เอกสารประกอบการประชุม เรื่อง พันธบัตรป่าไม้

เอกสารการประกอบการประชุม

ภาพ : www.manager.co.th

อดิศร์ อิศรางกูร ณ อยุธยา ศศิน เฉลิมลาภ สันติ โอภาสปกรณ์กิจ

สารบัญ

การสู ญเสี ยพื้นที่ป่าไม้

1

หลักการของกลไกพันธบัตรป่ าไม้

2

ประโยชน์ต่อสังคมและผลตอบแทนการลงทุน

3

ต้นทุนการฟื้ นฟูป่า

4

รายรับจากระบบนิเวศป่ าไม้

5

การออกพันธบัตรและ Securitization

8

ลักษณะพันธบัตรโดยย่อ

8

กฎหมายที่เกี่ยวข้อง

9

องค์กรการบริ หารจัดการพันธบัตรป่ าไม้

10

รู ปแบบการดาเนินการพันธบัตรป่ าไม้ของไทย

11

ปั จจัยส่ งเสริ มการดาเนินการพันธบัตรป่ าไม้

12

พันธบัตรป่ าไม้ อดิศร์ อิศรางกูร ณ อยุธยา, ศศิน เฉลิมลาภ, สันติ โอภาสปกรณ์ กิจ เอกสารประกอบการประชุม

การสู ญเสี ยพืน้ ทีป่ ่ าไม้ ประเทศไทยเผชิ ญกับการสู ญเสี ยพื้นที่ป่าไม้อย่างต่อเนื่ องจนภาครัฐไม่สามารถรักษาพื้นที่ป่าตาม เป้ าหมายร้ อยละ 40 ของพื้ น ที่ ป ระเทศไว้ไ ด้ ปั จจุ บ ัน พื้ น ที่ ป่ าไม้ล ดลงเหลื อเพี ย งร้ อยละ 32 ของพื้ น ที่ ประเทศไทยเท่านั้น ดังนั้นภารกิจสาคัญของประเทศไทยคือการพื้นฟูสภาพป่ าไม้ให้กลับคืนมาอีกร้อยละ 7 หรื อคิ ดเป็ นพื้นที่ ประมาณ 26 ล้านไร่ ซึ่ งการฟื้ นฟูพ้ืนที่ ป่าไม้ในปริ มาณมากถึ ง 26 ล้านไร่ น้ ี ไม่สามารถ กระทาได้โดยกลไกภาครัฐ ข้อมู ล พื้ น ที่ ป่ าไม้แสดงให้เห็ น ว่าประเทศไทยมี ก ารประกาศพื้ นที่ อุทยาน จานวนมากทาให้พ้ืนที่ป่าอนุ รักษ์ของประเทศมีปริ มาณใกล้เคียงกับเป้ าหมายที่กาหนดไว้ที่ร้อยละ 25 ของ พื้นที่ ป ระเทศ แต่ปัญหาที่ สาคัญคื อการสู ญเสี ยพื้ นที่ ป่ าเศรษฐกิ จซึ่ งเป็ นพื้นที่ ป่าสงวน ดังนั้น การฟื้ นฟู สภาพป่ าไม้ในรู ปของป่ าเศรษฐกิจในพื้นที่ป่าสงวนจึงเป็ นภารกิจสาคัญของประเทศไทย การสู ญ เสี ย พื้ น ที่ ป่ าไม้ข องประเทศไทยมี ส าเหตุ ส าคัญ มาจากการขยายตัว ของการปลู ก พื ช เศรษฐกิ จเชิ งเดี่ยวเข้าไปในพื้นที่ป่าสงวน ได้แก่ การปลูกข้าวโพดเพื่อป้ อนอุตสาหกรรมอาหารสัตว์ และ การปลูกยางพารา ซึ่ งการปลูกข้าวโพดบนที่สูงนี้ เองนาไปสู่ ปัญหาเขาหัวโล้นในหลายจังหวัดในภาคเหนือ ที่ผา่ นมาการฟื้ นฟูสภาพป่ าเพื่อทดแทนการปลูกข้าวโพดบนที่สูงไม่ประสบความสาเร็ จเท่าที่ควรเพราะการ ปลูกข้าวโพดได้รับการสนับสนุ นที่ดีจากวงจรของธุ รกิจอาหารสัตว์ที่ให้ผลกาไรที่ต่อเจ้าของธุ รกิจ กอปร กับการฟื้ นฟูสภาพป่ าไม้ก็ตอ้ งการการลงทุนและการเฝ้ าดูแลอย่างต่อเนื่ องซึ่ งกลไกของภาครัฐไม่สามารถ ดาเนิ นการได้ การปลูกป่ าโดยภาคประชาชนหรื อหน่ วยงานไม่หวังกาไรก็ประสบปั ญหาข้อจากัดด้านทุน สนับสนุนที่เพียงพอและการดาเนินงานอย่างต่อเนื่องในระยะยาว ด้วยเหตุน้ ี ประเทศไทยจึงจาเป็ นต้องพัฒนากลไกเพื่อนาไปสู่ การฟื้ นฟูพ้ืนที่ป่าไม้อย่างยัง่ ยืนโดย กลไกดังกล่าวควรมีความสอดคล้องกับบริ บทของประเทศไทยที่ตอ้ งให้ความสาคัญกับการมีงานทาและ คุณภาพชีวติ ของเกษตรกรที่ปัจจุบนั มีอาชีพปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์บนที่สูง

1

หลักการของกลไกพันธบัตรป่ าไม้ กลไกพันธบัตรป่ าไม้เป็ นกลไกทางการคลังที่ทาหน้าที่เชื่ อมโยงปั จจัยการผลิ ตต่างๆ ในประเทศ ไทยเพื่ อ สนับ สนุ น การปลู ก ป่ าไม้ใ นรู ป ป่ าเศรษฐกิ จกึ่ ง ป่ าอนุ รัก ษ์ กลไกพัน ธบัต รป่ าไม้คื อการออก พันธบัตรเงิ นกูเ้ พื่อระดมทุนจากภาคประชาชนและภาคธุ รกิ จการเงิ นเพื่อปลู กป่ าเศรษฐกิ จกึ่ งป่ าอนุ รักษ์ เนื่องจากการปลูกป่ าในส่ วนของป่ าเศรษฐกิจเป็ นการดาเนิ นธุ รกิจที่มีผลกาไรจึงทาให้การปลูกป่ าเศรษฐกิจ สามารถทาหน้าที่เป็ นแหล่งรายได้สาคัญสาหรับเกษตรกรบนพื้นที่สูงทดแทนการปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ที่ เป็ นอันตรายต่อระบบนิ เวศ เกษตรกรที่ปลูกข้าวโพดสามารถเปลี่ยนอาชี พมาหารายได้จากการปลูกป่ าและ ดูแลป่ าแทนการปลูกข้าวโพด ในช่วงการดาเนิ นงานของการปลูกป่ าเศรษฐกิจกึ่งป่ าอนุ รักษ์กลไกพันธบัตร ป่ าไม้จะมีกระแสรายได้จากหลายแหล่ง เช่น รายได้จากการขายไม้ตามระยะเวลาการตัดไม้ รายได้บางส่ วน จากรัฐบาลจากการที่พ้ืนที่ป่าไม้สามารถลดปั ญหาน้ าท่วมน้ าแล้งและความเสี ยหายต่อประชาน รายได้จาก ภาคอุตสาหกรรมและภาคพลังงานจากการที่ป่าไม้ทาหน้าที่ดูดซับคาร์ บอน (Carbon Offset) หรื อรายได้ จากการท่องเที่ยวเชิ งนิ เวศ เป็ นต้น รายได้เหล่านี้ นอกจากจะนามาเป็ นค่าใช้จ่ายให้กบั เกษตรกรที่ทาหน้าที่ ปลูกป่ าและดูแลป่ าแล้วยังจะนามาจ่ายคืนให้กบั ประชาชนและผูล้ งทุนในพันธบัตรป่ าไม้ (รู ปที่ 1) ดังนั้นจะเห็ นได้ว่ากลไกพันธบัตรป่ าไม้เป็ นโอกาสสาคัญของประเทศไทยในการฟื้ นฟูสภาพป่ า โดยการใช้ผลประโยชน์จากการปลูกป่ าเศรษฐกิจเพื่อแก้ไขปั ญหาสิ่ งแวดล้อม พันธบัตรป่ าไม้จึงเป็ นกลไก สาคัญในการเชื่ อมโยงปั จจัยการผลิ ตเพื่ อการฟื้ นฟู สภาพป่ า ได้แก่ ที่ ดิน แรงงาน แหล่ งเงิ น และ ความ ต้องการใช้ไม้เชิงพาณิ ชย์ และนาไปสู่ การแก้ปัญหาการสู ญเสี ยพื้นที่ป่าไม้ของประเทศไทย ที่สาคัญ กลไกพันธบัตรป่ าไม้ให้ความสาคัญกับการมีส่วนร่ วมของประชาสังคมดังจะเห็ นได้ว่า ประชาชนทั้งประเทศสามารถมี ส่ วนร่ วมในการฟื้ นฟู พ้ื น ที่ ป่ าไม้ด้วยการร่ วมลงทุ นในพันธบัตรที่ ใ ห้ ผลตอบแทนไม่ดอ้ ยไปกว่าการลงทุนในรู ปแบบอื่น เกษตรกรมีส่วนร่ วมโดยเปลี่ ยนจากการเป็ นผูบ้ ุ กรุ ก และทาลายป่ าไม้มาเป็ นผูป้ ลูกป่ าและผูด้ ูแลป่ าไม้ ภาคการเงินมีส่วนร่ วมในการพัฒนาผลิตภัณฑ์การเงินที่ เหมาะสม และที่สาคัญคือการมีองค์กรที่ ทาหน้าที่ดูแลป่ าไม้อย่างต่อเนื่ องในระยะยาวเพราะมีกาไรจากการ ดาเนิ นงานเป็ นสิ่ งจูงใจ ดังนั้นจะเห็นได้วา่ กลไกพันธบัตรป่ าไม้จึงเป็ นแนวทางฟื้ นฟูสภาพป่ าไม้ที่มีความ ยัง่ ยืนเพราะเป็ นโครงการที่ มีป ระโยชน์ ต่อสังคมไม่ ว่าจะเป็ นการฟื้ นฟู สภาพป่ าไม้ การสร้ างมูลค่าทาง 2

เศรษฐกิจในรู ปผลิตภัณฑ์ไม้เชิงพาณิ ชย์ การลดความจาเป็ นในการลักลอบตัดไม้ในเขตอนุรักษ์ การสร้าง รายได้ให้เกษตรกร การดูดซับการปล่อยก๊าซเรื อนกระจก หรื อการท่องเที่ยว ที่สาคัญกลไกพันธบัตรป่ าไม้ เป็ นกิ จกรรมที่ มีความโปร่ งใสและมี การแบ่งปั นผลประโยชน์ให้กบั ทุ กภาคส่ วนอย่างเป็ นธรรม ดังนั้น พันธบัตรป่ าไม้จึงเป็ นกลไกทางการคลังที่มีศกั ยภาพในการฟื้ นฟูสภาพป่ าไม้ของประเทศไทยอย่างยัง่ ยืน

รู ปที่ 1 แสดงรู ปแบบการดาเนินการพันธบัตรป่ าไม้สาหรับประเทศไทย ที่มา: อดิศร์ อิศรางกูร ณ อยุธยา และ คณะ (2555)

ประโยชน์ ต่อสั งคมและผลตอบแทนการลงทุน การศึกษามูลค่าผลตอบแทนทางการเงิ นของป่ าไม้เบื้องต้น ทาการประเมินมูลค่าต้นทุนฟื้ นฟูป่า (การ ปลูกป่ า และต้นทุนการทาไม้) และรายรับจากระบบนิ เวศป่ าไม้ โดยกาหนดเงื่อนไขการประมาณการ ได้แก่ 3

 ระยะเวลาปลูกป่ าและดูแลรักษา จานวน 30 ปี  มีการปลูกป่ าจานวน 26.24 ล้านไร่ ซึ่ งกาหนดการปลูกปี ละ 1.64 ล้านไร่ จนครบ 16 ปี  อัตราคิดลดเท่ากับร้อยละ 3.8 ต่อปี โดยอ้างอิงอัตราดอกเบี้ยพันธบัตรรัฐบาล อายุ 30 ปี  ตัวเลขคาดประมาณกระแสเงินสดทั้งด้านต้นทุนในการฟื้ นฟูป่าและด้านรายรับจากระบบนิ เวศป่ า ไม้ ในการศึกษานี้ ใช้มูลค่าเดิม(คงที่)ในแต่ละปี ตลอดระยะเวลาโครงการ 30 ปี โดยไม่ได้กาหนด อัตราการเติบโตของมูลค่าต้นทุนและรายรับในแต่ละประเภท 1) ต้ นทุนการปลูกป่ า การคานวณมูลค่าต้นทุนการฟื้ นฟูป่าครอบคลุมต้นทุนการปลูกป่ าและดูแลรักษา และต้นทุนการทาไม้ อย่างยัง่ ยืน โดยการปลูกไม้ที่เป็ นไม้ผล ไม้โตเร็ ว และไม้เศรษฐกิจ เพื่อทาให้เกิดป่ าไม้แบบผสมผสานและ สร้างความสมดุลแก่ธรรมชาติอย่างยัง่ ยืน ต้นทุนการปลูกป่ าและดูแลรักษา มีค่าใช้จ่ายดังนี้ ปี ที่ 1 มีค่าใช้จ่ายในการปลูก

เท่ากับ 3,800 บาท ต่อ ไร่

ปี ที่ 2-6 มีค่าใช้จ่ายในการดูแลรักษา

เท่ากับ 1,000 บาท ต่อ ไร่ ต่อ ปี

ปี ที่ 7-15 มีค่าใช้จ่ายในการดูแลรักษา

เท่ากับ 480 บาท ต่อ ไร่ ต่อ ปี

โดยลงทุนปลูกป่ าเพิ่มเพื่อให้ได้ตามเป้ าหมายที่กาหนดไว้ตลอดระยะเวลา 16 ปี ๆ ละ 1.64 ล้านไร่ รวมพื้นที่ป่าปลูกเพิ่มจานวน 26.24 ล้านไร่ ผลการคานวณพบว่ามีมูลค่าต้นทุนการปลูกป่ าตลอดระยะเวลา โครงการเท่ากับ 99,712 ล้านบาท และมีมูลค่าของค่าใช้จ่ายในการดูแลรักษาป่ าตลอดระยะเวลาโครงการ เท่ากับ 244,557 ล้านบาท ต้นทุนการทาไม้ คานวณโดยอ้างอิงค่าใช้จ่ายในการทาไม้ขององค์การอุตสาหกรรมป่ าไม้ โดยใช้ค่าใช้จ่ายในการทาไม้และค่าจ้างทาไม้ตามอายุและเนื้ อที่ของไม้ที่ปลูกของไม้สักที่ทาออก จากสวนป่ าเป็ นตัวแทนของต้นทุ นการท าไม้ ซึ่ งมี ตน้ ทุ นเท่ ากับ 3,169 บาท/ไร่ ทั้งนี้ การศึ ก ษานี้ เริ่ ม มี ต้นทุนในการทาไม้ต้ งั แต่ปีที่ 15 ของโครงการปลูกต้นไม้ เนื่องจากปี ที่ 15 เป็ นปี ที่ตน้ ไม้มีความเหมาะสมที่

4

จะตัดเอาเนื้ อไม้ไปจาหน่ายได้ ผลการคานวณพบว่ามีมูลค่าต้นทุนการทาไม้เท่ากับ 5,197.16 ล้านบาทต่อปี คิดเป็ นต้นทุนการทาไม้รวมตลอดโครงการเท่ากับ 83,154.56 ล้านบาท 2) รายรับจากระบบนิเวศป่ าไม้ การประเมินรายรับจากระบบนิเวศป่ าไม้ของการศึกษานี้ ใช้ตวั เลขรายรับตลอด 30 ปี โดยสมมติให้ เป็ นมู ล ค่าคงที่ ในแต่ ละปี จึ งไม่ ได้ก าหนดอัตราการเติ บ โตของมู ล ค่ารายรั บ ในแต่ ละประเภท จากการ คานวณพบว่ามีมูลค่าของรายรับจากระบบนิเวศป่ าไม้ตลอดอายุโครงการ 30 ปี เท่ากับ 1,763,171 ล้านบาท การประเมินมูลค่าปั จจุบนั สุ ทธิ ของกระแสรายรับจากการปลูกป่ าเศรษฐกิจตลอดโครงการ พบว่า มีมูลค่าปั จจุบนั สุ ทธิ ของผลตอบแทนทางการเงินของทรัพยากรป่ าไม้เบื้องต้น เท่ากับ 728,158 ล้านบาท ในช่ วงระยะเวลา 30 ปี และมีพ้ืนที่ป่าที่ปลูกเพิ่มเติมเท่ากับ 26.24 ล้านไร่ (ตารางที่ 1) และค่า IRR เท่ากับ 9.8% ซึ่ งมากกว่าอัตราดอกเบี้ ยที่ตอ้ งการที่ 3.8% รวมทั้งค่า Benefit Cost Ratio เท่ากับ 2.86 มีค่ามากว่า 1 (ตารางที่ 2) แสดงว่าผลตอบแทนที่ได้รับจากโครงการมีค่ามากกว่าค่าใช้จ่ายที่เสี ยไป ดังนั้นโครงการนี้ จึง มีความเหมาะสมที่จะลงทุนซึ่ งแสดงว่าทรัพยากรป่ าไม้มีคุณค่าที่ตอ้ งรักษาและส่ งเสริ มให้มีการดาเนิ นการ อนุรักษ์ให้ได้ตามเป้ าหมายที่ต้ งั ไว้

5

ตารางที่ 1 มูลค่าปั จจุบนั สุ ทธิ ของผลตอบแทนทางการเงินของป่ าไม้เบื้องต้น (ล้านบาท)

ที่มา: อดิศร์ อิศรางกูร ณ อยุธยา 2556 หมายเหตุ:

1. มูลค่าปั จจุบนั สุทธิของกระแสเงินสดตลอดโครงการ(ระยะเวลา 30 ปี ) = 728,158 ล้านบาท 2. อัตราคิดลดเท่ากับร้อยละ 3.8 ต่อปี (อ้างอิงจาก อัตราดอกเบี้ยพันธบัตรรัฐบาลอายุ 30 ปี ) 6

ตารางที่ 2 คานวณ IRR และ Benefit Cost Ratio (ล้านบาท)

ที่มา: อดิศร์ อิศรางกูร ณ อยุธยา (2556) 7

การออกพันธบัตรและ Securitization สาหรับการดาเนิ นการในการออกพันธบัตรป่ าไม้น้ นั จาเป็ นต้องมีการกาหนดงบประมาณจานวน หนึ่งเพื่อตั้งกองทุนปลูกป่ า พร้อมจัดตั้งคณะกรรมการเป็ นผูจ้ ดั การกองทุนปลูกป่ า กองทุนปลูกป่ ามีหน้าที่ รับโอนพื้นที่พร้อมปลูกจากกรมป่ าไม้ ซึ่ งกองทุนปลูกป่ านี้ เองจะทาหน้าที่ ออกพันธบัตรป่ าไม้ผ่านผูจ้ ดั จาหน่ายหลักทรัพย์ (Underwriter) ให้กบั ผูล้ งทุนในพันธบัตร เช่น ธนาคาร กองทุนตราสารหนี้ กองทุนสา รองเลี้ยงชี พ หรื อประชาชนทัว่ ไป โดยกองทุนปลูกป่ าจะใช้เงินที่ได้จากการออกพันธบัตรในการปลูกป่ า เศรษฐกิจชุ มชน ในพื้นที่ของกรมป่ าไม้ร่วมกับชาวบ้านในพื้นที่ใกล้เคียง กองทุนและชาวบ้านสามาระทา สัญญาเงินกู้ โดยกองทุนจะให้เงินให้ชาวบ้านไปปลูกป่ าและดูแลป่ าในอัตราดอกเบี้ยที่แล้วแต่กาหนด โดย มีตน้ ไม้ที่ปลูกเป็ นประกัน และกองทุนจะเป็ นผูร้ ับซื้ อไม้ที่ชาวบ้านปลูกทั้งหมด ลักษณะพันธบัตรโดยย่อ  ตราสาร เป็ นพันธบัตรระยะยาวที่มีไม้เศรษฐกิ จเป็ นประกันจานวนสองชุ ด คือ 1) พันธบัตรมูลค่า 1,000 ล้านบาท ที่ประกันด้วยป่ าเศรษฐกิจพร้อมตัดของ (เพื่อให้มีรายได้มาจ่ายดอกเบี้ยตลอดอายุ ของพันธบัตรของทั้งสองชุ ด) 2)พันธบัตรมูลค่า 1,000 ล้านบาทที่ประกันป่ าเศรษฐกิ จปลูกใหม่ ร่ วมกับชุมชน  ระยะเวลาการดาเนินการ 20 ปี  สิ ทธิ ความเป็ นเจ้าหนี้ สู งกว่าหนี้และค่าใช้จ่ายในการดาเนินการ  ดอกเบี้ย จะต่ากว่าหรื อเทียบเท่ากับของพันธบัตรของรัฐวิสาหกิจชั้นดี โดยรัฐบาลและหน่วยงานที่ ได้รับประโยชน์จากการปลูกป่ า เช่ นการไฟฟ้ าฝ่ ายผลิ ต และการหาอาชี พใหม่ให้เกษตรกร เช่ น กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ สนับสนุนบางส่ วน ส่ วนเงินที่นามาจ่ายดอกเบี้ยในแต่ละปี นามาจาก การทยอยขายไม้ในป่ าที่ นามาเข้าโครงการ ซึ่ งในแต่ ละปี จะต้องจาหน่ ายไม้ในโครงการ ให้ มี รายได้สุทธิ ไม่ต่ากว่า 200% ของภาระดอกเบี้ยที่ตอ้ งจ่าย  ต้นไม้ที่ค้ าประกันเป็ นไม้จากป่ าเศรษฐกิ จหรื อเจ้าของที่ที่เข้าร่ วมโครงการโดยเมื่ อเริ่ มต้นมูลค่า ตามการประเมินของไม้ที่นาเข้าโครงการทั้งหมดจะมีมูลค่าไม่ต่ ากว่า 200% มูลค่าของพันธบัตร และมีการประเมินมูลค่าไม้ใหม่ทุกปี ถ้ามูลค่าตามการประเมินของไม้ที่เหลืออยูต่ ่ากว่า 150% ของ

8

มูลค่าพันธบัตรจะต้องมีการเพิ่มปริ มาณป่ าเศรษฐกิจในโครงการเพิ่มเติมให้ไม่ต่ ากว่า 150% ของ มูลค่าพันธบัตร  Sinking Funds จะต้องเก็บไว้ไม่ต่ากว่า 100% ภาระการจ่ายดอกเบี้ยในปี ต่อไป และเก็บสะสมเพื่อ เตรี ยมจ่ายคืนเงินต้น  ค้ าประกันเพิม่ เติม โดยหน่วยงานผูอ้ อกพันธบัตรป่ าไม้และกระทรวงการคลัง  การปลูกป่ าเสริ มให้เป็ นไปตามระบบการจัดการป่ าเศรษฐกิจที่ยง่ั ยืน ตามแบบแผนของหน่วยงาน ที่นานาชาติให้การยอมรับ  การปลู ก ป่ าเพิ่ ม เติ ม ให้ แ บ่ ง รายได้สุ ท ธิ ห ลัง การหั ก ค่ า ใช้ จ่า ยทั้ง หมดไปในการส่ ง เสริ ม ให้ ประชาชนในท้องถิ่น เข้ามีส่วนร่ วมในการปลูกป่ าเศรษฐกิจร่ วมกับรัฐบาล

กฎหมายทีเ่ กีย่ วข้ อง การดาเนิ นการเรื่ องพันธบัตรป่ าไม้ มีกฎหมายที่เกี่ยวของอยูห่ ลายกฎหมาย ซึ่ งแบ่งตามประเภทของพื้นที่มี กฎหมายที่เกี่ยวข้องดังนี้ - พื้นที่ ป่าสงวนแห่ งชาติ การปลูกป่ าเศรษฐกิ จสามารถดาเนิ นการได้โดยพัฒนาเป็ นระเบี ยบ จาก พระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ (2559) ตามมาตราต่อไปนี้ มาตรา 20 ในกรณี ที่ป่าสงวนแห่งชาติใดมีสภาพเป็ นป่ าเสื่ อมโทรมตามมาตรา 16 ทวิ ให้อธิบดีโดย ความเห็ นชอบของคณะกรรมการพิจารณาการใช้ประโยชน์ในเขตป่ าสงวนแห่ งชาติมีอานาจอนุ ญาตเป็ น หนังสื อให้บุคคลหนึ่ งบุคคลใดทาการบารุ งหรื อปลูกสร้างสวนป่ าหรื อไม้ยืนต้นในเขตป่ าเสื่ อมโทรมได้ ภายในระยะเวลาและตามเงื่อนไขที่กาหนดในหนังสื ออนุ ญาต โดยเสี ยค่าตอบแทนตามที่รัฐมนตรี ประกาศ กาหนด แต่ ในกรณี ที่ จะอนุ ญ าตให้เกิ นหนึ่ งพัน ไร่ ต่อราย ต้องได้รับ ความเห็ นชอบจากคณะกรรมการ พิจารณาการใช้ประโยชน์ในเขตป่ าสงวนแห่งชาติและได้รับอนุมตั ิจากคณะรัฐมนตรี การขออนุ ญาตและการอนุ ญาตตามวรรคหนึ่ ง ให้เป็ นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อ นไขที่ คณะกรรมการพิจารณาการใช้ประโยชน์ในเขตป่ าสงวนแห่งชาติกาหนดโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา 9

- พื้นที่กรรมสิ ทธิ์ ที่ดินอื่นๆ การปลูกป่ าเศรษฐกิจดาเนิ นการได้โดยพระราชบัญญัติสวนป่ า (2535) และพระราชบัญญัติสวนป่ าฉบับที่ 2(2558) - พื้นที่อุทยานแห่งชาติ และเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าไม่มีขอ้ กฎหมายให้ดาเนินการได้

องค์ กรการบริหารจัดการพันธบัตรป่ าไม้ ในส่ วนของการดาเนิ นงานตามกลไกพันธบัตรป่ าไม้น้ นั สามารถพัฒนารู ปแบบองค์กรที่ มีความ เหมาะสมได้ห ลายรู ป แบบ โดยรู ป แบบการดาเนิ นงานรู ป แบบหนึ่ งคื อ การจัด ตั้งองค์ก ารมหาชนเป็ น ผูร้ ับผิดชอบดาเนินการบริ หารจัดการพันธบัตรป่ าไม้ โดยการจัดตั้งองค์การมหาชนที่มีภารกิจในการดูแล การหาเงินทุนเพื่อการพัฒนาหรื อฟื้ นฟูป่าไม้น้ นั สามารถทาได้ภายใต้กฎหมายว่าด้วยองค์การมหาชนตาม แนวทางการจัดตั้งองค์การมหาชนที่กาหนดโดยมติคณะรัฐมนตรี วนั ที่ 18 กรกฎาคม 2549 ซึ่ งเป็ นไปได้ ในสองกรณี คือ องค์การมหาชนที่จดั ตั้งภายใต้พระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 และ องค์การ มหาชนที่จดั ตั้งโดยการออกพระราชบัญญัติเฉพาะ ดังมีรายละเอียดดังต่อไปนี้ กรณี ที่ 1 การจัดตั้งเป็ นองค์การมหาชนภายใต้พ ระราชบัญญัติองค์ก ารมหาชน พ.ศ. 2542 จาก มาตรา 5 แห่ งพระราชบัญญัติองค์การมหาชนฯ ระบุวา่ หากรัฐบาลมีแผนงานหรื อนโยบายด้านใดด้านหนึ่ ง โดยเฉพาะเพื่อจัดทาบริ การสาธารณะ และเห็นว่าเหมาะสมที่จะจัดตั้งหน่วยงานบริ หารขึ้นใหม่แตกต่างไป จากส่ วนราชการหรื อรัฐวิสาหกิ จ สามารถจัดตั้งเป็ นองค์การมหาชน โดยตราเป็ นพระราชกฤษฎีกาตาม พระราชบัญญัติน้ ีได้ กรณี ที่ 2 การจัดตั้งองค์การมหาชนหรื อกรณี ก ารจัดองค์ก รรู ป แบบอื่ นที่ มิ ใช่ ส่ วนราชการ เพื่ อ รองรับบทบาทและภารกิ จภาครัฐที่ตอ้ งการประสิ ทธิ ภาพสู ง องค์การมหาชน (Public Organization) เป็ น องค์กรของรัฐประเภทหนึ่ งที่ กาหนดขึ้นเพื่อทาบริ การสาธารณะที่กฎหมายกาหนดให้เป็ นหน้าที่ของรัฐที่ ต้องการประสิ ทธิ ภาพสู ง โดยมิได้คา้ กาไร

10

รู ปแบบการดาเนินการพันธบัตรป่ าไม้ ของไทย รู ปแบบพันธบัตรป่ าไม้ที่เหมาะสมสาหรับบริ บทของวัฒนธรรมทางความคิดของสังคมไทยควรมี องค์ประกอบที่สาคัญ 5 ประการดังต่อไปนี้ ประการที่ ห นึ่ ง การด าเนิ น งานด้ า นพัน ธบัต รป่ าไม้ต้อ งมี ก ฎหมายรองรั บ ทั้ง นี้ เพราะการ ดาเนิ นงานต่างๆ ในสังคมไทยจะต้องมีการอ้างอิงกฎหมาย เช่น การอ้างอิงกฎหมายระดับสู งสุ ด หรื อการ อ้า งอิ ง พระราชบัญ ญัติ ต่ างๆ เป็ นต้น ดัง นั้น การด าเนิ น งานด้านพัน ธบัต รป่ าไม้ส าหรั บ ประเทศไทย จาเป็ นต้องมีการจัดทากฎหมายขึ้น โดยการศึกษานี้ เสนอให้มีการจัดตั้งองค์กรใหม่เพื่อทาหน้าที่ในการออก พันธบัตรป่ าไม้ ดังนั้นกฎหมายที่เกี่ยวข้องคือการออกกฎหมายจัดตั้งองค์กรนี้ เพื่อให้มีอานาจหน้าที่ในการ ออกพันธบัตรป่ าไม้ได้ ประการที่สอง ป่ าไม้ที่ถูกทาลายในประเทศไทยส่ วนมากมีประชาชนครอบครองพื้นที่ไว้หมดแล้ว เช่น เกษตรกรทาการบุกรุ กพื้นที่ป่าไม้เพื่อปลูกพืชเศรษฐกิจ หรื อมีผมู ้ ีอิทธิ พลในพื้นที่ครอบครองพื้นที่ป่า เสื่ อมโทรมอยู่แล้ว กอปรกับการบริ หารจัดการป่ าไม้ในอดี ตไม่สามารถกระทาได้โดยภาครัฐตามลาพัง ดังนั้นการศึกษานี้จึงเสนอให้การดาเนิ นงานพันธบัตรป่ าไม้ของประเทศไทยมีรูปแบบที่ไม่เป็ นการโยกย้าย ประชาชนออกจากพื้ น ที่ แต่ ใ ห้ ป ระชาชนมี ส่ วนร่ วมในการรั บ รู ้ และแสดงความคิ ด เห็ น รู ป แบบการ ดาเนิ นการด้านการปลูกป่ าและการดูแลพื้นที่ป่าไม้ ซึ่ งเป็ นการปลูกป่ าเพิ่มในพื้นที่ป่าเสื่ อมโทรม และพื้นที่ ป่ าที่ ถู ก บุ ก รุ ก เพื่ อใช้ป ระโยชน์ ในการท ากิ จกรรมอื่ น เช่ นการท าการเกษตร พื้ นที่ ป่ าไม้เป้ าหมายของ การศึ กษานี้ เป็ นพื้นที่ป่าสงวนแห่ งชาติ โดยให้มีการดาเนิ นการภายใต้การจัดการป่ าชุ มชน การปลูกป่ า เศรษฐกิ จหรื อการปลูกสวนป่ า นอกจากนี้ ในการศึกษานี้ เสนอให้เป็ นรู ปแบบที่ชาวบ้านเป็ นผูด้ าเนิ นการ ควบคู่ไปกับหน่ วยงานภาครัฐ โดยให้ชาวบ้านสามารถหารายได้เสริ มในพื้นที่ ป่าไม้ได้ดว้ ย การโยกย้าย ประชาชนออกจากพื้นที่สามารถดาเนิ นการได้แต่ตอ้ งเป็ นรายพื้นที่ มีลกั ษณะเป็ นพื้นที่ตน้ น้ าสาคัญ หรื อ เป็ นพื้นที่ที่มีระบบนิเวศที่มีความสาคัญเท่านั้น ประการที่ ส าม ในการดาเนิ นงานปลู กป่ าและการบริ หารพื้ นที่ ป่ าไม้ การศึ กษานี้ เสนอให้มีการ บริ หารจัดการในรู ปแบบของชุมชนป่ าไม้ โดยในแต่ละพื้นที่จะมีการบริ หารจัดการเพื่อให้สมาชิกในชุ มชน มีรายได้จากการดูแลป่ า รวมถึงการบริ หารจัดการและพัฒนาพื้นที่ของชุ มชนป่ าไม้โดยรวมในด้านต่างๆ ที่ 11

สาคัญ ได้แก่ การให้บริ การด้านการศึกษา สาธารณสุ ข สังคม หรื อการคมนาคม เพื่อให้ประชาชน เยาวชน หรื อคนชราในชุมชนป่ าไม้มีคุณภาพชีวติ ที่ดีข้ ึนอย่างยัง่ ยืน ประการที่ สี่ ปรั บ ปรุ งกฎหมายและกฎระเบี ยบปั จจุ บ นั ให้เอื้ ออานวยต่อการค้าไม้ ปั จจุ บนั การ ดาเนินการป่ าไม้เชิงพาณิ ชย์มีขอ้ จากัดเพราะกฎหมายของรัฐที่ห้ามมิให้มีการตัดหรื อเคลื่อนย้ายไม้หวงห้าม ตามที่ ก ฎหมายประกาศ เช่ น ไม้สั ก หรื อไม้ยาง เป็ นต้น เพื่ อให้ก ารดาเนิ นงานพันธบัตรป่ าไม้ป ระสบ ความสาเร็ จ ต้องทาการยกเลิกกฎหมายที่เป็ นอุปสรรคต่อการดาเนิ นการป่ าไม้เชิ งพาณิ ชย์ ทั้งนี้ เพื่อมิให้เจ้า พนักงานของรัฐใช้เงื่อนไขทางกฎหมายเหล่านี้ เพื่อเป็ นข้ออ้างในการเรี ยกเก็บเงินนอกระบบจากประชาชน ซึ่ งจะเป็ นการเพิ่มต้นทุนในการดาเนินงานที่ไม่จาเป็ น ประการที่ ห้า เนื่ องจากสังคมไทยเป็ นสังคมที่มีความแตกต่างทางรายได้มาก รู ปแบบพันธบัตรป่ า ไม้จึ ง ต้อ งให้ ค วามส าคัญ กับ การด าเนิ น งานตามหลัก การ Beneficiary-pays Principle หรื อ หลัก การ Payment for Ecological Service (PES) นั้น คื อ ผูท้ ี่ ต้องเสี ย ค่ าใช้จ่ายเพิ่ ม เติ ม เพื่ อเป็ นรายได้เข้าโครงการ พันธบัตรป่ าไม้ตอ้ งเป็ นประชาชนที่มีรายได้สูงที่ได้ประโยชน์จากการฟื้ นฟูสภาพป่ า เช่น รายได้จากการ ขายไม้ให้กบั ผูท้ ี่ซ้ื อไม้ รายได้จากการขายคาร์ บอนเครดิตภาคป่ าไม้ให้กบั ประเทศที่พฒั นาแล้ว รายได้จาก การท่องเที่ ยวเชิ งนิ เวศ และรายได้จากการขายน้ าดิ บให้กบั ผูป้ ระกอบการในภาคอุตสาหกรรมและภาค บริ การ เป็ นต้น โดยโครงการพันธบัตรป่ าไม้ควรหลีกเลี่ยงการดาเนินการมีผลกระทบต่อกลุ่มประชาชนที่มี รายได้ต่า

ปัจจัยส่ งเสริมการดาเนินการพันธบัตรป่ าไม้ ปั จจัยส่ งเสริ มในการดาเนินการพันธบัตรป่ าไม้ให้ประสบความสาเร็ จในประเทศไทย ได้แก่ ประการที่ หนึ่ ง การมีการสนับสนุนทางการเมืองและทางนโยบาย การดาเนิ นงานพันธบัตรป่ าไม้ ต้องได้รับความเห็นชอบจากประชาชนว่าเป็ นกิจกรรมที่มีประโยชน์ต่อการฟื้ นฟูระบบนิ เวศอย่างแท้จริ ง และยังเป็ นการเพิ่มบทบาทของประชาชนในการดูแลพื้นที่ ป่าไม้ของประเทศอีกด้วย แต่ความสาเร็ จของ พันธบัตรป่ าไม้น้ นั ต้องได้รับการสนับสนุนจากรัฐบาลและข้าราชการเป็ นอันดับแรก ประการที่ สอง ความสาเร็ จในการจัดตั้งองค์กรที่มีความเหมายสมในการเป็ นผูอ้ กพันธบัตรป่ าไม้ ดังนั้น การมีรูปแบบองค์กรที่เหมาะสมจึงเป็ นปั จจัยสาคัญที่จะทาให้การดาเนินงานตามกลไกพันธบัตรป่ า 12

ไม้ประสบความสาเร็ จโดยองค์กรใหม่ตอ้ งเป็ นองค์กรที่มีการดาเนิ นงานที่มีประสิ ทธิ ภาพ สามารถขยาย การดาเนินงานให้ครอบคลุมพื้นที่ตน้ น้ าสาคัญๆ ได้ ประการที่ สาม การดาเนิ นงานด้านมวลชนสัมพันธ์เพื่อให้ประชาชนที่ครอบครองพื้นที่ป่าไม้ใน ปั จจุบนั ด้วยการปลูกพืชเศรษฐกิ จหันมาให้ความร่ วมมือในการเปลี่ ยนอาชี พ และเข้ามาเป็ นส่ วนหนึ่ งใน ชุมชนป่ าไม้ตามแนวคิดของโครงการพันธบัตรป่ าไม้ โดยโครงการพันธบัตรป่ าไม้ตอ้ งแสดงให้ประชาชน ผูเ้ ข้าร่ วมโครงการเห็นได้วา่ การเข้าร่ วมในชุมชนป่ าไม้น้ นั คุณภาพชี วิตของสมาชิ กทุกคนในชุ มชนจะดีข้ ึน จริ ง ไม่วา่ จะเป็ นในมิติของการหารายได้ ที่อยูอ่ าศัย ระบบการศึกษา ระบบสาธารณสุ ข หรื อสภาพแวดล้อม ทางสังคม

13