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Comunidades costeras desventajadas: El caso de la comunidad Fortuna Playa en Luquillo
Comunidades costeras desventajadas, adaptación climática y efectos de las políticas públicas contradictorias: El caso de la comunidad Fortuna Playa en Luquillo
Por Augusto Miranda Acevedo, Elizabeth Castrodad Vélez , Sebastián Díaz Barbosa, Wanda I. Crespo Acevedo
Introducción
Por su ubicación en las costas, muchas comunidades experimentan presiones de desarrollo urbano que son promovidas por políticas de usos de terrenos y/o que buscan el “desarrollo económico”. Sin embargo, se generan conflictos entre las políticas de usos de terrenos, de desarrollo económico y de mitigación de peligros naturales. Por una parte, resulta necesario atender las condiciones de riesgo de los habitantes de la comunidad, pero por otra, se permiten usos y actividades que comprometen las posibilidades de una adaptación climática justa y equitativa de quienes habitan la comunidad. Fortuna Playa en Luquillo es un claro ejemplo de la situación antes planteada.
Como resultado, se ha identificado la necesidad de estudiar los efectos que surgen por las contradicciones en las políticas públicas que podrían ocasionar inequidades e injusticias en la comunidad, situación que se replica en otras comunidades de Puerto Rico con condiciones similares. En este contexto, surge la motivación de esta investigación que busca conocer:
● ¿De qué manera las contradicciones entre las políticas públicas de usos de terrenos y de mitigación ante peligros naturales impactan la adaptación climática de comunidades costeras desaventajadas?
● ¿Cómo se pueden atender los efectos de desigualdad y falta de justicia que surgen a raíz de estas contradicciones?
Para responder estas preguntas se evaluaron las políticas de usos de terrenos y de mitigación aplicables a nuestro caso de estudio, la comunidad Fortuna Playa en Luquillo. Después de analizar información de fuentes secundarias y llevar a cabo diversas entrevistas con expertos en riesgos costeros, así como con representantes gubernamentales y comunitarios, hemos observado la existencia de conflictos entre los objetivos de las políticas y su implementación. Estos conflictos contribuyen al aumento de la vulnerabilidad de la comunidad.
La comunidad Fortuna Playa como estudio de caso
La comunidad Fortuna Playa está ubicada en el barrio Mameyes 1 del Municipio de Luquillo. Por el norte, limita con el Océano Atlántico, por el este con un parque de pelota en desuso y los kioscos de Luquillo, por el oeste con el Río Mameyes y por el sur con la PR-3. Cabe señalar que la construcción de la PR-3 dividió a la comunidad Fortuna en dos, la porción norte toma el nombre de Fortuna Playa y la porción al sur de la PR-3 se conoce aún como Fortuna.
Fortuna Playa fue reconocida como una Comunidad Especial, de acuerdo con la Ley para el Desarrollo Integral de las Comunidades Especiales de Puerto Rico, Ley Núm. 1 de 2001, según enmendada. En ella, el 67% de la población vive bajo el umbral de pobreza (US Census Bureau, 2020). Por décadas, se ha documentado cómo la erosión costera afecta a la comunidad (Barreto, 2017; Barreto et al 2020). Dicha erosión se ha agravado por la marejada ciclónica asociada con el paso de ciclones tropicales y por eventos de marejadas. Fortuna Playa también se encuentra expuesta a las inundaciones causadas por el Río Mameyes (Sánchez, 2020). La erosión se ha agravado al punto que muchas estructuras, particularmente en la calle 1 paralela al litoral, se han derrumbado. Algunas de las que quedan en pie están ocupadas por miembros de la comunidad. Otras, adquiridas recientemente, son utilizadas como apartamentos de playa o viviendas de alquiler a corto plazo.
Lo que fue la playa utilizada por la comunidad, hoy día prácticamente no existe. El mar choca con las estructuras y proliferan los escombros. El pedazo de playa que es utilizado por la comunidad se encuentra frente a un terreno remanente ubicado en el extremo este de la misma, conocido como la Parcela 162. Por décadas, la comunidad ha luchado por la protección de este predio, donde se ha propuesto en varias instancias, el desarrollo de un complejo de apartamentos. El terreno era propiedad del Departamento de la Vivienda y fue vendido a un privado con interés de desarrollar el mismo. La comunidad, preocupada por el posible incremento en la erosión y los impactos de este proyecto sobre su bienestar y seguridad, ha buscado alternativas para la protección de este predio a perpetuidad. Sin embargo, aún no lo han logrado. Lo antes expuesto evidencia la vulnerabilidad que experimenta la comunidad, no solo por los peligros naturales, sino además por las acciones gubernamentales que comprometen su capacidad de adaptación.
Conflictos entre las políticas públicas de mitigación y de usos de terrenos para la adaptación climática justa
La mitigación
La falta de acción concertada para atender el problema de la erosión en Fortuna Playa ha llevado a que el municipio y algunos titulares, de manera individual, coloquen rocas en la orilla para tratar de impedir mayores daños a la propiedad, remedio que tiende a empeorar el problema (Metro 2019; Primera Hora, 2016). Por su parte, el Plan de Mitigación contra Peligros Naturales del Municipio de Luquillo, desarrollado por la Junta de Planificación, indica en la acción PP-5 que el Municipio se encuentra identificando las residencias ubicadas en áreas de alto riesgo que tienen el potencial a ser adquiridas, demolidas, y dedicará estos terrenos a espacios abiertos a perpetuidad (Municipio de Luquillo, 2020).
Al examinar la participación ciudadana en el proceso de desarrollo del Plan de Mitigación, se observó que fue extremadamente limitada (asistencia de un solo residente de la comunidad en una etapa donde no se presentaron las estrategias). El desconocimiento sobre lo que propone el Plan y lo que implicaría para la comunidad fue validado mediante consulta a la comunidad, cuyo representante indicó desconocer sobre el mismo, aunque hizo la salvedad de que tal vez, otros miembros de la comunidad conozcan del Plan de Mitigación.
Los usos de terrenos
El Plan de Usos de Terrenos de Puerto Rico (PUTPR) clasifica a la comunidad Fortuna Playa como Suelo Urbano (SU), exceptuando varios solares sin edificar en el noreste de la comunidad, que son Suelo Rústico Común (SRC) (Junta de Planificación, 2016). En el PUTPR se establece que todos los instrumentos de planificación tienen que identificar los terrenos sujetos a riesgos y establecer las calificaciones compatibles con las condiciones identificadas, ya sea utilizando las calificaciones existentes o proponiendo nuevas. Sin embargo, las calificaciones vigentes en la comunidad Fortuna, lejos de reconocer los riesgos, promueven la densificación del área.
Actualmente, el municipio de Luquillo no cuenta con un Plan Territorial. Por tanto, la jurisdicción sobre los usos de terrenos en todo el territorio municipal recae sobre la Junta de Planificación (véase Figura 3). Al examinar el mapa, encontramos que la calificación de las parcelas de la Calle 1 es RT-3 (Residencial Turístico de Intensidad Intermedia), distrito que corresponde a Zonas de Interés Turístico (ZIT). Sin embargo, de acuerdo con la información oficial disponible, la ZIT de Río Grande-Luquillo y Fajardo había sido derogada, por lo que aparenta ser que la JP no ha revisado los planos de calificación de este sector (véase Figura 4). Las ZIT son designadas por la JP con la recomendación de la Compañía de Turismo de Puerto Rico (CTPR). Cualquier permiso, franquicia, autorización o licencia para obras, construcciones, instalaciones, servicios, uso o actividades dentro de la ZIT debe contar con la recomendación escrita de la CTPR.
Cabe señalar que, al examinar la página de la JP, conocida como “MIPRGeolocalizador”, se encontró que los distritos de calificación presentados para el área son los equivalentes al Reglamento Conjunto para la Evaluación y Expedición de Permisos Relacionados al Desarrollo, Uso de Terrenos y Operación de Negocios (Reglamento Conjunto 2020), el cual ha sido declarado nulo. Es decir, la calificación de las parcelas de la calle 1 se identifica en MIPR como RT-I (Residencial Turístico Intermedio) en vez de RT-3 (véase Figura 5).
¿Qué implicaciones tiene esto?
Primero, las incoherencias entre lo que dice un plano que aparece como oficial en la página de la JP y un visualizador de la misma agencia, limitan la capacidad de cualquier ciudadano/a de conocer la calificación oficial de su propiedad o área de interés. Segundo, que la calificación de RT-I, que se encuentra implementando la JP, tiene el resultado de aumentar la densidad en el área, incrementa la exposición a riesgos; además de incrementar el valor de la propiedad en el sector y permite la proliferación de usos como hoteles, hostales, apartamentos y viviendas a corto plazo, entre otros (Junta de Planificación, 2020).
Entrevistamos a representantes de la CTPR y de la JP para conocer mejor el proceso relacionado con la ZIT. La CTPR continúa operando como si el área fuese ZIT y emite recomendaciones para las solicitudes de permisos para el área. Al auscultar con su representante sobre los beneficios que tiene una calificación RT-I sobre otras, comentó que ésta permite un proceso de turismo más ágil, hace que se desarrolle más rápido y agiliza el aumento del valor de las propiedades. Por su parte, la JP nos informó que ellos están trabajando el Plan Territorial de Luquillo y es el Municipio quien debe solicitarles los cambios a la ZIT. En fin, no se recogió una postura clara de la JP sobre la vigencia de la ZIT, sobre la razón por la que estos distritos de desarrollo turístico prevalecen en la comunidad, o respecto a la responsabilidad actual de la agencia sobre los usos de terrenos en esta área.
El representante del Municipio, por su parte, indicó estar consciente de los problemas que aquejan a la comunidad e indicó que estarían recomendando a la JP que se proponga un plan de área para Fortuna Playa, lo que permitiría la planificación detallada de este sector, incluyendo la identificación de las viviendas y áreas dentro de la propia comunidad donde pudiera ser posible reubicar a las personas cuyas viviendas han sido afectadas y otras que están en mayor riesgo y que así lo deseen. Sin embargo, si la JP continúa considerando que esta franja costera es una ZIT, el Municipio no podría planificar la misma porque los planes y reglamentos de la JP van por encima de los planes municipales. Por tanto, la situación continuará como hasta ahora, hasta que la JP decida modificar los distritos de calificación. De permanecer los distritos de calificación que no consideran el cambio climático y no se adecúan a la realidad socioeconómica y ambiental de la comunidad, aumentaría la vulnerabilidad en los residentes.
En resumen, la aplicación de estas disposiciones nos permite concluir que las políticas públicas de usos de terrenos en Fortuna Playa promueven el desarrollo turístico y económico con poca o ninguna consideración de los peligros naturales exacerbados por la crisis climática y más aún, de las características de sus habitantes.
En Puerto Rico, al igual que en otras partes del Mundo, la planificación de usos de terrenos está orientada hacia promover y facilitar el “desarrollo económico” y no considera efectivamente la reducción de riesgos de desastres y el cambio climático (Junta de Planificación 2022; King et al. 2016). Esto genera desconfianza en la gestión gubernamental, incrementa la desigualdad y obstaculiza las oportunidades de alcanzar la adaptación climática justa y equitativa.
Esta disonancia ocasiona que esta y otras comunidades se sientan vulnerables ante la presión por parte de inversionistas que son apoyados por las políticas públicas del estado, por las amenazas de desplazamiento como medidas de mitigación, o por el aumento en el impacto de los peligros naturales en la zona. Las comunidades, además, perciben que no participan activamente en la toma de decisiones y no tienen acceso a toda la información ni en el diseño ni en la implantación de las políticas o proyectos que se proponen, por lo que se encuentran en desventaja ante otros actores que puedan tener interés en la zona.
Los efectos del cambio climático empeorarán las condiciones de esta y otras comunidades si no se toman medidas para planificar los usos de terrenos teniendo en cuenta estos peligros, promoviendo la participación ciudadana efectiva. En este contexto es imprescindible:
● Exceder los requisitos mínimos de participación ciudadana para aumentar la justicia y equidad en las herramientas de usos de terrenos y de mitigación de riesgos.
● Integrar efectivamente el cambio climático en la planificación de usos de terrenos.
• Asegurar la participación ciudadana, más allá de los requisitos mínimos, para garantizar la justicia y equidad en las políticas de usos de terrenos y de mitigación de riesgos.
La adaptación climática requiere la participación significativa, que no haya una carga desproporcionada de los impactos sobre aquellos menos favorecidos y que haya una distribución equitativa de los beneficios que se derivan de la adaptación.
Las políticas de uso de terrenos son piezas claves para atender los efectos del cambio climático y la mitigación de riesgos a futuro (Bajracharya et al., 2011). Estas deben incluir disposiciones claras para abordar el cambio climático mediante la participación efectiva, la protección de terrenos, los distritos de calificación, los retiros, entre otros. Aun cuando luego de 2017 en Puerto Rico ha habido varias declaraciones de desastres por huracanes y terremotos, y se aprobó la Ley de Mitigación, Adaptación y Resiliencia al Cambio Climático de Puerto Rico, Ley Núm. 33 de 2019, vemos que el Reglamento Conjunto 2022 y la política pública en general se enfocan en crear las condiciones necesarias para fomentar la inversión y promover el “desarrollo económico”. Sin embargo, es urgente que la JP considere la crisis climática como un asunto fundamental para el desarrollo integral de Puerto Rico, responsabilidad que le fue delegada en su Ley Orgánica, Ley Núm. 75 de 24 de junio de 1975.
Por ejemplo, se recomienda reenfocar el Reglamento Conjunto (RC) hacia la adaptación climática, partiendo desde su sección de Propósito y Objetivo General. La Ley 33- 2019, dentro de sus propósitos principales establece que se debe “Adaptar los sectores productivos e incorporar el análisis de la resiliencia al cambio climático en la planificación, las actividades, la infraestructura y las edificaciones”. Establecer un objetivo similar como uno de los principales del RC, permitiría reenfocar el resto del reglamento utilizando un lente del cambio climático y la reducción de riesgos. Esto incluye el Tomo VI - Distritos de Calificación, el cual requiere ser reexaminado para considerar el cambio climático en los usos, intensidades y parámetros de construcción en los terrenos de Puerto Rico.
La Ley Orgánica de la JP contiene disposiciones para la participación ciudadana que, si fuesen implementadas, integraría efectivamente a los ciudadanos en los procesos. Además, reducirán sustancialmente los conflictos que estamos experimentando sobre la ocupación de las tierras, los cuales incrementan la desigualdad y vulnerabilidad climática en Puerto Rico.
El artículo 23 de dicha Ley establece como política pública gubernamental, fomentar la participación de la ciudadanía en el proceso de planificación de Puerto Rico. Esta dispone que la JP deberá promover la comprensión pública en los procesos de planificación, empleando los medios de información que considere adecuados y deberá proveer toda la información necesaria para asegurar que coloca a todos los ciudadanos en una posición de igualdad para su participación efectiva en los procesos de planificación.
La JP tiene el poder y la responsabilidad de desarrollar nuevas formas de participación ciudadana más allá de los procesos informativos y de comentarios relacionados con las vistas públicas. La agencia debe desarrollar procesos colaborativos en los que las comunidades tengan participación, poder decisional, se desarrolle el liderazgo comunitario, así como procesos evaluativos sobre las políticas públicas (Rosen et al. 2021). De acuerdo con el “Espectro de Participación Pública”, la participación pública se debe mover de la práctica de informar hasta llegar al empoderamiento de la ciudadanía (International Association for Public Participation, s.f.). Entendemos que en estos momentos la participación puede centrarse en la colaboración como primera fase para lograr ese empoderamiento.
A nivel municipal también es necesario que se excedan los requisitos mínimos de participación en el desarrollo del Plan Territorial, lo que también está considerado en el Libro IV del Código Municipal (2020). El mismo dispone que los municipios pueden establecer las Divisiones de Asuntos de la Comunidad mediante ordenanzas. Entre las funciones principales de estas divisiones se encuentran fomentar la participación de la ciudadanía para la búsqueda de soluciones de problemas comunes y recomendar la ampliación de poderes de las Juntas Comunitarias o la creación de nuevas juntas.
En fin, la crisis climática requiere de acciones colectivas cuyo éxito dependerá de la integración de aquellos que son afectados.
Agradecimientos
Agradecemos a: la comunidad de Fortuna Playa, en especial a Raúl García y Beira García; Jorge Casillas, extensionista del Programa Sea Grant Puerto Rico; Jardany Díaz, pasado Planificador del Municipio de Luquillo; Dra. Maritza Barreto, profesora de la Escuela Graduada de Planificación; y personal de la Junta de Planificación, de la Compañía de Turismo de Puerto Rico y del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales que nos proveyeron información.
Referencias
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