Boletín N° 50. Proyecto de reforma tributaria • Agosto de 2006
Proyecto de reforma tributaria Contexto
Una de las principales preocupaciones de los
gobiernos latinoamericanos durante los últimos años ha sido cómo enfrentar los altos niveles de déficit fiscal derivados de fenómenos como el endeudamiento, la evasión tributaria, los gastos burocráticos innecesarios, y la corrupción entre otros; además de crear una distribución eficiente del gasto público en inversión social, salud, educación y desarrollo de infraestructura. Se ha generalizado la idea de que la solución óptima a este problema es la modificación de los sistemas tributarios internos de manera tal que permitan recaudar al Estado mayores ingresos por concepto de impuestos. Sin embargo, las reformas que se han realizado en Latinoamérica sólo se han concebido como modelos aplicables a las situaciones fácticas, es decir, que solucionan el problema del déficit aumentando los ingresos, y su inadecuada implementación ha traído consecuencias nefastas en términos económicos y de competitividad. La falta de planeación y la ausencia de una transformación estructural en materia impositiva han obligado a que los gobiernos colombianos propongan al Congreso reformas tributarias con una visión inmediatista. En 15 años se han realizado más de siete reformas tributarias, además de la expedición de múltiples decretos y disposiciones normativas que han hecho del estatuto tributario un sistema bastante complejo, y se ha generado un efecto contrario al buscado: aumento de la informalidad de la economía y de la evasión tributaria. En este contexto, iniciada la legislatura, fue radicado en el Congreso por iniciativa del Gobierno Nacional, un nuevo proyecto de reforma tributaria, con el objetivo principal de crear un sistema tributario simplificado que garantice su sostenibilidad en el tiempo, que genere equidad, que fortalezca los niveles de competitividad del país y genere incentivos para el aumento de la inversión nacional y extranjera en Colombia.
El proyecto busca implementar un sistema de recaudo sólido que genere estabilidad a largo plazo por medio de una simplificación de la normativa tributaria que, de aprobarse, pasaría de una regulación de más de mil artículos a sólo 230 en los que se desarrollaría la totalidad del sistema tributario colombiano. La reforma contempla la ampliación de la base gravable a través de la inclusión de nuevos productos que deberán pagar el impuesto al valor agregado (IVA), y la eliminación de la mayoría de las exenciones impositivas. Adicionalmente, busca implementar otras medidas como la permanencia del impuesto a las transacciones financieras y hacer un cambio estructural de fondo, pasando de un sistema de impuesto a la renta, a un sistema de impuesto al consumo. El aumento de la base gravable del IVA junto a la eliminación de las exenciones, son las medidas que más controversia han generado alrededor de esta iniciativa. La primera, porque implica extender el impuesto al consumo a los bienes de la canasta familiar. Ésta medida podría afectar a las personas de menores ingresos, aunque se tenga prevista la devolución de lo pagado por este concepto a las familias que se encuentren en los niveles 1 y 2 del Sisbén. La segunda, porque afecta a sectores de la sociedad acostumbrados a un trato preferencial por parte del Gobierno. El proyecto de reforma tributaria hasta ahora inicia su trámite en el Congreso y seguramente tendrá que afrontar largos y difíciles debates en cada una de las Cámaras por la controversia que han generado muchas de sus propuestas. Sin embargo, algo sobre lo cual se debe tener claridad, es que Colombia requiere de urgentes reformas a su estructura tributaria. Modificaciones de fondo, estables y sostenibles que le permitan enfrentar los retos económicos del futuro.
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Objetivo del Observatorio Legislativo En el Instituto de Ciencia Política se considera que la efectiva participación ciudadana tiene como requisito esencial el acceso a una información adecuada y oportuna. Por este motivo, el Observatorio Legislativo busca: I) generar espacios donde diversos sectores puedan debatir y reflexionar sobre el contenido de los proyectos, II) brindar información acerca del trámite de los principales proyectos que se discuten en el Congreso, y III) contribuir con el debate generando propuestas que desde la sociedad civil enriquezcan los proyectos.
Hoja de vida del proyecto Nombre del proyecto: "Por medio de la cual se sustituye el estatuto tributario de los impuestos administrados por la dirección de impuestos y aduanas nacionales". Número del Proyecto: 043 de 2006 de Senado y 039 de 2006 de Cámara. Autor: Alberto Carrasquilla Barrera, Ministro de Hacienda y Crédito Público. Ponentes: Por definir. Gaceta del Congreso: 262 de 2006. Estado actual: Proyecto radicado en la Secretaría General de la Cámara de Representantes. Fecha de publicación: Agosto 22 de 2006
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Los grandes temas del Proyecto 1
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Principios básicos de la reforma
Equidad: defiende el principio de
Entre los principales cambios que
progresividad a partir del cual dos personas naturales o jurídicas con diferente capacidad de tributación deben pagar diferencialmente con relación a su ingreso (equidad vertical); y el principio de igualdad en la tributación de dos personas con la misma capacidad de pago (equidad horizontal). Es inequitativo tanto que dos sujetos con ingresos diferentes tributen de la misma manera, como que dos sujetos con la misma capacidad lo hagan de manera diferente.
pretende llevar a cabo esta reforma se encuentra la del IVA. Éste se concentra en la ampliación del 70% de la base tributaria a partir de la inclusión de nuevos productos, y a la reduc1 ción de las tarifas de IVA existentes así: una tarifa general de 16% y tarifas diferenciales de 10% para los nuevos bienes y servicios gravados, 25% para bienes suntuarios entre otros, y 20% para telefonía celular.
La reforma propone grabar con IVA
Competitividad: permite crear in-
centivos por medio de cambios estructurales, que favorezcan la inversión, como la disminución de la tasa impositiva empresarial.
Simplicidad: brinda mayor claridad
al sistema de tributación a través de una simplificación de las disposiciones normativas y de los trámites que deben tener en cuenta los contribuyentes, disminuyendo costos en términos de tiempo y esfuerzo, y minimizando los niveles de evasión de impuestos.
Sostenibilidad: crea un sistema tributario que no sólo solucione los problemas fiscales actuales, sino que sea aplicable a futuro, brindando mayor seguridad a los contribuyentes y permitiendo niveles de crecimiento estables y progresivos.
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ción, amortización y agotamiento que se aplican actualmente.
Para las personas naturales, el pro-
yecto propone la eliminación de las tarifas marginales existentes en el impuesto de renta personal para asalariados, que son de 20%, 29% y 35%; por dos únicas tarifas: 15% aplicable a los salarios entre siete y 25 salarios mínimos legales; y una tarifa que se reducirá gradualmente de 34% en el 2007, a 32% del 2009 en adelante para los salarios que superen los 25 salarios mínimos legales.
Los asalariados que ganen menos de Impuesto sobre la renta
En materia de impuesto sobre la ren-
ta, el proyecto de reforma tributaria hace una diferenciación entre personas naturales y personas jurídicas. Para estas últimas se aplicará una desgravación anual de la tarifa pasando de 38% a 34% en el 2007, 33% en el 2008 y 32% en el 2009, año en el que se estabilizará la tasa.
El proyecto permite que las empre-
sas deduzcan el costo total de los activos fijos tangibles y software en un solo año y en un cien por ciento, eliminando los sistemas de deprecia-
Impuesto al Valor Agregado (IVA)
siete salarios mínimos mensuales ($2.856.000 pesos), no estarán obligados a pagar impuesto de renta. De acuerdo a cifras presentadas por el gobierno, el 95% de los asalariados no pagarían impuesto de renta pues sus ingresos se encontrarían en este rango.
Se elimina el régimen de exenciones
en el impuesto sobre la renta, tanto para las personas naturales como jurídicas, con el objetivo de crear un sistema tributario mas transparente que elimine incentivos a actividades específicas, los cuales no han traído mayores beneficios para el crecimiento económico del país.
Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Política Boletín No. 50
a los bienes y servicios que hoy se encuentran excluidos de la base tributaria, con una tarifa de 10%. Se mantendrán exentos los servicios de educación, salud (incluidos los medicamentos), servicios públicos de energía, gas y agua, transporte de pasajeros, alquiler de vivienda y la intermediación financiera.
El proyecto unifica en 10% las tari-
fas que actualmente son inferiores a este porcentaje, y en 25% (para bienes suntuarios) las tarifas que superan la tasa general de 17%, con excepción del la telefonía celular que mantendrá un IVA de 20%.
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Política compensatoria
Si bien el proyecto aumenta la base
tributaria con la inclusión de más bienes y servicios obligados a pagar IVA, entre los que se encuentran productos de la canasta familiar, lo cual podría afectar directamente a la población colombiana con menos recursos; también contempla un reembolso del IVA a través de una política compensatoria que permita devolver anualmente a través del Sisbén lo pagado por las familias de los estratos 1 y 2. Monto que, según proyecciones realizadas por el gobierno central, correspondería a $259.000 pesos por familia. Sin embargo, aún no se ha establecido como se reembolsará anualmente ese dinero.
1 Actualmente éstas están establecidas así: una tarifa general de 16% y 12 tarifas diferenciales de 2%, 7%, 10%, 11%, 20%, 21%, 23, 25%, 29%, 33%, 35%, 45%, y que son aplicadas de acuerdo al servicio o bien a consumir.
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Otros impuestos
El proyecto contempla modificaciones en otros impuestos entre los que se encuentran:
Eliminación de los impuestos de timbre, patrimonio y remesas.
Permanencia de la tarifa del Grava-
men a los Movimientos Financieros cuatro por mil.
Modificación de la exención actual de medio salario mínimo anual para reti-
ros de cuentas de ahorros destinadas a la financiación de vivienda (AFC), a un tercio del salario mínimo, y se levanta la exención al uso de tales cuentas para financiación de 2 vivienda . 2 "Para facilitar la comprensión de la exención, esta se expresa directamente como el monto máximo de transacciones mensuales sobre las que no aplica el gravamen. Dicho monto será equivalente a siete salarios mínimos, compatible con el mínimo exento del impuesto sobre la renta (equivaldría a $2,8 millones mensuales de acuerdo con el smlv para el año 2006)". Exposición de Motivos proyecto de reforma tributaria en la Gaceta 262 de 2006.
Estatuto Tributario Colombiano
Impuestos Nacionales
Impuesto al Valor Agregado IVA
Es el gravamen establecido sobre toda venta de bienes y servicios en el territorio Nacional.
Impuesto de Renta y Complementarios
Es un tributo de orden nacional aplicado a los contribuyentes que cumplan con los requisitos establecidos en las leyes tributarias, y liquidado sobre la base de la renta liquida gravable a una tarifa única.
Impuesto de Timbre Nacional
Es el impuesto generado en la celebración de todo contrato o en la utilización de instrumentos públicos, incluido los títulos valores que se otorguen o acepten en el país, suscritos entre particulares y el Estado, o entre particulares a partir de un valor determinado.
Contribuciones especiales
Son los gravámenes que establece el Gobierno Nacional con el fin de cubrir necesidades específicas en el presupuesto de la nación, como el impuesto para preservar la seguridad democrática y el gravamen a los movimientos financieros.
Impuesto a ganadores de loterías Impuesto a loterías foráneas Impuesto al consumo de cerveza Impuesto al consumo de licores Impuesto al consumo de cigarrillos Impuesto al consumo de gasolina Impuesto al sacrificio del ganado mayor Impuesto de registro Impuesto sobre vehículos automotores
Impuestos Departamentales
Impuestos Municipales
Son los tributos establecidos por las gobernaciones y sometidos a consideración de las asambleas departamentales con el fin de gravar el consumo.
Impuesto de Industria y Comercio
Es el gravamen establecido sobre toda venta de bienes y servicios que causen dentro del municipio los comerciantes, los importadores y quienes presten servicios.
Impuesto Predial
Es el impuesto generado por la posesión de un predio de carácter urbano o rural dentro del municipio, previa calificación (Estrato) que haga la oficina de catastro municipal y liquidado a tarifas diferenciales.
Impuesto de Vehículos
Es el impuesto generado por la posesión de un vehículo de carácter público o privado y que se encuentre matriculado dentro del municipio, liquidado a tarifas diferenciales (modelo, cilindraje, valor comercial).
Fuentes: "Impuestos Nacionales e Impuestos Municipales: Fundamentos en Administración", en: http://www.virtual.unal.edu.co/cursos/economicas/2006862 lecciones/ capitulo%208/cap8_b_d.htm. Consultada el 10 de agosto de 2006. "Impuestos Departamentales: Paquete semanal de información jurídica para Asambleas y Consejos", mayo 12 y 19 de 2004, en: http://www.esap.edu.co/ viernes%20del%20concejal/flujos.htm. Consultada el 10 de agosto de 2006. Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Política Boletín No. 50
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Tendencia del sistema tributario en América Latina L
os sistemas tributarios en América Latina reflejan hoy los principios y objetivos del libre mercado: la plena liberación comercial, financiera y social. Las reformas tributarias que se han realizado en estos países, han buscado la neutralidad, facilitar los recaudos mediante esquemas más simples, y aumentar la base gravable. Dichas reformas se incorporaron después de que los impuestos al comercio exterior perdieran importancia, cuando antes eran primordiales en los sistemas tributarios de los países.
Tarifas del IVA en algunos países de 2 América Latina :
Tendencias de la tributación en 1 América Latina :
Buscar la neutralidad mediante el uso de sistemas tributarios basados en el IVA.
Bajar los márgenes diferenciales en el uso del impuesto a la renta.
Aumento generalizado en impuestos como retención en la fuente y otros complementarios.
Orientar la política tributaria en la búsqueda de condiciones más propicias para la inversión productiva
Aumentar la base tributaria y simplificar las tarifas buscando menor evasión y mayor eficiencia en el recaudo.
Buscar que las cargas tributarias no se centren en un
grupo de la población, sino que se reparta entre todos.
El IVA ha sido implementado con el fin de eliminar las distorsiones de la tributación sobre las decisiones de producción y ahorro. Además se han adoptado sistemas de recaudos ágiles y efectivos sobre productos de consumo general. De los años 80 a los años 90 se pasó de ocho a 15 países que cobraron el IVA, hoy son más de 20.
País
Tarifa general
Argentina
21 %
Bolivia
13 %
Chile
19 %
Colombia
16 %
Ecuador
12 %
Paraguay
entre 5% y 10%
Perú
16 %
Uruguay
entre 14% y 23%
Venezuela
entre 8% y 16,5%
Brasil
entre 7% y 25%
1 Alejandro Jáuregui Gómez. "Tendencias de la tributación en América Latina" por en http://www.gestiopolis.com/canales/economia/articulos/no4/ Tendenciasdelatributacion.htm. Consultada el 11 de agosto de 2006. 2 Fernando Vasconcello Aravena. "Detalle del impuesto al valor agregado en los países de Sudamérica sus principales tópicos, diferencias y similitudes", en http://www.gestiopolis1.com/recursos7/Docs/eco/iva-impuesto-del-valor-agregado-en-sudamerica.htm. Consultado el 11 de agosto de 2006.
ABC del proyecto Canasta familiar: conjunto de bienes y servicios que consume un determinado estrato de la población. Se determina mediante las encuestas de Ingresos y Gastos, realizadas por el DANE. Con base en éstas, se determina el conjunto promedio de consumo 1 (o sea, la canasta familiar) .
ca obligada a pagar impuestos), para evitar el pago de determinado impuesto.
Depreciación lineal: Es el valor que perdió el activo fijo durante un 2 período de tiempo determinado .
Exenciones Tributarias: Liberación de impuestos o gravámenes que excusa del cumplimiento de la correspondiente obligación tributaria. La liberación puede ser total o parcial. En el primer caso exime por completo del tributo respectivo, y en el segundo, sólo de la parte a la que alcanza la liberación, subsistiendo 3 en el resto de la obligación de pagar .
Evasión tributaria: o evasión fiscal, hace referencia a la acción de un contribuyente (persona natural jurídi-
Remesas: El giro o transferencia al exterior de rentas o ganancias ocasionales de fuente nacional —rentas obte-
nidas en Colombia—, causa el denominado impuesto complementario de remesas sin que revista importancia el 4 beneficiario o destinatario del giro . 1 Banco de Preguntas más frecuentes en http:/ /sigma.poligran.edu.co/politecnico/apoyo/Decisiones/curso/BANCODEPREGUNTA S.html. Consultado el 14 de agosto de 2006. 2 En http://www.asimet.cl/Finanzas_Empresariales/conceptos.htm. Consultada el 14 de agosto de 2006. 3 En https://www.bves.com.sv/. Consultada el 14 de agosto de 2 006. 4 En http://www.businesscol.com/productos/glosarios/economico/glosario_economia_r.html. Consultada el 14 de agosto de 2006.
Observatorio Legislativo - Instituto de Ciencia Política • Dirección General del Proyecto Marcela Prieto Botero • Coordinadora General del Proyecto Juliana Bejarano • Edición General Gina Romero • Asistente de Investigación Nadya Aranguren • Diagramación Victoria Eugenia Pérez Mayores informes: Instituto de Ciencia Política. Carrera 11 Nº 86-32 Of. 502 Bogotá, Colombia. Tel: (571) 2183858 - 218 3831, Fax: 218 3621. Correo electrónico: observatoriolegislativo@icpcolombia.org
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