Boletín N° 53. Proyecto de descongestión judicial • Septiembre de 2006
Proyecto de descongestión judicial Contexto
Administrar justicia es una función esencial de cualquier Estado, pues a través de ésta se protegen los derechos e intereses individuales y colectivos de los ciudadanos "relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad públicos, la moral administrativa, el medio ambiente, la libre competencia 1 económica y otros de similar naturaleza" . En Colombia, la administración de la justicia está a cargo de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Justicia Penal Militar, los Tribunales y los Jueces, y aunque según la Constitución se garantiza el derecho de toda persona para acceder ella, estas instituciones no alcanzan a resolver la totalidad de los casos que reciben. En este sentido, la imposibilidad de impartir justicia de manera pronta y efectiva genera insatisfacción en la población y deteriora la legitimidad de las instituciones estatales. Las cifras sobre congestión y atraso judicial que se dieron a conocer a finales del año 2003 hicieron evidente el carácter estructural del problema de la justicia en el país. Existe un inventario histórico rezagado de 2.768.921 procesos en todas las jurisdicciones (sin contar los casos que están en conocimiento de los órganos de cierre o Altas Cortes) de los cuales sólo 1.974.258 (el 71%) tuvieron trámite y 794.663 (el 29%) permanecieron inactivos por motivos legales o por 2 causa de las partes . Frente a este panorama, y ante el creciente ingreso de nuevos casos a los escritorios judiciales, el Gobierno Nacional ha puesto en marcha desde hace algún tiempo estrategias que permitan una acción más efectiva de la rama judicial. Entre éstas se encuentran la introducción de la oralidad en el Sistema Penal Acusatorio, para minimizar los tiempos procesales y hacer mas eficaces las decisiones de fondo; la suscripción de un Protocolo de Colaboración con el Consejo Superior de
la Judicatura, para impulsar de manera conjunta las iniciativas orientadas a fortalecer los instrumentos de descongestión; la creación de Tribunales de Descongestión, para extinción de dominio y lavado de activos; y la inclusión de $60.000 millones en el presupuesto de 2006, con los cuales se busca financiar la operación de 257 jueces administrativos en el país y hacer que el Consejo de Estado sólo cumpla funciones de Tribunal de Casación en materia contencioso administrativa. Sin embargo, estos esfuerzos no han sido suficientes para abastecer la demanda de justicia actual y la represada. Por este motivo, el Ministerio del Interior y de Justicia radicó al inicio de la legislatura una nueva iniciativa que tiene como objetivo implementar las medidas necesarias para superar de manera sostenible la congestión judicial y hacer de la administración de justicia una actividad ágil y eficaz en la solución de controversias y protección de los derechos de los ciudadanos. El proyecto incluye medidas como la implementación de la oralidad en los procesos ordinarios, la creación del Plan Nacional de Descongestión para la justicia al día, la redefinición de las funciones de los jueces, entre otras. Por último, es importante resaltar que este tipo de iniciativas son esenciales para el país sobre todo si se trata de buscar la protección efectiva de los derechos e intereses de los ciudadanos. Además, sólo en la medida en que los Estados logren cumplir a cabalidad con las funciones que le competen, entre ellas la administración de justicia, habrá instituciones con estructuras más sólidas y legítimas apoyando el fortalecimiento de nuestra democracia. 1 Constitución Política de Colombia. Art. 88. 2 Consejo Superior de la Judicatura. Cálculos: DNP-DJS-SJ. Citado en: Exposición de Motivos Proyecto de Ley 23 de 2006 , Gaceta Judicial Número 245 de 2006.
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Objetivo del Observatorio Legislativo En el Instituto de Ciencia Política se considera que la efectiva participación ciudadana tiene como requisito esencial el acceso a una información adecuada y oportuna. Por este motivo, el Observatorio Legislativo busca: I) generar espacios donde diversos sectores puedan debatir y reflexionar sobre el contenido de los proyectos, II) brindar información acerca del trámite de los principales proyectos que se discuten en el Congreso, y III) contribuir con el debate generando propuestas que desde la sociedad civil enriquezcan los proyectos.
Hoja de vida del proyecto Nombre del proyecto: "Proyecto de Ley Estatutaria por medio de la cual se adoptan medidas que permitan superar de manera sostenible la congestión judicial y propiciar condiciones de eficacia y celeridad en la administración de justicia". Número del Proyecto: 023 de 2006 de Senado. Autor: Sabas Pretelt de la Vega, Ministro de Interior y Justicia. Ponentes: Mauricio Pimiento (coordinador), Eduardo Maya, Héctor Helí Rojas, Parmenio Cuellar, Germán Vargas Lleras, Gabriel Espinosa, Oscar Darío Pérez y Gina Parody. Gaceta del Congreso: 245 de 2006. Estado actual: Pendiente de primer debate en la Comisión Primera de Senado. Fecha de publicación: Septiembre 27 de 2006
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Los grandes temas del Proyecto 1
ma de Justicia y el Consejo de Estado podrán imponer multas hasta de 100 salarios mínimos mensuales legales vigentes, a la parte que haya sido vencida más de tres veces ante la misma corporación en procesos que presenten situaciones de hecho similares y en los que tengan las mismas pretensiones. En caso de reincidencia la sanción podrá convertirse en arresto inconmutable.
La eficacia como deber ser de la justicia
El objetivo principal de la administración de justicia es brindar soluciones a los casos de los que conoce, de manera pronta y eficaz, en virtud del principio constitucional de "efectividad de los derechos y garantías" y los artículos 2, 228, 229 y 230 de la Constitución Política de Colombia.
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La oralidad como instrumento para impartir justicia con celeridad
El proyecto de ley contempla la simplificación de los procedimientos y la oralidad en los procesos judiciales (a excepción de los determinados por ley) como el instrumento idóneo para el desarrollo de una administración de justicia pronta y eficaz. La oralidad tiene, entre otras ventajas, la de permitir que el pueblo sea visto y oído por los jueces, además de la identificación del problema con un rostro humano y no con la carátula de un expediente. Esto sin duda humaniza y democratiza el proceso judicial para reencontrarlo con su fin social. Al mismo tiempo, permite que la justicia no sólo sea pronta sino eficaz "pues entre más cerca esté el dictamen definitivo del tiempo en que ocurrieron los hechos, más fácil será reparar el daño a tra1 vés de una sentencia eficaz" .
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Definición de las funciones del juez como administrador de justicia
Una de las causas que afectan el desempeño de los jueces como administradores de justicia, es el incremento de funciones administrativas y operativas que están en sus manos. Entre ellas, la aplicación de medidas cautelares que implican desplazamientos a sitios distantes y que podrían ser realizadas por agentes diferentes al juez.
En este sentido, el proyecto busca que el juez sólo se encargue de las funciones sustantivas propias de su cargo, es decir, aquellas que realmente requieren de su atención y participación directa, delegando a empleados de los despachos judiciales funciones operativas como las actuaciones y diligencias destinadas a la ejecución de decisiones judiciales.
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Uso abusivo del aparato judicial
Una de las principales causas de congestión y desgaste del aparato judicial colombiano, es el uso innecesario que hacen muchos ciudadanos de éste. Para evitar esta situación el proyecto propone: Prohibir el reconocimiento de incentivos económicos por el ejercicio de las acciones populares que actual2 mente consagra la ley. La finalidad de una acción constitucional como la acción popular es la protección de un derecho determinado y en este sentido, la salvaguarda del derecho que se logra a partir del ejercicio de 3 esta acción debe ser el único premio . Fortalecer los poderes del Juez de manera tal que pueda sancionar con multas a las partes, o sus representantes, que hagan uso abusivo del derecho. Además, la Corte Supre-
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Causales de prelación para la decisión judicial
Desarrollando el principio de eficiencia, se propone que cuando existan procesos en los que puedan verse afectados la seguridad nacional, el orden o el patrimonio público, o cuando se presenten casos con hechos, causas y fallos reiterados por la jurisprudencia; los jueces o la autoridad competente, según la corporación, podrán alterar los turnos del proceso para permitir una solución pronta que evite prescripciones en detrimento del Estado. Los recursos que se interpongan ante la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o el Consejo Superior de la Judicatura, y cuyo fallo se traduzca en reiteración de jurisprudencia, podrán ser decididos anticipadamente sin tener en cuenta el orden cronológico de turnos de los procesos.
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Casación como mecanismo de unificación jurisprudencial
La Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, en su función de Tribunales de Casación, podrán seleccionar las sentencias que les permitan unificar jurisprudencia, buscando la protección de los derechos constitucionales fundamentales y el control de legalidad de los fallos. Así se evita que el recurso de casación se utilice como un recurso de 4 última instancia .
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oportuna a la demanda de justicia, logrando su sostenibilidad en el tiempo.
Jueces de pequeñas causas
Buscando dar una solución efectiva y satisfactoria a los procesos de montos menores o mínimos, el proyecto contempla la creación de jueces de pequeñas causas como parte de la jurisdicción ordinaria. Será el legislador a quien le corresponda determinar si los jueces serán especializados en materias específicas o tendrán competencias múltiples.
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Articulación de mecanismos alternativos de solución de conflictos
Para el cumplimiento del objetivo de resolución de los litigios de manera pronta y eficaz, el proyecto de ley contempla tres estrategias: Z El establecimiento de mecanismos alternativos al proceso judicial como conciliación, amigable composición, mediación, etc. Z La atribución de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas que, por su naturaleza y cuantía, estén en capacidad de resolver. Z Poner en conocimiento de autoridades de la rama ejecutiva o de particulares investidos legalmente de funciones públicas, asuntos de carácter administrativo que se encuentren a cargo de autoridades judiciales. El Consejo Superior de la Judicatura, y el Ministerio del Interior y de Justicia serán los encargados de hacer seguimiento y evaluación a estas medidas.
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El plan definirá, de acuerdo con la jurisdicción, particularidades de la especialidad y tipo de proceso, el diagnóstico de atraso y congestión, los mecanismos de inventario e identificación de procesos activos e inactivos, los objetivos, tiempo estimado de duración y fases para su implementación. Adicionalmente el plan definirá las estrategias y los instrumentos de seguimiento y evaluación de la aplicación de las medidas que introduzca, incluyendo el número de procesos evacuados y su impacto sobre tiempos procesales de res5 puesta . El plan será elaborado por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en conjunto con el Ministerio del Interior y de Justicia, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, según corresponda.
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Mejoramiento del sistema estadístico y de información
El proyecto propone la creación de un sistema estadístico integral (que incluya la totalidad de actores de la rama judicial - como jueces, tribunales, altas cortes, fiscalía, jueces de paz, etc.), que permita una evaluación global de la administración de justicia (incluyendo a los centros de conciliación y arbitraje, inspecciones de policía, defensorías de familia, entre otros) tanto en el cumplimien-
Plan Nacional de Descongestión para la Justicia al Día
Una de las propuestas más interesantes que hace esta iniciativa es la creación de un Plan Nacional de Descongestión para la Justicia al Día, con el objetivo de evacuar de manera definitiva los procesos acumulados en las distintas jurisdicciones. A través de éste se formularán modelos de gestión e indicadores de productividad que permitan una respuesta Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Política Boletín No. 53
to de los términos procesales como del tipo de decisión tomada. Será deber de todos los actores del sistema judicial suministrar la información que solicite el Consejo Superior de la Judicatura, quien será el encargado de diseñar y llevar este sistema de información.
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Creación de nuevas subsecciones para el Consejo de Estado
El proyecto de ley le otorga herramientas al Consejo de Estado para que adecue su estructura organizacional a las necesidades que le impone su actividad. De esta manera, se crearán dos subsecciones para la sección o sala tercera del Consejo Superior de la Judica6 tura , lo que facilitará y hará más eficaz su funcionamiento. 1 Nora, Luís Paulino. Conferencia Regional Banco Mundial "Nuevos Enfoques para atender la Demanda de Justicia" . México, mayo 10/2001, citado en: exposición de motivos proyecto de ley 23 de 2006, Gaceta Judicial Número 245 de 2006. 2 "El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales. Cuando el actor sea una entidad pública, el incentivo se destinará al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos". (Art. 39 Ley 472 de 1998). "En las acciones populares que se generen en la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el demandante tendrá derecho a recibir el quince por ciento (15%) del valor que recupere la entidad pública por acción popular". (Art. 40 Ley 472 de 1998) 3 Exposición de Motivos Proyecto de Ley 23 de 2006, en la Gaceta Judicial Número 245 de 2006. 4 La anterior disposición debe respetar siempre el principio de imparcialidad e independencia de los jueces, el derecho de acceso a la justicia y a un juicio justo; así como la preservación de los derechos fundamentales. Proyecto de Ley 23 de 2006. 5 Exposición de Motivos Proyecto de Ley 23 de 2006, en la Gaceta Judicial Número 245 de 2006. 6 La sala tercera del Consejo Superior de la Judicatura es una sección de la sala contenciosoadministrativa.
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Situación del aparato judicial en Colombia E
n el año 2004, el Consejo Superior de la Judicatura dio a conocer algunas cifras que delataron la grave situación de parálisis y congestión del aparato judicial en Colombia. Si bien los programas desarrollados por el gobierno lograron disminuir el inventario total de asuntos registrados del 2003 al 2004, aún se presenta un represamiento importante de casos y un amento en aquellos que se encuentran inactivos. Jurisdicción
Procesos Con trámite Sin trámite
Total
% Total
Con trámite
Sin trámite
460.883
976.127
1.437.010
64
88.262
97.443
185.705
8
Laboral
114.962
31.369
146.331
7
Penal
113.282
–
113.282
5
Familia
45.808
58.113
103.921
5
24.178
23.177
47.355
2
18.020
–
18.020
1
Especialidad
Civil Promiscuo (penal-civil)
Promiscuo
Total
% Total
1.051.045
1.186.273
2.237.318
94
Contenciosa
108.889
4.558
113.447
5
Menores
Disciplinaria
21.106
37
21.143
1
Civil-Familia
2.646
38
2.684
0
1.181.040
1.190.868
2.371.908
100
49.8 %
50.2 %
Civil-LaboralFamilia
2.007
2
2.009
0
Civil-LaboralFamilia-Penal
762
3
765
0
Civil-Laboral
462
1
463
0
Sala única
230
–
230
0
Ejecución de penas
179.543
–
179.543
8
1.051.045
1.186.273
2.237.318
100
Ordinaria
Total % Total
Fuente: Consejo Superior de la Judicatura. Cálculos: DNP-DJS-SJ. En Exposición de Motivos Proyecto de Ley 23 de 2006, en la Gaceta Judicial Número 245 de 2006.
En la jurisdicción ordinaria, la especialidad civil es la que presenta los mayores niveles de represamiento. Más de la mitad de los procesos acumulados de esta jurisdicción pertenecían a dicha especialidad (1.437.010) y de ellos el 68% se encontraba sin trámite. Por su parte, la especialidad de familia tan sólo representa el 5% de los procesos represados en la misma jurisdicción, pero evidencia un elevado inventario sin trámite (55):
(familia-menores)
Total
Fuente: Consejo Superior de la Judicatura. Cálculos: DNP-DJS-SJ. En Exposición de Motivos Proyecto de Ley 23 de 2006, en la Gaceta Judicial Número 245 de 2006.
ABC del proyecto Acciones populares: Mecanismo de protección de los derechos e intereses colectivos y difusos de los ciudadanos (los relacionados con ambiente sano, moralidad administrativa, espacio público, patrimonio cultural, seguridad y salubridad pública, servicios públicos, consumidores y usua1 rios, libre competencia económica, etc.) . Se caracteriza por poseer un carácter preventivo y restaurador de éstos. Arresto inconmutable: Pena privativa de la libertad que no puede ser sustituida por una pena o sanción menos grave. Medidas cautelares: Medidas instrumentales, temporales y taxativas dictadas antes, durante o con el fallo de un proceso judicial, con el fin de asegurar el cumplimiento de lo dictado por el juez. Éstas pueden ser reales (recaen sobre bienes), personales (recaen sobre las acciones de personas) o probatorias (se refieren a la solicitud y 2 practica de pruebas anticipadas) .
Oralidad: El juicio oral se establece en virtud del cumplimiento de los principios de prontitud y eficiencia del sistema judicial. A través de éste se simplifican procedimientos que generalmente de hacen por escrito y que hacen más demorada la toma de decisiones. Específicamente en el sistema penal acusatorio el proceso de la oralidad es el siguiente: la Fiscalía y la defensa del acusado exponen la teoría del caso, presentan pruebas documentales, testimoniales y periciales, y se inicia el interrogatorio y contrainterrogatorio. Una vez el fiscal presenta su alegato final, el juez tiene dos horas para el fallo, bien sea absolutorio o condenatorio. Prescripción: Se refiere a un modo de adquirir bienes, acciones o derechos ajenos por haber tenido la posesión sobre estos durante un tiempo determinado por la ley. La prescripción extintiva es un modo de extinguir bienes, acciones o derechos, por no haberse ejercido durante un tiempo determinado por la ley.
Tribunal de Casación: es aquel tribunal instituido por la Constitución para conocer del recurso extraordinario de casación cuyo fin especial es la aplicación del derecho y la reparación de perjuicios que una sentencia le haya ocasionado a las partes (ver artículo 235 del 3 a Constitución Política) . Tribunales de Descongestión: Tribunales especiales que fueron creados para agilizar la actividad judicial o para tratar un tema específico de manera centralizada y más ágil. 1 Universidad de Antioquia, "acciones populares", disponible en: http://docencia.udea.edu.co/ derecho/constitucion/acciones_populares.html, consultada el 19 de Septiembre de 2006. 2 Cavelier Abogados, "medidas cautelares", disponible en: http://www.cavelier.com/publicaciones/articulos/dic04lit1e.htm, consultada el 19 de Septiembre de 2006. 3 Sierra García, Jaime (1999), "Diccionario Jurídico Ajustado a la Legislación Colombiana", Bogota, segunda edición, Librería Jurídica Sánchez R. LTDA. pp. 42 y 250.
Observatorio Legislativo - Instituto de Ciencia Política • Dirección General del Proyecto Marcela Prieto Botero • Coordinadora General del Proyecto Juliana Bejarano • Edición General Gina Romero • Asistente de Investigación Nadya Aranguren • Diagramación Victoria Eugenia Pérez Mayores informes: Instituto de Ciencia Política. Carrera 11 Nº 86-32 Of. 502 Bogotá, Colombia. Tel: (571) 2183858 - 218 3831, Fax: 218 3621. Correo electrónico: observatoriolegislativo@icpcolombia.org
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