Rentas petroleras y mineras: generación, distribución y uso en Colombia
Guillermo Perry COLOMBIA
Doctor en Economía e Investigación de Operaciones del Massachusetts Institute of Technology, e ingeniero de la Universidad de los Andes. Es profesor en la Universidad de los Andes, Non Resident Fellow del Center for Global Development y asesor del presidente del Banco de Desarrollo de América Latina. Ha sido profesor en la Universidad de Harvard, economista jefe para América Latina y el Caribe del Banco Mundial, ministro de Hacienda y Crédito Público (1994-96), director de Fedesarrollo (198889), ministro de Minas y Energía (1986-88), director nacional de Impuestos (1974-76), director del CEDE Universidad de los Andes (1972-74) y subdirector del Departamento Nacional de Planeación (1969-70). Fue miembro de la Asamblea Nacional Constituyente y el Senado. EDICION 2 / 2013
Debido a su escasez, los recursos naturales generan rentas más allá de las utilidades normales de cualquier actividad económica. La teoría económica ha estudiado este tema desde su inicio y hay una abundante literatura sobre cómo medir las rentas, cómo distribuirlas (entre quien explota el recurso y la sociedad a través del Estado), y cómo utilizar las que corresponden al Estado. En el contexto colombiano, resulta de particular importancia la discusión alrededor de las rentas generadas de la explotación petrolera y minera1.
Las rentas petroleras En el caso del petróleo, el Estado colombiano captura parte de las rentas generadas a través de tres instrumentos: las regalías, el impuesto a la renta y la participación de la empresa estatal Ecopetrol. En 1972, un estudio que hicimos con Hernando Gómez Otálora en Fedesarrollo demostró que el Estado capturaba hasta entonces una fracción muy baja de las rentas a través de estos instrumentos, debido a deducciones excesivas (¡como la deducción por agotamiento de recursos que pertenecen al Estado!) y otras fallas en el diseño de las regalías, los impuestos y la supervisión. En parte para compensar por la baja tributación efectiva, el Gobierno obligaba a las empresas a vender el crudo necesario para refinación interna a Ecopetrol a un precio arbitrario, y a entregar dólares al Banco de la República a una tasa especial de cambio. Esta forma heterodoxa de capturar rentas (y otras deficiencias de los Contratos de Concesión de la época, que permitían a las empresas “congelar” grandes áreas) desincentivó gravemente la exploración al generar gran incertidumbre sobre el retorno de las inversiones, que quedaba sujeto a decisiones discrecionales del Gobierno. El país estaba en el peor de los mundos: se convirtió en importador neto de petróleo, justo cuando los precios se cuadruplicaron en 1972 y el Estado recibía muy pocos recursos de esta actividad.
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FUENTE: WWW.ECOPETROL.COM.CO
Estudio de casos
En el Gobierno de López Michelsen (197478) pusimos en práctica las recomendaciones de este estudio. Como parte de la Reforma Tributaria de 1974 se eliminaron las deducciones excesivas a favor de la actividad y, separadamente, se estableció un nuevo régimen para la explotación petrolera que obligaba a las empresas extranjeras a operar mediante contratos de asociación con Ecopetrol (en los cuales se compartían las utilidades) y les garantizaba pagar el equivalente al precio internacional por el crudo. Como consecuencia, se estimuló la exploración y Colombia volvió a ser exportador neto en 1986, al tiempo que aumentó considerablemente la participación estatal en las rentas. En 1989, ante el éxito alcanzado, se incrementó la participación de Ecopetrol proporcionalmente a la producción acumulada de cada yacimiento. Este cambio antitécnico (se aumentaba la participación estatal justo cuando caía la rentabilidad) frenó la exploración. Tres
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años después fue sustituido por el llamado “Factor R”, que incrementaba la participación estatal cuando aumentaban las rentas. Ante la falta de nuevos descubrimientos y la amenaza de volver a la condición de importador neto, se creó la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), encargada de promover y regular la actividad, y Ecopetrol se convirtió en una empresa mixta, emitiendo acciones en la Bolsa de Valores, con mayor autonomía y flexibilidad operativa. Las “rondas” de adjudicación de bloques de la ANH y el nuevo Ecopetrol han sido muy exitosas. Hemos aumentado la exploración y producción, y Ecopetrol se ha consolidado como una de las multinacionales latinas –multilatinas– más fuertes, dejando grandes utilidades al Estado. El país parece haber logrado un buen equilibrio en el difícil balance que existe entre promover la actividad y capturar la mayor parte de las rentas a través del Estado. EDICION 2 / 2013
la Agencia Nacional de Minería (ANM). Aunque se ha puesto algo de orden en la entrega de títulos, por deficiencias de coordinación entre entidades del Gobierno y, en última instancia, falta de decisión política, no se ha concretado el desarrollo de grandes proyectos mineros nuevos, a pesar del interés de grandes inversionistas durante el periodo del boom de precios (2003-2011). El país dejó pasar este “cuarto de hora” y nos hemos quedado sin expansión minera y, por tanto, sin nuevas rentas mineras.
Las regalías
Las rentas mineras En este campo el país muestra algunos aciertos y muchos errores. Un grupo de contratos de concesión de gran minería están relativamente bien estructurados (por ejemplo Cerrejón, La Loma, Cerromatoso), y han permitido grandes desarrollos de exportación con una participación mayoritaria del Estado en las rentas de la actividad y explotaciones que cumplen normas técnicas y ambientales adecuadas. Sin embargo, el grueso de la minería todavía se lleva a cabo mediante empresas de tamaño mediano (legales o ilegales), lo que deja pocas rentas en manos del Estado y, con frecuencia, causa graves daños ambientales y a los propios yacimientos. El otorgamiento de títulos mineros al primer postor generó un desarrollo caótico y con altos grados de corrupción. El actual Gobierno de Juan Manuel Santos (20102014) ha tratado de enderezar esta situación creando EDICION 2 / 2013
Una porción de la captura de rentas petroleras y la mayor parte de la captación de rentas mineras ocurre a través del régimen de regalías. A lo largo de los años, las regalías petroleras han comenzado a variar según la rentabilidad esperada de los yacimientos por explorar: así, son más altas para explotaciones en áreas geológicamente conocidas y con infraestructura de oleoductos (vale decir, de menores riesgos y costo esperado), y más bajas para explotación de pozos off-shore (no localizados en tierra firme sino, por ejemplo, en el mar). Recientemente, con algún atraso, se fijaron regalías intermedias para hidrocarburos no convencionales, cuyos costos de exploración y desarrollo son mayores que los de hidrocarburos convencionales on-shore, pero menores que los del off-shore. En los grandes contratos mineros se han pactado regalías y compensaciones que varían algo con volúmenes y precios. De resto, las regalías se aplican sobre ingresos brutos con tasas diferentes según el mineral y el nivel de producción. A diferencia de otros países petroleros y mineros, Colombia mantiene un régimen muy atrasado en esta materia y no usa bien los recursos así captados. Australia, el Reino Unido, algunas provincias canadienses y Brasil, han sustituido o complementado el régimen de regalías con un “impuesto a la renta generada” (Resource Rent Tax o RRT), que se aplica a un estimativo de la renta. El RRT genera más recaudo cuando los precios suben y en los yacimientos más rentables, y distorsiona poco las decisiones de inversión y explotación, a diferencia de lo que ocurre con las regalías tradicionales. Chile y Perú han modificado su régimen de regalías para aproximarlo a un RRT. Colombia debería considerar adoptar un RRT moderno, manteniendo una tasa de regalías convencionales baja y uniforme para nuevos proyectos. Pero lo más grave es el enorme desperdicio de los recursos generados por las regalías, documentado por varios estudios2. Los constituyentes de 1991 cometimos el error de dejar estos recursos en manos de entidades territoriales, directa o indirectamente (mediante el Fondo Nacional de Regalías), sin mayores controles. La reforma reciente, aun cuando obliga a ahorrar parte de los recursos en períodos de precios altos y distribuye un poco mejor la “mermelada”, falló en no recuperar parte de los recaudos para el Gobierno central y no parece estar siendo efectiva para mejorar el uso de los recursos a través de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD). Este tema habrá que volver a revisarlo.
Aunque se ha puesto algo de orden en la entrega de títulos, por deficiencias de coordinación entre entidades del Gobierno y falta de decisión política, no se ha concretado el desarrollo de grandes proyectos mineros nuevos, a pesar del interés de grandes inversionistas durante el boom de precios NOTAS
1. Son también importantes las rentas de la tierra, que se generan tanto por las actividades económicas que necesitan usarla, como, especialmente, por los procesos naturales de urbanización y obras de infraestructura, además de las decisiones sobre uso que hace el propio Estado. 2. Ver Perry y Olivera (2012). Petróleo y minería: ¿maldición o bendición? Fedesarrollo y Banco Mundial.
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