Estudio de casos
El uso de la renta petrolera en Venezuela desde 1925
Orlando Ochoa VENEZUELA
Doctor en Economía por la Universidad de Oxford, especialista en Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Brasilia, magíster en Estudios del Sector Público de la Universidad de Buckingham, economista de la Universidad de los Andes y Premio Bicentenario ULA. Es profesor agregado de la Escuela de Economía de la Universidad Católica Andrés Bello, coordinador y miembro fundador de la Asociación Pensar Venezuela (www. pensarvenezuela.org.ve). Fue presidente de la Comisión de Finanzas del Congreso Nacional (1995-98), consultor en el sector petrolero, financiero, económico e industrial y columnista habitual en varios medios de comunicación.
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Observar los usos de la enorme renta petrolera en la Venezuela de nuestros tiempos nos lleva a pensar en populismo, abuso de poder, corrupción y manipulación del electorado. Es bueno recordar, sin embargo, que Venezuela tuvo una notable historia precedente de uso sensato de la renta petrolera. De 1925 a 1928 la producción petrolera se quintuplicó, al pasar de 54.500 a unos 290.000 barriles diarios. En 1928 las estimaciones disponibles indicaban que la contribución del sector petrolero a la economía venezolana era superior a la del sector agrícola, principal actividad económica desde el siglo XVI. Desde 1928 hasta 1978, la economía petrolera venezolana gozó de 50 años de notable crecimiento, estimado en 5,9% promedio anual, con una muy baja inflación de 2,2% promedio anual. ¿Por qué la economía del primer país exportador de petróleo del mundo por más de cuatro décadas no sufrió de los trastornos macroeconómicos y maldición de los recursos naturales que afectaron la estabilidad económica de otros países desde el inicio de la explotación de un valioso recurso? Es imposible explicar la estabilidad económica de Venezuela en estas décadas sin considerar los cambios en las finanzas públicas realizados antes de 1925, los cuales, sin proponérselo deliberadamente, permitieron una base de estabilidad y responsabilidad fiscal por más de 50 años1. Alto crecimiento económico, baja inflación y estabilidad cambiaria fueron grandes logros en el contexto latinoamericano, aunque sin alcanzar la diversificación de la base productiva y exportadora, planteada desde 1936 -tras el final de la dictadura de Juan Vicente Gómez (1908-35)-, por intelectuales y economistas. La modernización del Ministerio de Hacienda, bajo la dictadura de Gómez, con nuevas normas tributarias y presupuestarias, se fortaleció aún más en su impacto positivo sobre la economía venezolana con la fundación del Banco Central de Venezuela (BCV) en 1940. La sostenida mejora de los términos fiscales sobre el petróleo extraído por empresas multinacionales, por el Ministerio de Fomento, y luego por el Ministerio de Energía y Minas, consolidó un triángulo de instituciones económicas de alta calidad que le dieron a Venezuela la base para un formidable desempeño económico hasta los años setenta. EDICION 2 / 2013
Era usual encontrar que analistas de la época explicaran la estabilidad y progreso de la economía venezolana -hasta la década del setentasolamente a partir de la creciente producción petrolera desde los años veinte, obviando el desarrollo de instituciones económicas. Con el mismo simplismo, desde los años setenta se atribuyó el mal desempeño de la economía venezolana al petróleo por sí mismo y a las distorsiones macroeconómicas que creaba, luego de las agudas alzas de precios del crudo con bajo crecimiento económico y alta inflación. ¿Por qué los vicios políticos y económicos asociados al uso de la renta petrolera se hacen críticos luego de 50 años de historia como el primer exportador del mundo? La explicación se encuentra en la construcción de instituciones económicas de alta calidad desde 1913 y su posterior deterioro a partir de 1974. El Ministerio de Hacienda, modernizado entre enero de 1913 y junio de 1922 por el doctor Román Cárdenas, fue la pieza angular de la estabilidad económica de Venezuela y de su relativo buen uso de la renta petrolera hasta 1974, con la importante salvedad de que no logró reducir la dependencia económica del petróleo, a pesar de las diversas políticas ejecutadas con ese fin. Es oportuno señalar una reforma singular en América Latina, prácticamente desconocida en Venezuela y fuera de sus fronteras. En el período fiscal 1915-1916 el llamado Fondo de Reserva del Tesoro se comenzó a usar para el equilibrio del presupuesto. Ramón Veloz recogió de la memoria
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y cuenta del Ministerio de Hacienda la siguiente frase: “... de dichos fondos habrá de tomarse en determinados años cuando resulten diferencias entre los ingresos probables y los egresos, al formularse los presupuestos”. Para ese año fiscal, en plena Primera Guerra Mundial, con los ingresos aduanales del país caídos, el Fondo de Reserva del Tesoro tenía Bs. 19.555.485,93 equivalentes al 33,75% del gasto fiscal de ese año, Bs. 57.930.228,17. Se trata del primer fondo de estabilización fiscal puesto en marcha exitosamente en América Latina, mucho antes de su uso en Chile. En 1924 el ministro de Hacienda Centeno Grau nos habló de un Tesoro saneado con reservas en oro, mayor que el presupuesto de gastos de un año. De las reformas fiscales puestas en ejecución por el ministro Cárdenas destaca el objetivo alcanzado de reducir la vulnerabilidad fiscal ante los shocks externos, lo cual se logró exitosamente antes de que el petróleo se convirtiese en la actividad económica dominante en 1928. El Fondo de Reserva del Tesoro a partir de 1913-14 reveló un uso institucional del superávit fiscal acumulado como un mecanismo de estabilización de la gestión fiscal ante fluctuaciones en los ingresos debido a shocks externos. Estuvo en funcionamiento pleno hasta 1957. Desde 1958, coincidiendo con el establecimiento del régimen democrático y la deteriorada situación fiscal por circunstancias propias del mercado petrolero de la época (incluyendo las mayores ventas de petróleo del mundo árabe), el Fondo de Reservas del Tesoro no volvió a tener el protagonismo institucional del pasado.
¿Por qué los vicios políticos y económicos asociados al uso de la renta petrolera se hacen críticos luego de 50 años de historia como el primer exportador del mundo? La explicación se encuentra en la construcción de instituciones económicas de alta calidad desde 1913 y su posterior deterioro a partir de 1974. 29
Estudio de casos
A partir de 1974 se produjo un nuevo cambio institucional en el Ministerio de Hacienda, esta vez de distinta naturaleza. El presidente Carlos Andrés Pérez recibió del Congreso la habilitación para promulgar decretos con fuerza de ley que le permitían dirigir el uso de los elevados recursos petroleros extraordinarios. Ese mismo año se reformó la Ley Orgánica de Hacienda Pública y la Ley de Crédito Público, entre otras leyes del área, para facilitar el uso rápido de los recursos fiscales de origen petrolero. El V Plan de la Nación (197680) se diseñó para aspirar a la “independencia económica” guiada por el Estado. Del total de 419 entes descentralizados creados desde 1916 hasta 1980 –principalmente empresas del Estado e institutos autónomos– una alarmante cifra de 211 fueron nuevos entes creados en el lapso de 197480. El Ministerio de Hacienda perdió la posición de coordinador de la política económica y también su capacidad de imponer una restricción presupuestaria en la conducción integral de la gestión fiscal venezolana, mandato que tenía en forma completa desde principios del siglo XX. Varios investigadores nacionales y extranjeros documentan en los años setenta y ochenta el incremento de conductas rentistas (rent-seeking behaviour) en Venezuela, a partir de los años setenta,
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así como la corrupción y la falta de voluntad política para rectificar en materia económica. El uso de la renta petrolera, vía la devaluación del bolívar, para generar recursos adicionales y financiar persistentes déficits fiscales prevalece a partir de los años ochenta. Desde 1978 hasta 1998 se evidencia una fuerte caída del crecimiento económico promedio a solo 1,05% anual, acompañado de elevada inflación de 32,5% promedio anual, inestabilidad cambiaria, déficit fiscal recurrente y alto endeudamiento público. El desorden fiscal iniciado en 1974, y los conflictos entre los intereses privados que financian campañas electorales y el interés público, elevaron la percepción de corrupción en los manejos de los altos ingresos petroleros del Estado venezolano. Es importante distinguir entre dos tipos de actividades rentistas en un país petrolero: las que están asociadas a la búsqueda de beneficios directos por la recepción de rentas petroleras, y las que buscan rentas regulatorias, derivadas de la excesiva intervención del Estado en la economía y el poder discrecional de funcionarios públicos corruptos. Para 1998, Venezuela había perdido un 27% del ingreso por habitante promedio de 1978, luego de 20 años de política económica mediocre o incapaz de lograr cambios en forma duradera. No hubo ningún intento coherente y sostenible por restablecer el orden fiscal perdido en 1974, esencial para hacer buen uso de los ingresos petroleros. Entre 1982 y 1997, un estudio sobre los cambios en la pobreza en Venezuela, elaborado por la Universidad Católica Andrés Bello, indicó que el índice de pobreza crítica pasó de 11% en 1982 a 36,3% de las personas en 1997. La pobreza no crítica aumentó de 22,5% a 31,0% en el mismo lapso. La pobreza crítica y relativa, en conjunto, pasó de 33,5% en 1982 a 67,3 % en 1997. En esta Venezuela empobrecida, el electorado abandonó a los partidos políticos tradicionales y fue elegido Hugo Chávez en diciembre de 1998, con el mandato de atender las causas políticas que habían empobrecido a un país rico en un valioso recurso natural. Lo ocurrido desde 1998 hasta 2013 revela que el desorden fiscal y la decadencia de las instituciones políticas y económicas en una democracia profundamente debilitada, van de la mano con el uso populista e inescrupuloso de los recursos fiscales petroleros para fines electorales. El largo período de alza del precio del petróleo desde 2003 -interrumpido solo entre 2008 y 2009-, hasta el presente, permitió llegar a extremos de abusos fiscales, endeudamiento directo e indirecto, monetario y cambiario, como ningún economista pudo imaginar posible en Venezuela. Socavar los cimientos mismos de una economía petrolera, con precios sobre 100 dólares el barril entre 2010 y 2013, requiere de una crisis política y económica de grandes dimensiones, la cual toma forma en este año 2013.
Lo ocurrido desde 1998 hasta 2013 revela que el desorden fiscal y la decadencia de las instituciones políticas y económicas en una democracia profundamente debilitada, van de la mano con el uso populista e inescrupuloso de los recursos fiscales petroleros para fines electorales.
NOTAS
1. Ver Orlando Ochoa (2008). La institución fiscal y el rentismo en el desempeño económico de Venezuela. Disponible en www. pensarenvenezuela.org.ve
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