Boletín N° 75
Objetivo del Observatorio Legislativo En el Instituto de Ciencia Política se considera que la efectiva participación ciudadana tiene como requisito esencial el acceso a una información adecuada y oportuna. Por este motivo, el Observatorio Legislativo busca: I) generar espacios donde diversos sectores puedan debatir y reflexionar sobre el contenido de los proyectos; II) brindar información acerca del trámite de los principales proyectos que se discuten en el Congreso, y III) contribuir con el debate generando propuestas que desde la sociedad civil enriquezcan los proyectos.
Hoja de vida del proyecto Nombre del proyecto: "por la cual se expiden normas sobre biocombustibles renovables y se crean estímulos para su producción, comercialización y consumo y se dictan otras disposiciones". Número: 113 de 2006 de Cámara. Autores: Zulema Jattin Corrales, Ciro Antonio Pinzón Rodríguez, Edgar Eulises Torres Murillo, Diego Patiño Amariles y Alfredo Cuello Baute. Ponentes: Primer debate: Crisanto Pizo Masabuel, Jairo Díaz Contreras, Fabio Arango Torres, Héctor Julio Alfonso. Segundo debate: Pedro María Ramírez, Crisanto Pizo Masabuel, Fabio Arango Torres, Héctor Julio Alfonso, Marco Tulio Leguizamón Roa, Jaime Zuluaga. Gacetas del Congreso: 102 de 2006, 206 y 261 de 2007. Estado actual: aprobado en primer debate el 22 de mayo de 2007, en la Comisión Quinta de la Cámara de representantes.
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Biocombustibles • septiembre de 2007
Biocombustibles Contexto
Los altos precios del petróleo y el agotamiento de sus yacimientos, así como el temor a la dependencia de proveedores inestables y el compromiso de bajar los niveles de gases emitidos por los combustibles fósiles a la atmósfera, para evitar el cambio climático; han ocasionado que productos sustitutos del petróleo aumenten su demanda y permitan asegurar el autoabastecimiento y la seguridad energética de varios países. Este es el caso de los biocombustibles, que son fuentes de energía renovable que se producen a partir de materias primas de origen animal o agrícola, como caña de azúcar, palma africana, maíz, remolacha, etc. Los biocombustibles más usados y desarrollados son el bioetanol (o alcohol carburante) que se mezcla con la gasolina y el biodiesel que se mezcla con el ACPM (o diesel). La implementación de biocombustibles es un tema cada vez más relevante en las agendas de los países desarrollados y en vía de desarrollo. Su producción y uso se percibe no sólo como una alternativa de protección ambiental, al reducir las emisiones de gases contaminantes generados por los combustibles fósiles; sino también como un mecanismo con una importante incidencia política, social y económica, al permitir beneficios como el fortalecimiento del sector agrícola, generación de empleos, desarrollo agroindustrial, mejoramiento de la calidad del aire y opción para garantizar el abastecimiento energético. No obstante, la Organización de las Naciones Unidas 1 para la Agricultura y la Alimentación (FAO)
advierte que el uso indiscriminado de los biocombustibles puede traer consecuencias negativas para la seguridad alimentaria y la biodiversidad, dado que la tierra y otros recursos productivos dejan de estar destinados para la producción de alimentos conformándose además como terrenos de monocultivo. En Colombia, el Gobierno Nacional ha expresado reiteradamente su intención de promover y fortalecer la producción de biocombustibles, para esto, ha impulsado la creación de un marco legal que permite hoy que el 75% de la gasolina que se consume en el país, que equivale aproximadamente a 950.000 litros por día, contenga un 10% de bioetanol; y que se tengan cinco destilerías (entre ellas Incauca, Providencia y Manuelita) produciendo bioetanol, y más de diez proyectos adicionales en fase de construcción. De igual forma, se ha avanzado en la reglamentación de precios y patrones de calidad que permitan el uso de biodiesel a partir de aceite de palma desde enero de 2008. De esta manera, los biocombustibles además de presentar beneficios ambientales, han permitido el desarrollo de proyectos a partir de productos agrícolas como el azúcar y la palma de aceite, que para el caso colombiano han significado un avance en 1 Informe Perspectivas Agrícolas 2007-2016 de la OCDE y la FAO. En: http://www.oecd.org/ dataoecd/6/10/38893266.pdf. Consultado el 10 de julio de 2007.
Contexto el abastecimiento del mercado nacional y una experiencia ejemplar para el resto de América Latina. Actualmente, Colombia se ubica como el primer exportador de aceite de palma en América Latina y el cuarto en el mundo. En este contexto, fue radicado en el Congreso de la República, un proyecto de ley de origen parlamentario que propone nuevas normas sobre biocombustibles y crea estímulos para su producción, comercialización y consumo. Además, orienta la discusión en torno a la normativa ambiental y comercial que Colombia debe adoptar para competir en igualdad de condiciones con los grandes productores de combustibles renovables del mundo y pueda beneficiarse en pleno de los muchos proyectos que en este sentido se vienen desarrollando en nuestro territorio. El proyecto apenas ha cursado el primero de los cuatro debates correspondientes, pero promete seguir generando controversias porque en él se incluyen temas fundamentales para el futuro del país tales como la seguridad alimentaria, el medio ambiente, la diversidad agrícola y la soberanía nacional. Esperemos que la iniciativa obtenga resultados positivos en su trámite legislativo, para que Colombia, que presenta características geográficas favorables para el cultivo de estos productos, pueda seguir disfrutando de los beneficios económicos y sociales asociados a la producción de biocombustibles.
Grandes temas del proyecto 1.
E Carencia de azufre: la combinación de los biocombustibles con la gasolina y el ACPM disminuye el contenido de azufre de los combustibles. Esto le permitirá al país competir con los estándares internacionales de calidad y evitar la instalación de plantas de desulfurización de alto costo, que resultarían necesarias de mantenerse la composición clásica del ACPM. En Colombia hay avances importantes como que desde el primero de julio de 2007, Bogotá viene consumiendo diesel producido con menos de 1.000 partes por millón de azufre y en el resto del país con 4.000.
Justificación del proyecto
E Potencial de Producción: Colombia cuenta con un interesante potencial para la producción de biocombustibles. Uno de los productos de mayor rendimiento en el territorio nacional es la palma de aceite, éste es un cultivo permanente con un ciclo de vida de 25 años aproximadamente y que representa un área sembrada cercana a las 190.000 hectáreas. Así mismo, en el país se están implementando varios proyectos de producción de bioetanol a partir de diferentes materias primas como caña de azúcar, remolacha, yuca, higuerilla y subproductos del café.
2.
E Oportunidad social y ahorro en subsidios: Si en el país se avanzara en una sustitución de hasta el 30% de ACPM por biodiesel, esto representaría un ahorro significativo para las finanzas del país y una gran contribución a la política de desmonte gradual de los subsidios, pues para el 2008 se destinarán 0.8 billones de pesos para cubrir subsidios a los biocombustibles (de acuerdo al Presupuesto Nacional presentado al Congreso). Además, se requeriría cerca de 270.000 nuevas hectáreas de palma de aceite cultivada, lo que implica cerca de 70.000 nuevos empleos directos que podrían ser desarrollados por mano de obra no calificada, brindando mejores oportunidades al segmento de la población colombiana menos favorecida.
Disposiciones generales
E Son considerados biocombustibles aquellos combustibles líquidos o gaseosos que han sido obtenidos de biomasa y que se pueden emplear en procesos de combustión, siempre y cuando cumplan con las definiciones y normas de calidad establecidas por el Ministerio de Minas y Energía, destinados a ser sustitutos de manera total o complementaria de los combustibles de origen fósil como el petróleo. E El proyecto de ley deja claro que es de interés público, social y de conveniencia nacional, la investigación, producción y uso de combustibles renovables de origen biológico nacional en todo el territorio Colombiano. Considera que el uso de éstos es un factor coadyuvante para el mejoramiento
Cuadro 1. Marco regulatorio de los biocombustibles en Colombia Ley 693 de 2001
Ley 939 de 2004
Norma sobre el bioetanol
Norma para los estímulos a la producción y comercialización de biocombustibles
Esta ley estableció la obligatoriedad de componentes oxigenados (bioetanol) en los combustibles utilizados en ciudades con más de 500.000 habitantes y determinó un plazo de 5 años para implementar progresivamente la norma. Creo estímulos para producción, comercialización y consumo de bioetanol. Permitió la libre competencia para la cadena productiva del bioetanol. Responsabilizó a los distribuidores mayoristas de combustibles de la mezcla del bioetanol con la gasolina. Resaltó la importancia del etanol para el saneamiento ambiental, la autosuficiencia energética del país y su papel como dinamizador de la producción agropecuaria y del empleo productivo agrícola e industrial.
Esta ley introduce exenciones tributarias a la renta por el aprovechamiento de cultivo de cacao, caucho, palma de aceite, cítricos y frutales en la producción de biocombustibles por un término de 10 años contados a partir del inicio de la producción. También hace modificaciones al Estatuto Tributario respecto del gravamen sobre el trigo y morcajo (tranquillón) que quedaron gravados con una tarifa de impuesto sobre las ventas del 7%. Determinó que los biocombustibles de origen vegetal o animal para uso en motores diesel de producción nacional, cuyo objeto sea la mezcla con ACPM, estarían exentos del impuesto a la venta. Enumeró los productos que se consideran generadores de biocombustibles; y ordenó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural fomentar el cultivo de éstos (en especial de los cultivos de oleaginosas) como materia prima para la obtención de biocombustibles.
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ambiental global y local, el abastecimiento energético del país, y un importante dinamizador de la producción agropecuaria y del empleo productivo, tanto a nivel agrícola como industrial. E Deja claro que la producción, distribución y comercialización de materias primas agrícolas para biocombustibles, estarán sometidas a un régimen de libre competencia, con regulación y vigilancia estatal de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), en el que podrá participar cualquier persona natural o jurídica de carácter público o privado, en igualdad de condiciones.
4.
Z Investigación: el Gobierno Nacional,
Requisitos para los proyectos agroindustriales
a través de Colciencias, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y las universidades públicas, establecerá políticas de apoyo a programas de investigación, capacitación y formación profesional en temas relacionados con la producción de biocombustibles y de sus materias primas.
E Todos los proyectos agroindustriales que gocen de beneficios como incentivos tributarios, líneas de fomento (como el Fondo de Capital de Riesgo de la Ley de Agro Ingreso Seguro, y el Régimen de Zonas Francas establecido por el Decreto 383 de 2007), deberán cumplir con los siguientes requisitos:
Z Educación: el ICETEX dará prioridad en el otorgamiento de préstamos y ayudas a quienes quieran estudiar carreras y/o especializaciones orientadas en forma específica a la aplicación en el campo de la producción de biocombustibles en general.
Z Que su instalación y operación sean en el territorio colombiano y sus materias primas sean preferiblemente de origen nacional.
Z Que integren preferentemente los diE Los ministerios de Minas y Energía, y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, determinarán los patrones y normas de calidad que deberán cumplir los biocombustibles puros o en mezcla con combustibles fósiles. E En cuanto a la comercialización de biocombustibles en mezcla se deberá respetar la cadena establecida por el Ministerio de Minas y Energía, para la distribución de combustibles líquidos (refinadores, importadores, almacenadores, distribuidores mayoristas, transportadores, distribuidores minoristas y grandes consumidores de combustibles líquidos).
3.
Entidades competentes
E Los Ministerios de Minas y Energía, Agricultura y Desarrollo Rural, Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Comercio Industria y Turismo, Transporte y de Protección Social, serán las entidades encargadas de promover, organizar, reglamentar, implementar y asegurar el desarrollo y seguimiento de los programas en la utilización de los combustibles de origen biológico. E El Ministerio de Minas y Energía ejercerá la coordinación general del Programa Nacional de Biocombustibles en Colombia, el cual se crea con el objeto de orientar eficientemente todas las actividades que se realicen para su desarrollo e implementación. E También será de competencia del Ministerio de Minas, establecer la cantidad y calidad de biocombustibles que deberá contener el diesel que se utilice en el país, de conformidad con las políticas de saneamiento y preservación ambiental que determine el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. E El Gobierno Nacional establecerá y mantendrá un sistema de información de productores de biocombustibles que asegure la trazabilidad del producto y la procedencia lícita de los capitales vinculados a dicha actividad.
Z Producción: el Gobierno Nacional
versos procesos agrícolas o pecuarios e industriales para la producción de biocombustibles.
implementará políticas y programas para el fomento, la promoción y el desarrollo de cultivos y actividades agroindustriales que busquen la producción de biocombustibles, como programas de crédito blando con financiación al DTF menos dos puntos (2%), beneficios a partir del Incentivo para la Capitalización Rural (ICR); así como políticas de fomento a la distribución y de campañas de incentivo al consumo de biocombustibles puros o en mezcla.
Z Que promuevan la generación de nuevos empleos y el respeto a las normas laborales y a los convenios internacionales sobre la materia.
Z Que la producción de materias primas y sus procesos de transformación a biocombustibles sean sostenibles ambiental y socialmente.
5.
Instrumentos para diversificar las fuentes de energía
Z Exportaciones: el Gobierno Nacional promoverá el desarrollo de proyectos que tengan como fin la exportación de biocombustibles. A su vez, implementará la formación y puesta en marcha de zonas francas con fines de comercio internacional de biocombustibles para exportación.
E El Gobierno Nacional será el encargado de crear los instrumentos de orden económico y jurídico que propicien la diversificación de las fuentes de energía y de sus materias primas, teniendo en cuenta los siguientes estímulos:
Cuadro 2. Plantas de bioetanol en construcción1 Materia Capacidad Capacidad I n v e r s i o n i s t a p r i m a To n s / a ñ o Gal/año
No.
Región
1
Costa Atlántica (Sincelejo, Sucre)
2
Costa Atlántica (Codazzi, Cesar)
3
Oriental (Puerto López, Meta)
Finagro MADR
Yuca fresca
209.877
Ingenio Sicarare
Yuca fresca
51.000
Caña
27.397*
Yuca fresca
36.757
Petrotesting
Capacidad litros/año Hectáreas Empleos
Fecha de entrada
8.982.827 34.000.000
8.395
5.289
Primer semestre 2009
9.435.000
2.040
1.285
4.227.213 16.000.000
2.000
1.260
Segundo semestre 2008
1.796.565
1.470
926
2.492.734
6.800.000
Segundo semestre 2007
325.031 17.499.339 66.235.000 13.905 8.760
Cuadro 3. Plantas de biodiesel en construcción2 No.
Región
6
Central
7
Oriental
8
Occidental
9
Norte
Inversionista
Capacidad Gal/año
Capacidad To n s / a ñ o
Capacidad litros/año
Fecha de entrada Año 2008
Extractoras de la Zona Centro/Ecopetrol
100,000
30,311,400
114,728,649
julio
Aceites Manuelita S. A.
100,000
30,311,400
114,728,649
agosto
Biodiesel de Colombia S.A.
100,000
30,311,400
114,728,649
agosto
Biocosta S. A.
100,000
30,311,400
114,728,649
agosto
Capacidad de producción subtotal
400,000 121,245,600 458,914,596
Total capacidad de producción subtotal
721,000 218,545,194 827,193,559
1 Los biocombustibles en Colombia. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Andrés Felipe Arias Leiva, Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural. SANTA MARTA, julio 7 de 2007. En: http://www. minagricultura.gov.co/02componentes/05biocombustible.aspx. Consultado el 5 de septiembre de 2007. 2 Biocombustibles. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. En: http://www.minagricultura.gov.co/02componentes/05biocombustible.aspx. Consultado el 5 de septiembre de 2007.
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Sanciones
Cuadro 4. Ventajas y desventajas del biodiesel y el bioetanol
E La infracción de las normas sobre producción, importación, almacenamiento, transporte, distribución, comercialización y consumo de biocombustibles, dará lugar a la imposición de sanciones por parte de las autoridades competentes, de acuerdo con la gravedad que establezca el reglamento respectivo, teniendo en cuenta la naturaleza, efectos, modalidad y daño probable de la actuación a sancionar. E Las sanciones que podrán ser impuestas son las siguientes: amonestación escrita, multa de 100 a 10.000 salarios mínimos legales mensuales, suspensión temporal en el ejercicio de la actividad, y terminación definitiva de actividades.
7.
Z El Gobierno Nacional implemente el uso de otros Biocombustibles, iniciando por los centros urbanos de mayor densidad población e índices de contaminación atmosférica.
Contiene 11% de oxígeno en peso y no contiene azufre, disminuyendo las emisiones de las partículas sólidas. Asimismo mejora la lubricidad del combustible, aumentando la vida útil de los motores.
Es menos inflamable que la gasolina por lo tanto es más seguro de utilizar.
Es altamente biodegradable en el agua, por lo que en caso de derrame se degrada más rápidamente que el diésel convencional. No es tóxico, es aproximadamente 10 veces menos tóxico que la sal común.
Disminuye la dependencia de los países agroproductores, del abastecimiento de combustibles fósiles por parte de los países productores de petróleo. Tiene un alto índice de octano: 105 Durante su combustión se produce un aumento del calor de vaporización, lo cual genera una mayor potencia respecto a la gasolina. Tiene bajas emisiones tóxicas.
Tiene una combustión más completa que el diesel, disminuye en un 90% la cantidad de hidrocarburos no quemados y en 80% los aromáticos. Tiene una escasa estabilidad hidrolítica y oxidativa, por lo que durante almacenamientos prolongados (más de 6 meses) sus cualidades técnicas pueden ser alteradas.
DESVENTAJAS
Z El Ministerio de Ambiente Vivienda y
blezca la regulación técnica correspondiente, especialmente en lo relacionado con las normas técnicas para la producción, acopio, distribución y porcentaje de mezcla de otros biocombustibles.
Es una fuente renovobable y por consiguiente inagotable, en la medida que se renueven los cultivos agrícolas.
Reduce el calentamiento global debido a que emite menos CO2 en su ciclo de vida, que el fijado mediante el proceso de fotosíntesis por las plantas usadas para producirlo.
E Una vez en vigencia el proyecto de ley, se tendrá plazo de un año para que:
Z El Ministerio de Minas y Energía esta-
Es menos volátil, más seguro de transportar y manipular, debido a que tiene un punto de inflamación relativamente alto (150ºC).
Reduce la dependencia de los combustibles fósiles.
Plazos para implementar el uso de los biocombustibles
Desarrollo Territorial establezca la regulación ambiental respectiva.
ETANOL
BIODIESEL
VENTAJAS
6.
Su costo depende de la materia prima que se utilice para su elaboración. A bajas temperaturas puede empezar a solidificarse y formar cristales los cuales pueden obstruir los conductos del combustible.
Genera menores emisiones de monóxido de carbono cuando se usa como aditivo de la gasolina. Produce menos dióxido de carbono al quemarse que la gasolina, pero el impacto total depende del proceso de destilación y de la eficiencia de los cultivos. Genera emisiones altamente evaporativas.
La creciente demanda de biocombustibles está provocando el alza en los precios de los mercados agrícolas y productos ganaderos a nivel 1 mundial .
Presenta una menor densidad de energía que la gasolina, el conductor debe llenar el tanque del automotor con más frecuencia. Contiene dos terceras partes de la energía contenida por el mismo volumen de la gasolina.
1 Informe Perspectivas Agrícolas 2007-2016 de la OCDE y la FAO. En: http://www.oecd.org/dataoecd/ 6/10/38893266.pdf. Consultado el 10 de julio de 2007.
ABC del proyecto Biodiesel: se fabrica a partir de aceites vegetales como palma, girasol, soja, entre otros. El Biodiesel es el único combustible alternativo que puede usarse directamente en cualquier motor diesel, sin ser necesario ningún tipo de modificación. Como sus propiedades son similares al combustible diesel de petróleo, se pueden mezclar ambos en cualquier proporción, sin ningún problema. Bioetanol: o alcohol carburante, se obtiene a partir de productos azucarados como la caña de azúcar y remolacha, ó de cereales como el maíz y el sorgo. El bioetanol mezclado con la gasolina produce un biocombustible de alto poder energético con características muy similares a la gasolina pero con una importante reducción de las emisiones contaminantes en los motores tradicionales de combustión. El etanol se usa en mezclas con gasolina en concentraciones del 5 o el 10% (E5 y E10 respectivamente). No se requieren modificaciones en los motores actuales.
Biomasa: energía solar que los animales y vegetales convierten en materia orgánica derivada del proceso de conversión fotosintético. La energía de la biomasa se deriva del material de vegetal y animal, como madera de bosques, residuos de procesos agrícolas y forestales, y de la basura industrial, humana o animales. Cultivos permanentes: cualquier cultivo que exija un período superior a tres años entre su siembra y su cosecha, o cuyo período de producción se prolongue por más de cinco años. Por ejemplo, café, palma africana, palma de coco, caucho, cítricos, pera, árboles maderables, aguacate, guayabo, mango, manzana, durazno, uva, noli, fique y cacao. Incentivo para la Capitalización Rural (ICR): aporte en dinero que realiza el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (FINAGRO) a productores del sector agropecuario que se encuentren desarrollando un proyecto de inversión nueva, para que modernicen su actividad y mejoren sus
condiciones de productividad, competitividad y sos1 tenibilidad, y reduzcan riesgos . Oleaginosas: plantas como la soya, canola, cártamo, algodón, girasol, olivo, maíz, lino, cacahuate y ajonjolí. Trazabilidad: procedimientos preestablecidos y autosuficientes que permiten conocer el histórico, la ubicación y la trayectoria de un producto o lote de productos a lo largo de la cadena de suministros en un momen2 to dado, a través de herramientas determinadas . 1 Incentivo para la Capitalización Rural. En: http:/ /www.finagro.com.co/contenido.getContenido/ plantilla2.asp?idseccion=4&idpagina=17. Consultado el 6 de septiembre de 2007. 2 Trazabilidad. En: http://209.85.165.104/search?q =cache:iMuoBEwPJdwJ:www.aecoc.es/web/codificacion.nsf/2f4441281efd20b7c12568b600 3845b8/925b46b62071aab5c1256f2 e00506b2e/ %24FILE/Preguntas%2520trazabilidad %2520. pdf+trazabilidad&hl=es&ct= clnk&cd=4&gl=co. Consultado el 6 de septiembre de 2007.
Observatorio Legislativo - Instituto de Ciencia Política • Dirección general Marcela Prieto Botero • Coordinación general Nadya Aranguren Niño • Edición general Eduardo Sánchez Redacción Dayi Sedano • Diagramación Victoria Eugenia Pérez P.
Mayores informes: Instituto de Ciencia Política. Carrera 11 Nº 86-32 Of. 502 Bogotá, Colombia. Tel: (571) 218 3858 - 218 3831, Fax: 218 3621. Correo electrónico: observatoriolegislativo@icpcolombia.org Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Política Boletín No. 75
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