Dossier No. 2 by INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA

REVISTA DIGITAL DE CONTENIDO PREMIUM SOBRE AMéRICA LATINA

OCTUBRE ⁄ DICIEMBRE 2013 www.revistaperspectiva.com

edición

DOSSIER

además

Entrevista exclusiva a James Robinson

editorial

¿Por qué fracasan las naciones rentistas?

no de los aspectos más interesantes que crean un vínculo casi indisoluble entre la economía y la ciencia política es el de los incentivos y cómo éstos determinan el comportamiento de las personas entre sí y sus relaciones con el poder. Las personas vivimos en sociedad y éstas a su vez viven bajo unas determinadas reglas de juego que se traducen en lo que llamamos instituciones. En algunos países las instituciones están mejor estructuradas, ofrecen resultados predecibles y fines pertinentes, y en otros pueden ser caóticas e incoherentes. Es allí donde se evidencia lo interesante del punto que queremos abordar al realizar el presente dossier, y es cómo el buen o mal diseño institucional determina de manera preponderante el comportamiento de los individuos. Tan clara es ésta simbiosis que el premio Nobel de economía, Douglas North, las cataloga como instituciones formales e informales mostrando cómo la estructura moldea el comportamiento inter e intrasocial y viceversa. ¿Por qué explico esto y por qué considero que entenderlo es importante para nuestros lectores? Porque cuando en un país existe un recurso natural de primera necesidad mundial como lo es el petróleo, o algún otro mineral demandado por el mercado; o cuando el sistema tiende a otorgar privilegios a unos pocos, pero poderosos sectores de la sociedad, tras recibir sobornos o chantajes para beneficiar sus intereses económicos, hay una consecuencia en el comportamiento de una sociedad, tanto en las bases como en las élites. Por lo general, se trata de élites muy ricas que se llevan la mejor tajada del pastel, y una población muy pobre que debe dividirse lo que queda entre muchos. En otras palabras, distorsionan el mercado, minan el ascenso social a partir de criterios meritocráticos, evitan que las oportunidades estén a disposición de todas las personas permitiendo el surgimiento o ampliación de una sólida clase media, debido a que lo que se crea no es una institucionalidad

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fuerte y robusta sino un Estado rentista que incentiva la corrupción y el clientelismo. Lamentablemente este ha sido el modelo de “desarrollo” que ha imperado en América Latina. Un modelo rentista. Por lo general, en estos panoramas estamos hablando de élites que buscan medidas proteccionistas y excepcionales para tener una posición dominante o de ventaja frente a sus potenciales competidores, o de Estados perezosos que aprovechan su riqueza natural para –ficticiamente- mostrarse como economías sólidas o en acenso, aprovechando que la medición por excelencia es el PIB y no los derivados, la industria, la innovación y/o la tecnología que surge del buen desarrollo del capital humano.

Marcela Prieto Botero Directora

o se trata de no usufructuar una riqueza natural cuando existen potenciales rentas por concepto de minerales o hidrocarburos. A lo que se debe apuntar es a crear una industria alrededor de éstos dada su naturaleza no renovable. El fin último debe ser entonces crear capital humano y ambiental sostenible. Aprendamos a no depender de las rentas. Si las tenemos, aprovechémoslas de manera inteligente y con visión de largo plazo, armando una estructura institucional robusta y al servicio de los ciudadanos, quienes somos finalmente los verdaderos clientes. Al tener esto claro se mitigará de manera importante los tentáculos de la corrupción, y si las cosas se hacen bien, las leyes del mercado ayudarán a la mejor distribución de la riqueza, y el Estado solo tendrá que intervenir mínimamente en aquellas áreas donde se justifique una intervención directa para corregir cualquier distorsión o efecto que pueda ir en contra de los derechos fundamentales. ¡Aprendamos de Chile y no de Venezuela!

IN MEMORIAN Directora Marcela Prieto Botero

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Editora jefe Carolina Gómez Piñol

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Asistente Laura Acero Penagos editorial laura.acero@revistaperspectiva.com Periodista Nicolás Rudas

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Comité editorial Dora de Ampuero, Gerardo Bongiovanni, Roberto Brenes, Daniel W. Fisk, Alberto Galofre Cano, Diana Sofía Giraldo, Rocío Guijarro, Susan Kaufman, Luis Larraín, Hugo Maul, Carlos Alberto Montaner, Juan Camilo Nariño Alcocer, Óscar Ortiz Antelo, Marc Wachtenheim, Jorge Ospina Sardi, Christopher Sabatini, Gabriel Salvia, Ángel Soto, Pedro Vargas Gallo, Álvaro Vargas Llosa, John Zemko.

Con tristeza le decimos adios a uno de los miembros más fieles y amables de nuestro comité editorial, el doctor Carlos Delgado Pereira.

Comité asesor Mike González, John Murphy Invitados Carlos Goedder, José Guillermo García Izasa especiales Diseño editorial Francisco Robles Mora Portada Daniel Terán Fotografía 123RF

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EDICION 2 / 2013

Contenido

EDICIÓN 2

EDITORIAL

RENTISMO

NOVIEMBRE – DICIEMBRE / 2013

Marcela Prieto Botero - Colombia El rentismo: del moralismo y el mito a la política pública | Carlos Goedder – Venezuela

DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA

POPULISMO

ENTREVISTA EXCLUSIVA

INFOGRAFÍA

ESTUDIOS DE CASOS

INFOGRAFÍA

SMART GOVERNANCE

Políticas de distribución de la renta | Antonio García Lizana y Francisco J. Calderón - España El auge del populismo rentista en América del Sur | Sebastián Mazzuca - Argentina “It´s the Institutions, Stupid!” | Entrevista a James Robinson Rentómetro 28. El uso de la renta petrolera en Venezuela desde 1925 | Orlando Ochoa – Venezuela 31. Petrobras como rent seeker en Brasil | Laura Randall – Estados Unidos 34. El rentismo en Chile | Rolf Lüders Schwarzenberg – Chile 37. Rentas petroleras y mineras: generación, distribución y uso en Colombia | Guillermo Perry - Colombia Receta para que el rentismo no sea una maldición

42. Presupuesto participativo + tecnología: la fórmula perfecta para la inclusión y la participación ciudadana | Tiago Carneiro Peixoto – Brasil 46. Las tecnologías de la información en la construcción de un Buen Gobierno | María Lorena Gutiérrez y Rafael Merchán Álvarez - Colombia

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rentismo

El concepto de “rentismo” es común en Venezuela, para definir un funcionamiento económico y social originado por la presencia de una “renta petrolera” que percibe el Estado, dueño de los yacimientos. Su connotación es negativa: se asocia a indolencia, derroche, corrupción y ausencia de industria o agricultura. No obstante, el “rentismo” no es un concepto simple ni su connotación es invariablemente negativa, como esta experiencia sugiere.

EL RENTISMO:

DEL MORALISMO Y EL MITO A LA POLÍTICA PÚBLICA Al destacado economista Kamal Romero S. Carlos Goedder VENEZUELA ESPAÑA

Su verdadero nombre es Orlando Guédez Calderin. Es economista, magíster en Marketing y gerente de riesgo financiero certificado por la Asociación Mundial de Profesionales de Riesgo. Investigador del Centro de Divulgación del Conocimiento Económico (CEDICE), y columnista habitual en varios medios de comunicación.

¿Qué es rentismo?

En economía hay tres factores de producción: trabajo, capital y tierra (alguno añadiría capital humano o conocimiento). Cada factor genera una contraprestación por su aporte en la producción nacional. El trabajo recibe salario, el capital recibe interés, y la tierra recibe renta. La renta viene a ser lo que el dueño de un suelo y un subsuelo recibe por lo que se produce o extrae de él. Los terratenientes, tan repudiados en discursos de reforma agraria, son propietarios de suelo que no se creó ni se produjo por trabajo o inversión humana. El suelo está dado, es imposible producir terrenos con nuestra tecnología actual (en la película “Superman Returns” de 2006, el villano Lex Luthor expone magistralmente este punto). En la América Hispana se puede trazar la genealogía de los grandes propietarios de tierras a la conquista

española, la guerra de independencia y las guerras civiles, donde los conquistadores militares se quedaron los mejores y mayores terrenos. No obstante, hubo algo en estas tierras que se mantuvo durante la legislación española y heredaron las repúblicas libertadas de España: el subsuelo es del Estado, esto es, las minas hispanoamericanas son propiedad estatal. La renta se asocia en muchos casos al ocio. Baptista lo expresa claramente: “Quiere aquí decirse que la renta se capta en lugar de producirse”. Al tenerse rentas obtenidas sin trabajo o inversión, el rentier suele conformar una “clase ociosa”, sin iniciativa empresarial alguna. El término “rentismo” no está en la Real Academia de la Lengua Española. Proviene del vocablo inglés rent. Precisamente por el tema de la “renta petrolera”, muchas investigaciones sobre este término han sido hechas por autores venezolanos. Asdrúbal Baptista (1997: p.7) señala que el término “renta” proviene de una confusión idiomática que se remonta a la primera traducción castellana del célebre manual de economía de 1776, La riqueza de las naciones, EDICION 2 / 2013

de Adam Smith, realizada en 1794 por José Alonso Ortiz. Allí se traduce como “renta” el término rent, al igual que el término revenue, cuya traducción correcta es “ingreso”. La confusión persiste hoy en día: se habla de “rentas del trabajo” o “impuesto sobre la renta”, y en España de “impuesto sobre las ganancias”. Richard Auty (citado por Frankel, p. 16) señala que el crecimiento económico se ve desfavorecido en países con elevadas rentas petroleras o minerales, donde la élite política tiene por objetivo capturar esa propiedad, mientras que en naciones sin estas rentas solo se genera ingreso a partir de una sociedad productiva y democrática. Engerman y Sokoloff encuentran que tierras abundantes en riqueza mineral y plantaciones como azúcar o algodón han favorecido instituciones como la esclavitud, la dictadura, el control estatal y la desigualdad social (citado por Frankel, p. 16). Di John (2010, p. 3) habla de un “Modelo de Estado Rentista” (rentier-state model) donde se genera una conducta de búsqueda de rentas que promueven la corrupción (lo cual encarece proyectos de EDICION 2 / 2013

El rentismo no es la única solución institucional y social a la abundancia de recursos naturales. Países exportadores de petróleo como Canadá o Noruega están ajenos a la dinámica de Venezuela. inversión privada) y donde disminuye la necesidad del Estado de aplicar impuestos, disuadiendo al ciudadano de participar en política y hacer exigencias a los administradores públicos. Lejos de ser un problema hispanoamericano, la renta de los yacimientos petroleros también está en la agenda de naciones anglosajonas y escandinavas. En 2007, Ed Stelmach asumió el gobierno de la región petrolera canadiense de Alberta. Él quiso que la provincia, dueña de los yacimientos, “obtuviese su justa participación en el boom petrolero”, así que subió en 20 puntos porcentuales la regalía estatal, llevándola a niveles del 55%.

rentismo

Este es uno de los grandes temas sobre la renta petrolera: ¿qué porcentaje de la ganancia originada al explotar un pozo petrolero se lleva el dueño del terreno y qué parte corresponde al productor que hace la inversión de extraer el petróleo? La regalía promedio internacional es de 68% a 2007 (The Economist, 2007). Los niveles más bajos están en naciones anglosajonas: Reino Unido y Canadá, en torno al 50%. El caso venezolano es claramente rentista: entre 1950 y 2007, las exportaciones distintas al petróleo nunca han superado el 25% del total exportado por Venezuela, y tales exportaciones no petroleras han venido ralentizando su crecimiento anual medio: 14,1% en la década de 1970; 13,7% en los años 80; 4,8% en los noventa, y en el lapso 2000-2007, apenas 2,3% (Ross, 2008, p. 21-28). Maxim Ross señala un comportamiento interesante bajo el chavismo: el petróleo pierde peso en el PIB nacional, precisamente por una caída en la producción petrolera (que de superar los 3 millones de barriles diarios se sitúa hoy en torno a 2 millones, con una importante cuota transferida casi como regalo a Cuba y aliados socialistas). La participación del petróleo en el PIB venezolano estuvo en torno al 30% entre los años 1950 y 1960; se ubicó en 22% en la década de 1970; en los años ochenta fue de 9% (con precios inferiores a US$ 20 a partir de 1986); estuvo rondando el 20% en los noventa, y en 2007 suponía el 12,1% del PIB. Lejos de significar esta caída que haya otros sectores más productivos y significativos en exportaciones, refleja una producción más baja y sensible al precio internacional. Ross lo resume así: “El petróleo es menos importante internamente, pero mantiene su reinado en las cuentas externas” (p. 29). La reacción de las políticas públicas venezolanas frente al rentismo petrolero fue guiada en el siglo XX por personajes ajenos al mundo de la economía. Arturo Uslar Pietri (1906-2001), renombrado escritor, acuñó la expresión “sembremos el petróleo”, proponiendo que las rentas petroleras se invirtiesen en agricultura e industria. No obstante, el pensador que tuvo más influencia política

fue Juan Pablo Pérez Alfonzo (1903-1979), quien legó obras como Petróleo y Dependencia en 1971, incorporando conceptos como el de Uslar Pietri, al hablar de “carrera ganada” cuando el sector no petrolero crece a un ritmo mayor. Este personaje fue el mentor petrolero del partido Acción Democrática: abogó por mantener la producción baja al ser el petróleo un recurso “no renovable”, promovió que el Estado recibiese una renta “justa”, y lamentaba la dependencia de trasnacionales para extraer el petróleo. La filosofía de este personaje influyó en la nacionalización de la industria petrolera venezolana en 1976 y la creación de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) en 1961 (Mayobre, 2005).

La transición hacia la economía de mercado desde el rentismo demanda un arreglo institucional en lugar de un Estado patrimonialista que fue la ruina de Dos problemas del la España Imperial y sigue siéndolo en la rentismo La literatura económica maneja el concepto de “resource mayor parte de Hispanoamérica. curse” o “maldición de los recursos naturales abundantes”, 8

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para referirse a la paradoja de economías ricas en recursos naturales como el petróleo y que van rezagadas en crecimiento económico. El rentismo tendría, bajo este enfoque, dos problemas económicos reales y mensurables: El primero es la volatilidad de la renta. Los ingresos por exportaciones de materias primas están sometidos a volatilidad relevante. Solo por mencionar el caso venezolano, en 1998, cuando asume Chávez, la cesta OPEP costaba US$ 12 (16 actuales, suponiendo inflación de 2% anual), mientras viene superando los US$ 100 en esta década. El precio del petróleo tiene una volatilidad del precio mensual próxima a 10% entre 1991 y 2009. En contraste, las materias primas agrícolas y los metales arrojan una volatilidad inferior al 5% en ese lapso (Murray, p. 5). El problema de la volatilidad conduce a distorsiones económicas: los ingresos fiscales y las exportaciones se disparan en épocas de boom, llevando en muchos casos a que los gobiernos aprovechen su mayor capacidad de endeudamiento para promover inversiones de corte EDICION 2 / 2013

desarrollista (Rodríguez y Sachs, 1999, p. 296). Cuando caen los precios del petróleo o mineral exportado, el Estado se encuentra sin flujo de caja para cubrir la mayor carga de deuda, escasean las divisas necesarias para honrar deuda externa, y se descuadra el presupuesto nacional. El resultado son alternativas como la devaluación y los sistemas de control de cambios (en Venezuela se ha tenido a Recadi en los ochenta, la Otac en los noventa y Cadivi con Chávez). Otros países han encontrado tecnologías institucionales ante este problema. Chile, exportador de cobre, ha establecido una política fiscal contracíclica. En el período de boom del cobre, entre 2007 y 2008, se mantuvieron rentas estatales de US$ 22.000 millones (22% del PIB), invertidas en “fondos soberanos”. Estos son fondos de inversión cuya idea es casi bíblica: guardar la renta de los tiempos de “vacas gordas” para los de “vacas flacas”. El Gobierno chileno establece así un balance fiscal, el cual ha venido bajando de un 1% del PIB de superávit a equilibrio (0% del PIB) en 2009. El gasto público se ajusta al alza o baja según un comité de expertos independiente estime el comportamiento a largo plazo del precio del cobre (De Gregorio, José, 2009: 3-4). El boom de 2007- 2008 se vio como algo transitorio y el Gobierno Bachelet resistió la tentación de gastar estas rentas. Otro componente esencial en el modelo chileno es mantener un tipo de cambio flexible, evitando el inútil compromiso de emplear la renta para sostener un tipo de cambio artificialmente sobrevaluado. En Venezuela se ha defendido mantener el tipo de cambio apreciado para promover las importaciones del sector real no petrolero, en línea con el legado Uslar Pietri - Pérez Alfonzo, resultando en salidas masivas de capital al extranjero o devaluaciones recurrentes. En el caso de la mencionada provincia canadiense de Alberta, se usan también fondos soberanos: el Alberta’s Sustainability Fund y el Heritage Savings Trust Fund, evitando también un comportamiento “procíclico” del gasto público, con incrementos bajo un boom petrolero y su posterior contracción (Murray, p. 7). Un caso no menos interesante es Alaska con su Alaska Permanent Fund, donde el Gobierno regional reparte la mitad de la renta obtenida por petróleo directamente entre los ciudadanos, dando a cada uno lo que le corresponde como copropietario del recurso natural (Frankel, 2010; p. 33). Hay soluciones teóricas atractivas. El venezolano Francisco Rodríguez y Jeffrey Sachs (p. 295) proponían desde 1999 una regla de cuenta corriente de balanza de

rentismo

REFERENCIAS Baptista, Asdrúbal. Teoría Económica del Capitalismo Rentístico. Caracas: Ediciones IESA; 1997. De Gregorio, José. Economic growth in Chile and cooper. BIS Review 106/2009. Di John, Jonathan. The “Resource Curse”: Theory and Evidence. ARI 172/2010, 15/II/2010. Disponible en el sitio web del Real Instituto Elcano (http://www.realinstitutoelcano.org/) España, Luis Pedro y Osmel Manzano. Venezuela y su petróleo. El destino de la renta. 2ª Edición. Caracas: Fundación Centro Gumilla. 1995 Frankel, Jeffrey. The Natural Resource Curse: A Survey. NBER, working paper 15836. 2010. Mayobre, Eduardon. Juan Pablo Pérez Alfonzo. Caracas: C.A. Editora el Nacional, 2005. Murray, John. Is there a commodity curse? Lessons from the past. BIS Review 63/2010. Rodríguez, Francisco y Jeffrey Sachs. Why Do Resource-Abundant Economies Grow More Slowly. Journal of Economic Growth. 4:277-303 (September 1999). Ross, Maxim. ¿Capitalismo Salvaje o Estado Depredador? Caracas: Ediciones Alfa, 2008. The Economist Newspaper Group. Canada. Sweating the sands. The Economist, 03/XI/2007, p. 58.

pagos equilibrada. El valor de exportaciones que supere un valor prefijado (la media de superávit en cuenta corriente fue 1,5% del PIB entre 1972 y 1993 para Venezuela) se puede colocar en inversiones internacionales (como los “fondos soberanos”) y generar un flujo recurrente de ingresos por intereses. Frankel (p. 27) propone que los gobiernos con rentas petroleras y minerales emitan bonos de deuda pública referenciados al valor de la materia prima que origina sus ingresos: cuando el precio de la materia prima sube se paga mayor interés y cuando baja disminuye el cupón que paga el Gobierno. Esto evita desequilibrios en las cuentas fiscales y es atractivo para empresas industriales que compran estas materias primas y precisamente tienen más ganancias (y demandarían menos ingresos financieros por intereses) cuando cae el precio de esos insumos. El segundo efecto de esta dependencia de rentas provenientes de recursos naturales es la “Enfermedad Holandesa”, la cual es una regularidad empírica en naciones que al tener boom de exportaciones petroleras se encuentran con una apreciación de su moneda, lo cual estimula importaciones y envíos de capital al exterior, resultando incluso en déficit de cuenta corriente en la balanza de pagos. La moneda fuerte resta competitividad a exportadores no petroleros y además se genera inflación en el sector “no transable”, esto es, servicios y bienes que no se pueden importar, como es por ejemplo el precio de la vivienda, los alquileres y precios en sectores de restauración y alojamiento. En Colombia ha habido protestas campesinas por mayores importaciones y recurrentes quejas por los incrementos en precios de apartamentos, hoteles y restaurantes, coincidiendo con un incremento en exportación petrolera (ya en niveles de US$ 1 millón de barriles diarios), impulsada por ingenieros venezolanos expertos en crudo pesado que emigraron de su país al ser despedidos por Chávez (la empresa Pacific Rubiales, de capital canadiense, es un notorio ejemplo). Las soluciones institucionales mencionadas anteriormente ayudan a contrarrestar este tipo de escenario.

Propuesta de acción El rentismo no es la única solución institucional y social a la abundancia de recursos naturales. Países exportadores de petróleo como Canadá o Noruega están ajenos a la dinámica de Venezuela. En África, Botswana es un caso exitoso de exportación de diamantes, sin pasar por la tragedia que refleja la película Diamante de Sangre de Sierra Leona. En un memorable diálogo de esta película de 2006, una persona comenta sobre la guerra civil generada por el tráfico de diamantes: “¿Te imaginas si encontraran petróleo?”.

Una economía que tiene abundancia en petróleo o minerales para nada tiene que sentirse moralmente culpable, y tampoco tiene por qué encomendarse a un “Estado sabio” que redirija la actividad nacional hacia otras actividades. El desarrollismo de la “Gran Venezuela”, impulsada por Carlos Andrés Pérez en su primer mandato, durante el cual nacionalizó la industria petrolera en 1976 y ha sido perpetuado hasta el presente, no ha generado desarrollo agrícola o industrial. El propio Pérez intentó revertir esto en su segundo periodo, entre 1989 y 1993, acabando excluido del Gobierno y sometido a prisión, precisamente porque los partidos venezolanos temieron este cambio. Rafael Caldera (1994 - 1999) y Hugo Chávez (1999 - 2013) devolvieron a la sociedad su ansiada condición rentista, con su Estado económicamente poderoso y toda una red clientelar para capturar la renta, disparada a máximos en la década reciente. Maxim Ross (2008, p.29) estima que desde 1950 Venezuela ha recibido por renta petrolera la insólita cifra, a valor presente, de US$ 1,3 trillones. Toda sociedad capitalista partió de un estado de dependencia en recursos naturales abundantes, y los sistemas tanto feudal como mercantilista, previos a la Revolución Industrial, se fundamentaron en rentas de la tierra. La transición hacia la economía de mercado desde el rentismo demanda un arreglo institucional que favorezca la responsabilidad fiscal y resuelva el problema sobre la propiedad del recurso, estimulando la participación ciudadana y el acceso individual a esa renta, en lugar de un Estado patrimonialista que fue la ruina de la España Imperial y sigue siéndolo en la mayor parte de Hispanoamérica. EDICION 2 / 2013

distribución de la renta

RENT Políticas de distribución de la

Antonio García Lizana ESPAÑA

Doctor en Ciencias Económicas y Empresariales. Es catedrático de Economía Aplicada (Política Económica) de la Universidad de Málaga, codirector del equipo de investigación de la UMA Economía Cuantitativa del Bienestar, representante del Consejo General de Colegios de Economistas de España ante la CEEA (Conferencia Europea de Asociaciones Economía), y secretario general de la Asociación Española de Economía Aplicada (AsepeltEspaña).

Francisco José Calderón Vázquez ESPAÑA

Magíster en Estudios Europeos de la Universidad de Málaga, magíster en Cooperación Internacional (Desarrollo Económico), y licenciado en Derecho por la Universidad de Granada. Es profesor de Economía Aplicada del departamento de Política Económica (Economía Política), de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la Universidad de Málaga.

recuentemente se contraponen rentismo y economía productiva, en la medida en que el primero no alienta el aumento de la riqueza sino el establecimiento de condiciones que permiten beneficiarse de la renta originada por recursos ya existentes. No es algo nuevo; constituye una aspiración muy antigua en determinados ambientes sociales: “vivir de las rentas” es una expresión cargada de un sentido peculiar, como algo contrapuesto a vivir del trabajo. Si en la sociedad tradicional podía diferenciarse entre rentistas y población trabajadora, el avance de la intervención estatal, con el propósito de modificar una situación injusta y generadora de conflictos, ha planteado un nuevo horizonte al que referir los conceptos anteriores. En tanto los poderes públicos controlan los recursos nacionales, la mentalidad rentista se transforma en una aspiración más o menos generalizada de capturar una parte de los beneficios derivados de esos recursos, mediante la búsqueda de rentas políticas con menoscabo de la cultura del emprendimiento y del esfuerzo productivo. Esto con el agravante de que tales actitudes (a través de los logros alcanzados y de

las expectativas creadas) se conviertan en hábitos sociales que condicionan la evolución económica, amenazando la senda del crecimiento y su sostenibilidad. A su vez, los propios poderes públicos terminan contagiados, encontrando en la administración y disfrute de las rentas el modo más cómodo para organizar la vida nacional, fomentando el paternalismo estatal -como un modo de contentar a la población- y el clientelismo político, con el propósito de conquistar adhesiones y favorecer a los más cercanos al poder. El rentismo acaba por convertirse en una relación particular entre los grupos sociales más influyentes y los representantes del Estado para repartir las rentas. Esto plantea dos consecuencias especialmente graves: a) el fomento de la desigualdad social, generando sociedades piramidales fracturadas desde su base, entre masas de desheredados y élites situadas en la cúspide dorada de la pirámide; y b) la distorsión del funcionamiento económico, desalentando la producción de nuevos recursos (garantía de futuro) al cubrirse las expectativas de ganancia con el reparto de las rentas derivadas de los recursos presentes y amenazando con su agotamiento. Tales consecuencias resultan lesivas para el crecimiento. Penalizar la innovación y la actividad productiva constituye una limitación obvia. Además, en la medida en que la tasa de pobreza

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(como consecuencia del reparto desigual) se incrementa, la propensión agregada a consumir se reduce (Keynes), al mismo tiempo que se deteriora el capital humano y las capacidades de la población (Myrdal y Sen). Siguiendo la estela del modelo denominado “Hipótesis L”, la existencia de altas tasas de pobreza constituye, pues, una limitación objetiva, empíricamente constatable, para alcanzar niveles significativos de crecimiento económico2. La paradoja que subyace a todo ello es la abundancia de recursos naturales susceptibles de explotación masiva y exportación, generando importantes ingresos para la economía nacional. Pero es esto lo que desanima la aplicación de otras políticas diferentes, contribuyendo así a la consolidación del rentismo, con todas las consecuencias citadas. Por ello se ha llegado a hablar de la “maldición de los recursos naturales”3. Ante tal panorama, la discusión sobre los problemas existentes y los remedios para superarlos se mueve en un debate constante que dista de haber terminado. Si bien parece existir una amplia coincidencia en cuanto a los síntomas diagnosticados y en la descripción del rentismo latinoamericano como un síndrome característico con perfiles propios, se echa en falta la existencia de un diagnóstico causal preciso que identifique claramente su etiología, como paso imprescindible para poder establecer una adecuada respuesta política. EDICION 2 / 2013

Por lo que estamos viendo: a) existe una conexión entre superabundancia de riquezas naturales y rentismo; y b) el rentismo desanima la innovación, la asunción de riesgos, la creatividad y la diversificación productiva, y contribuye al aumento y consolidación de la desigualdad. Todo lo cual debilita el crecimiento económico, amenazando su sostenibilidad, con un agravante adicional hasta ahora no considerado: dada la distribución territorial desigual de los recursos en cuestión, se introducen inevitables desigualdades espaciales, amenazando la cohesión y solidez del conjunto de la economía nacional.

distribución de la renta

Ahora bien, en la medida en que no en todos los casos conocidos la existencia de abundantes riquezas naturales genera una mentalidad y comportamiento de carácter rentista: ¿dónde está la clave? ¿Es el rentismo algo previo al “descubrimiento” de las riquezas naturales, y solo encuentra un caldo de cultivo propicio en la explotación masiva de éstas? O ¿se encuentra en determinadas características del medio económico y social la ocasión para que la superabundancia de recursos aliente un sistema económico rentista? Se ha señalado, por ejemplo, que es la debilidad e inestabilidad de las instituciones la causa en última instancia de tal estado de cosas. Pero dicha situación institucional, a su vez, podría estar propiciada por la existencia de una notable desigualdad estructural, que en tanto constituye una realidad enquistada en el medio social, no

solo va a condicionar el tamaño del mercado a través de un débil consumo, y la contribución de la población al proceso de desarrollo a través de una reducción de sus capacidades productivas efectivas, sino que, además, las asimetrías sociales derivadas de la desigualdad estarían condicionando el sistema político-institucional latinoamericano, fragilizándolo (como han señalado, entre otros, Perry, Milanovic y Muñoz de Bustillo). De dicha sociedad fragmentada surgiría una institucionalidad precaria que tenderá a seguir los planteamientos de los grupos de poder, dando continuidad al dualismo social y económico, con todas sus limitaciones. En otros términos, se estaría generando una dinámica de mal desarrollo (según la expresión de Dasgupta), que proyecta un poso de frustración social e incomunicación, subyacente no solo a las tensiones sociales y conflictivas, sino, igualmente, a la falta de incentivos para alumbrar una economía innovadora, competitiva y diversificada. Tal modelo institucional, combinado con fenómenos clientelares y prácticas nepotistas, puede generar como efecto colateral la existencia de altos costes de transacción que, además de penalizar la inversión, compliquen la adopción de innovaciones y desestimulen la generación de capital humano y social. Parece obvio abordar con todas sus consecuencias la modificación de la política de distribución de la renta que subyace al rentismo, canalizándolo, como paso inicial, en una dirección diferente. En otras palabras: si el rentismo se traduce en sustituir la actividad productiva por una política distributiva que tiende a polarizar la sociedad y a premiar las actividades consumidoras de recursos (localizados en espacios territoriales determinados), amenazando la propia sostenibilidad del sistema, lo que aquí se está proponiendo es utilizar las armas del rentismo con un contenido diferente, reorientando la distribución de la renta con criterios productivos, y contribuyendo de este modo al desarrollo socioeconómico. Se trata de utilizar la política de distribución de la renta para corregir los principales desequilibrios existentes, de manera que se estimule la cohesión social, la productividad y la competitividad. EDICION 2 / 2013

LAS ALTERNATIVAS Hasta donde hemos visto, dichos desequilibrios pueden clasificarse en cuatro grupos: sociales o personales, sectoriales, territoriales y temporales. En consecuencia, la política de distribución de la renta debe orientarse, de manera coordinada y complementaria, en esos cuatro frentes:

NOTAS

1. Ver, por ejemplo: García Lizana y Pérez Moreno, 2003; 2009 y 2010; etc. 2. Weaver, 1976; Engerman y Sokoloff, 1997; Gylfason, 2001

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1. Política de distribución personal de la renta, para reducir las tasas de pobreza de manera que se ensanche el mercado, se reduzcan las tensiones sociales y se mejoren las capacidades productivas de la población. Para esto es preciso atender tres líneas de actuación diferenciadas: a) política de distribución directa de la renta, mediante un sistema fiscal y de transferencias progresivo; b) mejorar la inversión social en educación, sanidad, infraestructuras y vivienda, elementos fundamentales para la reducción de las tasas de pobreza; c) políticas de reformas sociales que contribuyan a mejorar la situación de las minorías, de la mujer, las personas con discapacidad, etc.; incentivando su incorporación al mercado laboral en condiciones no precarias.

De dicha sociedad fragmentada surgiría una institucionalidad precaria que tenderá a seguir los planteamientos de los grupos de poder, dando continuidad al dualismo social y económico, con todas sus limitaciones. 2. Política de distribución sectorial de la renta, orientada hacia la diversificación productiva, canalizando recursos hacia sectores potencialmente competitivos que posean alguna ventaja comparativa o tengan un interés estratégico por sus vinculaciones con otros sectores, su contribución a la satisfacción de las necesidades colectivas, capacidad para generar empleo, etc.; al tiempo que se fomentan las actividades de investigación, desarrollo e innovación. 3. Política de distribución territorial, potenciando la canalización de recursos hacia el conjunto del espacio nacional, creando condiciones para la armonización e integración territorial que permitan compensar los desequilibrios eventualmente introducidos por la localización de los recursos naturales exportables. 4. Política de distribución temporal de las rentas, tanto en términos de sostenibilidad y solidaridad (intergeneracional, como consecuencia de las políticas de distribución anteriores al modificar los patrones productivos), como en términos anticíclicos, procurando la acumulación de excedentes en los momentos de prosperidad (mediante actuaciones orientadas a conseguir el superávit en las cuentas públicas evitando el endeudamiento, al mismo tiempo que se incentiva el ahorro privado), para modificar tales patrones en momentos recesivos.

EL AUGE DEL POPULISMO RENTISTA

populismo

Sebastián Mazzuca ARGENTINA

Ph.D en Ciencia Política y magíster en Economía y Ciencia Política de la Universidad de California, sede Berkeley. Fue becario postdoctoral de la Universidad de Harvard. Es investigador principal del Centro de Investigación y Acción Social, investigador de carrera del CONICET, profesor de Economía Política y director de la Licenciatura en Política y Gobierno de la Universidad Nacional General San Martín.

AMÉRICA DEL SUR

mérica del Sur comenzó el siglo veintiuno con enormes cambios políticos y económicos. En la economía, a partir de 2002, el continente vivió una “década dorada”, marcada por una combinación de logros sin antecedentes: altas tasas de crecimiento, reducción sustancial de la pobreza y, excepto en Argentina y Venezuela, bajos niveles de inflación. En la política, la novedad fue el generalizado “giro a la izquierda”, un cambio que suele parangonarse con el éxito de partidos y movimientos socialistas, socialdemócratas o nacionalpopulares. La excepción a este giro es Colombia1.

Sin embargo, si en lugar de mirar las etiquetas de los partidos de Gobierno, el foco se pone sobre medidas políticas concretas, otro cambio político se hace visible, que incluye a la misma Colombia (aunque excluye a Perú, aun después de la victoria de Ollanta Humala). La medida de gobierno que ha signado el giro a la izquierda, incluso en gobiernos que no se jactan de progresistas, es la “transferencia condicional de efectivo”. Con diferentes nombres en diferentes países, la medida se propagó por el continente con lógica viral. Consiste en la entrega de dinero a familias pobres a cambio del compromiso por parte de los adultos en el hogar de asegurar que los niños asistan de forma regular a escuelas y centros sanitarios públicos. La condicionalidad es la novedad respecto de formas convencionales de redistribución. El supuesto detrás

EDICION 2 / 2013

El apoyo plebiscitario, así lo han creído Chávez, Morales, Correa y los Kirchner, otorga derechos especiales a los presidentes que lideran las coaliciones rentistas populistas. De nada importa que ese apoyo se sostenga en la lotería de los precios internacionales. de las transferencias condicionales es que, al exigir que las familias pobres inviertan en capital humano, permiten a sus beneficiarios salir de la trampa de la pobreza. Todos estos grandes cambios en América del Sur comparten el mismo origen, remoto, pero de fuerza sísmica: China. Ha sido la voracidad por productos primarios del coloso industrial asiático la que puso en marcha la secuencia de novedades sudamericanas que coincidieron con el inicio de siglo. La demanda china de energía, insumos industriales y proteínas se hizo sentir en América del Sur apenas terminado el siglo XX, con una fuerza tal que revirtió décadas en términos de intercambios lastimosos para el comercio de productos primarios. En 2000, se requerían quince barriles de petróleo para comprar el modelo más simple de teléfono celular. Hoy, un barril y medio alcanza para comprar el último modelo de iPhone. China propició un nuevo ciclo de bonanza económica en América del Sur y la bonanza a su vez abrió las compuertas para que los tesoros de los gobiernos nacionales recibieran un flujo torrencial de dinero. Es muy difícil imaginar que el “giro a la izquierda” tuviera EDICION 2 / 2013

similar éxito, tanto en la arena electoral como en el terreno de la reducción de la pobreza, sin la holgura fiscal made in China. Junto con los grandes cambios económicos y políticos que la superpotencia china impulsó en toda la región, los países de América del Sur se diferenciaron fuertemente en términos de estilo de Gobierno. Si bien el shock de precios se hizo sentir hasta en el más recóndito rincón del continente, no fue procesado de la misma forma en todos los países. Los países respondieron de forma diferente porque la nueva bonanza económica los encontró en distintos puntos de sus trayectorias políticas. En Brasil, Uruguay y Chile, el boom de las materias primas ocurrió en un contexto donde la solidez del sistema de partidos, así como la reputación económica internacional del país, permitió la formación de gobiernos moderados, interesados tanto en la mejora de la calidad institucional local como en la profundización de la globalización financiera. En cambio, en Venezuela, Bolivia, Ecuador, y en menor medida en Argentina, el giro a la izquierda fue propiciado por gobiernos anti-institucionales, que revivieron con fuerza

populismo

inusitada viejas tradiciones cesaristas y plebiscitarias de ejercicio de la autoridad presidencial, concentrando poder a expensas del Congreso, los tribunales y otras agencias de control. Además, gobiernos como los de Chávez en Venezuela y los Kirchner en Argentina hallaron políticamente viable y redituable aislarse del mercado internacional de capitales.

NOTA 1. Esta sala de redacción anota que también podrían ser excepciones los casos de Perú (Alan García) y Chile (Sebastián Piñera).

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etrás de la emergencia de hiperpresidencialismos plebiscitarios en los países bolivarianos y Argentina se esconde la formación de una nueva coalición sociopolítica. En estos países, domina una alianza que puede llamarse “populismo rentista”. En los casos extremos del populismo rentista, el Gobierno aprovecha los nuevos precios internacionales de las materias primas para apropiarse de la totalidad de la torta económica creada por el sector exportador y la redistribuye a los grupos más vulnerables de la economía, en especial a las larguísimas filas de sectores informales que se fueron engrosando desde fines de los años setenta a golpe de crisis económicas y ajustes fiscales. Los protagonistas de esta coalición, conformada por el Gobierno y los sectores informales, intercambian subsidios económicos por apoyo plebiscitario. Los perdedores son los sectores que controlaban los recursos naturales. Tan postergados estaban los sectores informales que, merced a su incorporación a la nueva economía rentista, su apoyo político al Gobierno es contundente. Es la magnitud de ese apoyo lo que los gobiernos de Argentina, Bolivia, Ecuador y Venezuela han esgrimido como justificación para desmantelar los controles institucionales sobre el poder ejecutivo y concentrar poder económico y político en manos del presidente. El apoyo plebiscitario, así lo han creído Chávez, Morales, Correa y los Kirchner, otorga derechos especiales a los presidentes que lideran las coaliciones rentistas populistas. De nada importa que ese apoyo se sostenga en la lotería de los precios internacionales. La legitimidad plebiscitaria arrasó con la legalidad republicana. ¿Por qué el populismo rentista dominó sólo a un subgrupo de países de América del Sur? El populismo rentista y su contraparte institucional, el hiperpresidencialismo plebiscitario, son el producto de dos tentaciones que todo presidente enfrenta, pero que solo fueron irresistibles en los casos bolivarianos, además de Argentina. La primera tentación es la “expropiatoria”, es decir, apropiarse de la renta creada por el boom de los recursos naturales. Esta tentación tiene anticuerpos efectivos en los casos donde el beneficio económico de la expropiación es inferior a los costos de la pérdida de crédito en el mercado internacional de capitales.

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ara el Brasil de Lula, el Uruguay del Frente Amplio, e incluso el Perú de Humala (por no hablar del Chile de Lagos y Bachelet), el flujo de inversiones extranjeras era demasiado copioso como para interrumpirlo de un golpe certero a la reputación internacional. En cambio, para casos como Venezuela, Ecuador y Bolivia, la recompensa política por la apropiación de la renta de los hidrocarburos era demasiado grande y eclipsaba cualquier consideración respecto de los inversores internacionales. En el caso de Argentina, la renta de los recursos naturales, que a diferencia de los países bolivarianos es de origen agropecuario, no es igualmente grande. Sin embargo, en el momento del ascenso del kirchnerismo al poder, la reputación financiera del país se había pulverizado, por lo cual el nuevo Gobierno no tenía nada que perder si optaba por incumplir las expectativas de la comunidad financiera internacional. Los gobiernos de Venezuela, Bolivia, Ecuador y Argentina sucumbieron a la tentación expropiatoria. La segunda tentación es la “populista”, esto es, la de hacer uso de los nuevos recursos fiscales para estimular el consumo a expensas de la inversión por encima de niveles sustentables en el mediano plazo. Los gobiernos bolivarianos y el gobierno kirchnerista cayeron en la tentación por el simple hecho de que no encontraron frenos físicos en el sistema de partidos que pusieran límites a su estrategia de construcción política. A diferencia de lo que ocurría en Brasil, Chile y Uruguay, donde los partidos políticos tradicionales de centroderecha conservaban apoyo popular, y los propios partidos de izquierda eran veteranos de la competencia electoral, en Bolivia, Ecuador y Venezuela, los partidos tradicionales estaban en bancarrota, y el giro a la izquierda fue liderado por movimientos nuevos, carentes de fuentes de apoyo en sectores formales de la economía. Los sectores formales están más atentos a consideraciones de sustentabilidad económica del gasto público que los sectores marginales movilizados por Morales, Correa y Chávez. En esta configuración, en los países bolivarianos, ni la oposición ni sus propias bases de apoyo serían fuerzas efectivas para refrenar la tentación populista de sus presidentes. En Argentina, los partidos tradicionales también estaban en crisis y, salvo el peronismo, en riesgo de desaparición. Ello liberó al Gobierno de Kirchner, líder de una facción del peronismo, de condicionamientos efectivos a su acción política. A diferencia de los movimientos bolivarianos, el peronismo tiene, como los partidos socialdemócratas de sus vecinos, fuertes apoyos en sectores formales de la economía. Sin embargo, con el paso del tiempo, las consecuencias inflacionarias de la incorporación plebiscitaria de los sectores informales se hicieron sentir y las tensiones entre el sindicalismo (trabajadores formales) y los sectores informales se agudizaron. El resultado final fue la salida de la corporación sindical de la coalición kirchnerista y la evaporación de las últimas barreras contra la tentación populista.

entrevista exclusiva

“IT´S THE ENTREVISTA A JAMES ROBINSON, COAUTOR DEL LIBRO WHY NATIONS FAIL SALA DE REDACCIÓN REVISTA PERSPECTIVA, COLOMBIA

UNA LÍNEA DE PENSAMIENTO SUGIERE QUE EXISTE UNA MALDICIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES QUE MANTIENE A LOS EXPORTADORES DE PRODUCTOS BÁSICOS LEJOS DEL DESARROLLO SOCIAL Y ECONÓMICO. LAS EXPLICACIONES MÁS INTERESANTES ESTÁN RELACIONADAS CON EL MARCO INSTITUCIONAL, QUE ES SU ÁREA DE EXPERTICIA, ¿POR QUÉ LAS INSTITUCIONES SON TAN IMPORTANTES? 20

ásicamente porque dan forma a los incentivos y a las oportunidades que tienen las personas para comportarse de determinada manera. No creo que realmente exista una maldición de los recursos naturales. Los resultados de lo que se hace con la riqueza que estos producen dependen en gran medida de la estructura institucional que determina dónde se asigna la riqueza, y qué incentivos crean los recursos. Sé que hay una literatura en las áreas de Ciencia Política y Economía sobre Venezuela que tiende a mirar la realidad de este país a través del lente único del petróleo, pero para mí Venezuela luce como cualquier otro país latinoamericano. Tiene más riqueza y mejores carreteras, pero no veo los recursos naturales creando un tipo completamente diferente de sociedad. El problema fundamental está en las instituciones. Podría ser que los recursos naturales interactúen con determinados tipos de problemas institucionales, y eso haga que las dificultades sean peores de lo que hubieran sido. Las instituciones son cruciales para la creación de gobiernos funcionales, para la EDICION 2 / 2013

inversión, la generación de oportunidades económicas y la innovación. La maldición que puedan generar los recursos naturales está condicionada al tipo de instituciones que se tienen. Economías basadas en la extracción de recursos naturales suelen asociarse a países «atrazados» y economías industriales a países «avanzados», sin embargo ¿podría decirse que no es determinante si una economía es extractiva o industrial, pues el elemento clave es la presencia de instituciones fuertes? Sí. Comparando a Chile y Colombia, por ejemplo, podemos decir que ambos tienen gran riqueza proveniente de los recursos naturales. Lo que pasa es que Chile tiene un Estado mucho más fuerte que es capaz de tomar la riqueza del cobre, la madera, la pesca y las uvas (entre otros recursos), y asignarla de una manera socialmente deseable. Por ello tiene un ingreso per cápita que dobla al de Colombia. EDICION 2 / 2013

Además, en Chile no hay guerrilla, aunque de hecho Chile fue la base para la industria internacional de la cocaína en la década de 1960. Pero esto se acabó porque el Estado es mucho más fuerte allí. Sin embargo, no es un país como Estados Unidos, Canadá o Alemania, porque tiene otros problemas característicos de los países de América Latina, como que todavía está siendo dirigido por la oligarquía. El país está a cargo de las mismas familias, y ese es un gran obstáculo para llevar la inclusión social de manera más amplia. El mayor problema de la inclusión es romper con las estructuras y redes informales que crean enormes barreras, y esto no es fácil de reformar porque no está escrito. La discriminación y la exclusión son mucho más sutiles. Colombia tiene toneladas de riqueza en recursos naturales, pero la mayoría se desperdicia. Y hay cosas increíbles, como por ejemplo que no haya agua en Yopal, capital del departamento de Casanare que por cuenta del petróleo tiene el ingreso per cápita más alto del país.

entrevista exclusiva

James Robinson INGLATERRA

Ph.D en Economía de la Universidad de Yale, magíster en Economía de la Universidad de Warwick y economista del London School of Economics. Es Profesor de Gobierno de la Universidad de Harvard, profesor asociado en el Instituto de Ciencias Sociales Cuantitativas y el Centro Weatherhead para Asuntos Internacionales, y profesor durante el verano en la Universidad de los Andes en Colombia.

Las instituciones son algo fundamental; una economía puede ser extractiva y rica, y el país puede ser desarrollado, como Australia, que creó instituciones inclusivas en el siglo XIX . Ahora, hablemos en términos de sistemas económicos, ¿no importa si un país es socialista o capitalista, el elemento esencial clave siguen siendo las instituciones fuertes? Nosotros tratamos de argumentar eso en el libro, con ejemplos de Corea del Norte o Cuba que solían ser sociedades extractivas, con instituciones políticas y económicas extractivas. No creo que el principal problema de estos países sea el socialismo, sino la forma como se ejerce el poder. Eso difiere idiosincráticamente para diferentes contextos, pero si estudiamos la historia descubrimos que hubo todo tipo de sociedades como Cuba y Corea del Norte, que históricamente no tenían socialismo, o una retórica anticapitalista, pero que estaban organizadas de forma muy centralizada, donde los políticos controlaban todo. Y eso no tiene nada que ver con el socialismo. Entiendo la revolución del Che Guevara y la idea romántica de cambiar la sociedad, pero una vez que estos grupos llegaron al poder todo se fue por la ventana y solo se enfocaron en el ejercicio de la autoridad y el control social. Hoy Cuba es un lugar horrible; es más pobre en términos de renta per cápita de lo que era antes de la revolución, y esto no es un éxito. También hubo cierto romanticismo en Colombia, en la década de 1960, cuando las personas se unieron a la

guerrilla porque querían una sociedad diferente, pero de nuevo aquí todo quedó en el olvido por la misma razón: el poder, el control y la manipulación de las personas. ¿Qué hace a las instituciones fuertes y buenas para el desarrollo de un país? Hay diferentes maneras en que las instituciones pueden ser inclusivas. Si revisamos en detalle las características de las instituciones del mercado de trabajo en Estados Unidos o Suecia encontramos que difieren mucho, pero son inclusivas en el sentido de tener una base amplia de creación de oportunidades e incentivos para la gente. Por otro lado, es fácil encontrar aspectos específicos que no son inclusivos, como los monopolios y las barreras de acceso que terminan por disuadir a la gente de materializar sus iniciativas. Colombia está llena de monopolios. La manera de conseguir dinero en este país es mediante conexiones con políticos y la obtención de monopolios, aunque no es la única forma, pues también hay mucha violencia implicada en la construcción de los mismos. Es como el modelo de Carlos Slim en México, del que hay que decir es el prototipo en América Latina, solo que Slim lo hizo mucho mejor que cualquier otra persona. No hay una receta sencilla para crear y consolidar instituciones inclusivas, ya que las características difieren en los distintos países, al igual que los rasgos de las instituciones en países extractivos. Así que a la hora de pensar en hacer una reforma política hay que entender muy bien cómo funciona una determinada sociedad y cómo

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las instituciones encajan entre sí. Lo que es relevante en Uzbekistán y Zimbabue no es lo mismo en Colombia o Argentina. De manera que no podemos hablar de un enfoque institucional correcto y estándar. No, pero creo que se pueden establecer algunos principios generales. Para lograr sistemas económicos inclusivos es crucial tener instituciones políticas inclusivas. Por ejemplo: un Estado eficaz. Hay claros principios involucrados en tratar de hacer un Estado eficaz, que pueden aplicarse en todos los países y todos los contextos, como la contratación y la promoción de las personas en la función pública basada en el mérito. Aunque esto es algo muy difícil de lograr políticamente, porque el trabajo en la función pública es una manera de dispensar favores y comprar votos. Queremos proponer un ejercicio para clasificar algunos de los países de América Latina de acuerdo con su estructura institucional. Una vez más, vamos a empezar con Colombia… En Colombia hay grandes problemas, pero también hay instituciones que funcionan muy bien, como la Corte Constitucional. Ha habido avances en muchos aspectos, sobre todo desde la Constitución de 1991 que tiene elementos inclusivos, como que permite a todos los grupos afrocolombianos reclamar derechos de propiedad sobre la tierra. Eso fue un gran paso para proteger a las personas y sus medios de vida de la apropiación de la tierra por parte de las

élites ricas o armadas, después de haber sido completamente abandonados por el Estado durante mucho tiempo. La introducción de alcaldes electos fue un paso en la dirección correcta para hacer la política estatal y local más incluyente. Por desgracia, llegó con una enorme cantidad de consecuencias no deseadas, ya que generó una ola de violencia y asesinatos. La descentralización de los recursos fiscales también ha sido buena, así como la lenta mejora en aspectos como la educación y la ampliación gradual del acceso a la salud. Pero en general creo que el Estado es muy disfuncional. El Estado no ejerce la autoridad en la mitad del país, la política es sumamente corrupta, y persiste la compra de votos, el fraude, la violencia y el caos. En las últimas elecciones locales 41 candidatos fueron asesinados. Ellos representan solo la punta del iceberg de la intimidación, las amenazas y la violencia, que a duras penas merece la atención de los periódicos colombianos. Hay problemas en todos los ámbitos de las instituciones políticas, y eso se manifiesta en la economía. ¿Por qué los bancos colombianos son los más rentables de América Latina? En este punto tienen mucho que ver los problemas de los derechos de propiedad en el sector rural y la infraestructura. Honduras cuenta con mejores carreteras que Colombia, en donde se han firmado acuerdos de libre comercio. ¿Cómo se tienen acuerdos de libre comercio sin un puerto, sin carreteras? El puerto más grande es Buenaventura, que a su vez tiene los políticos más corruptos del país, no tiene un sistema de acueducto, ni una buena carretera. El siguiente puerto es Barranquilla, que está a 1.000 kilómetros de un terrible camino hacia el mercado nacional.

LAS INSTITUCIONES SON CRUCIALES PARA LA CREACIÓN DE GOBIERNOS FUNCIONALES, PARA LA INVERSIÓN, LA GENERACIÓN DE OPORTUNIDADES ECONÓMICAS Y LA INNOVACIÓN. LA MALDICIÓN QUE PUEDAN GENERAR LOS RECURSOS NATURALES ESTÁ CONDICIONADA AL TIPO DE INSTITUCIONES QUE SE TIENEN.

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entrevista exclusiva

El Gobierno puede firmar los acuerdos de libre comercio que quiera, pero la mayoría de la población sabe que los costos de transporte son tan ridículamente altos, que solo ve enormes problemas. Este es un caso similar al de muchos países de ingresos medios, donde se tiene una connivencia de instituciones extractivas e inclusivas. Es fascinante desde una visión intelectual entender cómo las dos cosas encajan entre sí y cómo viven juntas en una especie de relación simbiótica. Volviendo a la clasificación, si usted me pregunta ¿cuál país de América Latina será rico, exitoso y desarrollado en 50 años? Yo diría que Brasil. Brasil parece ser un caso en el que ha habido una transición política masiva que ha llevado a una gran expansión de la educación, y a una caída en la pobreza y la desigualdad. Por supuesto hay muchos problemas en Brasil -como la corrupción-, pero también hay una interpretación optimista de las protestas, y es que la sociedad espera más. En la Colombia rural realmente no se espera nada de los políticos. Por eso la gente está dispuesta a vender su voto. Además, en el país no hay una identificación acerca de cuáles son los problemas en la sociedad. Cada nicho está centrado en sus propios intereses y hay mucha fragmentación como para que las personas puedan articular una estrategia concertada para cambiar las cosas. Las élites, sin embargo, son muy buenas para proyectar esta imagen de país funcional y sofisticado, pero esto es una fina capa en la parte superior de algo muy diferente. En cuanto a Argentina, creo que está atrapada para siempre en la era peronista, y Chile también se ha quedado atascado en una sociedad muy desigual y jerárquica. En México, por otro lado, se ha ido muy lejos desde la democratización. A pesar de todos sus pecados, el PRI ha sido mucho más eficaz en la construcción del Estado. Creo que mucha de la violencia que está sucediendo en México

hace parte del proyecto de construcción del Estado; es una declaración acerca de no negociar con estos grupos, sino vencerlos. Es problemático y puede generar muchos conflictos, pero esta violencia puede ser interpretada como un símbolo del Estado haciéndose más fuerte, por lo que también sería bastante optimista acerca de México. No soy un experto en Venezuela y es un caso muy difícil porque es complejo saber cuál será el impacto duradero del chavismo. Pero incluso el chavismo es un montón de diferentes puntos de vista; algunos lo ven como una suerte de movimiento transformativo que empoderó a una cantidad de personas pobres, y que probablemente llegó para quedarse. Pero esa es una afirmación polémica. Bolivia es muy interesante para estar en esta lista, es un país que ha vivido una transformación social y política en la última década. Ahora puede verse a una mujer indígena tradicional como ministra del gabinete. Entiendo las complicaciones de un vasto movimiento como este, pero mi sensación general es que es increíblemente poderoso: es empoderamiento indígena, es educación, es romper los poderes de la discriminación, y eso es muy bueno para Bolivia. Por supuesto que sigue siendo disfuncional en algunos aspectos, por ejemplo quieren que el Estado dirija la industrialización, lo que podría ser un desastre en muchos sentidos, porque en Bolivia el Estado también es muy débil y patrimonial. Ese es el tipo de transformación social a gran escala que no se ha visto en Colombia, y no creo que ni siquiera el chavismo tuviese esa clase de poder detrás, porque al final del día, el chavismo es un movimiento personalista. En Bolivia no se trata de Morales creando un movimiento de arriba hacia abajo con su propio carisma, fue un movimiento organizado de una sociedad que se metió en la política, un poco como en Brasil. EDICION 2 / 2013

EL MAYOR PROBLEMA DE LA INCLUSIÓN ES ROMPER CON LAS ESTRUCTURAS Y REDES INFORMALES QUE CREAN ENORMES BARRERAS, Y ESTO NO ES FÁCIL DE REFORMAR PORQUE NO ESTÁ ESCRITO. LA DISCRIMINACIÓN Y LA EXCLUSIÓN SON MUCHO MÁS SUTILES. Creo que allí hay una manera mucho más poderosa de cambiar la sociedad, así que si me preguntan qué país será económicamente más exitoso en veinte años entre Colombia y Bolivia, yo diría que seguro Bolivia. Esa es una afirmación muy controvertida, pero realmente creo que Colombia no tiene lo que se necesita para resolver sus problemas. Al final del día, la distribución de la riqueza es siempre una cuestión política, y hay al menos cuatro opciones principales que cuentan con una cantidad considerable de seguidores: invertir excedentes en otros sectores o iniciativas industriales, guardarlo para los malos tiempos, inversiones sociales, o la redistribución directa. ¿Cuál cree que es la mejor opción? Depende del país. En un país con un Estado que funciona bastante bien como Chile, sería bastante seguro que la elección sea promover la inversión social. En la mayoría de países de América Latina hay enormes necesidades en materia de infraestructura y de servicios básicos como salud y educación, y también diría que hay una suerte de justificación intelectual para la inversión social. La tasa de rendimiento de la inversión en infraestructura y educación siempre es mucho más alta que tomar el dinero y ponerlo en el mercado de valores de Estados Unidos, o comprar la deuda pública del mismo país que en este momento puede tener una tasa de interés como del 3%. El problema es si puede asegurarse que la inversión tenga lugar, o si el dinero será robado o mal asignado: se necesita el tipo correcto de estructura institucional para asegurar que la inversión ocurra. Y para evitar la corrupción, ¿pueden las instituciones fuertes superar este problema? Por supuesto. Uno de los problemas en Bogotá fue el fracaso de las instituciones básicas del sector público y el gobierno local que tienen el propósito de supervisar y revisar el equilibrio en la adjudicación de los contratos y la asignación del dinero. No hubo un sistema eficaz y transparente para detener la ocurrencia de este tipo de EDICION 2 / 2013

cosas. El mismo tipo básico de problemas institucionales es el que ha permitido a los Kirchner en Argentina una acumulación tan enorme de riqueza, así como hostigar a los medios de comunicación. La inversión en infraestructura social en América Latina es algo bueno, pero ¿cómo es que van a conseguir los recursos y a asignarlos de la manera correcta sin tener las instituciones en su lugar? Tienen que construir instituciones como un requisito previo para la asignación de excedentes de una manera socialmente deseable. Si nos fijamos en la forma en que se comportaban los Estados Unidos en el siglo XIX, también hubo mucha corrupción política. ¿Y cómo se deshicieron de eso? Mediante el fortalecimiento de las instituciones políticas, de la rendición de cuentas y de la sociedad civil. Por último, ¿cuál es el papel de la cultura en el éxito de las instituciones? Las instituciones y sus características están profundamente arraigadas en la historia. Si se traslada una institución que parece funcionar en los Estados Unidos y se implanta en Colombia, no funcionará de la misma manera porque el contexto es muy diferente. La institución interactúa con otras instituciones y fuerzas políticas de una manera distinta. En términos de cultura, cuando hablamos de las instituciones no nos referimos solo a lo que está escrito, se trata también de normas sociales (la forma en que las personas interactúan entre sí) e instituciones informales. Por ejemplo en Colombia se ha vuelto aceptable el uso de la violencia para resolver los conflictos, en una manera que no sería aceptable en Estados Unidos o Inglaterra. Los políticos contratan paramilitares para matar a aquellos con quienes compiten, y la gente se comporta así en parte por la impunidad. El sistema legal es completamente disfuncional y eso ayuda a sostener este tipo de normas sociales. Pero hay que ser cuidadosos al hablar de cultura, pues puede convertirse en algo muy vago. No creo ni por un segundo que la producción de coca en Colombia sea un problema cultural. Uno de mis estudiantes de Colombia, que es de Cartago, Valle, dice que allí los niños abandonan la escuela porque quieren ser como los mafiosos. Podría realizarse un estudio de las normas sociales de los niños, y descubrir que hay modelos perversos. Pero eso viene del hecho de que el Estado es completamente incapaz. Estas facetas son realmente solo un resultado moderno de la disfunción masiva de la política y el Estado. No hay ninguna razón intrínseca por la que Colombia no podría tener el mismo ingreso per cápita que Estados Unidos, es solo que tiene las instituciones equivocadas.

infografía

RENTÓMETRO

El Rentómetro organiza a 20 países latinoamericanos según su “índice de rento-dependencia”, que mide cuán importante es la renta para las economías de la región. Calculamos este índice revisando qué porcentaje del PIB de cada país se deriva de exportaciones de productos mineros, incluyendo minerales, rocas de cantera, hidrocarburos y gas. Estos son recursos no renovables obtenidos mediante la extracción y, por tanto, corresponden a la idea de una

– Rento-dependiente MENOS DEL 2% DE RENTO-DEPENDENCIA

BRASIL

PANAMÁ

Año

2002

2007

Exportaciones mineras

15.616,3

20.167,7

23.424,8

801.282,8

967.679

1’118.874,2

1,95%

2,08%

2,09%

PIB Índice de rento-dependencia

2012

JAMAICA GUATEMALA

PERÚ Año Exportaciones mineras

NICARAGUA

PIB Índice de rento-dependencia

2002

2007

2012

5.832,4

7.311,3

8.139,5

68.048,6

93.119,6

127.541,3

8,57%

7,85%

6,38%

CUBA URUGUAY CHILE

HONDURAS

Año

2002

2007

Exportaciones mineras

14.496,7

16.222,7

15.330,4

106.949,1

136.099,7

164.991,4

13,55%

11,92%

9,29%

PIB

EL SALVADOR

Índice de rento-dependencia

2012

REP. DOMICANA COSTA RICA

TRINIDAD Y TOBAGO Año Exportaciones mineras

PARAGUAY

PIB Índice de rento-dependencia

2002

2007

2012

4.859,4

9.262,3

8.900,2

12.276,7

19.102,8

18.664,2

39,58%

48,49%

47,69%

EDICION 2 / 2013

economía rentista más claramente que otros recursos primarios como los agropecuarios, que no incluimos en esta medida. Nuestro índice de rento-dependencia considera tres momentos: 2002, 2007 y 2012, para apreciar la tendencia más reciente. Todos los datos fueron tomados de la base de datos de la CEPAL –CEPALSTAT–. Las exportaciones y el PIB se miden en millones de dólares, usando el dólar a precios constantes de 2005.

+ Rento-dependiente ARGENTINA Año Exportaciones mineras PIB Índice de rento-dependencia

MÉXICO 2002

2007

2012

9.627,5

10.172,9

9.752,9

141.402,1

215.900,1

281.499,7

6,81%

4,71%

3,46%

Exportaciones mineras PIB Índice de rento-dependencia

2007

56.956,4

60.322,4

58.449,8

776.429,3

918.793,7

994.369,4

7,34%

6,57%

5,88%

Índice de rento-dependencia

2012

ECUADOR 2002

2007

2012

Año

8.781,8

9.572,9

15.560

127.880,5

167.174,2

202.921,8

6,87%

5,73%

7,67%

2002

Exportaciones mineras PIB Índice de rento-dependencia

BOLIVIA Año

2002

Exportaciones mineras PIB

COLOMBIA Año

Año

2007

2012

2.358,6

3.690,2

3.872,2

35.464,3

44.283,9

54.950

6,651%

8,333%

7,047%

VENZUELA 2002

2007

2012

Año

2002

2007

Exportaciones mineras

39.198,1

42.031,6

40.227,6

120.887,2

173.873,9

191.916,3

32,43%

24,17%

20,96%

724,1

1.060,4

1.467,4

8.546,7

10.464

13.223,3

PIB

8,47%

10,13%

11,10%

Índice de rento-dependencia

2012

Este es su principal producto minero de exportación:

HIERRO

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ORO

COBRE

GAS

PETRÓLEO

Estudio de casos

El uso de la renta petrolera en Venezuela desde 1925

Orlando Ochoa VENEZUELA

Doctor en Economía por la Universidad de Oxford, especialista en Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Brasilia, magíster en Estudios del Sector Público de la Universidad de Buckingham, economista de la Universidad de los Andes y Premio Bicentenario ULA. Es profesor agregado de la Escuela de Economía de la Universidad Católica Andrés Bello, coordinador y miembro fundador de la Asociación Pensar Venezuela (www. pensarvenezuela.org.ve). Fue presidente de la Comisión de Finanzas del Congreso Nacional (1995-98), consultor en el sector petrolero, financiero, económico e industrial y columnista habitual en varios medios de comunicación.

Observar los usos de la enorme renta petrolera en la Venezuela de nuestros tiempos nos lleva a pensar en populismo, abuso de poder, corrupción y manipulación del electorado. Es bueno recordar, sin embargo, que Venezuela tuvo una notable historia precedente de uso sensato de la renta petrolera. De 1925 a 1928 la producción petrolera se quintuplicó, al pasar de 54.500 a unos 290.000 barriles diarios. En 1928 las estimaciones disponibles indicaban que la contribución del sector petrolero a la economía venezolana era superior a la del sector agrícola, principal actividad económica desde el siglo XVI. Desde 1928 hasta 1978, la economía petrolera venezolana gozó de 50 años de notable crecimiento, estimado en 5,9% promedio anual, con una muy baja inflación de 2,2% promedio anual. ¿Por qué la economía del primer país exportador de petróleo del mundo por más de cuatro décadas no sufrió de los trastornos macroeconómicos y maldición de los recursos naturales que afectaron la estabilidad económica de otros países desde el inicio de la explotación de un valioso recurso? Es imposible explicar la estabilidad económica de Venezuela en estas décadas sin considerar los cambios en las finanzas públicas realizados antes de 1925, los cuales, sin proponérselo deliberadamente, permitieron una base de estabilidad y responsabilidad fiscal por más de 50 años1. Alto crecimiento económico, baja inflación y estabilidad cambiaria fueron grandes logros en el contexto latinoamericano, aunque sin alcanzar la diversificación de la base productiva y exportadora, planteada desde 1936 -tras el final de la dictadura de Juan Vicente Gómez (1908-35)-, por intelectuales y economistas. La modernización del Ministerio de Hacienda, bajo la dictadura de Gómez, con nuevas normas tributarias y presupuestarias, se fortaleció aún más en su impacto positivo sobre la economía venezolana con la fundación del Banco Central de Venezuela (BCV) en 1940. La sostenida mejora de los términos fiscales sobre el petróleo extraído por empresas multinacionales, por el Ministerio de Fomento, y luego por el Ministerio de Energía y Minas, consolidó un triángulo de instituciones económicas de alta calidad que le dieron a Venezuela la base para un formidable desempeño económico hasta los años setenta. EDICION 2 / 2013

Era usual encontrar que analistas de la época explicaran la estabilidad y progreso de la economía venezolana -hasta la década del setentasolamente a partir de la creciente producción petrolera desde los años veinte, obviando el desarrollo de instituciones económicas. Con el mismo simplismo, desde los años setenta se atribuyó el mal desempeño de la economía venezolana al petróleo por sí mismo y a las distorsiones macroeconómicas que creaba, luego de las agudas alzas de precios del crudo con bajo crecimiento económico y alta inflación. ¿Por qué los vicios políticos y económicos asociados al uso de la renta petrolera se hacen críticos luego de 50 años de historia como el primer exportador del mundo? La explicación se encuentra en la construcción de instituciones económicas de alta calidad desde 1913 y su posterior deterioro a partir de 1974. El Ministerio de Hacienda, modernizado entre enero de 1913 y junio de 1922 por el doctor Román Cárdenas, fue la pieza angular de la estabilidad económica de Venezuela y de su relativo buen uso de la renta petrolera hasta 1974, con la importante salvedad de que no logró reducir la dependencia económica del petróleo, a pesar de las diversas políticas ejecutadas con ese fin. Es oportuno señalar una reforma singular en América Latina, prácticamente desconocida en Venezuela y fuera de sus fronteras. En el período fiscal 1915-1916 el llamado Fondo de Reserva del Tesoro se comenzó a usar para el equilibrio del presupuesto. Ramón Veloz recogió de la memoria

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y cuenta del Ministerio de Hacienda la siguiente frase: “... de dichos fondos habrá de tomarse en determinados años cuando resulten diferencias entre los ingresos probables y los egresos, al formularse los presupuestos”. Para ese año fiscal, en plena Primera Guerra Mundial, con los ingresos aduanales del país caídos, el Fondo de Reserva del Tesoro tenía Bs. 19.555.485,93 equivalentes al 33,75% del gasto fiscal de ese año, Bs. 57.930.228,17. Se trata del primer fondo de estabilización fiscal puesto en marcha exitosamente en América Latina, mucho antes de su uso en Chile. En 1924 el ministro de Hacienda Centeno Grau nos habló de un Tesoro saneado con reservas en oro, mayor que el presupuesto de gastos de un año. De las reformas fiscales puestas en ejecución por el ministro Cárdenas destaca el objetivo alcanzado de reducir la vulnerabilidad fiscal ante los shocks externos, lo cual se logró exitosamente antes de que el petróleo se convirtiese en la actividad económica dominante en 1928. El Fondo de Reserva del Tesoro a partir de 1913-14 reveló un uso institucional del superávit fiscal acumulado como un mecanismo de estabilización de la gestión fiscal ante fluctuaciones en los ingresos debido a shocks externos. Estuvo en funcionamiento pleno hasta 1957. Desde 1958, coincidiendo con el establecimiento del régimen democrático y la deteriorada situación fiscal por circunstancias propias del mercado petrolero de la época (incluyendo las mayores ventas de petróleo del mundo árabe), el Fondo de Reservas del Tesoro no volvió a tener el protagonismo institucional del pasado.

¿Por qué los vicios políticos y económicos asociados al uso de la renta petrolera se hacen críticos luego de 50 años de historia como el primer exportador del mundo? La explicación se encuentra en la construcción de instituciones económicas de alta calidad desde 1913 y su posterior deterioro a partir de 1974. 29

Estudio de casos

A partir de 1974 se produjo un nuevo cambio institucional en el Ministerio de Hacienda, esta vez de distinta naturaleza. El presidente Carlos Andrés Pérez recibió del Congreso la habilitación para promulgar decretos con fuerza de ley que le permitían dirigir el uso de los elevados recursos petroleros extraordinarios. Ese mismo año se reformó la Ley Orgánica de Hacienda Pública y la Ley de Crédito Público, entre otras leyes del área, para facilitar el uso rápido de los recursos fiscales de origen petrolero. El V Plan de la Nación (197680) se diseñó para aspirar a la “independencia económica” guiada por el Estado. Del total de 419 entes descentralizados creados desde 1916 hasta 1980 –principalmente empresas del Estado e institutos autónomos– una alarmante cifra de 211 fueron nuevos entes creados en el lapso de 197480. El Ministerio de Hacienda perdió la posición de coordinador de la política económica y también su capacidad de imponer una restricción presupuestaria en la conducción integral de la gestión fiscal venezolana, mandato que tenía en forma completa desde principios del siglo XX. Varios investigadores nacionales y extranjeros documentan en los años setenta y ochenta el incremento de conductas rentistas (rent-seeking behaviour) en Venezuela, a partir de los años setenta,

así como la corrupción y la falta de voluntad política para rectificar en materia económica. El uso de la renta petrolera, vía la devaluación del bolívar, para generar recursos adicionales y financiar persistentes déficits fiscales prevalece a partir de los años ochenta. Desde 1978 hasta 1998 se evidencia una fuerte caída del crecimiento económico promedio a solo 1,05% anual, acompañado de elevada inflación de 32,5% promedio anual, inestabilidad cambiaria, déficit fiscal recurrente y alto endeudamiento público. El desorden fiscal iniciado en 1974, y los conflictos entre los intereses privados que financian campañas electorales y el interés público, elevaron la percepción de corrupción en los manejos de los altos ingresos petroleros del Estado venezolano. Es importante distinguir entre dos tipos de actividades rentistas en un país petrolero: las que están asociadas a la búsqueda de beneficios directos por la recepción de rentas petroleras, y las que buscan rentas regulatorias, derivadas de la excesiva intervención del Estado en la economía y el poder discrecional de funcionarios públicos corruptos. Para 1998, Venezuela había perdido un 27% del ingreso por habitante promedio de 1978, luego de 20 años de política económica mediocre o incapaz de lograr cambios en forma duradera. No hubo ningún intento coherente y sostenible por restablecer el orden fiscal perdido en 1974, esencial para hacer buen uso de los ingresos petroleros. Entre 1982 y 1997, un estudio sobre los cambios en la pobreza en Venezuela, elaborado por la Universidad Católica Andrés Bello, indicó que el índice de pobreza crítica pasó de 11% en 1982 a 36,3% de las personas en 1997. La pobreza no crítica aumentó de 22,5% a 31,0% en el mismo lapso. La pobreza crítica y relativa, en conjunto, pasó de 33,5% en 1982 a 67,3 % en 1997. En esta Venezuela empobrecida, el electorado abandonó a los partidos políticos tradicionales y fue elegido Hugo Chávez en diciembre de 1998, con el mandato de atender las causas políticas que habían empobrecido a un país rico en un valioso recurso natural. Lo ocurrido desde 1998 hasta 2013 revela que el desorden fiscal y la decadencia de las instituciones políticas y económicas en una democracia profundamente debilitada, van de la mano con el uso populista e inescrupuloso de los recursos fiscales petroleros para fines electorales. El largo período de alza del precio del petróleo desde 2003 -interrumpido solo entre 2008 y 2009-, hasta el presente, permitió llegar a extremos de abusos fiscales, endeudamiento directo e indirecto, monetario y cambiario, como ningún economista pudo imaginar posible en Venezuela. Socavar los cimientos mismos de una economía petrolera, con precios sobre 100 dólares el barril entre 2010 y 2013, requiere de una crisis política y económica de grandes dimensiones, la cual toma forma en este año 2013.

Lo ocurrido desde 1998 hasta 2013 revela que el desorden fiscal y la decadencia de las instituciones políticas y económicas en una democracia profundamente debilitada, van de la mano con el uso populista e inescrupuloso de los recursos fiscales petroleros para fines electorales.

NOTAS

1. Ver Orlando Ochoa (2008). La institución fiscal y el rentismo en el desempeño económico de Venezuela. Disponible en www. pensarenvenezuela.org.ve

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Petrobras como rent seeker en Brasil

Laura Randall ESTADOS UNIDOS

Es profesora emérita del Hunter College de la Universidad de Nueva York. Se desempeñó como copresidenta del seminario universitario sobre Brasil de la Universidad de Columbia. Sus publicaciones sobre Brasil incluyen La economía política del petróleo brasileño, e Historia económica comparada de América Latina 1500-1915, vol.3 Brasil. Ha escrito y editado varios libros y artículos en Brasil sobre el desarrollo económico y la educación en América Latina, y es autora de libros sobre PEMEX y PDVSA.

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a búsqueda de rentas o rent seeking es el proceso de obtener una renta mayor a la que hubiera sido posible en el mercado libre, a través de actividades tales como hacer lobby en el Gobierno para adquirir subsidios de préstamos, donaciones, protección arancelaria, rescates financieros, o el establecimiento de barreras al ingreso de otras empresas al mercado. La búsqueda de rentas es vista como una actividad derrochadora porque resulta en la transferencia de riqueza de individuos y firmas productivas a buscadores de rentas. En Brasil, la búsqueda de rentas ha ocurrido frecuentemente en sectores con empresas controladas por el Estado, que eran 6 veces más grandes y un 30% menos rentables que las no controladas por el Estado. Estas empresas estaban concentradas en manufactura de bienes y servicios, servicios públicos, químicos, telecomunicaciones, petróleo y gas, y tendían a ser de alto valor y a localizarse en industrias con grandes barreras al ingreso, además de ser las proveedoras de la mayoría de la inversión en Investigación y Desarrollo (I+D). La creación de Petrobras, la empresa petrolera estatal, en 1953, inauguró el proceso de búsqueda de rentas. En primera instancia, sus actividades se enfocaron en la presencia de petróleo en Brasil, y gradualmente fueron incluyendo la exploración de petróleo y sus derivados, operaciones petroquímicas (1967) y actividades de investigación (1968) y distribución (1971). Su distribución mayorista y minorista a través

Estudio de casos

de estaciones de servicio no era un monopolio, pero ahora genera aproximadamente el 10% del PIB brasileño. La búsqueda de rentas de Petrobras es similar a la de la compañía de minería y metales Vale, el exportador de mineral de hierro y otros minerales más grande del mundo, que también tiene operaciones en energía, puertos, navieras y ferrocarriles. Vale fue fundada por el Gobierno Federal en 1942, privatizada en 1997, y actualmente controla más del 85% de la producción de mineral de hierro de Brasil, con operaciones en 15 naciones extranjeras. El Gobierno Federal es dueño de tres “acciones de oro” para poder controlar los aspectos estratégicos de la planeación y toma de decisiones. Esto ha llevado a una influencia de naturaleza sindical sobre la política y mantenimiento de trabajos y negocios en Brasil. El subsidio a la industria de bienes de capital por parte de Petrobras la llevó a tener utilidades por debajo de lo que hubiera conseguido, de no haber tenido que comprar insumos brasileños cuando estuvieran disponibles, aunque estos costasen más que los bienes importados. De manera similar, las nuevas metas nacionales de defender la producción ecológicamente

sostenible y ayudar al desarrollo de energía renovable, impactó los costos de Petrobras, aunque la responsabilidad de cumplir con metas nacionales distintas a la producción, se debería atribuir al Gobierno y no a la empresa. Muchos brasileños estaban orgullosos de la creación y el desarrollo de la industria petrolera nacional, pero también sospechaban de su estructura monopolística. En 1995, el Congreso enmendó la Constitución del 88 para terminar con el monopolio de Petrobras, y expidió la Ley de Concesiones (Ley 8.987) para permitirle al sector privado licitar por las concesiones que anteriormente habían sido exclusivas del Estado. Petrobras se convirtió en una empresa pública, de la cual el Estado seguía controlando el 51% de las acciones. La Agencia Nacional del Petróleo (ANP) fue el ente regulatorio creado para promover la competencia y atraer inversiones extranjeras en el sector petrolero, pero las complejas reglas tributarias aumentaron el costo de la inversión en el país. En 2013, el Gobierno brasileño era propietario directo del 54% de las acciones ordinarias de Petrobras con derecho a voto, mientras el Banco de Desarrollo Brasileño y el Fondo Soberano de Brasil

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controlaban cada uno el 5%, llevando la propiedad conjunta del Estado al 64%. Las acciones con titulares privados se han negociado en BM&F Bovespa (la Bolsa de Valores de São Paulo), donde son parte del índice Ibovespa. Petrobras podría ser vista como buscadora de rentas en el corto plazo, con vocación para retener sus ingresos para financiar el futuro crecimiento a largo plazo. Los Gobiernos federal y estatal querían suplir sus necesidades obteniendo ingresos de Petrobras por medio de regalías e impuestos. Una ley expedida el 14 de agosto de 2013 extendió la destinación de las regalías petroleras de los estados de la costa a todo el país. Desde entonces, el 75% de las regalías son asignadas a la educación y el 25% restante a la salud, pero esta es una asignación peligrosa porque si no se reciben los pagos anticipados de regalías, el gasto probablemente no se financiaría de una manera adecuada. La habilidad del Gobierno para influenciar la industria petrolera y la búsqueda de rentas fue constreñida por la financiación limitada disponible a través de la bolsa de valores de Brasil y el Banco de Desarrollo del Gobierno. En 2013, la declinación y quiebra esperada de la compañía de Eike Batista, OGX -la primera firma privada en producir petróleo- complicaron el mercado del crudo en Brasil. Los inversionistas extranjeros tenían muchas de sus acciones en la firma. En 2013, Petrobras intentó vender US$14.8 mil millones en activos en la medida que los costos crecientes, la caída de la producción y las ascendentes importaciones extranjeras de combustibles redujeron su habilidad de pagar un plan de expansión a 5 años por valor de US$237 mil millones -el programa de inversión corporativa más grande del mundo-. Petrobras también abrió la licitación dirigida a firmas extranjeras para el desarrollo del campo Libra, un campo que tendría reservas potencialmente enormes. Solamente un consorcio licitó por el derecho de operar el campo. Este contrato pasó de ser un acuerdo basado en concesiones a uno basado en la producción, en el que el Gobierno es propietario del campo, mientras el socio del sector privado recibe una participación a cambio de operar el campo. Petrobras estableció una nueva compañía estatal para vender su participación del petróleo, tener voz directa y derecho de veto parcial sobre cómo y cuándo se desarrollaría Libra. La entrada de firmas extranjeras al desarrollo de este campo pre-sal en aguas profundas se enfrentó a demandas y protestas. Con el fin de conseguir más ofertas extranjeras para contratos futuros, Brasil – supuestamente- estaba considerando retirar la obligación de Petrobras de ser el operador líder para toda la exploración y producción nueva en el área pre-sal. La falta de éxito en la licitación del contrato Libra y las dificultades políticas también redujeron el tamaño de la inversión planeada. Curiosamente, Petrobras no es miembro de la Organización de Países Productores de Petróleo (OPEP), y algunos de los acuerdos petroleros de Brasil con naciones extranjeras no han sido rentables para el gigante suramericano, pero se cumplieron para extender su esfera de influencia política. EDICION 2 / 2013

Al mismo tiempo, la necesidad de fondos masivos para desarrollar nuevos campos petroleros llevó a la desinversión de los activos de Petrobras en el extranjero, que no siempre fue bienvenida. En 2006, el Gobierno boliviano nacionalizó todos los campos de petróleo y gas en la nación, incluyendo las propiedades bolivianas de Petrobras. Las complejas relaciones en la búsqueda de rentas implican que el impacto de la “enfermedad holandesa”, en la que un gran aumento de divisas extranjeras lleva a una disminución de la competitividad en los precios, es mejor evaluada en el contexto nacional de la política económica y su estructura. Algunas naciones invirtieron en el extranjero para evitar la enfermedad holandesa. Brasil hizo más énfasis en la protección de las actividades económicas existentes y la búsqueda de rentas a corto plazo, y gradualmente intentó invertir en infraestructura para aumentar su competitividad a largo plazo. En Brasil, a las firmas estatales no les está permitido fracasar, así que algunos analistas creen que los beneficios de la competencia no se pueden obtener hasta que dichas firmas sean privatizadas, y el Gobierno acepte un mayor papel en el comercio internacional y de la competencia en su economía. Sin un cambio en lo económico, en lo político, y en la estructura de clases y grupos de interés, es poco probable que la búsqueda de rentas se reduzca.

Estudio de casos

El rentismo en Chile

Rolf Lüders Schwarzenberg CHILE

MBA y Ph.D en Economía por la Universidad de Chicago, e Ingeniero Comercial de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Es profesor titular del Instituto de Economía de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Fue decano de la Facultad de Economía y Ciencias Administrativas de la misma Universidad (196871), director del Programa de Desarrollo de Capitales de la Organización de Estados Americanos (197174), presidente del Banco Morgan-Finansa de Chile, miembro de la Comisión Legislativa de Chile (1974-81) y ministro de Economía y de Hacienda (1982-83).

Chile es un país rico en recursos naturales, entre los que se destaca en la actualidad el cobre y en el pasado el salitre, y que ha experimentado a lo largo de su historia la mayoría de los problemas asociados a esta riqueza: enfermedad holandesa, bruscas fluctuaciones en sus ingresos de divisas, y rentismo (Auty,1993 y Sachs y Warner, 1995). A partir de mediados de los años setenta, el país emprendió una serie de profundas reformas, que tuvieron por objetivo -entre otras cosas- mitigar los mencionados problemas, y en buena medida lo han logrado.

El surgimiento del rentismo En 1879, la anexión a Chile de la mayor parte de los territorios calicheros bolivianos y peruanos, de donde se extrae el salitre, expandió el peso relativo de las exportaciones chilenas al 80% del PIB. Como resultado, el tipo de cambio real –el tipo de cambio observado en la economía, deflactado por las variaciones relativas de precios en Chile y en los países socios comerciales- cayó en un 43% (Díaz, Lüders y Wagner, EHClioLab, 2013). Esto generó enfermedad holandesa y las consiguientes presiones por protección. La mayor protección arancelaria la lograron empresarios y trabajadores a fines del siglo XIX. El gasto social –inicialmente muy concentrado en vivienda social, pero a partir de 1925 extendido a EDICION 2 / 2013

otros ámbitos- se remonta a comienzos del siglo XX. El efecto económico de estas medidas fue, a largo plazo, desastroso, explicando el relativamente pobre desempeño de la economía chilena entre 1910 y 1980. En el contexto de una economía que se fue cerrando cada vez más –en 1973 el arancel promedio sobre las importaciones fue de 90%- y en que las autoridades fijaban los precios de los productos y servicios, se produjo un intenso proceso de búsqueda de rentas, especialmente del cobre. Como resultado, las mayores utilidades y salarios se obtuvieron de negociaciones por mayores aranceles y precios y no como fruto de una buena gestión. La búsqueda de rentas perjudicó a todos, pero relativamente menos a los más pobres y a los círculos cercanos a los gobernantes (las élites). Ello es así porque aunque Chile ocupa el puesto 20 entre todos los países del mundo en materia de percepción de la corrupción, inmediatamente después de los países europeos (Transparency International, 2012), es un país donde se valoran los favores a los amigos o correligionarios y en que se ejercen fuertes presiones distributivas. EDICION 2 / 2013

Crisis y transformación económica: el fin del rentismo Durante la era del cobre, reiniciada a comienzos del siglo XX, se utilizó en Chile un sistema de extracción de rentas muy peculiar, que tendió a beneficiar a los sectores de menos ingresos del país. En esos años se mantuvo muy bajo el tipo de cambio al cual las empresas cupríferas debían retornar el valor de sus exportaciones y se autorizó la importación de bienes esenciales –especialmente alimentos- al mismo tipo de cambio. El resultado de ese ejercicio –que se mantuvo plenamente vigente hasta fines de los cincuenta- fue el equivalente de un impuesto a las exportaciones de cobre y un subsidio a la importación de alimentos. Chile terminó creciendo muy poco, produciendo bienes de lujo caros para la élite, e importando los bienes que consumía la gran mayoría empobrecida. Esta situación fue insostenible, a pesar de algunos intentos fallidos por corregirla, y terminó

Estudio de casos

Aunque Chile ocupa el puesto 20 entre todos los países del mundo en materia de percepción de la corrupción, inmediatamente después de los países europeos, es un país donde se valoran los favores a los amigos o correligionarios y en que se ejercen fuertes presiones distributivas. 36

con la grave crisis sociopolítica y económica de 1973 bajo el gobierno marxista de entonces. El régimen militar que asumió el poder optó por una profunda transformación e implementó una economía de mercado abierta al comercio y financiamiento internacional, dando al Estado un rol subsidiario. Lo hizo de modo tal que claramente prevalecieran “reglas sobre autoridades”, es decir, minimizando al máximo el poder discrecional de las autoridades. Gobiernos democráticos posteriores al régimen militar perfeccionaron el sistema fiscal para evitar que los buenos precios del cobre se tradujeran en un padrón fiscal que magnificara el ciclo correspondiente. El sistema consiste -en esencia- en que el presupuesto normal de gastos del fisco se ajusta a los ingresos fiscales normales de pleno empleo del país, estimados en base al precio de largo plazo del cobre, calculado por una comisión de expertos. Si en un año determinado el precio del cobre resulta ser mayor, el gasto fiscal se mantiene en su nivel habitual y el superávit obtenido se ahorra en un fondo soberano. Si, por el contrario, el precio del cobre resulta ser menor que su precio de largo plazo, el gasto fiscal sigue siendo el estándar y el déficit se financia recurriendo al fondo soberano correspondiente. Es decir, en la medida que la comisión sea capaz de calcular perfectamente –que por supuesto no lo

es- el precio de largo plazo del cobre, el precio de este mineral no debería afectar significativamente los niveles de actividad del Gobierno. Este mecanismo es muy importante, dado que el fisco es -empíricamenteel gran desestabilizador en esta materia. En un mundo con minería privada y ausencia de tributación, como lo mostrara Paul Collier (2003), los privados actúan estabilizando el gasto en el país. Además, en 2005 se impuso en Chile un royalty minero (regalía), fundamentalmente con el objeto de extraer parte de las rentas del negocio y canalizarlas a proyectos de innovación. Como se trata de un impuesto (menor) a las utilidades extraordinarias de las empresas mineras, tiene como externalidad algún efecto mitigador de la enfermedad holandesa. Actualmente, y fruto de una política de Estado respetada por sucesivos gobiernos, en Chile, con un arancel promedio inferior al 1% y una dispersión máxima de 0 a 6%, mercados libres y competitivos, tratados de libre comercio con Estados Unidos, la Unión Europea y decenas de otros países, y una disposición constitucional que prohíbe la acción gubernamental discriminatoria, el rentismo se ha reducido a su mínima expresión. Desafortunadamente, en los últimos años han surgido fuertes presiones rentistas, notablemente aquellas de los estudiantes universitarios. EDICION 2 / 2013

Rentas petroleras y mineras: generación, distribución y uso en Colombia

Guillermo Perry COLOMBIA

Doctor en Economía e Investigación de Operaciones del Massachusetts Institute of Technology, e ingeniero de la Universidad de los Andes. Es profesor en la Universidad de los Andes, Non Resident Fellow del Center for Global Development y asesor del presidente del Banco de Desarrollo de América Latina. Ha sido profesor en la Universidad de Harvard, economista jefe para América Latina y el Caribe del Banco Mundial, ministro de Hacienda y Crédito Público (1994-96), director de Fedesarrollo (198889), ministro de Minas y Energía (1986-88), director nacional de Impuestos (1974-76), director del CEDE Universidad de los Andes (1972-74) y subdirector del Departamento Nacional de Planeación (1969-70). Fue miembro de la Asamblea Nacional Constituyente y el Senado. EDICION 2 / 2013

Debido a su escasez, los recursos naturales generan rentas más allá de las utilidades normales de cualquier actividad económica. La teoría económica ha estudiado este tema desde su inicio y hay una abundante literatura sobre cómo medir las rentas, cómo distribuirlas (entre quien explota el recurso y la sociedad a través del Estado), y cómo utilizar las que corresponden al Estado. En el contexto colombiano, resulta de particular importancia la discusión alrededor de las rentas generadas de la explotación petrolera y minera1.

Las rentas petroleras En el caso del petróleo, el Estado colombiano captura parte de las rentas generadas a través de tres instrumentos: las regalías, el impuesto a la renta y la participación de la empresa estatal Ecopetrol. En 1972, un estudio que hicimos con Hernando Gómez Otálora en Fedesarrollo demostró que el Estado capturaba hasta entonces una fracción muy baja de las rentas a través de estos instrumentos, debido a deducciones excesivas (¡como la deducción por agotamiento de recursos que pertenecen al Estado!) y otras fallas en el diseño de las regalías, los impuestos y la supervisión. En parte para compensar por la baja tributación efectiva, el Gobierno obligaba a las empresas a vender el crudo necesario para refinación interna a Ecopetrol a un precio arbitrario, y a entregar dólares al Banco de la República a una tasa especial de cambio. Esta forma heterodoxa de capturar rentas (y otras deficiencias de los Contratos de Concesión de la época, que permitían a las empresas “congelar” grandes áreas) desincentivó gravemente la exploración al generar gran incertidumbre sobre el retorno de las inversiones, que quedaba sujeto a decisiones discrecionales del Gobierno. El país estaba en el peor de los mundos: se convirtió en importador neto de petróleo, justo cuando los precios se cuadruplicaron en 1972 y el Estado recibía muy pocos recursos de esta actividad.

FUENTE: WWW.ECOPETROL.COM.CO

Estudio de casos

En el Gobierno de López Michelsen (197478) pusimos en práctica las recomendaciones de este estudio. Como parte de la Reforma Tributaria de 1974 se eliminaron las deducciones excesivas a favor de la actividad y, separadamente, se estableció un nuevo régimen para la explotación petrolera que obligaba a las empresas extranjeras a operar mediante contratos de asociación con Ecopetrol (en los cuales se compartían las utilidades) y les garantizaba pagar el equivalente al precio internacional por el crudo. Como consecuencia, se estimuló la exploración y Colombia volvió a ser exportador neto en 1986, al tiempo que aumentó considerablemente la participación estatal en las rentas. En 1989, ante el éxito alcanzado, se incrementó la participación de Ecopetrol proporcionalmente a la producción acumulada de cada yacimiento. Este cambio antitécnico (se aumentaba la participación estatal justo cuando caía la rentabilidad) frenó la exploración. Tres

años después fue sustituido por el llamado “Factor R”, que incrementaba la participación estatal cuando aumentaban las rentas. Ante la falta de nuevos descubrimientos y la amenaza de volver a la condición de importador neto, se creó la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), encargada de promover y regular la actividad, y Ecopetrol se convirtió en una empresa mixta, emitiendo acciones en la Bolsa de Valores, con mayor autonomía y flexibilidad operativa. Las “rondas” de adjudicación de bloques de la ANH y el nuevo Ecopetrol han sido muy exitosas. Hemos aumentado la exploración y producción, y Ecopetrol se ha consolidado como una de las multinacionales latinas –multilatinas– más fuertes, dejando grandes utilidades al Estado. El país parece haber logrado un buen equilibrio en el difícil balance que existe entre promover la actividad y capturar la mayor parte de las rentas a través del Estado. EDICION 2 / 2013

la Agencia Nacional de Minería (ANM). Aunque se ha puesto algo de orden en la entrega de títulos, por deficiencias de coordinación entre entidades del Gobierno y, en última instancia, falta de decisión política, no se ha concretado el desarrollo de grandes proyectos mineros nuevos, a pesar del interés de grandes inversionistas durante el periodo del boom de precios (2003-2011). El país dejó pasar este “cuarto de hora” y nos hemos quedado sin expansión minera y, por tanto, sin nuevas rentas mineras.

Las regalías

Las rentas mineras En este campo el país muestra algunos aciertos y muchos errores. Un grupo de contratos de concesión de gran minería están relativamente bien estructurados (por ejemplo Cerrejón, La Loma, Cerromatoso), y han permitido grandes desarrollos de exportación con una participación mayoritaria del Estado en las rentas de la actividad y explotaciones que cumplen normas técnicas y ambientales adecuadas. Sin embargo, el grueso de la minería todavía se lleva a cabo mediante empresas de tamaño mediano (legales o ilegales), lo que deja pocas rentas en manos del Estado y, con frecuencia, causa graves daños ambientales y a los propios yacimientos. El otorgamiento de títulos mineros al primer postor generó un desarrollo caótico y con altos grados de corrupción. El actual Gobierno de Juan Manuel Santos (20102014) ha tratado de enderezar esta situación creando EDICION 2 / 2013

Una porción de la captura de rentas petroleras y la mayor parte de la captación de rentas mineras ocurre a través del régimen de regalías. A lo largo de los años, las regalías petroleras han comenzado a variar según la rentabilidad esperada de los yacimientos por explorar: así, son más altas para explotaciones en áreas geológicamente conocidas y con infraestructura de oleoductos (vale decir, de menores riesgos y costo esperado), y más bajas para explotación de pozos off-shore (no localizados en tierra firme sino, por ejemplo, en el mar). Recientemente, con algún atraso, se fijaron regalías intermedias para hidrocarburos no convencionales, cuyos costos de exploración y desarrollo son mayores que los de hidrocarburos convencionales on-shore, pero menores que los del off-shore. En los grandes contratos mineros se han pactado regalías y compensaciones que varían algo con volúmenes y precios. De resto, las regalías se aplican sobre ingresos brutos con tasas diferentes según el mineral y el nivel de producción. A diferencia de otros países petroleros y mineros, Colombia mantiene un régimen muy atrasado en esta materia y no usa bien los recursos así captados. Australia, el Reino Unido, algunas provincias canadienses y Brasil, han sustituido o complementado el régimen de regalías con un “impuesto a la renta generada” (Resource Rent Tax o RRT), que se aplica a un estimativo de la renta. El RRT genera más recaudo cuando los precios suben y en los yacimientos más rentables, y distorsiona poco las decisiones de inversión y explotación, a diferencia de lo que ocurre con las regalías tradicionales. Chile y Perú han modificado su régimen de regalías para aproximarlo a un RRT. Colombia debería considerar adoptar un RRT moderno, manteniendo una tasa de regalías convencionales baja y uniforme para nuevos proyectos. Pero lo más grave es el enorme desperdicio de los recursos generados por las regalías, documentado por varios estudios2. Los constituyentes de 1991 cometimos el error de dejar estos recursos en manos de entidades territoriales, directa o indirectamente (mediante el Fondo Nacional de Regalías), sin mayores controles. La reforma reciente, aun cuando obliga a ahorrar parte de los recursos en períodos de precios altos y distribuye un poco mejor la “mermelada”, falló en no recuperar parte de los recaudos para el Gobierno central y no parece estar siendo efectiva para mejorar el uso de los recursos a través de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD). Este tema habrá que volver a revisarlo.

Aunque se ha puesto algo de orden en la entrega de títulos, por deficiencias de coordinación entre entidades del Gobierno y falta de decisión política, no se ha concretado el desarrollo de grandes proyectos mineros nuevos, a pesar del interés de grandes inversionistas durante el boom de precios NOTAS

1. Son también importantes las rentas de la tierra, que se generan tanto por las actividades económicas que necesitan usarla, como, especialmente, por los procesos naturales de urbanización y obras de infraestructura, además de las decisiones sobre uso que hace el propio Estado. 2. Ver Perry y Olivera (2012). Petróleo y minería: ¿maldición o bendición? Fedesarrollo y Banco Mundial.

infografía

RECETA PARA QUE EL RENTISMO NO SEA UNA MALDICIÓN

3 tazas de instituciones fuertes e inclusivas.

2 tazas de política fiscal responsable.

¼ de litro de un régimen de regalías moderno (Resource Rent Tax) con controles.

2 cucharadas de contratación pública basada en el mérito.

1 cucharada de claridad sobre la propiedad de los recursos (títulos).

750 gr. de “reglas sobre autoridades”.

250 gr. de participación ciudadana.

ESTA RECETA NO ES COMPATIBLE CON LOS SIGUIENTES INGREDIENTES:

rtante o p ! Im Estado patrimonialista

Populismo

Corrupción

Esta receta no es Context Free Desorden fiscal

Monopolios

Poder jerárquico y excluyente

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Smart Governance

PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS TECNOLOGÍA La fórmula perfecta para la inclusión y la participación ciudadana

Tiago Carneiro Peixoto BRASIL

Especialista en Gobierno Abierto en el programa ICT4Gov del grupo de Gobierno Abierto del Banco Mundial. Es también coordinador de investigación del Centro de Democracia Electrónica, una empresa conjunta del Instituto Universitario Europeo de la Universidad de Zurich y el Oxford Internet Institute de la Universidad de Oxford. Ha dirigido proyectos y trabajado como asesor y consultor de diversas organizaciones en el ámbito de la participación y de la tecnología, tales como la Comisión Europea, la OCDE, las Naciones Unidas y los gobiernos de Brasil y Reino Unido.

En la elaboración de presupuestos participativos, ¿de qué forma se puede garantizar la relevancia y pertinencia de un proyecto determinado, así como el conocimiento experto y técnico necesario para producir un presupuesto beneficioso para todos? En otras palabras, ¿cómo cierra uno la brecha entre lo que la gente quiere y lo que, de acuerdo con los criterios de los tecnócratas necesita la comunidad? En la modalidad de presupuestos participativos, como en los procesos de presupuestos tradicionales, uno tiene personal técnico que ofrece soporte para los participantes donde sea necesario. Uno de los objetivos de los presupuestos participativos es evaluar cuáles son las necesidades reales de la población, un problema que no puede ser decidido simplemente por tecnócratas. De hecho, los tecnócratas muchas veces encuentran que es más fácil trabajar con el ciudadano que con políticos elegidos, cuyas preferencias hacia la destinación de los presupuestos están muchas veces sujetas a presiones que no son necesariamente de naturaleza técnica, sino más bien de naturaleza electoral. En este sentido, los tecnócratas pueden encontrar que muchas veces puede ser mejor trabajar con ciudadanos, quienes pueden estar más dispuestos a tener en cuenta información técnica y proyectos de largo plazo.

En la práctica, ¿cómo se gestiona la participación de los ciudadanos? ¿Cómo se convoca de manera efectiva? ¿Hay ciertos ciudadanos más eficaces para la participación que otros? La elaboración de presupuestos participativos se puede organizar de varias formas y no existe una receta correcta para ello. Ésta es precisamente una de las fortalezas de esta figura: su capacidad para adaptarse al contexto local. Habiendo hecho estas consideraciones, las reuniones para la elaboración de presupuestos participativos se organizan normalmente alrededor de unidades territoriales de un municipio (distritos, barrios). Los ciudadanos son movilizados a través de distintos medios (por ejemplo, organizaciones de la sociedad civil, radio, televisión) para que asistan a reuniones que se realizan dentro de su área, normalmente en una escuela pública o cualquier otro espacio público que pueda recibir un número significativo de participantes. La mejor forma de convocar a la gente en forma efectiva es mostrando resultados. La experiencia demuestra que, aunque en sus comienzos la elaboración de presupuestos participativos puede atraer solo a un número limitado de participantes, a medida que los proyectos se ejecutan y entregan a la comunidad, se genera un «efecto de demostración» que atrae a cada vez más interesados. Ciertos ciudadanos pueden ser más eficaces en la participación que otros, de la misma forma que algunos políticos de un consejo ciudadano pueden ser más efectivos que otros en conseguir lo que desean. Sin embargo, en un EDICION 2 / 2013

proceso de elaboración de presupuestos participativos bien diseñado, una inquietud que siempre surge es promover una buena deliberación, donde se escuchen distintas voces a lo largo del proceso. El principio rector de la elaboración de presupuestos participativos es la inclusión.

Los ciudadanos participan en el proceso de toma de decisión sobre el presupuesto; si luego ellos no participan en la ejecución del proyecto, ¿cómo se puede asegurar la transparencia? ¿A quién se le debe rendir cuentas? ¿Solo a aquellos ciudadanos que participaron en la toma de decisiones o a todos?

Al hablar de rendición de cuentas el principal es el ciudadano, y el agente es el político

Durante el proceso de elaboración de presupuestos participativos se designan grupos de ciudadanos para vigilar el proceso de implementación. Se espera que estos ciudadanos que hacen el seguimiento reporten a los demás sobre la ejecución del presupuesto, aumentando así la transparencia del proceso. Igualmente, se usan soluciones tecnológicas, tales como sitios web y alertas de teléfonos móviles que informan a los ciudadanos acerca del proceso de ejecución, mejorando aún más la transparencia de la elaboración de presupuestos participativos como un todo. En cuanto al tema de “quién rinde cuentas”, tenemos que pensar en la rendición de cuentas más allá de su noción tradicional, donde un principal hace que un agente rinda cuentas por sus acciones en el ámbito público. En el caso de la elaboración de presupuestos participativos no hay una distinción entre principal y agente: los ciudadanos deciden por ellos mismos, y la participación está abierta a todo aquel que quiera hacer uso de ella. Piense en una elección donde todos los ciudadanos pueden participar, pero no todo el mundo lo hace. ¿Quiénes son más responsables por los resultados de las elecciones: solo los ciudadanos que salieron a votar o todos los ciudadanos que tenían derecho a participar?

¿Cuáles son las ventajas y beneficios de un sistema de elaboración de presupuestos participativos? La lista es larga, así que destacaré las que considero más importantes. Tal como se muestra a través de numerosos estudios desde 1989, cuando se empezaron a implementar este tipo de presupuestos en Brasil, la elaboración de presupuestos

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participativos ha sido asociada con una serie de resultados deseables cuando se compara con los procesos tradicionales de presupuestos. Primero, cuando se implementa apropiadamente, la elaboración de presupuestos participativos lleva a un proceso redistributivo, con un aumento en la destinación de recursos a los segmentos más pobres de la sociedad. Esto se ha asociado con un mejor acceso a los servicios públicos que va desde el acceso al agua hasta la educación. Algunos estudios han mostrado que la elaboración de presupuestos participativos puede incluso llegar a reducir la mortalidad infantil a medida que los recursos se distribuyen más equitativamente entre la población. Esta modalidad se asocia también con la disminución de la corrupción en el Gobierno e incluso con la reducción en la evasión de impuestos, pues los ciudadanos están más dispuestos a pagar impuestos a medida que vinculan el gasto estatal con la mejora en la entrega de servicios.

¿Cuál ha sido el impacto del uso intensivo de la tecnología en los procesos involucrados en la elaboración de presupuestos participativos? ¿Cuáles han sido las herramientas tecnológicas más utilizadas? Uno de los impactos principales del uso de la tecnología en los procesos de presupuestos participativos ha sido el aumento en los niveles de participación, ya que los ciudadanos pueden participar de forma remota en el proceso por medio de internet o teléfonos móviles. Las ciudades Latinoamericanas son pioneras en esto. Pero hay más. En el estado de Rio Grande do Sul, por ejemplo, el Banco Mundial recientemente realizó una encuesta con una muestra de 23.000 ciudadanos quienes votaron sobre destinaciones de presupuesto por internet. Algunos de los hallazgos preliminares que se destacan de la encuesta son: I. Inclusión de género: aunque la participación de los hombres es ligeramente mayor en el proceso de presupuestos participativos fuera de línea (51% de participación masculina y 49% femenina), cuando se trata de participación en línea, este patrón se invierte, generando una diferencia estadísticamente significativa (45% masculina y 55% femenina). II. Más allá de los sospechosos de siempre: algunos de los hallazgos del análisis preliminar de datos se refieren a cómo se compara la participación en línea con otras formas de participación cívica. En lugar de reforzar los patrones preexistentes de participación («empoderar a los empoderados»), el proceso de voto por internet movilizó a los

Smart Governance

EN LUGAR DE REFORZAR LOS PATRONES PREEXISTENTES DE PARTICIPACIÓN, EL PROCESO DE VOTO POR INTERNET MOVILIZÓ A LOS CIUDADANOS QUE TRADICIONALMENTE NO SE SIENTEN INSPIRADOS POR LA PARTICIPACIÓN FUERA DE LÍNEA.

ciudadanos que tradicionalmente no se sienten inspirados por la participación fuera de línea. • 57% de los encuestados no habían tomado parte en ningún otro proceso participativo, no habían contactado a sus gobiernos respecto de un tema que les importara, o asistido a una reunión comunitaria. • 75% no había participado en ninguna actividad fuera de línea relacionada con el proceso de presupuestos participativos. • 63% de los encuestados declararon que no habrían participado si el proceso no se hubiese realizado en línea.

III. De mirones a movilizadores: aunque la mayoría de los participantes se podrían considerar cívicamente inactivos, previamente a su acción en línea, el voto de prioridades de presupuesto en línea parece disparar un patrón de participación. Por ejemplo, del 63% de los participantes en línea que declararon que no habrían participado de otro modo (es decir, fuera de línea), una vez votaron en línea, el 66% tomó un paso adicional y usó otras tecnologías (por ejemplo, redes sociales, correos electrónicos) para movilizar a otros para que se unieran al proceso. Pero la tecnología también ha sido usada para otros efectos, como enviar SMS y mensajes de voz a los ciudadanos invitándolos a asistir a reuniones presenciales, mostrando que un proceso así puede aumentar la inclusión y evitar la captura por las élites. Así mismo, como mencioné antes, la tecnología también ha sido usada como medio para aumentar la transparencia en el proceso de elaboración de presupuestos, como el uso de mensajes de texto para actualizaciones sobre la ejecución del presupuesto y los sitios web donde los ciudadanos pueden hacer seguimiento del estado de las obras públicas que han sido acordadas bajo la modalidad de presupuestos participativos.

¿Puede usted dar algunos ejemplos de ciudades en donde se haya aplicado exitosamente el sistema de elaboración de presupuestos participativos? ¿Y ejemplos de ciudades que han utilizado la tecnología para mejorar el proceso? Porto Alegre, en Brasil, donde se “inventó” la elaboración de presupuestos participativos, es uno de los ejemplos más citados. En América Latina hay otros referentes, algunos más exitosos que otros, pero la lista es muy larga: hay más de 2.500 experiencias de elaboración de presupuestos participativos alrededor del mundo y la región destaca como uno de los continentes con más experiencias. En cuando a ciudades (y gobiernos estatales) que han usado internet exitosamente, la lista también es extensa, pero citaría el estado de Rio Grande do Sul y las ciudades de Belo Horizonte y Recife en Brasil. En cuanto al uso de teléfonos móviles, señalaría los casos de La Plata en Argentina, y también algunas experiencias interesantes en África, tales como Yaundé en Camerún y algunas ciudades en la región Kivu-Sur de la República Democrática del Congo.

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Smart Governance

LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN EN LA CONSTRUCCIÓN DE UN BUEN GOBIERNO

María Lorena Gutiérrez Botero COLOMBIA

Doctora en Administración con énfasis en Finanzas y magíster en Administración de la Freeman School of Business en la Universidad de Tulane, ingeniera industrial y especialista en Finanzas de la Universidad de los Andes. Es la secretaria general de la Presidencia de la República. Fue decana de la Facultad de Administración y profesora asociada del área de Finanzas de la Universidad de los Andes. También se desempeñó como alta consejera para el Buen Gobierno y la Eficiencia Administrativa.

n la actualidad, los gobiernos se ven relacionados con ciudadanos cada vez más informados, capacitados y conscientes de sus derechos y necesidades. Por eso el ejercicio del gobierno debe transformarse en un proceso de constante cambio y adaptabilidad a las nuevas realidades, donde el ciudadano no es un simple receptor pasivo frente a las decisiones de los gobernantes, sino que se convierte en protagonista central de las mismas. Esa es la razón de ser de la noción de Buen Gobierno, que en palabras de Naciones Unidas es, entre otras cosas, participativo, transparente, efectivo, equitativo, promotor del Estado de derecho y de la rendición de cuentas1. De acuerdo con la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OECD), un Buen Gobierno debe seguir y adoptar nuevas prácticas y herramientas de información para responder a las necesidades de la ciudadanía, para lo cual el gobierno electrónico es un elemento estratégico. Así, el creciente aumento del uso de las Tecnologías de la Información y la Comunicación en el mundo, ha demostrado a los gobiernos

que su adopción permite lograr una mayor transparencia y eficiencia en sus actuaciones, un aumento en la apertura de canales de participación, y un medio adecuado para rendir cuentas entendiendo, eso sí, que las TIC son un poderoso instrumento, necesario mas no suficiente para materializar el Buen Gobierno. En palabras de Carlos E. Jiménez: “El vínculo entre sociedad y TIC es quizá la característica más obvia en la sociedad de la información actual, y ello también se traduce en su perspectiva acerca de las herramientas para una mejor gobernanza. Las TIC están revolucionando todos los ámbitos de nuestra sociedad, y ello incluye la interacción de los gobiernos con los ciudadanos, la rendición de cuentas o la transparencia. Nuevamente queda patente el hecho de que las TIC son una herramienta y sus efectos dependerán de quién las utilice y cómo lo haga”2. En este sentido, algunos autores han resaltado el amplio potencial de internet y las tecnologías digitales para ampliar y profundizar los procesos democráticos, haciéndolos más trasparentes, inclusivos y accesibles. Las Tecnologías de la Información y la Comunicación ofrecen nuevos canales y procesos de participación, -potencialmente- una mayor intervención de los ciudadanos en la toma de decisiones, y la oportunidad EDICION 2 / 2013

Rafael Merchán Álvarez COLOMBIA

para compensar ciertos déficits de la democracia3. De hecho, es tal el influjo de las TIC sobre la forma en que gobernantes y ciudadanos interactúan, que bien puede decirse que estamos camino a la era de la participación 2.0.

EL CAMINO RECORRIDO Abogado y politólogo de la Universidad de los Andes, especialista en Derecho Administrativo de la misma universidad, y en Derecho Económico de la Universidad Externado. Es secretario de Transparencia de la Presidencia de la República. Fue edil de la localidad de Chapinero, director del Instituto de Ciencia Política, director de la Fundación Carlos Lleras Restrepo, asesor del Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción y director de Justicia Formal del Ministerio del Interior y de Justicia.

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Dentro de esta tendencia mundial, el Gobierno de Colombia ha venido diseñando políticas y acciones para enfrentar los retos que implica el uso de tecnologías que contribuyan a la implementación de la filosofía del Buen Gobierno. Lo anterior se ve reflejado en la formulación del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para Todos”, en donde el Buen Gobierno se constituye en un eje transversal de la Prosperidad Democrática, y las TIC en una herramienta dinamizadora para la mejora de las funciones del Estado, materializándose en la adopción de la política de Gobierno en Línea como una estrategia del Buen Gobierno. La política de Gobierno en Línea ha permitido la implementación de acciones y programas para que los colombianos tengan una mejor relación con el Estado, con trámites y servicios más ágiles, mejor calidad de la información en los sitios web de las entidades públicas, mayores espacios de participación y más canales para rendir cuentas.

Gracias a este esfuerzo, el Consejo Nacional de Competitividad, en su Informe Nacional de Competitividad 2013-2014, resalta que si hay un aspecto en el que el país se ha mostrado como potencia a nivel internacional, es en el tema de gobierno en línea. Colombia ha sido reconocida por la ONU como ejemplo de gobierno electrónico en el mundo. Según el índice de uso de TIC en el Gobierno, Colombia es líder en e-Government en Latinoamérica, al situarse únicamente por detrás de Chile4. Este informe agrega además que cada vez es más fácil la interacción entre el sector público y la ciudadanía y el sector privado, gracias al uso de las TIC, pues según datos de Gobierno en Línea, el 55% de los ciudadanos que interactuaron con el Gobierno en 2012 lo hizo a través de internet, el 77% de las empresas formales han utilizado este programa en su interacción con el Gobierno y el 73% lo han aprovechado para realizar pagos de trámites u obtener servicios. Colombia cuenta con varias experiencias exitosas en la implementación de los principios de Buen Gobierno a través de las Tecnologías de la Información y la Comunicación. Gracias a la política de Gobierno en Línea, hoy todas las alcaldías y gobernaciones del país tienen presencia en internet cumpliendo con estándares de publicación de información, y de generación de espacios electrónicos de interacción y transacción,

Smart Governance

SEGÚN EL ÍNDICE DE USO DE TIC EN EL GOBIERNO, COLOMBIA ES LÍDER EN E-GOVERNMENT EN LATINOAMÉRICA, AL SITUARSE ÚNICAMENTE POR DETRÁS DE CHILE permitiendo que el ciudadano acceda a mejores servicios y pueda ejercer control de manera informada. Para incentivar la participación de la ciudadanía en la construcción de un gobierno más abierto e inclusivo, se han desarrollado varios instrumentos, entre los que vale la pena destacar la Urna de Cristal (www.urnadecristal.gov.co), un mecanismo multicanal que permite al ciudadano conocer los resultados, avances e iniciativas del Gobierno, así como resolver inquietudes y hacer propuestas sobre temas específicos. Durante el 2013, la Urna de Cristal permitió generar 347.395 interacciones de los ciudadanos, 76 campañas de Gobierno y 12 ejercicios de participación ciudadana en temas como la Erradicación de la Pobreza, Política Anticorrupción, Rendición de Cuentas, Pacto Agrario, Política de Innovación Social, Plan de Impulso para la Productividad y Empleo. Igualmente resalta el Portal de Transparencia Económica (www. pte.gov.co), como una herramienta en línea en la que los colombianos pueden seguir paso a paso y en tiempo real, la ejecución presupuestal y de pagos de las entidades que conforman el Presupuesto General de la Nación. En materia de seguimiento y evaluación de políticas y metas, Colombia cuenta con el Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno (SINERGIA), que como su nombre lo indica, evalúa y monitorea las metas trazadas por el Gobierno Nacional, así como el desempeño y los resultados en la implementación de políticas públicas. Bajo los estándares de la OECD y en comparación con otros países miembros de la organización, este sistema es uno de los más avanzados y sofisticados de seguimiento al desempeño de un Gobierno (www.sinergia.dnp.gov.co/portaldnp).

LOS RETOS A pesar de los avances y las iniciativas lideradas por el Gobierno Nacional, aún son muchos los retos y metas en materia de uso de las TIC en temas de Buen Gobierno que están pendientes en Colombia. Existen claros ejemplos en los que el uso de las TIC será indispensable en la aplicación de la nueva normatividad que ha surgido recientemente en el país. A partir de la expedición del nuevo Código Contencioso Administrativo, se dan pasos importantes como la obligatoriedad

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para todas las entidades de tener sede electrónica, de recibir solicitudes por medios electrónicos y, sobre todo, de no solicitar al ciudadano información que ya repose en otras entidades. Así mismo, este año se sancionará la Ley Estatutaria de Transparencia y de Acceso a la Información Pública, la cual es sin duda uno de los retos más importantes para el Estado, en la medida que regula el acceso a la información pública, los procedimientos para el ejercicio, y la garantía del derecho y las excepciones a la publicidad de información. Esta ley incluye además la responsabilidad de las entidades y demás sujetos obligados de divulgar proactivamente información pública en medios electrónicos y físicos; de responder de manera adecuada, veraz, oportuna y accesible las solicitudes; de publicar todo lo referente a la estructura, servicios, procedimientos, funcionamiento y contratación, así como de atender eficazmente y por medios electrónicos las peticiones de derechos de acceso a la información. Esto conlleva también la obligación de producir o capturar la información pública de la manera más eficaz y eficiente. Otro gran proyecto es la puesta en marcha de la tienda virtual del Estado colombiano, a través de la cual las entidades estatales podrán adquirir bienes y servicios de características técnicas uniformes en menos de una hora. La tienda virtual del Estado colombiano tendrá un catálogo con los bienes y servicios que ofrece, además de los proveedores, quienes serán seleccionados a través de licitaciones públicas. De esta manera, el proceso de contratación logra eficiencia y el Estado obtiene ventajas en cuanto a precios y condiciones de adquisición que permite la compra agregada. Existen otros retos adicionales a los institucionales, como los relacionados con el mejoramiento de las capacidades y el compromiso de los servidores públicos y los ciudadanos para implementar los principios de Buen Gobierno y hacer uso eficiente de la tecnología: la continuidad de las políticas públicas ante los cambios de mandatarios; el aumento de los incentivos que permitan la participación ciudadana informada; y una mayor coordinación entre los diferentes niveles de Gobierno. A pesar de la magnitud de estos retos, es importante resaltar la voluntad política que actualmente existe en Colombia. Esto se refleja en su vinculación al Open Government Partnership, donde el país asume compromisos para mejorar la transparencia, la participación, el acceso a la información y la lucha contra la corrupción, así como en su intención de ser miembro de la OECD, con el fin de mejorar la calidad de las políticas públicas y de hacerlas sostenibles en el tiempo. En este contexto, tal y como lo expresa la OECD, el Gobierno de Colombia reconoce ampliamente que el uso de nuevas tecnologías y sistemas de información pueden jugar un rol estratégico en el apalancamiento de la innovación, la productividad y el crecimiento, así como en el aumento de la eficiencia y la efectividad del sector público, en el diseño de políticas públicas, y en la prestación de los servicios públicos a los ciudadanos y empresarios5.

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NOTAS

1.Banco Interamericano Desarrollo (2003). Estrategias de Gobierno Electrónico: la definición de un modelo de análisis y estudio de casos. Manual. Gob. Washington, D.C. 2.Carlos. E. Jiménez. Una aproximación al concepto de Gobernanza Inteligente. En: Medios de Comunicación en América Latina. Entrecruce de Poderes. Revista Perspectiva Dossier, Ed.1, 2013. 3. Tambouris E., et al. (2013). e-Participation in Europe: Current State and Practical Recommendations. En: J. R. Gil-Garcia (Ed.): E-Government Success Around the World: Cases, Empirical Studies, and Practical Recommendations, IGI Global, USA, DOI: 10.4018/978-1-46664173-0.ch017. 4. Consejo Nacional de Competitividad. Informe Nacional de Competitividad 2013-2014. 5. OECD, 2013. Implementing Good Governance. En: Public Governance Review Colombia.

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