Descentralización en colombia by INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA

DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA APORTES DESDE LA SOCIEDAD CIVIL

INTRODUCCIÓN ¿Por qué es importante este análisis? 1.1.

Contexto histórico y político: debate en el caso colombiano DESCENTRALIZACIÓN EN CLAVE COMPARADA

2.1. 2.2.

Algunos Retos De Política Pública En Las Regiones De Colombia ¿Qué puede enseñarnos el caso alemán? LÍNEAS DE ACCIÓN: Incentivos a la gestión de capacidades y fortalecimiento al control social

3.1. 3.2.

Gestión de capacidades y generación de incentivos: el caso de las regalías Empoderamiento ciudadano, participación y rendición de cuentas: control interno y control social CONCLUSIONES

BIBLIOGRAFIA

En América Latina, la última ola de democratización marcó el inicio de un conjunto de procesos de apertura política y de desarrollo de la democracia participativa que han significado el establecimiento de novedosos mecanismos de empoderamiento ciudadano como las revocatorias de mandato o los presupuestos participativos. Gracias a esta tendencia, los debates contemporáneos sobre el fortalecimiento democrático han girado en torno a conceptos como el buen gobierno, la transparencia en lo público, el acceso a la información y la accountabilityI. A partir de estos nuevos estándares, la celebración periódica de elecciones dejó de ser suficiente para que un sistema sea considerado democrático, por lo que Colombia ya no pudo permanecer con un sistema político cerrado bajo la excusa de su ausencia de dictaduras y su inercia electoral. En efecto, el país no fue ajeno a estos debates, por lo que en las últimas décadas del siglo XX se enfrentó a una discusión nacional sobre la necesidad de una apertura política, la cual derivó en una nueva carta constitucional. El arreglo bipartidista denominado Frente NacionalII (1958-1974) junto con el período de la historia nacional conocido como La Violencia fueron antecedentes que propiciaron las posteriores manifestaciones de inconformidad ciudadana -algunas derivadas en la conformación de grupos armados-, demandas por mayor inclusión, participación y por el reconocimiento de la diversidad cultural, política y regional. Desde entonces, el desarrollo territorial y el principio constitucional de la descentralización han sido

parte fundamental de las discusiones políticas, de las modificaciones legales y de los ajustes institucionales al interior del Estado con el fin de responder a necesidades de gobernabilidad y exigencias (nacionales e internacionales) en términos de inclusión y modernización. Es así como la descentralización, entendida como la transferencia de responsabilidades, competencias, recursos y autoridad hacia lo regional o local, se ha convertido en un factor clave para generar cercanía con el ciudadano y gobernabilidad. “La descentralización se fortalece entonces (…) para trabajar en la reconstrucción de un Estado dúctil y dinámico, articulado entre sus diferentes niveles” (AGR, 2006, pág. 10) que pueda responder oportunamente a las necesidades y demandas de sus ciudadanos, yendo desde los servicios públicos básicos hasta la generación de procesos de reconciliación en el posconflicto.

Nota I: Su traducción usual es rendición de cuentas, pero el término en inglés es más completo e involucra un diálogo de doble vía en el que el ciudadano puede cuestionar, participar y demandar información. Nota II: Acuerdo político y electoral entre los partidos tradicionales Liberal y Conservador, planteado con el fin de superar la violencia política y fortalecer el bipartidismo, a través del cual se distribuyeron equitativamente los cargos en las tres ramas del poder y se intercalaron en la presidencia por cuatro periodos consecutivos – entre 1958 y 1974-.

1.1. CONTEXTO: EL DEBATE POR LA DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA Pese a su evolución reciente, la tensión entre lo nacional y lo regional en Colombia ha tenido relevancia en la agenda política desde los inicios de su vida republicana, aunque de manera intermitente. Desde el primer intento de levantamiento en contra del poder español, conocido como Patria BobaIII (1810-1816), en el territorio de la actual Colombia tuvieron lugar acérrimas discusiones acerca del mejor modelo político para organizar la nueva república, todo esto en medio de la fragmentación territorial y la incomunicación de las regiones. Núcleos aislados de población, enormes diferencias culturales y socioeconómicas, cordilleras y todo tipo de barreras geográficas hicieron que la desunión política fuera, hasta cierto punto, inevitable (Bushnell, 1994, pág. 63). En consecuencia, la transición del período colonial a la vida independiente, las guerras civiles del siglo XIX e incluso la formación de los partidos políticos colombianos tuvieron un importante componente de confrontación entre una visión centralizante y otra que privilegiaba las autonomías regionales. Siguiendo esta tendencia, diversos proyectos políticos que oscilaban entre el federalismo y el centralismo, o entre los intereses regionales y el poder central, compitieron entre sí, y a través de los partidos políticos tradicionales liberal y conservador, a lo largo del siglo XIX y comienzos del XX. Sin embargo, el actual debate por la descentralización responde no a las viejas aspiraciones regionales, sino a un concepto de Estado moderno (Cepeda Ulloa, 1996, pág. 183) que se pregunta por sus objetivos, por la planeación estratégica y por los resultados de política pública. Como prueba de ello, la descentralización resurgió como preocupación

política (…) a mediados de los años ochenta del siglo pasado como una estrategia de reforma del Estado destinada a darle un nuevo aire al régimen político y recuperar la confianza de los colombianos en sus instituciones. Fue una reforma necesaria. Quienes la impulsaron entendieron que el Frente Nacional había dejado una herencia negativa: el Estado era incapaz de enfrentar los grandes problemas del país, especialmente la pobreza y las desigualdades sociales y regionales”. (RINDE, 2010, pág. 10) En consecuencia, dos siglos después de los enfrentamientos entre las provincias de la Nueva Granada y Santa Fe, la discusión persiste en términos de cómo generar desarrollo en las regiones luego de décadas de conflicto armado, cómo resolver la presencia inconsistente del Estado en el territorio, cómo distribuir adecuadamente los recursos derivados de las regalías y cómo superar la evidente desconexión entre el centro político del país y sus regiones. Es por ello que académicos y políticos en América Latina han recomendado la descentralización como una medida para ampliar la participación ciudadana y acabar la regla centralista (Falleti, 2010, pág. 5). Para el caso colombiano, “es evidente que la descentralización ha tenido ya un efecto innegable de transferencia de poder político con todas sus consecuencias buenas y malas” (Cepeda Ulloa, 1996, pág. 184). De este modo, “la historia republicana en Colombia ha estado marcada por la búsqueda permanente de la reconciliación entre el Estado y el territorio, entre la autonomía regional y el Estado unitario. El constituyente de 1991 intentó resolver este debate histórico y le propuso al país un modelo de Estado unitario con autonomía de sus entidades territoriales”. (Soto, s.f., pág. 133)

Nota III: Periodo en el que las colonias americanas instauraron Juntas de gobierno distintas de las autoridades españolas, pero sin desconocer a Fernando VII, con enormes problemas de desconexión entre las provincias y con profundas diferencias entre el sistema de gobierno más adecuado (federalismo vs. centralismo). El periodo culminó con el proceso de reconquista española liderado por Pablo Morillo.

La descentralización es una concepción de la estructura del Estado que implica la transferencia de recursos, responsabilidades o autoridad del gobierno nacional al subnacional (Falleti, 2010, pág. 1). Ahora bien, aunque ningún modelo de funcionamiento estatal está exento de debilidades y supuestos discutibles, la descentralización es contemplada hoy “como un mecanismo que facilita la eficiencia y la eficacia de los programas de desarrollo económico y social (…) propicia la agilidad administrativa y se hacen más expeditos los canales de comunicaciones entre los ciudadanos y el gobierno” (Cepeda Ulloa, 1996, pág. 184). Académicos y otros expertos coinciden en señalar lo beneficioso del esquema descentralizado para países con marcada diversidad regional como Colombia. Para analizar esto, a continuación se presentan algunos de los principales retos del Estado colombiano en términos de implementación de política pública en las distintas regiones, al tiempo que se presentan elementos de análisis y comparación entre el esquema nacional y otros países, principalmente Alemania. CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA TITULO I DE LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES ARTICULO 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.

2.1. ALGUNOS RETOS DE POLÍTICA PÚBLICA EN LAS REGIONES DE COLOMBIA Un primer elemento es el asunto de las capacidades. El Estado colombiano ha hecho presencia en los territorios de manera heterogénea a lo largo de la historia del país, por lo que la coordinación entre el centro y las regiones ha sido problemática. Aún en la actualidad, en algunas zonas del país la relación entre los pobladores y la institucionalidad colombiana está mediada casi exclusivamente por el Ejército Nacional y la oferta de servicios del Estado sigue siendo bastante escasa. Ante este panorama, el principal desafío consiste en fortalecer las capacidades institucionales necesarias para construir relaciones de confianza y de largo plazo con la población. Las casas de justicia, puestos de salud, entre otras entidades deben no sólo poder prestar sus servicios sino adelantar campañas con la comunidad para generar procesos de confianza y trabajo mutuo. Lo anterior obedece a que un proceso adecuado de descentralización “contribuye a que los ciudadanos identifiquen y reconozcan a las instituciones regionales como agentes importantes en la vida local y actores principales de la expansión de la oferta de bienes públicos” (Arias Gómez, 2009, pág. 2). Todo esto es posible, por supuesto, luego de que el Gobierno central garantice su presencia y disponibilidad en y para todas las regiones. Generalmente da por sentado que los procesos de descentralización implican incrementar el poder subnacional para los gobiernos locales. Esto ha sucedido en casos como el de Brasil y Colombia, pero no necesariamente en países como Argentina y México (Falleti, 2010, págs. 5-7). De lo anterior se desprende la importancia

de generar instancias adecuadas de coordinación interinstitucional y de asistencia técnica a los entes territoriales, principalmente en aquellos casos donde existen tendencias a la concentración de poder en el nivel central, en especial en términos presupuestales. Al respecto, autores señalan que se observa hoy en Colombia “un creciente grado de re-centralización de poderes y de recursos en manos del Gobierno nacional, en detrimento de la autonomía de municipios y departamentos” (RINDE, 2010, pág. 10).

2.2. ¿QUÉ PUEDE ENSEÑARNOS EL CASO ALEMÁN?

No es posible transmitir instituciones ni esquemas de organización del Estado, ni hacer comparaciones punto por punto (Arias Gómez, 2009, pág. 1). Sin embargo, el ejercicio comparado permite no sólo identificar fortalezas y debilidades de un modelo, sino desafíos comunes y buenas prácticas en su implementación. Al “La descentralización puede parecer limitada respecto debe mencionarse que la “moda” o en los regímenes centralistas y con tradición tendencia de la descentralización puede ser presidencialista fuerte, ya que el Estado central una opción con grandes ventajas, pero no es quiere aparecer como gestor del desarrollo de la solución a todos los problemas. “La utilidad las regiones porque considera políticamente de una descentralización depende de muchas muy costoso ceder esta competencia a los entes factores tales como madurez política, voluntad subnacionales y porque puede ser muy rentable política, tradiciones, creación o existencia de la explotación política del desarrollo regional” órganos de autodeterminación, existencia (Arias Gómez, 2009, pág. 1). Ante esto, un de reglas bien definidas, entre otros” (Von reto importante resulta ser la búsqueda de un Mentzingen, 1996, pág. 91). equilibrio o alineación entre las necesidades de gobernabilidad y visibilidad política del Una vez hecha esta salvedad, cabe destacar los Gobierno central y los intereses regionales motivos que, después de la Segunda Guerra concretos de promoción de un producto de Mundial, llevaron a que se volviera a formar un exportación, de incrementar la inversión en Estado descentralizado en Alemania: educación, o simplemente, obtener asesoría 1. Las raíces históricas preexistentes, con y capacitación de los funcionarios locales por estados independientes; parte del Gobierno nacional. Finalmente, tanto 2. Ante el abuso de poder por el gobierno las instancias nacionales como el gobierno local centralizado durante el periodo nazi, o regional deben adaptarse a las especificidades permaneció el deseo de constituir un del territorio y ser flexibles para responder de contrapeso al gobierno central, en el que los manera completa y oportuna a las demandas y estados pudieran disponer de competencias necesidades de los ciudadanos. muy amplias y; 3. Las experiencias positivas que tuvieron En síntesis, los desafíos más básicos de las los refugiados alemanes durante la Segunda autoridades públicas tanto nacionales como Guerra Mundial, con sistemas federales en locales consisten en: estados como los EE.UU. o Suiza. (Fuchs, s.f., Garantizar la presencia en todas las regiones; pág. 3) Construir relaciones de confianza y de largo plazo con la población; A partir de estas circunstancias, la Fortalecer capacidades institucionales descentralización en Alemania se desarrolló (asistencia técnica y asignación presupuestal); con un gobierno central que “tiene Armonizar las necesidades de gobernabilidad responsabilidad para lo que necesariamente de lo nacional con los intereses regionales tiene que ser manejado por el Gobierno concretos; federal como defensa y asuntos exteriores Adaptarse y ser flexibles para responder y otros” (Von Mentzingen, 1996, pág. 94), completa y oportunamente a las demandas y al tiempo que los estados poseen partidas necesidades ciudadanas.

presupuestales considerables, un amplio margen de responsabilidad y asuntos de exclusiva competencia, como la educación. (Von Mentzingen, 1996, pág. 94) En consecuencia, la administración de estos asuntos es directa, y no se lleva a cabo por un funcionario lejano, en la capital. Otro ejemplo en este sentido es el caso español, pues su desarrollo político y autonómico caracterizado por la participación de sus regiones en impuestos y la heterogeneidad de sus regiones y la cercanía del ciudadano con algunos procesos de toma de decisión hacen que el país sea incluso identificado como casi federal. Pese a esto, en España también se presenta una fuerte dependencia de las transferencias nacionales (Arias Gómez, 2009, págs. 3-5), al igual que en Colombia. Por ende, a diferencia de los casos alemán y español, en el modelo colombiano “el inicio del proceso de descentralización en el país mostró un marcado énfasis municipalista, en el que el departamento quedó si no por completo olvidado, sí bastante relegado en la nueva distribución territorial de las funciones estatales” (Moreno Ospina, 2014, págs. 1516). Este énfasis en el municipio coincide con el proceso de descentralización mexicano, en donde aparecen dos modalidades de descentralización administrativa: por servicio y por región. La primera compete a la creación de organismos que prestan servicios públicos (como la Comisión Federal de Electricidad y el Instituto Mexicano de Seguro Social). La segunda corresponde a la creación de organismos para atender y satisfacer las necesidades públicas de una región, principalmente a través del municipio. (CEPAL, 2000, pág. 13)

ocasiones un diploma de un departamento no es válido ni homologable en otro. Del mismo modo, otra desventaja del sistema es que asume la existencia de un ciudadano formado políticamente, con un alto sentido de la responsabilidad y con disposición para invertir tiempo y recursos en la toma de decisiones. Precisamente, un ciudadano puede ser llamado hasta en cinco ocasiones a las urnas en un mismo año para los diferentes niveles (varias votaciones en lo distrital, federal, continental), así como para otros procesos de toma de decisión, motivo por el cual este tipo de sistema demanda un fuerte compromiso de la ciudadanía y su constante participación. Pese a esto, como elemento positivo puede mencionarse la virtuosa combinación entre la unidad del estado nacional frente al exterior, con el respeto a las diferencias internas de los estados individuales; resguarda la diversidad regional y permite una pluralidad real dentro de un marco definido. Del mismo modo, resulta positivo el refuerzo a la separación de poderes derivado de las atribuciones entre la confederación y los estados; así como el sistema de partidos fuerte, con acceso de la oposición a gobiernos estatales. (Fuchs, s.f., pág. 4). En últimas, lo que se busca con este sistema es combinar unidad nacional con pluralidad regional de manera armónica, lo cual puede constituirse en una importante lección para el permanente proceso de implementación del principio de descentralización para el caso colombiano.

Ahora bien, para retomar el ejemplo inicial, cabe destacar que una desventaja del federalismo interestatal de la República Federal de Alemania puede verse por ejemplo en que la educación descentralizada genera tantos niveles y planes de estudio como regiones. Lo anterior se traduce en que los modelos educativos son tan distintos que en

Según el Banco Mundial, existe evidencia de que el proceso de descentralización en Colombia ha funcionado en muchos municipios, mejorando calidad de servicios y aumentado su capacidad administrativa (Cepeda Ulloa, 1996, pág. 190). Señales positivas como estas apuntan a que la difícil implementación del principio constitucional de la descentralización en nuestro país si es posible. Sin embargo, resulta importante señalar que algunos casos exitosos no deben distraer la atención de grandes dificultades que enfrentan diariamente los entes territoriales en Colombia para cumplir con responsabilidades y competencias, algunas de ellas muy nuevas, con los mismos recursos y limitaciones de hace varias décadas. A modo de ejemplo, puede mencionarse la política de Restitución de Tierras y el rol determinante de departamentos y municipios en materia de atención integral a víctimas. Teniendo en cuenta lo anterior, se requieren más que desarrollos legales y acumulación de responsabilidades para garantizar una buena implementación de políticas, de carácter transversal desde lo nacional a lo local, pasando por la labor de intermediación de los departamentos.

3.1. GESTIÓN DE CAPACIDADES Y GENERACIÓN DE INCENTIVOS: EL CASO DE LAS REGALÍAS Para cumplir tal objetivo, se requieren recursos y conocimiento. Infortunadamente, los municipios y departamentos de Colombia, salvo raras excepciones, no cuentan con la capacidad y recursos apropiados (Cepeda Ulloa, 1996, pág. 186), al tiempo que el debate ha perdido relevancia, como si “las desigualdades y las capacidades de los departamentos y municipios no tuvieran nada que ver con las dificultades para activar la economía ni con los desafíos para 1

superar la inseguridad y la violencia” (RINDE, 2010, pág. 4). Adicionalmente, en algunos casos las entidades territoriales, especialmente los municipios, no poseen una estructura básica que responda tanto a sus obligaciones y necesidades como a sus recursos, posibilidades y aspiraciones. Las debilidades en términos de formación son un factor relevante que explica tales deficiencias. La falta de capacitación de alcaldes, gobernadores, concejales, diputados, personeros y miembros de las JAL ha generado por años uso ineficiente de los recursos e incumplimiento de algunos de los compromisos y funciones municipales. Del mismo modo, la falta de incentivos a la competencia sana entre los entes territoriales, la ausencia de un acompañamiento integral y permanente, y la falta de reconocimientos a la buena gestión también explican las fallas en las entidades territoriales y su relación con el Gobierno nacional. Para ilustrar mejor este análisis, se escogió el caso del Sistema General de Regalías (SGR) con el fin de presentar un diagnóstico y recomendaciones concretas acerca de un tema en el que se materialice claramente el debate por la descentralización en Colombia, y que además sea actual y pertinente.1 En 2012, el tema de la regalías dio de qué hablar por cuenta de una modificación legal con un enfoque claramente centralista. La propuesta del Gobierno Nacional en ese entonces, culminó con la aprobación de la Ley 1530 de 2012, la cual creó el SGR y buscó redireccionar el destino de los recursos del sector minero y petrolero en el país, centralizándolos para monitorear más de cerca el manejo de estos recursos, y de este modo hacer frente a la corrupción y la mala inversión de los recursos de las regalías para no pocos

En la actualidad surten su trámite en el Congreso de la República tres proyectos de Ley para reformar el SGR.

departamentos del país. Tal reforma tuvo lugar en medio de un periodo de bonanza entre 2002 y 2012, por el cual se incrementó la producción minero-energética –petróleo y carbón- en 450 mil barriles diarios y 40 millones de toneladas al año respectivamente. En este contexto, la coordinación de las regalías pasó a manos del Gobierno central con el objetivo de gestionar un modelo de repartición de los recursos de regalías más equilibrado, que no privilegiara únicamente a las regiones productoras y que atendiera más a la repartición equitativa y a indicadores como el de las necesidades básicas insatisfechas (NBI) como medida de pobreza. Pese a esta importante reforma, algunos de los problemas del sistema

persistieron, como la infraestructura insuficiente, las fallas técnicas de los funcionarios locales, la corrupción y la falta de capacidad institucional para administrar eficientemente los recursos de regalías. La reforma contempló además recursos destinados a proyectos en ciencia, tecnología e investigación en las regiones, y redujo los recursos asignados a los departamentos productores, para que a partir de un criterio de equidad se pudieran elevar las regalías a las zonas más pobres del país, y a aquellos departamentos que no tienen explotaciones minero-energéticas. Tales decisiones han generado descontento en algunas regiones, por lo que diferentes iniciativas de ley han sido radicadas en el Congreso con el fin de modificar el SGR.

INFOGRAFÍA NO. 1: ¿QUÉ MEJORÓ Y QUÉ EMPEORÓ CON LA REFORMA DE 2012 (SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS)? ¿QUÉ MEJORÓ EN 2012? LA DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS

¿QUE SE EMPEORÓ EN 2012? AHORRO VS. NECESIDADES

Para septiembre de 2014 el FAE cuenta con un saldo acumulado de más de $2.315 millones de dólares2 que equivalen a más de $4 billones de pesos. Si bien el dinero fue concebido como un “colchón” para mantener la estabilidad macroeconómica y enfrentar una posible “enfermedad holandesa”, vale la pena cuestionarse que el FAE guarde tanto dinero EL AHORRO PARA EL FUTURO en fondos extranjeros mientras existen en las regiones tantas urgencias y necesidades por El Fondo de Ahorro y Estabilización puede recibir atender, como los problemas de agua en el dineros de hasta un 30% de los recursos del SGR Magdalena y Casanare, o la mortandad infantil al ser un mecanismo de ahorro para reducir la en La Guajira. variabilidad de los recursos a través de los años, los cuales por su producción y precio externo TRÁMITES Y SOSTENIBILIDAD son impredecibles. El FAE permitirá al SGR enfrentar apropiadamente cambios negativos Los procedimientos y trámites de aprobación, en producción y precios. a pesar de ser engorrosos y de atrasar la Se ha reconocido en varios escenarios que un avance del SGR es la distribución de las regalías entre todas las entidades territoriales, llegando a una cobertura nacional. Anteriormente, los departamentos “no-productores” no recibían recursos por concepto de regalías o solo muy pocas.

ejecución de los proyectos, no garantizan su calidad. Adicionalmente, no hay análisis permanentemente de la sostenibilidad de los Ministerio de Hacienda. Informe Mensual del Fondo de Ahorro y Estabilización del Sistema General de Regalias (FAE). Septiembre de 2014 2

LA EQUIDAD REGIONAL

proyectos y los entes territoriales, especialmente aquellos que antes no recibieran regalías, no Otro aspecto positivo del SGR es que a partir están en capacidad de garantizar recursos de su implementación se ha conseguido mayor propios para los proyectos en el largo plazo. equidad territorial, ello en tanto que se logra una asignación per cápita mayor en aquellos FALLAS EN CRITERIOS DE DISTRIBUCIÓN territorios con cifras muy altas de pobreza relativa.3 Es decir, las regalías de Colombia en Aunque los recursos del Fondo de Ciencia y general hoy si son usados para mejorar el nivel Tecnología e Innovación se distribuyen por de vida en toda Colombia. criterios de pobreza, su ejecución no ha sido CIERTO GRADO DE PLANEACIÓN El SGR ha implicado para las entidades territoriales cierto grado de aprendizaje en materia de planeación y diseño estratégico de proyectos. Si bien persisten fallas como por ejemplo en el monitoreo a la ejecución o en el fortalecimiento de las capacidades municipales, la planeación es un avance en este sentido.

La anterior infografía presenta un diagnóstico sintético sobre los avances y desafíos que aún enfrenta el SGR. Buena parte de ellos se relacionan con la capacidad de gestión de los entes territoriales y su relación armoniosa o problemática con el Gobierno Nacional. En consecuencia, a partir de este panorama, presentamos a continuación una serie de propuestas encaminadas a las capacidades institucionales y la creación de incentivos para los entes territoriales en Colombia.

la más adecuada, pues los departamentos que acceden a estos ingresos son aquellos que cuentan con un mayor desarrollo económico. Aunque en el nivel agregado el SGR se está distribuyendo por Necesidades básicas insatisfechas (NBI) en el nivel municipal la distribución de las regalías no funciona siempre con criterios técnicos como el NBI. FALLAS EN IMPACTO Y MONITOREO El sistema no ha conseguido cambiar el tipo de proyectos que se financian con las regalías. La infraestructura sigue siendo la más recurrente, con proyectos cuyo impacto no es claro, con sostenibilidad incierta y monitoreo y seguimiento insuficientes. Acabar con los proyectos de estas características, denominados “elefantes blancos” fue una de las causas de la reforma al sistema y de la creación del SGR. Fuente: Observatorio Legislativo, Boletín No. 238 El Sistema General de Regalías en Colombia: ¿Reparto equitativo o privilegio a productores?

Es la medición de la pobreza en relación con el resto de las personas de la sociedad en la que se mide, y en general su ingreso promedio. Corresponde al grupo de personas que se encuentran en la porción inferior de la distribución del ingreso en un país o territorio determinado. 3

competencias y funciones. “Una de las mejores prácticas en este sentido es asignar funciones de acuerdo con la naturaleza y requerimientos de las funciones en consideración” (Grant, 1979, pág. 169). Sin esto no es posible implementar efectivamente la políticas fundamentales que FORTALECER EL PAPEL DE LOS DEPARTAMENTOS Y SU REGLAMENTACIÓN: requiere el país, como la de reparación integral El marcado énfasis municipalista existente en a víctimas (FND, 2014, págs. 9-10). el proceso de descentralización colombiana ha generado que el país no cuente con un nivel FORTALECER EL PAPEL DEL DAFP Y LA ESAP EN LO DEPARTAMENTAL/LOCAL: intermedio fuerte que pueda ejercer un rol Las instituciones encargadas de la gestión del determinante en la canalización de demandas, coordinación de política pública y gestión de talento humano en el sector público, en especial soluciones. En efecto, en 2012 fue aprobada el Departamento Administrativo de la Función la Ley No. 1551 de ese mismo año, la cual Pública (DAFP) han tenido un rol marginal en estableció el régimen municipal que hoy rige en términos del establecimiento de estándares Colombia, mientras el régimen departamental para la gestión territorial. Así como realizan fue discutido pero no aprobado por el Congreso una labor importante para las entidades de carácter nacional, se requiere que trasladen de la República. a los departamentos y municipios (así como eventualmente a los territorios colectivos de BRINDAR ASISTENCIA TÉCNICA FLEXIBLE, comunidades étnicas) ese conocimiento y RESPETUOSA Y OPORTUNA: Dadas las usuales falencias en capacidad criterios de modernización, gestión orientada a técnica de los entes territoriales, una medida resultados, eficacia, eficiencia, efectividad, entre urgente y de gran impacto es otorgar asistencia otros. técnica a los departamentos y municipios con CONSTRUIR CONFIANZA ENTRE LAS el fin de subsanar sus deficiencias en términos ENTIDADES NACIONALES Y LOCALES/ de recurso humano e infraestructura y equipos REGIONALES: para el diseño, implementación, monitoreo y evaluación de políticas. Esta asistencia, así como Una armónica relación entre lo nacional y la relación en general entre lo nacional y lo local/ las regiones en el país, a pesar de polémicas departamental, debe ser flexible y sensible a las como la de las regalías, es posible. Para ello especificidades de cada región, sus prioridades, deben generarse procesos de empoderamiento necesidades, fortalezas y debilidades. En especial de las regiones a la vez que se garantizan las capacidades institucionales de cuando se le delegan a los entes territoriales también las entidades del orden nacional para realizar nuevas funciones. un acompañamiento técnico a las entidades GESTIONAR Y ASIGNAR DE RECURSOS territoriales y un monitoreo robusto frente a la ACORDE CON LAS RESPONSABILIDADES: implementación de los proyectos de inversión. Asignar los recursos suficientes que permitan a los Este es un proceso de largo plazo que permitirá departamentos y municipios cumplir a cabalidad la generación de confianza y entendimiento a con las nuevas competencias asignadas y con partir de la colaboración periódica mutua. la implementación adecuada de sus políticas CREACIÓN DE INCENTIVOS DIRECTOS Y públicas. Pero también crear conciencia de VISIBLES: la necesidad de autogestión de recursos en el largo plazo, especialmente para municipios de El país debe saber quiénes son los alcaldes y categoría No 6, con menos población y riqueza. gobernadores que ejecutan sus recursos de Por su parte, el Gobierno nacional también manera transparente. A su vez, esos funcionarios debe mejorar sus criterios de asignación de merecen que sus historias sean escuchadas

3.1.1. GESTIÓN DE CAPACIDADES Y GENERACIÓN DE INCENTIVOS: PROPUESTAS

y que sus municipios o departamentos sean premiados por ello. De este modo, no solo se incentivan los resultados óptimos sino que se dan a conocer políticas novedosas que permitan replicar buenas prácticas en todo el país.

de cuentas, participación ciudadana, control social, usos novedosos de las tecnologías y acceso a la información son solo algunos de los conceptos que sustentan esta concepción democrática. Por lo tanto, desde 1991 el objetivo de la apertura del sistema se ha manifestado no TRABAJAR DECIDIDAMENTE EN CONTRA DE sólo en la creación de nuevos partidos políticos LA CORRUPCIÓN EN TODOS LOS NIVELES: sino también en el establecimiento de canales Para ello se debe promover el uso de herramientas directos de comunicación y toma de decisiones robustas de monitoreo y seguimiento, pues entre el ciudadano y las autoridades públicas. los entes territoriales muchas veces no poseen las herramientas adecuadas para trabajar “ “La descentralización, en cualquiera de sus en medio de inocultables deficiencias en su formas, es la respuesta práctica y no teórica capacidad de gestión, especialmente en el caso a los problemas políticos de la sociedad de de los municipios pequeños, y de las presiones nuestro tiempo” (Cepeda Ulloa, 1996, pág. clientelistas que, como ya se dijo, siguen 183) determinando el desempeño de los gobiernos locales” (Velásquez, s.f., págs. 94-95). El posterior desarrollo normativo de esta INVOLUCRAR A LOS ENTES DE CONTROL Y A ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL COMO ACTORES DE LA DESCENTRALIZACIÓN: Estos dos grupos son -o deberían ser en un futuro cercano- los actores claves de la rendición de cuentas. Bien sea desde el interior del Estado o desde la ciudadanía organizada, los ejercicios de control son una herramienta de enorme valor para la sanción y prevención del mal uso de los recursos públicos, en especial en casos como el de la inversión de dineros derivados de regalías.

dimensión normativa de la democracia también ha significado avances en términos de permitir a los ciudadanos tener plataformas directas de canalización de demandas, inconformidades y preferencias políticas. En este sentido, tenemos normas como la Ley 134 de 1994 (y sus posteriores modificaciones) que regula los mecanismos de participación ciudadana, el Conpes 3654 de 2010 sobre rendición de cuentas y más recientemente la Ley 1712 de 2014 conocida como la Ley de Acceso a la Información.

En consecuencia, el marco normativo 3.2. EMPODERAMIENTO CIUDADANO, colombiano en términos de participación no dista mucho de los estándares internacionales PARTICIPACIÓN Y RENDICIÓN DE en la materia. Sin embargo, la implementación CUENTAS: CONTROL INTERNO Y de estas regulaciones resulta mucho más CONTROL SOCIAL problemática, al igual que un supuesto que En 1991, la nueva carta constitucional subyace a la mencionada normatividad: muchos significó para Colombia la elección popular de de los debates legislativos, y por ende los gobernadores y la ratificación de la elección textos aprobados, asumen la existencia de un popular de alcaldes, pero también la creación ciudadano dispuesto a participar, interesado en de nuevos mecanismos directos de participación dedicar su tiempo y esfuerzos a la participación, como la revocatoria del mandato, consultas que confía además en las instituciones públicas, populares, cabildos abiertos e iniciativa de ley especialmente las locales. Adicionalmente, y en términos teóricos, los ciudadanos con estas para ciudadanos. Esta inclusión se orienta hacia la noción características no sólo están dispuestos a asumir participativa de la democracia, por la cual la los costos asociados a la participación sino que, ritualidad del voto cada cuatro años (en el caso producto de una adecuada implementación de la colombiano) no es suficiente para tener una descentralización, deberían incluso “incrementar democracia robusta. Transparencia, rendición su contribución a los fiscos regionales para

financiar la expansión del gasto que les beneficia directamente. Por lo tanto, un proceso virtuoso de descentralización fortalece el reconocimiento ciudadano del Gobierno local y ese mismo reconocimiento incita un mayor compromiso tributario, en términos estrictamente teóricos” (Arias Gómez, 2009, pág. 2).

que siempre se ha realizado sobre las democracias latinoamericanas: sistemas frágiles, con partidos políticos desorganizados, escaso control público y participación ciudadana débil (Hernández A. y., 2011, pág. 31). Al respecto, cabe destacar que muchos de los desafíos en términos de consolidación y calidad de las democracias son retos inherentes a todo sistema A ello debe sumarse que si bien en 2011 Colombia democrático y se presentan en diferentes países suscribió la Alianza para el Gobierno Abierto alrededor del mundo, en mayor o menor medida (OGP por sus siglas en inglés), en la práctica (Przeworski, 2002). Por tanto, los problemas que la participación y el acceso a la información enfrentan los sistemas políticos latinoamericanos, básica sobre la construcción de política pública principalmente los relacionados con la y legislación sigue siendo limitada y escasa participación ciudadana, no difieren de los debido a la desconexión entre el Estado y los retos que las democracias enfrentan en otras ciudadanos, la desconfianza en las instituciones, latitudes: apatía, abstencionismo, desconfianza la corrupción y la violencia. A ello se suman los en la política, noción débil de lo público, entre costos en tiempo y dinero que se requieren para otros. participar, en contraste con el poco impacto y la exposición a amenazas y atentados en medio del No obstante, si bien se comparten algunas conflicto. En resumen, la falta de incentivos, las luchas no puede dejarse de lado que la existencia restricciones institucionales, la coerción armada y formal de entidades de control, de mecanismos la poca efectividad de los mecanismos existentes de participación o de leyes proacceso a la causan y refuerzan la escasa participación información, ello no garantiza ejercicios ciudadana y rendición de cuentas en el país, efectivos y permanentes de accountability. Estas una situación que es más crítica por fuera de la características han sido descritas en la literatura capital colombiana. académica como democracias delegativas, puesto que existen elecciones que legitiman a Ahora bien, estos avances normativos se insertan un grupo de políticos para que tomen decisiones en una tendencia continental que apunta en pero no existen espacios de diálogo reales en este mismo sentido, pues se observa una ola los cuales se pueda ejercer efectivamente el de establecimiento de organismos públicos e monitoreo, la rendición de cuentas y unas independientes para la rendición de cuentas, eventuales sanciones (disciplinarias, políticas, así como la organización de trabajo en red o fiscales, sociales). en iniciativas conjuntas para vigilancia de los debates y decisiones públicas. (Hernández & Teniendo en cuenta lo anterior, la acción Arciniégas, 2001). En este orden de ideas, y ciudadana y un control social sólido frente al control interno, existen ya avances en los son condiciones fundamentales para el órganos electorales y entidades independientes fortalecimiento democrático. Estas condiciones dedicadas a la vigilancia disciplinaria, penal favorecen además la lucha contra la corrupción, y fiscal. Por otra parte, existe también una el uso del voto como premio o castigo a la tendencia desde la sociedad civil a realizar buena o mala gestión y la generación de investigaciones, foros de debate, jornadas de círculos virtuosos de transparencia que pueden pedagogía, publicaciones y seguimiento en redes esquematizarse de la siguiente manera: sociales, entre otros espacios de divulgación de información y generación de conocimiento. En definitiva, estos esfuerzos -tanto ciudadanos como estatales- contrastan con la caracterización

3.2.1. EMPODERAMIENTO CIUDADANO, PARTICIPACIÓN Y RENDICIÓN DE CUENTAS: PROPUESTAS POSIBILITAR EL ACCESO OPORTUNO Y COMPLETO A LA INFORMACIÓN: Esta es la condición mínima de una democracia contemporánea. Sin información oportuna y completa no es posible la participación ni rendición de cuentas. En este sentido, los ciudadanos tenemos derecho a conocer los procesos de toma de decisiones (leyes, política pública, fallos judiciales) y en los casos que sea posible -según la Constitución Política- intervenir, pedir cuentas y participar. GENERAR PROCESOS DE PEDAGOGÍA NORMATIVA: Participar puede ser costoso, pero los costos más importantes son en términos de conocimiento. Facilitar la participación ciudadana requiere primero la capacitación necesaria para conocer derechos y deberes, modificaciones legales recientes, políticas en proceso de implementación, leyes en proceso de aprobación, entre otros temas tanto estructurales como de coyuntura política. APOYAR EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY DE ACCESO: La Ley 1712 de 2014 o Ley de Acceso a la Información Pública ha significado un avance importante en términos de incrementar las exigencias de transparencia en las entidades del Estado tanto en el nivel nacional como local. Estos nuevos estándares se traducen en nuevas responsabilidades a un conjunto de entidades territoriales e instituciones que no necesariamente cuentan con la capacidad técnica o los recursos para cumplirlos. Del mismo modo, sus contrapartes en la ciudadanía y la sociedad civil pueden enfrentarse con las mismas debilidades. Resulta entonces urgente, que el Gobierno Nacional brinde apoyo técnico en este sentido a todos los actores involucrados.

FORTALECER LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN POLÍTICAS CONCRETAS: El primer problema a resolver en el SGR, por ejemplo, debe ser el fortalecimiento del control social –con más participación ciudadana- y el monitoreo institucional, tanto de los entes de control como de las propias entidades del sistema, para garantizar que cualquier inversión que se realice, sea en tecnología para un departamento no productor o en infraestructura en un municipio minero, llegue a su destino. Si los dineros se invierten adecuadamente y las obras se realizan gracias al monitoreo institucional y ciudadano se habrá conseguido no sólo la corrupción en un caso específico, sino que se habrá avanzado en el grado de involucramiento del ciudadano. PLANTEAR UN NUEVO ESQUEMA DE RELACIÓN ENTRE LO NACIONAL Y LO REGIONAL/LOCAL: La descentralización puede ser un medio para superar limitaciones de la planeación controlada por lo nacional o por lo local, buscando figuras intermedias de trabajo colaborativo, delegando la implementación, por ejemplo, en grupos mixtos interdisciplinarios que trabajen en el campo, cerca de los problemas. (Cheema & Rondinelli, 1988, pág. 14). El asunto debe dejar de ser planteado como de suma cero –si controla la nación o el territorio- pues en realidad, si existe una buena implementación, todos ganan. INVOLUCRAR MÁS ACTIVAMENTE A LAS COMUNIDADES: La descentralización, la legitimidad política en general y la gobernabilidad territorial en específico se benefician si los ciudadanos involucrados son escuchados. Se necesitan entonces más oportunidades para que los pobladores puedan involucrarse activamente en procesos de discusión y diseño de las políticas y medidas que los afectan y trabajar en ellas.

La descentralización y el orden territorial fueron temas prioritarios hace algunas décadas. Ocuparon un lugar importante en la agenda pública de los ochenta y noventa, pero posteriormente se perdió tal relevancia (RINDE, 2010, pág. 3) e incluso en los últimos años se han tomado medidas de “recentralización” de competencias, recursos y poder de decisión, como es el caso de la adopción del SGR en 2012. Aunque en ocasiones tales decisiones han involucrado criterios técnicos y debates políticos de fondo, en otros casos las medidas obedecen a preconcepciones erróneas sobre el funcionamiento del Gobierno Nacional como o sobre la descentralización entendida como fragmentación del territorio (RINDE, 2010, pág. 24). Por el contario, “la descentralización multiplica los centros de poder, incrementa la gobernabilidad territorial y crea oportunidades para que las colectividades territoriales asuman la responsabilidad de diseñar su futuro y trabajar por él” (RINDE, 2010, pág. 14) Adicionalmente, las medidas administrativas, fiscales y políticas orientadas hacia la descentralización no pueden entenderse como elementos aislados de política pública. En efecto, hacen parte de una ola más grande de reformas políticas y económicas en América Latina que se han orientado a aumentar la participación ciudadana, orientándose hacia la eficiencia, la competitividad y la modernización del Estado. Sin embargo, no todos los efectos son positivos. Como se mencionó anteriormente, las amenazas a la descentralización se originan también dentro de las entidades territoriales, especialmente por su débil capacidad de gestión, sus bajos niveles de transparencia y su dificultad para generar recursos propios y manejarlos adecuadamente. Esto ha llevado a un manejo indebido de los recursos, al clientelismo, a la rutinización de la gestión, la pobreza fiscal y, sobre todo, la baja capacidad para atender las demandas de la población (RINDE, 2010, pág. 13)

“En suma, estoy convencido de que en un principio, un sistema estatal descentralizado corresponde mejor la democracia que una fuerte centralización. Necesita, sin embargo, la existencia de estructuras ya establecidas y la cooperación del pueblo.” Franz Freherr von Mentzingen. “Descentralización en Alemania” en El reto de la descentralización. CEJA-IPD Pontificia Universidad Javeriana, 1996, p. 96 Tal situación resulta aún más grave, en tanto las entidades territoriales con mayores niveles de pobreza son las que han quedado más rezagadas de las posibilidades de desarrollo en las últimas décadas (Pontificia Universidad Javeriana, 1996, pág. 8). Para ellas, y para los entes territoriales con pocas capacidades de implementación, vigilancia y seguimiento, resulta fundamental crear un conjunto de mecanismos institucionales que incentiven la generación de capacidades propias, otorgándoles con acompañamiento más responsabilidades e instrumentos para el buen manejo de recursos en lo local (Pontificia Universidad Javeriana, 1996). Para resaltar lecciones aprendidas del proceso colombiano, y tomando elementos del caso alemán, cabe destacar que el llamado a la descentralización debe orientarse no sólo a debates como la asignación de recursos por cuenta de regalías y a la consecución de apoyos técnicos, de presupuesto y capital humano, sino también hacia la interiorización de responsabilidades tanto de las autoridades locales como de las comunidades, para obtener mayores niveles de eficiencia fiscal, mejor desempeño gubernamental y niveles más altos de participación ciudadana y rendición de cuentas” (Falleti, 2010, pág. 231) Teniendo en cuenta la experiencia alemana en la materia, podrían caracterizarse las siguientes ventajas de un estado descentralizado:

Combinar la unidad del estado nacional frente al exterior, con la diferenciación interna de sus estados individuales; Resguardar la diversidad regional y permitir una pluralidad real dentro de un marco definido; Requerir una coordinación diferenciada que otorgue responsabilidades al Estado en su conjunto y a los estados [departamentos] particulares, con el poder de decisión respectivo; Capacidad de expresión de las minorías con facilidad, así como también al ciudadano se le posibilita la identificación con el orden político en el que vive; Limitar e incluso evitar fenómenos que pueden dañar a la democracia, como, por ejemplo, la corrupción; Permitir de manera frecuente a los partidos de oposición en el nivel federal que puedan acceder al gobierno en algunos estados [departamentos]. Esto facilita el cambio político, ya que la experiencia de gobernar se obtiene en diferentes niveles; Distribuir las atribuciones entre la confederación y los estados es un elemento constitutivo adicional en la separación de poderes. (Fuchs, s.f., pág. 4)

“La descentralización y el ordenamiento territorial son herramientas potentes para enfrentar las complejidades económicas, humanitarias, sociales y políticas que vive Colombia: la pobreza y las profundas desigualdades, el conflicto armado y el desplazamiento forzado, la inseguridad en las calles y el desempleo, la apatía ciudadana frente a lo público y a lo político, la corrupción y las ineficiencias en el manejo de los dineros públicos pueden tratarse con mayor eficacia si se fortalece la capacidad de acción de los gobiernos territoriales y su ciudadanía.” Red RINDE, 2010

Entre tanto, pueden señalarse como desventajas el esfuerzo exigido a los ciudadanos en materia de elecciones y otras instancias de participación, así como los costos del sistema en términos de tiempo, personal y dinero, pues sin duda son mayores que en un Estado centralizado (Fuchs, s.f., pág. 4). Finalmente, vale la pena señalar que si se compara con la actual agenda política y legislativa, el asunto de la descentralización no es una prioridad explícita para el Gobierno Nacional, y sólo está presente en las preocupaciones de algunos legisladores; ello a pesar de que el asunto impacta directamente todas las políticas: gestión territorial, construcción de paz, desarrollo rural, buen gobierno, y un largo etcétera. Un último mensaje importante a resaltar es la necesidad de superar la visión antagónica entre lo nacional y lo local. No debe asumirse que la propuesta del fortalecimiento de la descentralización es equivalente a la fragmentación del país. El propósito aquí va orientado a generar capacidades locales y sinergias institucionales que posibiliten una dinámica de colaboración en todos los niveles, que involucre de manera equilibrada y flexible según responsabilidades y capacidades, orientada al fortalecimiento de la democracia y de las prioridades que juntos definamos como sociedad.

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