Smart Governance
PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS TECNOLOGÍA La fórmula perfecta para la inclusión y la participación ciudadana
Tiago Carneiro Peixoto BRASIL
Especialista en Gobierno Abierto en el programa ICT4Gov del grupo de Gobierno Abierto del Banco Mundial. Es también coordinador de investigación del Centro de Democracia Electrónica, una empresa conjunta del Instituto Universitario Europeo de la Universidad de Zurich y el Oxford Internet Institute de la Universidad de Oxford. Ha dirigido proyectos y trabajado como asesor y consultor de diversas organizaciones en el ámbito de la participación y de la tecnología, tales como la Comisión Europea, la OCDE, las Naciones Unidas y los gobiernos de Brasil y Reino Unido.
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En la elaboración de presupuestos participativos, ¿de qué forma se puede garantizar la relevancia y pertinencia de un proyecto determinado, así como el conocimiento experto y técnico necesario para producir un presupuesto beneficioso para todos? En otras palabras, ¿cómo cierra uno la brecha entre lo que la gente quiere y lo que, de acuerdo con los criterios de los tecnócratas necesita la comunidad? En la modalidad de presupuestos participativos, como en los procesos de presupuestos tradicionales, uno tiene personal técnico que ofrece soporte para los participantes donde sea necesario. Uno de los objetivos de los presupuestos participativos es evaluar cuáles son las necesidades reales de la población, un problema que no puede ser decidido simplemente por tecnócratas. De hecho, los tecnócratas muchas veces encuentran que es más fácil trabajar con el ciudadano que con políticos elegidos, cuyas preferencias hacia la destinación de los presupuestos están muchas veces sujetas a presiones que no son necesariamente de naturaleza técnica, sino más bien de naturaleza electoral. En este sentido, los tecnócratas pueden encontrar que muchas veces puede ser mejor trabajar con ciudadanos, quienes pueden estar más dispuestos a tener en cuenta información técnica y proyectos de largo plazo.
En la práctica, ¿cómo se gestiona la participación de los ciudadanos? ¿Cómo se convoca de manera efectiva? ¿Hay ciertos ciudadanos más eficaces para la participación que otros? La elaboración de presupuestos participativos se puede organizar de varias formas y no existe una receta correcta para ello. Ésta es precisamente una de las fortalezas de esta figura: su capacidad para adaptarse al contexto local. Habiendo hecho estas consideraciones, las reuniones para la elaboración de presupuestos participativos se organizan normalmente alrededor de unidades territoriales de un municipio (distritos, barrios). Los ciudadanos son movilizados a través de distintos medios (por ejemplo, organizaciones de la sociedad civil, radio, televisión) para que asistan a reuniones que se realizan dentro de su área, normalmente en una escuela pública o cualquier otro espacio público que pueda recibir un número significativo de participantes. La mejor forma de convocar a la gente en forma efectiva es mostrando resultados. La experiencia demuestra que, aunque en sus comienzos la elaboración de presupuestos participativos puede atraer solo a un número limitado de participantes, a medida que los proyectos se ejecutan y entregan a la comunidad, se genera un «efecto de demostración» que atrae a cada vez más interesados. Ciertos ciudadanos pueden ser más eficaces en la participación que otros, de la misma forma que algunos políticos de un consejo ciudadano pueden ser más efectivos que otros en conseguir lo que desean. Sin embargo, en un EDICION 2 / 2013
proceso de elaboración de presupuestos participativos bien diseñado, una inquietud que siempre surge es promover una buena deliberación, donde se escuchen distintas voces a lo largo del proceso. El principio rector de la elaboración de presupuestos participativos es la inclusión.
Los ciudadanos participan en el proceso de toma de decisión sobre el presupuesto; si luego ellos no participan en la ejecución del proyecto, ¿cómo se puede asegurar la transparencia? ¿A quién se le debe rendir cuentas? ¿Solo a aquellos ciudadanos que participaron en la toma de decisiones o a todos?
Al hablar de rendición de cuentas el principal es el ciudadano, y el agente es el político
Durante el proceso de elaboración de presupuestos participativos se designan grupos de ciudadanos para vigilar el proceso de implementación. Se espera que estos ciudadanos que hacen el seguimiento reporten a los demás sobre la ejecución del presupuesto, aumentando así la transparencia del proceso. Igualmente, se usan soluciones tecnológicas, tales como sitios web y alertas de teléfonos móviles que informan a los ciudadanos acerca del proceso de ejecución, mejorando aún más la transparencia de la elaboración de presupuestos participativos como un todo. En cuanto al tema de “quién rinde cuentas”, tenemos que pensar en la rendición de cuentas más allá de su noción tradicional, donde un principal hace que un agente rinda cuentas por sus acciones en el ámbito público. En el caso de la elaboración de presupuestos participativos no hay una distinción entre principal y agente: los ciudadanos deciden por ellos mismos, y la participación está abierta a todo aquel que quiera hacer uso de ella. Piense en una elección donde todos los ciudadanos pueden participar, pero no todo el mundo lo hace. ¿Quiénes son más responsables por los resultados de las elecciones: solo los ciudadanos que salieron a votar o todos los ciudadanos que tenían derecho a participar?
¿Cuáles son las ventajas y beneficios de un sistema de elaboración de presupuestos participativos? La lista es larga, así que destacaré las que considero más importantes. Tal como se muestra a través de numerosos estudios desde 1989, cuando se empezaron a implementar este tipo de presupuestos en Brasil, la elaboración de presupuestos
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participativos ha sido asociada con una serie de resultados deseables cuando se compara con los procesos tradicionales de presupuestos. Primero, cuando se implementa apropiadamente, la elaboración de presupuestos participativos lleva a un proceso redistributivo, con un aumento en la destinación de recursos a los segmentos más pobres de la sociedad. Esto se ha asociado con un mejor acceso a los servicios públicos que va desde el acceso al agua hasta la educación. Algunos estudios han mostrado que la elaboración de presupuestos participativos puede incluso llegar a reducir la mortalidad infantil a medida que los recursos se distribuyen más equitativamente entre la población. Esta modalidad se asocia también con la disminución de la corrupción en el Gobierno e incluso con la reducción en la evasión de impuestos, pues los ciudadanos están más dispuestos a pagar impuestos a medida que vinculan el gasto estatal con la mejora en la entrega de servicios.
¿Cuál ha sido el impacto del uso intensivo de la tecnología en los procesos involucrados en la elaboración de presupuestos participativos? ¿Cuáles han sido las herramientas tecnológicas más utilizadas? Uno de los impactos principales del uso de la tecnología en los procesos de presupuestos participativos ha sido el aumento en los niveles de participación, ya que los ciudadanos pueden participar de forma remota en el proceso por medio de internet o teléfonos móviles. Las ciudades Latinoamericanas son pioneras en esto. Pero hay más. En el estado de Rio Grande do Sul, por ejemplo, el Banco Mundial recientemente realizó una encuesta con una muestra de 23.000 ciudadanos quienes votaron sobre destinaciones de presupuesto por internet. Algunos de los hallazgos preliminares que se destacan de la encuesta son: I. Inclusión de género: aunque la participación de los hombres es ligeramente mayor en el proceso de presupuestos participativos fuera de línea (51% de participación masculina y 49% femenina), cuando se trata de participación en línea, este patrón se invierte, generando una diferencia estadísticamente significativa (45% masculina y 55% femenina). II. Más allá de los sospechosos de siempre: algunos de los hallazgos del análisis preliminar de datos se refieren a cómo se compara la participación en línea con otras formas de participación cívica. En lugar de reforzar los patrones preexistentes de participación («empoderar a los empoderados»), el proceso de voto por internet movilizó a los
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EN LUGAR DE REFORZAR LOS PATRONES PREEXISTENTES DE PARTICIPACIÓN, EL PROCESO DE VOTO POR INTERNET MOVILIZÓ A LOS CIUDADANOS QUE TRADICIONALMENTE NO SE SIENTEN INSPIRADOS POR LA PARTICIPACIÓN FUERA DE LÍNEA.
ciudadanos que tradicionalmente no se sienten inspirados por la participación fuera de línea. • 57% de los encuestados no habían tomado parte en ningún otro proceso participativo, no habían contactado a sus gobiernos respecto de un tema que les importara, o asistido a una reunión comunitaria. • 75% no había participado en ninguna actividad fuera de línea relacionada con el proceso de presupuestos participativos. • 63% de los encuestados declararon que no habrían participado si el proceso no se hubiese realizado en línea.
III. De mirones a movilizadores: aunque la mayoría de los participantes se podrían considerar cívicamente inactivos, previamente a su acción en línea, el voto de prioridades de presupuesto en línea parece disparar un patrón de participación. Por ejemplo, del 63% de los participantes en línea que declararon que no habrían participado de otro modo (es decir, fuera de línea), una vez votaron en línea, el 66% tomó un paso adicional y usó otras tecnologías (por ejemplo, redes sociales, correos electrónicos) para movilizar a otros para que se unieran al proceso. Pero la tecnología también ha sido usada para otros efectos, como enviar SMS y mensajes de voz a los ciudadanos invitándolos a asistir a reuniones presenciales, mostrando que un proceso así puede aumentar la inclusión y evitar la captura por las élites. Así mismo, como mencioné antes, la tecnología también ha sido usada como medio para aumentar la transparencia en el proceso de elaboración de presupuestos, como el uso de mensajes de texto para actualizaciones sobre la ejecución del presupuesto y los sitios web donde los ciudadanos pueden hacer seguimiento del estado de las obras públicas que han sido acordadas bajo la modalidad de presupuestos participativos.
¿Puede usted dar algunos ejemplos de ciudades en donde se haya aplicado exitosamente el sistema de elaboración de presupuestos participativos? ¿Y ejemplos de ciudades que han utilizado la tecnología para mejorar el proceso? Porto Alegre, en Brasil, donde se “inventó” la elaboración de presupuestos participativos, es uno de los ejemplos más citados. En América Latina hay otros referentes, algunos más exitosos que otros, pero la lista es muy larga: hay más de 2.500 experiencias de elaboración de presupuestos participativos alrededor del mundo y la región destaca como uno de los continentes con más experiencias. En cuando a ciudades (y gobiernos estatales) que han usado internet exitosamente, la lista también es extensa, pero citaría el estado de Rio Grande do Sul y las ciudades de Belo Horizonte y Recife en Brasil. En cuanto al uso de teléfonos móviles, señalaría los casos de La Plata en Argentina, y también algunas experiencias interesantes en África, tales como Yaundé en Camerún y algunas ciudades en la región Kivu-Sur de la República Democrática del Congo.
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