Dossier 3 by INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA

REVISTA DIGITAL DE CONTENIDO PREMIUM SOBRE AMéRICA LATINA

enero ⁄ marzo 2014 www.revistaperspectiva.com

edición

R E I S S O D

además smart governance

editorial

¡La democracia te necesita!

na de las características más importantes de la democracia es la existencia de partidos políticos representativos y adecuadamente motivados ideológicamente. Sin ellos la democracia sin duda cojeará, pues estará mutilada de una de sus extremidades más fundamentales. La definición más universalmente aceptada de partidos políticos es la de instituciones encargadas de agrupar las preferencias políticas de una sociedad para construir el interés general1. Así, autores como David Easton plantean que los partidos políticos son “canales de transmisión hacia los poderes públicos de las demandas de la población, mediante los cuales se decide qué políticas públicas deben efectuarse para garantizar la convivencia pacífica y el progreso social”. La función de los partidos, por tanto, es transformar las distintas preferencias de los ciudadanos en plataformas programáticas donde las diferentes dimensiones de lo público se agrupen y se traten en forma más o menos coherente. En este proceso, los partidos reducen las dimensiones de la decisión colectiva a una dimensión –izquierda a derecha–, facilitando que las decisiones colectivas sean transitivas, y por tanto, estables. En dicho proceso, los partidos políticos apelan a ideologías universales e imaginarios colectivos en el proceso de representación y construcción del interés general. Sin embargo, en la práctica se ha visto que este no siempre es el caso. De hecho, muchos críticos de los partidos políticos, empezando por Madison en Los documentos federales2, consideran que los partidos no solo no facilitan la agrupación de intereses individuales, sino que además se constituyen en un escollo a la construcción del interés colectivo. El que esto suceda, sin embargo, dependerá de las reglas electorales y del sistema de gobierno que determine los incentivos de los políticos a representar intereses más o menos generales. EDICION 3 / 2014

Si partimos de la base de que luego de duros y sangrientos esfuerzos encaminados hacia el desarrollo político en Latinoamérica, hemos optado por instaurar sistemas políticos democráticos presidencialistas, será interesante evaluar hasta dónde esa opción se está aplicando adecuadamente.

l panorama político actual en nuestro hemisferio nos muestra una gran crisis en el sistema de partidos. El surgimiento de liderazgos unipersonales de corte populista, y por qué no decirlo, autoritario, sin fundamento ideológico claro y sin una organización política estructurada que los respalde, nos lleva a asegurar que algo está funcionado mal. Los partidos políticos efectivamente no están cumpliendo con su tarea. A pesar de lo anterior, los partidos políticos deben constituirse en el pilar fundamental para un adecuado funcionamiento de la democracia, sistema político que debe defenderse por encima de cualquier otro existente. Sería un gran error desconocerlo, puesto que es el único sistema que deﬁende los principios de la libertad, derecho fundamental para la paciﬁcación y justa convivencia de nuestra civilización. Populismos personalistas como el de Hugo Chávez en Venezuela son muestra de un evidente e inadecuado funcionamiento de los partidos políticos en nuestro hemisferio. Es por ello que en este dossier de la revista Perspectiva quisimos recoger algunos aportes importantes con la colaboración de autores reconocidos (Fernando Mires, de Chile; Francisco Nieto y Rodrigo Uprimny, de Colombia; Herbert Koeneke, de Venezuela; Enrique Cebrián, de España; Francisco Aguirre y José Fabián Ruíz, de México son algunos de ellos) para evaluar cómo están nuestras democracias, pero más importante aún, qué debemos hacer para que funcionen mejor.

Marcela Prieto Botero Directora

NOTAS 1. Epstein, L. Political Parties in Western Democracies. New Brunswick, NJ, Transaction Publishers. 1979; Katz, R.S.A. Theory of Partisans Electoral Systems. Baltimore, MD, Johns Hopkins University Press. 1980; Lipset. Ob. cot.; Klingeman, H.-D.,R.I. Hofferbert, etal. Parties, Policies, and Democracy. Boulder, CO, Westview Press. 1994, p. 42. 2. Madison, James; Hamilton, Alexander; Jey, John. The Federalist Papers. 1937 (1787):41.

Directora Marcela Prieto Botero marcela.prieto@revistaperspectiva.com

Editora jefe Carolina Gómez Piñol carolina.gomez@revistaperspectiva.com

Asistente editorial Laura Acero Penagos laura.acero@revistaperspectiva.com

Periodista Nicolás Rudas nicolas.rudas@revistaperspectiva.com

Pasante Javier Abril Páez asistente1@revistaperspectiva.com

Comité editorial Dora de Ampuero, Gerardo Bongiovanni, Roberto Brenes, Daniel W. Fisk, Alberto Galofre Cano, Diana Sofía Giraldo, Rocío Guijarro, Susan Kaufman, Luis Larraín, Hugo Maul, Carlos Alberto Montaner, Juan Camilo Nariño Alcocer, Óscar Ortiz Antelo, Marc Wachtenheim, Jorge Ospina Sardi, Christopher Sabatini, Gabriel Salvia, Ángel Soto, Pedro Vargas Gallo, Álvaro Vargas Llosa, John Zemko. Comité asesor Mike González, John Murphy Invitados especiales Marcela Escandón Vega, Andrés Molano Rojas Diseño editorial Francisco Robles Mora Portada Daniel Terán Fotografía 123RF

Suscripciones

síganos en

suscripciones@revistaperspectiva.com Tel.: (57 - 1) 317 7979 Ext. 129, Bogotá

www.revistaperspectiva.com www.facebook.com/RevistaPerspectiva www.twitter.com/ReviPerspectiva

Perspectiva dossier es una publicación de Calle 70 Nº 7A -29 / Bogotá – Colombia /Tel.: (57-1) 317 79 79 Fax: 317 79 89 / info@icpcolombia.org / www.icpcolombia.org

Andes Libres Jose Gabriel Cosio 404-B, Urb. Magisterial Cusco – Perú Tel.: (51 - 84) 244954 andes.libres@gmail.com andes.libres@yahoo.com www.andeslibres.com

Centro para la Apertura y el Desarrollo de América Latina (CADAL)

Centro de Divulgación del Conocimiento Económico (CEDICE)

Yaguarón 1407 Piso 4 Montevideo – Uruguay Reconquista 1056 of. B 1003 Tel.: (54 - 11) 4313 6599 / 4312 7743 Buenos Aires - Argentina centro@cadal.org www.cadal.org

Av. Andrés Eloy Blanco (Este 2). Edif. Cámara de Comercio de Caracas. Nivel Auditorio, Los Caobos. Caracas - Venezuela Tel.: (58 - 212) 571 3357 cedice@cedice.org.ve www.cedice.org.ve

Center for International Private Enterprise (CIPE)

Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN)

1155 15TH STREET NW, SUITE 700 Washington, DC 20005 Estados Unidos Tel.: (202) 721 9200 forum@cipe.org www.cipe.org

10 calle 3-17 zona 10, Edificio Aseguradora General, Nivel 5 Guatemala - Guatemala Tel.: (502) 2331 1564 / 65 cien@cien.org.gt www.cien.org.gt

Fundación Nueva Democracia

Fundación Libertad

Fundación para el Progreso

Calle Velasco N° 700 Edif. La Riva Of. 301 Santa Cruz de la Sierra Tel.: (591- 3) 335 3357 ikocuellar@gmail.com

Mitre 170, Rosario 2000 Sta Fe. Rosario – Argentina Tel.: (54 - 341) 424 5000 prensa@libertad.org.ar www.libertad.org.ar

Apartado 0832-0596 Panamá - Panamá Tel.: (507) 399 1466

Avda. del Parque 4161 oficina 103 Ciudad Empresarial, Huechuraba Santiago - Chile Tel.: (56 - 2) 2393 5367 contacto@fprogreso.org www.fprogreso.org

www.nuevademocracia.org.bo

info@fundacionlibertad.org.pa fl@fundacionlibertad.org.pa www.fundacionlibertad.org.pa

Instituto Ecuatoriano de Economía Política Urdesa Central, Higueras 106 y Manuel Rendón (Costanera) Guayaquil – Ecuador Tel.: (593 - 4) 288 1011 sugey.tola@ieep.org.ec

Libertad y Desarrollo Pedro de Villagra 2265, Vitacura Santiago - Chile Tel.: (56 - 2) 377 4800 lyd@lyd.org www.lyd.com

Instituto Político para la Libertad (IPL Perú) Apartado Postal 180517 Lima, Perú. Tel.: 986473932 ipl@iplperu.org www.iplperu.org

www.ieep.org.ec

EDICION 3 / 2014

Contenido

edición 3

enero / marzo 2014

Editorial ¡La democracia te necesita! | Marcela Prieto Botero - Colombia

Infografía ¿Qué tipo de Estado quiere la gente?

Participación ciudadana

¿Quién controla a los que controlan?

La participación ciudadana: el derecho a conseguir derechos | Jorge Francisco Aguirre - México

Democracia y órganos de (des)control | Rodrigo Uprimny – Colombia 14

¿Cómo evitar que los Hitlers ganen en las urnas? ¿Cómo evitar que Hitler acceda al poder? | Fernando Mires - Chile

Ciudadanos contra la corrupción 17. ¿Los ciudadanos pueden hacer algo novedoso y efectivo contra la corrupción? | Francisco Nieto Guerrero - Colombia 19. Cambiando el paradigma de la política india | Prashant Bhushan - India

Modelos de democracia Modelos de democracia: sumar y no oponer | Enrique Cebrián Zazurca - España

Personalismos y partidos políticos

Servidores públicos

Liderazgos y movimientos personalistas en las democracias latinoamericanas | Herbert Koeneke Ramírez - Venezuela ¿Por qué algunos servidores públicos se comportan de manera corrupta? | Oscar Diego Bautista – México

Infografía Vías para la participación

14 27

Equilibrio de poderes y Estado de derecho La democracia importa | José Fabián Ruíz – México

Educación para la democracia Educar para la democracia| Quima Oliver i Ricart - España

Smart Governance Creando un ecosistema de políticas públicas para la digitalización de las pymes latinoamericanas | Valentín Sierra - Colombia

EDICION 3 / 2014

38 5

infografía

ón

d e l a C o rte

S up

n o si n C o n g

rem

r b ie

li c

a bo

a demo

oal

ia ac

re c

El índice de desconfianza en la institucionalidad está construido promediando el porcentaje de personas que estuvieron de acuerdo con siete postulados:

20,12 % 22,13 % 22,93 %

22,24 %

26,12 %

32,62 %

27,03 %

34,32 %

25,85 %

ía s s o n u n a

36,72 % 38,1 %

l í ti c a

las

ena

j u s t i fi

e l a o p o s i ci ó

esta

limita ci ó

de u n g olpe

ca c

36,18 % ió n

Surinam

Costa Rica

Trinidad y Tobago

Estado institucional inclusivo

porcentaje de personas que apoyan medidas antiInstitucionales

z ha

Uruguay

Chile

¿qué tipo de estado quiere la gente?

Argentina

Aún hoy, una porción importante de ciudadanos latinoamericanos conserva posturas que podríamos denominar antiliberales. Es decir: estamos lejos de un consenso sobre la pertinencia de las reglas democráticas. Dos de los pilares de toda democracia son el respeto por las instituciones y la inclusión de las minorías en la vida política. Un Estado que viole sistemáticamente la institucionalidad y que discrimine a determinadas poblaciones (porque piensan distinto, lucen distinto o eligen opciones sexuales distintas), difícilmente podría considerarse una democracia.

porcentaje de personas que apoyan medidas discriminatorias El índice de actitudes discriminatorias está construido promediando el porcentaje de personas que dijeron rechazar:

ona

l s de co

ít

d a la p ol

da na

al a p o l ít i c a

tic a

p o lí

l ít i c a

po n

lític a

m o s exuale

r de pe

es o

s m ujere sa

pe reso de

in g

ió

in g r eso

l a o p o sic

in g r eso

d e rec

ap sc o n disc

EDICION 3 / 2014

Ecuador

El Salvador

Paraguay

Perú

Bolivia

de Estado”: Estado institucional inclusivo, Estado institucional discriminatorio, Estado no institucional inclusivo, y Estado no institucional discriminatorio. Los países que pertenecen al primero gozan de mayor favorabilidad por la democracia, al ser menor el apoyo de la gente de medidas antiinstitucionales y discriminatorias. Los que pertenecen al último son los países donde hay menos simpatía por la democracia, al ser mayor el apoyo de medidas antiinstitucionales y discriminatorias.

Honduras

Haití

R. Dominicana,

Guatemala

México

Colombia

Nicaragua

Brasil

Estado institucional discriminatorio

Basados en una serie de encuestas adelantadas en todos los países de la región por la Latin American Public Opinion Project (LAPOP) en 2012, construimos dos índices que miden, por una parte, la desconfianza en la institucionalidad, y por otra, las actitudes discriminatorias de los ciudadanos. Según tuvieran mayor o menor respaldo en cada país las opiniones antiinstitucionales y discriminatorias, agrupamos los resultados en cuatro “tipos

19,2 % 20,47 % 42,6 %

25,17 % 25,28 %

42,06 % 45,56 %

30,3 % 28,56 %

32 % 30,87 %

32 % 32,42 %

39,18 %

32,6 %

46,04 %

33,2 %

46,32 %

36,44 % 39 %

34,5 %

54,92 %

37 %

50,82 %

37,1 %

45,28 %

37,6 %

43,34 %

38,6 %

41,4 %

EDICION 3 / 2014

Jamaica

Belice

Venezuela

45,22 % 40,9 %

Estado NO institucional discriminatorio

30,12 %

Panamá

Estado NO institucional inclusivo

44,46 %

participación ciudadana

La participación ciudadana: el derecho a conseguir Generalmente,

Jorge Francisco Aguirre

méxico

Doctor en Filosofía, investigador en Filosofía Social, Política y de la Comunicación en la Universidad de Monterrey. Autor de más de 85 artículos y libros publicados en México, Chile, Argentina, Uruguay, Brasil, Colombia, Estados Unidos, España, Alemania y Austria. Autor de la propuesta Ciudadanía Mediática.

derechos

las necesidades en una sociedad son siempre mayores a sus recursos. Esta circunstancia también involucra a los gobernantes. Los políticos enfrentan muchas exigencias y, aunque la recaudación de impuestos sea muy alta, los recursos no son suficientes para cubrir todas las áreas de salud, seguridad, educación, deporte, artes, servicios de infraestructura, y un larguísimo etcétera. Con recursos menores a las necesidades no existe Estado que dé gusto a todos. Por ello, es una obligación cívica cuidar y saber utilizar los recursos. Y también decidir democráticamente cómo conseguirlos, en qué y cuándo habrían de utilizarse. Es decir, adquirir recursos públicos, deliberar y decidir a cuales proyectos han de destinarse es una responsabilidad compartida entre los representantes políticos y los ciudadanos. Dicha responsabilidad compartida es la esencia de la democracia. La evolución democrática ha sido larga, con interrupciones, altas y bajas en su calidad moral y política. Hoy en día, el ideal griego de la democracia directa (donde cada ciudadano participaba en las asambleas con voz y voto y sin la intervención de representantes políticos), EDICION 3 / 2014

no es funcional por el enorme tamaño del demos y porque la cantidad de asuntos no siempre resulta del interés de todos. Además, en el estilo de vida moderno no es práctico constituirse en asamblea y por ello se delegan esas responsabilidades a los profesionales de la política: los representantes que llegaron al poder por medio del voto. Así la democracia evolucionó al modelo representativo; atravesando los tiempos de la república romana, las primeras repúblicas marítimas (italianas), la deposición de la monarquía durante la Revolución Francesa, hasta las naciones erigidas constitucionalmente. Sin embargo, la democracia representativa también posee limitaciones. El vínculo entre representantes y electores es frágil y puede romperse por ambos lados. Al profesionalizar la política, la administración y la redistribución de los recursos quedó sólo en manos de los representantes políticos. Éstos toman decisiones por fidelidad al partido político que les dio acceso a las plataformas electorales y

únicamente tienen en cuenta el deseo de los votantes para las reelecciones. Por el otro lado, los ciudadanos no se involucran más en política, puesto que han delegado en sus representantes las tareas de la polis. Las democracias representativas contemporáneas, además, están presionadas por el contexto de la globalización financiera. Los mercados tomaron el poder de planeación económica en las corporaciones transnacionales, consecuentemente replegaron la esfera pública de la intervención ciudadana, y la enclaustraron al ámbito privado. En pocas palabras: los gobiernos han tenido que deponer sus ideales patrióticos e identidades nacionales ante la economía globalizada y las transferencias de capitales, tecnología, patentes y conocimientos. Por ello las personas confían más en su poder financiero individual que en su condición política dentro de un Estado de derecho democrático. Esto explica porqué nos sentimos más poderosos como consumidores que como ciudadanos. ¿Cómo lograr que gobernantes y ciudadanos tomen decisiones políticamente adecuadas, autónomas y soberanas? Un paso más allá de la democracia representativa se vislumbra en el régimen del Buen Gobierno, también llamado Gobierno Abierto o Gobernanza que evoluciona hacia la democracia participativa. Aunque la polisemia de estas denominaciones presenta matices teóricos, tienen un común denominador: la colaboración e innovación para definir ideales políticos que pauten la elaboración de las políticas públicas con una mayor transparencia, rendición de cuentas e instrumentos de participación más allá del voto. Así, el ciudadano “de a pie” (en la castiza expresión de Ortega y Gasset) participa en las actividades de la política sin pertenecer necesariamente a un partido político, un sindicato o una organización de la sociedad civil. Se trata de un nuevo estilo de gobierno que deja atrás el control jerárquico y las condicionantes del mercado, y que se caracteriza por una mayor interacción y cooperación entre el Estado y los actores no estatales. Éstos están organizados en redes que fluctúan entre lo público y lo privado, y al cooperar con el Estado, impiden que éste sea la instancia única de gobierno para tomar decisiones, y a la vez le auxilian a emanciparse de las sujeciones de los mercados.

¿Cómo lograr que gobernantes y ciudadanos tomen decisiones políticamente adecuadas, autónomas y soberanas? Un paso más allá de la democracia representativa se vislumbra en el régimen del Buen Gobierno, Gobierno Abierto o Gobernanza que evoluciona hacia la democracia participativa. EDICION 3 / 2014

participación ciudadana

Algunas de las ventajas inmediatas de la democracia participativa son: la acción ciudadana directa en asuntos públicos, la conducción democrática por los consensos deliberativos no jerarquizados, las mayores simetrías entre el Estado y los ciudadanos, y la aceptación de redes en cooperación y/o delegación de acciones estatales. Así, con la democracia participativa se combate la ineficiencia de representatividad, se otorga legitimidad a las políticas públicas, se renueva la confianza de los ciudadanos en el Estado y la nación, se co-responsabilizan las decisiones, se enriquece y diversifica el saber a partir del cual se efectúan las deliberaciones con la intervención de expertos, ciudadanos comunes, políticos, representantes de grupos de poder y posibles afectados, y se reactiva la autonomía al elevar muchos asuntos locales a la escala pública. Para lograr lo anterior es necesario abatir la indiferencia hacia la participación. Convencer y conmover al “ciudadano de a pie” que su mejor quehacer es hacer política. Es decir, tomar conciencia de que: “no se es ciudadano para participar, si no se participa para llegar a ser un auténtico ciudadano”. Porque la participación ciudadana es el derecho a obtener derechos.

También debe aclararse que la participación ciudadana no

consiste en el activismo político. Éste se limita a reacciones de protesta que desembocan en exigencias sin propuestas estratégicas, boicots, manifestaciones o marchas, ocupación de edificios, plazas o fábricas, exhortos a huelgas y paros, y demás formas de la desobediencia civil que no transforman las condiciones sociales de manera estructural y definitiva. Cuando logran resolver un asunto en la agenda política, pasan a otro que también implicará un gran desgaste social, lo cual agota el interés de la ciudadanía general y provoca severas críticas a los métodos de presión social. Muy distinta es la participación ciudadana que busca la planeación programática de las políticas públicas y particularmente la que, sin perder autonomía, desea influir en el Estado para definir los planes, programas y presupuestos financieros de las acciones gubernamentales. Ahora bien, no todas las acciones sociales son estrictamente del cuño de la participación ciudadana. Actos de servicio social o comunitario, de solidaridad, subsidiariedad o beneficencia, de asistencia pública, o simplemente acciones dentro de sociedades o asociaciones civiles u organizaciones no gubernamentales, amén de las acciones pastorales asistenciales o de laica filantropía

Aunque muchos politólogos son pesimistas sobre las aportaciones de las TIC a la democracia, las evidencias caminan en sentido contrario a sus dudas. 10

humanitaria, no son participaciones propiamente ciudadanas. Dado que pueden realizarse por sujetos inmigrantes o menores de edad que jurídicamente no son ciudadanos. Tampoco, en estricto sentido, los actos de participación política (acciones reguladas en o con el Estado dentro de las instituciones formales y mecanismos legales del sistema político, como ejercer el voto, constituir partidos con registro, formar parte de comisiones o cabildos, ejercer funciones públicas, pagar impuestos, realizar el servicio militar, etc.) son parte de la participación ciudadana. La participación ciudadana se diferencia de todas las formas anteriores porque realiza acciones públicas que tienen por destino la interacción con el Estado en el sentido de influir en éste para establecer las políticas públicas y sus respectivos métodos de ejecución, supervisión, evaluación y rendición de cuentas. Por tanto, la participación política ejerce la democracia mientras la participación ciudadana la fundamenta y la amplía. La participación ciudadana busca el reconocimiento y la legalización de nuevos derechos y mecanismos políticos (derechos sociales, ampliación de los derechos humanos, referéndums, plebiscitos, revocación de mandato, consulta ciudadana, candidaturas independientes de partidos, presupuestos participativos, entre otros). Y toda vez legalizados y jurídicamente implementados, entonces los ciudadanos podrán ejercerlos. No será sino hasta entonces que se dará la participación política organizada y regulada. La ciudadanía en el modelo de democracia participativa o Gobernanza rebasa los límites de organización y acción tradicionales. Y no solo la búsqueda de mejores realidades democráticas la motivan. También la vanguardia de las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) estimulan el nuevo perfil participativo conduciéndole hacia la ciudadanía mediática. Aunque muchos politólogos son pesimistas sobre las aportaciones de las TIC a la democracia, las evidencias caminan en sentido contrario a sus dudas: en las redes sociales nadie supone que tenemos democracia y que buscamos información, sino que tenemos la información y la obsequiamos para obtener mayor democracia. La naturaleza interactiva de chats, Twitter, Facebook, blogs y la sindicación de la Web 3.0, movilizan a los ciudadanos a aprender, elegir e involucrarse, y no simplemente a mirar y testimoniar los procesos políticos. La Web 3.0 permite a la ciudadanía mediática desplegar su autonomía y soberanía. Gracias a los hipervínculos, nacidos como advertencias y evaluaciones entre usuarios (plataformas vinculadas a servicios de líneas aéreas, huéspedes de hoteles, consumidores en el extranjero y también con la administración estatal del gobierno), se produce la transparencia, credibilidad y capacidad de elección. Si comprendemos la democracia participativa y la ciudadanía mediática más allá de la participación administrativa ante el Estado y la participación política en el Estado, e incluimos toda organización, entonces podemos luchar contra el crimen, recibir todo género de apoyos (inclusive el “pulse el botón para donar aquí”) y construir una verdadera “polis”, en el sentido más democrático del término. EDICION 3 / 2014

¿Quién controla a los que controlan?

Democracia y órganos de (des)control Rodrigo Uprimny Yepes

Colombia

Abogado con maestría en Socioeconomía del Desarrollo (Universidad de Paris I), y Sociología del Derecho (Universidad Paris II), doctorado en Economía (Universidad Amiens Francia) y diploma de postgrado en Resolución de Conflictos (Universidad de Uppsala Suecia). Actualmente es conjuez de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, profesor asociado y catedrático emérito de la Universidad Nacional, miembro de la Comisión Internacional de Juristas y la Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP), y director del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia). Ha sido profesor visitante de las universidades de los Andes, Santo Tomás, Externado (Colombia), American University de Washington (Estados Unidos), Universidad de Grenoble (Francia), y Universidad de Utrecht (Holanda). Fue magistrado auxiliar de la Corte Constitucional durante 11 años, ejerció la Magistratura como magistrado encargado y también ha sido perito de la Corte Interamericana. Recibió el premio Simón Bolívar (2013) a la mejor columna de opinión. EDICION 3 / 2014

a democracia supone la existencia de un adecuado sistema de controles que asegure el imperio de la ley y el respeto de las propias reglas democráticas. Por ello, muchas constituciones modernas no se limitaron a proteger la independencia judicial sino que crearon nuevos organismos de control autónomos, como las contralorías, los ombudsman, los ministerios públicos, etc. Esta innovación constitucional ha sido, en general, positiva, pero es un error creer que entre más organismos de control haya y más poderosos sean, mejor será la democracia. Por una razón obvia: unos órganos de control “descontrolados” son riesgosos para la democracia. Este texto busca ilustrar esa tesis con una reflexión teórica sobre los tipos de controles en una democracia, y un análisis empírico de un órgano de control desbordado y peligroso: la Procuraduría en Colombia.

Controles, ciudadanía y democracia Una de las mejores formas de entender la función de los controles en una democracia es a partir de la distinción propuesta por el politólogo Guillermo O’Donnell entre los controles horizontales y verticales. Los primeros son aquellos derivados del principio de separación de poderes, que permiten que la actuación del Gobierno esté controlada por otros órganos, como los jueces, el Congreso o los órganos autónomos de control. Estos controles horizontales están ligados a la idea misma de Estado de derecho, que implica la separación de poderes y la sumisión de todos -y en especial del gobernante-, a las leyes, a fin de evitar la arbitrariedad y proteger los derechos humanos. Los controles verticales, por su parte, son los que directamente ejerce la ciudadanía sobre los gobernantes, por ejemplo por medio de votaciones periódicas o mecanismos de revocatoria de los elegidos. Estos controles verticales están entonces más asociados a la idea democrática y de soberanía popular pues se fundan en la participación y la vigilancia ciudadanas.

¿Quién controla a los que controlan?

Esta distinción de O’Donnell nos recuerda que una democracia genuina articula el principio democrático, que supone una ciudadanía activa y vigorosa, con el Estado de derecho, que supone un sistema de pesos y contrapesos que asegure el imperio de la ley. Una buena democracia debe entonces combinar ambos tipos de controles y en especial debe llevar a un sistema de controles horizontales que sea efectivo, pero no desbordado. Así, si un presidente -con el argumento de fortalecer sus vínculos con la opinión-, abandona los controles horizontales, entonces se torna antidemocrático, por popular que sea, pues está socavando el Estado de derecho. La experiencia histórica ha mostrado que sin Estado de derecho, ningún régimen democrático verdadero ha persistido. La concentración del poder permite al gobernante ahogar las libertades, manipular la opinión pública, y perpetuarse en el poder. Al principio es sobre todo la oposición la que sufre; al final, el despotismo anula el propio poder de las mayorías, pues sólo cuenta la voluntad del gobernante. La erosión de los controles horizontales lleva entonces a autoritarismos y caudillismos legitimados popularmente. Pero unos controles horizontales desbordados representan también un riesgo para la democracia, al menos por dos razones: pueden llegar a ser costosos e ineficientes; o peor aún, en vez de limitar la arbitrariedad del Estado, pueden ser fuentes de nuevas arbitrariedades.

Un ejemplo desafortunado:

la Procuraduría colombiana hoy

La Procuraduría General de la Nación (PGN) en Colombia es hoy un ejemplo de un órgano de control “descontrolado”.

La PGN es una institución única en el constitucionalismo comparado; no es el órgano acusador e investigador de los delitos, como la institución mexicana del mismo nombre, pues esa función corresponde a la Fiscalía, pero la PGN puede intervenir en todos los procesos, como representante de toda la sociedad. Tiene además funciones de promoción y protección de los derechos humanos, por lo cual puede hacer informes y recomendaciones a todos los órganos de Estado para que respeten esos derechos. Y, finalmente, la PGN tiene un poder disciplinario sobre todos los funcionarios, lo cual significa que el procurador puede investigar y destituir a cualquiera de ellos, incluso a los de elección popular, salvo algunos pocos que tienen fuero especial como el presidente. La PGN, que fue muy importante en el pasado, es hoy una institución redundante y peligrosa. La Procuraduría jugó un gran papel durante la Constitución de 1886, cuando no había Fiscalía ni Defensoría del Pueblo y entonces era necesario que existiera un funcionario de enorme respetabilidad, que protegiera los derechos humanos, vigilara la conducta de los servidores públicos e hiciera contrapeso al poder presidencial. Más adelante, sin suprimir la PGN, la Constitución de 1991 creó otras instituciones que pueden cumplir las labores de la PGN en forma más especializada y eficiente, por lo que se volvió una institución de control redundante, enredada y costosa. La promoción y defensa de los derechos humanos corresponde también a la Defensoría del Pueblo, que fue creada para desarrollar esa tarea. Muy bien podría esa entidad asumir también y en mejor forma las labores de la PGN en este campo.

La Procuraduría jugó un gran papel durante la Constitución de 1886, cuando no había Fiscalía ni Defensoría del Pueblo y entonces era necesario que existiera un funcionario de enorme respetabilidad, que protegiera los derechos humanos, vigilara la conducta de los servidores públicos e hiciera contrapeso al poder presidencial.

EDICION 3 / 2014

La intervención de la PGN en los procesos judiciales duplica las labores de los otros sujetos procesales. Por ejemplo, ¿qué sentido tiene que un delegado de la PGN participe en el proceso penal, si la Fiscalía sostiene la acusación en representación de la sociedad y de las víctimas, el procesado tiene su defensor propio o uno suministrado por la Defensoría del Pueblo, y el juez protege el debido proceso y los derechos fundamentales? Finalmente, en todos los países del mundo, la vigilancia disciplinaria es ejercida por las agencias de control interno de las propias instituciones. Y los directores de cada entidad están interesados en que esa labor se haga bien, pues de ella depende que la entidad cumpla sus funciones. Por eso, si la falta disciplinaria es menor, la vigilancia externa de la PGN duplica innecesariamente la vigilancia interna, que es ejercida más eficientemente por las agencias de control. En cambio, si la falta disciplinaria es grave, entonces casi siempre es también un delito, y la Fiscalía puede investigarla mucho más eficientemente y con el control de los jueces. Y si es el jefe de la entidad quien abusa, pues para eso están el control político y ciudadano, y nuevamente la Fiscalía si el abuso es delictivo. Pero además, la PGN es riesgosa pues puede investigar disciplinariamente a casi cualquier funcionario y puede destituirlo, e incluso matarlo políticamente, ya que puede inhabilitarlo para ejercer cualquier cargo por muchísimos años. El proceso disciplinario es además inquisitivo pues la PGN investiga, acusa, practica las pruebas, falla y resuelve las apelaciones. Esto es gravísimo pues se trata de una institución jerárquica, en donde todos los funcionarios responden a las instrucciones del gran jefe, que es el procurador general, quien incluso puede asumir directamente cualquier proceso disciplinario, si lo juzga necesario. Hoy el procurador tiene entonces el poder de destituir a cualquier servidor público, pero se dirá que no lo puede hacer por cualquier razón sino por conductas claramente definidas en la ley. Sin embargo, no es así, pues en Colombia hemos admitido que una conducta sancionable disciplinariamente puede estar descrita muy genéricamente. No requiere las precisiones y especificaciones de un delito. Por ejemplo, es una falta disciplinaria gravísima -que puede generar destitución e inhabilidad-, que un funcionario ejerza sus tareas “con el propósito de defraudar otra norma de carácter imperativo”.

Estas descripciones genéricas otorgan una gran discrecionalidad al procurador para imponer sanciones, en un proceso inquisitivo que controla integralmente. Pero se dirá que eso no es así pues la sanción disciplinaria puede ser impugnada ante la justicia, en especial ante la jurisdicción administrativa. Y eso es cierto, pero el problema es que, por la congestión y morosidad de la justicia, esas revisiones judiciales son decididas muchísimos años después, cuando la carrera política o administrativa del funcionario ya ha sido irreversiblemente aniquilada. Y, como si fuera poco, el procurador en Colombia puede hacerse reelegir indefinidamente y para ello cuenta con una amplísima planta burocrática que le permite obtener favores de quienes lo eligen: los magistrados de las altas cortes o los senadores. El procurador actual efectivamente logró reelegirse nombrando en su planta a familiares de magistrados de la Corte Suprema, que a su vez lo incluyeron en una terna, de la cual fue seleccionado por los senadores, quienes están sujetos al control disciplinario del propio procurador, que puede destituirlos.

Ref flexiones f inales Hace algunos años, Owen Fiss planteó agudamente que la democracia no debía buscar la máxima independencia judicial, pues una independencia judicial excesiva conduce al corporativismo judicial sin rendición de cuentas; entonces el reto es, según Fiss, alcanzar una independencia judicial “adecuada”. La Procuraduría General de la Nación muestra que puede haber un desbordamiento riesgoso y costoso de los organismos autónomos de control. Recogiendo las palabras de Fiss, uno de los retos del constitucionalismo contemporáneo es encontrar el grado adecuado de autonomía y poder de los órganos de control.

El procurador en Colombia puede hacerse reelegir inde inidamente y para ello cuenta con una amplísima planta burocrática que le permite obtener favores de quienes lo eligen: los magistrados de las altas cortes o los senadores.

EDICION 3 / 2014

¿Cómo evitar que los Hitlers ganen en las urnas?

CHILE

Doctor en Ciencias Económicas y Sociales. Tiene el título de Privat Dozent en el área de Ciencias Políticas, el más alto grado académico que confieren las universidades alemanas. Se diplomó de profesor de historia (Universidad de Chile), y tiene estudios de posgrado en Historia Moderna (Universidad Carolina de Praga). Es profesor en la Universidad de Oldenburg (Alemania), autor de numerosos artículos y libros sobre filosofía política, política internacional y ciencias sociales publicados en diversos idiomas.

Hitler

uando la revista Perspectiva, del Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga de Colombia, me solicitó un artículo bajo el título: ¿Cómo evitar que los Hitlers ganen en las urnas?, lo primero que pensé fue poner como condición un cambio de título. La sola idea de que Hitler pudiera regresar era y es para mí una distopía difícil de aceptar. Una segunda vuelta de tuerca me hizo observar que el título no tenía un sentido literal. El ascenso de Hitler puede ser también utilizado como símbolo representativo de todos los gobernantes que utilizando instituciones republicanas han accedido al gobierno con el objetivo de desmontar la democracia y en su lugar establecer una dictadura, una autocracia o algo similar. Es importante agregar que el ascenso de Hitler al poder no solo sirve para caracterizar un signo del fascismo. Esa misma “táctica” ha sido asumida, y no en pocas ocasiones, por grupos y partidos que se

que

Fernando Mires

acceda al

¿Cómo

poder? impedir autodenominan socialistas, algunos de los cuales todavía entienden a la “democracia burguesa” como una simple superestructura del capitalismo. Es historia muy conocida, sobre todo en América Latina. No insistiremos aquí sobre ella. Valga solamente mencionar que la táctica hitleriana de acceso electoral al poder fue compartida en su tiempo por el Partido Comunista Alemán (DKP por su sigla en alemán). Más urgente es apuntar al hecho de que cada vez es mayor el número de naciones en las cuales grupos antidemocráticos alcanzan el poder por medio de comicios electorales. Los hay en el Este de Europa, en Eurasia, en casi toda África y por supuesto, en países latinoamericanos. ¿Cómo impedir que los “Hitlers” lleguen al poder sin destruir la democracia? Esa es la pregunta y a la vez el tema. La respuesta no es fácil. Antes de atender al problema de la prevención política, será necesario destacar que muchas naciones en las cuales ha sido impuesta una dictadura mediante vías democráticas tienen como EDICION 3 / 2014

punto común denominador el hecho de que las instituciones democráticas coexisten con tradiciones y hábitos no democráticos. Para que se entienda mejor, no me refiero tanto al subdesarrollo económico como al político. Con ello quiero decir que los bajos niveles de conciencia democrática no están necesariamente determinados por un mayor grado de pobreza o de riqueza. El mismo ascenso de Hitler –no lo olvidemos- ocurrió en una de las naciones económicamente más avanzadas de su tiempo. No obstante, en lo que se refiere a su cultura política, la Alemania de las tres primeras décadas del siglo XX era, como otras en Europa, una nación estatista, militarista y autoritaria, de tal modo que muchos de los temas que Hitler levantó (antisemitismo, militarismo, caudillismo), no los inventó. Formaban parte de la “ideología alemana” y, en muchos casos, europea. En cierto modo el nazismo fue un fenómeno europeo ocurrido en territorio alemán. La democracia es de por sí una construcción frágil. Mucho más frágil si las instituciones democráticas no tienen raíces en la conciencia ciudadana. Podríamos hablar así de democracias sin demócratas. Son muchas más de las que a primera vista uno puede imaginar. Basta mirar el mapamundi. El ciudadano en el sentido kantiano del término -ese que no necesita mirar la carta constitucional para actuar pues la lleva inscrita en su propio corazón-, es una especie muy rara de encontrar. Aún en nuestros tiempos.

sí y todo llama la atención el hecho de que los partidos de centro y centro derecha de Alemania hubieran pensado que Hitler y su partido Nacional Socialista podían ser parte de coaliciones democráticas. La ingenuidad del presidente von Hindenburg y de las fuerzas republicanas y monárquicas que lo apoyaban fue en ese sentido espeluznante. Cierto es que entre 1930 y 1932 Hitler moderó su lenguaje hasta el punto de que las alas más radicales del nazismo lo bautizaron como “Adolf, el legal”. Pero pese a sus continuos juramentos a la Constitución, nunca desdijo su rabioso antisemitismo, jamás ocultó sus objetivos guerreristas ni su admiración por Mussolini (tan parecida a la que sienten hoy algunos gobernantes latinoamericanos por los hermanos Castro). Tampoco criticó su participación en el golpe de Munich (1923), y por si fuera poco, todo su programa había sido ya publicado en Mein Kampf, escrito en 1924, en prisión. En otras palabras, Hitler no engañó a nadie. De tal modo que la ilusión de von Hindenburg, Brüning, von Papen, y tantos otros, relativa a que la política domesticaría a Hitler, apenas ocultaba el deseo de restaurar los principios de la monarquía absoluta, pero con un Führer en lugar de un monarca. No obstante, los grandes errores del centro y de la derecha política alemana fueron muy pocos comparados con los cometidos por socialdemócratas y comunistas. A fin de sintetizar, dichos errores

muchas naciones en las cuales ha sido impuesta una dictadura mediante vías democráticas tienen como punto común denominador el hecho de que las instituciones democráticas coexisten con tradiciones y hábitos no democráticos.

EDICION 3 / 2014

¿Cómo evitar que los Hitlers ganen en las urnas?

Hitler llegó al poder no como consecuencia de sus virtudes políticas, sino como resultado del colapso de las fuerzas llamadas a defender la precaria democracia alemana. No sería esa la última vez que en la historia ocurre algo parecido. pueden ser divididos en dos grupos: El primero, la desocupación de espacios políticos y sociales que fueron puestos a merced de la demagogia hitleriana. El segundo: la incapacidad para lograr una unidad opositora mínima, vale decir, un bloque político defensivo que hubiera servido como dique de contención al avance del nazismo. Con respecto al primer error, es posible afirmar que tanto socialdemócratas como comunistas obsequiaron a Hitler el tema de la seguridad de la nación, tema que Hitler convertiría fácilmente en nacionalismo expansionista. En ese sentido, la mayoría de los historiadores están de acuerdo en que el Tratado de Versalles de 1919 (reparaciones con respecto a la guerra de 1914) que despojó a Alemania de territorios que le pertenecían (Alsacia y Lorena), obligándola a pagar leoninas indemnizaciones, lastimó profundamente el orgullo nacional.

as fracciones pacifistas del Partido Socialdemócrata Alemán (SPD por su sigla en alemán) impidieron que este partido se sumara al legítimo reclamo nacional. No sin cierta razón el destacado socialcristiano alemán Heiner Geissler dijo en el año de 1983, ante el escándalo del público político bienpensante, que el “pacifismo de los años treinta hizo posible Auschwitz”. La relación, por cierto, no es directa. Pero no se puede negar que el pacifismo socialdemócrata, al abandonar el tema de la revisión política del contrato de Versalles, dejó flancos abiertos para que Hitler desarrollara un radical discurso nacionalista en contra de las naciones europeas controladas, según él, por “el judaísmo y el bolchevismo”. Más grave aún que la indiferencia de la izquierda alemana con respecto al injusto Tratado de Versalles, fue regalar el tema de la protección de la nación frente al expansionismo de Stalin, a Hitler. Efectivamente, la posibilidad de una agresión soviética no era un invento de Hitler. El mismo Stalin nunca la ocultó. Naturalmente los comunistas alemanes, dirigidos desde la URSS, no habrían podido tomar esa bandera. Pero sí la SPD. Nuevamente el pacifismo socialdemócrata mostró en ese punto, su profundo carácter antipolítico. Cuando en 1986 el historiador Ernst Nolte afirmó que el comunismo había sido la principal causa del avance del nazismo, fue objeto de encarnizados ataques de parte de la política y de la cultura alemana. Jürgen Habermas, quien jamás pronunció una palabra en

contra de la dictadura de la República Democrática Alemana, acusó a Nolte de “convertir a las víctimas en hechores”. Sin embargo, nadie logró ocultar el hecho de que entre quienes votaron por Hitler no todos lo hicieron a favor del Holocausto. No pocos vieron en Hitler la única alternativa militar frente al avance de Stalin, y en los comunistas alemanes, puntas de lanza al servicio de la URSS. En verdad, eso fueron.

on respecto a la ausencia de temas sociales, la responsabilidad de comunistas y socialdemócratas es compartida. La SPD era un partido con hondas raíces en la clase obrera organizada. Lo mismo ocurría con el DKP. Esos dos partidos eran, efectivamente, obreros. El Partido Nacionalsocialista Obrero Alemán (NSDAP por su sigla en alemán), partido nazi cuyo nombre originario fue Partido Obrero Alemán (PAD), llegó a ser en cambio un partido popular (y populista). De los “tres socialismos”, el socialdemócrata, el comunista y el nazi, este último fue el único que captó que “debajo” de la clase obrera organizada existían grandes contingentes de desclasados, una chusma paupérrima que serviría al nazismo como campo de reclutamiento de matones, soldados y grupos de choque. Gracias a esa política de “apertura hacia abajo”, la revolución de Hitler logró transformar a la “sociedad de clases” en una “sociedad de masas”. El clasismo ortodoxo de socialdemócratas y comunistas facilitó sin duda el crecimiento social del nazismo entre las capas sociales más empobrecidas de la nación. Sin embargo, de todos los errores cometidos ninguno fue tan grande -digámoslo abiertamente, tan criminal- como el cometido por los comunistas alemanes al comenzar la década de los treinta, al seguir fielmente el mandato de Stalin destinado a combatir a la socialdemocracia y no al nazismo como enemigo principal. Como si hubiera colaborado directamente con Hitler, el estalinismo dividió a los obreros lanzándolos a combatirse entre sí en nombre de una insurrección que no tenía por donde aparecer. Más aún, esa división fatal fue la principal razón que impidió la unidad de toda la oposición en contra de Hitler. Cuando Stalin en 1934 recapacitó, dándose cuenta de la monstruosidad cometida, ya era demasiado tarde. Los activistas comunistas y socialdemócratas o estaban aniquilados o compartían las mismas cárceles. Esa fue la gran lección, la lección nunca aprendida que dejó detrás de sí el ascenso de Hitler al poder. El ascenso de Hitler al poder (su votación máxima fue de un 34% en 1932) no estaba predeterminado por ninguna ley de la historia. Más aún, sobre la base de una mínima unidad opositora -antes de Hitler electoralmente mayoritaria- ese avance podría haber sido perfectamente bloqueado. Hitler llegó al poder no como consecuencia de sus virtudes políticas, sino como resultado del colapso de las fuerzas llamadas a defender la precaria democracia alemana. No sería esa la última vez que en la historia ocurre algo parecido. EDICION 3 / 2014

ciudadanos contra la corrupción

¿Los ciudadanos pueden hacer algo novedoso y efectivo contra lacorrupción?

¿Cómo? Francisco Nieto Guerrero

COLOMBIA

Exdirector del Proyecto Anticorrupción del CIED de Georgetown University (Estados Unidos), y fundador del Centro de Políticas Públicas anticorrupción en las Universidades de Panamá, Paraguay y Venezuela. Redactor del primer proyecto de Convención contra la Corrupción que posteriormente fue presentado por Venezuela a la Organización de Estados Americanos (OEA). Profesor de instrumentos internacionales contra la corrupción en el posgrado de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela.

EDICION 3 1 / 2014 2013

La corrupción1 es más fuerte que la democracia? Es el título de un artículo periodístico2 sobre la supuesta corrupción política en Canadá -la octava democracia más honesta del mundo3-, que se refiere a las actuaciones de políticos, previas a las elecciones municipales realizadas el pasado 3 de noviembre en Quebec, considerada una ciudad modelo de institucionalidad en ese país. Para atender este caso se conformó la Comisión Charbonneau, que hasta el momento ha puesto al descubierto casos significativos de corrupción de nueve alcaldes que ya han sido destituidos y algunos están en prisión. La confianza pública renació: la sanción hizo la diferencia y rescató la confianza ciudadana. La corrupción política tiene uno de sus orígenes en la perversa relación de sumisión que se establece entre gobernados y gobernantes, que junto con el carácter subalterno del funcionario público frente al elegido, crean un irracional y artificial espacio de absoluta impunidad y discrecionalidad para los políticos. Así, la lealtad del político es con el partido y sus intereses.

La relación entre ciudadanos y funcionarios públicos, también tiene parte de la responsabilidad en la corrupción, debido a que el sistema de cuotaje para la provisión de los cargos públicos pervierte la relación creando un vínculo de dependencia entre el funcionario público y los líderes políticos. En esas condiciones, los funcionarios públicos le deben incondicionalidad al político y ninguna lealtad al ciudadano. Para los líderes políticos todo es posible, y su poder es ilimitado; para el ciudadano solo queda lo residual porque no le genera ningún beneficio sino la incomodidad de tramitar diligencias, salvo “coimas” de por medio. En conclusión: los líderes políticos sin pesos y contrapesos que les hagan sentir que son susceptibles de control y/o sanción, se convierten en una casta de intocables, invulnerables y todopoderosos; los ciudadanos en una incomodidad o posible gratificación extra, y los funcionarios públicos, en unos sobrevivientes. Esquemáticamente esa es la realidad en numerosos países de las Américas. En esas condiciones es evidente que si el ciudadano no hace nada contra la corrupción, nadie lo hará. Esa anómala situación está provocando malestar y fuertes tensiones, como en el caso de Brasil, o la llamada Primavera Árabe, que tuvo mucho que ver con la excesiva corrupción. Los políticos

¿Solucionan las Social Media la apatía de la participación?

lo saben, se están dando cuenta que solo la participación ciudadana legitimaría las acciones contra la corrupción, y la necesitan desesperadamente para rescatar su credibilidad y de esta manera fortalecer la democracia. Todo esto ha conducido a los ciudadanos latinoamericanos a invertir la carga de la prueba: ahora los políticos son culpables -corruptos- a menos que demuestren lo contrario. Pero ese es un precio excesivamente elevado que están pagando los políticos, y por el que los ciudadanos comunes creen haber pagado en corrupción política4. Todo ello en detrimento de la democracia. Para los efectos de cualquier estrategia anticorrupción es fundamental no confundir los roles: • A los ciudadanos les corresponde solicitar rendición de cuentas y su revisión, indagar, presentar denuncias debidamente sustanciadas (fundamental), hacer el seguimiento de los casos, denunciar cualquier irregularidad en cuanto a la independencia de los funcionarios actuantes en los procesos, vigilar la aplicación de la sanción que corresponda y el cumplimiento de la misma. • A los políticos, abrir los espacios necesarios y acompañar -sin intervenir- la participación de la ciudadanía. • A las instituciones estatales pertinentes y sus funcionarios, actuar con plena independencia para prevenir, investigar, juzgar, sancionar, hacer cumplir las sanciones y reprimir los ilícitos. Lo ideal para atender efectivamente la situación actual pudiera ser una cohabitación anticorrupción de nueva generación, que surgiría de un cambio de conducta en donde cada cual asuma su responsabilidad para el bien común, y se pueda evitar – conjuntamente- que sigan naciendo esas “democracias al límite” que han venido ganando espacio en América Latina a la sombra de los fracasos de la democracia, en especial en la lucha contra la corrupción política en la que todos pierden. La ciudadanía debe ser consciente que la denuncia anticorrupción no es sustentable solo con base en suposiciones o percepciones; las pruebas concretas y objetivas son imprescindibles.

Notas

1. Para los efectos de este artículo me circunscribiré a la corrupción política que, de acuerdo con Aristóteles, surge cuando los gobernantes dejan de atender el interés general y actúan en función de sus intereses particulares. 2. Ver: http://www.radio-canada.ca/ nouvelles/societe/2013/11/01/004corruption-plus-forte-democratieemission-apres-tout-vendredi.shtml. 3. Índice de percepción de la corrupción de Transparencia Internacional del 2013. Ver en http://www.transparency. org/cpi2013/results. 4. Le monde del 03/01/2014 publicó un informe de la Comisión Europea según el cual la corrupción política en los 28 países de la Unión Europea le cuesta actualmente al Ciudadano 120 millardos de dólares cada año. Ver http://www.lemonde.fr/economie/ article/2014/02/03/la-corruptioncoute-120-milliards-d-euros-a-l-europe_4358939_3234.html.

No me cabe duda que se ha avanzado significativamente en el campo anticorrupción, sobre todo en lo que se refiere al marco teórico-normativo, creación de instituciones y diseño de acciones. La falencia grave que se erige como fuente de desconfianza se sitúa en el nivel de la implementación de acciones tanto en el orden preventivo como represivo, en la selectividad con la que se aplican las normas atendiendo a intereses políticos, y en la poca -o nula- independencia de quienes actúan en las causas de corrupción que se instruyen o se juzgan. Por “nueva generación” quiero decir que considero que lo innovador y efectivo se sitúa en el nivel de la implementación real de las numerosas normas existentes, la coordinación de la acción de los diferentes entes públicos con la ciudadanía, y entre sí, y el respeto del Estado de derecho. Es muy relevante que la ciudadanía y la dirigencia consideren la rendición de cuentas como la norma, y no la excepción (como sucede hoy en día). Se debe producir un cambio de actitud por parte de los entes públicos y dejar de considerar que las acciones anticorrupción son un dominio reservado de su competencia. Para implementar esta estrategia es fundamental cuidar cuatro aspectos: • La sólida fundamentación de las denuncias ciudadanas. • La respuesta y seguimiento oportuno de esas denuncias. • La protección de la identidad de los ciudadanos denunciantes para que no se vean afectados por las acciones emprendidas. • Evitar el solapamiento y la dispersión de funciones anticorrupción entre diferentes entes públicos. Para disminuir la corrupción, los ciudadanos deben ser actores del día a día de la democracia y no electores de cada 5 ó 6 años. Es la gran oportunidad para que la dirigencia política entienda esta situación y abra la puerta grande a la transparencia y la participación ciudadana, porque es la única vía para compartir la prosperidad, en vez de lamentarse –demasiado tarde- constatando que efectivamente: la corrupción fue más fuerte que la democracia.

EDICION 3 / 2014

ciudadanos contra la corrupción

Cambiando

el paradigma de la política india n los últimos tres años, la India ha sido testigo de una revolución electoral dramática, que ha visto la sustitución de un Gobierno dirigido por un partido de 128 años de edad (el Congreso), por uno dirigido por un partido de 11 meses de edad (el Partido Aam Aadmi). Toda la travesía de nuestro partido político en ciernes ha sido bastante sorprendente, comenzando con una protesta por la promulgación de una legislación contra la corrupción, en abril de 2011, a (casi) ganar una elección estatal en diciembre de 2013. Sin embargo, el contexto histórico que precedió a las protestas en abril de 2011, es muy importante, ya que explica cómo sucedió este milagro, y lo que tiene este movimiento guardado para el futuro del país. Si bien la corrupción ha prevalecido en la India durante mucho tiempo, las cantidades de dinero involucradas han aumentado exponencialmente, desde que se instauró la nueva política económica en 1991. Las razones de esto son múltiples, pero una de las causas más importantes fue el incremento en la demanda por la corrupción, debido a la privatización a gran escala de los recursos naturales y los activos en el país. La corrupción era abundante, incluso en la época de la licencia del Raj durante los años 70 y 80, y ha prevalecido en acuerdos de compra de defensa durante casi toda la historia de la India independiente. Pero la era post 91 se asemeja al botín en la Rusia postsoviética, y al surgimiento de una mafia todopoderosa, descrita por Joseph Stiglitz en su libro La globalización y sus descontentos. Los últimos 4 - 5 años han sido testigos de este tipo de estafas de enormes proporciones, como el fraude del espectro 2G, o el desfalco conocido a propósito de los juegos de la Comonwealth, y ejecutado de una manera tan descarada, que han generado un EDICION 3 / 2014

ciudadanos contra la corrupción

sentimiento de ira y frustración sin precendentes. Este descontento se ha magnificado a través de nuestros medios impresos y medios de comunicación electrónicos, así como de un par de instituciones en funcionamiento, como la Contraloría y Auditoría General (CAG por su sigla en inglés) y la Corte Suprema de la India. Motivada por un informe de la CAG, la Corte Suprema tomó una acción rápida y decisiva a raíz de nuestra petición en el caso de la estafa de 2G.

Prashant Bhushan

India

Abogado de la Suprema Corte de India y miembro de la Campaña nacional en pro del derecho del pueblo a la información, y el movimiento India Againts Corruption.

in embargo, incluso en ese caso, a pesar de la estrecha vigilancia de la Corte Suprema, el eterno problema de la maquinaria de investigación de corrupción de la India fue una vez más evidente. Con todos los organismos de investigación de la policía y estando la Oficina Central de Investigaciones bajo el control del Estado, fue casi imposible reunir pruebas decisivas en contra de los funcionarios corruptos del Gobierno. Esto fue lo que nos llevó a la protesta para la constitución de un defensor del pueblo independiente contra la corrupción, y para organizar la abrumadora respuesta a la misma. Por supuesto, esta ira se había estado cocinando durante mucho tiempo. Lo que había faltado era una plataforma adecuada para ventilarla, y una organización que pudiera canalizar esta energía de una manera productiva. Esto se ha articulado a través del movimiento “India Contra la Corrupción”, dirigido por Arvind Kejriwal y Anna Hazare, cuya motivación inicial era pedir un defensor del pueblo contra la corrupción que pudiera investigar y enjuiciar a los funcionarios corruptos sin interferencia del Gobierno en el poder. Sin embargo, después de varios meses de espera y varias promesas incumplidas, estaba claro que la “ruta de la protesta” había llegado a un callejón sin salida. Se nos dijo que vivíamos en una democracia representativa y por lo tanto, no teníamos derecho a controvertir con los líderes del país elegidos por el pueblo, aunque fueran corruptos, o tuvieran intenciones de mala fe. Las constantes burlas finalmente nos obligaron a anunciar la formación de un partido político en diciembre de 2012, y nuestra primera prueba iba a ser la elección del estado de Delhi en diciembre de 2013. En las elecciones generales de 2009, alrededor de 462 partidos políticos presentaron candidatos a las elecciones, y 42 de ellos consiguieron introducir por lo menos un miembro en el Parlamento. Casi todos recorrieron caminos largos y arduos, hasta que finalmente probaron el éxito electoral, mientras que un número abrumador han desaparecido sin dejar rastro. Todos ellos son testimonio de los enormes desafíos que enfrenta un nuevo competidor en el pantano de la política india, donde las elecciones se ganan basadas en el dinero y el muscle power1. Sin embargo, debido a la bendición de un enorme apoyo popular, conseguimos ganar 28 de los 70 escaños en la legislatura del estado de Delhi en diciembre de 2013. Todas y cada una de las rupias que recibimos en donaciones fueron plenamente justificadas en nuestro sitio web público, y no fue avalado ningún candidato con antecedentes penales. El resultado fue realmente un reflejo del poder del pueblo, algo de lo que oímos hablar con tanta frecuencia, pero que rara vez vemos.

Habiendo dicho esto, soy plenamente consciente de que los desafíos están lejos de terminar. Estamos en el comienzo de un largo y arduo camino, pero estamos preparados para hacer frente a todos los retos por venir. Me doy cuenta de que la solución a la corrupción endémica no puede ser una mera sustitución de las personas en el poder. Las personas de nuestro grupo están comprometidas y son bien intencionadas, pero son humanas. Si se permite que el sistema siga siendo el mismo, entonces es solo cuestión de tiempo antes de que logre romper su determinación y corromperlas. Tenemos que disolver los enormes poderes que han surgido y se han conservado, como resultado de esta forma de democracia representativa que se ha seguido en la India. EDICION 3 / 2014

El sistema de gobierno en este país tiene que ser mucho más inclusivo, y este cambio de paradigma tiene que venir antes de que nuestras instituciones colapsen bajo el peso de la corrupción ley de este tipo en la India. Después de todo, no debe ser el deber de los ciudadanos el tener que pedir información. Debe ser el deber del Gobierno facilitarla. La mayoría de las regiones democráticas -sobre todo Suiza, y el estado de California- también han establecido algún tipo de iniciativas y referendos que facultan a los ciudadanos a convertirse en parte esencial del proceso de toma de decisiones. Varias ciudades y estados de Brasil, como Porto Alegre, han instituido una forma de presupuestación participativa, que permite a los ciudadanos pedir inversiones en infraestructuras específicas en función de sus necesidades y prioridades. El ejemplo de Porto Alegre es especialmente ilustrativo ya que es un área urbana con unas condiciones socio-económicas muy similares a Delhi, y debido a que el proceso de presupuesto participativo ha mejorado notablemente todos los indicadores de desarrollo humano de la región.

Notas

1. La expresión muscle power (poder muscular) se refiere al uso de la violencia física como estrategia electoral.

EDICION 3 / 2014

Los derechos de los ciudadanos en una democracia no pueden reducirse a votar una vez cada 5 años, y luego a sufrir en silencio, mientras las leyes y políticas antitéticas a los intereses de las personas son impuestas por un Gobierno insensible. La transparencia y la opinión del público en la toma de decisiones son absolutamente esenciales para una democracia funcional. La Ley del Derecho a la Información en la India fue un pequeño paso en la dirección correcta, pero este esfuerzo ha sido diluido progresivamente por el Gobierno del Partido del Congreso para evitar preguntas incómodas. Eslovaquia tiene una ley que obliga a publicar en un sitio web público todas las decisiones de políticas, incluidos los contratos y las leyes antes de que puedan hacerse cumplir. No hay ninguna razón por la que no podamos tener una

uestro objetivo final es reducir la cantidad de poder que se ha concentrado hoy en manos de la policía militar y los ejes de acción de este país, y entregárselo directamente a la gente. Este cambio fundamental en el sistema político se va a tropezar con una serie de dificultades. Cualquier sistema participativo requiere que las personas sean conscientes, que estén comprometidas e interesadas en tomar las riendas de sus propios destinos. Y como muchos críticos han argumentado, se necesitará tiempo para que los ciudadanos comiencen a ejercer sus derechos y deberes de una manera responsable. Pero por lo pronto, no hay duda de que debe impedirse que el sistema actual, donde un puñado de personas, desde sus cómodos despachos a puerta cerrada, continúen decidiendo los asuntos que afectan a millones de vidas sobre la base de todo tipo de consideraciones externas. El sistema de gobierno en este país tiene que ser mucho más inclusivo, y este cambio de paradigma tiene que venir antes de que nuestras instituciones colapsen bajo el peso de la corrupción y el comunalismo que se ha desatado por la presión de ganar las elecciones en esta forma puramente representativa de la democracia.

Enrique Cebrián Zazurca

españa

Doctor en Derecho y licenciado en Derecho y Ciencias Políticas. Es profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Zaragoza (España). Ha realizado estancias de investigación y de formación en el Institut d’Études Juridiques Ibériques et Ibérico-Americains (Université de Pau et des Pays de l’Adour), en el Centre de Recherches Politiques (Sciences Po) (París), en la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas (Madrid), en la London School of Economics and Political Science, y en la Fundación Transición Española (Madrid). Fue el ganador del VI Premio Manuel Giménez Abad para trabajos de investigación sobre el Parlamento.

MODELOS DE DEMOCRACIA:

Modelos de democracia

O N Y

ace no muchos años la democracia representativa vivía momentos de absoluta placidez. Nada parecía sobresaltarla. Se hablaba, es cierto, de la crisis de la representación política, pero el posible peligro había quedado desactivado al convertirse en un cliché. Desde su origen, se ha venido repitiendo que la representación política está en crisis, hasta el punto de que, cuando se enumeran sus características, parece obligado hablar de esta crisis como de uno más de sus elementos definitorios. Ocurre algo similar a lo que se predica de la novela: llevamos decenios oyendo hablar de su crisis mientras no paran de escribirse y de publicarse novelas. Mientras se hablaba de la crisis de la representación, los sistemas representativos funcionaban y se multiplicaban en la práctica. Si tenían mala salud, era desde luego una mala salud de hierro. Como ha sido aceptado mayoritariamente, no se trataba tanto de que la representación estuviese en crisis, sino de que su esencia se basa en la aceptación de una ficción jurídico-política: la de que es posible representar a los ciudadanos y construir así la voluntad de una comunidad. Más allá de esto, como digo, todo era un mar en calma. Las disputas entre la representación y la democracia directa eran solo batallas intelectuales que no erosionaban en absoluto el estado de cosas realmente existente. Porque es cierto que el mito del directismo –la Atenas clásica, sobre todo; pero también el modelo suizo o la abortada Constitución francesa de 1793– siempre ha acompañado a la representación política, colgándole al cuello la etiqueta de mal menor. Pero también es cierto que, en realidad, se trataba solo de juegos académicos destinados a las páginas de una tesis doctoral. La realidad caminaba por otra senda. Dos han sido los cambios que en los últimos tiempos han modificado ese viejo panorama. El primero de ellos ha sido la aparición y extensión de internet. Internet viene a inhabilitar el que ha sido históricamente el principal argumento en defensa de la representación política y como barrera frente a otro tipo de pretensiones participativas. Este consiste en certificar la imposibilidad de que en los grandes estados los ciudadanos puedan reunirse a debatir y decidir las cuestiones políticas. Con internet, la reunión física sigue siendo un imposible, pero no así la reunión virtual. EDICION 3 / 2014

tación resen rep que la democracia ermitiremos p n ó erdadera v tativa, aci p na u ici t resen de ser la par ula rep rm cerca ó s f á orando j m Me ar la tivas. vez v a p ici cada t esté pena conser más par la política erece ativa. M t truir sociedades cons resen p re la pena merece ue igual q

Ante esta posibilidad, debe recordarse que es esencial que exista una reunión articulada institucionalmente, con unas funciones determinadas, con unas reglas establecidas y con un sistema fijado de responsabilidades. El segundo cambio es más reciente y se ha concretado en un descrédito de la democracia representativa en sectores cada vez más amplios de la sociedad. Una impugnación que crece por momentos. Crisis económica y crisis política van de la mano dando lugar a una crisis sistémica. Los movimientos de los indignados, 15-M, etc. han acuñado una máxima –No nos representan– que posee, en su aparente sencillez, una carga de alto voltaje, porque tiene la cualidad de ir directamente al núcleo de la representación política, desarmando la convención que la sostiene. Que a un sistema de organización política de la sociedad que se basa precisamente en la idea de la representación se le diga que no existe en realidad una verdadera representación equivale a lanzar un misil en la línea de flotación del modelo. Es muy posible que esté equivocado, pero creo que estamos viviendo un momento histórico de gran importancia. Si sobrevive la fórmula representativa, lo tendrá que hacer obligatoriamente tras haber pasado por una enorme redefinición interna, similar a la revolución que supusieron a principios del siglo XX los modernos partidos políticos como piezas centrales de la organización del sistema representativo. Y, verdaderamente, estimo muy necesario que la fórmula representativa efectivamente sobreviva. En esta situación de incertidumbre es necesario salvaguardar las bondades del sistema representativo, hasta el punto de que debemos reconocer que, elementos que hoy consideramos inherentes a la idea de democracia y a los que no estaríamos dispuestos a renunciar, son elementos establecidos gracias a la representación. Aun con deficiencias, la representación y el parlamentarismo permiten la discusión política razonada, el control de los representantes, y lo que en la literatura científica se conoce con el nombre de accountability, esto es, la rendición de cuentas. Pero tan necesario como huir del peligro de arrasarlo todo es no caer en la complacencia y reconocer las importantes deficiencias de las que adolece la actual representación. Como si de la cara y la cruz EDICION 3 / 2014

de una moneda se tratase, muchas de las bondades comentadas pueden al mismo tiempo ser vistas como carencias. De este modo, deberemos admitir que el debate parlamentario suele ser pobre o inexistente, y que los mecanismos de control y de exigencia hacia los representantes son muy deficientes. También habremos de reconocer que las principales carencias se presentan en el aspecto participativo. Por ello, deberían articularse mecanismos por los cuales la participación de los ciudadanos en el sistema fuera mayor y mejor, y no se viera reducida al mecánico acto de introducir una papeleta en una urna cada cierto tiempo. Porque si bien es cierto que un directismo democrático de corte tecnológico acarrearía más inconvenientes que soluciones, también lo es que internet constituye una fantástica herramienta para profundizar en el debate y en la participación política. Porque es cierto que quien grita ¡No nos representan!, lejos de querer firmar la sentencia de muerte del modelo, puede muy bien ser su mejor aliado, recuperando el valor de conceptos como soberanía o democracia frente a oscuros intereses privados. Porque no se trata de oponer, sino de complementar y sumar. Se trata de corregir la escasez con la que en la mayoría de los textos constitucionales son recogidas las llamadas vías de participación directa o semidirecta, tales como el referéndum, la iniciativa legislativa popular o el derecho de petición. Se trata de abrir cada vez más los Parlamentos a los ciudadanos y a los grupos sociales, favoreciendo su participación en el proceso legislativo. Se trata de estas y de otras muchas posibilidades. Mejorando la participación permitiremos que la representación política esté cada vez más cerca de ser una verdadera democracia representativa. Merece la pena conservar la fórmula representativa, igual que merece la pena construir sociedades más participativas. El debate ya no es solo un ejercicio intelectual, es un debate en la calle, en la polis, en la red, en la sociedad; un debate del que dependerá el futuro del modelo. Cuando las disputas eran solo las viejas disputas académicas, la discusión quedaba personificada en ocasiones en dos nombres: Montesquieu frente a Rousseau. La defensa de la representación política frente al abogado de la democracia directa. Hoy, que ya no es el tiempo de las simulaciones, podríamos concluir afirmando que necesitamos más Rousseau para poder seguir manteniendo a Montesquieu.

personalismos y partidos políticos

y movimientos

democracias Herbert Koeneke Ramírez

VENEZUELA

Doctor en Ciencia Política por la Universidad de Tulane (Estados Unidos), magíster en Comunicación y Cambio Social de la Universidad de Stanford (Estados Unidos), y en Ciencia Política de la Universidad de Míchigan (Estados Unidos). Es profesional y licenciado en Comunicación Social de la Universidad Central de Venezuela. Es profesor titular del Departamento de Ciencias Económicas y Administrativas de la Universidad Simón Bolívar en Venezuela.

n 2014 se están cumpliendo diez años de la publicación de La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, editada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). La obra, que en sus casi 500 páginas compiló diversos análisis y propuestas de reconocidas figuras de los ámbitos académicos y políticos, tuvo como su foco principal el déficit democrático entonces existente en la región. Después de dos décadas de transiciones hacia la democracia, como lo planteaba Mark Malloch Brown, administrador del PNUD, había un extendido cuestionamiento por parte de los ciudadanos acerca de la capacidad de los gobiernos para la consecución del progreso económico y social. Lo que en su opinión planteaba como desafío inescapable, un fortalecimiento institucional que permitiera abordar eficazmente la solución de los distintos problemas que afectaban a la mayoría de los pueblos latinoamericanos.

Al respecto cabe señalar, como lo evidenció el estudio Latinobarómetro en su versión de 2004, que si bien el 53% de los latinoamericanos encuestados manifestaba entonces su apoyo a la democracia como la forma preferible de gobierno, solo el 29% de ellos expresaba satisfacción con su funcionamiento, es decir que existía una brecha de 24 puntos entre lo políticamente deseable y la satisfacción de aquellas expectativas sociales que se esperaba obtener gracias a la gestión del gobierno democrático. Para 2013, esa brecha se había reducido a 17 puntos: mientras el 56% declaraba apoyar a la democracia, el 39% manifestaba estar satisfecho con su desempeño. Al arribar a este punto, y antes de continuar el análisis del tema que nos ocupa, resulta pertinente plantearse la siguiente pregunta: ¿acaso significa ello que, de forma y de fondo, cambiaron para siempre los regímenes políticos en América Latina, o que la democracia llegó para quedarse y transitar hacia su definitiva consolidación en el continente? La respuesta a ese interrogante ha de ser negativa, no solo por la evidencia de avances y retrocesos vividos históricamente EDICION 3 / 2014

Liderazgos personalistas en las

latinoamericanas en la región, sino además por el arraigo o persistencia de factores culturales y políticos, como la desconfianza y el clientelismo, que tradicionalmente han incidido en esos vaivenes políticos.

América Latina y la tercera ola democratizadora Para ilustrar lo señalado a través de una sucinta referencia histórica, la tercera ola democratizadora analizada por Samuel Huntington resulta de obvia pertinencia. En su análisis, Huntington (1991) revela que entre 1974 y 1990, treinta y cinco regímenes autoritarios vivieron procesos de liberalización o democratización, cifra superior a la de retrocesos políticos sufridos durante el mismo período. De ese total, catorce se produjeron en América Latina: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, El Salvador, Granada, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay. Los mecanismos de apertura democrática fueron diversos: 1) la transformación, cuando la elite gobernante adoptaba la decisión EDICION 3 / 2014

de llevarla adelante; 2) el híbrido “transplazo” (transformación + reemplazo), producto de un acuerdo entre gobernantes y opositores; 3) el reemplazo, cuando sectores de oposición forzaban la apertura; y 4) la intervención extranjera. El hecho de que el 40% de los casos hubiesen tenido lugar en América Latina sirvió para generar expectativas favorables en torno al continuo fortalecimiento de la democracia en el continente. En términos realistas, sin embargo, ello no resultaría así, como fue puesto en evidencia por distintos acontecimientos, algunos de los cuales se mencionan a continuación: dos rebeliones militares en Venezuela, que, pese a haber fracasado, contribuyeron a la eventual desestabilización del Gobierno de Carlos Andrés Pérez (febrero y noviembre de 1992); el llamado “autogolpe” de Alberto Fujimori en Perú (abril de 1992); la suspensión de la vigencia de la Constitución Nacional y la disolución del Congreso por el presidente guatemalteco Jorge Serrano (mayo de 1993); el derrocamiento del presidente de Ecuador, Jamil Mahuad, luego de un pronunciamiento militar liderado por el coronel Lucio

personalismos y partidos políticos Si bien la democracia fue restablecida en catorce naciones latinoamericanas entre 1974 y 1990, ello no trajo consigo la estabilización y eventual consolidación de ese régimen en el continente, así como tampoco la satisfacción mayoritaria de los ciudadanos con el desempeño de sus gobiernos. Gutiérrez (enero de 2000); la renuncia del presidente de Argentina, Fernando de la Rúa, dos años antes de concluir su mandato, en medio de una profunda crisis económica, política y social (diciembre de 2001); y la abdicación de Gonzalo Sánchez de Lozada del cargo de presidente de Bolivia en respuesta a las intensas protestas populares (octubre de 2003) (Cf. Pérez Liñán, 2009).

embjada de Cuba en Venezuela

El “Socialismo del siglo XXI” y la expansión de la democracia delegativa

Referencias Huntington, Samuel (1991). How countries democratize. Political Science Quarterly, Vol. 106, N° 4, pp. 579-616. Margolis, Mac (2010). The read and the black. Why are Latin American democracies suddenly attacking the free press? Newsweek, 31 de agosto. O’Donnell, Guillermo (2010). Revisando la democracia delegativa. Disponible en www.difusioncultural.uam.mx/ casadeltiempo/31_iv_may_2010. Pérez Liñán, Aníbal (2009). Juicio político al presidente y nueva inestabilidad política en América Latina. Buenos Aires: FCE.

Si bien la democracia fue restablecida en catorce naciones latinoamericanas entre 1974 y 1990, ello no trajo consigo la estabilización y eventual consolidación de ese régimen en el continente, así como tampoco la satisfacción mayoritaria de los ciudadanos con el desempeño de sus gobiernos. Lo que condujo hace diez años al PNUD a diagnosticar las deficiencias en la gestión gubernamental y a proponer reformas o cambios institucionales para tratar de resolver los problemas que aquejaban a la población de distintos países. Esa precaria gobernabilidad que caracterizaba a varios gobiernos de la región hacia finales de la década de 1990, echaría las bases, a partir de entonces y durante los años siguientes, para la reaparición en varios países de lo que Guillermo O’Donnell bautizó como “democracias delegativas”. En estos regímenes, si bien se mantienen vigentes los mecanismos electorales y ciertas libertades políticas básicas, se tiende a desconocer los límites constitucionales y legales de los poderes del Estado. Ese desconocimiento está acompañado de la supeditación al ejecutivo de los poderes legislativo y judicial, así como de los entes encargados del control y fiscalización de la gestión gubernamental, con lo que se difumina la llamada rendición de cuentas horizontal. Además, el presidente se inclina por adoptar políticas públicas en forma abrupta e inconsulta, se presenta como encarnación de los grandes intereses nacionales, y se auto ubica por encima de las instituciones políticas, incluyendo a los partidos, a los cuales tiende a desestimar para favorecer a movimientos sociales y políticos (O’Donnell, 2010). Hugo Chávez, líder del fracasado golpe militar contra el Gobierno de Carlos Andrés Pérez en febrero de 1992, una vez electo como presidente de Venezuela en diciembre de 1998, emergería como el primer gobernante de la nueva camada de democracias delegativas en el continente. Dentro de la misma se incorporarían Néstor Kirchner en Argentina (2003), Evo Morales en Bolivia (2005), Rafael Correa

en Ecuador (2006), Daniel Ortega en Nicaragua (2006), y Cristina Fernández de Kirchner en Argentina (2007). Con la ruptura de la autonomía y el equilibrio de poderes, estos mandatarios apelaron a distintos mecanismos para asegurarse la reelección en sus cargos: Chávez en 2006 y 2012, Morales en 2009, Correa en 2009 y 2013, Ortega en 2011, y Fernández de Kirchner en 2011. Aparte de las semejanzas en el ámbito institucional, que reflejan un elevado nivel de personalismo político, estos gobernantes han coincidido, por un lado, en aupar el denominado “Socialismo del siglo XXI”, del que Hugo Chávez se proclamó seguidor y promotor en 2005, y del cual su sucesor, Nicolás Maduro, se ha declarado adepto. Y por otro lado, han coincidido también en el acoso político y legal a los medios de comunicación social con el fin de evitar que las críticas e informaciones divulgadas por éstos afecten negativamente sus niveles de apoyo popular (Cf. Margolis, 2010). El hecho de que estos gobernantes, afianzados en un régimen o estructura gubernamental restrictiva de libertades y derechos ciudadanos, hayan podido, a pesar de ello, mantenerse en el poder gracias al mecanismo de reelección, debe motivar a la reflexión. En primer lugar, salta a la vista que las políticas sociales emprendidas por ellos, como las llamadas “misiones” en Venezuela, han calado favorablemente entre los sectores pobres de la población. En segundo lugar, que la figura mesiánica y el discurso antioligárquico de esos mandatarios, reminiscente de líderes populistas como Getulio Vargas, Juan Domingo Perón y José María Velasco Ibarra, han tendido a resonar positivamente entre esos sectores, ávidos de reivindicación no solo material sino también simbólica. Y por último, que esas políticas y estrategias tienden a estar acompañadas de otras políticas económicas y sociales que, en el mediano y largo plazo, ahuyentan la inversión y promueven el clientelismo, la ineficiencia y la corrupción, lo que conduce a serias crisis económicas como la que vive Venezuela en la actualidad. En síntesis, el verdadero progreso económico, político y social, como se puede constatar por ejemplo, en el Índice de Prosperidad del Legatum Institute, en el Índice Global de Competitividad del World Economic Forum, y en el índice de Libertad Mundial de Freedom House, dista mucho de poder ser alcanzado en países con democracias delegativas, en las cuales la confianza interpersonal e institucional tiende a ser baja; el capital social, tenue; los valores seculares, reducidos; y las expectativas mesiánicas y clientelares de la población, elevadas.

EDICION 3 / 2014

Sevidores públicos

¿POR QUÉ ALGUNOS SERVIDORES PÚBLICOS SE COMPORTAN DE MANERA CORRUPTA?

a conducta de muchos servidores públicos, entendiendo por tales aquellos que laboran en instituciones públicas (presidentes, diputados, jueces, magistrados, alcaldes, funcionarios, entre otros), no es la adecuada conforme a lo que establece la Ciencia Política o la ética. Soberbia, prepotencia, abuso de autoridad, negligencia, desviación de fondos, cohecho, soborno, humillación y menosprecio hacia los subordinados o hacia los ciudadanos son comportamientos frecuentes. Pero ¿qué los provoca? Existe toda una tipología de causas que explica la práctica de antivalores y los actos de corrupción. A continuación se presentan algunas de ellas:

1. Ausencia de profesionalización de servidores públicos. La estructura que da acceso al poder en los sistemas políticos contemporáneos no exige unas características básicas o un perfil idóneo EDICION 3 / 2014

de quien desea ocupar un cargo y finalmente lo consigue. En relación al reparto de cargos que se produce una vez que alcanza el poder un partido o grupo determinado, Max Weber acuñó el término spoils system. Se trata de una expresión inglesa que se deriva de la frase “To the victor go the spoils” (“Al vencedor va el botín”). El spoils system consiste en la designación de puestos políticos y administrativos como recompensa a los miembros y simpatizantes del partido ganador que han contribuido a la victoria electoral. Bajo un enfoque ético, a esta manera de proceder se la denomina nepotismo. En Gran Bretaña, con la Order in Council del 21 de mayo de 1855, se eliminó el sistema de botín dando paso al desarrollo de procesos selectivos de funcionarios basados en el principio de mérito; en Estados Unidos, el spoils system dejó de existir con el Acta Pendleton de 1883 (en honor a su promotor, George Pendleton), a través de la utilización de un sistema basado en criterios de igualdad y de mérito para acceder a puestos de funcionariado.

Sevidores públicos

2. Incapacidad para el cargo. Vinculado con la idea anterior, muchos

Oscar Diego Bautista

MÉXICO

de los que acceden a cargos públicos no son ni los más capaces ni los más comprometidos con la comunidad política. Dicha situación, sin duda, conlleva al deterioro del Estado. Al respecto, ya en la Grecia Clásica, Platón escribía: “Cuando los pordioseros y necesitados de bienes privados marchan sobre los asuntos públicos, convencidos de que allí han de apoderarse del bien; cuando el gobierno se convierte en objeto de disputas, semejante guerra doméstica e intestina acaba con ellos y con el resto del Estado” (La República, 521 a). En esta forma de acceso a los cargos públicos encontramos cantantes, actores, deportistas, showmans y, en casos extremos, strippers, prostitutas y narcotraficantes, entre otros. De esta manera, como escribió Vargas Llosa en un artículo titulado La hora de los cómicos: “Las elecciones adoptan la forma de una animada ficción, de un juego de fingimientos y disfraces, de manipulación de emociones e ilusiones, en las que triunfa no quien está dotado de mejores ideas y programas o de mayor poder de convencimiento, sino el que actúa mejor y encarna de manera más persuasiva el personaje que los técnicos de la publicidad le han fabricado porque, a su juicio, es el más vendible” (El país, 5 de octubre de 2010, 13). Las imágenes han pasado a ser más importantes que las ideas. El papel mediático es vital. Los famosos han reemplazado a los estadistas. Lo que las campañas venden es, sobre todo, imagen, no contenido. Hoy gobiernan los maestros del espectáculo.

Ahora bien, frente a este panorama, ¿es posible hacer algo? Sin duda la respuesta es afirmativa. Desde las antiguas civilizaciones, tanto en Oriente como en Occidente, existía la preocupación de formar, desde temprana edad, a los futuros gobernantes, a los “guardianes del Estado”, como les llamó Platón; seres incorruptibles, de buena fama, estima u honor. Un perfil con estas características se obtiene a través de los siguientes elementos:

1. Conocimiento sobre la materia.

Quien aspire a cualquier profesión ha de ser poseedor de un conocimiento sobre la misma; debe contar con un mínimo de estudios básicos en la materia. Aristóteles afirmaba que cuando los políticos obraban mal, lo hacían por ignorancia, ya que no habían tenido la oportunidad de aprender cuál es el propósito de la política y para qué sirve, o bien porque no habían llegado a un nivel de conocimiento que les permitiera comprender que la política es una disciplina para el desarrollo del ser humano, un instrumento a su servicio. Este, y no otro, es el enfoque original de la política: aquel que es indisoluble de la ética.

2. Capacidad para el cargo. Cuando se trata de cargos de elección popular, el aspirante debe tener experiencia y cumplir las siguientes condiciones básicas: a) Haber estudiado las formas de gobierno así como los principios políticos de cada una de estas, b) Conocer las diversas formas de Constitución política para saber cuál es la mejor con-

3. Carencia de espíritu de servicio público, manifestado en deslealtad hacia la comunidad política. Cuando no existe una vocaDoctor en Gobierno y Administración Pública por la Universidad Complutense de Madrid (España), y magíster en Ciencia Política en Iberoamérica por la Universidad Internacional de Andalucía (España). Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública por la Universidad Nacional Autónoma de México. Actualmente es profesor e investigador del Centro de Investigación en Ciencias Juridicas, Justicia Penal y Seguridad Pública de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma del Estado de México. Ha sido profesor en la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, y en la Universidad Pedagógica Nacional (UPN). Recibió el Premio Bienal (2008) del Instituto de Administración Pública del Estado de México, por su obra Ética Pública y Buen Gobierno.

ción o un mínimo interés por la comunidad para la que se trabaja, rápidamente surgen conductas guiadas por la codicia, la avaricia y el anhelo de poder. Este tipo de servidor público trabaja para sí mismo, acumulando poder político y económico en perjuicio de las instituciones públicas. En la antigüedad, a quienes solo pensaban en ellos mismos, se les llamaba “idiotas”. Este término proviene del griego “idiotes”, referido a aquel que no se ocupaba de los asuntos públicos sino solo de sus intereses privados.

4. Ausencia de un perfil ético básico. Al no existir un filtro que permita el paso al poder únicamente a personas con méritos y capacidades, se deja un amplio margen para que cualquier aspirante -aun careciendo de formación, valores y capacidad-, se encuentre en posibilidad de ocupar un cargo del Estado. La teoría política advierte sobre los riesgos y las consecuencias de dejar que personas sin ética gobiernen y tomen decisiones públicas. “Incitados por el placer, y al no ser capaces de dominar sus impulsos, los gobernantes obran mal”, escribió Aristóteles. Para gobernar, pero sobre todo para gobernar bien, se requiere de personas con capacidad que estén por encima de sus pasiones o vicios y sean dueñas de sus actos. Seres que comprendan, como afirma Victoria Camps, que “el deber está por encima del poder”. EDICION 3 / 2014

forme a la naturaleza del Estado, respetando los usos y costumbres, así como las maneras de alteración y conservación, c) Ser consciente de las formas de corrupción política y de las maneras de combatirla, evitando así caer en ellas. En palabras de Aristóteles: “El buen legislador y el auténtico hombre de Estado no deben desconocer ni la Constitución absolutamente mejor, ni la que resulta ser la más perfecta en función de unas circunstancias dadas; también es objeto suyo una tercera forma de constitución, la que depende de una condición básica pues debe estar capacitado para considerar a la vez de qué manera puede originariamente formarse la Constitución dada y de qué manera, una vez establecida, puede conservarse el mayor tiempo posible”. (Política, 1288b).

3. Lealtad a la Constitución establecida y a la comunidad política. Es necesario recordar al representante público algo realmente obvio: que está para servir a la sociedad y no para servirse de ella, que su función es trabajar por el interés general, y no particular o de partido, y que su sueldo es pagado por los ciudadanos a quienes debe rendir cuentas.

4. Virtud y sentido de justicia, esto es, principios y valores éticos. Los servidores públicos necesitan de valores éticos porque están más expuestos a la corrupción al contar con una margen mayor de discrecionalidad en las decisiones y en el manejo de recursos. El político y el funcionario tienen que vencer día a día los antivalores

EDICION 3 / 2014

Sin una mejora cualitativa en el perfil de los candidatos que aspiran a los más altos cargos de un Estado, acompañada de la creación y fortalecimiento de instrumentos éticos de aplicación práctica, no se conseguirá salir de las democracias subdesarrolladas y corruptas. que les rodean: vanidad, adulación, mentira, ambición, así como los deseos de poder, placer y tener. En general, en los países latinoamericanos no existe una profesionalización de los cargos públicos, lo que da paso a que las prácticas corruptas, manifestadas en múltiples conductas, proliferen. Frente al nuevo milenio, bajo el contexto de un mundo lleno de conocimientos y avances científicos, ya no es posible seguir haciendo política de ignorancia. Mientras se mantenga el mismo estilo de hacer política y los cargos públicos se repartan como sistema de botín, los países latinoamericanos continuarán estancados. Incluso, y esto es muy grave, se retrocederá en la evolución del ser humano. Sin una mejora cualitativa en el perfil de los candidatos que aspiran a los más altos cargos de un Estado, acompañada de la creación y fortalecimiento de instrumentos éticos de aplicación práctica, no se conseguirá salir de las democracias subdesarrolladas y corruptas. Se precisa de representantes íntegros y honorables, para aspirar a un buen gobierno que garantice el establecimiento de una democracia ética.

infografía infografía

vías para la participación La ciudadanía propone leyes al Congreso o deroga las que éste crea.

In Re f

er é

p iva at ici

Para que un proyecto de ley de la ciudadanía sea discutido en el Congreso debe estar respaldado por un porcentaje del censo electoral; en Argentina por ejemplo es del 3% y en Colombia del 5%. Para derogar leyes aprobadas en el Congreso, un determinado porcentaje del censo electoral debe convocar un referendo. Con respecto a las leyes que se pueden proponer o derogar hay temas que los países excluyen, generalmente los relacionados con presupuesto, derechos fundamentales y reformas constitucionales.

El electorado se pronuncia sobre una iniciativa legislativa, un acto administrativo o un asunto de interés público. Aunque algunos referéndums son obligatorios, cuando son un requisito impuesto por la Constitución para validar ciertas normas, o realizados por iniciativa de autoridades como el presidente (el caso de los plebiscitos), muchos de ellos también pueden ser convocados por la ciudadanía. En estos casos, dispuestos en la mayoría de naciones latinoamericanas, el cuerpo electoral se auto-convoca a votar para ratificar o rechazar una norma -con frecuencia, una reforma constitucional-. Casi siempre estos referéndums son de obligatorio cumplimiento, pero hay casos en que son apenas consultivos, pues se limitan a consultar a la ciudadanía sobre un tema de alta relevancia local o nacional, y su utilidad es sentar un fuerte precedente político sobre los deseos de la voluntad general. En todo caso, la validez del referéndum se determina según un quórum mínimo de participación fijado constitucionalmente, aunque en ocasiones se impone el voto obligatorio (como en Argentina o Uruguay).

EDICION 3 / 2014

El filósofo italiano Giovanni Sartori define la participación como un “tomar parte” activo en los procesos políticos, buscado libremente por los ciudadanos y con un cierto grado de involucramiento. En realidad, toda democracia necesita que las personas participen, debatan, aporten y vigilen cómo es construida. Estos son algunos mecanismos de participación que, más allá del voto, están disponibles para todo ciudadano.

A diferencia de los demás mecanismos, este no requiere seguir un protocolo institucional. Los ciudadanos pueden, espontánea y libremente, organizar una concentración en la plaza, una marcha en las calles, una huelga o cualquier otra forma de protesta pacífica. No tiene efectos vinculantes, pero en ciertas circunstancias sirve para ejercer presión política sobre los oponentes o bien sobre las autoridades que toman decisiones, ya sea en rechazo o en apoyo a alguna iniciativa (de nivel local o nacional).

ció iza vil Mo

Derecho ciudadano a manifestar colectivamente el desacuerdo frente a temas de interés público.

EDICION 3 / 2014

at or Re vo c

La ciudadanía también puede convocar una jornada electoral específicamente para definir la permanencia o retirar de su cargo a un funcionario elegido popularmente, aunque no suele aplicar para todos. En Colombia, solo es aplicable a alcaldes y gobernadores, pero no a congresistas ni al presidente; en Perú, aplica para alcaldes y autoridades regionales, mientras en Venezuela sí aplica para todos los cargos, incluido el presidente y los diputados. Entre las condiciones establecidas es que el mandatario lleve un tiempo mínimo en el cargo (en Colombia y Perú un año, en Venezuela el 20% del período para el que fue elegido); que los ciudadanos reunan un número de firmas correspondiente a un porcentaje de los votos con que fue elegido el funcionario (en Colombia, el 40%; en Perú, el 25%; y en Venezuela, 20%), para convocar la votación; y por último, para que ésta sea válida, es necesario que alcance un porcentaje de participación relativa al censo electoral (55% en Colombia, 50% en Perú, y 25% en Venezuela).

La ciudadanía retira un mandato popular que entregó a través de las elecciones, si está insatisfecha con su gestión

Equilibrio de poderes y Estado de derecho

La democracia

importa

EDICION 3 / 2014

detrás de la negación de derechos a ciertos grupos sociales, existe una vocación de no reconocimiento de su igualdad, y por lo tanto, de su participación en las mismas condiciones que el resto de la ciudadanía.

a democracia en América Latina hoy es una realidad. A pesar de sus problemas y limitaciones, la democracia se ha extendido por los países de la región y goza de estabilidad. Cabe señalar que por democracia entiendo un conjunto de reglas y procedimientos que promueven y garantizan la más amplia participación ciudadana con carácter igualitario en la toma de decisiones colectivas, con las que se intenta responder a aspiraciones, resolver demandas y conflictos sociales. Siguiendo a Bobbio, debo admitir que para que un Estado sea democrático no alcanza la observancia de dichas reglas; sin embargo, basta la inobservancia de alguna de ellas para que deje de serlo. La democracia en América latina hoy posee una presencia y una estabilidad llamativas. Incluso en algunos países pudo superar crisis de gobiernos de notoria gravedad. Afortunadamente en estos casos, las crisis de gobierno no se tradujeron en crisis del régimen democrático. Sin embargo, la estabilidad aludida, junto a sus virtudes, puede traer aparejado un riesgo. No insalvable -quiero aclarar de inmediato-, pero sí supone un desafío sobre el que deseo reflexionar aquí. Muchos de nuestros ciudadanos, especialmente los que adquirieron la mayoría de edad dentro del ciclo democrático (y con ello el acceso al ejercicio efectivo de la ciudadanía), pueden ver la democracia como algo dado, como una realidad existente que no exige mayores compromisos. No es que eso esté mal, ni mucho menos. Afortunadamente hay nuevas generaciones de latinoamericanos que no debieron pasar por los horrores de las dictaduras. Sabíamos que la democracia en un punto se iba a rutinizar entre nosotros. Sin embargo, no está de más recordar que pese a esta “normalidad” democrática, la libre expresión de las ideas, la participación política, el derecho a debatir y oponerse, a organizarse en agrupaciones políticas, no fue el resultado de una graciosa concesión, ni el punto final de un proceso lento y gradual de maduración social. Por lo tanto, es bueno tener presente que la democracia en muchos casos es una conquista duramente ganada a través de resistencias y de luchas sociales, y que vivir en un régimen democrático marca una diferencia. La democracia importa. ¡Y vaya si importa! Sin embargo, llegados a este punto, algún escéptico podría preguntarnos, ¿y por qué importa? ¿Por qué la democracia marca una diferencia? EDICION 3 / 2014

En 1971, Robert Dahl, en una obra emblemática, La poliarquía, dedicaba un capítulo entero a repasar argumentos a favor de la democracia. Entre ellos señalaba la posibilidad de ejercer las libertades clásicas del liberalismo −que permiten el debate público y la participación−, y la posibilidad, a través del sufragio, de contar con líderes más afines con las características sociales de los votantes. En democracia se espera que los políticos estén más cerca de los ciudadanos, sus inquietudes e intereses, intentando así captar sus preferencias. Cuantas más oportunidades haya para organizar, representar y expresar preferencias, mayor será el número y la variedad de intereses y preferencias presentes en la vida política; en las democracias se aplicará menos la coacción sobre los ciudadanos. Es posible pensar que al cabo del tiempo la democracia actuará sobre las creencias, las actitudes, la cultura y, tal vez, sobre la propia personalidad de los ciudadanos, haciéndolas más acordes con sus principios. Junto con las razones argumentadas por Dahl, podríamos señalar otros motivos acerca de la supremacía de la democracia. Desde el punto de vista de la autonomía personal, en tanto que la democracia supone un ejercicio razonado a través del que los ciudadanos deciden qué vida quieren vivir, cómo la quieren vivir, y qué partido y candidatos son quiénes mejor representan este ideal, la democracia hace efectivo el ejercicio de la agencia. La democracia facilita que las personas nos hagamos cargo de nuestras vidas y de nuestros destinos. Sin embargo, hay otro argumento que me gustaría retomar aquí. Decía Montesquieu, en 1748, que si la misma autoridad encargada de hacer la ley es la responsable de su ejecución y aplicación, esa es la definición misma de tiranía. En este sentido, la democracia moderna nace bajo los auspicios del liberalismo, lo que supone un régimen sometido a controles, entre ellos, la división de poderes, los candados legales que frenan los cambios arbitrarios a la propia Constitución, y la capacidad del poder judicial para declarar la inconstitucionalidad de la ley. Desde luego se podría debatir largamente la modalidad que deben asumir estos principios, pero desde un punto de vista liberal, sería impensable la democracia sin ellos. La democracia liberal es una democracia controlada, y el mecanismo por antonomasia que permite dicho control es lo que llamamos Estado de derecho. Justamente, por Estado de derecho entiendo a un particular diseño institucional que, con el objeto de proteger y garantizar los derechos fundamentales de las personas, intenta guiar, controlar y limitar el ejercicio del poder público a través de normas de carácter general, que conformen un sistema claro y conocido por

José Fabián Ruiz Valerio

México

Doctor en Ciencia Política y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid (España), y magíster en Ciencias Sociales con especialidad en Ciencia Política por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Argentina). Licenciado en Ciencia Política por la Universidad del Salvador (Argentina). Actualmente es profesor y miembro del claustro de la Maestría de Análisis Político y Medios de Información (MPM) de la Escuela de Graduados en Administración Pública y Política Pública (EGAP) del Tecnológico de Monterrey (México), e investigador de la cátedra de Democracia y Estado de derecho, así como del Centro de Análisis y Evaluación de las Políticas Públicas (CAEP) de la misma escuela. Ha sido profesor de la Universidad Complutense de Madrid, y profesor e investigador de la Universidad del Salvador.

Equilibrio de poderes y Estado de derecho

Referencias Bobbio, N. (1976-1986). ¿Qué socialismo? Barcelona: Plaza & Janés. Dahl, R. (1971-1989). La poliarquía. Buenos Aires: REI. Montesquieu, Ch. L. (1748-1993). Del espíritu de las leyes. Madrid: Técnos. Margalit, A. (1996). The decent society. Cambrigde: Harvard University Press.

todos. Aunque parezca reiterativo es importante insistir con esta cuestión: el Estado de derecho tiene como objeto proteger a los derechos fundamentales de las personas, las mismas que alcanzan su máximo desarrollo dentro del contexto de libertad, autonomía e igualdad que promueve la democracia. Por lo tanto, y como se podrá apreciar, la idea de Estado de derecho es mucho más que un conjunto de mecanismos negativos, restrictivos, tendientes a controlar y limitar el poder. Es también una noción positiva, pues supone guía y dirección al ejercicio del gobierno. Quiero decir, el poder político, incluso el democrático, no sólo debe abstenerse de violar ciertos límites en su actuación, sino que debe promover de forma activa ciertas cuestiones a fin de garantizar los derechos fundamentales de las personas. Por ejemplo, la equidad de género, la protección de algunos grupos sociales, y la promoción de determinados derechos y valores. Sin embargo, deseo destacar aquí que el Estado de derecho brinda a la democracia una serie de herramientas garantistas para reparar las arbitrariedades en que podría incurrir la ley, o los funcionarios encargados de su aplicación. La democracia importa puesto que a través del Estado de derecho (democrático en este caso), brinda reaseguros a los derechos fundamentales de los ciudadanos, sin los cuales ningún ejerecicio de agencia sería posible. Alguien también podría argumentar con atino que históricamente el Estado de derecho precedió a la democracia (por ejemplo el Rechsstaat prusiano). Sin embargo, sostener lo opuesto no sería correcto. La democracia no se entiende ya sin el Estado de derecho, del que la separación y los controles entre poderes son elementos fundamentales, ya que permite evitar los excesos que pudieron surgir en la elaboración, ejecución o aplicación de las leyes, entre otras cuestiones centrales. Como señalaba Montesquieu, y aunque parezca paradójico, solo el poder puede controlar al poder. De tal forma, la intromisión del poder político en la tarea de los jueces, la falta de recursos para llevar a cabo su labor, y la inestabilidad en sus funciones, tiene efectos de largo alcance: son restricciones que afectan no solo al Estado de derecho sino también al desarrollo mismo de la democracia. Incluso desde un punto de vista procedimental. En el fondo, si se desconocen los derechos de ciertos grupos sociales, si se les niega el acceso a la administración de justicia, ¿por qué se habría de reconocer su derecho a participar efectivamente de la vida política? Más aún, ¿por qué respetar su derecho a oponerse a las políticas públicas e incluso proponer políticas alternativas? Finalmen-

te, ¿por qué se habría de contar sus votos en pié de igualdad al del resto de la ciudadanía? En este punto reside, creo, uno de los escollos más importantes que encuentran la democracia y el Estado de derecho en América Latina: detrás de la negación de derechos a ciertos grupos sociales, existe una vocación de no reconocimiento de su igualdad, y por lo tanto, de su participación en las mismas condiciones que el resto de la ciudadanía. Viejo resabio de una sociedad colonial, que luego fue abonado por los distintos gobiernos (autoritarios y democráticos) a lo largo de la historia. La incorporación efectiva de estos grupos al sistema político exige no sólo el reconocimiento de sus derechos, sino también el respeto activo a sus características, valores e intereses (ideológicos, económicos, sociales, culturales, sexuales, etc.). Señala Avishai Margalit que una sociedad civilizada es aquella donde los ciudadanos no se humillan entre sí, y una sociedad decente es quella donde las instituciones no humillan a los ciudadanos. Entonces, no tengo dudas que la democracia y el Estado de derecho sirven para que la sociedad gane civilidad y decencia. Llegados a este punto, sería imposible negar que muchas veces la democracia no funciona de acuerdo con nuestras expectativas (ni siquiera las más modestas), que nuestros Estados de derecho son deficitarios, y que políticos e instituciones violan las normas más básicas del decoro público. Sin embargo, vemos que en nuestros países cada vez hay más grupos de ciudadanos organizados presentando recursos legales contra la acción de los gobernantes (que ellos consideran arbitrarias), marchando contra las iniciativas gubernamentales, denunciando los abusos del poder en los medios de comunicación. Justamente, la democracia crea las condiciones para que estos ejercicios de derechos sean posibles, y el Estado de derecho brinda garantías para que en caso de violación o abuso por parte de la autoridad frente a estas expresiones ciudadanas, existan mecanismos para su reparación efectiva. Más aún, existen hoy elementos en desarrollo de lo que podríamos llamar Estado de derecho internacional, en los que las instituciones internacionales actúan como instancias complementarias de las nacionales, acudiendo en auxilio de los ciudadanos, cuando en sus países se les niega la reparación y el respeto que es dado esperar de estados democráticos, comprometidos con los derechos fundamentales de sus ciudadanos. Creo entonces que este es un argumento definitivo acerca del valor de la democracia. La democracia marca una diferencia, y es bueno que recordemos este hecho más allá de nuestras decepciones cotidianas.

Señala Avishai Margalit que una sociedad civilizada es aquella donde los ciudadanos no se humillan entre sí, y una sociedad decente es quella donde las instituciones no humillan a los ciudadanos. 34

EDICION 3 / 2014

educar para la democracia

Educar para la democracia Educar en democracia o educar para la democracia? Tal vez ahí esté la disyuntiva de por qué a pesar de educar en un sistema democrático seguimos detectando vacíos y consecuentes frustraciones en lo que a participación se refiere. Que a participar se aprende participando es una máxima que se ha convertido en letanía de un discurso un tanto vano porque, en los hechos, a pesar de las muchas iniciativas e intentos, sigue vigente el divorcio entre la oferta de una educación enraizada en la pura transmisión de conocimientos y la pretensión de contar con una ciudadanía formada, crítica y participativa. No corresponde aquí desmenuzar las razones del desapego, de la desafección o de la desconfianza hacia la política y las instituciones, y lo poco estimulante que resultan estas hoy en día para buena parte de la ciudadanía, en especial, para la población más joven. Sin embargo, sí hay que tomar en cuenta que probablemente ese divorcio sea consecuencia de un mal mayor que vendría a ser la ingenua creencia de que la educación es la panacea para toda dolencia o deficiencia social y disculpa las esquizofrenias de muchas políticas en boga, sin siquiera detenerse en analizar cómo. Hace un tiempo, en unos talleres de formación en derechos humanos para docentes, se les preguntó por qué, si consideraban que el enfoque de derechos es crucial en la educación, como así lo habían manifestado, el colectivo docente no demandaba EDICION 3 / 2014

educar para la democracia

fervientemente capacitarse en este tema para impulsar un giro en el modelo educativo. La respuesta fue sencilla y contundente aunque suene banal: no es un tema sexy. Podemos plantearnos si cabe o no que la formación en derechos humanos tenga que dotarse de un sex appeal determinado que haga que los docentes colapsen en segundos las inscripciones a cursos y talleres, pero si en algo llevan la razón es que, si no es atractiva para el público destinatario, de poco servirán los esfuerzos y el rigor vertido en su formulación. Esto mismo ocurre con la participación. Sin motivación y sin entender por qué y para qué, no es más que una puesta en escena consultiva o un gesto generoso de parte de los verdaderos decisores. La democracia activa implica concebir la participación de una ciudadanía en los asuntos públicos y eso incluye a los y las ciudadanas menores de 18 años, en cuyo caso su incidencia en la vida pública no pasará por ejercer el derecho al voto sino en hacer valer su opinión en todo aquello que les incumbe. ¿Qué de todo lo que se decide en una comunidad no tiene repercusión en la vida de un niño o de un adolescente? Pero, ¿cuándo y cómo se visibiliza su parecer? Y ¿en qué ámbitos formales pueden expresarse y emparejar su incidencia a la de los adultos? Hablar de democracia es hablar de participación, sí. Hablar de participación de niños y adolescentes implica aun un paso más porque conlleva un cambio de paradigma, una forma distinta de mirar al otro e ir más allá de implementar metodologías participativas, por eficaces y probadas que éstas estén. Una efectiva educación para la democracia que arroje como resultado personas capaces de incidir y decidir sobre su entorno pasa por algo tan obvio como considerar a los educandos, sea cual sea su edad, como ciudadanos de pleno derecho, y que estos así se sientan. Esto obliga a los sistemas y a las instituciones educativas, estructurados y reticentes a los cambios per se, a una honda revisión

Una efectiva educación para la democracia que arroje como resultado personas capaces de incidir y decidir sobre su entorno pasa por algo tan obvio como considerar a los educandos, sea cual sea su edad, como ciudadanos de pleno derecho, y que estos así se sientan.

NOTas

1. Conde, S. citado en Corona, Y. y Morfín, M. (2001)

de sus fundamentos misionales en lo macro, pero también a colocar bajo la lupa el ejercicio docente en el espacio micro, y el rol en el cual se imbuye el adulto, ya que ahí es donde se juega el verdadero partido por el respeto de los derechos de los jóvenes ciudadanos. Promover la participación puede entenderse como un atentado contra la autoridad del adulto ya que, como señalan Corona y Morfín (2001), cuestiona las relaciones entre adultos y jóvenes y presenta el desafío de establecer formas más equitativas de vincularse. Ahí surge el conflicto, el miedo, la resistencia y la dualidad de aceptar que la infancia tiene unos derechos, con el temor de que aplicarlos puede suponer un caos. Los adultos tienen el deber de orientar a los niños de acuerdo a su edad, evolución y desarrollo para que sean capaces de ejercer sus derechos, pero el reto es encontrar cómo proporcionar un apoyo verdadero que no implique hacerlos más dependientes o frenar el desarrollo de su autonomía. Y para ajustarse a esta nueva concepción, se insta al adulto a modificar actitudes y a abrirse a la posibilidad de aprender de ellos, teniendo en cuenta que compartir la responsabilidad en la toma de decisiones significa aceptar que existe una relación asimétrica por la diferencia en experiencia y conocimiento, y porque hay responsabilidades adultas que no se pueden delegar (Conde)1. En términos de mayor horizontalidad, podríamos hablar de un cambio de cultura que, de la mano del reconocimiento internacional de los derechos de la infancia, exige una concienzuda consideración hacia unos sujetos que pasan de ser meros objetos de compasión y beneficiarios de medidas de protección a estar en el punto de mira de la democracia plena, aquella que asegura que todos podemos ejercer y exigir nuestros derechos. Este cambio de cultura es todavía una deuda, una asignatura suspendida reiteradamente, por la cual todavía pocos decisores se sonrojan. Y esta misma negligencia es la prueba de que no nos tomamos suficientemente en serio la condición de ciudadanía de aquellos que históricamente nunca así fueron considerados. Se cumplen ahora 25 años de la aprobación de la Convención sobre los Derechos del Niño, tiempo suficiente para que de la misma manera que ha habido avances en lo que se refiere a derechos de protección y de supervivencia, los hubiera también en similar proporción en el terreno de la participación de los jóvenes ciudadanos. Trasladándolo al campo educativo, hace más de un par de décadas que Tenti Fanfani (2000) criticaba la profusión del discurso participacionista por contradecirse con la realidad de las instituciones y las prácticas sociales: “mucha participación en el lenguaje, poca participación en las cosas de la realidad”. Entonces la educación debe revestirse de ese mandato que ya no es tan nuevo como postulado, pero sí cuenta con poca trayectoria en la práctica, y que consiste en integrar al otro en las decisiones EDICION 3 / 2014

Quima Oliver i Ricart

españa

que definen el proceso. Solo de esta manera se sentirá comprometido con ese proceso y corresponsable de los resultados. Aunque dicho así suene fácil, se trata de un cambio profundo y más cuando el otro es el aprendiente o el enseñado, y seguimos rigiéndonos por un orden vertical en el cual yo, el profesional, el adulto, sigo ejerciendo el poder. Una manera integral de fomentar la democratización en los espacios educativos es fortalecer el vínculo con el entorno cercano de los jóvenes, es decir, con su familia y su comunidad, por medio de programas y proyectos relacionados con la cultura y las necesidades locales. En esa línea además, como señalaba Hammarberg (1998), resultan mucho más efectivas las propuestas en las cuales se vive un espíritu democrático en el trabajo diario que aquellas que se centran en la organización de representaciones estudiantiles. Es importante no obsesionarse tanto por el impacto sino en cómo se construye el proceso, el papel que desempeñan –voluntariamente– los niños en él -en tanto que agentes de cambio-, y procurar la máxima sostenibilidad de los fines del proyecto en el tiempo, huyendo de actividades puntuales de dudosa incidencia para su desarrollo como ciudadanos. Para llevar a cabo prácticas participativas, a decir de Hart y Lansdown (2002), no existen modelos de planificación, y no tiene por qué haberlos, ya que al imponer metodologías predefinidas se niega la oportunidad de que los niños decidan acerca de qué les conviene ante sus propias situaciones y preocupaciones “de carácter único”. Lo que sí cuenta es el compromiso por actuar de acuerdo con principios consensuados que respeten sus capacidades y aptitudes para participar, sus tiempos y sus muy diversas y heterogéneas formas de expresión. La participación les permite adquirir competencias y habilidades para poder defenderse y protegerse. El protagonismo que les confiere se potencia con la progresiva toma de conciencia de que su implicación en la solución de los problemas o en la resolución de situaciones garantiza una mayor efectividad de los resultados. Pero no solo eso; también se fortalece el sentimiento de pertenencia y su autoestima al verse reconocidos por sus ideas y contribuciones a la arena social. Es cuestión, entonces, de vencer esos imaginarios sobre los adolescentes y los niños que hablan de incapacidad o inmadurez peyorativamente y que, en definitiva, restan valor a su condición de ciudadanos. Y esforzarse por superar la tendencia de replicar formatos de participación que emulan modelos adultos y que no indagan en los verdaderos intereses e inquietudes como condición previa. Aplicar metodologías participativas sin información ni formación puede resultar un magro ejercicio de simulacro democrático. EDICION 3 / 2014

Licenciada en Periodismo por la Universitat Autónoma de Barcelona (España), máster en Estudios Euro-árabes por la Universitat de Girona (España), con un curso de postgrado en Antropología social del mundo contemporáneo por la Universitat de Barcelona (España). Actualmente trabaja en el Comité de Cataluña como responsable de programas de educación en derechos y sensibilización. Ha estado vinculada profesionalmente a UNICEF desde el año 2000. Primero en Uruguay como consultora, investigadora, responsable de programas sobre participación adolescente y difusión de los derechos de la infancia, y oficial de Comunicación. Es autora de varias publicaciones sobre temas relacionados con los derechos de la infancia, ha ejercido como docente universitaria de Periodismo en Uruguay, y como periodista y cooperante en varios países, sobre todo de América Latina.

Referencias

• Corona, Y. y Morfín, M.: Diálogo de saberes sobre participación infantil. UNICEF, Comexani, Auyuda en Acción, Universidad Autónoma, México DF, 2001. • Hammarberg, T.: La escuela y los derechos del niño: la significación de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño en el campo de las nuevas políticas educativas. UNICEF, Florencia, 1998. • Hart, R. y Lansdown, G.: Un mundo en evolución abre las puertas a los niños. CRIN Newsletter, Londres, 2002. • Tenti Fanfani, E.: Culturas juveniles y cultura escolar. Mimeo, Buenos Aires, 2000.

Smart Governance

Creando un ecosistema de políticas públicas para la digitalización de las pymes latinoamericanas l desarrollo de la pequeña y mediana empresa (pyme) es clave para el avance socioeconómico de América Latina. Pese a que su contribución al producto interno bruto y a las exportaciones de la región es solamente del 34% y 23% respectivamente, el sector pyme emplea a 67% de la fuerza laboral y constituye el 99% de las empresas de América Latina (OCDE & CEPAL 2012). Afortunadamente, ya es consenso entre los entes gubernamentales de la región que las tecnologías de la información y comunicación (TIC)1 tienen la capacidad de potenciar la eficiencia, productividad y competitividad de las pymes. En las agendas digitales de cerca de la mitad de los países de la región se ha reconocido la difusión de las TIC en el sector pyme como un paso fundamental hacia la sociedad de la informatización, y varios programas se han venido implementando para incentivar la adopción de TIC. Debido a carencias en materia de financiación, destreza tecnológica y conocimiento de los beneficios de las TIC para la empresa, el Gobierno tiene un papel importante que jugar en la asimilación de las TIC por parte de los micro, pequeños y medianos empresarios. De acuerdo con las funciones que cumplen y los beneficios que acarrean las TIC dentro de las pymes2, es posible presentar un modelo básico de la red de políticas e iniciativas gubernamentales necesarias para proveer a las pymes un ecosistema que propicie y apoye sosteniblemente la utilización de las TIC.

Información Los resultados de diferentes encuestas sobre pymes en América Latina sugieren que su nivel de acceso a internet es ahora similar al de empresas de mayor tamaño, y el nivel de acceso a herramientas básicas como el e-mail es alrededor del 98% (CEPAL 2013). La conectividad a las redes electrónicas permite a las pymes acceder a información sobre el mercado en el que operan y mantener una relación fluida con clientes y proveedores. Una de las iniciativas gubernamentales más importantes para facilitar el acceso de las pymes, particularmente aquellas de menores recursos, a las herramientas TIC más básicas, ha sido el acceso subsidiado a cabinas públicas o telecentros comunitarios de acceso a internet. En Perú, los

EDICION 3 / 2014

Transacción

En la difusión de las TIC es clave que el Gobierno asuma el papel de usuario ejemplar de TIC para diseminar su uso.

telecentros rurales, por ejemplo, han ayudado a comunidades geográficamente aisladas a promocionar sus productos agrícolas en mercados previamente inalcanzables. Varios de estos telecentros ofrecen cursos de capacitación en TIC los cuales han beneficiado a muchas mujeres emprendedoras campesinas.

Las TIC permiten transacciones con clientes, proveedores, instituciones financieras y entes gubernamentales. En la difusión de las TIC es clave que el Gobierno asuma el papel de usuario ejemplar de TIC para diseminar su uso. Por ello, las agencias que interactúan con el sector pyme necesitan ofrecer todos sus servicios públicos en línea y brindar incentivos a aquellas pymes que realicen todas sus transacciones y trámites de documentos con el Gobierno a través de internet. Varias pymes chilenas han identificado el sistema de contratación pública electrónica de Chile, ChileCompra, como la herramienta de promoción de TIC más útil que haya implementado el Gobierno (APEC 2012). Para poder vender insumos o servicios al Gobierno, las pymes chilenas deben adoptar plataformas TIC, y pueden recibir capacitación y participar en licitaciones públicas a través de los Centros ChileCompra de apoyo a proveedores.

Para generar confianza en las transacciones en línea, tanto del tipo gobierno electrónico como de e-negocios, es importante que el Gobierno garantice la seguridad de los medios de pago y la protección de datos sensibles. Reforzar el marco jurídico para la protección de datos personales y comerciales, así como la capacidad policiva en el ciberespacio otorga a todos los usuarios del comercio electrónico confianza para asimilar las TIC completamente dentro sus rutinas.

Gestión

Refiriéndose al uso de la tecnología para hacer un negocio más eficiente, el fundador de Microsoft, Bill Gates, afirma que “la primera regla de cualquier tecnología empleada en una empresa es que la automatización aplicada a una operación eficiente es magnificar la eficiencia. La segunda es que la automatización aplicada a una operación ineficiente es magnificar la ineficiencia”. La sola adopción de TIC en una pyme no garantiza inmediatamente una operación productiva y administrativa más eficiente. Es necesario contar con el conocimiento técnico necesario para adaptar las TIC a las necesidades puntuales de cierta actividad o gestión empresarial. Con respecto a este punto, la principal labor del Gobierno consiste en facilitar el fortalecimiento de las habilidades informáticas de la población a lo largo de su vida productiva. Un marco educativo

Valentín Sierra

COLOMBIA

Graduado magna cum laude y Phi Beta Kappa en Ciencia Política de la Universidad de Saint John’s en Minnesota (Estados Unidos). Es analista de política, tecnología y tendencias industriales en Washington CORE, una firma de consultoría que proporciona servicios de investigación y consejería a clientes en Asia y las Américas. También es consejero de asuntos públicos voluntario para Altrubanc, un nuevo servicio online que conecta estudiantes prometedores con patrocinadores educativos. Ha servido como editor asistente de vox.lacea.org, el foro y centro de recursos de la Asociación Económica de Latinoamérica y el Caribe (LACEA por su sigla en inglés). EDICION 3 / 2014

En el contexto de un conocimiento tecnológico suficiente, las TIC permiten a las pymes aumentar significativamente su eficiencia y productividad, así como su visibilidad dentro del mercado y entendimiento del mismo.

Smart Governance

Bibliografía

Rovira, S., Santoleri, P. & Stumpo, G. (2013, March). Incorporación de TIC en el sector productivo: uso y desuso de las políticas públicas para favorecer su difusión. Entre mitos y realidades. TIC, políticas públicas y desarrollo productivo en América Latina. Santiago de Chile: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). OCDE & CEPAL. (2012). Latin American Economic Outlook 2013: SME Policies for Structural Change, SMEs, Innovation and Technological Development. Asia Pacific Economic Cooperation (APEC). (2011, November). Research Study of the Main Benefits of Investing in the Use of ICT by SMEs: Experiences in APEC Economies. Singapore: Asia-Pacific Economic Cooperation. http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn170-21.htm http://cedoc.infd.edu.ar/upload/ El_Papel_de_las_TIC_en_el_Desarrollo_Katz.pdf http://www.cepal.org/publicaciones/ xml/0/45410/LCR.2180.pdf World Bank (2009), Information and Communication for Development 2009: Extending Reach and Increasing Impact.

notas

1. Las TIC incluyen las telecomunicaciones, la informática (hardware y software), los teléfonos (fijos o móviles), el fax, las computadoras, los programas de cómputo, la televisión, internet, y la convergencia de todas estas plataformas. 2. Casalet Ravenna (2004) dividió las funciones que cumplen las TIC dentro de los negocios en cinco categorías: información, interacción, transacción, integración, e innovación.

holístico para contrarrestar las actuales falencias en mano de obra cualificada en el campo de las TIC requiere el uso intensivo de herramientas informáticas durante la etapa escolar temprana, currículos atractivos para carreras en TIC con énfasis en negocios, y cursos de capacitación informática para emprendedores y empresarios pyme. Adicionalmente, el Gobierno puede ofrecer incentivos tributarios para aquellas compañías que capaciten a sus empleados en procesos TIC. Un ejemplo de tal política es la franquicia tributaria otorgada por el SENCE de Chile. En cuanto a preparación del capital humano, también es importante fomentar campañas de capacitación en el uso de TIC para funcionarios públicos, particularmente a nivel de gobiernos locales. El Gobierno también puede propiciar alianzas públicoprivadas para el establecimiento de una red nacional de consultores que provean asistencia técnica y servicios de desarrollo empresarial a las pymes a través de mejores prácticas y productos adaptados a sus necesidades. Con la asistencia de cámaras de comercio locales en 104 ciudades, la Secretaria de Economía de México opera los Centros México Emprende para ofrecer a las pymes asesorías subsidiadas sobre cómo mejorar su gestión y crecer utilizando, entre otras cosas, las TIC. El programa Mi PyME CRESE, el cual se otorga a través de los 232 Centros México Emprende desde 2011, cuenta con una inversión por parte de Microsoft de 485 millones de dólares para otorgar a un millón de pymes software y programas de entrenamiento en TIC a un precio módico.

Innovación En el contexto de un conocimiento tecnológico suficiente, las TIC permiten a las pymes aumentar significativamente su eficiencia y productividad, así como su visibilidad dentro del mercado y entendimiento del mismo. Estas condiciones son propicias para que prolifere la innovación y la competitividad de las pymes, con los efectos de derrame socioeconómicos que ello acarrea (más empleo, mejores salarios, menos pobreza y desigualdad). Por consiguiente, los gobiernos latinoamericanos deberán seguir trabajando para maximizar el despliegue de infraestructura y equipos TIC, a través de medidas como las siguientes:

Universalización de la banda ancha: de acuerdo con el Banco Mundial, un incremento del 10% en la cantidad de conexiones banda ancha en una economía se traduce en un crecimiento económico de 1,3% (Banco Mundial 2009). Una mayor expansión de la banda ancha al sector pyme se

puede lograr a través del incremento de la competencia en telecomunicaciones, lo cual ha bajado los precios de manera importante en Colombia y Perú. Desarrollo de la industria de software local: la promoción de la industria del software nacional a través de apoyos a clúster y parques tecnológicos, entre otras medidas, puede derivar en productos software menos costosos que los producidos en el exterior, y producidos a la medida de las empresas locales, incluyendo las pymes. El programa Prosoft de México es un buen ejemplo de estas medidas. Financiación o descuentos para adquisición de mejores equipos informáticos: a través de convenios con empresas de tecnología de información es posible generar oportunidades para que las pymes puedan obtener equipos TIC con un descuento. De otra forma el Gobierno puede brindar subsidios o préstamos a bajo interés para que las pymes puedan obtener software y hardware bajo la condición de que será utilizado plenamente en su actividad empresarial. Estos programas requieren alianzas con instituciones financieras.

TIC…TIC…TIC… La creciente sofisticación, integración y accesibilidad de las plataformas TIC presentan una oportunidad única en la historia productiva de Latinoamérica para maximizar la participación de las pymes en la economía y el comercio regional. Debido al rol tan significativo de las pymes en las economías de la región, las medidas descritas en este artículo prometen grandes avances socioeconómicos si reciben niveles adecuados de atención gubernamental con respecto a su financiación y coordinación interinstitucional para su ejecución. Sería además ideal si los gobiernos de América Latina establecieran plataformas abiertas para el intercambio continuo de buenas prácticas en la promoción de TIC para pymes. Con el objetivo de “magnificar la eficiencia” (y dejar a un lado la ineficiencia) de las políticas TIC para pymes, tales ejercicios cooperativos entre gobiernos serian bastante útiles para todas las pymes de la región.

EDICION 3 / 2014

arr í

Po l

E n

i en I n de C s t o i t t u ci

a Olózaga

r í C

de Amigo o l s cu

á n r ítica - He

CMYK 5/100/71/22 100/46/5/18 0/0/0/85 0/0/0/70

0/100/75/4 100/43/12/56

más más voces perspectivas www.revistaperspectiva.com

www.facebook.com⁄RevistaPerspectiva

@ReviPerspectiva