Boletín No. 26. ¿Qué ha pasado con la reglamentación de la reforma política? • Noviembre de 2004
¿Qué ha pasado con la reglamentación de la reforma política? Contexto Cuando el proyecto de Acto Legislativo N° 01
de 2003 fue radicado en el Congreso, sus autores resaltaron la necesidad de aprobar una reforma que transformara la estructura anacrónica de la política tradicional del país. Ésto implicaba asegurar la viabilidad de un sistema político democrático mediante el razonable fortalecimiento y modernización de los partidos políticos, la urgente reforma del sistema electoral, el robustecimiento de los mecanismos anticorrupción, la facilitación de1 los instrumentos de participación ciudadana , la regulación del acceso a los recursos financieros en campañas electorales y el reconocimiento de los derechos de la oposición política. La iniciativa fue aprobada por el legislativo el 3 de julio de 2003 luego de ocho debates. En materia electoral, la reforma introdujo nuevos factores de concentración de fuerzas: hizo obligatorio que los partidos y movimientos se presenten a las elecciones con candidatos y listas únicas, estableció distribución de curules por el sistema de cifra repartidora, creó el voto preferente, castigó la doble militancia y reservó la personería jurídica sólo para aquellas agrupaciones políticas que alcancen el 2% de los votos válidos en las elecciones de Senado o Cámara.
El derecho a la oposición, la financiación de las campañas y la creación del régimen de bancadas también son temas que ocupan un lugar muy importante dentro de la reforma constitucional. Por su parte, en lo que se refiere al diseño de las instituciones electorales, se dispuso que el Consejo Nacional Electoral fuera elegido por el Congreso mediante el sistema de cifra repartidora, y que el Registrador Nacional del Estado Civil fuera escogido por los Presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado mediante concurso de méritos. Adicionalmente, la reforma dejó abierta la posibilidad de implementar el voto electrónico para lograr agilidad y transparencia en todas las votaciones. Aunque durante las últimas elecciones regionales celebradas en octubre de 2004, se pudieron apreciar algunos efectos del nuevo marco electoral establecido por el Acto Legislativo, los temas de gran calado que hacen parte de ésta reforma constitucional todavía se encuentran en lista de espera para ser reglamentadas por el Congreso de la República. La única iniciativa que tuvo visto bueno y que fue sancionada por el Presidente es la que implementa el voto electrónico; pero proyectos de ley tan importantes como el de la financiación de campañas electorales, la adecuación del régimen
Objetivo del Observatorio Legislativo En el Instituto de Ciencia Política se considera que la efectiva participación ciudadana tiene como requisito esencial el acceso a una información adecuada y oportuna. Por este motivo, el Observatorio Legislativo busca: I) generar espacios donde diversos sectores puedan debatir y reflexionar sobre el contenido de los proyectos, II) brindar información acerca del trámite de los principales proyectos que se discuten en el Congreso y III) contribuir con el debate generando propuestas que desde la sociedad civil enriquezcan los proyectos. de bancadas para las corporaciones públicas y el estatuto de la oposición, aún se encuentran atrapados en el trámite legislativo. Algunos analistas aseguran que hay partidos a los cuales, por su falta de mayorías unificadas y exceso de personalismos, no les conviene todavía la reglamentación de unas normas que los obligaría a dejar de actuar en el caos y la anarquía. Lo que es cierto es que la reglamentación está muy demorada y es necesario acelerar el debate, sobre todo ahora que cada vez está más cerca la aprobación del proyecto de reelección y el inicio de un año preelectoral. 1
Exposición de motivos. Proyecto de Acto Legislativo N° 01 de 2003
Los proyectos que reglamentan la Reforma Política pendientes de ser aprobados por el Congreso Nombre Por la cual se expide el régimen de financiación de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones. Por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecúa el reglamento del Congreso al régimen de bancadas. Por medio del cual se reforman los artículos 77, 108, 112, 135, 153, 171, 176, 179, 259, 263-a, 267, 272, 276, 281, 299, 300, 305, 312, y 313 y se adicionan unos artículos nuevos a la constitución política de Colombia. (Estatuto de la oposición) Fuente: Observatorio Legislativo
Número 127 de 2004 Senado.
Autor(es) Claudia Blum y Rafael Pardo
Acumulado con el N° 93 de 2004 (Por el cual se expide el código electoral).
66 de 2003 Senado, 75 de 2003 Cámara
Proyecto de acto legislativo 001 de 2004. Cámara de Representantes.
Ponentes Roberto Gerlein Echeverría, Rafael Pardo Rueda, Claudia Blum de Barberi Juan Fernando Cristo, Jesús Enrique Piñacue Achicue y Ciro Ramírez Pinzón
Germán Vargas Lleras, Efraín José Cepeda Saravia, Álvaro Araujo, Alonso Acosta Osio, Jorge Luis Caballero Caballero y Edgar Eulises Torres Murillo.
Para primer debate en Cámara: Germán Varón Cotrino, Javier Ramiro Devia, Rosmery Martínez, Zamir Silva A.
Eduardo Enriquez, Alonso Acosta, Germán Aguirre, Juan de Dios Alfonso, Luis Fdo Almario, Tania Alvarez, Armando Maya, Oscar Arboleda, Jorge Caballero, Nancy Patricia Gutierrez, Reginaldo Montes, Gina Parody, Hernando Torres, Germán Varón, William Vélez y otros.
Oscar Arboleda, Teodolindo Avendaño, Germán Varón, Gina Parody, Joaquin J. Vives, Barlahan Henao Hoyos.
Radicac.
Estado de la iniciativa
14 de septiembre de 2004
El proyecto fue radicado en la Comisión Primera del Senado donde espera a que se le de primer debate.
13 de Agosto de 2003
El proyecto se encuentra en la agenda de la Comisión I de la Cámara de Representantes donde cursará su primer debate.
Julio 26 de 2004
El proyecto fue aprobado en segundo debate en la Cámara de Representantes.
Fecha de publicación: Noviembre 28 de 2004
www.observatoriolegislativo.com
1
Los proyectos que están en trámite Financiación de las campañas electorales el cual se expedía el régimen de financiación de las campañas electorales y se dictaban otras disposiciones relacionadas con el tema”. No obstante, la iniciativa fue retirada de común acuerdo entre autora y ponentes, antes de que se rindiera ponencia para primer debate, ante la insuficiencia de tiempo que se presentaba para que cumpliera con los cuatro deba2 tes de rigor en el Senado y la Cámara .
s Contenido del Proyecto v
v
s v
No hay duda que la financiación de campañas políticas es una materia de urgente regulación. Debido a que las campañas son cada vez más costosas, en la mayoría de los casos el candidato con más opciones de ganar es quien tiene mayor capacidad de recaudo. Ésto puede dar lugar a un fenómeno nocivo de dependencia de flujos financieros tanto legales como ilegales.
v
En ese sentido, el proyecto que hace curso en el Congreso, plantea una serie de medidas para asegurar un sistema de financiación electoral más transparente y con instrumentos de control más eficaces. De esta manera los administradores de las campañas serían responsables de rendir cuentas ante la autoridad electoral, el Estado vería aumentada su participación en la financiación de las campañas directa (sistema de reposición por voto) e indirectamente (acceso gratuito a los espacios institucionales en radio y televisión para los partidos políticos), las agrupaciones políticas no podrían recibir ni ejecutar recursos a través de fundaciones o asociaciones, y el incumplimiento de la ley acarrearía sanciones como la pérdida del derecho a la reposición de gastos y la suspensión de la personería jurídica.
Para la legislatura 2004-2005 los Senadores Claudia Blum de Barberi y Rafael Pardo decidieron hacerle algunos cambios a la iniciativa que había sido presentada por la Senadora en la legislatura anterior y radicar el proyecto N° 18 de Senado con el mismo nombre. Quizá el mayor cambio que se le introdujo a esta nueva iniciativa fue la eliminación de las disposiciones respecto a la presentación de cuentas de aquellas listas para corporaciones públicas que optaran por el voto preferente.
(Para mayor información acerca de las diferencias entre los dos proyectos consulte www.icpcolombia.org/documentos/ cuadrofinanciacion.doc) v
Sin embargo, algunas semanas después de que el Consejo Nacional Electoral presentara en el Congreso el proyecto de ley estatutaria por el cual se expide el Código Nacional Electoral, los Senadores Blum y Pardo pidieron a la Comisión Primera archivar el proyecto para acumularlo con éste último. El 14 de septiembre de 2004 los senadores presentaron de nuevo el proyecto que quedó radicado como el N° 127 de Senado acumulado con el Proyecto de ley N° 93 de Senado que corresponde al Código Nacional Electoral y que por ahora espera a que se le rinda ponencia para primer debate.
2
Exposición de motivos. Proyecto de ley N° 18 de 2004.
O J O con . . . . M
La evolución en el Congreso
El proyecto de ley presentado en la legislatura pasada por la Senadora Claudia Blum hacía alusión al proceso de rendición de cuentas para aquellos partidos políticos que optaran por el voto preferente. En ese caso, el partido debería rendir un informe global y cada candidato debería elaborar un informe individual para ser presentado a la autoridad electoral. Sin embargo, la actual iniciativa se olvida por completo de este punto. ¿Cómo se hará entonces la supervisión de los ingresos y gastos de las campañas en este caso?
M Hace falta una mayor regulación en lo que tiene que ver con los límites a los aportes privados que se hacen a las campañas electorales. Aunque el proyecto establece un tope máximo del 5% para las contribuciones de las personas jurídicas, deja abierta la posibilidad de que un grupo económico, a través de las diferentes organizaciones empresariales que lo conforman, se convierta en el donante exclusivo de dineros para una campaña. Si no se regula la manera en que estas agrupaciones pueden hacer aportes, el espíritu de la ley se estaría perdiendo.
El proyecto de financiación de campañas ya ha sido presentado en tres ocasiones al Congreso de la República. Al iniciar la legislatura 2003-2004, la Senadora Claudia Blum de Barberi radicó en la Comisión Primera del Senado un proyecto “por
Actuación en bancadas de los miembros de las Corporaciones Públicas s Contenido del Proyecto
v
El proyecto de ley de bancadas es desarrollo y complemento de los cambios aprobados en el sistema electoral por la Reforma Política para tratar de contrarrestar la indisciplina de los partidos. Con su aprobación se obligaría a que los grupos políticos fijaran democráticamente la posición del partido sobre los temas sometidos a votación en el Parlamento, siendo tal decisión de carácter obligatoria
para sus miembros. De ésta manera, el Congresista que viole la decisión de partido será castigado con la pérdida del voto. La única excepción a tal regla serían aquellos asuntos que, expresamente y en sus respectivos estatutos, los partidos catalogasen como “de conciencia”, caso en el cual lo que prima es la decisión individual del congresista. v
La iniciativa evita que nuestro Congreso siga comportándose como una máquina productora de proyectos de ley en la me-
Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Política Boletín No.26
dida en que se crean incentivos para que la presentación de los mismos sea partidista antes que individual. De otro lado se contribuye a la organización del trabajo en el legislativo y a eliminar los interminables e improductivos debates, en la medida en que se establecen reglas que regulan los debates para discutir las leyes y Actos Legislativos. v
Finalmente, el proyecto también define las reglas que tienen que ver con la función de control político, contribuyendo a
•2
la racionalización del trabajo en el Congreso. En esta medida, las citaciones a funcionarios solo podrán ser presentadas por el vocero general de una bancada y la moción de citación deberá contener obligatoriamente el cuestionario que se va a resolver. Una vez aprobada la citación y el cuestionario respectivo se dará comunicación al funcionario en un lapso de tiempo no menos de cinco días de anticipación a la fecha de la sesión en que será oído. s v
discrepancias frente a decisiones mayoritarias que se adopten, sin que esto implique desacato ni disenso y se incluyó la posibilidad de establecer una bancada unipersonal.
(Para mayor información acerca de las diferencia entre el proyecto original y el q u e s a l i ó d e l S e n a d o i n g r e s e a www. icpcolombia.org/documentos/ cuadrobancadas.doc)
O J O con . . . . M Aunque teóricamente el proyecto contempla avances significativos sobre todo en lo que tiene que ver con la organización del trabajo en el Congreso, en la práctica existiría un grave problema si no se mira con sumo detenimiento el tema de las votaciones de conciencia. Los partidos podrían abrir un boquete de tal tamaño que haga de la materia un cuerpo de normas ineficaces y sin capacidad real para disciplinar las colectividades políticas.
Evolución en el Congreso Durante la legislatura pasada el proyecto de ley de bancadas hizo su trámite en el Senado, de donde salió un texto que presentaba algunas modificaciones de fondo y un poco confusas respecto al texto original de la iniciativa. De esta manera se le dio derecho a las minorías de las bancadas de hacer conocer sus
M Con lo aprobado en segundo debate, no queda claro si los congresistas podrían votar en contra de la decisión de la bancada sin estar expuestos a la pérdida del voto, negando la esencia misma de la existencia del régimen. Por último, si la bancada es sinónimo de unión de legisladores, ¿cómo podría existir entonces una bancada con un solo integrante?. Definitivamente la importancia del tema exige que se le dé un debate mucho más profundo a la iniciativa en la Cámara de Representantes. sidente que haya seguido en votos al elegido; la restricción para acceder a cargos populares para aquellos que se retiren de un partido político; y la extensión del voto programático al Presidente de la República.
El estatuto de la oposición Contenido del proyecto de acto legislativo
su segundo debate en Cámara. Durante su paso por esta corporación el proyecto fue objeto de una audiencia pública realizada el 8 de septiembre de 2004, con el propósito de conocer las opiniones y de recibir los aportes de diferentes sectores de la ciudadanía, de los partidos y movimientos políticos, del Consejo Nacional Electoral y de reconocidos acadé3 micos y estudiosos del tema . L o s participantes destacaron la importancia del proyecto y su contribución a la madurez de la democracia al posicionar la oposición como una alter nativa distinta frente al poder.
s
v
“La oposición debe tener espacios democráticos y debe fortalecerse como un sistema legítimo para consolidar aún más el Estado social y democrático de derecho”. Ese es el propósito de los autores de la reforma constitucional que fue radicada en la Cámara de Representantes al iniciar la presente legislatura.
v
En este contexto, el proyecto le garantiza a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que no participen en el gobierno o que se declaren en oposición a él, ejercer libremente una posición crítica, acceder a la información oficial y usar los medios de comunicación del Estado. Adicionalmente, la reforma le garantiza a los candidatos para Presidente, Vicepresidente, Gobernador o Alcalde que le sigan en votaciones a quien sea elegido, una curul en el Congreso, en la Asamblea departamental y el Concejo municipal, respectivamente, siempre y cuando su partido se hubiere declarado en oposición ante el Consejo Nacional Electoral.
v
s v
Los partidos o movimientos políticos que se declaren en oposición también tendrán participación en la elección de los candidatos a Contralor General, departamental, distrital y municipal, a Procurador General de la Nación, a personero municipal y en la elección de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión. Por otro lado, la figura de la moción de censura se traslada a los Concejos municipales y a las Asambleas departamentales.
Evolución en el Congreso El proyecto de Acto Legislativo 001 de 2004 fue aprobado el 3 de noviembre en
v
Respecto al texto que se presentó originalmente, el que salió del segundo debate incluyó algunas modificaciones y tiene nuevos artículos. Entre los cambios más representativos se encuentran la asignación de una curul para la fórmula vicepresidencial del candidato a pre-
v
3
Por otro lado, los Representantes incluyeron en la iniciativa, el artículo 263-A que ya había sido adicionado a la Constitución con la aprobación de la reforma y en el que se establece la cifra repartidora y el voto preferente. La razón es la demanda de la norma ante la Corte Constitucional por vicios de trámite y la gran posibilidad de que sea declarada inexequible. Teniendo en cuenta que el sistema de asignación de curules mediante la cifra repartidora ya fue probado con éxito en las elecciones celebradas el 26 de octubre de 2003, los representantes quieren asegurarse que el mecanismo sea incluido en la Constitución. Ponencia para primer debate del proyecto de acto legislativo 001 de 2004.
O J O con . . . . M El proyecto de Acto Legislativo presenta una visión muy limitada de lo que representa la oposición en un sistema político. Las garantías a la oposición están prácticamente siendo reducidas a la asignación de un escaño en las corporaciones públicas para el candidato que haya obtenido la segunda mayor votación en las elecciones y que se haya declarado en oposición. M Por otro lado valdría la pena cuestionarse si proporcionando a los grupos políticos que se declaren en oposición, el derecho a participar en la elección de Contralor General, departamental, distrital y municipal, Procurador General de la Nación, y personero municipal, no se estaría contribuyendo a la politización de los organismos de control.
Para mayor información Consulte los Boletines del Observatorio Legislativo que han tratado temas de reglamentación de la Reforma Política:
Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Política Boletín No.26
• No. 2 Boletín de financiación de campañas. • No. 3 Boletín sobre ley de reforma al funcionamiento del Congreso y creación de bancadas. • N° 19 Boletín de financiación de campañas II • N° 20 Evolución del proyecto de ley de bancadas
•3
Los intentos fallidos de Reforma Política en los Gobiernos Samper y Pastrana Durante los Gobiernos de Samper y Pastrana se intentaron hacer ajustes constitucionales integrales a través del Congreso. Sin embargo, ninguna de estas iniciativas tuvo éxito en su paso por el legislativo. El siguiente cuadro resume los cambios que se pretendían introducir con las reformas políticas presentadas. 4
REFORMA POLÍTICA EN EL GOBIERNO SAMPER Organización interna de los partidos
”
Los partidos o movimientos políticos tendrían que escoger mediante procedimientos democráticos sus organismos de dirección y los candidatos que se presentarían a elecciones.
”
Las campañas presidenciales serían financiadas completamente por el Estado. En las demás campañas el aporte privado debería ser limitado en sus montos y sólo se haría a través de personas naturales. Las campañas no tendrían una duración mayor a tres meses. Los dineros del Fondo de Partidos se distribuirían de acuerdo con criterios de equidad.
Financiación de campañas ” ”
Mecanismos de elección y organización de los partidos en el congreso
”
Acciones a favor de las mujeres
”
”
”
Esquema gobierno oposición
” ” ”
Derechos y garantías para la oposición
Ninguna lista que se presentara para corporaciones públicas o para dirección de partidos podría inscribirse sino tenia una representación de la mujer. Los cargos de responsabilidad política (Ministros, Viceministros y Directores de departamentos administrativos) pertenecerían al partido o coalición de gobierno. El candidato mayoritario derrotado en la elección presidencial adquiriría la investidura de Senador de la República. Las bancadas de oposición presentarían los candidatos para cargos de Contralor y Procurador. Se creaba la carrera administrativa para acceder a los puestos de los organismo de control.
Se garantizaba a la oposición el acceso preferencial y expedito a la información y documentación oficial y el uso gratuito de los medios de comunicación del Estado. ” Se creaba una Procuraduría Delegada para velar por los derechos de la oposición. ”
”
Prohibiciones
Se modificaba el calendario electoral para que la primera vuelta de la elección presidencial y la lección del Congreso se realizaran en una misma fecha. Se establecía el régimen de bancadas para el trabajo de los partidos en el Congreso de la República.
”
”
Prohibía pertenecer a más de un partido o movimiento político. Cada partido sólo podría avalar un candidato para cargos de Presidente de la República, Gobernadores y Alcaldes. Cada partido sólo podría avalar tantas listas como el 50% de los cargos a proveer.
REFORMA POLÍTICA DEL GOBIERNO PASTRANA
5
Los partidos y movimientos políticos tendrían que elegir sus candidatos y organismos de dirección a través de consultas populares internas. ” Se establecía la financiación pública de las campañas presidenciales. Para las demás campañas existiría una financiación mixta. ” Se prohibía la publicidad política pagada por televisión, y los aportes privados en especie. ” Se creaba el mecanismo de los anticipos por parte del Estado, que otorgaría fondos anticipados a los partidos para asegurarles su financiación. ” La responsabilidad de las irregularidades que pudieran presentarse dentro las campañas sería de los candidatos. ” Se establecía el umbral electoral (3% de los votos válidos para las elecciones a Senado y Cámara) y el mecanismo de cifra repartidora para la asignación de escaños en las corporaciones públicas ” Los partidos y movimientos se presentarían a las elecciones con candidatos y listas únicas. Se establecía el voto preferente para aquellos partidos que quisieran utilizarlo. ” Se unificaban los períodos de los alcaldes y gobernadores a cuatro años, y así mismo el calendario electoral. En el Referendo Pastrana se contemplaba: 1. La reducción del tamaño del Congreso de 102 a 70 miembros y la Cámara de 161 a 103 miembros. 2. La supresión de las asambleas departamentales por consejos departamentales conformados entre 9 y 15 miembros. 3. La repetición de las elecciones si el voto en blanco llegaba a ser mayoría. ”
”
No se mencionó el tema.
”
El candidato mayoritario derrotado en la elección presidencial ocuparía un lugar en el Congreso de la República participando con voz pero sin voto. Los cargos de: Contralor General de la República, Procurador General de la Nación y Registrador Nacional del Estado Civil, serían escogidos de listas presentadas por la oposición.
”
Se garantizaba a la oposición el acceso preferencial y expedito a la información y documentación oficiales y el uso gratuito de los medios de comunicación del Estado. ” Se creaba una Procuraduría Delegada para velar por los derechos de la oposición. ” Se establecía la pérdida de investidura por ausentismo. ” Se prohibía la doble militancia. ” Se adoptaría la muerte política para aquellos condenados penalmente por delitos contra el tesoro público y por enriquecimiento ilícito. En el Referendo Pastrana se contemplaba: 1. La revocatoria del mandato para los Congresistas, y la muerte política para aquellos que fueran condenados penalmente. 2. La desvinculación de los Congresistas del manejo administrativo del Congreso. 3. La eliminación de las suplencias. ”
Fuente: Observatorio Legislativo 4 5
En el gobierno Samper se presentaron tres proyectos de Reforma Política: uno de acto legislativo que proponía reformas a la organización interna de los partidos; y dos más de leyes estatutarias sobre la oposición y financiación de las campañas. Durante el gobierno Pastrana se presentaron cuatro intentos para establecer una Reforma Política: el primero de ellos fue un proyecto de ley N° 89 de 1999 de iniciativa gubernamental; el segundo fue de iniciativa parlamentaria presentada también en 1999; el tercero fue el intento del gobierno por realizar un referendo para la reforma política en 1999; y el cuarto fue una iniciativa de varios senadores liderados por Juan Martín Caicedo en el año 2000. Ninguna de estas iniciativas se aprobó por falta de apoyo en el Congreso.
Observatorio Legislativo - Instituto de Ciencia Política • Dirección General del Proyecto Rafael Merchán Álvarez • Coordinadora General del Proyecto Juliana Bejarano • Asistente de Investigación Felipe Duque • Diseño y Diagramación Orlando González Martínez Mayores informes: Instituto de Ciencia Política. Carrera 11 no. 86-32 Of. 502 Bogotá, Colombia. Tel: (571) 2183858 - 218 3831, Fax: 218 3621. Correo electrónico: observatoriolegislativo@icpcolombia.org Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Política Boletín No.26
•4