1.Introducción
Red Latinoamericana por la Transparencia Legislativa (RLTL) Caracterización de los Congresos Evaluados
2.Metodología
¿Qué mide el Índice? ¿Cómo se obtienen las calificaciones?
3.Principales Resultados
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Comparativo de los resultados Latinoamérica-Colombia
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4. Dimensiones de Evaluación
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Dimensión No. 1: normatividad Un exhaustivo y publicitado marco normativo Lo que aun falta por ser regulado
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Dimensión No. 2: Labor del Congreso o Asamblea Las buenas calificaciones Las debilidades
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Dimensión No. 3: Presupuesto y gestión Administrativa Dimensión con el promedio más bajo Señales de la opacidad en la gestión Indicadores en ceros
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Dimensión No. 4: Participación, Atención Ciudadana y Rendición de Cuentas Lo positivo: televisión y páginas web Retos en actualización de información y atención al ciudadano
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5. Conclusiones
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1.INTRODUCCIÓN Los poderes legislativos son las instituciones donde se practican el juego deliberativo de la democracia, el debate público, la toma de decisiones, y donde deberían coexistir mayor exposición y contraposición de ideas, en pos del bien común. Sin embargo, los congresos o asambleas nacionales padecen una crisis de confianza por parte de la ciudadanía, que pone en cuestión su legitimidad como poder relevante en la composición del Estado de Derecho y del desarrollo pleno de las democracias.
Muchos países latinoamericanos han avanzado en materia de transparencia, sobre todo a través de la aprobación de leyes de acceso a información pública y otras regulaciones afines. Sin embargo, por diversas razones, estas disposiciones suelen no tener efectos en los congresos. El ritmo de avance en materia de transparencia en los poderes legislativos se vuelve un desafío complejo de abordar.
Red Latinoamericana por la Transparencia Legislativa (RLTL) La Red Latinoamericana por la Transparencia Legislativa (RLTL) es un mecanismo de vinculación y colaboración entre organizaciones de la sociedad civil que promueven activamente la transparencia, el acceso a la información y la rendición de cuentas en los congresos de la región, elevando los estándares de transparencia en los poderes legislativos al promover de forma activa las buenas prácticas.
Este Índice pretende establecer una serie de estándares mínimos de transparencia en el quehacer político, administrativo y propiamente legislativo de los congresos de la región, para conseguir una medición que —practicada de modo sistemático— se convierta eventualmente en un referente para conocer los avances en los niveles de transparencia en estos países.
La RLTL está compuesta por veintidós organizaciones de once países. Sus principales objetivos son la generación de instrumentos que permitan medir y documentar el avance en la transparencia legislativa de los Estados miembros de la RLTL y el ofrecimiento de recomendaciones y propuestas para mejorar los estándares de transparencia legislativa en la región.
Se ofrece a la ciudadanía, la prensa, las demás organizaciones de la sociedad civil y los tomadores de decisiones, un completo panorama de la situación de transparencia en los congresos nacionales, sintetizado en cifras que reflejan el mayor o menor avance en este tipo de políticas, para:
- Generar una plataforma de discusión y análisis que aporte elementos para identificar y proponer Con el objetivo de sistematizar y analizar información cambios que incidan positivamente en el quehacer relevante sobre los poderes legislativos y monitorear legislativo. las tareas que desempeñan desde la perspectiva - Generar instrumentos e insumos que permitan de la transparencia, la rendición de cuentas y el hacer comparaciones sobre la realidad legislativa acceso de la ciudadanía, la RLTL elaboró un Índice de los países participantes. Latinoamericano de Transparencia Legislativa1 .
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El Índice se construyó durante 2013, con el apoyo de la Open Society Foundation (OSF).
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Caracterización de los congresos evaluados
Cuadro 1 Caracterización de los congresos latinoamericanos
Fuente: Índice Latinoamericano de Transparencia Legislativa.
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2. Metodología El Índice Latinoamericano de Transparencia Legislativa es un ejercicio de control social propositivo que aporta desde la ciudadanía al mejoramiento de estándares mínimos de transparencia y el fortalecimiento democrático de los poderes legislativos de Latinoamérica. Metodológicamente, este ejercicio indaga la ejecución y el monitoreo de los mecanismos, las acciones y las medidas necesarias para la consecución transparente de los objetivos de los congresos, todo esto a partir de la revisión de estándares mínimos de transparencia en la labor misma de los congresos o asambleas, la normatividad, el presupuesto y la gestión administrativa, al igual que los diferentes mecanismos de participación, atención ciudadana y rendición de cuentas. En el DVD que acompaña esta publicación se anexan todos los resultados desagregados y los cuestionarios completos resueltos para cada país, los libros de códigos correspondientes y el documento con el análisis de resultados comparativo.
¿Qué mide el Índice? Este Índice fue el resultado, entre otros, de la revisión de la Declaración de Transparencia Parlamentaria2, el principal referente de trabajo promovido por la RLTL, que establece una serie de compromisos por la transparencia y la participación ciudadana en el trabajo del legislativo.
cantidad de indicadores que tiene cada dimensión es diferente, pues los criterios de evaluación son distintos y reflejan los diversos elementos de análisis en cada caso. Los resultados de este Índice hacen referencia a la ejecución y el monitoreo de los mecanismos necesarios para conseguir congresos más Este Índice está compuesto por un total de 48 transparentes en los paises evaluados para la indicadores, recogidos en (4) dimensiones centrales vigencia 2013. que determinan los estándares mínimos que hacen transparentes a los parlamentos (ver el Diagrama Por ser esta una herramienta construida a partir de 1). Cada indicador aborda un tema específico datos duros, no mide el impacto o los resultados de de la gestión institucional de los parlamentos, la gestión, la percepción ciudadana, los principios tanto al nivel técnico como político, y éstos, a su ideológicos, la intención de voto, ni los procesos de vez, se componen de una serie de variables, que captura de los parlamentos evaluados por intereses son las unidades de medición más pequeñas. La particulares de grupos legales o ilegales.
¿Cómo se obtienen las calificaciones? El método de cálculo utilizado aplica procedimientos econométricos que definen las dimensiones y ponderaciones de cada indicador y variable, a partir de la información recogida en las unidades de medición principales. Las unidades de medición están desglosadas en el libro de Códigos3, que lista las opciones y categorías de respuesta, y su valor asignado. La sumatoria máxima posible de los puntajes obtenidos es de 100%, siendo ésta la mejor calificación posible.
dimensiones. Esta ponderación se constituye desde la revisión teórica y práctica, de la relación entre las dimensiones, los indicadores, y su relevancia o peso específico respectivo, de libre configuración de la Red Latinoamericana de Transparencia Legislativa, así:
Normatividad: 10% Labor del congreso o asamblea: 30% Presupuesto y gestión administrativa: 30% Mecanismos de participación, atención ciudadana La ponderación se establece a partir de las y rendición de cuentas: 30% 2 3
http://openingparliament.s3.amazonaws.com/docs/declaration/1.0/spanish.pdf http://www.transparencialegislativa.org/wp-content/uploads/2014/08/Libro-de-c%C3%B3digos.xlsx
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El puntaje general de este ejercicio establece la concordancia de los mecanismos y prácticas institucionales de los parlamentos participantes en relación con los parámetros de transparencia establecidos por la evaluación. Estos parámetros se determinaron a partir de ejercicios participativos de los diferentes miembros de la Red, de la Declaración de Transparencia Parlamentaria y de la normatividad
y estándares básicos de transparencia que rigen la gestión de los parlamentos en los diferentes países evaluados. La información que sirve de base para el cálculo de la medición del Índice fue recolectada entre diciembre de 2013 y mayo de 2014 por las Organizaciones de la Sociedad Civil que representan el país evaluado en la Red.
Diagrama 1 Esquema general del Índice
Reglamentación del cabildeo o Lobbying
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3.Principales resultados En promedio, los congresos latinoamericanos obtuvieron un 40% de Transparencia. Perú, con 55%, y Venezuela, con 21%, se encuentran en los extremos superior e inferior, respectivamente. Colombia alcanzó un 38% de Transparencia, muy cercano al promedio (ver la Gráfica 1).
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Debemos destacar que ningún país obtuvo resultados sobre el 70%, lo que indica una importante brecha entre lo que consideramos como óptimo en un congreso y el resultado final de la evaluación de cada uno de ellos en esta medición.
gráfica 1 ÍNDICE LATINOAMERICANO DE TRANSPARENCIA LEGISLATIVA
Fuente: Índice Latinoamericano de Transparencia Legislativa. En general, en 3 de las 4 dimensiones en estudio se obtuvieron resultados en torno al 45% —Mecanismos de Participación, Atención Ciudadana y Rendición de Cuentas (46%), Labor del Congreso o Asamblea (45%) y Normatividad (44%)— siendo la dimensión Presupuesto y Gestión Administrativa (26%) la que presenta mayores déficits en materia de transparencia. Los resultados completos, y desglosados por país, dimensión, indicadores y respuestas, podrán encontrarse en www. transparencialegislativa.org y podrán descargarse las bases de datos en formatos reutilizables, para quien desee realizar diversos análisis con la información. También se encuentran disponibles en el DVD que acompaña esta publicación.
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Comparativo de los resultados Latinoamérica-Colombia Como se observa en la gráfica 2, los resultados del Congreso colombiano son muy similares al promedio de los resultados obtenidos en todos los países incluidos en la muestra. Se aprecia que los mayores retos se presentan en el tema de Presupuesto y Gestión Administrativa, así como en el de la Normatividad sobre transparencia legislativa.
gráfica 2 Comparativo América Latina y Colombia
Fuente: Índice Latinoamericano de Transparencia Legislativa.
4.dimensiones de evaluación Dimensión No. 1: Normatividad Este primer componente del Índice Latinoamericano de Transparencia Legislativa muestra en qué medida las normas que regulan las funciones y deberes del congreso hacen obligatoria la transparencia. Se considera un nivel mayor de cumplimiento si se encuentra reglamentado y si son claras sus disposiciones, con el fin de hacer eficiente la función legislativa en materia del ejercicio de la transparencia y la rendición de cuentas (ver la Gráfica 3).
constitucionales, leyes, reglamentos y/o medidas administrativas internas que hagan obligatoria la publicación y difusión oportunas, periódicas, proactivas y adecuadas (formatos y medios apropiados) de toda la información del Congreso, incluidos sus debates, decisiones, votaciones, agenda, labor en comisiones y plenarias, estructura, reglas, composición, personal administrativo, presupuesto, gestión administrativa y legislativa, conflictos de interés, registros históricos y toda la Lo anterior significa que un país obtiene buenos información necesaria para el control social y la resultados en esta dimensión si su órgano participación ciudadana. legislativo cuenta con un conjunto de disposiciones
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gráfica 3 Dimensión 1: Normatividad
Fuente: Índice Latinoamericano de Transparencia Legislativa. En términos normativos, Colombia se encuentra destacar que únicamente Perú cuenta con por debajo del promedio de los países evaluados, reglamentación explícita en este sentido, mientras con un 35%, lo cual la ubica en el séptimo que los otros ocho (8) países evaluados carecen de lugar de un total de nueve países. Los mejores normas que fomenten la relación entre la ciudadanía resultados corresponden a Perú (59%) y Ecuador y el congreso. Sólo tres (3) países cuentan con (51%), mientras que Bolivia (30%) y Venezuela reglamentación del lobby: Chile (100%), mediante la (32%) presentan los mayores rezagos. Sobre la Ley 20.730 de 2014; Perú (92%), con la Ley 28.024 participación del ciudadano del común, cabe de 2003; y México (97%), en los reglamentos de ambas cámaras del Congreso.
Un exhaustivo y publicitado marco normativo En Colombia se destaca el desempeño de la normatividad legislativa en cuanto a la existencia de una oficina de atención al ciudadano (100%), la exhaustividad y publicidad del marco normativo (75%) y la regulación de la ética parlamentaria (67%). La Ley 1147 de 2007, “por la cual se crea a la Unidad de Atención Ciudadana del Congreso de la República”, y el establecimiento de la “Comisión de
Ética y Estatuto del Congresista”5, por disposición del propio Reglamento del Congreso —Ley 5 de 1992— explican tales resultados (ver la Gráfica 4). En efecto, Colombia cuenta con un detallado marco normativo, el cual inicia con el texto constitucional (título VI, “De la Rama Legislativa”) e incluye leyes, decretos, reformas constitucionales y jurisprudencia6. Además, la Ley 5 de 1992 no sólo define la organización interna y los procedimientos legislativos, sino que establece las faltas de los
Para conocer los principales intentos de modernización del Congreso colombiano consultar: Boletín 221 Retomando el debate por la modernización del Congreso colombiano. Observatorio Legislativo, Instituto de Ciencia Política “Hernán Echavarría Olózaga”, 2013. Disponible en: http://www.icpcolombia.org/archivos/observatorio/boletines_int/boletin_221/221.html. 6 Cabe destacar la Ley 5 de 1992, conocida como Reglamento del Congreso; la Ley 3 de 1992 sobre las comisiones; el Decreto 2241 de 1986 o Código Electoral; algunas sentencias de la Corte Constitucional como la C-230A de 2008; la Ley 649 de 2001, que regula las curules especiales; la Ley 1475 de 2011, sobre los partidos y movimientos políticos; y, finalmente, las reformas a la Constitución en 2003, 2009 y 2011. 5
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legisladores, sus inhabilidades e incompatibilidades, y estipula la creación de un órgano de revisión ética y sanción —Comisión de Ética y Estatuto del Congresista—, lo cual representa resultados positivos para Colombia en estos indicadores. Además, todas estas normas son de total acceso público, lo cual aumenta la puntuación del país en esta dimensión.
gráfica 4 Colombia: indicadores de normatividad
Fuente: Índice Latinoamericano de Transparencia Legislativa.
Lo que aún falta por ser regulado
Tampoco están regulados los estándares de contenido, formatos de publicación, canales Pese a los buenos resultados en cuanto al acceso y plazos mínimos de difusión de las agendas, a las normas y el nivel de detalle de las mismas, actas, transcripciones de debates, proyectos son varios los asuntos legislativos que aún no de ley, proposiciones, ponencias, citaciones, están regulados en el caso colombiano. No existe cuestionarios, asistencias, votaciones, informes7 y regulación del ejercicio de lobby en el país, y demás documentos emitidos por el Congreso como aunque la Cámara de Representantes realiza una entidad o por los legisladores individualmente. lista de cabilderos, en la práctica no se lleva un registro completo, actualizado y público de quienes A estos retos se suma la necesaria regulación realizan esta labor, sus proyectos de ley de interés, en materia de publicidad de la ejecución del presupuesto; los gastos de los congresistas; los las reuniones que realizan y sus interlocutores. concursos de adquisición de bienes o de selección
En la práctica, tenemos informes administrativos y legislativos, pero dependen de la iniciativa individual de los secretarios generales o de comisión, del presidente de Senado o Cámara y del congresista. En cuanto a lo administrativo, algunos informes de gestión sólo se presentan a los entes de control, y no se hacen públicos, o se publican tardíamente.
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de personal; los informes de gestión legislativa o administrativa, e incluso de la información completa de los legisladores y la expedición de un Código Interno de Ética8 . En algunos casos, y aunque no esté estipulado por la ley, las cámaras llevan registros de estos asuntos, pero los documentos permanecen para circulación interna en la corporación o se publican en formatos poco amigables, sin regularidad, de manera incompleta o sin posibilidad de búsquedas históricas.
El Congreso colombiano ha realizado importantes esfuerzos para hacer pública su información. Este Índice muestra resultados positivos en la normatividad sobre la divulgación de la actividad en plenarias, la creación de la Unidad de Atención Ciudadana y la Comisión de Ética, así como algunas buenas prácticas que van más allá de los vacíos normativos. Sin embargo, persisten retos fundamentales frente a cabildeo, registros de intereses, participación, publicación de agendas y otros factores que varían entre cámaras y que requieren mayor coordinación interna y apertura hacia la sociedad civil organizada.
Dimensión No. 2: Labor del Congreso o Asamblea En la dimensión Labor del Congreso o Asamblea se verifican la existencia y publicidad de los diferentes medios utilizados por los parlamentos para dar a conocer el cumplimiento de sus labores — individuales o de bancada— en materia legislativa (debates, votaciones), de control político (a las diferentes ramas del poder) y elección de autoridades (selección de altos dignatarios). La dimensión contempla tanto los criterios de transparencia a los que obliga la ley (y sus excepciones justificadas) como los actos de publicidad voluntarios que adelante cada corporación.
congresistas. En esta dimensión, Uruguay —que sólo participó en este indicador9 — fue el país que obtuvo la mejor calificación, con un 67% de transparencia, mientras que Venezuela (12%) es el más rezagado en la materia. Y es también en esta dimensión que Colombia obtiene el mejor puntaje, con un 46%, un punto por encima del promedio de los congresos estudiados (ver la Gráfica 5).
El Legislativo de un país obtiene buenos resultados por publicar completa y oportunamente la información sobre las agendas de comisiones y plenarias, sobre las votaciones nominales en comisión y plenaria, las memorias (actas) de comisiones y plenarias, la asistencia de los legisladores a los plenos y comisiones; la existencia y publicación de transcripciones de las sesiones plenarias y de comisiones; información sobre asesorías externas, sobre los viajes y sobre la existencia de un registro de obsequios a los
Aunque el Reglamento establece que debe existir un Código de Ética, éste aún no ha sido expedido por el Congreso colombiano. 9 Uruguay ingresó a la Red cuando este proceso de medición ya estaba en curso y, por tanto, sólo se comprometió a verificar esta dimensión. 8
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gráfica 5 Dimensión Labor del Congreso
Fuente: Índice Latinoamericano de Transparencia Legislativa. En general, Colombia (ver la Gráfica 6) alcanza altos puntajes en estos temas, con puntuaciones por encima del 65% en cada indicador, pero baja su puntuación al no contar con transcripciones en tiempo real de las sesiones de las comisiones y plenarias, ni información sobre viajes, ni registrar información sobre obsequios a los congresistas. Y aunque tampoco publica mucha información sobre las asesorías externas que reciben los congresistas (14%), es uno de los tres países que informa sobre el tema, junto con Uruguay (75%) y Chile (50%).
gráfica 6 Dimensión Labor del Congreso en Colombia
Fuente: Índice Latinoamericano de Transparencia Legislativa.
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Las buenas calificaciones
Las mejores notas se obtienen en lo que respecta a las plenarias, especialmente por la oportunidad con La mejor calificación del Congreso colombiano que se publican, pues emplean las posibilidades en esta dimensión, la obtiene en el registro de que ofrece la red para la comunicación de estos asistencia a las Plenarias (81%), que es, además, la datos. Este tipo de información es útil, sólo si se mejor nota en toda Latinoamérica. publica a tiempo. Es precisamente el punto de Cabe remarcar también que se obtuvo un buen oportunidad el que baja las calificaciones en los promedio en lo que respecta al acceso a las demás indicadores, cuando se examina la labor en agendas de comisiones y plenarias (73% y 78% comisiones10. respectivamente) y a las actas y el registro de las votaciones nominales en plenarias (76% y 77% respectivamente).
Las debilidades
Y es que para los miembros de la Red es importante Aunque se entiende que el proceso de transcripción contar con transcripciones de las sesiones, es un ejercicio que toma un tiempo considerable, especialmente de las comisiones, ya que es en ellas debido a la desactualización tecnológica del donde sucede la mayor cantidad de cambios a los Congreso —si se tiene en cuenta que es necesario proyectos. Sólo Argentina (76%), Guatemala (63%), que un funcionario copie palabra por palabra lo que Perú y Uruguay (ambos con 68%) cuentan con se dijo en una sesión a partir del audio de la misma— y transcripciones de las reuniones de las comisiones. a que las actas tienen que ser revisadas, aprobadas y corregidas, en caso de existir inconsistencias, es Resulta llamativo que ningún país cuenta con un importante que el Legislativo desarrolle esfuerzos registro sobre obsequios a los congresistas. Si integrales para cambiar este escenario, ya que, bien todos los países (a excepción de Venezuela) de lo contrario, los ciudadanos no tendremos la cuentan con una normativa sobre la ética posibilidad de reaccionar oportunamente frente parlamentaria, en ninguno de los países evaluados a las acciones del Congreso y, más grave aún, existe un documento oficial que registre los regalos tendremos que seguir conociendo de segunda que reciben los legisladores en función de su labor. mano el acontecer del Legislativo. Hasta marzo de 2013 la Cámara de Representantes publicó un resumen de lo acontecido durante la plenaria, con información de los proyectos discutidos, el número de las gacetas donde estaban publicados e información sobre los debates de control político, con datos sobre los citantes y citados.
Dimensión No. 3: Presupuesto y Gestión Administrativa La tercera dimensión de esta medición evalúa la publicación del uso y gestión de los recursos financieros y humanos de los congresos (ver la Gráfica 7), así como la existencia de controles internos y externos del presupuesto legislativo. Dentro de esta dimensión se considerarán tanto el cumplimiento efectivo de la normativa referente al aspecto administrativo como la transparencia proactiva de los congresos, al publicar información independientemente de su obligatoriedad.
Ver: Programa Congreso Visible “Publicidad y pertinencia: el reto de visibilizar la información legislativa” [Documento electrónico], 2013. Consultado en septiembre de 2014.
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gráfica 7 Dimensión Presupuesto y Gestión Administrativa Comparativo América Latina
Fuente: Índice Latinoamericano de Transparencia Legislativa.
Dimensión con el promedio más bajo
del constituyente primario respecto a la labor de sus representantes. La gestión administrativa El Congreso colombiano, al igual que el resto de implica decisiones y manejo de recursos de todo corporaciones evaluadas en América Latina, obtiene tipo (económicos, técnicos, de talento humano e en esta dimensión el promedio más bajo: 26% para información), que pueden estar más expuestos a el promedio latinoamericano y 25% para Colombia manejos discrecionales excesivos, opacos o faltos (Gráfica 7). Cuatro países superan el bajo promedio, de control. y la mejor calificación la obtiene Chile, con un 50%. Es en esta dimensión donde más países obtienen calificaciones más bajas (Venezuela, 12%; Bolivia, 13%, y Argentina 17%)11 . Muy seguramente, estos niveles de transparencia obtenidos son producto de la desatención que este aspecto tiene en los congresos. Como se ha venido afirmando en otros estudios similares12, la transparencia activa trata tanto los resultados como los procesos; es más, la calidad de los resultados pasa por la integridad de los procesos; trámite que además impacta de manera directa en la confianza En las demás dimensiones, sólo la Asamblea venezolana obtiene una calificación igual de baja, 12%, en la dimensión Labor del Congreso. 12 Ver: Corporación Transparencia por Colombia, Índice de Transparencia Nacional. Resultados 2008-2009, Colección de Documentos Observatorio de Integridad 13, Bogotá, noviembre de 2010. 11
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gráfica 8 Presupuesto y Gestión Administrativa en el Congreso colombiano
Fuente: Índice de Transparencia Legislativa, 2014
Señales de la opacidad en la gestión Los resultados para el Congreso colombiano (ver la Gráfica 8) señalan las deficiencias en la publicación de información básica de la gestión. La publicación de la información sobre la “Estructura administrativa del Congreso” obtiene una calificación de 28%, pues, a pesar de tener como principal medio de información los sitios web, la información allí disponible es insuficiente o de difícil acceso y comprensión. Si bien se suministra la información de los organigramas del Congreso, mientras que la del Senado permite acceder a los detalles de las dependencias, la imagen del organigrama de la Cámara de Representantes en JPG no facilita un mayor acceso. Ninguna de las dos cámaras entrega información sobre el total del personal que labora en la corporación, y la información sobre los cargos y sus funciones se obtiene a partir de la revisión de leyes y decretos.
en la entrega de información sobre el proceso de adquisición de bienes y servicios. El Congreso divulga esta información a través de la página del Sistema Electrónico de Contratación Pública (SECOP), que lidera la Agencia Colombia Compra Eficiente, mientras que los sitios web de las cámaras informan al usuario sobre los mecanismos y procedimientos de la contratación. Por otro lado, aparecen algunos documentos sobre actas de adjudicación en formatos PDF. No existen otros medios de difusión de la información sobre la contratación de bienes y servicios, tales como boletines o medios impresos de amplia circulación. La “Publicación de los salarios y otras prestaciones de los congresistas” obtiene un promedio de 50%. Para acceder a la información sobre las asignaciones salariales, se deben consultar las normas que determinan dichas asignaciones, las cuales se encuentran en versiones impresas y electrónicas, en formatos Word y versiones PDF. Lo anterior señala que el Congreso no realiza esfuerzos adicionales para procesar esta información y presentarla a los ciudadanos de manera accesible, comprensible y oportuna.
En lo que respecta a la “Publicación de llamados a concurso del personal del Congreso”, la calificación es 34%. Los llamados a concurso público se encuentran en los sitios web de la Cámara de Representantes y el Senado, y también cuentan con versión impresa. La deficiencia se explica por la El nivel de transparencia menos deficiente lo señala baja difusión de estos llamados a través de correos el 74% del indicador “Informes sobre la ejecución electrónicos y publicación en medios impresos. del presupuesto del Congreso”. Gran parte de la información sobre la ejecución se encuentra en En lo que corresponde a la “Publicación de boletines y documentos impresos, menos en los contratación pública”, la cifra 44% señala opacidad
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sitios web de las corporaciones. Se destacan la gestión administrativa centralizada y el detalle de los informes, que permite distinguir la diferencia entre lo presupuestado y lo ejecutado. Ahora bien, esta información detallada no está 100% disponible para el acceso ciudadano.
Cómo lo hacen otros
Si bien este indicador no es el mejor calificado en el Índice, algunas experiencias pueden ser tenidas en cuenta
Chile, Perú, Guatemala y Ecuador
Chile, Perú y Ecuador
Publican a través de medios web alguna Reportan el estado financiero de los viajes información sobre asesores de congresistas, dentro y fuera del país de los congresistas, ya como la conformación de sus plantas sea en versión electrónica o impresa. México administrativas y el tipo de contrato. Con la reporta sólo los viajes dentro del país. excepción de Ecuador, esta información está en open data. Datos del Índice de Transparencia Legislativa 2014
Indicadores en ceros La mayor deuda con la promoción de la información de la gestión administrativa por parte del Congreso colombiano se encuentra en los indicadores que obtuvieron una valoración de 0%. Los indicadores están relacionados con ausencia de “Publicación de los estados financieros por viajes de los legisladores”, es decir, la información sobre la legalización de gastos dentro y fuera del país de los congresistas. Tampoco se logró acceder a la información “Asesores de los
congresistas”, indicador que indaga la posibilidad de conocer sobre el personal del Congreso y sus asesores. Igualmente, estuvo ausente la publicación de los resultados de las “Auditorías internas y externas practicadas en el Congreso”, así como la “Publicación del presupuesto del Congreso”, en relación con la publicación de las propuestas técnicas para la formulación del presupuesto.
Dimensión No. 4: Participación, Atención Ciudadana y Rendición de Cuentas La cuarta y última dimensión del índice es la de Participación, Atención Ciudadana y Rendición de Cuentas (ver la Gráfica 9). En ella se mide la apertura hacia la ciudadanía, a través de las disposiciones en cada congreso, que garantizan la información al ciudadano y favorecen su participación e interlocución con el ente legislativo. Esta medición incluye tanto el cumplimiento de normas que favorecen la atención y participación como aquellos mecanismos adoptados voluntaria y proactivamente por los congresos para tal fin. La relevancia de esta dimensión radica en que la transparencia en el sector público ya no se mide únicamente a partir de la publicación de información. Las exigencias ciudadanas en las democracias contemporáneas apuntan cada vez más a la disposición de los entes públicos y sus integrantes a interactuar con la ciudadanía. Por tanto, la información resulta ser apenas un requisito para permitir procesos más profundos de interlocución, rendición de cuentas y control social.
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gráfica 9 Participación, Atención Ciudadana y Rendición de Cuentas
Fuente: Índice de Transparencia Legislativa, 2014. La dimensión Participación, Atención Ciudadana y Rendición de Cuentas obtuvo el mejor rendimiento, en promedio. Colombia obtuvo resultados intermedios, con un 45% de transparencia, quedando así en el quinto lugar entre los nueve (9) países analizados. Se destacan Perú (68%), Ecuador (68%) y Chile (65%), con puntajes superiores al 60%, al tiempo que Argentina (23%) y Venezuela (27%) registraron los resultados más deficientes,
Lo positivo: televisión y páginas web En el caso de Colombia (ver la Gráfica 10), cabe destacar como resultados positivos el funcionamiento del canal de televisión del Congreso (87%), el ingreso de medios de comunicación al recinto (67%) y la publicación de información en páginas web (66%). Con respecto al primer asunto, debe resaltarse que durante algunas horas del día los debates son transmitidos en señal abierta por el canal institucional colombiano, y los jueves, los
por debajo del 30%. Mientras que Guatemala (94%), Perú (87%) y Colombia (87%) presentan altos estándares en el manejo del canal de televisión de su Legislativo, sólo Venezuela carece de oficina de atención al ciudadano. Todos tienen páginas web y canales de televisión, aunque no en todos los casos la señal es abierta y gratuita. Finalmente, casi todos los congresos tienen deficiencias en la publicación de información y actividades de los legisladores, más allá de sus datos básicos. noticieros de ambas cámaras son transmitidos por los canales privados más importantes del país en horario triple A. Del mismo modo, el registro de prensa acreditada facilita el cubrimiento de medios de comunicación en los debates más relevantes para el país. Adicionalmente, tanto en la página del Senado como de la Cámara han incluido noticias en tiempo real, información detallada de los proyectos, e incluso es posible tener acceso a algunas transmisiones del Canal del Congreso, el cual cuenta también con su
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propia página (www.canalcongreso.gov.co/). Por otra parte, si bien no existe el mandato de consultar a los ciudadanos sobre los proyectos (como sí ocurre en Perú, Bolivia, Ecuador y Venezuela), las audiencias públicas son ejemplo de otro espacio de intercambio y comunicación para que los legisladores reciban insumos de académicos, organizaciones sociales y otros ciudadanos. También existen en Argentina, Bolivia, Guatemala y Perú.
gráfica 10 Indicadores de Participación, Atención Ciudadana y Rendición de Cuentas en Colombia
Fuente: Índice de Transparencia Legislativa, 2014.
Retos en actualización de información y atención al ciudadano Pese a las buenas prácticas en el canal de televisión, las transmisiones no siempre son en vivo, y ante debates simultáneos, se presenta sólo una sesión, sin que el usuario pueda seleccionar el de su interés. Estos aspectos podrían mejorarse en el futuro. Igualmente, debe fortalecerse la actualización oportuna de actas, registros de votaciones y proyectos, datos de las comisiones y búsquedas históricas, por ser poco amables con el usuario o inexistentes. Éste es también el caso de la información de los legisladores (8%), en especial sus datos de contacto en las regiones (oficinas, asesores o actividades por fuera del Capitolio) y las hojas de vida, pues en ocasiones no son completos o no están actualizados. Por último, debe mencionarse que los actuales portales web no permiten al usuario realizar comentarios ni tener contacto directo con los legisladores. Aunque se ha realizado un ejercicio de votación en línea por parte del Senado, éste no
es constante, al tiempo que no existen foros o blogs que favorezcan el intercambio. Otro elemento importante es el fortalecimiento de la labor adelantada por la oficina de atención ciudadana, pues no cuenta con formatos preestablecidos para las consultas ni para el seguimiento a una petición ciudadana. Además de la publicación de algunos correos electrónicos para la consulta, esta dependencia no ha innovado en el uso de tecnologías u otras herramientas para acercarse al ciudadano. Los espacios presenciales (biblioteca y visita guiada, por ejemplo) excluyen a quienes estén por fuera de la capital (Bogotá), por lo cual se hacen necesarias alternativas. Para finalizar, si bien el reglamento interno establece que todos los ciudadanos pueden ingresar al recinto, en la práctica esto no sucede, y si no se conoce a un funcionario que lo incluya en la lista del día o “agenda”, no es posible entrar.
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La última pregunta del Índice indaga acerca de una “práctica novedosa en materia de participación ciudadana que las cámaras o la Asamblea incorporen”. En Chile, la Cámara de Diputados cuenta con una radio online diseñada como vínculo entre la programación y los ciudadanos (http://www.radiocamara.cl/radio/programacion.aspx), mientras que la otra Cámara cuenta con un “Senador Virtual” que permite la retroalimentación entre los senadores y la ciudadanía sobre proyectos de ley (http://www.senadorvirtual.cl/ manual.php). En Ecuador se ha implementado un bus informativo sobre la Asamblea, el cual recorre todo el territorio nacional.
5.Conclusiones El presente Índice Latinoamericano de Transparencia Legislativa permite identificar los principales retos normativos para el país. Si bien Colombia se destacó por la exhaustividad y publicidad de su marco normativo, se requiere con urgencia la regulación de importantes asuntos como: el lobby o cabildeo (existe en Perú y recientemente en México y Chile), el funcionamiento del canal del Congreso, la publicación de las agendas en plenarias y comisiones, la eventual creación de oficinas u otros mecanismos de atención al ciudadano por fuera de Bogotá, la obligatoriedad de publicar informes de gestión de los legisladores y una reglamentación específica sobre participación ciudadana en el Congreso. En todos los aspectos mencionados, Colombia obtuvo un 0% de calificación, por lo cual el Congreso debe iniciar un debate estructural en estos asuntos.
En este mismo orden de ideas, sería deseable la creación de formatos únicos para los documentos legislativos (proposiciones, órdenes del día, actas), a fin de garantizar la calidad de la información, crear un flujo de trabajo lógico y coherente dentro de la propia institución y armonizar el sistema de gestión de documentos, que satisfaga las necesidades del propio Congreso. Debe garantizarse que todos los documentos se creen de acuerdo con un conjunto definido de normas, y que la divulgación de los mismos sea vía electrónica, para asegurarse de que los usuarios tengan acceso oportuno a información relevante sobre el Legislativo.
Adicionalmente, es importante que se cree una cultura interna en el congreso que dé prioridad a la publicación de información completa sobre actas y sesiones de las comisiones.
Al parecer, los procesos y procedimientos relacionados con la producción y publicación de información pueden ser insuficientes, tales como la gestión documental, la estrategia de rendición de cuentas, el gobierno electrónico, entre otros; al tiempo que la estructura de planta de personal y sus funciones no establece claramente las responsabilidades necesarias. En este sentido, el Congreso requiere continuar en la ruta de la modernización de la gestión administrativa, lo cual implica, además de diseñar planes de mejoramiento, tomar decisiones con respecto a la Ley 5 de 1992.
En ese sentido, es necesario actualizar la normativa sobre formatos y datos abiertos, para introducir el uso de formatos reutilizables para los ciudadanos, programadores, periodistas y organizaciones sociales que requieren un acceso fácil y completo a la información legislativa, para producir y difundir información de interés público.
Asimismo, no sólo se requiere tener acceso fiable a la información, sino que la misma sea plena, oportuna (de ser posible, en tiempo real) y de carácter histórico.
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La transformación tanto de la cultura institucional como de los procesos de gestión tiene hoy en día una oportunidad enmarcada en la adecuada aplicación del estatuto anticorrupción13, la ley de transparencia y acceso a la información14, el documento CONPES de Rendición de Cuentas15 y las directrices para el gobierno electrónico16, entre otros. Finalmente, los desafíos para el caso colombiano en materia de atención y participación ciudadana son mejorar el acceso físico y virtual de los ciudadanos al recinto del Congreso, fortalecer la actualización en tiempo real de la información web y sus formatos, crear mecanismos de resolución de conflictos por problemas en el acceso a la información (negación de los datos, respuestas incompletas, inexactas o fuera del plazo), complementar los perfiles e información de los legisladores y publicar periódicamente los balances de gestión –tanto legislativos como administrativos- individuales y por cámara. Adicionalmente, deben mantenerse las buenas prácticas, como la publicación de información en tiempo real en las páginas web y la existencia de un noticiero del Senado y de la Cámara con transmisión no sólo en el canal institucional sino en los privados. Colombia es ejemplo en esta materia por lo cual deben mantenerse y fortalecerse estas iniciativas.
Ley 1474 de 2011 y decreto reglamentario 2641 de 2012. Ley 1712 de 2014. 15 Conpes 3654 de 2010. 16 Decreto 1151 de 2008 y Manual de Gobierno en Línea 3.1. 13 14
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