazendo com que, dentre outros fatores, aumentasse descontroladamente a dívida do regime, ultrapassando o inacreditável patamar de R$ 38 bilhões em 2005. Para a CNM, esta situação é decorrente da ausência de uma política austera de financiamento do regime. É preciso alterar o sistema de repartição simples, onde segurados ativos contribuem para o pagamento de benefícios dos inativos, para o sistema de capitalização, onde cada segurado é responsável pelo financiamento dos benefícios que percebem, somente desta forma será possível solucionar o problema a médio e longo prazo. É necessário, ainda,
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que se faça a separação das massas de segurados de forma a garantir no curto prazo, a saúde financeira do regime para aqueles que nele estiverem ingressando, estendendo a exigência da avaliação atuarial anual e criação de fundos integrados de bens, direitos e ativos para a gestão independente da dívida e controle da situação financeira. Se estas medidas não forem adotadas, o que veremos é uma nova reforma previdenciária em cada novo governo, sem que o problema seja definitivamente solucionado.
3. Respeito à autonomia municipal Em relação à previdência do setor público, as reformas deflagradas por meio das Emendas Constitucionais nº 41/03 e 47/05 sob o pálio do déficit previdenciário e o escudo da constitucionalidade quanto à preservação da manutenção do equilíbrio financeiro e atuarial, levou o atual governo a implementar custeio mínimo para a manutenção do regime previdenciário dos servidores públicos municipais em patamares não inferiores ao praticado pela União, ignorando a autonomia dos municípios em legislarem sobre matéria previdenciária, contrariando o seu próprio plano de governo que previa a possibilidade de redução da alíquota contributiva para o financiamento do regime. Assim, a partir da análise crítica da realidade municipal, considerando as suas necessidades bem como as estruturas administrativas já existentes, a CNM propõe como programa de governo para a previdência pública a implementação de custeio do regime próprio definido pelo cálculo atuarial, estudo que determina as alíquotas de contribuição dos segurados e do ente para a manutenção do equilíbrio financeiro do regime, desvinculando-o do plano de custeio estabelecido pela União, que tem base de cálculo e fato gerador distintos daqueles definidos para os servidores municipais. A CNM propugna, ainda, pela execução de medidas independentes para a gestão de questões pontuais atinentes aos regimes próprios dos municípios, a exemplo da edição de legislação específica para o reexame e parcelamento de débitos, fiscalização autônoma desvinculada do INSS, e ainda, a uniformização de procedimentos para viabilização do cumprimento da competência atribuída aos Tribunais de Contas pela Constituição Federal em homologar os benefícios concedidos no setor público, com vistas a regulamentar o requerimento da compensação financeira entre os regimes.
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KENIA RIBEIRO
© CAPA:
Plano de Governo Federal Municipalista SUGESTÕES À
PA R A O S
PRESIDÊNCIA
PROGRAMAS DA
PA R A O
DE
GOVERNO
DOS
R E P Ú B L I C A F E D E R AT I VA
PERÍODO
DE
2007
A
DO
2010
C A N D I D ATO S BRASIL