Estudio de casos
El rentismo en Chile
Rolf Lüders Schwarzenberg CHILE
MBA y Ph.D en Economía por la Universidad de Chicago, e Ingeniero Comercial de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Es profesor titular del Instituto de Economía de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Fue decano de la Facultad de Economía y Ciencias Administrativas de la misma Universidad (196871), director del Programa de Desarrollo de Capitales de la Organización de Estados Americanos (197174), presidente del Banco Morgan-Finansa de Chile, miembro de la Comisión Legislativa de Chile (1974-81) y ministro de Economía y de Hacienda (1982-83).
34
Chile es un país rico en recursos naturales, entre los que se destaca en la actualidad el cobre y en el pasado el salitre, y que ha experimentado a lo largo de su historia la mayoría de los problemas asociados a esta riqueza: enfermedad holandesa, bruscas fluctuaciones en sus ingresos de divisas, y rentismo (Auty,1993 y Sachs y Warner, 1995). A partir de mediados de los años setenta, el país emprendió una serie de profundas reformas, que tuvieron por objetivo -entre otras cosas- mitigar los mencionados problemas, y en buena medida lo han logrado.
El surgimiento del rentismo En 1879, la anexión a Chile de la mayor parte de los territorios calicheros bolivianos y peruanos, de donde se extrae el salitre, expandió el peso relativo de las exportaciones chilenas al 80% del PIB. Como resultado, el tipo de cambio real –el tipo de cambio observado en la economía, deflactado por las variaciones relativas de precios en Chile y en los países socios comerciales- cayó en un 43% (Díaz, Lüders y Wagner, EHClioLab, 2013). Esto generó enfermedad holandesa y las consiguientes presiones por protección. La mayor protección arancelaria la lograron empresarios y trabajadores a fines del siglo XIX. El gasto social –inicialmente muy concentrado en vivienda social, pero a partir de 1925 extendido a EDICION 2 / 2013
otros ámbitos- se remonta a comienzos del siglo XX. El efecto económico de estas medidas fue, a largo plazo, desastroso, explicando el relativamente pobre desempeño de la economía chilena entre 1910 y 1980. En el contexto de una economía que se fue cerrando cada vez más –en 1973 el arancel promedio sobre las importaciones fue de 90%- y en que las autoridades fijaban los precios de los productos y servicios, se produjo un intenso proceso de búsqueda de rentas, especialmente del cobre. Como resultado, las mayores utilidades y salarios se obtuvieron de negociaciones por mayores aranceles y precios y no como fruto de una buena gestión. La búsqueda de rentas perjudicó a todos, pero relativamente menos a los más pobres y a los círculos cercanos a los gobernantes (las élites). Ello es así porque aunque Chile ocupa el puesto 20 entre todos los países del mundo en materia de percepción de la corrupción, inmediatamente después de los países europeos (Transparency International, 2012), es un país donde se valoran los favores a los amigos o correligionarios y en que se ejercen fuertes presiones distributivas. EDICION 2 / 2013
Crisis y transformación económica: el fin del rentismo Durante la era del cobre, reiniciada a comienzos del siglo XX, se utilizó en Chile un sistema de extracción de rentas muy peculiar, que tendió a beneficiar a los sectores de menos ingresos del país. En esos años se mantuvo muy bajo el tipo de cambio al cual las empresas cupríferas debían retornar el valor de sus exportaciones y se autorizó la importación de bienes esenciales –especialmente alimentos- al mismo tipo de cambio. El resultado de ese ejercicio –que se mantuvo plenamente vigente hasta fines de los cincuenta- fue el equivalente de un impuesto a las exportaciones de cobre y un subsidio a la importación de alimentos. Chile terminó creciendo muy poco, produciendo bienes de lujo caros para la élite, e importando los bienes que consumía la gran mayoría empobrecida. Esta situación fue insostenible, a pesar de algunos intentos fallidos por corregirla, y terminó
35
Estudio de casos
Aunque Chile ocupa el puesto 20 entre todos los países del mundo en materia de percepción de la corrupción, inmediatamente después de los países europeos, es un país donde se valoran los favores a los amigos o correligionarios y en que se ejercen fuertes presiones distributivas. 36
con la grave crisis sociopolítica y económica de 1973 bajo el gobierno marxista de entonces. El régimen militar que asumió el poder optó por una profunda transformación e implementó una economía de mercado abierta al comercio y financiamiento internacional, dando al Estado un rol subsidiario. Lo hizo de modo tal que claramente prevalecieran “reglas sobre autoridades”, es decir, minimizando al máximo el poder discrecional de las autoridades. Gobiernos democráticos posteriores al régimen militar perfeccionaron el sistema fiscal para evitar que los buenos precios del cobre se tradujeran en un padrón fiscal que magnificara el ciclo correspondiente. El sistema consiste -en esencia- en que el presupuesto normal de gastos del fisco se ajusta a los ingresos fiscales normales de pleno empleo del país, estimados en base al precio de largo plazo del cobre, calculado por una comisión de expertos. Si en un año determinado el precio del cobre resulta ser mayor, el gasto fiscal se mantiene en su nivel habitual y el superávit obtenido se ahorra en un fondo soberano. Si, por el contrario, el precio del cobre resulta ser menor que su precio de largo plazo, el gasto fiscal sigue siendo el estándar y el déficit se financia recurriendo al fondo soberano correspondiente. Es decir, en la medida que la comisión sea capaz de calcular perfectamente –que por supuesto no lo
es- el precio de largo plazo del cobre, el precio de este mineral no debería afectar significativamente los niveles de actividad del Gobierno. Este mecanismo es muy importante, dado que el fisco es -empíricamenteel gran desestabilizador en esta materia. En un mundo con minería privada y ausencia de tributación, como lo mostrara Paul Collier (2003), los privados actúan estabilizando el gasto en el país. Además, en 2005 se impuso en Chile un royalty minero (regalía), fundamentalmente con el objeto de extraer parte de las rentas del negocio y canalizarlas a proyectos de innovación. Como se trata de un impuesto (menor) a las utilidades extraordinarias de las empresas mineras, tiene como externalidad algún efecto mitigador de la enfermedad holandesa. Actualmente, y fruto de una política de Estado respetada por sucesivos gobiernos, en Chile, con un arancel promedio inferior al 1% y una dispersión máxima de 0 a 6%, mercados libres y competitivos, tratados de libre comercio con Estados Unidos, la Unión Europea y decenas de otros países, y una disposición constitucional que prohíbe la acción gubernamental discriminatoria, el rentismo se ha reducido a su mínima expresión. Desafortunadamente, en los últimos años han surgido fuertes presiones rentistas, notablemente aquellas de los estudiantes universitarios. EDICION 2 / 2013