Petrobras como rent seeker en Brasil
Laura Randall ESTADOS UNIDOS
Es profesora emérita del Hunter College de la Universidad de Nueva York. Se desempeñó como copresidenta del seminario universitario sobre Brasil de la Universidad de Columbia. Sus publicaciones sobre Brasil incluyen La economía política del petróleo brasileño, e Historia económica comparada de América Latina 1500-1915, vol.3 Brasil. Ha escrito y editado varios libros y artículos en Brasil sobre el desarrollo económico y la educación en América Latina, y es autora de libros sobre PEMEX y PDVSA.
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a búsqueda de rentas o rent seeking es el proceso de obtener una renta mayor a la que hubiera sido posible en el mercado libre, a través de actividades tales como hacer lobby en el Gobierno para adquirir subsidios de préstamos, donaciones, protección arancelaria, rescates financieros, o el establecimiento de barreras al ingreso de otras empresas al mercado. La búsqueda de rentas es vista como una actividad derrochadora porque resulta en la transferencia de riqueza de individuos y firmas productivas a buscadores de rentas. En Brasil, la búsqueda de rentas ha ocurrido frecuentemente en sectores con empresas controladas por el Estado, que eran 6 veces más grandes y un 30% menos rentables que las no controladas por el Estado. Estas empresas estaban concentradas en manufactura de bienes y servicios, servicios públicos, químicos, telecomunicaciones, petróleo y gas, y tendían a ser de alto valor y a localizarse en industrias con grandes barreras al ingreso, además de ser las proveedoras de la mayoría de la inversión en Investigación y Desarrollo (I+D). La creación de Petrobras, la empresa petrolera estatal, en 1953, inauguró el proceso de búsqueda de rentas. En primera instancia, sus actividades se enfocaron en la presencia de petróleo en Brasil, y gradualmente fueron incluyendo la exploración de petróleo y sus derivados, operaciones petroquímicas (1967) y actividades de investigación (1968) y distribución (1971). Su distribución mayorista y minorista a través
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Estudio de casos
de estaciones de servicio no era un monopolio, pero ahora genera aproximadamente el 10% del PIB brasileño. La búsqueda de rentas de Petrobras es similar a la de la compañía de minería y metales Vale, el exportador de mineral de hierro y otros minerales más grande del mundo, que también tiene operaciones en energía, puertos, navieras y ferrocarriles. Vale fue fundada por el Gobierno Federal en 1942, privatizada en 1997, y actualmente controla más del 85% de la producción de mineral de hierro de Brasil, con operaciones en 15 naciones extranjeras. El Gobierno Federal es dueño de tres “acciones de oro” para poder controlar los aspectos estratégicos de la planeación y toma de decisiones. Esto ha llevado a una influencia de naturaleza sindical sobre la política y mantenimiento de trabajos y negocios en Brasil. El subsidio a la industria de bienes de capital por parte de Petrobras la llevó a tener utilidades por debajo de lo que hubiera conseguido, de no haber tenido que comprar insumos brasileños cuando estuvieran disponibles, aunque estos costasen más que los bienes importados. De manera similar, las nuevas metas nacionales de defender la producción ecológicamente
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sostenible y ayudar al desarrollo de energía renovable, impactó los costos de Petrobras, aunque la responsabilidad de cumplir con metas nacionales distintas a la producción, se debería atribuir al Gobierno y no a la empresa. Muchos brasileños estaban orgullosos de la creación y el desarrollo de la industria petrolera nacional, pero también sospechaban de su estructura monopolística. En 1995, el Congreso enmendó la Constitución del 88 para terminar con el monopolio de Petrobras, y expidió la Ley de Concesiones (Ley 8.987) para permitirle al sector privado licitar por las concesiones que anteriormente habían sido exclusivas del Estado. Petrobras se convirtió en una empresa pública, de la cual el Estado seguía controlando el 51% de las acciones. La Agencia Nacional del Petróleo (ANP) fue el ente regulatorio creado para promover la competencia y atraer inversiones extranjeras en el sector petrolero, pero las complejas reglas tributarias aumentaron el costo de la inversión en el país. En 2013, el Gobierno brasileño era propietario directo del 54% de las acciones ordinarias de Petrobras con derecho a voto, mientras el Banco de Desarrollo Brasileño y el Fondo Soberano de Brasil
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controlaban cada uno el 5%, llevando la propiedad conjunta del Estado al 64%. Las acciones con titulares privados se han negociado en BM&F Bovespa (la Bolsa de Valores de São Paulo), donde son parte del índice Ibovespa. Petrobras podría ser vista como buscadora de rentas en el corto plazo, con vocación para retener sus ingresos para financiar el futuro crecimiento a largo plazo. Los Gobiernos federal y estatal querían suplir sus necesidades obteniendo ingresos de Petrobras por medio de regalías e impuestos. Una ley expedida el 14 de agosto de 2013 extendió la destinación de las regalías petroleras de los estados de la costa a todo el país. Desde entonces, el 75% de las regalías son asignadas a la educación y el 25% restante a la salud, pero esta es una asignación peligrosa porque si no se reciben los pagos anticipados de regalías, el gasto probablemente no se financiaría de una manera adecuada. La habilidad del Gobierno para influenciar la industria petrolera y la búsqueda de rentas fue constreñida por la financiación limitada disponible a través de la bolsa de valores de Brasil y el Banco de Desarrollo del Gobierno. En 2013, la declinación y quiebra esperada de la compañía de Eike Batista, OGX -la primera firma privada en producir petróleo- complicaron el mercado del crudo en Brasil. Los inversionistas extranjeros tenían muchas de sus acciones en la firma. En 2013, Petrobras intentó vender US$14.8 mil millones en activos en la medida que los costos crecientes, la caída de la producción y las ascendentes importaciones extranjeras de combustibles redujeron su habilidad de pagar un plan de expansión a 5 años por valor de US$237 mil millones -el programa de inversión corporativa más grande del mundo-. Petrobras también abrió la licitación dirigida a firmas extranjeras para el desarrollo del campo Libra, un campo que tendría reservas potencialmente enormes. Solamente un consorcio licitó por el derecho de operar el campo. Este contrato pasó de ser un acuerdo basado en concesiones a uno basado en la producción, en el que el Gobierno es propietario del campo, mientras el socio del sector privado recibe una participación a cambio de operar el campo. Petrobras estableció una nueva compañía estatal para vender su participación del petróleo, tener voz directa y derecho de veto parcial sobre cómo y cuándo se desarrollaría Libra. La entrada de firmas extranjeras al desarrollo de este campo pre-sal en aguas profundas se enfrentó a demandas y protestas. Con el fin de conseguir más ofertas extranjeras para contratos futuros, Brasil – supuestamente- estaba considerando retirar la obligación de Petrobras de ser el operador líder para toda la exploración y producción nueva en el área pre-sal. La falta de éxito en la licitación del contrato Libra y las dificultades políticas también redujeron el tamaño de la inversión planeada. Curiosamente, Petrobras no es miembro de la Organización de Países Productores de Petróleo (OPEP), y algunos de los acuerdos petroleros de Brasil con naciones extranjeras no han sido rentables para el gigante suramericano, pero se cumplieron para extender su esfera de influencia política. EDICION 2 / 2013
Al mismo tiempo, la necesidad de fondos masivos para desarrollar nuevos campos petroleros llevó a la desinversión de los activos de Petrobras en el extranjero, que no siempre fue bienvenida. En 2006, el Gobierno boliviano nacionalizó todos los campos de petróleo y gas en la nación, incluyendo las propiedades bolivianas de Petrobras. Las complejas relaciones en la búsqueda de rentas implican que el impacto de la “enfermedad holandesa”, en la que un gran aumento de divisas extranjeras lleva a una disminución de la competitividad en los precios, es mejor evaluada en el contexto nacional de la política económica y su estructura. Algunas naciones invirtieron en el extranjero para evitar la enfermedad holandesa. Brasil hizo más énfasis en la protección de las actividades económicas existentes y la búsqueda de rentas a corto plazo, y gradualmente intentó invertir en infraestructura para aumentar su competitividad a largo plazo. En Brasil, a las firmas estatales no les está permitido fracasar, así que algunos analistas creen que los beneficios de la competencia no se pueden obtener hasta que dichas firmas sean privatizadas, y el Gobierno acepte un mayor papel en el comercio internacional y de la competencia en su economía. Sin un cambio en lo económico, en lo político, y en la estructura de clases y grupos de interés, es poco probable que la búsqueda de rentas se reduzca.
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