Curules especiales Afro en el Congreso colombiano: representación simbólica vs. debilidades electorales y legislativas, 1991-2014
Marcela Escandón Vega Directora Observatorio Legislativo Instituto de Ciencia Política “Hernán Echavarría Olózaga” Audiencia pública “Los Derechos de los Afro se respetan” Cámara de Representantes, septiembre 22 de 2014
Índice Debate teórico y normativo en Colombia Contexto y fuentes Ejercicio electoral de las curules (1991-2014) Desempeño legislativo (1998-2014) Reflexiones finales
Debate teórico El debate ANC: Noción de representación en curules especiales. Política y academia: garantía, efectividad y representación. Trabajos normativos y descriptivos: “superar desventajas estructurales”, “garantizar representación efectiva”, “aumento sostenido de espacios políticos”. Dos tipos de literatura: Estructural e identitaria (Lijphart 2003, Kymlicka 1996, Van Cott 2000) Neoinstitucional (Reynolds 2006, Reilly 2001, Canon 1999, Bird 2003). En Colombia: visión identitaria, principalmente estudios sobre el caso indígena. Casi ningún estudio sobre caso afrocolombiano. Exclusión de aportes desde la literatura feminista. La representación política de las mujeres no es exclusiva, homogénea ni automática. Presencia ≠ Representación.
Contexto Colombia: más de 80 grupos étnicos identificados, 68 lenguas: criollas (palenquero e inglés isleño o criol sanandresano), shibrromaní y 65 indígenas con sus variaciones dialectales. Indígenas: 3,4% del total nacional -1’392.623 personas-. Afrocolombianos: 10,6% -4.311.757 habitantes-. Discriminación histórica: 80% de afros con NBI, 74% percibe menos del SMLV y pobreza de 76% (37% promedio nacional). Indígenas: 35 grupos en peligro (Corte Const.). Apertura política 90s: Creación de escaños reservados para indígenas (y afros) como garantía de representación (no ROM). Los afro a través del referente indígena: Leyes, noción de territorio, normas de participación política.
Problema de investigación La Ciencia Política en Colombia se ha interesado poco por el tema. Aportes de la Antropología y la Sociología. No se ha evaluado el ejercicio de las curules especiales. Ausencia de estudios electorales sistemáticos. Descripciones de algunas trayectorias personales (indígena) y celebración de apertura. ¿Qué pasa luego de la elección? Literatura feminista o de género discute ampliamente la noción identitaria de la representación. Censo de 2005: Problemas de sensibilidad frente a la identificación étnica. Desactualización de datos. Desconocimiento de dinámicas, especialmente para el caso afro-urbano (C91 y Ley 70/93 con modelo indígena y rural).
Fuentes Tesis Maestría, premio mejor estudio de la democracia 2011. Fundación Kettering, Depto. Ciencia Política de la Universidad de los Andes. Base de datos electoral por departamento (1991-2010), prof. Mónica Pachón. Political Representation & Social Inclusion: A Comparative Study of Bolivia, Colombia, Ecuador, and Guatemala. New York: Americas Society, 2012 Base de datos sobre candidaturas, construcción propia; Perfiles y autoría de ley, base de datos Congreso Visible.
Ejercicio electoral de las curules Tabla No.1 Partidos o Movimientos que han aspirado a curules especiales 70
65
60
50
40
Cámara afro
30
Senado Indígena
29
28
Cámara Indígena
23 20
14 8
10
0
2
0
2 2
4 0
0
0
6
2
2
2002
2006
9 5
3
0 1991
1994
1998
2010
2014
*Los ceros corresponden en 1991 a que la curul no estaba reglamentada y en 1998 a que estaban demandadas (aunque más de 18 partidos compitieron en Cámara). En 2001 fueron restablecidas. Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil.
Ejercicio electoral de las curules Tabla No. 2 Número de candidatos para curules especiales étnicas en Colombia 180
168
160
140
113
120
100
80
Cámara Afro Senado Indígena Cámara Indígena
71
60
48 36
40
30
14
20
0 2 0
2 2 0
1991
1994
0
4
4 6
0
12
17 8
0 1998
2002
2006
2010
2014
*Los ceros corresponden en 1991 a que la curul no estaba reglamentada y en 1998 a que estaban demandadas (aunque más de 18 partidos compitieron en Cámara). En 2001 fueron restablecidas. Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil.
Ejercicio electoral de las curules Tabla No. 3 Promedio de integrantes de listas étnicas en Colombia 8,0
7,0 7,0
6,0
5,6
5,7
5,0
Cámara Afro 4,0
Senado Indígena 3,0 2,8 2,8
3,0
2,0 1,8
2,0
1,0
1,01,0
1,0
0,0
2,5 2,1 1,9
1,0
1,0
0,0 0,0
Cámara Indígena
0,0 0,0
0,0 1991
1994
1998
2002
2006
2010
2014
*Los ceros corresponden en 1991 a que la curul no estaba reglamentada y en 1998 a que estaban demandadas (aunque más de 18 partidos compitieron en Cámara). En 2001 fueron restablecidas. Fuente: Registraduría Nacional del Estado Civil.
Ejercicio electoral de las curules Resultados electorales: ¿Cómo ha funcionado el voto identitario? Gráfica 1. Porcentaje de voto identitario Afro 10,0
9,5 9,0
8,0
8,0 7,0 6,0
Porcentaje pertenencia étnica por departamento
Choco 63%
5,2
Bolivar 26%
5,0
4,3
4,0
4,0
4,1
V. del Cauca 26% Cauca 20%
3,0 2,4
3,0
2,0
0,8 1,0 0,0
0,9
1,7
0,7 0,1 1994
0,2 2002
0,2 2006
2010
Fuente: (Escandón Vega 2011). No se presentan datos para 1998 por la demanda en contra de la circunscripción en 1996.
Ejercicio electoral de las curules Resultados electorales: ¿Cómo ha funcionado el voto identitario? Gráfica 2. Porcentaje de voto identitario Indígena 25
Porcentaje pertenencia étnica por departamento
20,0
20
17,0 15
Guajira 40% Guainía 26%
12,0
11,0
Vichada 31%
10
8,0
6,5
5
2,0
3,0 1,8
1,0
3,0 1,0
0 1991
1994
1998
Fuente: (Escandón Vega 2011).
2002
2,0
1,9 1,5 0,2
2006
1,8
1,0
2010
Ejercicio electoral de las curules Resultados electorales: efectividad del voto étnico Gráfica 3. Efectividad del voto identitario afro (porcentajes) 100,0
100,0
90,0 80,0 70,0
60,0
60,0
Chocó Bolivar
50,0
50,0
Valle del Cauca 40,0
Cauca
30,0
27,0
20,0
28,0 18,0 18,0
10,0
10,0
6,0
32,0 17,0 0,4
0,0 1994
2002
2006
2010
Fuente: (Escandón Vega 2011). No se presentan datos para 1998 por la demanda en contra de la circunscripción en 1996.
Ejercicio electoral de las curules Resultados electorales: efectividad del voto étnico Gráfica 4. Efectividad del voto indígena (porcentajes) 70,0
65,0 60,0
50,0
50,0
49,0
50,0
46,0
45,0 40,0
Guajira
39,0
38,0
30,0
25,0
Guainía Vichada
29,0
20,0
17,0 11,0
10,0
5,0
8,0 6,0
1,0
3,0
0,0 1991
1994
4,0
1998
Fuente: (Escandón Vega 2011).
2002
2006
2010
Ejercicio electoral de las curules Conclusiones Desempeño en elecciones, especialmente en zonas de importante presencia poblacional indígena y afro. 1. Incentivos a la fragmentación en lugar de la agregación de intereses durante la competencia electoral. 2. Explosiones de partidos y candidatos, en especial en 2002 para ambos casos, y 2010, 2014 para afros. 3. Inexistencia de voto identitario en todos los departamentos de mayor presencia afro e indígena. 4. Efectividad del voto nula. Más del 90% de los votos étnicos no elige curul. 5. Caso afro más dramático, tanto en competencia electoral como en efectividad del voto.
Desempeño legislativo: Autoría de PL Tabla No. 2: Incidencia legislativa afro (1998-2014)
Cuatrienio
Proyectos de Congresistas Proyectos de Proyectos de iniciativa afro afrocolombianos (y iniciativa iniciativa afro y tema aprobados (y % del % del total) congresistas Afro étnico total)
1998-2002
NA*
NA*
NA*
NA*
2002-2006
4 de 268 (1,5%)
33**
12**
0 (0%)
2006-2010
4 de 268 (1,5%)
35**
15**
2 (13.3%)
2010-2014
2 de 268 (0,7%)
39
8
0 (0%)
*Para este cuatrienio no hubo congresistas elegidos en la circunscripción afro. **No están disponibles los datos para todos los congresistas. Fuente: (Escandón Vega y Jacobo 2012); Escandón 2014
Desempeño legislativo: Autoría de PL Tabla No. 1: Incidencia legislativa congresistas indígenas (1998-2014)
Cuatrienio
Congresistas indígenas (y % del total)
Proyectos de iniciativa congresistas indígenas
Proyectos de iniciativa congresistas indígenas y tema étnico*
Proyectos de iniciativa indígena* aprobados (y % del total)
1998-2002
6 de 263 (2.3%)
17*
17*
1 (5.9%)
2002-2006
4 de 268 (1,5%)
40*
18
0 (0%)
2006-2010
3 de 268 (1,1%)
59
24
1 (4,2%)
2010-2014
3 de 267 (1,1%)
50
3
0 (0%)
*No están disponibles los datos para todos los congresistas. Fuente: Congreso Visible; Escandón Vega y Jacobo 2012; Escandón 2014
Desempeño legislativo ¿Qué pasa con los representantes indígenas y afro una vez son elegidos? Poca incidencia en agenda política a favor de sus comunidades. Inferioridad numérica y partidista: bancadas unipersonales. Bancadas afro e indígena: poco visibles y efectivas a pesar de incluir congresistas por fuera de curules especiales. Iniciativas sobre asuntos étnicos: siempre menos que proyectos sobre temas generales. Porcentaje de éxito: Cercano a 0% (13% máx.)
Desempeño legislativo Perfiles (1998-2014)
Los cuestionamientos no son nuevos. Los indígenas no han estado exentos de ello. Martín Tenganá perdió su curul; Francisco Rojas Birry, condenado; Jesús Piñacué cuestionado por resguardos del Cauca; Orsinia Polanco, demandada su investidura; Silfredo Morales condenado. Hoy: María del Socorro Bustamante Ibarra, Moisés Orozco Vicuña, Ébano de Colombia (FUNECO).
Desempeño legislativo Perfiles (1998-2014) ¿Qué pasa entonces con los representantes indígenas y afro una vez son elegidos?
Temas sustanciales, no sólo celebraciones: censura a ministros, conductores ebrios, CNE, Ley 5 de 1992, Salud, Sistema Electoral, política criminal y penitenciaria, entes de control, aborto, mayoría de edad, tecnología, impuestos, vacunación, régimen de fronteras. También: culturales y estampillas (universidades), (Hoja coca, baldíos, entes territoriales étnicos, medio ambiente, Amazonas, conocimiento tradicional) La autoría legislativa de estos congresistas no se limita a lo étnico. ¿Sería deseable que se limitara?
Conclusiones Sin subestimar la movilización indígena y afrocolombiana, ni la visibilidad simbólica obtenida en lo político desde 1991… Las CE han tenido importancia simbólica, en términos de visibilidad y apertura de espacios políticos. Visión identitaria presente en los debates constituyentes: imaginario homogéneo e idealizado de lo indígena y lo afro. Ignoran diferencias en preferencias y necesidades. Ideal normativo que no se ha traducido en la realidad.
Perfil del candidato, del congresista ganador e incluso del votante: No siempre pertenencia o trabajo comunitario.
Conclusiones Sin subestimar la movilización indígena y afrocolombiana, ni la visibilidad simbólica obtenida en lo político desde 1991… CE no han facilitado la coordinación política de sus líderes ni en una votación significativa de las personas con identificación étnica. Efectos inesperados de la inclusión formal: voto identitario escaso, fragmentación política alta, poca efectividad del voto e incidencia legislativa mínima. ¿Impacto en política y legislación? Debate sobre indicadores socioeconómicos como referentes. Por establecer: Política regional, otros indicadores de actividad legislativa.
Conclusiones Sin subestimar la movilización indígena y afrocolombiana, ni la visibilidad simbólica obtenida en lo político desde 1991… Políticos cuestionados o figuras desconectadas de las comunidades: no hay mandato de representación. Incluso con líderes tradicionales: presencia no se traduce automáticamente en representación política (perspectiva de género). No se cumple objetivo de generar representación identitaria, ni representación política efectiva en el Congreso.
Curules especiales Afro en el Congreso colombiano: representación simbólica vs. debilidades electorales y legislativas, 1991-2014
Marcela Escandón Vega Directora Observatorio Legislativo Instituto de Ciencia Política “Hernán Echavarría Olózaga” Audiencia pública “Los Derechos de los Afro se respetan” Cámara de Representantes, septiembre 22 de 2014