หากมีมาตรา 38 ตามร่างพ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. .... แล้วจะเกิดอะไรขึ้น ?
มาตรา 38 ภายในเขตบริการ อธิบดีมีอำ�นาจอนุญาต และทำ � ข้ อ ตกลงผู ก พั น ให้ บุ ค คลใดเข้ า ไปทำ � การก่ อ สร้ า ง สิ่งปลูกสร้างใดๆ เพื่อดำ�เนินกิจการหรือให้บริการท่องเที่ยว หรือการอำ�นวยความสะดวก ความปลอดภัย การทัศนาจร ให้แก่ประชาชนได้ คราวละไม่เกินสามสิบปี โดยให้คำ�นึงถึง ผลกระทบต่อสภาพธรรมชาติ สิ่งแวดล้อมและระบบนิเวศให้ เสี ย หายน้ อ ยที่ สุ ด เป็ น สำ � คั ญ และพิ จ ารณาผลตอบแทนที่ ประชาชนและประเทศโดยรวมจะได้รับ ทั้งนี้ก่อนการอนุญาต หรือการทำ�ความตกลงผูกพัน ต้องได้รับความเห็นชอบจาก รัฐมนตรี หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขการอนุญาตและ การทำ�ข้อตกลงตามวรรคหนึ่งให้เป็นไปตามระเบียบที่อธิบดี กำ�หนดโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการ
ข้อคิดเห็น มาตรานี้เป็นมาตราที่น่าเป็นห่วงและน่า กังวลมากที่สุด เนื่องจากในตัวกฎหมายไม่ได้มีการระบุว่า ภายในหนึ่ ง อุ ท ยานแห่ ง ชาติ น้ั น สามารถก� ำ หนดพื้ น ที่ เ ขต บริการได้มากน้อยแค่ไหนและจ�ำนวนเท่าไหร่ พื้นที่ที่จะให้ เอกชนเข้ า ตกลงผู ก พั น การเช่ า ภายในเขตบริ ก ารมี เ นื้ อ ที่ จ�ำนวนมากน้อยแค่ไหนอย่างไร รวมทั้งไม่ได้บอกว่าในหนึ่ง อุทยานแห่งชาติสามารถให้เอกชนเข้าท�ำประโยชน์ได้กี่ราย และจ� ำ นวนเท่ า ไหร่ เพราะถ้ า ยิ่ ง คนเข้ า ไปมากก็ จ ะท� ำ ให้ ธรรมชาติในพื้นที่ที่ได้รับสัมปทานมีความเสียหายมากยิ่งขึ้น นอกจากนี้ก�ำหนดระยะเวลาการเช่าที่ระบุไว้ว่าสามารถให้ ท�ำการเช่าได้ไม่เกิน 30 ปี แล้วยุติการเช่าไปเลย หรือยัง สามารถให้ ต ่ อ สั ญ ญาเช่ า การเข้ า ท� ำ ประโยชน์ ไ ด้ ซึ่ ง ราย ละเอียดตรงนี้ร่างพ.ร.บ.ฉบับดังกล่าวไม่ได้มีการระบุไว้ ความ คลุมเครือในตัวบทกฎหมายนี้เองที่ท�ำให้อาจตีความไปได้ใน หลายแง่ มุ ม ว่ า ถ้ า มี ก ารเปิ ด พื้ น ที่ ใ ห้ เ อกชนสามารถเข้ า ท� ำ
ประโยชน์และปลูกสร้างสิ่งก่อสร้างเพื่อการท่องเที่ยวได้จริง จะเกิดความเสียหายอะไรตามมาบ้าง ด้วยเหตุผลที่ทางผู้ร่างกฎหมายระบุว่า เนื่องด้วย อุทยานแห่งชาติของประเทศไทย ไม่มีที่พักในลักษณะเป็นที่ เชิดหน้าชูตาของประเทศได้ จึงมีความจ�ำเป็นที่จะต้องให้ผู้ ประกอบการภาคเอกชนจากภายนอกมาท� ำ สั ม ปทานสิ่ ง ก่อสร้างอ�ำนวยความสะดวกในพื้นที่อุทยานแห่งชาติ การให้ เหตุผลเช่นนี้ไม่สมเหตุสมผลเท่าไหร่นัก เนื่องจากการเข้าไป ศึกษาท่องเที่ยวตามธรรมชาติ โดยปกติควรจะมีที่พักและสิ่ง อ� ำ นวยความสะดวกแค่ เ พี ย งพอประมาณและมี ก ารจ� ำ กั ด
จ� ำ นวนนั ก ท่ อ งเที่ ย วที่ พ อดี ตามขี ด ความสามารถในการ รองรับของธรรมชาติในพื้นที่นั้นๆ ในความเป็นจริงแล้วบ้าน พักในอุทยานแห่งชาติหลายๆแห่ง มีการสร้างไว้อย่างใหญ่โต และดูดีเพียงแต่ขาดการจัดการ ขาดการดูแล ท�ำให้บ้านพัก หลายแห่งไม่น่าเข้าไปพักอาศัย เพราะฉะนั้นสิ่งที่ควรแก้ไขคือ การจัดการบ้านพักให้เรียบร้อยและสะอาด เชื่อได้ว่ากรม อุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช มีความสามารถที่จะ จัดการให้ดีและมีประสิทธิภาพจากของเดิมที่มีอยู่แล้วได้ ดี กว่ามาสร้างสิ่งใหม่เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ โดยไม่เหลียวแลจัดการสิ่ง เก่าให้เรียบร้อยและให้เกิดประโยชน์สูงสุดก่อน
ภาพซ้าย : บ้านพักในอุทยานแห่งชาติ ที่มีรูปแบบที่สวยงามแต่ภายใน ขาดการจั ด การ น�้ ำ ไม่ ไ หล ไฟติ ด บ้ า งไม่ ติ ด บ้ า ง ห้ อ งน�้ ำ ไม่ ส ามารถ ลงกลอนได้ ภาพล่าง : เต้นท์ที่พักในอุทยานแห่งชาติที่ไร้การดูแล เต้นท์ขาด รั่ว จน แทบไม่สามารถนอนได้ บ้านพักก็สามารถจองได้แค่บางคนเท่านั้น?
ร่างแก้ไขกฎหมายสัตว์ป่า และอุทยานแห่งชาติ
ส่งเสริม หรือ สลาย อนาคตสัตว์ป่าไทย? บทความโดย ดร. อนรรฆ พัฒนวิบูลย์, อาจารย์ประจำ�คณะวนศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์
ร่ า ง พ.ร.บ. ส่ ง เสริ ม การอนุ รั ก ษ์ สั ต ว์ ป ่ า ฉบั บ ที่ เตรียมแก้ไข และเร่งรัดน�ำเสนอเข้าสภานิติบัญญัติแห่งชาติ มี เนื้อหาและประเด็นที่เสี่ยงความอยู่รอดของสัตว์ป่าและป่าไม้ ในระยะยาวหลายประการแต่ในที่นี้ จะขอยกเฉพาะประเด็น ส�ำคัญๆ ที่มีโอกาสเกิดผลเสียรุนแรงต่ออนาคตของสัตว์ป่า และถิ่นอาศัยในภาพรวมของประเทศไทย จนกระทั่งถึงผลเสีย ต่อภาพลักษณ์และความน่าเชื่อถือในระดับนานาชาติ โดยใน แต่ละประเด็น กระผมได้พยายามน�ำเสนอสอดแทรกปรัชญา พื้นฐานของการอนุรักษ์สัตว์ป่าทั้งในไทย และสากล และ ความเป็นจริงในการอนุรักษ์สัตว์ป่า ที่เป็นจุดอ่อนของร่าง กฎหมายใหม่ที่อาจท�ำให้เกิดปัญหาในการปฏิบัติจริง ดังนี้
1. ประเด็นชื่อของกฎหมายและนิยามศัพท์ - ชื่อกฎหมาย “พ.ร.บ. สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า” เป็นชื่อดั้งเดิม ร่างโดยบูรพาจารย์ด้านการอนุรักษ์สัตว์ป่า น�ำ โดย ดร.บุ ญ ส่ ง เลขะกุ ล บิ ด าของการอนุ รั ก ษ์ สั ต ว์ ป ่ า ใน ประเทศไทย ได้ประกาศใช้ครั้งแรก ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2503 ตาม ชื่อกฎหมายได้บ่งบอกเจตนารมณ์ที่ชัดเจนว่าเป็นกฎหมายที่ สังคมไทย มุ่งมั่นที่สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่าที่ใกล้สูญพันธุ์ หรื อ ถู ก คุ ก คาม และให้ โ อกาสแก่ สั ต ว์ ป ่ า เหล่ า นั้ น ได้ ฟ ื ้ น ฟู ประชากร อยู่ในถิ่นอาศัยที่ปลอดภัยจากมนุษย์ ซึ่งการท�ำงาน ต้ อ งอาศั ย ความมุ ่ ง มั่ น และอุ ด มการณ์ ต ่ อ สู ้ กั บ กระแสการ พัฒนาต่างๆ มากมาย ตั้งแต่ระดับท้องถิ่น จนกระทั่งถึงระดับ ประเทศ ซึ่งในปัจจุบัน สถานการณ์สัตว์ป่าส่วนใหญ่ยังอยู่ใน ภาวะวิกฤติ ทั้งถูกล่าโดยตรง มีปริมาณลดลงกว่าเดิม และ ถิ่นอาศัยถูกท�ำลายอย่างต่อเนื่อง มีเพียงบางจุดที่มีการฟื้นฟู ประชากร เช่น ช้าง หรือกระทิง แต่ก็ยังถือว่าอยู่ในสภาวะที่ ไม่มั่นคง
- ชื่อ พ.ร.บ. ใหม่ตามร่าง คือ ส่งเสริมการอนุรักษ์ สัตว์ป่า เป็นเพียงแค่ชื่อกิจกรรมหนึ่งที่คนท�ำงานเพื่อสัตว์ป่า ได้ด�ำเนินการภายใต้การสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่ามาตลอด เท่านั้น ไม่ควรจะเอามาเป็นชื่อกฎหมายแทนของเดิมที่ได้ ความหมายและน�้ำหนักของความมุ่งมั่น - เนื้อหาใน ร่าง พ.ร.บ. ส่งเสริมการอนุรักษ์สัตว์ป่า ยังพบค�ำว่า “สงวน” และ “คุ้มครอง” เป็นค�ำหลัก ในตัว กฎหมาย จึงควรคงค�ำหลักนี้ไว้ในชื่อกฎหมาย - กรณี ร่างกฎหมายใหม่อ้างว่า “เป็นการเปลี่ยนชื่อ กฎหมายตามหลั ก การใหม่ ใ ห้ ส อดคล้ อ งกั บ บทบั ญ ญั ติ ที่ ใ ห้ ประชาชนมีส่วนร่วมในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติ และการส่งเสริมการอนุรักษ์สัตว์ป่ามากยิ่งขึ้น” โดยมิได้เน้น เพื่อการฟื้นฟูสัตว์ป่าถิ่นอาศัยแต่ประการ ซึ่งผิดเจตนารมณ์ ของการมีกฎหมายคุ้มครองสัตว์ป่า ในขณะที่ในความเป็นจริง พ.ร.บ. สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่าฉบับปัจจุบัน ประชาชนมี ส่วนร่วมอยู่แล้ว โดยสามารถเข้ามาเป็นกรรมการที่ปรึกษา ของเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า ที่กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช สนับสนุนให้แต่ละพื้นที่เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า (และอุทยานแห่งชาติ) มีการจัดตั้งและด�ำเนินการ และท�ำ กิจกรรมอนุรักษ์ร่วมกับประชาชนเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าอยู่ แล้ว ส่วนชุมชนที่บุกรุกแผ้วถางท�ำกินในพื้นที่ป่าต้นน�้ำล�ำธาร ในเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า (และอุทยานแห่งชาติ) ทั้งก่อนและ หลังประกาศกฤษฎีกาก�ำหนดพื้นที่ ตามปรัชญาการจัดการผืน ป่ า อนุ รั ก ษ์ ต้ อ งถู ก จ� ำ กั ด สิ ท ธิ ใ นการพั ฒ นา และการใช้ ประโยชน์ทรัพยากรต่างๆอย่างยิ่ง โดยมีกฎหมายบังคับการใช้ ประโยชน์อย่างเคร่งครัด เพราะในความเป็นจริงแม้ชุมชนบาง แห่งอ้างว่าอยู่ก่อนประกาศเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า แต่พื้นที่ เหล่านั้นก็ล้วนเป็นป่าสงวนแห่งชาติมาก่อนทั้งสิ้น ซึ่งกลุ่มชน เหล่านี้ได้รับการผ่อนปรนในเชิงปฏิบัติ เช่น เก็บเห็ด เก็บหน่อ ไม้ เ พื่ อ บริ โ ภค ในพื้ น ที่ ผ ่ อ นปรนที่ เ กิ ด จากการท� ำ กิ จ กรรม อนุรักษ์ร่วมกับเจ้าหน้าที่ แต่ถึงกระนั้นความเป็นจริงก็ยังมีการ ลักลอบตัดไม้ แผ้วถางพื้นที่ ล่าสัตว์ เก็บเห็ด เก็บหน่อไม้ เพื่อ การค้า เป็นปกติวิสัย และเจ้าหน้าสามารถใช้อ�ำนาจบังคับใช้ กฎหมายได้ ทั น ท่ ว งที จึ ง ไม่ ค วรให้ มี สิ ท ธิ ต ่ อ รองฯ โดยมี กฎหมายรองรั บ เป็ น ทางการ เพราะจะท� ำ ให้ ก ารบั ง คั บ ใช้ กฎหมายยุ่งยากซับซ้อนยิ่งขึ้น - ประเทศไทยถูกต่อว่าจากนานาประเทศมาก ว่ามี การบังคับใช้กฎหมายด้านสัตว์ป่าและป่าไม้ที่อ่อนแอ ท�ำให้ สัตว์ป่าหลายชนิดตกอยู่ในภาวะถูกคุกคามใกล้สูญพันธุ์ ถิ่น อาศัยถูกท�ำลาย และมีการค้าสัตว์ป่าข้ามชาติที่มีผลกระทบกับ สัตว์ป่าอื่นๆในต่างประเทศ แต่ร่างกฎหมายใหม่ ยิ่งท�ำให้การ ปฏิ บั ติ บั ง คั บ ใช้ กฎหมายยุ่ง ยากมากขึ้น ขาดความเด็ ด ขาด และไม่ชัดเจนในตัวกฎหมายหลายบท
2. ประเด็นการบริหารจัดการเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า ก�ำหนด ให้มีพื้นที่ผ่อนปรน โดยแนวทางตามร่างกฎหมายใหม่ เปิด โอกาสให้ราษฎรอยู่อาศัยในเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า (และ อุทยานแห่งชาติ) ซึ่งส่วนใหญ่อยู่อย่างผิดกฎหมาย ได้อยู่ อาศัยท�ำกินโดยมีกฎหมายรับรอง และยังเปิดโอกาสให้ใช้ ทรัพยากรธรรมชาติในเขตผ่อนปรนได้หลากหลายในเขต รักษาพันธุ์สัตว์ป่า!! - งานบริหารพื้นที่เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าที่น�ำมาใส่ ในร่างกฎหมาย แต่ในขณะที่ไม่มีงานด้านการฟื้นฟูสัตว์ป่า และถิ่นอาศัย เน้นแต่เรื่องแก้ปัญหาชุมชนเป็นหลัก ซึ่งถือ เป็ น แนวทางที่ ไ ม่ ค วรเป็ น ปรั ชญาพื้ น ฐานในการปรั บ ปรุง กฎหมายสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า - การผ่อนปรนให้ชุมชนอยู่อาศัยโดยอ�ำนาจบริหาร ตามมติ ครม. ดังเช่น มติ ครม. 30 มิ.ย.41 และการจัดการ กับปัญหายึดถือครอบครองพื้นที่ที่ผิดกฎหมาย เป็นรายๆไป หรือ เป็นกลุ่มชุมชนเป็นพื้นที่ๆ ไป เป็นการด�ำเนินการที่ถูก ต้องแล้ว และควรต้องเร่งรัดจัดระเบียบ ให้ชัดเจนโดยเร็ว ดังที่รัฐบาลชุดนี้พยายามด�ำเนินการ ให้เกิดความชัดเจนกับกับ ชุมชนเหล่านี้ เช่น การก�ำหนดพื้นที่ในแผนที่ที่ถูกแผ้วถางให้ ชัดเจน ตามสถานภาพการด�ำเนินการตามกฎหมาย และใน ที่สุดควรพิจารณาให้เกิดความชัดเจนในทางกฎหมาย โดย ด�ำเนินการใน 2 แนวทางหลัก คือ 1) เพิกถอนจากการเป็น เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า และให้เป็นโฉนดชุมชน หรือสิทธิการใช้ พื้นที่อื่นๆ ส�ำหรับชุมชนในพื้นที่ที่ไม่ล่อแหลมต่อการท�ำลาย ต้นน�้ำล�ำธาร 2) ในกรณีชุมชนอาศัยในพื้นที่ต้นน�้ำล�ำธาร ล่อ แหลมต่อการท�ำลายต้นน�้ำและสัตว์ป่าใกล้สูญพันธุ์ในระดับ โลกในระยะยาว ควรจัดสรรพื้นที่ท�ำกินให้ใหม่ นอกเขตรักษา พันธุ์สัตว์ป่า (และอุทยานแห่งชาติ) โดยใช้พื้นที่ป่าสงวนแห่ง ชาติที่ยึดคืนมาจากนายทุนที่ครอบครองพื้นที่ผิดกฎหมายเป็น แปลงใหญ่ ที่กรมป่าไม้ก�ำลังเดินการแข็งขันอยู่ และฟื้นฟูพื้นที่ บุกรุกเดิมในเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าเดิมให้เป็นถิ่นอาศัยของ สัตว์ป่า ถือว่าเป็นแนวทางที่เหมาะสมแล้ว - การน�ำงานบริหารมาใส่ไว้ในกฎหมาย โดยเฉพาะ เรื่องพื้นที่ผ่อนปรนให้ราษฎรอยู่อาศัย ให้เป็นมาตรฐานกับการ จัดการเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าทั้งประเทศ จะท�ำให้เกิดปัญหาใน การปฏิบัติอย่างยิ่ง - จากข้อมูลการวิจัยในผืนป่าตะวันตก พบว่าไม่พบ สัตว์ป่าขนาดใหญ่ หรือพบน้อยมาก ในระยะทาง 5 - 10 กิโลเมตร จากชุมชนที่อาศัยอยู่ในป่าลึกในเขตรักษาพันธุ์สัตว์ ป่า แสดงให้เห็นว่าในขณะที่ไม่มีการเปิดให้เป็นพื้นที่ผ่อนปรน
อย่างเป็นทางการ ราษฎรก็มีกิจกรรมที่รบกวนสัตว์ป่ามากอยู่ แล้ว ดังนั้นหากเปิดให้มีพื้นที่ผ่อนปรนอย่างเป็นทางการใน เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า จะยิ่งทวีความรุนแรงของผลกระทบ จากคนต่อสัตว์ป่ามากขึ้นอย่างแน่นอน - ก� ำ หนดในร่ า งกฎหมายใหม่ ใ ห้ ชุ ม ชนต้ อ งท� ำ โครงการอนุรักษ์ธรรมชาติกับเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าด้วยนั้น ไม่ใช่หลักประกันที่ค่อนข้างเลื่อนลอย และเป็นเนื้อหาที่ควร อยู่ในการบริหารจัดการของแต่ละพื้นที่ ที่มีเงื่อนไขจ�ำเพาะ และมีความรุนแรงของปัญหาไม่เหมือนกัน ไม่ควรยกระดับ เป็นระดับมาตราในกฎหมาย เพราะปกติพื้นที่ก็ท�ำกันโครงการ อนุรักษ์กับราษฎรอยู่แล้ว ได้ผลบ้าง ล้มเหลวบ้าง แต่ส่วนใหญ่ ทรัพยากรธรรมชาติ โดยเฉพาะสัตว์ป่ารอบชุมชน ก็ค่อยๆ เสื่อมโทรมลงไปเร็วบ้าง ช้าบ้าง - การก�ำหนดให้มีเขตผ่อนปรน โดยยอมผ่อนปรนให้ ใช้ธรรมชาติหลากหลาย แล้วมีการระบุในมาตรา 63 ว่าหาก ใครท�ำให้เกิดความเสียหาย ผู้นั้นต้องแจ้งพนักงานเจ้าหน้าที่ และท� ำ ให้ ก ลั บ คื น สู ่ ธ รรมชาติ ดั้ ง เดิ ม !!! ซึ่ ง เป็ น ถ้ อ ยค� ำ ที่ เลื่อนลอยเกินไป ขัดกับสถานการณ์ความเป็นจริง ไม่ควรน�ำ มาเป็นมาตราในกฎหมาย - การก�ำหนดเขตการจัดการต่างๆ เป็นงานบริหาร ไม่จ�ำเป็นต้องมาใส่ไว้ในกฎหมาย ส่วนใหญ่ที่ผ่านมาจะมีอยู่ใน แผนการจัดการพื้นที่อยู่แล้ว โดยเขตต่างๆ เหล่านี้ ส่วนใหญ่ ปฏิบัติไม่ได้จริง หากใส่ไว้ในกฎหมาย จะยิ่งเพิ่มความยุ่งยาก ในการปฏิบัติอย่างยิ่ง โดยเฉพาะกับเขตผ่อนปรน เพราะการ ก�ำหนดพื้นที่ผ่อนปรน คงต้องมีราษฎรที่บุกรุกเพิ่มเติมและ อ้างว่าป้ายเขตผ่อนปรนไม่ชัดเจนอีกแน่นอน เพราะในขณะที่ แนวเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าหลักยังบุกรุกเพิ่มเติมกันมากมาย
โดยในอดีตมักจะบุกรุกแล้วบอกว่าแนวเขตไม่ชัดเจน แต่พอ ปักป้าย ท�ำรั้วในบางพื้นที่ ก็ยังท�ำลายป้าย ขยับรั้ว กันอีก ดัง นั้นพื้นที่ผ่อนปรนในร่างกฎหมายใหม่นี้จะยิ่งสร้างปัญหาใน ระยะยาวยากต่อเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติ ในการบังคับใช้กฎหมาย - การเปิดช่องให้ล่าสัตว์ป่าในเขตรักษาพันธุ์สัตว์ ป่าได้ในพื้นที่ผ่อนปรน ในมาตรา 57 ตามกฎหมายใหม่ เป็น เรื่องร้ายแรงมาก โดยจัดกลุ่มการล่าสัตว์ ไว้ในระดับเดียว กับการเก็บหาของป่า ถึงแม้ว่าจะระบุว่าต้องได้รับอนุญาต จากพนักงานเจ้าหน้าที่ เช่น ต่อไปล่าหมูป่าในเขตรักษาพันธุ์ สัตว์ป่าได้แล้ว เพราะหมูป่าไม่ใช่สัตว์ป่าคุ้มครอง นอกจากนี้ มาตรา 57 ยังเปิดช่องให้เกิดการท�ำลายเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า อีกมากมาย เจ้าหน้าที่ปฏิบัติงานยากมาก
3. ประเด็นการส่งเสริมการท่องเที่ยวในเขตรักษาพันธุ์สัตว์ ป่า โดยระบุเป็นกฎหมาย จะสร้างปัญหาต่อคุณภาพการ อนุรักษ์สัตว์ป่าในอนาคต - นิ ย ามของเขตรั ก ษาพั น ธุ ์ สั ต ว์ ป ่ า ตามร่ า ง กฎหมายใหม่ รวมเรื่องการนันทนาการ ซึ่งท�ำให้เขตรักษา พันธุ์สัตว์ป่า ไม่แตกต่างจากอุทยานแห่งชาติ และอาจเกิด ปัญหาในอนาคต อาจเกิดความไขว้เขวในการจัดการมากขึ้น ปัจจุบันการท่องเที่ยวในเขตรักษาพันธุ์ ไม่เข้มข้น ท�ำให้เจ้า หน้าที่ท�ำงานดูแลพื้นที่เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า เพื่อฟื้นฟูสัตว์ป่า และถิ่นอาศัยได้อย่างเต็มที่และท�ำให้สัตว์ป่าหลายชนิด ยังมี โอกาสรอดและฟื้นตัวได้ดี โดยเฉพาะสัตว์ป่าที่เป็นเป้าหมาย ของการค้าระหว่างประเทศ เช่น เสือโคร่ง ช้างป่า ส่วนใหญ่
“ในการจัดตั้งเป็นอุทยานแห่งชาติ และเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า หลักการจริงๆ คือ เพื่อคุ้มครอง ธรรมชาติจากความโลภและ การทำ�ลายของมนุษย์ทุกระดับ ไม่ว่าระดับท้องถิ่นหรือระดับชาติ” ดร.อนรรฆ พัฒนวิบูลย์ จากงานเสวนา แก้ไขกฎหมายป่าไม้-สัตว์ป่า ประโยชน์เพื่อใคร?
อยู่รอดได้ในเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่ามากกว่าอุทยานแห่งชาติ แต่การก�ำหนดให้มีกิจกรรมนันทนาการท่องเที่ยวชัดเจนเป็น กฎหมาย จะท�ำให้เกิดปัญหาเช่นเดียวกับอุทยานแห่งชาติ คือ เจ้าหน้าที่ขาดการเอาใจใส่ต่อสัตว์ป่า แต่ต้องไปคอยดูแลนัก ท่องเที่ยวแทน - การท่องเที่ยวในเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า ควรมีการ อนุโลมให้ด�ำเนินการได้เป็นจุดๆ และเป็นพื้นที่ๆ ตามสภาพใน ปัจจุบัน ไม่จ�ำเป็นต้องเขียนเป็นกฎหมายเพื่อส่งเสริมการท่อง เที่ยวในเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า
4. ประเด็นการประกอบธุรกิจการค้าสัตว์ป่า กฎหมายใหม่ให้ ความส�ำคัญมากเกินไป เป็นการร่างโดยไม่เข้าใจปรัชญาการ อนุรักษ์สัตว์ป่าในระดับสากล - ยกระดับการประกอบธุรกิจเกี่ยวกับสัตว์ป่า ขึ้น มาเป็นระดับหมวด ซึ่งถือว่าไม่ควรอย่างยิ่ง ผิดหลักการของ การอนุรักษ์สัตว์ป่าสากล ซึ่งกฎหมายเดิม ไม่ได้ยกระดับให้ ความส�ำคัญ แต่เพียงอนุโลมเท่านั้น โดยเน้นให้เฉพาะผู้ ประกอบกิจการสวนสัตว์สาธารณะเท่านั้น ปรัชญาของร่าง กฎหมายใหม่ที่ว่า “เพื่อส่งเสริมให้มีการขยายพันธุ์สัตว์ป่า โดยไม่ต้องไปล่าจากป่าแต่ให้ใช้สัตว์ป่าที่เกิดจากการเพาะ พันธุ์เพื่อป้องกันการน�ำสัตว์ป่าธรรมชาติมาสวมแทนโดยไม่ ได้ห้ามการเพาะพันธุ์สัตว์ป่า” เป็นการเพิ่มความต้องการใน ตลาด และจะเป็นปัญหาใหญ่กับสัตว์ป่าในธรรมชาติ เป็น หลักการที่ขัดกับหลักการการอนุรักษ์สัตว์ป่าสากล ที่ไม่ส่ง เสริมการเพาะเลี้ยงสัตว์ป่าเพื่อการค้า
- ท�ำไมต้องแยกค�ำออกเป็น “สัตว์ป่าคุ้มครองชนิดที่ เพาะพันธุ์ได้” จากสัตว์ป่าคุ้มครอง เพราะการเพาะพันธุ์ได้ ตามกฎหมายเดิมก็ได้บัญญัติให้รัฐมนตรี ก�ำหนดชนิดพันธุ์ที่ เพาะพันธุ์ได้ในกฎกระทรวงอยู่แล้ว ซึ่งมีความยืดหยุ่นอยู่แล้ว โดยปกติแล้วหลายประเทศ ไม่ให้เพาะพันธุ์สัตว์ป่าเพื่อขาย เลย เพราะเป็นการเพิ่มความต้องการในตลาด และชาวบ้าน ทั่วไปก็จะไปล่าจากในป่าอยู่ดี การส่งเสริมการเพาะเลี้ยงจึง ต้องกระท�ำด้วยความระมัดระวัง และไม่ควรยกระดับเป็นการ ส่งเสริมให้มีการเพาะพันธุ์สัตว์ป่าในกรงเลี้ยงเพื่อการค้ามาก เกินไป เพราะจะท�ำให้เกิดปัญหากับการอนุรักษ์สัตว์ป่าใน ธรรมชาติอย่างยิ่ง
5. ประเด็นปลีกย่อยอื่นๆ ที่คลุมเครือไม่ชัดเจน และเป็น ปัญหาต่อเจ้าหน้าที่ในการบังคับใช้กฎหมาย - ทั้งสัตว์ป่าสงวน และสัตว์ป่าคุ้มครอง มีความ ส� ำ คั ญ ต่ อ ระบบนิ เ วศในธรรมชาติ เหตุ ใ ดจึ ง ใช้ ค� ำ นิ ย ามนี้ เฉพาะสัตว์ป่าคุ้มครอง - แยกสัตว์ป่าหลายประเภทมากเกินไป ท�ำให้เกิด ความสับสน ในร่างกฎหมายใหม่ ได้ก�ำหนดค�ำนิยาม สัตว์ป่า พันธกรณีระหว่างประเทศ แต่ในความเห็นส่วนตัว ไม่จ�ำเป็น ต้องยกระดับแยกจากสัตว์ป่าคุ้มครอง เพราะหากเป็นสัตว์ป่า ตามพันธกรณีระหว่างประเทศที่ไม่ใช่สัตว์ประจ�ำถิ่นของไทย แต่มีการค้าระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้องกับประเทศไทย ก็ให้ ก�ำหนดให้เป็นสัตว์ป่าคุ้มครองในบัญชีไปด้วย ดังเช่นกฎหมาย สัตว์ป่าสากลทั่วๆไป
“การอนุรักษ์สัตว์ป่าในหลักสากล ไม่ส่งเสริมการเพาะเลี้ยงสัตว์ป่าในเชิงธุรกิจ เพราะจะเป็นการเพิ่มอุปสงค์หรือความต้องการ ให้กับสังคมซึ่งในที่สุดชาวบ้านจนๆ ก็ต้องยิงสัตว์ป่า เพื่อเอามา ป้อนตามความต้องการของตลาดอยู่ดี” ดร.อนรรฆ พัฒนวิบูลย์ จากงานเสวนา แก้ไขกฎหมายป่าไม้-สัตว์ป่า ประโยชน์เพื่อใคร?
- สัตว์ป่าควบคุม จ�ำเป็นต้องประกาศและก�ำหนดไว้ ใน พ.ร.บ. นี้หรือไม่ เพราะสามารถก�ำหนดโดย พ.ร.บ.อื่นๆ อยู่ แล้ว หากจะต้องมาก�ำหนดชนิดตามกรณีระบาดของโรค ซึ่ง อาจเป็นช่วงๆ และเปลี่ยนพาหะไปเรื่อยๆ คงไม่ใช่ประเด็นพื้น ฐานของการอนุรักษ์สัตว์ป่า - เปลี่ยนค�ำ “ห้าม” เป็น “จะกระท�ำมิได้ แต่......” ใน หลายมาตรา ท�ำ ให้ เ กิ ด ความไม่ ชั ด เจน และการบั ง คั บ ใช้ กฎหมายอ่อนแอมากขึ้นได้ - การรวบ การล่า การมีไว้ในครอบครอง การน�ำเข้า ส่งออก น�ำผ่าน การเพาะพันธุ์ หรือการค้า ไว้ในมาตราเดียว คือ มาตรา 8 ในขณะที่กฎหมายเดิมได้แยกหมวดหมู่ของ กิจกรรมเหล่านี้ไว้ชัดเจน และแต่ละมาตราจะสั้น และได้ใจ ความ ไม่สร้างความสับสนให้กับเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติ - ยังใช้ค�ำว่า ล่า ร่วมกับ ฆ่า ในบางมาตรา ทั้งๆ ที่ ล่า = ฆ่า อยู่แล้วตามการบัญญัติศัพท์ - การก�ำหนดหมวด หมู่ ของกฎหมาย ปนเปสับสน เช่น มาตรา 8 อยู่ใต้ หมวดที่ 1 มีความหมายใกล้เคียงกับ มาตรา 10 และมาตรา 14 แต่อยู่คนละส่วน ภายในหมวด เดียวกัน หรือ มาตรา 15 เรื่อง นาเข้า ส่งออก นาผ่าน ค้า แต่ อยู่ใต้ส่วนการครอบครอง - การครอบครองรังของสัตว์ป่า กฎหมายเดิมเขียน ไว้ชัดเจนอยู่แล้ว มิให้บังคับใช้กับรังนกแอ่น แต่กฎหมายใหม่ ในมาตรา 12 พูดกว้างๆ ไม่ระบุ อาจเป็นรังของสัตว์ป่าคุ้ม ครองอื่นๆ ได้อีก - มาตราเรื่องการครอบครอง กฎหมายเดิมก็เขียนไว้ ชัดเจน อยู่แล้ว คือ ห้ามก่อน และข้อยกเว้นก็แบ่งเป็นกรณี ชัดเจน ไม่จ�ำเป็นต้องมาปรับใหม่ ให้อื่นแล้วต้องตีความ แล้ว ยังแยกเป็น 2 มาตรา โดยไม่จ�ำเป็น - การประกาศเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า ต้องเปิดโอกาส ให้องค์กรส่วนท้องถิ่นและชุมชนท้องถิ่นที่อาศัยอยู่ในบริเวณ นั้น และบุคคลอื่นๆ ที่ได้รับผลกระทบ ร่วมแสดงความคิดเห็น ดาเนิ น การอยู ่ แ ล้ ว โดยไม่ จ� ำเป็ น ต้ อ งเป็ น มาตรา และไม่ จ�ำเป็นต้องลงลึกไปถึงต้องบอกว่า ใช้ระบบภูมิสารสนเทศ GIS บันทึก เพราะไม่เหมือนกฎหมาย - การตรวจสอบและพิสูจน์ มาตรา 46 หากมีความ จ� ำ เป็ น ที่ ต ้ อ งรั ก ษาสภาพธรรมชาติ แ ละสิ่ ง แวดล้ อ มในเขต รักษาพันธุ์สัตว์ป่า พนักงานของรัฐ ต้องจัดการเวนคืนผู้มีสิทธิ อยู่อาศัยก่อนประกาศเขตฯ ไม่ใช่ระบุจะท�ำหรือไม่ก็ได้ - การระบุเรื่องการบริหารจัดการเขตรักษาพันธุ์สัตว์ ป่า ในมาตรา 49 ที่เขียนว่า หัวหน้าเขตฯ เสนอ อธิบดีฯ ให้มี กรรมการที่ปรึกษาเขตฯ หรือไม่ก็ได้ จ�ำเป็นต้องเขียนเป็น มาตรา ในกฎหมายหรือไม่ และหากมี ก็ไม่ควรเขียนเพียงแค่ ว่าค�ำนึงถึงการมีส่วนร่วมอย่างเดียว เพราะการจัดการต้อง
ค�ำนึงถึงหลักการและวิชาการการจัดการสัตว์ป่า และระบบ นิเวศ เป็นหลักในพื้นที่เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า และไม่เห็นด้วย ว่าจะต้องมี มาตรา 51 เพราะบทบาทให้ค�ำปรึกษา ก็ถือว่า ยืดหยุ่นมากพอแล้ว อันที่จริงแล้วในต่างประเทศ ให้เน้นเรื่อง การมีแผนแม่บทการจัดการพื้นที่ตามหลักวิชาการเป็นหลัก แล้วต้องรายงานความก้าวหน้าตามแผนงานต่อ ครม. ด้วย เพื่อเน้นให้มีการท�ำงานตามแผนงาน และตรวจสอบความ ส�ำเร็จได้อย่างชัดเจน - ในมาตรา 52 อันตรายมากที่สุด ที่ระบุว่า “ให้ ชุมชนในเขตผ่อนปรน ใช้ประโยชน์จากทรัพยากรบางชนิด อย่างยั่งยืน” ทรัพยากรอะไร อะไรรับประกันความยั่งยืน แล้ว หากไม่ยั่งยืน ก็ยังไม่จัดการอย่างเด็ดขาดใดๆ เขียนกฎหมาย แบบนี้ ท�ำให้คนปฏิบัติยุ่งยากอย่างยิ่ง - เขตห้ามล่าสัตว์ป่า เป็นค�ำที่ใช้กันว่ากว่า 50 ปี แต่ จะปรั บ มาเป็ น เขตคุ ้ ม ครองพั น ธุ ์ สั ต ว์ ป ่ า !!! ท� ำ ไมต้ อ งมา เปลี่ยนแปลงให้คนงงแบบนี้!!! - การพยายามล่า ในเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า จะไม่ถูก ด�ำเนินคดีอีกต่อไป ดังนั้นหากถือปืนเดินอยู่ในเขตรักษาพันธุ์ สัตว์ป่า แจ้งข้อหาพยายามล่า ไม่ได้แล้ว!! - การที่ตัดมาตรการล่าสัตว์ป่าในช่วงพระอาทิตย์ตก และพระอาทิตย์ขึ้น ท�ำให้ขาดการลงโทษในกรณีที่คนลักลอบ ล่าสัตว์ในช่วงกลางคืน ส่องไฟยิงถึงถือเป็นการเอาเปรียบทั้ง สัตว์ป่า และท�ำให้เพิ่มความเสี่ยงต่อเจ้าหน้าที่ในการจับกุม อย่างยิ่ง - หลักการที่พูดเรื่องความผิดทางแพ่ง ต้องชดเชยค่า เสียหาย แต่ความเสียหายบางอย่าง ไม่สามารถฟื้นฟูกลับมา ได้แล้ว เพราะการก�ำหนดกฎหมายที่ก�ำกวม อ่อนแอ เช่น สัตว์ ป่าสูญพันธุ์ไป แล้วจะชดเชยค่าเสียหายอย่างไร!!! ข้อดีของร่างกฎหมายใหม่ - ก�ำหนดความหมายของ ซากสัตว์ป่า ได้ ครอบคลุมมากขึ้น - ก�ำหนดกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และ พันธุ์พืช แต่ตัดกรมป่าไม้ไป - การน�ำเข้า ส่งออก นาผ่าน เขียนไว้ชัดเจน มากขึ้น ตามมาตรา 19 - บทก�ำหนดโทษหนักขึ้น แต่ควรมีบทลงโทษ จ�ำคุกอย่างต�่ำสาหรับสัตว์ป่าคุ้มครองด้วย เพราะสัตว์ ป่าคุ้มครองหลายชนิด อยู่ในภาวะถูกคุกคามใกล้สูญ พันธุ์เช่นกัน เช่น ช้าง เสือโคร่ง
การที่บุคคลมารวมกลุ่มอยู่ด้วยกันย่อมต้องมีกฎเกณฑ์เพื่อควบคุมความสงบ สุขของผู้คนส่วนรวม แต่เมื่อกาลเวลาเปลี่ยนไปกฎหมายที่เคยใช้ได้ผลก็เกิดล้าหลัง การ แก้ไขกฎหมายจึงไม่ใช่เรื่องผิดแปลกอะไร แต่ถ้าหากการแก้ไขนั้นเกิดขึ้นแล้วสภาพที่ เป็นอยู่ต้องถอยหลังลงคลอง เช่นนั้นแล้ว การแก้ไขกฎหมายในบางข้อยังจ�ำเป็นอยู่หรือ เช่นเดียวกันกับที่นักวิชาการด้านกฎหมายได้แสดงความคิดเห็นต่อร่างพ.ร.บ.อุทยานฯ เอาไว้ในหลายๆหัวข้อ อาทิเช่นเรื่องการก�ำหนดแนวเขตพื้นที่ให้บริการ พื้นที่หวงห้าม พื้นที่ผ่อนปรน การอนุญาตให้เอกชนเข้ามาบริหารงานท่องเที่ยวในพื้นที่อุทยานซึ่งเป็น เขตอนุรักษ์หาใช่สถานที่ที่มีไว้เพียงเชิงการท่องเที่ยวอย่างเดียวไม่ ซึ่งมีแนวโน้มว่าจะ ก่อให้เกิดความเสียหายต่อธรรมชาติ โดยหวังจะให้ทางผู้ร่างกฎหมายรับฟังและน�ำไป พิจารณาอีกครั้งว่าแท้ที่จริงแล้วการแก้ไขกฎหมายฉบับนี้มีจุดประสงค์เพื่ออะไรและ เพื่อใครกันแน่
ร่างพ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ พศ. .... เปิดช่องเอกชนรุกป่า? ถอดความจากงานเสวนา แก้ไขกฎหมายป่าไม้-สัตว์ป่า ประโยชน์เพื่อใคร ?
ใจความหลักที่เป็นที่ข้องใจหรือเป็นเนื้อหาสาระหลัก ที่ ทั้ ง อาจารย์ ศั ก ดิ์ อ นั น ต์ ปลาทอง จากคณะวิ ท ยาศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ และอาจารย์เข็มทอง ต้นสกุล รุ่งเรือง จากคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เห็น พ้ อ งต้ อ งกั น ว่ า เป็ น ประเด็ น ที่ ท างผู ้ ร ่ า งกฎหมายควรน� ำ ไป พิจารณาใหม่อย่างยิ่งนั่นคือมาตรา 4 ว่าด้วยวิธีการก�ำหนด เขตหวงห้าม เขตบริการ และเขตผ่อนปรน โดยมีค�ำนิยามดังนี้ “เขตหวงห้าม” หมายความว่า บริเวณที่ดินในอุทยานแห่งชาติ ที่อนุรักษ์ไว้ให้เป็นแหล่งต้นน�้ำ แหล่งคุ้มครองรักษาสภาพ ธรรมชาติและระบบนิเวศป่าไม้ สัตว์ป่า และเป็นแหล่งวิจัย ทางวิ ช าการ เพื่ อ ให้ ค งสภาพธรรมชาติ เ ดิ ม ไว้ ไ ม่ ใ ห้ มี ก าร เปลี่ยนแปลงเด็ดขาด “เขตบริการ” หมายความว่า บริเวณที่ดินในอุทยาน แห่งชาติที่จัดไว้ให้เป็นแหล่งศึกษาธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม และ ระบบนิเวศ แหล่งท่องเที่ยวพักผ่อนหย่อนใจ และเป็นแหล่ง บริการ อ�ำนวยความสะดวกและความปลอดภัย ในการท่อง เที่ยวหรือพักแรมแก่ประชาชนทั่วไป “เขตผ่ อ นปรน” หมายความว่ า บริ เ วณที่ ดิ น ใน
อุทยานแห่งชาติที่ผ่อนผันให้บุคคลหรือชุมชนท้องถิ่นอยู่อาศัย ได้เป็นการชั่วคราว และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ได้อย่างยั่งยืนตามความจ�ำเป็น และให้รวมถึงบริเวณที่ผ่อน ผันให้บุคคลหรือชุมชนท้องถิ่นที่อยู่อาศัยบริเวณติดต่อกับแนว เขตอุ ท ยานแห่ ง ชาติ ส ามารถเข้ า ไปใช้ ป ระโยชน์ จ าก ทรัพยากรธรรมชาติบางชนิดได้อย่างยั่งยืน โดยค� ำ ถามต่ อ มาคื อ สั ด ส่ ว นพื้ น ที่ ใ นแต่ ล ะเขต อุทยานจะมีมากน้อยเพียงไร ซึ่งภายในเนื้อหาร่างพ.ร.บ. นั้น ไม่ได้เขียนระบุเอาไว้... รวมถึงใครจะเป็นตัวจริง (อาจโดน แทรกแซง) ในการก�ำหนดพื้นที่ดังกล่าว? ค�ำตอบคือ การก�ำหนดพื้นที่ดังกล่าวตามมาตรา 29 หั ว หน้ า อุ ท ยานแห่ ง ชาติ ใ นแต่ ล ะพื้ น ที่ มี สิ ท ธิ เ สนอในการ ก�ำหนดหรือเปลี่ยนแปลงเขตดังกล่าวต่ออธิบดี โดยจะพบว่า หัวหน้าอุทยานมีสิทธิจะเสนอให้เพิ่ม ลด เปลี่ยนแปลงเขตหวง ห้าม เขตบริการ เขตผ่อนปรน เมื่อใดก็ได้ ขณะเดียวกันหัวหน้าอุทยานต้องมีการจัดตั้งคณะ กรรมการที่ปรึกษาประจ�ำอุทยานฯ ซึ่งอาจารย์ศักดิ์อนันต์ตั้ง ข้องสังเกตว่าในการจัดตั้งขึ้นมานั้นหัวหน้าอุทยานสามารถจัด
อ.ศักดิ์อนันต์ ปลาทอง คณะวิทยาศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์
ตั้งขึ้นมาได้ด้วยการเสนอชื่อต่ออธิบดีเพื่อลงนามรับรอง แม้จะ ระบุไว้ว่าต้องเป็นนักวิชาการแต่ในความเป็นจริงบางพื้นที่ ไม่ ใ ช่ นั ก วิ ช าการที่ มี ค วามเชี่ ย วชาญหรื อ ความรู ้ ด ้ า นการ บริหารจัดการอุทยานฯ เป็นเพียงพิธีกรรมที่ท�ำขึ้นมาลอยๆ โดยขีดข้อจ�ำกัดคือเป็นผู้ให้ค�ำปรึกษาเท่านั้น แต่ผู้มีอ�ำนาจ ตั ด สิ น ใจที่ แ ท้ จ ริ ง คื อ หั ว หน้ า อุ ท ยานหากคณะกรรมการที่ ปรึกษาประจ�ำอุทยานฯ มีหน้าที่เพียงให้ความคิดเห็น แต่ไม่มี หน้าที่ตัดสินใจเช่นนั้นแล้วจะมีการจัดตั้งคณะกรรมการฯขึ้น มาเพื่ออะไร หากอ�ำนาจการตัดสินใจทั้งหมดขึ้นอยู่กับหัวหน้า อุทยาน “ยกตัวอย่างกรณีเกาะตาชัยที่ผมเป็นคนเขียนแผน แม่ บ ทขึ้ น มาเอง” อ.ศั ก ดิ์ อ นั น ต์ ปลาทอง จากคณะ วิทยาศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ กล่าว “ผมไม่ได้ เขียนไว้ให้เป็นเขตบริการเลย แต่ในทุกวันนี้หัวหน้าอุทยาน ด�ำเนินการบริหารจัดการแบบเขตบริการเป๊ะๆ ค�ำถามคือ ถ้า หัวหน้าจะเปลี่ยนเป็นเขตบริการ ต้องมาผ่านคณะกรรมการ อุทยานแห่งชาติกลุ่มนี้ก่อนหรือเปล่า ต้องอย่าลืมว่าเราก�ำลัง บริหารจัดการ National park ซึ่งเป็นอุทยานแห่งชาติ อุทยาน ของคนทั้งชาตินะครับ ไม่ใช่ Public park ไม่ใช่สวนสาธารณะ ที่ใครจะมาท�ำอะไรก็ได้ แต่มันเป็นสมบัติของชาติที่เราต้องมี กระบวนการทางวิชาการเขียนออกมาให้จัดการยังไงก็ได้ให้ พื้นที่อนุรักษ์คงอยู่ชั่วลูกชั่วหลานเรา” ในส่วนของหัวหน้าอุทยาน ไม่ใช่แค่เพียงอ�ำนาจที่มี มากกว่าคณะกรรมการฯเท่านั้น แต่ยังรวมถึงความสามารถใน การตัดสินใจต่อการก�ำหนดพื้นที่เขตหวงห้าม เขตบริการ และ เขตผ่อนปรนอีกด้วย ขณะเดียวกันอาจารย์ศักดิ์อนันต์ยังตั้งข้อ สังเกตว่า ถ้าหากเปรียบเทียบกับการประกาศก�ำหนดเขตใน สมัยก่อนซึ่งต้องมีการส�ำรวจพื้นที่ ต้องมีการเขียนแผนแม่บท โดยนักวิชาการและเจ้าหน้าที่รวมถึงหัวหน้าที่รู้จักพื้นที่อย่าง แท้จริงอาจไม่ต้องผ่านกระบวนการพิจารณาทางวิชาการอย่าง
เข้มข้นเหมือนในอดีต เนื่องจากกฎหมายไม่ได้ระบุไว้ว่า เขต ดังกล่าว ต้องจัดขึ้นตามกระบวนการจัดท�ำแผนแม่บท แต่ได้ ให้ อ� ำ นาจหั ว หน้ า อุ ท ยานแห่ ง ชาติ ผ ่ า นอธิ บ ดี ก� ำ หนดเขต บริการเองก็ได้ซึ่งสิ่งที่น่ากังวลยิ่งกว่านั้นคือใน การก�ำหนดเขต บริ ก ารดั ง กล่ า วอาจถู ก แทรกแซงจากกลุ ่ ม ผลประโยชน์ ทางการเมืองและกลุ่มทุน หากผู้มีอ�ำนาจโน้มน้าว หรือสั่งใน ทางลับให้หัวหน้าอุทยานแห่งชาติ เปิดโอกาสให้กลุ่มทุนได้มี โอกาสเข้าหาผลประโยชน์ประกอบการบ้านพัก ร้านอาหาร ก็ เป็นได้ ในส่วนของความกังวลการแบ่งพื้นที่ภายในอุทยาน นั้นสอดคล้องกับข้อคิดเห็นของ อ.เข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง จากคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ซึ่งระบุว่า “ใน แง่หนึ่งผมว่ามันเป็นข้อดีที่แบ่งพื้นที่ออกว่าเป็นพื้นที่บริการ พื้ น ที่ ห วงห้ า ม และพื้ น ที่ ผ ่ อ นปรน แต่ ค� ำ ถามคื อ จะแบ่ ง อย่างไร และสัดส่วนเท่าไร สิ่งที่น่ากลัวคือตอนนี้ยังไม่มีการ ประกาศออกมาว่าพื้นที่หวงห้ามเท่าไร เหมือนที่นักวิชาการ ท่านอื่นกลัวกันคือกลัวว่าสุดท้ายจะกลายเป็นพื้นที่เขตบริการ ไปเสียหมด สามารถบอกมาเลยได้ไหมว่าพื้นที่แต่ละส่วนนี่ให้ ร้อยละเท่าไร พื้นที่หวงห้ามต้องไม่ต�่ำกว่าเท่าไรถึงจะคงอยู่ เป็นสภาพของอุทยานฯได้” ในส่วนการอนุญาตให้เอกชนเข้ามาบริหารงาน ตาม มาตรา 38 ด้านอาจารย์เข็มทองได้แสดงความเห็นเอาไว้ว่า เป็ นประเด็ นใหญ่ ที่ น่ า เป็ นกั งวลเช่ นกั น เนื่ อ งจากทุ กวันนี้ กระแสการท่องเที่ยวที่มาแรงต้องน�ำก�ำลังเจ้าหน้าที่บางส่วน เข้าไปดูแลนักท่องเที่ยว ท�ำให้ไม่มีก�ำลังคนในการลาดตระเวน แต่ถ้าหากปล่อยให้เอกชนเข้ามาด�ำเนินการก็อาจมีความเป็น ไปได้ว่าพื้นที่อุทยานฯอาจจะกลายเป็นรีสอร์ทไปในอนาคต หรือในมาตรา 39 ที่ระบุไว้ว่าหากเกิดความเสียหายจะต้อง แจ้ ง ให้ กั บ อุ ท ยานฯทราบและชดใช้ ค ่ า เสี ย หาย ค� ำ ถามคื อ เอกชนที่ไหนจะรายงานความเสียหายที่ตนเองได้ก่อไว้ หาก
อ.เข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
มองตามร่างกฎหมายฉบับนี้ก็ยังไม่สามารถมองภาพออกได้ เลยว่าเขตบริการที่ได้กล่าวมานั้นมีหน้าตาเป็นอย่างไร การ เข้ามาบริหารงานโดยเอกชนและแน่นอนว่าอยู่ภายใต้อ�ำนาจ การตั ด สิ น ใจของหั ว หน้ า อุ ท ยานฯ โดยตรง ซึ่ ง ทางด้ า น อาจารย์ศักดิ์อนันต์ ก็ได้แสดงถึงความกังวลต่อมาตรานี้เอาไว้ หลายประเด็นเช่นกัน เช่น เปิดโอกาสให้หัวหน้าอุทยานแห่ง ชาติโดยความเห็นชอบของอธิบดี อนุญาตให้เอกชนรายใหม่ เข้ามาด�ำเนินการเชิงพาณิชย์ ได้ง่ายขึ้น ซึ่งไม่ใช่การด�ำเนิน การเพื่อแก้ไขปัญหาของการที่ชาวบ้านยึดพื้นที่ให้บริการนัก ท่องเที่ยวอยู่ก่อนหน้าแต่เปิดพื้นที่ใหม่ เป็นเขตบริการ และให้ เอกชนเข้ามาสร้างรีสอร์ทและท�ำกิจกรรมการท่องเที่ยวได้ อย่างถูกกฎหมาย เป็นต้น และแน่นอนว่าย่อมไม่มีใครจะ ยืนยันได้ว่าจะเกิดความเสียหายหรือไม่ หรือเกณฑ์ในการ อนุญาตจะมีความโปร่งใสมากน้อยเพียงไร “แน่ น อนว่ า ถ้ า หากเอกชนเข้ า ไปด� ำ เนิ น การท� ำ รีสอร์ทในเขตอุทยานฯ เขาต้องด�ำเนินการอย่างเต็มที่ และ ผลกระทบที่ตามมาใครจะรับผิดชอบว่าจะไม่มีความเสียหาย เกิดขึ้นซึ่งผมไม่เชื่อว่าจะไม่มีความเสียหาย อย่างปะการังใน เกาะตาชัยพังเสียหายมีคนในอุทยานฯออกมาบอกไหมครับว่า ปะการังพังแค่ไหนแล้ว มีแต่นักท่องเที่ยว คนภายนอกนั่น แหละออกไปบอกว่ า มั น เสี ย หายมากแค่ ไ หน ถ้ า มั น เกิ ด มี รีสอร์ทแล้วเกิดความเสียหายขึ้นมาใครจะเป็นคนตรวจสอบ ครับ ยกเลิกสัญญาได้ไหม ฟ้องร้องเรียกค่าเสียหายได้ไหม ตรงนี้ไม่เห็นมีระบุไว้ในพ.ร.บ.เลยครับ” อาจารย์ศักดิ์อนันต์ ระบุ มาตราที่น่ากังวลอีกหนึ่งมาตราคือ มาตรา 41 ว่า ด้ ว ยการจั ด เก็ บ รายได้ จ ากค่ า บริ ก าร ค่ า ธรรมเนี ย มค่ า ตอบแทน ซึ่งอาจารย์ศักดิ์อนันต์ตั้งข้อสังเกตว่าการอนุมัติใช้ เงินรายได้ในปัจจุบันขึ้นอยู่กับคณะกรรมการเพียง 5-7 คน เท่านั้น ซึ่งหลายปีที่ผ่านมามีการใช้งบประมาณที่ไม่เหมาะสม
กลับกลายเป็นว่าน�ำไปใช้กับการส่งเสริมการมีส่วนร่วม หรือ ไปดูงานต่างประเทศ แต่งบประมาณในการดูแลอุทยานฯน้อย มาก ท้ายที่สุด อาจารย์ศักดิ์อนันต์ได้สรุปความเห็นต่อ เนื้อหาร่างพ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. ... เอาไว้ว่า เป็น พ.ร.บ.ที่ ล ะทิ้ ง จิ ต วิ ญ ญาณของการสงวนรั ก ษาทรั พ ยากร ธรรมชาติและการศึกษาหาความรู้ ไปมุ่งเน้นผลประโยชน์การ จัดการอุทยาแห่งชาติในเชิงธุรกิจ ค�ำถามต่อมาคือ หากเกิดความเสียหายต่อทรัพยากร ธรรมชาติจากพ.ร.บ.ฉบับนี้ขึ้นมาแล้วใครจะรับผิดชอบ?ทางที่ ดี ทางผู้ร่างกฎหมายควรออกมารับฟังความเห็นของประชาชน ให้มากกว่านี้ เพราะพื้นที่อุทยาน และพื้นที่เขตรักษาพันธ์สัตว์ ป่า รวมถึงต้นไม้ สัตว์ป่าทุกตัว เป็นสมบัติของชาติ ไม่ใช่ สมบัติของผู้ร่างกฎหมายคนใดคนหนึ่งที่จะร่างกฎหมายแต่ไม่ รับฟังความเห็นของประชาชนซึ่งก็เป็นเจ้าของประเทศด้วย เช่นกัน...
วิพากษ์ร่าง พ.ร.บ.อุทยาน – สัตว์ป่า โดย ศศิน เฉลิมลาภ
ถอดความจากเสวนา แก้ไขกฎหมายป่าไม้-สัตว์ป่า ประโยชน์เพื่อใคร
จากเวทีเสวนาเชิงวิชาการ “แก้ไขกฎหมายป่าไม้-สัตว์ป่าประโยชน์เพื่อใคร?” อ.ศศิน เฉลิมลาภ เลขาธิการมูลนิธิสืบนา คะเสถียร ได้หยิบยกถึงประเด็นการจัดการเขตในพื้นที่อุทยานและเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า ใน พ.ร.บ. เดิมและฉบับใหม่ขึ้นมาวิพากษ์ โดยได้เปรียบเทียบถึงข้อแตกต่างของทั้ง 2 ฉบับ ว่าจะเกิดการเปลี่ยนแปลงและจะส่งผลกระทบต่อทรัพยากรธรรมชาติอย่างไร หากกฎหมายฉบับใหม่นี้บังคับใช้จริง ปัญหาชุมชนในเขตอุทยานฯ และเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า พ.ร.บ. ฉบับนี้ ในส่วนหนึ่งที่น่าจะเป็นประโยชน์ คือ การแก้ไขปัญหาชุมชนในพื้นที่อุทยานแห่งชาติ และเพื่อการ บริหารจัดการที่สามารถกระท�ำได้ง่ายขึ้น แต่ควรเปลี่ยนค�ำ จาก “เขตผ่ อ นปรน” เป็ น “เขตการจั ด การอย่ า งมี ส ่ ว น ร่วม”อย่างที่กรมอุทยานได้น�ำร่องมาซึ่งจะน�ำไปสู่ภาพบวก และยังช่วยสร้างความร่วมมือได้อีกในหลายๆ เรื่องชุมชนใน เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าก็เช่นกัน แต่ทั้งนี้ยังมีความพยายามหา ช่องโหว่จาก พ.ร.บ. ที่ยื่นมาจากครั้งที่แล้วซึ่งเป็นเรื่องระหว่าง ชุมชนในพื้นที่ ต่อโครงการระหว่างรัฐหรือเอกชนเช่นหากมีไร่ ข้าวโพดอยู่กลางป่า สามารถมีบริษัทที่หวังผลประโยชน์โดย เอาพืชผลมาส่งเสริมให้ชุมชนโดยอ้างว่าเป็นการอนุรักษ์ได้ อีกช่องโหว่ใหญ่คือบริเวณพื้นที่ที่อนุญาตให้มีการใช้ ประโยชน์ในการพักแรมซึ่งโดยเจตนาอาจจะให้เป็นเรื่องของ โฮมสเตย์แต่หากมีนักการเมืองท้องถิ่นหรือคนที่เข้าไปจับให้ เป็นธุรกิจตรงนี้ ก็สามารถเข้าไปเช่าได้ทั้งหมู่บ้านได้ ถึงแม้ว่า จะรักษาความคงเดิมไว้ แต่ผลกระทบที่จะตามมากับชุมชม หรือธรรมชาติก็ยังเป็นเรื่องที่คาดการณ์ไม่ได้ ซึ่งนี่เป็นเรื่อง ช่องโหว่ของกฎหมายชุมชนฉบับนี้ การจัดการเขตพื้นที่ในอุทยานฯ ใน พ.ร.บ. นี้ได้เขียนไว้ว่าถ้าอยากท�ำให้อุทยานแห่งชาติส่วน ไหนเป็นเขตบริการ1 สามารถกระท�ำได้โดยให้หัวหน้าอุทยาน เสนออธิบดีเพื่ออนุมัติ ซึ่งจากประสบการณ์ของศศินที่ได้อยู่ใน กระบวนการท�ำแผนการจัดการมากว่า 20ปี การแบ่งเขตพื้นที่ ไม่ได้มีวิธีการที่รวบรัดแบบนี้ แต่ต้องมีคณะกรรมการที่เป็นนัก วิชาการ มีการก�ำหนดโซนพื้นที่ ซึ่งกว่าจะผ่านคณะกรรมการ ได้เป็นเรื่องที่ยาก ทว่าสิ่งที่ปรากฏในกฎหมายฉบับนี้กลับไม่
ต้องผ่านขั้นตอนของคณะกรรมการ แต่ใช้เพียงหัวหน้าอุทยาน เสนออธิ บ ดี เ พื่ อ อนุ มั ติ เ ท่ า นั้ น รวมไปถึ ง การจะก� ำ หนดให้ เอกชนเข้าไปใช้ประโยชน์ในพื้นที่เขตอุทยาน โดยไม่มีการระบุ ตั ว เลขว่ า ในหนึ่ ง อุ ท ยานแห่ ง ชาติ จ ะให้ เ อกชนเข้ า ไปท� ำ ประโยชน์เป็นจ�ำนวนกี่ไร่ โดยใช้ผลประโยชน์ได้ไม่เกิน 30 ปี แสดงว่าสามารถจะชี้พื้นที่ตรงไหนก็ได้ให้เป็นเขตบริการ ส่ ว นเขตรั ก ษาพั น ธุ ์ สั ต ว์ ป ่ า แม้ ไ ม่ ไ ด้ มี ก ฎหมายให้ เอกชนเข้ามาเช่าเหมือนอุทยาน แต่ยังสามารถเข้าไปเที่ยวได้ ซึ่งกฎหมายฉบับเดิมไม่มีระเบียบในการเข้าไป แต่จะใช้ความ เป็นพื้นที่ผ่อนปรน ยกตัวอย่างน�้ำตกทีลอซูซึ่งอยู่ในเขตรักษา พันธุ์สัตว์ป่าแต่สามารถเข้าไปเที่ยวได้ และถ้าตามมาตรานี้จะ ใช้ค�ำว่าเขตศึกษาทางธรรมชาติก็สามารถเป็นการท่องเที่ยวได้ เช่นกัน ส่วนจะท�ำให้ธรรมชาติเสียหายหรือไม่นั้นก็ต้องเป็น หน้าที่ของนักอนุรักษ์และนักวิชาการเข้ามาคุยกัน หลักการแบ่งเขตพื้นที่คุ้มครองทั่วไป เขตรั ก ษาพั น ธุ ์ สั ต ว์ ป ่ า หรื อ เขตอุ ท ยานจะมี ก าร จัดการเป็นเขตหลักๆ คือพื้นที่ทั้งหมดส่วนใหญ่จะเป็นเขต สงวนสภาพธรรมชาติ2 หรือเขตหวงห้าม3 ซึ่งเป็นหลักการเดิม เปรียบเทียบเป็น ไข่แดง ไข่ขาว เปลือกไข่ โดยพื้นที่ไข่ขาวเป็นพื้นที่ส�ำคัญที่สุดซึ่งเลือกว่าเขต สงวนสภาพธรรมชาติ ซึ่งอาจจะไม่ถึงกับห้ามเข้าแต่หลักการ จริงๆ คือห้ามเปลี่ยนแปลงธรรมชาติ สามารถเข้าไปศึกษาได้ บ้างแต่ต้องอยู่ในเกณฑ์ที่หัวหน้าอุทยานสามารถดูแลและ ควบคุมได้ และพื้นที่ส่วนใหญ่ของเขตอุทยานและเขตรักษา พันธุ์สัตว์ป่านั้นจะเป็นเขตสงวนสภาพธรรมชาติ ซึ่งจะมีแหล่ง สัตว์ป่าหายาก แหล่งวางไข่ สถานที่ส�ำคัญต่างๆ แหล่งต้นน�้ำ ล�ำธารที่อุดมสมบูรณ์ พื้นที่ที่มีความลาดชันสูงเข้าไปเยอะอาจ
หลักการแบ่งเขต การใช้ประโยชน์พื้นที่คุ้มครองทั่วไป
แนวคิดการแบ่ง การใช้ประโยชน์พื้นที่เขตอุทยานแห่งชาติตามพรบ.ใหม่
หลักการแบ่งเขต การใช้ประโยชน์พื้นที่เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าตามพรบ.ใหม่
“ถ้ า พ.ร.บ.ส่ ง เสริ ม การอนุ รั ก ษ์ สั ต ว์ ป่ า ฉบับนี้บังคับใช้ อยากค้าขายสัตว์ป่าก็เปิด ตั ว เป็ น สวนสั ต ว์ ส าธารณะและก็ ส ร้ า งเป็ น ศูนย์กลางการค้าสัตว์ป่าได้ ประเทศไทยเรา จะเอาภาพลักษณ์แบบนี้เหรอ” ศศิน เฉลิมลาภ มูลนิธิสืบนาคะเสถียร
เกิดดินถล่มก็จะเป็นเขตหวงห้าม นี่คือเป็นหลักการที่ท�ำๆ กัน มาหรือเขตที่มีชุมชนอาศัยอยู่ก็จะตั้งเป็นเขตจัดการพิเศษแล้ว ควบคุมไว้ตามมติ ครม. ส่วนในพื้นที่ส�ำหรับนักท่องเที่ยวที่ต้องการไปศึกษา หาความรู้ หรือนันทนาการจากอุทยานก็ควรจะเปิดให้เป็นเขต ศึกษาหาความรู้ในพื้นที่ที่เหมาะสม และเขตศึกษาหาความรู้ จะต้องไม่อยู่ในเขตนันทนาการ แต่จะอยู่ในเขตสงวนที่มีความ เหมาะสม เช่น น�้ำตกสวยๆ ที่สามารถเดินเข้าไปดูได้แต่ห้าม เปลี่ยนแปลงสภาพทางธรรมชาติส่วนบ้านพักร้านค้าต้องถูก ก�ำหนดให้อยู่ในพื้นที่เขตบริการหากเป็นอุทยานแห่งชาติทาง ทะเล ก็อาจจะท�ำการค้าขายได้เล็กน้อย เป็นเรื่องของชุมชน ท้องถิ่นเพื่อมาหารายได้ซึ่งการค้าขายทั้งหมดนี้จะถูกก�ำหนด ให้อยู่ในเขตบริการ ซึ่งจะเป็นจุดพื้นที่เล็กๆ เท่านั้น แนวคิดใหม่ในการแบ่งเขตพื้นที่ อุทยานฯ และเขตรักษา พันธุ์สัตว์ป่า ในร่างพ.ร.บ.ทั้งสองฉบับนี้ จะเปลี่ยนแนวคิดไปจาก เดิม อย่างเขตหวงห้ามก็สามารถให้เจ้าหน้าที่น�ำเที่ยวได้ พื้นที่ ที่เป็นเขตจัดการพิเศษต่างๆ ก็จะเป็นพื้นที่เขตผ่อนปรน ส่วน เขตบริการในร่างพ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติก็จะให้เอกชนท�ำบ้าน พัก ขายของได้ ดังนั้นเขตสงวนสภาพธรรมชาติก็อาจจะลด ระดับมาเท่ากับเขตศึกษาธรรมชาติ และสามารถเข้าเขตพวก นี้ได้เพียงแค่หัวหน้าอุทยานฯท�ำเรื่องขึ้นไปให้อธิบดีอนุมัติ อีก ส่วนหนึ่ง คือ ร่างพ.ร.บ. ส่งเสริมการอนุรักษ์สัตว์ป่า ก็มีการ ลดระดับลงมาเหมือนกัน คือจากเขตผ่อนปรนก็เปลี่ยนเป็น เขตศึกษาทางธรรมชาติ แต่ข้อดีคือยังไม่มีช่องให้เอกชนเข้าไป
ใช้ ป ระโยชน์ แต่ เ ขตหวงห้ า มในเขตรั ก ษาพั น ธุ ์ สั ต ว์ ป ่ า ก็ สามารถไปเที่ยวได้ถ้ามีค�ำสั่งจากกรมอุทยานฯอนุญาต อีกหนึ่งประเด็นส�ำคัญคือแนวคิดจากร่างพ.ร.บ. ใหม่ ในการแบ่งเขตการใช้ประโยชน์จากเดิมจะแบ่งเป็น 4 ระดับ หลักอย่างชัดเจนส่วนในรูปแบบใหม่จะกระจัดกระจายซึ่งอาจ จะมีหรือไม่มีเขตหวงห้ามก็ได้เพราะขึ้นอยู่กับหัวหน้าอุทยานฯ และอธิบดีซึ่งจะไม่มีพื้นที่หวงห้ามทั้งหมดก็สามารถท�ำได้โดย ไม่ต้องผ่านคณะกรรมการฯ นักวิชาการถือได้ว่าร่างพ.ร.บ. ใหม่นี้แทบจะล้างรูปแบบเดิมแทบทั้งหมดในส่วนเขตรักษา พันธุ์สัตว์ป่าก็เช่นกันเพียงแต่เปลี่ยนชื่อเขตบริการเป็นเขต ศึกษาธรรมชาติเท่านั้น หมายเหตุ 1 เขตบริการ คือ เปลือกไข่พื้นที่ที่เปิดให้ประชาชนเข้ามาใช้ ประโยชน์และมีการรองรับนักท่องเที่ยว มีสิ่งก่อสร้างและสิ่ง อ�ำนวยความสะดวกต่างๆ 2 เขตสงวนสภาพธรรมชาติ คือไข่ขาว (อาจมีพื้นที่มากที่สุด) จ�ำกัดการพัฒนาของพื้นที่ให้มี ทางเดินเท้าล�ำลอง(Primitive Trails) ที่พักแรมแบบธรรมดา สถานีตรวจตราของเจ้าหน้าที่ (Guard Outposts) และสิ่งอ�ำนวยความสะดวกเพื่อการวิจัย เฉพาะที่จ�ำเป็นเป็นต้น 3 เขตหวงห้าม คือ ไข่แดงมีทรัพยากรธรรมชาติที่ส�ำคัญที่สุด และง่ายต่อการถูกท�ำลายมากที่สุด ครอบคลุมพื้นที่ที่มีสภาพ พื้นที่ที่เปราะบาง
แนวคิดใหม่จาก พรบ.ใหม่ในการแบ่งเขตใช้ ประโยชน์พื้นที่อุทยานแห่งชาติ
แนวคิดใหม่จาก พรบ.ใหม่ในการแบ่งเขตใช้ ประโยชน์พื้นที่เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า