2. Tesis maestría Angela Corengia by Federico Renda

UNIVERSIDAD DE SAN ANDRÉS ESCUELA DE EDUCACIÓN MAESTRÍA EN EDUCACIÓN CON ORIENTACIÓN EN GESTIÓN EDUCATIVA

TESIS DE MAESTRÍA

Estado, mercado y universidad en la génesis de la política de evaluación y acreditación universitaria argentina (1991-1995)

TESISTA: ÁNGELA CORENGIA

DIRECCIÓN DE TESIS: Dra. CATALINA WAINERMAN CODIRECCIÓN DE TESIS: Dr. ANTONIO CAMOU

OCTUBRE DE 2005

ÍNDICE

Página Agradecimientos……………………………………………………………………………………………

Introducción ...................................................................................................................................

Capítulo 1: Marco teórico. Objetivo general y objetivos específicos .............................................

1.1.

Consideraciones preliminares .......................................................................................

1.2.

Marco Teórico ................................................................................................................

1.3.

Objetivo general y objetivos específicos .......................................................................

Capítulo 2: De qué hablamos cuando hablamos de calidad educativa .........................................

2.1.

Aproximación al concepto de calidad. Breve marco histórico .......................................

2.2.

Introducción del concepto de calidad en las instituciones universitarias .......................

2.3.

El concepto de calidad según el agente social que lo elabora: Estado, mercado o universidad ..................................................................................................................

2.4.

Calidad como una cuestión de negociación ente las partes interesadas ......................

2.5.

Calidad declarada, calidad sugerida, calidad percibida. Caso: Universidad Austral ......

Capítulo 3: Lineamientos generales sobre la universidad, el Estado y el mercado ......................

3.1.

Significado del término universidad. Misión y funciones ...............................................

3.2.

El Estado: concepto, causa eficiente y causa final ........................................................

3.3.

El mercado .....................................................................................................................

Capítulo 4: La evaluación y la acreditación universitaria en perspectiva comparada ....................

4.1.

Francia ........................................................................................................................... 4.1.1. El contexto de la evaluación de la calidad universitaria ....................................... 4.1.2. El Comité Nacional de Evaluación .......................................................................

32 32 34

4.2.

Los Estados Unidos de América ................................................................................... 4.2.1. El contexto de la evaluación de la calidad universitaria ...................................... 4.2.2. El sistema de acreditación de la calidad en los Estados Unidos .........................

38 38 39

4.3.

Chile ............................................................................................................................... 4.3.1. El contexto de la evaluación de la calidad universitaria ....................................... 4.3.2. El sistema de evaluación y acreditación universitaria en Chile ............................

45 45 47

Capítulo 5: Participación del Estado, el mercado y la universidad en las etapas de formulación de la política de evaluación y acreditación universitaria argentina ............................

5.1.

La definición del problema, principales afectados y el diseño de la agenda .................

5.2.

La tipología de los actores utilizada para el análisis. La división de las etapas ............

5.3.

Primer etapa (1991-1992): Instalación del tema a nivel nacional ..................................

5.4.

Segunda etapa (1993- julio de 1995): Instalación del tema en el ambiente universitario y de mercado / Formulación de alternativas de solución ..........................

Tercer etapa (desde julio a diciembre de 1995): elección de una alternativa. Institucionalización de la evaluación y acreditación universitaria ..................................

5.5.

Capítulo 6: Propuestas sobre evaluación y acreditación de la calidad universitaria argentina surgidas de actores del Estado, el mercado y la universidad ........................................ 6.1.

6.2.

Las propuestas de los actores del Estado ..................................................................... 6.1.1. Ministerio de Cultura y Educación: Propuesta de la Dirección Nacional de Asuntos Universitarios (DNAU) ...................................................................... 6.1.1.1. Propuesta del Dr. José Luis de Imaz y su equipo ................................... 6.1.1.2. Subproyecto 06 ..................................................................................... 6.1.2. Ministerio de Cultura y Educación: dictámenes del Consejo Nacional de Educación Superior .............................................................................................. 6.1.3. Ministerio de Cultura y Educación: propuesta de la Secretaría de Políticas Universitarias ......................................................................................................

75 75 75 75 78 81 85

Las propuestas de los actores de la universidad: el CRUP y el CIN y la voz de los estudiantes ............................................................................................................... 6.2.1. Consejo de Rectores de Universidades Privadas ............................................... 6.2.2. Consejo Interuniversitario Nacional ..................................................................... 6.2.3. La voz de los estudiantes ...................................................................................

92 92 94 96

Las propuestas de los actores del mercado: la Unión Industrial Argentina y los Consejos Profesionales ...........................................................................................

6.4.

La incidencia del Banco Mundial ....................................................................................

6.5.

La política finalmente adoptada y plasmada en la Ley de Educación Superior Nº 24.521 y en el Decreto reglamentario 499/95 ........................................................... 6.5.1. El título académico y la habilitación para el ejercicio profesional ......................... 6.5.2. La evaluación de nuevas instituciones universitarias ........................................... 6.5.3. La evaluación institucional ................................................................................... 6.5.4. Las entidades privadas de evaluación y acreditación universitaria (EPEAUs) ............................................................................................................ 6.5.5. La Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU). Funciones y composición ................................................................. 6.5.6. Acreditación de carreras de grado de interés público y de posgrado .................. 6.5.7. Algunas consideraciones sobre el Consejo de Universidades ............................

6.3.

99 99 101 102 103 103 107 108

6.6. Títulos académicos y habilitación para el ejercicio profesional. La acreditación de carreras de grado en la legislación argentina .............................................................

109

Conclusiones ..................................................................................................................................

114

Fuentes y Bibliografía....................................................................................................................... 133 ANEXOS ANEXO A: Proceso de formulación de la política de evaluación y acreditación universitaria argentina. -

ANEXO A.1. Primer etapa: instalación del tema a nivel nacional (1991-1992). ANEXO A.2. Segunda etapa: Instalación del tema en el ambiente universitario y de mercado / Formulación de alternativas de solución (1993 – hasta julio 1995). ANEXO A.3. Tercer etapa: elección de una alternativa / Institucionalización de la evaluación y acreditación universitaria (a partir de julio 1995).

ANEXO B: Consideraciones sobre la evaluación y acreditación universitaria argentina surgidas de las principales propuestas de actores del Estado, del mercado y de la universidad.

AGRADECIMIENTOS

Quiero agradecer muy especialmente a la Universidad Austral, por haber apoyado mi plan de formación y por demostrarme con hechos aquello que más de una vez leí en su ideario: “la Universidad Austral servirá a la sociedad ejerciendo un liderazgo intelectual, profesional, social y público, a través del desarrollo del conocimiento y la formación de cada persona según su destino trascendente, en un ámbito de interdisciplinariedad con actitud de aprendizaje permanente”. Asimismo, agradezco enormemente a la Dra. Catalina Wainerman por haber dirigido esta tesis con la rigurosidad científica y la calidez humana que la caracteriza. Quisiera agradecer también al Dr. Antonio Camou por los encuentros de trabajo que me brindó en su función de codirector de esta tesis. Al Lic. Juan Carlos del Bello, le agradezco la generosidad con la que supo ofrecerme sus conocimientos y experiencia sobre la temática de esta investigación. A cada uno de los profesores de la Maestría en Educación de la Universidad de San Andrés les agradezco su aporte a mi formación humana e intelectual. Especialmente quiero agradecer a la Mg. Silvina Larripa. Agradezco muy especialmente a la Profesora María Alba Blotta, ex - directora de la Oficina de Evaluación Institucional de la Universidad Austral, por haberme introducido en el tema de la evaluación de la calidad y por acompañarme tan de cerca en la realización de esta maestría. Agradezco también a la Fundación Luminis por la ayuda financiera otorgada. Por último, agradezco a mi familia y a todos los que me brindaron su apoyo para comenzar y concluir esta maestría.

INTRODUCCIÓN

La razón que fundamenta la formulación de una política pública relacionada con la evaluación y acreditación de la calidad universitaria argentina podría parecer tan obvia (incremento acelerado del número de instituciones estatales y privadas, aumento y precisión de las demandas sociales, incremento sostenido de la matrícula estudiantil, exigencias

competitividad

contexto

internacional

crecientemente

intercomunicado y en un escenario económico donde la creatividad, los conocimientos científicos y la innovación tecnológica juegan un papel decisivo, necesidad de lograr una utilización más racional de los recursos económicos - financieros) que no justificaría abordarla desde una investigación profunda como es la de una tesis de maestría. Sin embargo, el ahondar en el papel que los distintos actores universitarios y extrauniversitarios tuvieron en la construcción de la agenda de la evaluación de la calidad universitaria argentina que apareciera luego formulada en la Ley de Educación Superior Nº 24.521 y en el Decreto 499/95 permite responder algunos interrogantes relacionados con el ‘hoy’ de esta política e interpelar no sólo a los actores colectivos, sino también a cada persona que ocupa un lugar en la sociedad -sea dentro del Estado, el mercado o la universidad- a una mayor participación en la construcción de una educación superior de calidad. No será la pereza intelectual de la inactividad y mucho menos las críticas estériles de quienes se agitan pero no proponen alternativas constructivas los que produzcan y acompañen los cambios en la educación superior argentina. Evaluación de la calidad universitaria argentina ¿Más Estado? ¿Más mercado? ¿Más universidad? Aunque se busca decir algo al respecto, se considera que el principal aporte que realiza esta investigación radica en la reflexión y en el estudio sereno y detenido sobre la génesis misma de esta política con el fin de transparentar y sacar a la luz lo que estuvo detrás de la evaluación y acreditación universitaria argentina, política situada en la reforma educativa de los años 1990. Se espera así, aportar elementos de análisis para seguir pensando, estudiando, reflexionando y actuando en pos de la calidad universitaria argentina en relación con la política de evaluación que la sustenta y con la influencia que en ella tienen los actores del Estado, el mercado y la universidad, como también aquellos que representan a los organismos internacionales, en este caso el Banco Mundial.

En el capítulo 1 se realizan algunas consideraciones generales sobre el marco teórico desde el cual se aborda todo el análisis, el objetivo general, los objetivos específicos y el tipo de diseño de esta investigación. La cantidad de autores y de bibliografía que tratan el tema de la calidad educativa es, a estas alturas, un dato más que conocido. Lograr una síntesis de este material ha resultado un trabajo arduo, sobre todo porque entre los autores que la abordan no siempre se ha encontrado homogeneidad conceptual. Así, en el capítulo 2, se intenta responder a la pregunta ¿De qué hablamos cuando hablamos de calidad educativa? Se parte de un breve marco histórico que muestra la influencia que ha tenido el mundo de la empresa en el origen mismo de este concepto hasta su incorporación en las instituciones educativas. Luego se describe la calidad educativa como un concepto sensible al agente social que lo elabora: Estado, mercado o universidad (Pugliese 2003) y, finalmente, se aborda lo que en este trabajo se considera que es la calidad educativa: un proceso de negociación entre las partes interesadas (Vroeijenstijn 1995). En el capítulo 3 se describen algunos lineamientos generales sobre lo que es el Estado, el mercado y la universidad. El objetivo de este capítulo es tener un punto de apoyo al analizar la problemática concreta. Aunque por razones de tiempo y para no exceder los límites de esta investigación no se hace una conceptualización exhaustiva, se considera que ésta, junto con el marco teórico, es lo suficientemente rigurosa como para no perder anclaje en el momento de la interpretación de los hechos y a la hora de sacar algunas conclusiones. Con el fin de estudiar el tema con una mirada más amplia y evitar el reduccionismo que a veces produce el no conocer cómo se enfrenta el problema de la evaluación de la calidad en otras culturas, con sistemas educativos y de gobierno diferentes o semejantes al nuestro, en el capítulo 4 se indaga sobre las políticas de evaluación de calidad en perspectiva comparada. Para ello se eligieron tres países posicionados en distintos lugares dentro del conocido triángulo de coordinación de Clark (1983, traducción 1991). Concretamente se analiza cómo enfrentan el tema de la evaluación de la calidad universitaria Francia, Chile y Estados Unidos. En el capítulo 5 se analiza qué actores -del Estado, el mercado y la universidadparticiparon en la instalación del tema de la evaluación y acreditación de la calidad universitaria argentina (1991-1992), en la legitimación del tema en el ambiente universitario y de mercado (1993-1994) y, finalmente, en la elección de una alternativa que quedó plasmada en la Ley de Educación Superior Nº 24.521 de 1995. La tipología 6

de actores surge en parte del mismo análisis de los documentos sobre la temática y proyectos de ley hallados en la utilización de fuentes secundarias, pero también ha sido de mucha utilidad la clasificación utilizada por Clark (1991) y retomada por García de Fanelli (1998) para clasificar los distintos niveles de autoridad. Se incluye también un análisis de la influencia que en esta política tuvieron los organismos internacionales de crédito. Para la división de los períodos se han tomado en cuenta algunos hitos de la evaluación de la calidad en nuestro país como son el Subroyecto 06 y el Primer Encuentro Interuniversitario Nacional sobre Evaluación de la Calidad organizado por la Universidad Nacional de Salta (1991), la creación de la Secretaría de Políticas Universitarias en el seno del Ministerio de Cultura y Educación de la Nación (1993) y la Ley de Educación Superior 24.521 sancionada el 20 de julio de 1995. Este análisis es diacrónico y se hace siguiendo el proceso de formulación de una política pública dentro del ciclo de políticas públicas (Tamayo Sáez 1997). Luego de analizar qué actores participaron en el ya mencionado proceso de formulación de la política de evaluación y acreditación de la calidad universitaria argentina, el capítulo 6 se centra, con una mirada sincrónica, en la descripción de las principales propuestas surgidas de esos actores pertenecientes al Estado, al mercado y a la universidad. La confrontación de cada una de ellas con la política finalmente adoptada y plasmada en la Ley de Educación Superior y en el Decreto 499/95 permite sacar algunas conclusiones sobre la participación del Estado, el mercado y la universidad en la génesis de la política de evaluación y acreditación universitaria argentina. Finalmente, se presentan algunas conclusiones en torno al tema que se analiza, al tiempo que se abren nuevas preguntas de investigación con relación a la participación de actores del Estado, el mercado y la universidad pero ahora dirigidas a la fase de implementación y evaluación de esta política. Completa la obra la bibliografía y fuentes de datos utilizadas más dos anexos que sistematizan la participación de actores del Estado, del mercado y de la universidad en el proceso de formulación de la política de evaluación y acreditación universitaria argentina.

CAPÍTULO 1: MARCO TEÓRICO, OBJETIVO GENERAL Y OBJETIVOS ESPECÍFICOS

1.1. Consideraciones preliminares El problema que ha dado origen a este estudio radica en la necesidad de trascender aquellos discursos y estudios que han posicionado a las políticas de evaluación y acreditación de la calidad universitaria como consecuencia de corrientes opuestas -ideologías neoliberales para unos, de mayor intervención estatal para otros-, a fin de reflexionar sobre la importancia de una mayor convergencia en la participación del Estado, el mercado y la universidad en la elaboración de estas políticas si se desea alcanzar un desarrollo simultáneo de la equidad, la calidad y la eficiencia que la educación superior reclama. Frente a la necesidad que hubo en los años 90 de controlar y mejorar la calidad de instituciones y carreras universitarias, lograr una mayor transparencia del sistema y resguardar la fe pública de la calidad de las carreras de grado y posgrado surgen las siguientes preguntas que laten a lo largo de esta investigación cuyo abordaje es cualitativo y su naturaleza descriptiva: ¿Qué actores –del Estado, el mercado y

universidadparticiparon en la formulación de la política y cómo lo hicieron? ¿Cuál fue el rol de los organismos internacionales de crédito en el momento de instalar la política? ¿Qué alternativas de respuesta al problema se encararon? ¿Cuáles fueron las políticas finalmente adoptadas y por qué? ¿Es posible ligar un cambio de políticas a un desplazamiento de la coordinación de la educación superior hacia el Estado, el mercado o la universidad? En esta investigación se analiza la participación del Estado, el mercado y la universidad en la formulación de la política de evaluación y acreditación de la calidad universitaria en la Argentina. También se introduce un análisis de la influencia que tuvieron los organismos internacionales de crédito, en este caso el Banco Mundial “Estas políticas han sufrido empero transformaciones no sólo al momento de su implementación, sino también en el mismo proceso de su formulación (García de Fanelli 2001, 20).” Como detrás de su diseño y ejecución se hallan actores individuales e institucionales, se intenta identificar a los principales actores que participaron en la formulación de estas políticas. El análisis se hace siguiendo el ciclo de formulación de políticas públicas: definición del problema o instalación del tema a nivel nacional, instalación del tema a nivel universitario y de mercado -formulación de alternativas de 8

solución- y, finalmente, la institucionalización de la evaluación institucional y de la acreditación de carreras de grado y posgrado como política concreta de aseguramiento y mejoramiento de la calidad universitaria argentina (Marquís 1996; Tamayo Sáez 1997). Si bien existe una cantidad considerable de trabajos que versan sobre las políticas de evaluación y acreditación de la calidad universitaria en su relación con la participación del Estado, el mercado y la universidad, en la revisión de la producción bibliográfica no se encontró ningún estudio que profundizase en cómo fue la participación de ‘cada parte’ a lo largo del proceso de formulación de estas políticas en la Argentina. Se pretende, por tanto, aportar elementos para esta reflexión. Además, analizar el lapso previo que da surgimiento a una cuestión y el proceso a través del cual ésta se convierte en algo complejo, es importante no sólo para interpretar eventos posteriores, sino también para iluminar algunos de los problemas más generales sobre las características del Estado y las nuevas modalidades que asumen sus patrones de interacción con la sociedad civil (Oszlak y O´Donnell 1984). Esta investigación abarca el período que va desde la definición del problema (1991-1992), la formulación de alternativas de solución (1993-1995) hasta la elección de una alternativa (1995). Se llevó a cabo, principalmente, con datos secundarios que consisten en anteproyectos de leyes, leyes, decretos, resoluciones ministeriales y documentos sobre la temática. Además se realizaron entrevistas a actores claves.

1.2. Marco Teórico “El problema de la evaluación de la calidad en la educación superior constituye uno de los temas claves en la agenda de reformas de la educación superior (...). La nueva agenda de la educación superior ha sido el producto de distintos factores políticos, sociales y económicos que motivaron revisar el vínculo entre el Estado y la sociedad y también las relaciones entre el Estado y las universidades (Krotsch 1999, 119).” La introducción de procedimientos sistemáticos de evaluación en el nivel de los sistemas nacionales, implica claramente una redistribución de las relaciones de poder entre la autoridad del Estado, la investida en las elites académicas (y sus instituciones) y la ejercida por los mercados pertinentes y sus agentes (Brunner 1994). En la bibliografía consultada se encuentra presente la idea del despliegue de políticas de evaluación de la calidad universitaria como mecanismo de redistribución del poder central del Estado con relación a las universidades a un control más remoto a través de instituciones intermedias públicas o privadas -según los países- que manifiesta 9

una articulación más estrecha con los mecanismos de mercado. Para Tedesco (2000, 78) “el vínculo entre universidad y sociedad tiene dos ejes principales íntimamente vinculados entre sí: la relación con el Estado y con el sector productivo.” Como importa esclarecer dónde están situados los miembros de nuestra comunidad en el mapa del debate y el discurso públicos; si están en la universidad misma, en institutos de investigación independientes o, como frecuentemente ocurre, diseminados entre los diferentes ministerios y organismos (Neave 1990), el análisis sobre el grado de participación de la universidad y su articulación con los poderes y funciones del Estado y del mercado en estas políticas, puede servir como disparador para reflexionar sobre la necesidad de pasar de una autonomía universitaria entendida como ‘aislamiento y rechazo a toda imposición externa -Estado o mercado-‘ a una autonomía vivida como ‘participación en las políticas y procesos de evaluación y acreditación de la calidad universitaria’, evitando así que la universidad “se niegue a la profundidad de las transformaciones, refugiándose en la defensa corporativa de privilegios o situaciones propias del pasado (Tedesco 2000, 71).” La evaluación y acreditación de la calidad universitaria se ha trasladado hacia el centro de los debates y las preocupaciones dentro del campo de la Educación Superior (Brunner 1994). Esta tendencia se viene dando en los distintos países. Concretamente a partir de los ’80 la evaluación ha sido adoptada en forma paulatina por los diversos sistemas de educación superior. El único sistema que ya tenía una larga experiencia en evaluación era el Estadounidense, donde las agencias de acreditación formadas por las universidades funcionan desde hace más de cien años (Mignone 1992). Las causas que han dado origen a lo que podríamos llamar el “auge de la evaluación universitaria” varían según los contextos culturales, económicos, sociales y educativos de los distintos países. En Europa Continental la evaluación fue adoptada en el marco del crecimiento del número de instituciones, la escasez de los recursos y como contrapartida de una mayor autonomía. En América Latina se ha dado por una mayor complejidad de los sistemas con la creciente participación del sector privado y en algunos países la ausencia de procedimientos que aseguren la calidad de la oferta educativa (Márquez y Marquina). Aunque existen diferencias en los países de América Latina, hay una característica común y es que los estados han tenido un innegable protagonismo en la construcción de los sistemas de evaluación y acreditación (Toribio 1995).

Más allá de los matices entre los distintos países, los objetivos centrales de la evaluación y acreditación se focalizan en la necesidad de controlar y mejorar la calidad de instituciones y carreras universitarias, lograr una mayor transparencia del sistema y resguardar la fe pública de la calidad de las carreras impartidas desde las universidades. Lo dicho anteriormente describe muy brevemente el “para qué” de la evaluación y acreditación. Si nos preguntásemos el “por qué” la respuesta sería clara y contundente: “hay una circunstancia totalmente desconocida en la larga historia de nueve siglos de

esta institución, y es que hoy, por primera vez a la universidad se la cuestiona desde afuera. La sociedad es la que no está conforme con la universidad. La sociedad desconfía que la universidad esté cumpliendo con la demanda de los tiempos que corren. Antes era una actividad que no necesitaba justificación, porque conllevaba de algún modo su propia legitimidad. Su calidad no entraba en discusión (Pujadas 1995, 91).” Siguiendo el documento de Márquez y Marquina, en lo que respecta a las políticas de evaluación y acreditación de la educación superior pueden distinguirse dos grandes líneas: en la primera se ubican los países anglosajones, siendo el más representativo los Estados Unidos. Estos países no consideran que la evaluación y la acreditación sea una cuestión de Estado. Reisberg (1994) enfatiza los siguientes aspectos del sistema de evaluación en los Estados Unidos: a) es totalmente privado, b) el gobierno federal no participa, c) la evaluación depende de varias autoridades, d) la acreditación que se otorga a una universidad nunca es permanente. En la segunda línea se ubican los países como Francia, España y los países de Latinoamérica, en los que la evaluación no es un proceso librado a los particulares, sino que se realiza a través de organismos creados por el Estado, con mayor o menor grado de independencia de éste1. También existen países donde, por medio de estas políticas, el Estado se ha involucrado como nunca antes en el pasado lo había hecho: es el caso de Reino Unido y Australia. Estos antecedentes sugieren la importancia de continuar indagando sobre la temática pero desde análisis que profundicen en la formulación e implementación de estas políticas y en el grado de participación de los distintos actores según el escenario propio de cada país. Un análisis de este tipo ayudará a reducir las miradas extremistas que encasillan la evaluación y acreditación de la calidad universitaria argentina exclusivamente como una política de abuso del poder del Estado, del mercado o de los

En el capítulo 4 se desarrollan los sistemas de evaluación y acreditación de la calidad universitaria de Francia, Chile y Estados Unidos.

organismos internacionales de crédito. Si bien, en este trabajo no se niega que la política de evaluación surge de un proceso de negociación y, por lo tanto, de distribución de poder entre los distintos actores universitarios y extrauniversitarios, se busca transparentar lo que sucedió en su origen para fundamentar la importancia de alcanzar, en una política de este tipo, una mayor convergencia entre -siguiendo el triángulo de Clark- los vértices del Estado, el mercado y la universidad; vértices que no pocas veces se plantean como opuestos. Concretamente en la Argentina, las políticas de evaluación y acreditación de la calidad universitaria se ubican en la llamada segunda generación de reformas del Estado, la cual se ocupó principalmente de las mejoras en términos de calidad institucional, en particular de aquellas áreas de política que son funciones indelegables del Estado, entre ellas la educación (Camou 2003). En el período que va desde 1991 a 1995 se formularon e implementaron un conjunto de medidas que culminan con la aprobación de la Ley de Educación Superior. Según Krotsch (1999, 118-119), las siguientes son algunas de las cuestiones por las cuáles vale la pena detenerse en el análisis de ‘las políticas’ y en este caso especialmente la de evaluación y acreditación de la calidad así como adelantar hipótesis acerca de ‘la política’, menos explícita públicamente: a) la intensidad con que las políticas fueron aplicadas; b) la amplitud del espectro de medidas planteadas en el plano horizontal y vertical del sistema; c) el intento de romper con un modelo de Estado benovolente cuya política en los períodos democráticos consistió fundamentalmente en preservar la autonomía de las instituciones; d) en poco tiempo el balance y la configuración del sistema se ha modificado significativamente; la creación de organismos de coordinación y amortiguación en el nivel superior ha significado incorporar espacios de poder en un ámbito que hasta ahora permanecía vacante. El sistema se ha vuelto más complejo también en términos de sus organismos de gobierno. Siguiendo la clasificación de Clark (1983) y la profundización de Brunner (1994) y de García de Fanelli (1998), se diferencian tres tipos fundamentales de coordinación de los sistemas de Educación Superior: por comandos político-administrativos (lógica de Estado), por control académico-corporativo (lógica de la universidad) o por los mecanismos de mercado (lógica de mercado entendida como lo no gubernamental, lo no 12

regulado). En la práctica todos los sistemas presentan una combinación de esas tres modalidades, pero se distinguen por el peso que ocupan los distintos dispositivos. Como punto de partida, dice Clark (1991) podemos construir tres tipos ideales: el sistema estatal, el sistema de mercado y el sistema profesional. Este autor desarrolla seis niveles de autoridad -cátedra o departamento, facultad, universidad, consejo de rectores, gobierno provincial y gobierno nacional- que se pueden reducir a tres: las disciplinas, el establecimiento y el sistema . Esta sistematización es la que ha servido de base para clasificar a los principales actores que participaron en la génesis del proceso de formulación de las políticas de evaluación y acreditación universitaria argentina. Lechner (1997) profundiza sobre tres formas de coordinación social: a) coordinación política: centralizada, jerárquica, pública y deliberada. El Estado deviene la instancia principal de coordinación. Las dimensiones implícitas son la regulación, la representación, la conducción; b) coordinación mediante el mercado. Éste no asume las dimensiones típicas de la coordinación política sino que introduce la competencia como el elemento principal; c) coordinación social mediante redes, donde si bien aumenta la autonomía relativa de cada subsistema, también aumenta la interdependencia entre ellos. Para el caso Argentino, como para América Latina en general, la evaluación y acreditación universitaria se instala por una política nacional, pero, para algunos autores (Brunner, Del Bello, entre otros), se reduce la “intervención regulatoria del Estado en beneficio de la autonomía corporativa de las instituciones y se admite un mayor grado de diferenciación de los sistemas, en beneficio de una más intensa participación de los intereses privados y locales (Brunner 1994, 71).” Este autor desarrolla la necesidad de un nuevo contrato social entre las universidades, el mercado y el gobierno. Esta discusión no deja de tener un tinte ideológico: “el pensamiento neoliberal utiliza la evaluación como parte de una estrategia para establecer mecanismos de funcionamiento cercanos a la universidad pragmática gestada en el desarrollo industrial Estadounidense (Díaz Barriga 1994, 21).” Para este autor, el pensamiento neoliberal contexto en el que se ha gestado la evaluación educativa en el ámbito de la educación superior- pretende, desde las prácticas de evaluación, promover una nueva racionalidad del trabajo académico, una nueva relación entre el Estado y las instituciones universitarias, entre las autoridades universitarias y personal académico (citado en Márquez y Marquina).

Otros autores, como Neave, señalan un “viraje significativo en la ética social, el surgimiento de una nueva ética social que formaría el sustrato moral del Estado evaluativo. Dicha nueva ética se la concibe como un rápido cambio de valores que va aparejado a la idea de abrirse al mercado, alentar la iniciativa y el sentido empresarial, proyectar una ética competitiva entre los individuos y las instituciones (citado en Márquez y Marquina, 34)”. Así “el surgimiento del Estado evaluativo puede interpretarse como principal efecto de ese reacomodamiento de las relaciones entre los gobiernos y las instituciones de educación superior, que parece implicar un deseo de racionalizar esas relaciones en términos de ‘control remoto’ o ‘a distancia’ de las instituciones, liberándolas de regulaciones burocráticas minuciosas y exponiéndolas a una mayor incidencia en los mercados (Mollis y Bensimon 1999, 493).” Sin embargo, para Reggini una de las cuestiones que está afectando significativamente el perfil y el funcionamiento de las universidades es la “tendencia a la disminución de la autonomía universitaria, que se refleja en la imposición de evaluaciones y acreditaciones externas (2004, 1).” Durand (1998) apunta que si no se da una reflexión profunda y serena, podemos encontrarnos en poco tiempo con sistemas de educación superior reformados sólo para estar en sintonía con un mundo globalizado y un sistema de mercado. Al respecto, Del Bello (2005) sostiene que, en la Argentina, el tránsito al Estado evaluador, para el caso de acreditación obligatoria de carreras de grado que comprometen el interés publico, responde a la propia reacción de la comunidad académica, la cual no aceptó otras soluciones más autonómicas para resguardar la calidad y el interés público de estas carreras. Coraggio y Vispo (2001) advierten sobre la necesidad que tiene la universidad de reconocer la relación entre educación y economía: evitar la trampa de la subordinación de la política educativa económica neoliberal no implica negar la relación entre educación y economía, ni mucho menos desligar los proyectos de transformaciones de la educación superior de las condiciones actuales y potenciales de la economía del país. Brunner (1994, 105) señala “que no puede identificarse la emergencia del Estado evaluativo lisa y llanamente con la ideología neoliberal, que más bien postula el traslado de las funciones de control desde el Estado hacia los mercados.” Si bien algunos autores afirman que “en la década del 90, la preocupación por la “calidad junto a la eficiencia universitaria” fue recuperada fundamentalmente por algunas agencias internacionales externas a la universidad, condicionando el diagnóstico y 14

homogeneizando el “remedio para su enfermedad (Mollis 2003, 10)”, otros, como Mignone consideran que constituye un absurdo imaginar que la evaluación resulte de una suerte de conspiración del Banco Mundial o de otros entes perversos que dominan el mundo (citado en Márquez y Marquina, 35). Mignone admite el problema de la relación entre evaluación e ideología, evaluación e intereses políticos, “pero (...) con espíritu positivo ve en la evaluación un instrumento idóneo para mejorar la calidad de la educación superior y alcanzar diversos objetivos de fundamental importancia para el progreso de las instituciones universitarias y el avance social (36).” No se ignora que la relación dentro de la trilogía Estado, mercado y universidad también tiene que ver con el binomio evaluación – poder, discutido por diversos autores que aseguran que “al examinar la relación entre ‘evaluación y poder’ se afirma que toda política de evaluación institucional debe tener en cuenta que la evaluación es un acto de poder, un ejercicio que requiere la legitimidad política (...). El problema radica en determinar si la evaluación se vincula con un poder democrático, participativo y académico o, por el contrario, con un poder tecnoburocrático, excluyente y heterónomo (34).” Otros autores profundizan sobre el poder participativo ampliando el concepto tradicional de colegialidad entendiéndola “como una asignación de derechos de participación a los miembros de la institución, para promover el logro de un bien común coordinando la acción de todos y de cada uno (Pujadas y Durand 2002, 64).” Por lo señalado se observa cómo el problema de la evaluación y acreditación de la calidad universitaria es un problema de profundas implicancias culturales, políticas, ideológicas, sociológicas y económicas. Se vincula con las diferentes cosmovisiones, con intereses específicos, con proyectos políticos y modelos económicos. “Se relaciona con la vinculación entre el Estado y la universidad, el poder central y las instituciones universitarias; con el proceso de distribución de autoridad y de poder (Márquez y Marquina, 32).” El estudio sobre el proceso de formulación de estas políticas se realiza siguiendo a Tamayo Sanz y a Marquís. Así se ha denominado “primer etapa” (1991 - 1992) a la definición del problema e instalación del tema a nivel nacional; “segunda etapa” (1993 julio 1995) a la instalación del tema en el ambiente universitario y de mercado con la formulación de alternativas de solución, y “tercer etapa” (desde julio de 1995) a la institucionalización de la evaluación y acreditación de la calidad universitaria como adopción de una política concreta plasmada en la Ley de Educación Superior 24.521 y en el Decreto 499/95. 15

Al buscar los aspectos que son únicos en cada etapa, en este trabajo se vela especialmente por la visión de conjunto, ya que la focalización en lo único, al hacer paso a paso el análisis de la política, entraña el peligro de oscurecer los temas generales y fenómenos universales. En el análisis se evita el supuesto de que la formulación de estas políticas se llevó a cabo mediante un proceso ordenado y racional con introducción, cuerpo principal y conclusión. Como en toda política, una red compleja de fuerzas produce conjuntamente un efecto llamado políticas públicas, proceso complejo sin principio ni fin y cuyos límites permanecen muy inciertos (Lindblom 1991). García de Fanelli (1998, 26) observa que la ubicación de los sistemas de educación superior en el triángulo de coordinación de Clark, define para las universidades restricciones para la acción. Si lo que prima es: a) las formas políticas y burocráticas de autoridad, las Instituciones de Educación Superior estarán condicionadas por los mecanismos de regulación -directos o indirectos- establecidos por el gobierno. b) la coordinación realizada por el mercado, serán las demandas de los estudiantes y de las empresas las que operen sobre la definición de las políticas de las Instituciones de Educación Superior, determinando qué carreras ofrecer o qué tipo de investigación realizar. c) la coordinación interna de la propia institución –quedando en mandos del cuerpo de profesores- serán estos lo que marquen el rumbo político y administrativo de la institución. En los últimos años, la tendencia general en los países industrializados ha sido elevar el nivel de coordinación que realiza el Estado, por un lado, y el mercado, por el otro. En un caso y en otro el principal argumento ha sido que es necesario que la Instituciones de Educación Superior sean responsables frente al público, que es quien en última instancia sostiene financieramente a las universidades. En el caso de las universidades públicas financiadas principalmente por medios de recursos estatales el Estado tiene derecho a pedirle a la Instituciones de Educación Superior que den cuenta de sus acciones a la sociedad, que eleven la eficiencia en los recursos públicos y que mejoren la calidad de los servicios de enseñanza e investigación. En la medida que las Instituciones de Educación Superior diversifiquen sus fuentes de financiamiento, arancelando sus estudios y vendiendo servicios y realizando otro tipo de transferencias al sector productivo, otorgan a los estudiantes y a las empresas mayor poder de exigir un determinado tipo de producto (García de Fanelli 1998). 16

Para Del Bello (2005), la competencia entre instituciones, entre ofertas de carreras y entre agencias de evaluación y acreditación es algo que intrínsecamente está vinculado a los procesos de calidad. Está demostrado por la teoría económica que cuando existe una mayor competencia se asegura una mejor participación de los consumidores. Por lo tanto la misma figura de la competencia, mas allá que el mercado establezca o no mecanismos de evaluación, es un componente que hace a la calidad. Como el surgimiento de la política de evaluación y acreditación universitaria se inserta en un contexto más amplio que es el de la reforma educativa de los años 1990 2, el análisis también contempla -aunque sólo tangencialmente- lo que sucede con el financiamiento, la política salarial, la creación de nuevas instituciones y la definición de las ofertas de carreras y planes de estudio. Esto permite visualizar, dentro del triángulo de Clark, hacia dónde converge la coordinación del sistema de la educación superior argentina. En el marco de estas discusiones se estudia el proceso de formulación de las políticas de evaluación y acreditación de la calidad universitaria argentina y la participación del Estado, el mercado y la universidad en dicho proceso.

1.3. Objetivo general y objetivos específicos Objetivo general: analizar la participación del Estado, el mercado y la universidad en el proceso de formulación de la política de evaluación y acreditación de la calidad universitaria argentina (período 1991-1995). Objetivos específicos: a) analizar qué actores –del Estado, el mercado y la universidadparticiparon en el proceso de la formulación de las políticas de evaluación y acreditación de la calidad universitaria argentina; b) analizar cómo participaron estos actores; c) describir las principales propuestas surgidas del Estado, el mercado y la universidad; d) describir la política finalmente adoptada.

En los años 1990 se puso en marcha una agenda de política universitaria que consistió en un paquete amplio de medidas e instrumentos de política, entre los que se destacaron: a) un nuevo marco regulatorio de la actividad universitaria que integra universidades estatales y privadas; b) la creación de un fondo (FOMEC) para co-financiar proyectos y programas de las universidades nacionales en materia de reformas académicas e inversiones en equipamiento de laboratorio para la enseñanza de grado, bibliotecas y formación de postgrado del plantel docente; c) un programa de incentivos a la investigación científico tecnológica universitaria; d) un sistema de evaluación y acreditación de la calidad, primero a través de la Comisión de Acreditación de Posgrados asociada al financiamiento del FOMEC y más tarde mediante la constitución de la CONEAU; e) intentos limitados y acotados de distribución presupuestaria entre las universidades con base en indicadores objetivos; f) autarquía económica financiera de las universidades estatales: descentralización de la política salarial a nivel de cada institución universitaria y manejo autárquico de los recursos propios y de los aportes estatales; g) creación de los Consejos de Planificación Universitaria Regional (CPRES) y h) desarrollo de un sistema de información universitaria (SIU) (Del Bello 2004).

CAPÍTULO 2: DE QUÉ HABLAMOS CUANDO HABLAMOS DE CALIDAD EDUCATIVA

2.1. Aproximación al concepto de calidad. Breve marco histórico. El término calidad deriva del latín “qualitas”. El diccionario de la Real Academia Española lo define como “propiedad o conjunto de propiedades inherentes a una cosa, que permiten apreciarla como igual, mejor o peor que los restantes de su especie”. En sentido absoluto es definida como superioridad o excelencia. En esta definición se destaca la idea de “propiedades inherentes” y la de “carácter comparativo” del concepto de calidad. En otras palabras, para apreciar la calidad es necesario conocer las virtudes (y los defectos y carencias) de una cosa y poder compararla con otra (Mignone 1992, 17). Según las normas ISO 9000 la calidad es la totalidad de las características de un producto o de un servicio que le confieren la aptitud para satisfacer las necesidades establecidas o implícitas. Siguiendo a Mignone, desde un punto de vista lógico se podrían establecer dos series de conceptos que recubrirían la noción de calidad: calidad como valor intrínseco de algo: mérito, excelencia, eficiencia; calidad como valor extrínseco de algo: rendimiento, pertinencia, eficacia. A través del tiempo el término calidad ha tomado distintos matices, estudiar su evolución nos permite entender y apreciar su significado actual 3. De la bibliografía consultada (Gento Palacios, Mignone, Jaume Ribera, Pedro Municio, Pérez Juste, Álvarez Tostado) se llegó a la siguiente sistematización de su evolución en el tiempo:

Primer período 1920 a 1950: “Cero defectos”; Idoneidad del producto / Departamento de Calidad Inicialmente el concepto de calidad aparece en empresas dedicadas a la producción de objetos físicos de carácter tangible. El interés por la calidad comenzó en Estados Unidos a comienzos del siglo pasado, entre 1920 -1940. Los autores que más se destacaron por su aporte al tema son, entre otros, Shewart, Deming, Juran, Feigenbaum, Crosby. Todos coinciden en enfatizar la calidad del producto medida con parámetros de la propia empresa

previamente determinados. Así surgen los

Este tema está tomado -en parte- de Corengia, Ángela (1999). Calidad en instituciones universitarias: definición, evaluación y gestión. Tesis de Licenciatura en Administración. Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional de Cuyo. Capítulo 1.

“Departamentos de Calidad” que son quienes velan por la misma. Prácticamente no se tiene en cuenta la opinión de los productores o trabajadores que elaboran el producto.

Segundo período 1950 a 1980: Participación y Entrenamiento de los trabajadores; Mejoramiento constante En este período la calidad como principio de las organizaciones tiene su auge en Japón. En este país, totalmente destrozado tras la segunda guerra mundial, los empresarios japoneses estudiaron los mejores métodos empleados por otras empresas, buscaron fuentes escritas de temas de calidad en su mayoría norteamericanas, invitaron a su país a los expertos más acreditados en temas de calidad, entre ellos W. E. Deming y a J. M. Juran. Los recursos utilizados en Japón para aplicar sistemas de organización de calidad fueron: a) instrumentalización de la calidad sobre una base permanente; b) entrenamiento masivo de los trabajadores y la participación de éstos a través de modelos de organización como los círculos de calidad. Es aproximadamente a partir de los años 60 cuando comienzan en Japón las primeras investigaciones internas de calidad en las empresas. El Dr. Ishikawa, junto con los doctores Juran y Deming, crean en Japón un instituto para la calidad, con el apoyo del gobierno y de algunas industrias japonesas. Trabajaron durante 25 años para transformar el Japón a través de Planes Nacionales de Calidad. Otros autores, como Meade, unifican los períodos 1 y 2, en uno sólo “hasta los años ‘70” y llaman a esta etapa ‘calidad dura’ (Estadística, Diseño de Experimentos).

Tercer período 1980 a 1990: Satisfacción del cliente; Calidad Total Aunque algunos autores (Gento Palacios) unifique en una etapa desde 1980 a 2000, se ha preferido, a fines explicativos, separar esta etapa en dos sub etapas, sobre todo por el punto de corte que produce la introducción del concepto de calidad en las instituciones educativas. Desde la mitad de los años 70 el tema de la calidad vuelve a ser de gran importancia en Estado Unidos. Este país llega a convertirse en el mercado abierto más grande del mundo: el consumidor es el que elige qué producto comprar, luego lo que cuenta como criterio básico de calidad es la “satisfacción del cliente”.

Comienza la preocupación por la Calidad en Europa. Se habla de las ventajas logradas por la aplicación de la Calidad Total. Juran -que estuvo en Japón desde los años 50- propuso un enfoque sistémico de la organización y un énfasis en los procesos suaves o administrativos de la organización. De acuerdo con Juran solamente un 20% de los problemas de calidad en una organización se pueden atribuir al empleado, y el restante 80% corresponde a la alta dirección. Por eso hay autores que a esta etapa la denominan ‘calidad suave’ (Teoría de sistemas). En los años 80 Philip Crosby traslada las contribuciones de Deming y Juran al área del servicio. Karl Albrecht (1996) expresa que un momento de la verdad constituye el preciso instante en que el cliente se pone en contacto con la institución, y sobre la base de ese contacto, forma una opinión acerca de la calidad del servicio y virtualmente de la calidad del producto. Se instala así el concepto de Calidad Total (TQM) “la calidad no se centra exclusivamente en los departamentos de producción, sino que es responsabilidad de todos los componentes de la empresa, cada uno dentro de su propia parcela de actuación y en las relaciones con los otros componentes a lo largo de los diversos procesos que integran el quehacer de la empresa (Ribera 1997, 17).” A esta etapa se la ha denominado Calidad de servicio

Cuarto período 1990 a 2000: Satisfacción del cliente; Calidad total; Reingeniería ; Benchmarcking La calidad ya no es entendida si no es en términos de Calidad Total. Frases como “el cliente siempre tiene la razón” pasan a formar parte de los idearios empresariales. “La calidad total es un paso decisivo a favor de la calidad. A partir de aquí la calidad se valora desde fuera, desde el usuario del servicio (Municio 1998, 6)”. El concepto de reingeniería aplicado a la organización de empresas se extiende en Estados Unidos primero, y luego en el resto del mundo. Se entiende por reingeniería el replantear permanentemente todo el esquema organizativo, procesal y de análisis de resultados de la empresa, para acomodarlo al continuo perfeccionamiento para la calidad integral. También en Estados Unidos se adopta, a mediados de la década de los 90, un nuevo planteamiento organizativo de calidad: el benchmarking, que consiste en la 20

búsqueda y análisis de aquellas organizaciones y empresas que lo hacen mejor y que han sido catalogadas como de altos índices de calidad, para acomodarse a los principios en los que se asientan: se trata de buscar al mejor, para imitar su modo de hacer. Toman especial interés las contribuciones de Peter Scholtes y Lawrence Miller sobre equipos de mejora continua de alto desempeño, formados por pequeños grupos de personas con habilidades complementarias que están comprometidas con un propósito común, utilizan parámetros de desempeño y métodos estructurados y son mutuamente responsables de su realización. Esta etapa se conoce por calidad clínica .

2.2. Introducción del concepto de calidad en las Instituciones Universitarias Si bien se considera que a mediados de los 80 se hicieron los primeros intentos de implementación, es recién en la década de los noventa cuando el término “calidad” llega a incorporarse más recurrentemente en las instituciones educativas. Sin embargo, esta afirmación no quiere decir que la calidad no haya interesado a los responsables de la educación, “cada cual en su hacer diario ha procurado promover una educación con la mayor calidad posible en cada caso y momento, aunque no pensara concretamente en el concepto de calidad ni se planteara de modo intencional y sistemático su logro. Los buenos profesionales siempre han trabajado en ésta línea (Pérez Juste 1997, 223)”, tanto que se puede afirmar que “calidad de la educación es lo que la educación es, su esencia (Álvarez Tostado 1999, 59).” En este sentido Vroeijenstijn afirma “el concepto de calidad no es nuevo: ha sido siempre parte de la tradición académica. Es el mundo exterior el que ahora enfatiza la necesidad de que se le preste atención de manera explícita a la calidad (1995,1).” El gráfico 1 muestra la evolución del concepto de calidad y su introducción en las instituciones universitarias. Gráfico 1: Evolución del concepto de calidad CONCEPTO DE CALIDAD EN INSTITUCIONES EDUCATIVAS

Cero defectos

Participación de los trabajadores

Calidad del producto

Entrenamiento de los trabajadores

Satisfacción del cliente Calidad Total

Satisfacción del Cliente Calidad Total

Estadísticas

Reingeniería Benchmarcking

1920

1950

CALIDAD DURA

CALIDAD SUAVE

1980

1990

CALIDAD DE SERVICIO

2000 CALIDAD CLÍNICA

Algunas razones que explican el por qué de este fenómeno en las instituciones educativas son (Vroeijenstijn 1995): a) Masificación de la educación superior. El mayor número de estudiantes ha causado presiones en el sistema. El gasto por estudiante disminuyó, por lo que el gobierno debe garantizar a la sociedad la calidad de la educación superior. Las recesiones económicas (crisis del Estado benefactor) agravan aún más este problema. “Los gobiernos requieren una mayor comprensión de los costos y beneficios de la educación superior (Vroeijenstijn 1995, 2).” b) Cambio en las relaciones entre educación superior y sociedad. La sociedad se interesa mucho por la educación superior. “La relación entre educación superior y mercado laboral se ha convertido en un tema de discusión (Vroeijenstijn 1995, 2).” En algunas disciplinas hay muchos alumnos y pocos puestos de trabajo y en otras, como en ingeniería, faltan estudiantes y la sociedad podría salir beneficiada de una mayor cantidad de egresados. “Esta situación presiona a la educación superior a que dirija el flujo de estudiantes hacia la dirección deseada (Vroeijenstijn 1995, 2).” c) Disminución constante del financiamiento de los gobiernos a la

educación

superior: se debe hacer más y mejor pero con menos dinero. d) La globalización genera intercambio y movilidad de estudiantes, profesores y graduados. Para ello se deben asegurar estándares mínimos de calidad. e) Cambios en el sistema educativo: articulación vertical y horizontal, dedicación part-time de alumnos y profesores, tendencia al acortamiento de la duración de las carreras (Bolonia 1999), la educación a distancia y la educación virtual como consecuencia de la revolución en las comunicaciones y las nuevas tecnologías. “En síntesis, la sociedad exige rendición de cuentas y garantía de calidad y pide valor por dinero. Los gobiernos están dispuestos a otorgar mayor autonomía institucional siempre y cuando la calidad esté garantizada (Vroeijenstijn 1995, 2).”

2.3. El concepto de calidad según el agente social que lo elabora: Estado, mercado o universidad Siguiendo a Doherty (1994) y un análisis realizado por Pugliese (2003) se distinguen tres tipos de agentes políticos, sociales y académicos que diferencialmente

posicionados producen formas institucionales legítimas de acercamiento teórico y metodológico para definir la calidad: a) Agente Estado: su interés se centra en los perfiles profesionales de los egresados y los aspectos legales y presupuestarios de las instituciones universitarias. Se inclina por los criterios de calidad que estiman las performances académicas, la pertinencia de las carreras y el uso de recursos. “Su función será además la de dar fe pública de la calidad académica y científica de los procesos y del buen uso de los recursos orientando sus procedimientos de evaluación hacia formas estandarizadas de acreditación (Pugliese 2003, 3).” Prevalece la ‘coordinación política’ como una de las formas de coordinación social donde se destacan las notas de centralizada, jerárquica, pública y deliberada. Las dimensiones implícitas son la regulación, la representación y la conducción (Lechner 1997). b) Agente universidad –comunidad académica-: refleja los valores que le caracterizan como producción del saber, progreso del conocimiento científico, formación de la persona, servicio a la sociedad. Por tanto se aprecia la importancia del pluralismo, se pondera el debate y el pensamiento crítico “para articular las diversidades que necesariamente existen en las distintas disciplinas y tradiciones culturales que la conforman. Estas particularidades determinan diversos modos de concebir y estructurar a las distintas instituciones universitarias y tiene, como correlato lógico a nivel de los procedimientos, la evaluación por pares (Pugliese 2003, 4).” Durand (1998, 614) amplía esta perspectiva cuando habla de las prioridades de profesores, académicos, administrativos y órganos de gobierno universitario: “maximización de ingresos y recursos, la búsqueda de la calidad y excelencia según se entiende en la comunidad académica y la obtención de reconocimiento por parte de sus pares y colegas.” c) Agente mercado: hace prevalecer las preferencias de los usuarios. Para estos autores (Doherty y Pugliese) ésta es la instancia más difícil de formalizar en términos de indicadores de calidad dado que el mismo mercado, al introducir variaciones permanentes en lo que habitualmente se llama “el perfil de la demanda”, dificulta la introducción de criterios estandarizados. Prevalece la evaluación ex – post: indicadores que revelen la empleabilidad de los graduados, compra de servicios a estas instituciones, rankings, etc. “Es preciso –advierte Zubillaga- ejercer lo que podríamos denominar una vigilancia esencial a fin de que so pretexto de mejorar la calidad no se produzcan desviaciones 23

fundamentales en los objetivos, metas, roles históricos y fines esenciales de la universidad en pos de búsquedas, por ejemplo, de ‘pertinencias’ desnaturalizantes de sus objetivos esenciales (citado en Márquez y Marquina, 23).” Cuando Lechner (1997) habla de la coordinación mediante el mercado, resalta las características siguientes: descentralizada, privada, horizontal, no intencionada. Por mercado entendemos a los alumnos y sus padres, a los empleadores y también a la sociedad que al financiar con sus impuestos la educación superior reclama responsabilidad y accountability. “Sus valores y prioridades serían obtener una buena educación y resultados de la investigación con la menor cantidad de recursos posibles, permitiendo conseguir buenos puestos de trabajos a los egresados, y contribuyendo a una mayor eficiencia global del país por una mejora de la calidad de la fuerza laboral (Durand 1998, 614).” Si la nueva Ley de Educación Superior argentina establece mecanismos de evaluación y acreditación con el fin de hacer más responsables a las universidades ante la sociedad que las financia y a la que deben servir (Durand 1998), cabe preguntar si con la creación de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria se ha adoptado la perspectiva del Estado tal como ha sido definida o si, asumiendo una perspectiva más amplia, se han incluido los puntos de vista y los intereses de las universidades, han prevalecido aspectos relacionados con el mejoramiento de la calidad y el respeto a una autonomía que no debe existir en forma de “autismo” o “ausentismo”.

2.4. Calidad como una cuestión de negociación entre las partes interesadas Vroeijenstijn (1995, 9) afirma que es una pérdida de tiempo buscar una definición de calidad. “Debemos concluir que la calidad es concepto complejo, no podemos hablar de ‘la calidad’, debemos hablar de ‘las calidades’”. Este autor habla de los requerimientos de calidad fijados por las partes interesadas en la educación superior: los estudiantes, el mundo académico, el mercado laboral, la sociedad, el gobierno. También señala los diferentes aspectos de la calidad: de insumos, de procesos, de efectos directos. Por ende, afirma, no existe la calidad absoluta “la calidad es una negociación entre las partes involucradas (Vroeijenstijn 1995, 10)”. Los requerimientos de todas las partes interesadas (estudiantes, académicos, empleadores, gobierno, sociedad) deben ser trasladados a la misión, metas, objetivos y programas educativos de la institución. Siguiendo esta aproximación al concepto de calidad, y compartiendo la idea de que ésta no se circunscribe a los procesos de acreditación y evaluación externa que 24

promueve el Estado, sino que se considera tan o más o más importante a los propios planes de desarrollo de cada universidad para la mejora de la calidad (Del Bello, 2004); en la Universidad Austral se llevó a cabo un estudio que muestra la adecuación de la calidad ‘percibida’ y ‘sugerida’ por los distintos actores -manifestada en encuestas de satisfacción aplicadas a alumnos, docentes, graduados, no docentes y empleadores-, con la ‘calidad declarada’ en sus documentos y políticas institucionales4. La evaluación del grado de adecuación entre la ‘calidad percibida y sugerida’ con la ‘calidad declarada’ se hace con el propósito de generar procesos de reflexión y mejora en todos los miembros de la comunidad universitaria y ‘negociar’ la calidad entendida como mejora continua. 2.5. Calidad declarada, calidad sugerida, calidad percibida. Caso Universidad Austral Con el fin de conocer el sistema de calidad que mejor se adecuara a la realidad institucional de la Universidad Austral, se realizó un estudio en el que se compararon distintos modelos de calidad adaptados a instituciones educativas. Los modelos estudiados fueron: a) Premio Malcolm Baldridge (Estados Unidos), b) Modelo Europeo para la Gestión de la Calidad Total (EFQM), c) Modelo Fundación Iberoamericana para la Gestión de la Calidad (FUNDIBEC), d) Bases del Premio Nacional a la Calidad (Argentina), e) Bases del Premio Nacional a la Calidad (Uruguay) y f) Modelo de la Red Universitaria de Evaluación de la Calidad. Cada uno de estos modelos se articulan en rubros (entre 7 y 9) que buscan cubrir la realidad de una universidad. Este estudio comparativo sirvió para encontrar las coincidencias y divergencias existentes entre los modelos, para luego tomar como base aquél que respondiese en mayor medida al ideario institucional de esta universidad. Como ejemplo, en el cuadro 1 se presenta una comparación entre los modelos citados referido a una sola variable. Cuadro 1: Comparación de modelos de calidad educativa RED UNIVERSITARIA DE EVALUACIÓN DE LA CALIDAD

PREMIO NACIONAL DE LA CALIDAD (ARGENTINA)

PREMIO IBEROAMERICANO (FUNDIBEQ)

PREMIO NACIONAL DE LA CALIDAD (URUGUAY)

PREMIO EUROPEO DE CALIDAD

MALCOLM BALDRIDGE

CULTURA

LIDERAZGO

Misión, visión y valores. Imagen deseada de la institución ante la sociedad. Fuerte implicación en la Calidad. Sentido de pertenencia.

Orientación estratégica. Promoción de la cultura organizacional y el sistema de liderazgo mediante el establecimiento y alineamiento de valores, visión, misión y objetivos

Compromiso con una cultura de excelencia en la gestión.

Liderazgo en la multidimensiona-lidad de la institución

Compromiso visible con la cultura de la gestión de la Calidad.

Sistema de liderazgo. Canales de participación y de información

Proyecto educativo institucional. Compromiso de la universidad con la sociedad.

Eficaz y eficiente aplicación de la política y estrategia, en armonía con los valores y cultura del centro educativo.

Paradigmas de la Calidad. Responsabili-dad pública y ciudadana.

Compromiso Política de Calidad. Incorporación de la gestión de la calidad a la política universitaria.

Responsabilidad social.

Oficina de Evaluación de la Calidad. Universidad Austral. Buenos Aires, Argentina.

Se consideró que el modelo de la Red Universitaria de Evaluación de la Calidad recoge todos los aspectos esenciales de la institución universitaria, utilizando las variables más usadas en las organizaciones empresariales pero, a diferencia de los otros, está despojado del vocabulario propio del mundo industrial y comercial. Es un modelo flexible que puede ser adaptado por cada institución y la filosofía de la calidad en que se apoya es coincidente con la de esta universidad, ya que parte de dos supuestos básicos: “las personas son el eje central de la calidad” y la “autoevaluación no es un fin sino un medio para conseguir mejores procesos y resultados”. Para explicitar la calidad declarada por la Universidad Austral, se estudió la documentación existente que directa o indirectamente incide en la calidad: ideario, valores, cultura, misión, políticas, reglamentos e instrucciones y plan estratégico. Esta información fue agrupada según las variables de la Red Universitaria de Evaluación de la Calidad: a) interacción con el entorno, b) cultura, c) estrategias, d) arquitectura organizativa, e) procesos y recursos, f) programas y g) personas. Con el fin de indagar en la calidad percibida y sugerida por los distintos actores universitarios, se realizaron encuestas de satisfacción para los alumnos, el personal docente, el personal no docente, los graduados y los empleadores. Estos resultados se agruparon en cuatro rubros: calidad de la enseñanza, comunicación e información, misión y cultura, e infraestructura. También se sistematizaron las sugerencias realizadas por la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) a la Universidad Austral, según las variables de la Red Universitaria de Evaluación de la Calidad. A partir de la correlación entre la calidad declarada en los documentos institucionales y la percibida y sugerida en las encuestas de satisfacción y en la evaluación externa, se definieron fortalezas y aspectos a mejorar. Conscientes de que una cultura de calidad entendida como mejora continua no se logra sin la participación de todos y cada uno de los miembros de la comunidad universitaria, se trabajó en equipos conformados por directivos, académicos y administrativos en la definición de propuestas de mejora que luego se plasmaron en los planes estratégicos de cada unidad académica y administrativa5.

Para acceder al estudio completo “Calidad declarada, calidad percibida y calidad sugerida en la Universidad Austral” puede consultarse a oei@rec.austral.edu.ar

CAPÍTULO 3: LINEAMIENTOS GENERALES SOBRE LA UNIVERSIDAD, EL ESTADO Y EL MERCADO

¿Por qué este capítulo? Porque si el objetivo de este trabajo es indagar sobre la participación del Estado, el mercado y la universidad en la génesis de las políticas de evaluación y acreditación de la calidad universitaria argentina, un acercamiento a lo que es el Estado, el mercado y la universidad - en el marco de este trabajo - permitirá que en el análisis de la problemática concreta no se pierda de vista la conceptualización de cada una de estas realidades. Por razones de tiempo y para no exceder los límites de esta investigación, este capítulo no pretende analizar exhaustivamente estos conceptos ni agotar la amplia bibliografía sobre el tema. De ahí el título de ‘lineamientos generales’. 3.1. Significado del término Universidad. Misión y funciones6 Universidad significa apertura a lo universal, unidad de lo diverso, como su nombre lo indica enseña el saber universal. Esta institución ha sabido mantener con versiones diferentes en el tiempo y en el espacio, una serie de características. Estos rasgos se pueden resumir en un mismo denominador: ser a la vez comunidad de saberes -universitas scientiarum- y comunidad de personas -universitas magistrorum et scholarium-. Hay que destacar que la universidad existe en virtud de su misión, porque la misión es la razón de ser de una institución, es su esencia. La Universidad tiene como su más alta misión, el servicio a todos los hombres mediante la investigación universal de la verdad (Escrivá de Balaguer 1972). La Universidad como productora y distribuidora del conocimiento juega un papel decisivo en el incremento cualitativo del saber teórico-práctico de la sociedad, su proyecto como tal debe estar enraizado en el valor de la persona como un todo, evitando todo reduccionismo antropológico. Siguiendo al Cardenal Newman se afirma que la universidad es sede de la sabiduría, luz del mundo, alma mater de la generación que surge. Por tanto es insustituible en su obligación de formar universitarios de por vida, no puede ni debe limitar su misión a la formación de habilidades de sus alumnos para una “determinada tarea profesional”, esto es mucho, pero es poco; porque la universidad ha de procurar una educación integral, dirigida a que el estudiante adquiera aquellas 6

convicciones y actitudes que le han de servir para orientar su conducta individual y social (Calleja 1990). La universidad si no quiere dejar de ser tal debe reflejar lo más permanente y esencial: pasión por el saber y la sabiduría, búsqueda de la verdad con sentido crítico y fundamento científico, formación de profesionales con virtudes, valores y sentido crítico. Como notas, se pueden señalar que la universidad es corporativa: integra en su seno a profesores, estudiantes y demás miembros de la comunidad universitaria en una acción conjunta, compartida y coparticipada; científica: por ser productora de conocimientos; universal: abarca todas las ramas del saber y autónoma: libre de ataduras temporales de cualquier índole, concentra su poder en el saber, debe por tanto gozar de una esfera de libertad. En lo que se refiere a la autonomía, siguiendo a Verdal (1959, citado en García de Fanelli 1998), conviene distinguir entre autonomía institucional como capacidad de la institución para autogobernarse y seguir sus propias políticas académicas, y la libertad académica de las personas en la institución para enseñar e investigar libremente sin condicionamientos externos. Esta nota de autonomía es la más sensible a la evaluación y acreditación de la calidad universitaria ya que según los países –y según los autores- la autonomía se ve aumentada o disminuida por estas políticas. “El avance de la coordinación burocrática estatal y del mercado sobre la coordinación académica ha reavivado la polémica alrededor del concepto de autonomía (García de Fanelli 1998, 25).” El artículo 27 de la Ley de Educación Superior 24.521 de 1995 define la finalidad de la Universidad para nuestro país de la siguiente manera: “generación y comunicación de conocimientos del más alto nivel en un clima de libertad, justicia y solidaridad, ofreciendo una formación cultural interdisciplinaria dirigida a la integración del saber así como una capacitación científica y profesional específica para las distintas carreras que en ellas se cursen, para el beneficio del hombre y de la sociedad a la que pertenecen. Las instituciones que responden a la denominación de Universidad deben desarrollar su actividad en una variedad de áreas disciplinarias no afines, orgánicamente estructuradas en facultades, departamentos o unidades académicas equivalentes.” Cabe destacar que “una organización sólo llega a ser una institución cuando es consciente de sus fines y es capaz de instrumentar los recursos organizativos específicos para lograrlos (Durand 1997, 46)”. La Ley de Educación Superior 24.521 de 1995, señala las siguientes funciones básicas de la universidad:

a) Formar y capacitar científicos, profesionales, docentes y técnicos, capaces de actuar con solidez profesional, responsabilidad, espíritu crítico y reflexivo, mentalidad creadora, sentido ético y sensibilidad social, atendiendo a las demandas individuales y a los requerimientos nacionales y regionales. b) Promover y desarrollar la investigación científica y tecnológica, de estudios humanísticos y las creaciones artísticas. c) Crear y difundir el conocimiento y la cultura en todas sus formas. d) Preservar la cultura nacional. e) Extender su acción y sus servicios a la comunidad, con el fin de contribuir a su desarrollo y transformación, estudiando en particular los problemas nacionales y regionales y prestando asistencia científica y técnica al Estado y a la comunidad. Estas funciones quedan resumidas en: docencia, investigación y extensión y transferencia. “Dado que las universidades son organizaciones cuya principal actividad es la transmisión y producción de conocimiento de alto nivel, y que dicho conocimiento reside en saberes especializados en cada una de las distintas disciplinas, la autoridad que naturalmente detentan niveles más académicos es una de las características más propias que presentan las universidades frente a otro tipo de instituciones sociales. De ahí que a los sistemas de educación universitaria se los describa en términos de ‘sistemas de base pesada’ (García de Fanelli 1998, 20).”

3.2. El Estado: concepto, causa eficiente y causa final Cuando hablamos de Estado, se puede decir, siguiendo a Rodíguez Luño (1991), que el término en sí tiene dos significados: uno es el que se entiende como la misma sociedad civil en cuanto posee una unidad y organización política independiente y soberana. Puede definirse como “la comunidad de un pueblo asentada sobre un determinado territorio, dotada del más alto poder de dominio, para la fundamentación completa de su bienestar general (Messner, en Rodríguez Luño 1991).” En este sentido, el término comprende sociedad civil en su conjunto. El otro significado se refiere al “conjunto de organismos y autoridades que tienen a su cargo el gobierno de la sociedad civil y la promoción del bien común (Rodríguez Luño 1991).” Cuando en este trabajo se habla de Estado, se refiere a esta segunda acepción del término. La causa eficiente hace referencia al surgimiento del Estado como realidad social y la causa final a su razón de ser. Es la misma naturaleza social del hombre la que hace 29

surgir al Estado que existe para coordinar el bien común o interés general de una sociedad. El principio de subsidiaridad, definido en la Encíclica sobre la restauración del orden social Quadragesimo anno (1931) resulta más que iluminador para el tema de esta investigación: el Estado no debe hacer lo que los hombres y grupos menores puedan realizar eficazmente y por sí mismos, porque si el Estado existe para remediar la insuficiencia y limitación de los individuos, ha de intervenir solamente cuando hace falta: no debe remplazar ni marginar a los hombres, sino suplir la escasez de sus recursos y de su actividad. Este principio se concreta en el reparto de actividades entre el Estado y la sociedad civil. El Estado, por tanto, respetando la libertad ordena la actividad, tutela derechos y toma sobre sí lo que el ciudadano en su agrupación libre no puede por sí lograr o realizar (Cayetano Licciardo, 17). Es importante aclarar que, en ningún caso, la autonomía antes descripta como nota esencial de la universidad puede privar al Estado, como responsable final del bien común, el derecho y la obligación de salvaguardar los recaudos mínimos de la práctica profesional de las actividades relacionadas con las profesiones que ponen en riesgo la salud, la seguridad y los bienes de los habitantes. El Estado es responsable del ejercicio de las actividades destinadas a garantizar el sistema político, social y económico y la salvaguardia -al menos mínima- de la seguridad y del bienestar de los habitantes (Mignone, 1996).

3.3. El mercado En la base del mercado está la existencia de intercambios no regulados como medios para vincular personas y sectores. Se distinguen tres mercados relevantes: el de los consumidores, el ocupacional y el institucional (García de Fanelli 1998, Brunner 2003). Consumidores: intercambio de dinero a cambio de bienes y servicios, por ejemplo el arancel que se cobra a los estudiantes. “Los gobiernos intervienen en este mercado educativo cuando otorgan becas y otros apoyos financieros y también se apela a este mercado cuando el mecanismo de asignación de fondos públicos a las universidades se realiza según la matrícula estudiantil (García de Fanelli 1998, 25).” Ocupacional: cuando existe movilidad de profesores entre las instituciones y éstas fijan recompensas diferenciales para atraerlos. Brunner (2003) distingue entre el mercado ocupacional interno –puestos académicos y administrativos- y el mercado

ocupacional externo en función del cuál las personas que ingresan a la universidad se preparan en distintas carreras. Institucional: los establecimientos compiten por el personal, los recursos financieros, los estudiantes, el prestigio y la reputación. En un modelo de mercado la autorregulación se halla en el corazón del sistema. “Aquí los intercambios no regulados son los que se vinculan a las personas y a las instituciones, sin

la necesidad de una superestructura de autoridad que decida,

especifique y controle (Brunner 2003, 44).” Un modelo así no funciona entregado exclusivamente a la autorregulación de los factores de interacción. Se cuenta con un marco jurídico dentro del cual se constituyan las instituciones y se establezcan los derechos de las partes que interactúan (Brunner, 2003). Cuando se habla de mercado, “muchas veces se confunde liberalismo con libre mercado. El liberalismo ha hecho suyos dicho instrumento y sus éxitos, en lo que se podría denominar una ‘falacia de apropiación indebida’ (Crespo 1998, 16).” La tesis de este autor al respecto resulta sumamente esclarecedora: “cuando hablamos de economía libre solemos referirnos a un régimen de propiedad privada –también en los medios de producción-, de regulaciones mínimas, de un Estado que interviene lo menos posible, una conducta monetaria ortodoxa, una tendencia a la libertad de comercio y de flujos de fondos intencionales. La clave está en que si unimos economía libre con ideología liberal, la primera incorpora los límites insuficientes de la segunda y sus conceptos inadecuados para explicar la realidad económica. Mientras que para la filosofía práctica clásica la libertad política consistía en la capacidad de estar buscando el bien común, para el liberalismo consiste precisamente en lo contrario: en ausencia de cualquier imposición en nombre del bien común, que pasa a ser un dictado arbitrario del poder, ya sea personal o democrático (17 y 30).”

CAPÍTULO 4: LA EVALUACIÓN Y ACREDITACIÓN DE LA CALIDAD UNIVERSITARIA EN PERSPECTIVA COMPARADA

En términos comparativos internacionales, las políticas de evaluación y acreditación de la calidad universitaria podrían clasificarse según la manera en que organizan la interrelación entre la autoridad del Estado, el mercado y la universidad. A continuación se describirá la política de evaluación y acreditación en países posicionados en distintos lugares dentro del conocido triángulo de coordinación de Clark: Francia, Estados Unidos y Chile (Gráfico 2). No se pretende realizar un estudio comparado pero sí conocer cómo otros países de Europa, América del Norte y América Latina se enfrentan a la evaluación de la calidad universitaria.

Gráfico 2: Francia, Chile y Estado Unidos en el triángulo de coordinación de Clark Autoridad estatal

Francia Chile

Estados Unidos

Mercado

Oligarquía Académica (Universidad) Fuente: Clark 1983, García de Fanelli 1998, Brunner 2003

4.1. Francia 4.1.1 El contexto de la evaluación de la calidad universitaria En Francia la educación superior se considera un servicio público financiado por el Estado. Las universidades son creadas por el Estado. Los títulos son nacionales y la ley determina las modalidades de su organización. El Estado conserva el monopolio del otorgamiento de grados. Las universidades no están ‘acreditadas’ sino habilitadas para

expedir los títulos. Este proceso determina el monto de los recursos financieros que le son asignados (Laugenie 2002). Hasta 1968 las universidades francesas eran instituciones jerarquizadas y administradas centralmente por el estado, conocida como la ‘universidad napoléonica’. Con la promulgación de ‘Ley de orientación o ley de Faure’ en 1968 y posteriormente con la ‘Ley Savary’ de 1984 se otorga a las universidades una mayor autonomía. Ambas leyes constituyen una respuesta a los sucesos de mayo de 1968. Como corolario de dicha mayor autonomía se crea en 1985 el ‘Comité Nacional de Evaluación’ (Márquez y Marquina). Entre otros, son signos de autonomía que las universidades puedan determinar sus propios estatutos dentro de los límites que marca la ley y tengan la posibilidad de dictar una carrera tras haber sido evaluada por un comité de expertos; que los integrantes de los tres cuerpos de gobierno de las Universidades sean elegidos por todo el personal de la universidad y que el rector pueda elegir libremente a su equipo de gestión; que puedan otorgar títulos universitarios sin necesidad de acreditación aunque esto no signifique que puedan obtener fondos para su realización (García de Fanelli 1998). Pero según Van Vught los lineamientos para otorgar títulos no son tan generales y destruyen las iniciativas para innovar en materia de curriculum. (citado en García de Fanelli 1998) Actualmente el proceso de habilitación de una universidad está a cargo del Ministerio. El proyecto es sometido a debate en el seno del CEPPE (Comité de evaluación de los proyectos pedagógicos de las instituciones). Dicha instancia la preside un antiguo rector de universidad (Laugenie 2002, 2). Esta comisión evalúa “ex-ante”: programas pedagógicos, equipos directivos, conformidad administrativa según la legislación universitaria y propone al Ministerio la autorización (o no) de la institución para expedir diplomas universitarios. El Comité Nacional de Evaluación (CNE) creado en 1984 por la Ley de Enseñanza Superior, y que se describe extensamente en este capítulo, no se ocupa de evaluar lo que ya evalúa el Ministerio de Educación. Esta ley, “punto de partida de la evolución moderna de la educación francesa”, “definió las condiciones, el espíritu y la práctica de la evaluación en Francia (Laugenie 2002, 3)”. A finales de los años ochenta se pone en marcha la denominada ’política contractual’ de las universidades. Así, las universidades definen su propio proyecto institucional para un período de cuatro años. Este proyecto se negocia con las 33

autoridades del ministerio hasta que se convierten en contratos que conllevan apropiaciones financieras escalonadas y garantizadas por los cuatro años, y que se adicionan a los recursos anuales recibidos de acuerdo con determinados criterios. “Con

la ley de 1984, con el surgimiento de nuevas instituciones, con la

consolidación y la consagración de sus propios proyectos dentro de una gestión contractual y plurianual, el sistema de educación superior francés se ha diversificado sensiblemente y ha perdido su rigidez monolítica. Así las políticas seguidas a comienzos de los años noventa han puesto el acento sobre la diversidad de las instituciones y sobre su capacidad para proyectarse al futuro (Laugenie 2002,3).” En Francia los títulos y los programas son evaluados por el Ministerio y los laboratorios de investigación son valorados por el Comité Nacional del CNRS o por la Misión Científica Universitaria. “El proceso de evaluación (...) ha sido puesto de entrada en perspectiva global. Ha acompañado el empoderamiento de las universidades en los años noventa. No es indiferente agregar que esta evolución se inscribe en una política más amplia de descentralización del Estado francés, en beneficio del surgimiento de las Regiones, que se han convertido en las principales asociadas de las universidades. La relevancia de la evaluación institucional aparece en Francia como la contrapartida de un movimiento de emancipación o de autonomía de las instituciones, generado en el núcleo mismo del marco nacional (Laugenie 2002,3).” 4.1.2 El Comité Nacional de Evaluación7 Características -

Autoridad administrativa independiente, por lo tanto no está bajo la tutela del Ministerio de Educación Nacional. Tiene poder de decisión propia.

Rinde cuentas periódicamente de sus acciones por medio de un informe sobre la situación de la evaluación superior dirigido al Presidente de la República (Laugenie 2002).

Su misión es evaluar las instituciones recomendando medidas para el mejoramiento.

Esta información se extrae de la “Actividad organizada por el Comité Nacional d’ Évaluation de Francia” para el “Curso de Actualización Profesional: introducción a la formación de técnicos en evaluación y acreditación universitaria” organizado por CONEAU. Fase presencial: 18 al 22 de octubre de 2004.

Sus miembros son nombrados por el Consejo de Ministros a partir de propuestas de: Comité Nacional de Universidades; Academias, órganos de Estado (Consejo de Estado, Tribunal de Cuentas), representantes de la sociedad: sector económico y sindicatos (Laugenie 2002).

Consta de dos entidades: el comité (25 miembros) y la secretaría general del Comité (30 permanentes).

Recurre a 150 expertos por año

Principio de acción: diálogo, evaluación por pares, publicidad de los resultado

Actividades: evaluaciones institucionales centradas en el análisis de estrategias, funcionamiento y resultados obtenidos; evaluaciones de sitio (regionales), transversales (por disciplinas), evaluación general del estado de la educación superior en Francia.

No acredita carreras de grado, sean éstas o no reguladas por el Estado.

No acredita carreras de posgrados.

No dictamina en lo que se refiere a la puesta en marcha de nuevas instituciones.

Evaluación desarrollada en cuatro etapas: interna, externa (por grupo de expertos), puesta en obra del informe de evaluación (el texto definitivo elaborado sobre la base de la opinión de los expertos se envía al rector de la universidad. Esta respuesta se hace parte del informe que a continuación se publica y se divulga entre el conjunto de universidades, los órganos de tutela ministeriales y los asociados de la universidad) y el seguimiento del cumplimiento de las recomendaciones al año y medio de la publicación del informe. Es de señalar que la autoevaluación se inicia con una visita a la institución y una primera reunión con los actores: responsables, docentes, personal y estudiantes, con el fin de escuchar y evaluar sus expectativas. A la universidad se le entrega una guía de datos para suministrar, en forma de CD-ROM. La universidad realiza un análisis de sus fortalezas y debilidades. Las preguntas que intenta responder cada universidad se refieren a: organización, gobierno. gestión, mecanismos de evaluación interna, estudiantes, pertinencia de la oferta de formación, calidad de la investigación y equipamiento.

Cubre aspectos tales como: la enseñanza-aprendizaje, la investigación, los servicios comunitarios, la administración y la gestión. Utiliza datos de apreciación cuantitativa y cualitativa.

A partir de la política contractual el CNE pasa a tener un rol importante como evaluador de los resultados alcanzados por éste. De ahí su relación indirecta con el financiamiento.

No evalúa a los profesores pues esta tarea está a cargo del Consejo Nacional de Universidades (García de Fanelli 1998).

Las universidades se evalúan cada siete u ocho años.

El libro de las referencias: elemento para la calidad del trabajo del evaluador externo y base para la evaluación interna. Contiene: capítulos, referenciales, referencias y criterios. Creado como una herramienta de ayuda a la implementación de controles internos de control de calidad y como un documento que facilitará la entrada de los establecimientos en el espacio europeo de la enseñanza superior. Utiliza la lógica de la demostración porque su método demuestra la adecuación de los medios implementados con respecto a las expectativas de la sociedad 8. . Capítulos: política de formación, política de investigación, la gestión del establecimiento al servicio de sus misiones . . Referenciales: destacan las expectativas legítimas de los usuarios y de los colaboradores de la institución con respecto a la misión de servicio público que se le ha confiado a la universidad. . Referencias: recomendaciones que contribuyen a la realización de las expectativas indicadas en los referenciales. Se presentan en forma positiva y afirmativa. Cada referencia está acompañada de una lista de criterios. . Criterios: definiciones operacionales cuya implementación efectiva contribuye a alcanzar el objetivo definido por la referencia. Muestran la pertinencia o no de la referencia propuesta. Constituyen la bese del diagnóstico y de la evaluación interna y externa.

Se evalúan procesos y resultados. Evaluación para el mejoramiento. “La voluntad compartida del Estado francés y de la Conférence des Présidents

d’université (Conferencia de Rectores de Universidades Francesas) de incrementar la autonomía de las instituciones de enseñanza superior, el desarrollo de la política de contractualización y el compromiso de Francia de participar activamente en la 8

Para mayor información véase Livre des Références. http://www.cne-evaluation.fr. También El libro de las referencias y la lógica de la demostración. Un nuevo enfoque de la evaluación de las instituciones de la enseñanza superior. Comité National d’Évaluation. Bulletin Nº 38 – Noviembre 2003.

construcción

del

‘espacio

europeo

enseñanza

superior’

refuerzan

las

responsabilidad de las instituciones universitarias. Más específicamente, la declaración de los ministros europeos durante la conferencia de Berlín confirma la necesidad de desarrollar, dentro de las universidades, la cultura de la calidad y los procedimientos que la acompañan. En este contexto el CNE y la IGAENR (Inspección General de la Administración de la Educación Nacional y de la Investigación) han examinado los medios de reforzar el compromiso de las universidades en torno a un enfoque de evaluación interna (Comité National d’Évaluation. Bulletin Nº 38 – Noviembre 2003, 1).” El informe del CNE incluye aspectos relacionados con: la dirección estratégica de la universidad, la oferta de programas, la política de investigación, las condiciones de vida y de trabajo de los estudiantes, la política y los mecanismos de garantía de la calidad, temas específicos de cada institución. “En Francia las carreras no se acreditan. Por otra parte, todo título expedido por una universidad tiene validez nacional. Cabría señalar que el problema de la validez de los títulos nunca lo hemos visto planteado, ni en forma práctica, ni en la literatura sobre la educación superior que durante mucho tiempo hemos consultado. El problema que se plantea en la actualidad, después de la creación de la Unión Europea es el de al validez de los títulos nacionales más allá de las fronteras del país (Márquez y Marquina, 145).” En lo que respecta actualmente a la validez nacional del título, al reconocimiento de los títulos que permitan el acceso y ejercicio de una profesión, tanto Francia como los otros países que integran la Unión Europea, se deben ceñir a las normas comunitarias por las directivas del Consejo de Europa. Por lo tanto, plantear el problema de reconocimiento de títulos, de la validez nacional de éstos y de la habilitación para el ejercicio profesional en el ámbito de cada país europeo carece prácticamente de sentido dado que estos aspectos se rigen por las directivas del Consejo de la Unión Europea (Márquez y Marquina). Mientras en América Latina algunas personas o grupos perciben a la evaluación y a la acreditación como un instrumento que atenta o menoscaba a la autonomía universitaria, en Francia, por razones históricas y coyunturales es vista como una forma de afianzar dicha autonomía.

4.2. Los Estados Unidos de América 4.2.1. El contexto de la evaluación de la calidad universitaria. La educación es descentralizada y se pueden distinguir seis tipos diferentes de instituciones de educación superior (García de Fanelli 1998): -

universidades de investigación: ofrecen estudios de grado y programas de doctorados en el posgrado. Estas instituciones están enfocadas en la investigación científica;

universidades de doctorado: ofrecen estudios de grado y programas de doctorado;

universidades completas: en sus ofertas incluyen variedad de estudios de grado y programas de maestrías en el posgrado;

escuelas profesionales e instituciones especializadas: incluyen programas de grado como de posgrado, otorgan desde el título de bachelor hasta el de doctor en disciplinas no-científicas. “Por lo general su oferta curricular se centra en algunas especialidad profesional (García de Fanelli 1998, 38)”. Este grupo concentra más instituciones en el sector privado que en el público;

universidades de artes liberales: ofrecen estudios de grado referidos al campo humanístico y científico. En su oferta no se incluyen disciplinas profesionales. En su mayoría se trata de instituciones privadas;

colegios universitarios superiores y técnicos: brindan estudios de pregrado de dos años de duración. Su oferta es mayoritariamente pública. Como rasgos generales se pueden señalar: a) la autoridad administrativa y

financiera de las universidades está concentrada en la cumbre estratégica (siguiendo la terminología de Henry Minzberg 1998), particularmente en los patronatos -governing boards- y en el presidente -chief executive officer-; b) organización académica por departamentos; c) creciente control de los Estados sobre los resultados de la gestión financiera y académica; d) poder indirecto del gobierno federal a través de los fondos para la investigación científica, de las ayudas económicas que brinda a los estudiantes y políticas de discriminación positiva a favor de las minorías y de las mujeres; e) control de calidad por mecanismos de acreditación voluntaria realizada por organizaciones no gubernamentales; f) coordinación del mercado a través de la incorporación de técnicas de planificación estratégica y calidad total en la administración de la educación superior (García de Fanelli 1998). “A diferencia de la experiencia europea, el gobierno federal ha tenido, en los Estados Unidos, un papel reducido de control sobre la educación pública. Su mayor 38

presencia en los programas de financiamiento de la investigación y en programas de ayuda económica a los estudiantes que, por otra parte, son comunes al sector público y privado (García de Fanelli 1998, 48).” Como consecuencia de la diversidad institucional en una misma jurisdicción crece la competencia entre las instituciones de educación superior por los fondos del Estado. “El instrumento de control más importante que tiene el gobierno estatal sobre las universidades públicas descansa en el financiamiento de estas instituciones, ya que más de la mitad de los fondos de éstas provienen de los gobiernos provinciales y municipales (García de Fanelli 1998, 50).”

4.2.2. El sistema de acreditación de la calidad en los Estados Unidos Una característica muy importante en este sistema de educación superior es la institucionalización de mecanismos de acreditación voluntaria tanto de instituciones como de programas. La acreditación de instituciones y programas ha tenido su origen en los Estados Unidos. La acreditación asegura que una institución o una carrera cumple con los estándares mínimos previamente establecidos. “En contraste la evaluación impulsada por los gobiernos locales supone tener en cuenta si la actividad merece ser o no continuada, más allá que cumpla con ciertos estándares mínimos (García de Fanelli 1998, 55).” Las agencias regionales de acreditación fueron creadas por las propias instituciones de educación superior. Estas agencias son seis: Centro, Nueva Inglaterra, Noroeste, Centro Norte, Oeste y Sur. Las agencias acreditadoras especializadas superan las cincuenta. Siguiendo a García de Fanelli (1998, 55) los criterios básicos para lograr la acreditación son: -

que la institución tenga una misión apropiada a la educación superior

que tenga los recursos apropiados para llevar adelante su misión

que se demuestre por indicadores que esta misión está llevándose adelante

que sea posible continuar con su misión en el futuro. “Cabe observar que las Asociaciones ponen especial empeño en determinar los

logros de la universidad en relación con los objetivos que la institución estableció, con las metas que se fijó en el momento de su creación (Márquez y Marquina, 132).”

La duración de la acreditación de una institución es de 10 años. Si se detectan deficiencias a ser subsanadas la acreditación se otorga por menos tiempo: 3 o 5 años. Si se encuentran deficiencias graves la acreditación puede ser suspendida. Como ya se dijo la participación en la acreditación es voluntaria. Se realiza en forma independiente del gobierno. Alcances de la acreditación: a) certificar que una institución cumple con ciertos estándares; b) asistir a los alumnos en la búsqueda de una institución aceptable; c) asistir a las instituciones en su actividad de reconocimiento de créditos para las transferencias; d) ayudar a los donantes privados a identificar instituciones programas donde invertir los fondos; g) crear objetivos de mejora; f) establecer criterios para la certificación profesional y el otorgamiento de licencias y h) brindar información al gobierno federal sobre el otorgamiento de fondos de asistencia económica a los estudiantes (García de Fanelli, 1998). Por lo tanto someterse a este proceso es central para que los graduados obtengan su licencia profesional, para que los alumnos reciban ayuda económica o créditos del gobierno federal o estatal, para que los docentes obtengan fondos de investigación del gobierno federal y la institución donaciones del sector privado. También para gozar de reputación y resultar atractiva para los estudiantes (García de Fanelli 1998). El modelo de mercado subyacente en este sistema se basa en la competencia que existe entre los estudiantes para obtener ayuda económica del gobierno, entre los profesores para acceder a los fondos de investigación del gobierno y entre las instituciones para atraer estudiantes y profesores por el grado de su prestigio. El proceso consiste básicamente en una autoevaluación y una evaluación externa por pares académicos. Se evalúan las actividades de enseñanza e investigación, planificación y evaluación, organización y gobierno. Las acreditaciones de los programas las realizan asociaciones muy vinculadas a las ‘asociaciones profesionales’. Como parte del mayor control que realizan los Estados sobre las Instituciones de Educación Superior, éstos les exigen que den cuenta de sus resultados y que estén más atentas a las demandas del mercado. En particular, las restricciones en la disponibilidad de financiamiento público para la educación superior en los noventa, impulsaron a los estados a ejercer nuevas presiones sobre las Instituciones de Educación Superior para que se comportaran como empresas comerciales en el contexto de un mercado altamente competitivo. Un motivo adicional para la preocupación por el precio y la calidad 40

fue la expansión del número de estudiantes. La caída en el gasto por alumno ocasionada por el estancamiento en los fondos públicos destinados a las Instituciones de Educación Superior y el concomitante aumento de la matrícula puso en peligro la calidad de los graduados universitarios. Los principales ‘consumidores’ cuyas necesidades se toman en consideración son los alumnos y las empresas en la medida en que estas últimas vierten opiniones críticas sobre la formación de los graduados. Se concibe a las Instituciones de Educación Superior en un ambiente cambiante y altamente competitivo, con riesgos y oportunidades, frente al cual éstas deben reaccionar a través de estrategias apropiadas para mejorar su posición en el mercado (García de Fanelli 1998). En este contexto las universidades han comenzado a aplicar la técnica de la calidad total (Total Quality Management) con sus tres elementos centrales: la orientación hacia la preferencia de los consumidores, la participación de los actores principales en la mejora de la calidad y una evaluación continua de los resultados. La planificación estratégica como las técnicas de calidad total suponen otra forma de volver a fortalecer el papel del mercado en las Instituciones de Educación Superior norteamericanas, pero ahora a través de centrar las decisiones de éstas en la satisfacción de las necesidades de los consumidores (estudiantes, empresas, público en general) y responder con mayor eficiencia y eficacia frente a la competencia y los cambios en el ambiente en el cual se mueven. En el caso de las universidades norteamericanas, la fuerte autoridad a nivel del establecimiento y el débil poder a nivel de la disciplina, permiten que sea posible elaborar un plan y llevarlo adelante descentralizando algunas decisiones en la base, pero dando por descontado los acuerdos generados en la cúspide. Esta condición no se cumple en otros modelos de autoridad de ‘base pesada’, donde la comunidad académica tiene un peso importante en la toma de decisiones de la institución (García de Fanelli 1998). Reiberg (1994) explica cómo funciona el sistema ‘tripartito’ en los Estados Unidos: - Primero: paso legal. cada universidad debe obtener del Estado a la que pertenece la licencia para otorgar grados académicos. - Segundo: acreditación de la institución por una de las seis agencias regionales. Esta acreditación significa que la universidad obtuvo su carácter oficial. Es la única forma por la que una universidad pueda ser oficial. En este proceso de acreditación se pone mucho énfasis en los logros de la universidad con relación a sus objetivos expresados por la misma al momento de su constitución.

- Tercero: colegios profesionales que acreditan carreras profesionales en las universidades (medicina, enfermería, abogacía, contaduría, etc.). ¿Por qué se da esto? Porque en los Estados Unidos el título académico que otorga la universidad a sus graduados no equivale a ‘habilitación para el ejercicio profesional’. En los casos de las carreras con riesgo social los egresados deben rendir un examen tomado por el colegio profesional para obtener su licencia. Para poder rendir este examen debe estar graduado de un programa acreditado por las agencias acreditadoras que está estrechamente vinculadas a los colegios profesionales. Se observa que aunque la acreditación es un proceso voluntario, la mayoría de las universidades la buscan porque sin ella sus estudiantes no pueden aprovechar los programas de créditos y becas que maneja el gobierno nacional, sus títulos no tienen validez nacional, sus graduados no son habilitados por los colegios profesionales y los departamentos de investigación no son considerados para el otorgamiento de fondos federales o de otro tipo y donaciones del sector privado. Si bien el sistema oficial de acreditación de los Estados Unidos no confecciona ni publica rankings, el mercado de estudiantes y padres busca eso y algunos medios de comunicación satisfacen esta demanda. En este proceso se observa cierta coordinación entre los estados, las regiones, las universidades mismas, los colegios profesionales y el mercado de estudiantes padres. Por todo lo desarrollado, se deduce que en USA las funciones evaluativas son de dos tipos: acreditación institucional y acreditación de programas9. La acreditación institucional generalmente se refiere a una institución en su totalidad. Esta acreditación la realiza una de las seis agencias acreditadoras regionales o alguna agencia de acreditación nacional. La acreditación de programas se refiere a programas, departamentos o escuelas que son parte de una institución. La mayor parte de las agencias acreditadoras de programas evalúan unidades dentro de una institución de educación superior que está acreditadas por una agencia regional. Las agencias dedicadas a una función específica de acreditación institucional o de programas buscan reconocimiento del Departamento de Educación de Estados Unidos y de una agencia no gubernamental “Consejo para la Acreditación de la Educación Superior (CHEA)”. El Departamento de Educación reconoce y controla las agencias de Esta información se extrae del “Curso de Actualización Profesional: introducción a la formación de técnicos en evaluación y acreditación universitaria” organizado por CONEAU. Fase presencial: 18 al 22 de octubre de 2004. 9

acreditación a través del National Advisory Committee on Institucional Quality and Integrity (NACIQI), creado en 1992 mediante una enmienda a la Ley de Educación Superior. En el Cuadro 2 se sistematizan las similitudes y las diferencias entre las funciones del CHEA y del Departamento de Educación. Cuadro 2: Comparación del proceso de reconocimiento de Agencias de Acreditación (elaborado en base a Márquez y Marquina) CHEA – Consejo para la US Departamento de Acreditación de la Educación Educación Superior – Reconocimiento Descripción Organización no-gubernamental, El NACIQI (National Advisory sin fines de lucro, principalmente Committee on Institutional sostenida por instituciones de Quality) fue establecido por el educación superior. Congreso para asesorar a la Secretaría con respecto (1) al establecimiento y puesta en marcha de los criterios para el reconocimiento de las agencias de acreditación (2) el reconocimiento de agencias específicas de acreditación. Propósitos

Reconoce las asociaciones de acreditación que alcanzan estándares de buena práctica para asegurar y mejorar la calidad académica.

El NACIQI asesora a la Secretaría de Educación en lo que respecta al reconocimiento de agencias de acreditación y el reconocimiento y aprobación de las “state approval agencies” (agencias estatales) las cuales se encargan de la educación técnica pública pos-secundaria y la enfermería.

Requisitos para el reconocimiento.

a) Requisitos de admisión. b) Requisitos procesales y sobre el plan de acción: - Protección del Público. - Protección de los intereses de las Instituciones y Programas. - Prácticas generales de acreditación. c) Nivel profesional y aceptación. d) Responsabilidades de las Agencias reconocidas.

NACIQI utiliza treinta requisitos regulatorios en las siguientes categorías: a) Elegibilidad, organización y otros requisitos. b) Alcance geográfico de la actividad. c) Responsabilidad administrativa y fiscal. d) Experiencia en acreditación. e) Aplicación de los estándares. f) Procesos de Acreditación. g) Cambios sustantivos. h) Estándares de acreditación requeridos. i) Procedimientos operacionales adicionales. j) Procesos adecuados para Instituciones y Programas. k) Notificación de las decisiones de la agencia de acreditación. l) Consideración de las decisiones de las “state agencies” y otras agencias de acreditación.

Categorías del reconocimiento

Los requisitos son utilizados para: - Reconocimiento inicial - Reconocimiento continuo - Cambio de alcance

Los requisitos son utilizados para: - Reconocimiento inicial - Renovación del reconocimiento - Expansión del alcance inicial

Beneficios

- Las instituciones acreditadas por instituciones reconocidas por CHEA, que han participado de esta revisión por pares, voluntaria y no gubernamental, tienen asegurado un nivel de integridad y credibilidad académica. por instituciones reconocidas por CHEA están incluidas en el AIPE. - Los países extranjeros utilizan la acreditación institucional de instituciones reconocidas por CHEA para determinar el apoyo económico a sus estudiantes y adjudicar becas Fullbright *. - Las instituciones utilizan el reconocimiento de CHEA de las asociaciones acreditadoras para determinar la asignación de créditos *. - Las Fundaciones utilizan la acreditación institucional hecha por agencias reconocidas para otorgar donaciones. - Los Estados utilizan el reconocimiento para permitir que los individuos presenten un examen para obtener una licencia *. gastos de estudio sólo a estudiantes que provienen de instituciones reconocidas por agencias de acreditación reconocidas por CHEA *.

por agencias reconocidas están en condición de recibir fondos federales y participar en programas de préstamos. utilizan la acreditación institucional de instituciones reconocidas por el Departamento de Educación para determinar el apoyo económico a sus estudiantes y adjudicar becas Fullbrigth *. - Las instituciones utilizan el reconocimiento del Departamento de Educación para determinar la asignación de créditos *. - Las Fundaciones utilizan la acreditación institucional hecha por el Departamento de Educación para otorgar donaciones *. - Los Estados utilizan el reconocimiento para permitir que los individuos presenten un examen para obtener una licencia *. - Los militares reembolsan los gastos de estudios sólo a estudiantes que provienen de instituciones reconocidas por agencias de acreditación reconocidas por el Departamento de Educación *.

* En cada una de esas instancias, algunos pueden utilizar el reconocimiento de CHEA o del Departamento de Educación, o pueden utilizar ambos.

Como se ha podido observar, se trata de un sistema complejo, bien estructurado que alcanza sus objetivos básicos: asegurar educación superior de calidad, certificar que los egresados logren buenos niveles de formación y garantizar la idoneidad de profesionales que forma el sistema.

4.3. Chile 4.3.1. El contexto de la evaluación de la calidad universitaria Durante la década de los ochenta, la educación superior chilena se diversificó en forma vertical (junto a instituciones universitarias surgieron instituciones de educación superior no universitarias: institutos profesionales y centros de formación técnica) y horizontal (universidades públicas y privadas). “Conocido por paradigmático, es el caso chileno, donde el alcance de las modificaciones introducidas durante los años ochenta en el sistema de educación superior, dio por resultado, en los noventa, un acentuado cambio en el comportamiento de las universidades públicas, las cuáles en promedio sólo obtienen un 48% de sus ingresos por conceptos de financiamiento fiscal asegurado por el Tesoro Público. El resto se reparte entre recursos obtenidos competitivamente (22,4%) recursos provenientes del cobro de aranceles y el crédito estudiantil (17,2%) y recursos para la investigación obtenidos a través de fondos concursales (Brunner 2000, 46).” El Gráfico 3 (Brunner 2000) representa el caso chileno e ilustra el desplazamiento de universidades tradicionales (que incluye una privada). Estas universidades de la primera ola pasan a ser determinadas parcialmente por las dinámicas típicas del cuadrante D (más autonomía y más mercado) y en condiciones de ser empujado hacia los cuadrantes B (más regulación y más Estado) y C (más regulación y más mercado), para ser sujeto a un nuevo régimen de regulaciones evaluativas que se halla en fase de aplicación experimental.

Gráfico 3: Las universidades chilenas: entre la regulación, la autonomía, el Estado y el mercado.

Regulación

Estado

Mercado Chile

D (Universidades privadas de 2ª -elitey 3ª ola -adecuación a la demanda-)

Sector Público Universitario (universidades de 1ª ola)

Autonomía 45

Este autor, sostiene que el movimiento ascendente de las instituciones públicas en torno al eje de autoridad, ha sido promovido en la región mediante políticas de evaluación y acreditación de instituciones y programas (de grado y posgrado), procedimientos que, junto con el de mantener la autonomía corporativa de las universidades, las sujetan sin embargo al control de los pares académicos constituidos en instancia pública de verificación. En el caso de las universidades privadas, especialmente las que este autor denomina las de la tercera ola, es decir, las de absorción de demandas, están siendo objeto de políticas que buscan, simultáneamente, empujarlo hacia la izquierda a lo largo del eje de coordinación y hacia arriba en torno al eje de autoridad. Se busca aminorar los efectos de las fuerzas del mercado y aumentar la intervención reguladora de la autoridad pública en este sector. Ambos movimientos convergen hacia el establecimiento de reglas, procedimientos y/o prácticas más restrictivas para la autorización y el licenciamiento de nuevas universidades privadas, y hacia la extensión de los procesos de evaluación y acreditación de manera de incluir también a estas instituciones dentro de un nuevo concepto de regulación (Brunner, 2000). Las políticas gubernamentales buscan regular el mercado de la educación superior privada, introducir barreras de entrada o volverlas más exigentes, hacer más transparente la información para los usuarios y, en general, intervenir a distancia mediante procedimientos de acreditación, evaluación o examinación y resguardar así la calidad de los estudios impartidos y la fe pública depositada en los certificados expedidos por las instituciones privadas. Chile se tornó más exigente, en los últimos años, con procedimientos de autorización, supervisión y licenciamiento de nuevas universidades privadas. El nuevo cuadro que se presenta en la escena de la educación superior puede resumirse en más Estado y más mercado. El argumento de que una coordinación de tipo mercado traería consigo mayor diversidad y pertinencia (sensibilidad a la demanda), constituye uno de los tópicos más recurrentes del discurso oficial de los noventa. Forma parte, en realidad, de un entramado conceptual mucho más amplio según el cual los mercados –y las coordinaciones por ellos producidas- admiten un mayor grado y variedad de ofertas, fomentan la libertad de elegir, estimulan la competencia, aseguran la eficiencia, facilitan la innovación y el aprovechamiento del conocimiento disperso o fragmentado, que existe en un sistema. Los mercados generan un orden espontáneo 46

donde hay diversidad y opción social. Hay coordinación sin necesidad de contar con órganos públicos que la administren. “Las universidades privadas de segunda y tercera ola –cuadrante D- sin embargo se ven forzadas a imitar y replicar el modelo de universidad republicana tanto por la fuerza de los mecanismos de autorización, supervisión y financiamiento como, más importante, por la propia competencia –por estudiantes y reputación.- con las instituciones del sector público (Brunner 2002, 54).” Por lo que la competencia no siempre lleva a la diversidad. Por su parte, sigue diciendo Brunner (2002) el argumento según el cual los cambios inducidos por las políticas gubernamentales en torno al eje de autoridad deberían asegurar mayor calidad en los sistemas, y aumentar en general el grado de responsabilidad (accountability) de las instituciones, parece resultar válido aunque sólo parcialmente. No ha sido fácil incorporar a las universidades públicas en un sistema más estimulante de regulaciones de tipo de aseguramiento de la calidad. El principal obstáculo pareciera ser el tradicional concepto de autonomía corporativa que prevalece hasta hoy en las universidades republicanas, el cual se contrapone, en la práctica, a la difusión de una ética evaluativa como ha estado imponiéndose en Europa y que forma la base de cualquier movimiento hacia una mayor responsabilidad social de las instituciones académicas.

4.3.2. El sistema de evaluación y acreditación universitaria en Chile En un estudio realizado para la UNESCO (2003), se explica que al igual que la mayoría de los países del mundo Chile ha experimentado un proceso de masificación y diversificación de su sistema de educación superior. El proceso de transformación de la educación superior se inicia en 1980. Sin embargo, la preocupación en torno al aseguramiento de la calidad y su regulación ha estado presente recién desde 1990. Actualmente el país se encuentra en una nueva etapa ya que se halla en discusión el establecimiento legal de un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad (SINAC). El proceso de regulación de la educación superior tiene distintos componentes: -

el licenciamiento: en 1990 se dictó la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza

(LOCE) que dispuso que todas las instituciones privadas creadas a partir de 1981 debían someterse a un proceso de licenciamiento. Este proceso está a cargo del Consejo Superior de Educación (CSE) y conlleva la supervisión de nuevas instituciones privadas que, para el caso de las universidades o institutos universitarios, conduce al 47

reconocimiento oficial primero y luego de un periodo de seis a once años -como máximoal reconocimiento de su capacidad de funcionamiento autónomo. La autonomía de la institución significa que puede otorgar libremente toda clase de títulos y grados. El Consejo puede solicitar el cierre de la institución si considera que ésta no progresa a la luz de los informes anuales; -

la acreditación de carreras de pre-grado: a partir de los años 90 “las asociaciones

profesionales y gremiales presionaron por el establecimiento de un mecanismo que permitiera dar garantía pública de la calidad de la oferta, especialmente en aquellas áreas más críticas (medicina, ingeniería, agronomía, enfermería, psicología, arquitectura, etc.) (Estudio para la UNESCO, 2003)”. En 1998 el Ministerio de Educación creó la Comisión Nacional de Acreditación de Pregrado (CNAP). La CNAP está conformada por 14 miembros, designados por el Ministerio de Educación, y una secretaría técnica encargada de llevar a cabo los procesos de acreditación. Sus recursos provienen del presupuesto nacional, en el marco del programa MECESUP (Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación Superior). Esta comisión organiza sus trabajos en tres áreas: a) desarrollo de procesos de acreditación. Es de destacar que en los Comités Técnicos participan académicos, asociaciones profesionales y empleadores o usuarios de los servicios de los profesionales del área. Estos comités tienen como tarea establecer el perfil de egreso de la carrera y definir criterios de evaluación; b) desarrollo de la capacidad institucional de autorregulación: parte importante de los recursos de la Comisión se destinan a apoyar acciones para la capacidad de autoevaluación de las propias instituciones; c) diseño de una propuesta nacional de un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad (SINAC). La acreditación es voluntaria, incluye una autoevaluación y una evaluación externa que verifica el cumplimiento de los criterios en el marco del perfil de egreso. El resultado es “acredita” o “no acredita”. La decisión de acreditación es pública. Sin embargo, en la etapa piloto sólo se publican los resultados positivos. En el año 2003 existían 159 procesos de acreditación en marcha y 15 carreras de pregrado acreditadas. La mayoría de las carreras presentadas para la acreditación pertenecen a la universidades del Consejo de Rectores y privadas autónomas; -

la acreditación de carreras de posgrado: a cargo de la Comisión Nacional de

Posgrado (CONAP). Esta agencia acredita los títulos de magíster y de doctor. Esta acreditación se hace sobre la base de la experiencia de la evaluación de programas de doctorado que realiza el CONICYT para el otorgamiento de becas de apoyo a sus estudiantes. Esta agencia tiene 10 miembros designados por el Ministerio de Educación 48

y una secretaría técnica. Sus recursos provienen del presupuesto nacional también en el marco del MECESUP. La valuación es llevada a cabo por comités de especialistas por áreas del saber y especialistas externos nacionales y extranjeros. Se evalúan los antecedentes referidos a los objetivos, la cantidad y calidad de los académicos, recursos materiales, proceso de enseñanza aprendizaje, impacto del programa, producción científica de los académicos, tasa de graduación y relaciones internacionales. Las maestrías pueden optar por un mecanismo de auditoría que “contempla, en un enfoque de autorregulación, el desarrollo de procesos de autoevaluación de los programas con verificación externa, ambos a cargo del mismo programa. Los procesos aplicados luego son sometidos a una auditoría académica externa a la institución, a cargo de expertos nacionales, con el fin de verificar su calidad y su capacidad de autorregulación (16).” Hasta el 2003 cuenta con 70 doctorados acreditados y 75 magíster. Actualmente existe en el Congreso Nacional un proyecto de ley denominado: SINAC (Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad) que integra estos procesos y agrega la acreditación institucional y la autorización de agencias de acreditación. El cuadro 3 muestra de manera esquemática los principales lineamientos de la evaluación y/o acreditación de la calidad universitaria en Francia, los Estados Unidos y Chile.

Evaluación / Acreditación de la calidad universitaria

Cuadro 3: Lineamientos de la evaluación y acreditación de la calidad universitaria en Francia, Estados Unidos y Chile FRANCIA

ESTADOS UNIDOS

CHILE

- El proceso de habilitación de una Universidad está a cargo del Ministerio. - El proyecto es sometido a debate en el seno del Comité de Evaluación de los proyectos pedagógicos de las instituciones. Evalúa “ex - ante”: programas pedagógicos, equipos directivos, conformidad administrativa y propone al Ministerio la autorización, o no, de la institución para expedir diplomas universitarios. - Política contractual: las universidades definen su propio proyecto institucional para un periodo de cuatro años. Este proyecto se negocia con las autoridades del ministerio hasta que se convierten en contratos que conllevan apropiaciones financieras escalonadas y garantizadas por los cuatro años. Se adicionan a los recursos anuales recibidos. - Los títulos y programas son evaluados por el Ministerio. Los laboratorios de investigación son valorados por el Comité Nacional del CNRS o por la Misión Científica Universitaria. - Las universidades otorgan títulos habilitantes. Los títulos que comprometen el interés público deben ajustarse a las directrices definidas por la Comunidad Europea en cuanto a contenidos mínimos y formación práctica. - Comité Nacional de Evaluación (CNE): . evalúa instituciones recomendando medidas para el mejoramiento. . No evalúa ni acredita carreras. . No dictamina en lo que se refiere a la puesta en marcha de nuevas instituciones. . Evaluación en 4 etapas: interna, externa, puesta en obra del informe de evaluación y seguimiento del cumplimiento de las recomendaciones al año y medio de la publicación del informe. . Se evalúan procesos y resultados. . Se utiliza el Libro de Referencias como guía para la autoevaluación y evaluación externa. . A partir de la política contractual el CNE pasa a tener un rol importante como evaluador de los resultados alcanzados por éste. De ahí su relación indirecta con el financiamiento. . Es obligatoria

- Sistema tripartito: 1º) Paso legal: cada universidad debe obtener del Estado regional la licencia para otorgar grados académicos. 2º) Acreditación de la institución por una de las seis agencias regionales. Esta acreditación significa que la universidad obtuvo su carácter oficial. 3º) En el caso de las carreras de interés público o riesgo social, los egresados deben dar un examen tomado por el colegio profesional para así obtener su licencia. Para poder rendir ese examen se debe ser graduado de una carrera acreditada por las agencias acreditadoras especializadas. Por lo tanto, en este país la habilitación académica no implica habilitación para el ejercicio profesional. - Se acreditan instituciones - Se acreditan carreras, programas, departamentos o escuelas. - El proceso consiste en una autoevaluación y una evaluación externa por pares. - La acreditación es voluntaria pero sin ella sus estudiantes no pueden aprovechar los programas de créditos y becas que maneja el gobierno nacional, sus graduados no son habilitados por los colegios profesionales y los departamentos de investigación no son considerados por el otorgamiento de fondos federales o donaciones del sector privado. - Subyace un modelo de mercado basado en la competencia que existe entre los estudiantes para obtener ayuda económica del gobierno, entre los profesores para acceder a los fondos de investigación del gobierno y entre las instituciones para atraer estudiantes y profesores por su prestigio. - Las agencias de acreditación institucional o de programas buscan reconocimiento del Departamento de Educación de los Estados Unidos (a través del NACIQUI) y de una agencia no gubernamental Consejo para la Acreditación de la Educación Superior (CHEA).

- Licenciamiento: todas las instituciones privadas creadas a partir de 1981 deben someterse a un proceso de licenciamiento a cargo del Consejo Superior de Educación. Esto otorga a las universidades el reconocimiento oficial primero y, luego de un período no menor a seis años ni mayor a once años, el reconocimiento de su capacidad de funcionamiento autónomo. Esta autonomía significa que la institución puede otorgar toda clase de títulos y grados. - Acreditación de carreras de pre-grado a través de la Comisión Nacional de Acreditación de Pregrado (CNAP) - Acreditación de carreras de Posgrado a través de la Comisión Nacional de Acreditación de Posgrado (CONAP) - La acreditación de carreras es un proceso voluntario. - Este proceso consta de autoevaluación y evaluación externa. - Actualmente existe en la Congreso nacional un proyecto de ley denominado SINAC (Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad) que integra estos procesos pero además agrega dos: la acreditación institucional y la autorización de agencias de acreditación. - Los títulos que comprometen el interés público habilitan para el ejercicio profesional.

Puede decirse que, dentro del triángulo de Clark, Francia es el caso más típico de coordinación del sistema a través del Estado. Sin embargo, a partir de la creación del Comité Nacional de Educación en 1984, se observa un desplazamiento hacia la autonomía universitaria pero sin dejar de ser un sistema altamente regulado. Estado Unidos se ubica más hacia el polo del mercado: poca regulación y mucha competencia entre estudiantes, profesores e instituciones. Existen procesos de acreditación voluntarios pero ligados de tal forma al reconocimiento oficial y social que a ninguna institución se le plantea no someterse a estos procesos. Chile se encuentra en un punto intermedio. Por un lado se observa competencia entre las instituciones para captar los alumnos con los mejores puntajes de las pruebas de ingreso a la universidad, vinculadas al financiamiento que reciben por alumno y, por otro, existe regulación y barreras de entrada a la creación de nuevas instituciones. Las universidades son autónomas en la definición de su oferta de carreras y planes de estudio y existen procesos voluntarios de acreditación de carreras de grado y posgrado. La ubicación del sistema universitario argentino dentro del triángulo de Clark, luego de la reforma de los años 1990, se desarrolla en los capítulos 5º y 6º y se retoma en las conclusiones.

CAPÍTULO 5: PARTICIPACIÓN DEL ESTADO, EL MERCADO Y LA UNIVERSIDAD EN LAS ETAPAS DE FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA DE EVALUACIÓN Y ACREDITACIÓN DE LA CALIDAD UNIVERSITARIA ARGENTINA 5.1 La definición del problema, principales afectados y el diseño de la agenda “El proceso de las políticas públicas no tiene ningún sentido si no se vincula a la actividad del análisis. Tener presente la unidad de la política pública y, por tanto, del proceso no exime de la contemplación específica y detenida de cada una de las fases y elementos del proceso (Tamayo Sáez, 284).” Para penetrar en la magnitud del problema que dio origen a la política de evaluación y acreditación universitaria conviene repasar, bajo el impacto que tantas veces producen los números, su evolución en la expansión, la diversificación y el financiamiento del sistema universitario argentino. En la Argentina, “los 2000 estudiantes universitarios y 300 egresados anuales de principio de siglo, se convierten, respectivamente, en casi 300.000 y 24.000 en 1972 y en 816.856 y alrededor de 30.000 en 1991 (Ministerio de Cultura y Educación 1992, 6).” La multiplicación y diversificación acelerada de las instituciones universitarias se manifiesta en el incremento cuantitativo de las últimas décadas: de 26 universidades nacionales existentes en 1975, se pasó a 31 en 1992, éstas fueron creadas entre 1988 y 1992. Las universidades privadas, desde su creación en 1958 hasta 1974 fueron 24. Desde 1990 a 1992 se crearon 13 nuevas universidades privadas. Actualmente el Sistema Universitario Argentino esta conformado por 38 universidades nacionales, 41 universidades privadas, 6 institutos universitarios estatales, 12 institutos universitarios privados, 1 universidad provincial, 1 universidad extranjera y 1 universidad internacional. La tesis de los organismos de financiamiento internacionales apunta a señalar que la proyección de las curvas de financiamiento y de enrolamiento en el sector terciario determina una panorama insostenible que debe ser corregido a través de la reducción del ingreso, del aumento de los recursos por vías de la imposición directa, mediante aranceles y de la expansión del sistema universitario privado. La curva de financiamiento admite, comparativamente, un incremento, ya que los recursos que el presupuesto público asigna a la educación superior en Argentina, en términos de porcentajes del PBI, son más bajos que en los países industrializados, a lo que se suma el hecho de que en este último caso se trata de un producto mayor que el argentino. Por otra parte habría

que considerar la rigidez de los costos, ya que no hay razones para estimar que una buena formación superior deba ser más barata en la Argentina que en otros países, si se pagaran salarios adecuados a los docentes. Ambos aspectos ponen de manifiesto la escasa utilidad de comparar el gasto en términos de porcentaje de PBI, y menos aún, de asignar a tales cifras un valor normativo. Para evaluar calidad, por lo tanto puede ser más expresivo el examen del indicador del gasto efectuado por alumno que el cálculo en términos de porcentaje de PBI. Mientras que en 1983 era de 2570 pesos (en valores de diciembre de 1991), en 1990 sólo se gastaron 1140 pesos por estudiante universitario (Albornoz 1993). El crecimiento de la matrícula, confrontado con un bajo nivel de financiamiento, compromete seriamente la calidad del servicio prestado. Entre 1975 y 1990, la población de las universidades nacionales aumentó un 44%, en tanto que la dotación presupuestaria disminuyó un 28%. La matrícula más que se duplicó entre 1983 y 1990 y los valores del presupuesto tendieron a disminuir en el mismo período. Resulta evidente que con los niveles presupuestarios de 1990 no fue posible cubrir el gasto universitario de igual manera que en 1975 y 1983 (Albornoz 1993). Sin embargo, desde 1992 a 1996 las políticas de financiamiento fueron expansivas para el sistema universitario. Las universidades estatales obtuvieron mayores recursos por alumno y por egresado –esto en virtud de su ineficiencia estructural-. El presupuesto universitario de este período fue mayor en términos absolutos de monto, en términos de participación en el presupuesto educativo nacional, en términos de participación en el gasto público total y en términos de coeficiente por alumno, es decir, el incremento presupuestario fue proporcionalmente mayor al aumento en el número de alumnos (Del Bello 2005). La proliferación de carreras, sobre todo de posgrado, es otra realidad significativa que comienza en este período: entre 1985 y 1994 se crearon 326 carreras de posgrado (Barsky 1997), crecimiento siempre creciente hasta la actualidad. Los indicadores de la calidad que está brindando la educación superior son por demás significativos para justificar una política de evaluación: bajos índices de graduación, relación profesor – alumno insuficiente, duración real de las carreras por encima de las duración teórica, altos índices de deserción, entre otros. El problema quedaría definido de la siguiente manera: existen serias dudas sobre la calidad de la educación superior en la Argentina. Si la educación es un servicio público se debe dar fe pública de la educación brindada por las universidades ya sean éstas nacionales o privadas. En un país subdesarrollado donde las señales que emite el 52

mercado no son suficientes por falta de transparencia del sistema de información ¿cómo acceder a esta información?. Urge conocer si las universidades son buenas, pero con esto no alcanza, hay que llegar también al conocimiento de la calidad que brindan las carreras de grado y posgrado. Por lo tanto, existe la necesidad de - controlar la calidad de instituciones y carreras universitarias, - lograr una mayor transparencia del sistema y - resguardar la fe pública de la calidad de las carreras de grado y posgrado En cuanto a los principales afectados se puede recordar que hay una circunstancia totalmente desconocida en la larga historia de esta institución. Y es que hoy, por primera vez a la universidad se la cuestiona desde afuera. La sociedad es la que no está conforme con la universidad. La sociedad desconfía que la universidad esté cumpliendo con la demanda de los tiempos que corren. Antes era una actividad que no necesitaba justificación, porque conllevaba de algún modo su propia legitimidad. Su calidad no entraba en discusión (Pujadas 1995). Además de la sociedad, o mejor dicho, como parte de ella, se ven directamente afectados los tres actores cuya participación en el proceso de elaboración de esta política interesa analizar: Estado, mercado y universidad. “Mientras las universidades eran pocas resultaba factible formarse una apreciación más o menos correcta, aunque lógicamente subjetiva, de la calidad y la pertinencia de sus estudios a través de visitas, reuniones, contactos personales y lecturas. En la actualidad ello es imposible y se impone recurrir a métodos profesionales, confiables, probados y transparentes de evaluación. Esto es válido tanto para los poderes públicos y los particulares que las apoyan financieramente, como para los usuarios actuales y potenciales, los empleadores que reciben a los graduados y la sociedad en general (Mignone 1992, 7).” En relación al diseño de la agenda política, conceptualmente se puede distinguir entre la agenda sistémica y la agenda institucional (Tamayo Sáez, 1997). La agenda sistémica hace referencia al conjunto de problemas que preocupa a una sociedad en un momento determinado. De esa agenda, los decisores públicos extraen algunos y confeccionan la agenda institucional o la agenda pública. “No todos los problemas detectados tienen la misma prioridad, sólo algunos de ellos tienen la entidad suficiente para convertirse en problemas públicos (Tamayo Sáez 1997, 289).” La inclusión de un

problema en la agenda política es una condición necesaria, pero no suficiente, para que el problema dé lugar a una política pública. En Argentina, las políticas de evaluación y acreditación universitaria se instalaron formalmente en la agenda pública a comienzos de los años 90. Si bien se encuentran indicios de ésta en los años 80, en este período la agenda estuvo centrada en reestablecer la autonomía universitaria y en el financiamiento. Concretamente, en 1991 con el Subproyecto 06: Fortalecimiento para la coordinación y gestión universitaria, comienza una primer etapa que concluye, en 1995, con la aprobación de la Ley de Educación Superior 24.521 en la que, entre otras muchas cosas, queda regulado un sistema de evaluación y la acreditación universitaria. Durante este período, en mayor o menor medida, actores del Estado, del mercado y de la universidad, como también de los organismos de financiamiento internacionales, pugnan por la instalación de los modelos que consideran más apropiado para evaluar la calidad universitaria. Las visiones e intereses de cada uno aparecen en las distintas propuestas negociadas. Su poder puede observarse en lo que ha quedado de la visión del Estado, del mercado y de la universidad en la política finalmente formulada.

5.2 La tipología de los actores utilizada para el análisis. La división de las etapas. Los actores más relevantes, pertenecientes al Estado, que participaron en el proceso de formulación de la política de evaluación y acreditación de la calidad universitaria argentina son el Ministerio de Cultura y Educación, el Congreso de la Nación a través de sus dos cámaras: Diputados y Senadores y el Consejo Nacional de Educación Superior. En cuanto a los actores de la Universidad se detectan básicamente cuatro: el Consejo Interunversitario Nacional (CIN), al Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP), las Asociaciones de Facultades y algunos académicos que intervinieron más a título personal que institucional. También participaron los estudiantes, aunque en este caso se han hallado más protestas que propuestas. Es necesario señalar que, siguiendo la conceptualización teórica desarrollada en el capítulo 3 de este trabajo donde los estudiantes son los “consumidores” del servicio educativo, inicialmente se pensó ubicar a los estudiantes dentro del mercado. Sin embargo, como su actuación en la génesis de esta política se asemeja más a la de los actores universitarios cuya postura fue principalmente la de 54

alejarse de toda imposición externa ya sea Estado o mercado, se ha optado por considerarlos dentro de la “universidad”. Por el lado del mercado se encuentra, al menos en la primera y segunda etapa, una significativa presencia de la Unión Industrial Argentina. Por último, cabe aclarar que aunque se esperaba encontrar una participación activa de los Consejos Profesionales en este proceso, no se hallaron documentos ni bibliografía que así lo demuestre. Los organismos de financiamiento internacionales, que hasta ese momento sólo habían financiado la educación básica y secundaria, aparecen con una propuesta de financiamiento a un Programa de Reforma de Educación Superior por intermedio del Banco Mundial. Esto genera algunas preguntas en línea con la hipótesis que afirma que los modelos propuestos por estos organismos no sólo incluyen las soluciones al problema, sino que además “construyen el problema” (Beech 2004). La clasificación realizada por Clark (1983) y el análisis de García de Fanelli (1998) sobre los seis niveles de autoridad facilitó la clasificación antes descripta. A continuación, en el Cuadro 4, se muestra una comparación entre la tipología realizada para el análisis de los documentos y los niveles de autoridad descriptos por estos autores: Cuadro 4: Cuadro comparativo entre la tipología de actores utilizada para el análisis del proceso de formulación de la política de evaluación y acreditación universitaria argentina y los niveles de autoridad descriptos por Clark y García de Fanelli. Tipología de actores para análisis del proceso de formulación de la política de evaluación y acreditación universitaria argentina

Estado

Universidad

Mercado

Organismo de internacionales

Ministerio de Cultura y Educación (DNAU, SPU, CNES) Cámara de Diputados y Cámara de Senadores CIN CRUP Asociaciones de Facultades / Académicos Estudiantes

Niveles de autoridad (Burton Clark, 1983); (García de Fanelli 1998)

Gobierno Nacional / Gobierno provincial o Municipal (Quinto y Sexto nivel)

Universidad o College (Tercer nivel); Sistemas unificados como Consejos de Rectores (Cuarto Nivel). Departamento / Facultad o Universidad (Primero, Segundo y Tercer Nivel).

UIA Consejos Profesionales crédito Banco mundial

Cada uno de estos niveles son estructuras de decisión. El primero y el segundo nivel conforman las infraestructura del sistema, el tercero es el núcleo de la estructura

intermedia, y los niveles cuarto, quinto y sexto son los niveles de administración y coordinación global del sistema. En la teoría de Clark, el mercado aparece recién en el triángulo de coordinación. “Dadas estas distintas modalidades de la autoridad, la pregunta siguiente es cómo se alcanza la integración del complejo sistema de educación superior. Del análisis precedente es clara la existencia de los tipos de agentes en la coordinación del sistema: los académicos y la burocracia estatal. Clark incorpora un tercer agente, el mercado, como opuesto a la coordinación burocrática – estatal (García de Fanelli 1998, 23).” Para los puntos de corte de los períodos se han tomado en cuenta algunos hitos de la evaluación de la calidad en nuestro país como son el Subroyecto 06 y el Primer Encuentro Interuniversitario Nacional sobre Evaluación de la Calidad organizado por la Universidad Nacional de Salta (1991), la creación de Secretaría de Políticas Universitarias en el seno del Ministerio de Cultura y Educación de la Nación (1993) y la sanción de la Ley de Educación Superior 24.521 sancionada el 20 de julio de 1995. El análisis es diacrónico y se hace siguiendo el proceso de formulación de una política pública dentro del ciclo de políticas públicas (Tamayo Sáez 1997) y una clasificación que realiza Marquís en una conferencia sobre el tema (UNESCO 1996) definición del problema o instalación del tema a nivel nacional (1991 – 1992); instalación del tema en el ambiente universitario y de mercado donde se formularon alternativas de solución (19931995); institucionalización de la evaluación y acreditación como elección de una alternativa para el aseguramiento y mejoramiento de la calidad universitaria argentina (1995). En los Anexos A.1, A.2 y A.3 se resume la información expuesta en el texto, sistematizada según etapas, actores y fecha. Con el fin de agilizar la lectura del análisis realizado, las fuentes de los datos se citan sólo en los cuadros de los Anexos.

5.3 Primer etapa (1991-1992): Instalación del tema a nivel nacional -Anexo A.1Los principales actores del Estado que encontramos en esta etapa son el Ministerio de Cultura y Educación (Ministerio de Cultura y Educación) y la Honorable Cámara de Diputados y Senadores de la Nación. El Dr. José Luis de Imaz y su equipo elaboran, en el ámbito Ministerio de Cultura y Educación - Dirección Nacional de Asuntos Universitarios (DNAU), un “Proyecto de Ley

para el Sistema Universitario Argentino”. Entre los principales lineamientos de este proyecto, tres se refieren a la evaluación y acreditación de la calidad universitaria. La DNAU es también el ámbito de ejecución del denominado Subproyecto 06: “Fortalecimiento de la gestión y coordinación universitaria”. De los seis objetivos específicos o resultados esperados, el tercero se refiere a ”diseñar metodologías de evaluación para mejorar la calidad universitaria”. En el seno del Ministerio de Cultura y Educación también se elabora un proyecto de Ley Federal de Educación, que incluye sucintamente la evaluación universitaria. A pesar de los proyectos presentados en el Honorable Congreso de La Nación, el proceso de sanción de una Ley Federal de Educación no se inicia hasta 1992 cuando el Poder Ejecutivo ingresa un proyecto a la Cámara de Senadores. El Senado no aprueba este primer proyecto y elabora otro denominado “Ley General de Educación” y lo envía a la Cámara de Diputados quien no aprueba el texto con media sanción del Senado, pero elabora y aprueba un tercer proyecto. El Senado actuando en segunda revisión no aprueba el proyecto de Diputados y elabora otro proyecto que lo envía en segunda revisión a cámara de Diputados. Al rastrear los actores de la universidad que actuaron en esta etapa, encontramos una fuerte presencia del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN). En menor medida, también se hace presente el Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP). Se entrecruza la presencia de universidades que abogan por la temática y algunos académicos como Marquís y Sigal que colaboran activamente en el plan de trabajo del Subproyecto 06. A mediados de 1991, el CIN, cuyo presidente era Juan Carlos Busnelli, intensificó las reuniones con el Ministerio de Cultura y Educación, en miras a implementar el Subproyecto 06. Concretamente el CIN asumió el compromiso de colaborar con a) infraestructura, b) el apoyo de todas las universidades nacionales y c) los coordinadores: Víctor Sigal y Carlos Marquís. En este período, las Resoluciones y Acuerdos Plenarios del CIN relacionados con los temas de evaluación y acreditación de la calidad universitaria reflejan, por lo menos, el interés en participar activamente en la política que se estaba gestando. Por ejemplo 10: a) 29/05/91. Resolución Presidente N° 1; b) 02/04/92, La Plata. A. P. N° 39; c) 14/08/92, San Juan. A. P. N° 50; d) 27/11/92, Catamarca. A P N° 75.

El contenido de estos Acuerdos Plenarios se enuncian en el Anexo B1

Las universidades privadas no participaron en forma activa en los trabajos relacionados con la evaluación de la calidad del Subproyecto 06. El CRUP, a través de su presidente Juan A Tobías, señaló que “cualquier sistema de evaluación universitaria debe estar dado por la propia universidad y no por agentes externos ya sean burocráticos o del mercado. Según la información conseguida, la participación de CRUP se hace más activa en la segunda y tercer etapa, a partir de la aprobación de la Ley Federal de Educación. Los Encuentros sobre Calidad y Evaluación organizados por las mismas universidades como fueron el “Primer Encuentro Interuniversitario Nacional sobre Evaluación de la Calidad” y el “Segundo Encuentro sobre Calidad y Evaluación Universitaria” organizado respectivamente por la Universidad Nacional de Salta y por la Universidad Nacional de Rosario reflejan el interés de las propias universidades nacionales, más allá de los acuerdos del CIN, por involucrarse activamente en el tema. En esta etapa, la participación de los estudiantes en temas de relacionadas con la evaluación de la calidad universitaria fue casi nula. El mercado también tuvo su participación en este período aunque no tanto por parte de los Consejos Profesionales, sino a través de la Unión Industrial Argentina (UIA). Así lo muestra el convenio firmado entre el Ministerio de Cultura y Educación y la UIA para constituir un grupo de trabajo que tuviera por fin evaluar la calidad universitaria. También la calidad de la educación y su evaluación fueron temas prioritarios de las actividades organizadas por el Departamento de Educación de la Unión Industrial Argentina desde su constitución en 1986. Dicha acción se fundamenta en los principios enunciados en el documento inicial de la UIA sobre el sistema educativo argentino, presentado en Jujuy en 1986. Con el propósito de difundir la importancia de la evaluación para mejorar la calidad de

educación

y determinar

los

métodos más adecuados

para

evaluarla

sistemáticamente, se realizaron, coordinadas por el Departamento de Educación de la UIA, las siguientes reuniones, varias previas a 1991: a) Foro: educación para la excelencia, 1987. b) Presentación del estudio “Demanda y oferta laboral de graduados universitarios”, 1988. c) Reuniones con los señores rectores y decanos de universidades para examinar aspectos vinculados a la evaluación de la calidad de las universidades argentinas, 1989. d) La evaluación en la empresa y en la universidad. e) Séptimo foro sobre: calidad de la educación. Evaluación de las universidades argentinas donde se

examinaron experiencias prácticas de evaluación realizadas en instituciones argentinas, 1991. El Banco Mundial aparece financiando el Subproyecto 06 a través del Programa Nacional de Asistencia Técnica a los Servicios Sociales (PRONATASS), con la cooperación técnica del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Es de destacar que desde 1988 hay un conjunto de subproyectos financiados por el Banco Mundial, pero es recién en 1991 cuando se incluye la financiación de temas referidos al nivel universitario. Este flujo de recursos financieros del Banco Mundial en el inicio de la política de evaluación y acreditación universitaria argentina podrían estar respondiendo a una necesidad de la denominada “sociedad del conocimiento” o, desde otra mirada, se estaría revelando el grado en que las agencias internacionales se han transformado en una fuente significativa de autoridad (o de recursos financieros en el caso del Banco Mundial) hasta legitimar la inclusión de un tema como éste en la agenda política.

5.4. Segunda etapa (1993-1995): Instalación del tema en el ambiente universitario

mercado

Formulación

alternativas

solución

-Anexo A.2Las alternativas de solución al problema de la evaluación de la calidad universitaria se reflejan en una serie de propuestas, decisiones e intervenciones por parte de actores del Estado, el mercado y la universidad.

Estado Un hito importante que claramente implicó una nueva etapa en el estilo de definición de política fue la creación de la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) en el seno del Ministerio de Cultura y Educación. Entre sus funciones está la evaluación y seguimiento del sistema educativo universitario. Juan Carlos Del Bello (2005), primer Secretario de Políticas Universitarias, sin dejar de reconocer que al interior del Ministerio de Educación existieron algunas controversias para definir cuánto se destinaba a educación básica y cuánto a educación superior, afirma que tuvo “una amplísima libertad de acción para llevar adelante la política del sector”11. En este año, 1993, también se crearon los Consejos de Planificación Universitaria Regional y el Consejo Nacional de Educación Superior. Entre las funciones del primero

figura la de examinar las ofertas de formación superior. El segundo, creado por Decreto 506/93 tiene como principal objetivo asesorar al Ministro de Educación en la determinación de las orientaciones adecuadas para el desarrollo de niveles de excelencia en la educación superior. Este Consejo estructuró su trabajo para el análisis, entre otros, de los siguientes temas: evaluación, acreditación y habilitación. Los primeros dictámenes de este Consejo se refieren a la evaluación de la calidad de la educación superior y a la acreditación de las carreras e instituciones universitarias y , como se verá en la política finalmente adoptada, el peso del contenido de estos documentos es más que significativo para la política de evaluación y acreditación finalmente adoptada. Es también en 1993, cuando el Ministerio de Cultura y Educación firma convenios con las universidades y Asociaciones de Facultades para implementar procesos de evaluación institucional. Estos acuerdos prevén el asesoramiento para la realización de autoevaluaciones, que quedan en manos de las mismas instituciones y la asistencia para constituir y coordinar comités de evaluación externa. En 1994 parece relevante mencionar el Decreto Nº 256/94 porque establece normas sobre los títulos de grado universitarios, su "validez nacional perfil y alcances del título" y sus "incumbencias". La sanción de este Decreto constituye un momento trascendente en el marco regulatorio para el otorgamiento de validez nacional de títulos universitarios y la determinación de incumbencias profesionales. A partir de ese Decreto el Ministerio de Cultura y Educación sólo fijaría incumbencias para las profesiones que comprometen el interés público, poniendo en riesgo la salud, la seguridad, los bienes y los derechos de los habitantes. Con ese propósito el Ministerio de Cultura y Educación determinará de manera restrictiva la nómina de los títulos que así lo exijan. En palabras de Mignone (1994) se supera así una curiosa intervención argentina nacida entre 1975 y 198012. También, Juan Carlos Del Bello (1994, 96), primer Secretario de Políticas Universitarias afirmó “con este decreto el Ministerio de Cultura y Educación abandona la pretensión de fijar incumbencias a los cultores de la ciencia y las artes, y deja en libertad a la labor científica y académica de las universidades, ampliando y garantizando con ello la autonomía universitaria”. Si bien este Decreto queda derogado una vez que se aprueba la Ley de Educación Superior 24.521, no deja de ser un antecedente importante del artículo 43 de esta ley. Se pude afirmar, en línea con el enfoque de reformas de la segunda generación, que el sistema universitario argentino, siguiendo el triángulo de

11 12

Entrevista a Juan Carlos Del Bello. Julio de 2005. Se refiere a la fijación de incumbencias para todo tipo de carreras.

Clark, se ubicaba -antes de la reforma de los ’90- más en línea con el sistema francés: fuertemente napoleónico, fuertemente regulatorio, aún cuando en la parte discursiva se sostenía que había un sistema autonómico propio de la reforma de 1918. Fuera de la época dorada autonomista -1958 a 1966- existía para la universidad argentina una hiper regulación por parte del Estado: las universidades no eran autónomas para resolver la oferta académica, ni los contenidos de los planes de estudio, ni tampoco el régimen laboral y salarial que venía determinado por el Ministerio de Educación y era común para todas las universidades estatales. Sí lo eran en tanto “autogobierno”. A fines de 1994, como respuesta a la explosión de creación de posgrados que despertaban serias dudas sobre su calidad y pertinencia, se crea, en el ámbito del Ministerio de Cultura y Educación la Comisión de Acreditación de Posgrados (CAP), un antecedente importante de lo que luego será el sistema de acreditación de posgrado plasmado en la Ley de Educación Superior. En 1995, la CAP realizó una convocatoria a la acreditación voluntaria de maestrías y doctorados académicos. Mas de 300 carreras de posgrado ofrecidas por universidades públicas y privadas respondieron a ella. La CAP dictaminó sobre su acreditación con resultados positivos en aproximadamente dos terceras partes de las solicitudes y clasificó los programas acreditados según tres categorías de calidad. Es importante señalar que -a diferencia de la evaluación y acreditación de carreras de grado de interés público- la acreditación de las carreras de posgrado responde a una situación más del tipo coyuntural, no estructural: se crecimiento exponencial derivó en la necesidad de asegurar el cumplimiento de estándares mínimos. En esta segunda etapa, la Honorable Cámara de Diputados y Senadores trabajó intensamente en las propuestas presentadas. En 1993 se aprueba la Ley Federal de Educación: el tercer proyecto elaborado por la Cámara de Senadores incluía artículos de los proyectos realizados en 1992 por la Cámara de Senadores y por la Cámara de Diputados. Fue sancionado en segunda revisión por la Cámara de Diputados. La ley fue promulgada por el Poder Ejecutivo Nacional bajo el Nº. 24.195. Esta Ley trata el tema de la evaluación de la calidad en el “Título IX: de la calidad de la educación y de su evaluación”, en los artículos 48°, 49° y 50°. Estos artículos se refieren a la evaluación de todos los niveles del sistema educativo, pero no se hace referencia explícita al nivel universitario.

El proceso para el tratamiento de una Ley de Educación Superior se inicia con el envío a Cámara de Diputados de un proyecto de Ley de Educación Superior realizado en la SPU. Además existieron otros proyectos de ley elaborados y presentados por algunos diputados de la UCR y del PJ. Los proyectos que se trabajaron inicialmente en la Cámara de Diputados fueron (Paviglianiti, Nosiglia, Marquina 1996): 1) PE, elaborado en la SPU 2) Diputado Cevallos –UCR3) Diputado Becerra –UCR4) Diputado Amadeo – PJ5) Diputada Sureda –UCRTodos estos proyectos tratan el tema de la evaluación y/o acreditación universitaria. En el capítulo siguiente se realiza un análisis comparativo de las propuestas más relevantes. En diciembre de este año se firman en la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados tres dictámenes: 1) Por la mayoría (mantiene en esencia lo propuesto por el PEN en su proyecto original) 2) Por minoría 1 3) Por minoría 2 A continuación se detalla, brevemente, el proceso de aprobación de la Ley de Educación Superior Nº 24.521 a) 07/06: el dictamen de mayoría obtiene media sanción en Cámara de Diputados. b) 12/07: Cámara de Senadores firma un dictamen sin cambios, a pesar de todo el esfuerzo realizado con el fin de acercar posiciones (Nosiglia y Marquina 1996), con respecto a la media sanción de Diputados. c) 20/07: se sanciona le Ley de Educación Superior. “La Ley es aprobada con veintiséis votos a favor del Justicialismo, el Movimiento Popular Neuquino y el Movimiento Popular Fueguino, contra doce de la UCR, el Frepaso y el resto de los partidos provinciales (Nosiglia y Marquina 1996, 104)”. Con la sanción de la Ley de Educación Superior se deja establecido el sistema de evaluación y acreditación universitaria para la Argentina. En el Capítulo IV: De la Educación Superior Universitaria. Capítulo 3: De las condiciones para su funcionamiento: 62

artículos 33 a 47. Estos artículos se refieren a: requisitos generales (arts. 33 a 39), régimen de títulos (arts. 40 a 43), evaluación y acreditación (arts. 42 a 57).

Universidad En cuanto a la participación de actores del sistema universitario en este período, se pueden describir los Acuerdos Plenario (A. P.) del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) relacionados con la evaluación y acreditación universitaria. Por el A. P. Nº 97 del 16 de abril de 1993, el CIN aprueba lo actuado por la Comisión de Seguimiento de los procesos de Evaluación de la calidad (art. 1º) y da por finalizada la actividad del CIN referida al Subproyecto 06 (art. 2º) y considera “no conveniente” la adopción de la propuesta “Evaluación para el mejoramiento de la calidad universitaria” como instrumento a ser utilizado para las evaluaciones nacionales (art. 3º). En el art. 5º decide continuar los procesos de evaluación universitaria, afianzando y ampliando las metodologías utilizadas. El A. P. Nº 98 Se propone continuar con la programación y la coordinación de actividades para intensificar y profundizar los procesos de evaluación y mejoramiento de la calidad (Art. 1º); aprobar el plan de actividades para el año 1993 que figura en el anexo, que forma parte integrante de la presente, a las que se invitará a participar a representantes del Ministerio de Cultura y Educación (art. 2º); establecer que la Comisión de seguimiento de los procesos de evaluación de la calidad, según Acuerdo Plenario Nro. 75/92, será denominada en el futuro "Comisión de Coordinación de Actividades para la Evaluación y el Mejoramiento de la Calidad" con las siguientes funciones: a) Asesorar a la Comisión de Enseñanza en temas vinculados con la evaluación y el mejoramiento de la calidad. b) Considerar y elevar con opinión a la Comisión de Enseñanza las propuestas o acciones sugeridas por las Universidades y las que surjan de las reuniones zonales. c) Facilitar el cumplimiento de los acuerdos del CIN y las directivas de la Comisión de Enseñanza. d) Implementar en la sede del CIN el funcionamiento de una base de datos sobre el tema de "Evaluación de la calidad universitaria" (art. 3º). En diciembre de 1993 se firmó entre el Ministerio y el CIN un acta acuerdo por la que se establecen los criterios para la creación

de un ente para la evaluación

institucional universitaria. Al respecto, el primer Secretario de Políticas Universitarias aclara que la modalidad institucional que deseó la política de los 90, y que no quedó totalmente reflejada en la Ley 24.521, era que el Estado tuviera una agencia pequeña que fuera acreditadora de acreditadoras, al estilo Council for Higher Education 63

Accreditation (CHEA). Esto implicaría, conceptualmente, que la organización sería por agencias disciplinarias más una agencia general supervisora. Juan Carlos Del Bello no deja de observar que el problema de las agencias disciplinarias es que podrían haber estado vinculadas a los Consejos Profesionales o a las Asociaciones de Facultades. En el caso de los Consejos Profesionales no sería conveniente otorgarle el poder de las agencias acreditadoras ya que son los que regulan la entrada a la profesión y, en el caso de las Asociaciones de Facultades, se presentaban dos dificultades: por un lado la falta de visión externa crítica y, por otro, el conflicto que genera un régimen de universidades que trata por todos los medios posibles reducir la traslación de la autonomía a las unidades académicas, por lo tanto, afirma Juan Carlos Del Bello, los acuerdos que el Ministerio pretendía hacer con las Asociaciones de Facultades fueron cuestionados por las mismas autoridades universitarias. En 1994 se firmaron varios Acuerdos Plenarios sobre la temática. Uno avalando el Decreto Nº 256/94

(sobre validez nacional, perfil y alcances del título y sus

incumbencias); otro aprobando los “documentos básicos de la evaluación de la calidad universitaria producidas y consensuadas en el Taller Nacional realizado en Vaquerías, Córdoba; un tercer A. P. afirmando la necesidad de continuar con los Encuentros Nacionales de Evaluación de la Calidad e instituyendo la realización bianual de los encuentros nacionales de Evaluación de Calidad; otro muy importante (A. P. Nº 140 del 11 de abril de 1994) en el que encomienda al Comité Ejecutivo la confección de un documento que ordene las observaciones generales y específicas sobre el proyecto de Ley de Educación Superior del Ministerio de Cultura y Educación, enviadas por las universidades y producidas por la Comisión ad hoc, y elaborar un proyecto de Ley que será elevado al Congreso de la Nación (art. 1º). En el artículo 2º se dice “enviar el material mencionado en el artículo anterior a la Secretaría de Políticas Universitarias para ser tenido en cuenta en su proyecto. El siguiente A. P. sobre la temática es el Nº 144 del 31 de junio, en él se señala que existen “importantes divergencias y fuerte preocupación por temas que afectan la autonomía universitaria”. Entre estos temas se señalan las exigencias sobre aspectos académicos de las carreras que otorgan títulos de profesiones reguladas. También se sugiere continuar trabajando en la búsqueda de los consensos que permitan disponer de un proyecto lo más representativo posible y pide al Ministerio de Cultura y Educación que muestra su voluntad para conformar junto con el CIN un espacio de discusión con la intención de buscar consensos en los puntos de disidencia. 64

Los artículos de este Acuerdo Plenario, merecen ser transcriptos: Art.1º: Manifestar la fuerte preocupación generada por diversos aspectos del proyecto de Ley de Educación Superior presentado por el PEN ante el Honorable Congreso de la Nación, que deben ser aclarados o modificados. Art.2º: Conformar una Comisión Mixta Ministerio de Cultura y Educación -CIN, integrada por parte del CIN por los Rectores de la Universidades de Buenos Aires, Nacional de Cuyo, Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires y Nacional de la Patagonia, para avanzar en el análisis conjunto del Proyecto de Ley de Educación Superior elevado por el Poder Ejecutivo Nacional al Congreso con el objetivo de buscar consenso en la mayor cantidad de temas posibles. Art. 3º: Solicitar a los Consejos Superiores de las UUNN opinión sobre el nuevo Proyecto de Ley la que deberá ser enviada dentro de los 20 días al Comité Ejecutivo del CIN para ser considerada por la citada Comisión. Art. 4º: Enviar nota a la Comisiones de Educación de las Cámaras de Diputados y Senadores informándoles que se ha formado el grupo de trabajo del Artículo 2º, con sus objetivos, y pedir que no emitan Despacho de Comisión sobre el Proyecto del Poder Ejecutivo y otros que tienen estado parlamentario, hasta tanto no se les hagan llegar los resultados producidos por la citada Comisión. Art. 5º: Solicitar audiencia a las Presidencias de las Comisiones de Educación de Diputados y Senadores para que el Comité Ejecutivo del CIN exprese las opiniones del cuerpo.

También durante 1994, se firma el A. P. Nº 155 del 21 de octubre, donde el CIN solicita que se propongan pautas generales para un sistema de evaluación y acreditación de carreras de posgrado para ser elevadas como documento de trabajo a la Comisión Mixta (Ministerio de Cultura y Educación y Consejo Interuniversitario Nacional). En 1995, con el fin de aportar una propuesta concreta de modificación a la media sanción que el proyecto de Ley de Educación Superior obtuvo en la Cámara de Diputados, el CIN se reúne en plenario extraordinario los días 4, 5 y 10 de julio. “En ese marco, y con la presencia del Secretario de Políticas Universitarias, se acuerda una propuesta de reforma a los artículos del proyecto de Ley de Educación Superior, con media sanción de la H. Cámara de Diputados, que posteriormente es presentada a los legisladores (Nosiglia y Marquina 1996, 103).” El Acuerdo Plenario más relevante relacionado con la evaluación y acreditación universitaria en este año es el A. P. Nº 172 donde se autoriza al Presidente del Consejo para que, en consulta con el Secretario de Posgrado, efectúe la propuesta de los cinco miembros de la Comisión de Acreditación de Posgrados (art. 1º) y comunique a los miembros que resulten designados el nombre de profesores propuestos por Universidades Nacionales, para ser tenidos en cuenta en la integración de las Comisiones de Evaluación que se constituyan, por especialidades (art. 2º).

Por iniciativa del CRUP, y como respuesta a la política de evaluación que se comienza a instalar, treinta universidades privadas buscan fundar una agencia propia para acreditación y evaluación externa de la calidad de sus instituciones. El CRUP participó de los debates previos a la aprobación de la Ley de Educación Superior concurriendo a los ámbitos legislativos y académicos; ante el PEN; y ante la sociedad civil; formulando la defensa a los principios fundamentales de su doctrina; cuestionando algunas orientaciones que inspiraban los asesores del PEN en el llamado “Anteproyecto de Ley de Educación superior”; y homologando ciertas soluciones de compromiso que dieron origen al texto aprobado por el Honorable Congreso bajo el Nº 24.521. Las actuaciones de CRUP fijando posición en relación con los cambios del marco regulatorio de la educación superior promovida por el PEN en los años 90 fueron compiladas por la Secretaría Ejecutiva del cuerpo en agosto de 1994, ante el presidente de la Comisión de Educación de la Honorable Cámara de Diputados en junio de 1994, la solicitada a la comunidad universitaria y al país en junio de 1994; y ante la Convención Nacional Constituyente el 5 de agosto de 1994. Héctor Sauret (1993) aclara que en el CRUP son partidarios de consagrar una ley general de universidades inspirada en el estilo de la Ley Avellaneda. Dentro de ese marco general, dice, se deben reconocer las particularidades de las universidades estatales y privadas. Para el CRUP, la nueva ley deberá consagrar, entre otros temas, los principios de autoevaluación institucional. Entre los temas críticos el CRUP propone que se reflexione especialmente en el artículo 48 que habla de la garantía de la calidad, instrumentada mediante la evaluación permanente del sistema educativo nacional, por intermedio del Ministerio de Cultura y Educación de la Nación, las Provincias y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y sobre el inciso k del artículo 53 que trata de la evaluación del funcionamiento del sistema educativo nacional en todas sus jurisdicciones a partir de un sistema de evaluación y control periódico de la calidad. También llama la atención sobre la necesidad de “igualdad ante la Ley” ya que de los artículos 49, 50, 54, 57 y 58 del Consejo Federal de Cultura y Educación, se deduce que las universidades privadas no podrán intervenir en la evaluación del funcionamiento del sistema educativo nacional ni en la evaluación de la calidad de la educación. En este período se firman los convenios entre MCE y las universidades nacionales y asociaciones de facultades para implementar procesos de evaluación institucional. Las instituciones que firmaron convenios en 1994 fueron: Universidades: 1) Cuyo; 2) Río 66

Cuarto, 3) Federal de la Patagonia Austral, 4) Patagonia, 5) Centro de la Provincia de Buenos Aires, 6) Nordeste, 7) San Juan, 8) Luján, 9) Sur. Asociaciones de Facultades: 10) Facultades de Educación Agropecuaria, 11) Facultades de Medicina. Más adelante se firmaron convenios con 12) La Pampa, 13) Catamarca, 14) La Rioja, 15) Comahue, 16) Santiago del Estero, 17) Litoral y 18) Misiones. Si bien el Consejo Nacional de Educación Superior fue creado por el Ministerio de Cultura y Educación, razón por la que se lo ubica en la categoría “Estado”, es importante señalar que estuvo conformado por académicos de diverso origen y de composición ideológica heterogénea: Dr. Máximo Abate, Dr. Alberto Cassano, Dr. Daniel Chudnovsky, Dr. José Luis de Imaz, Dr. Emilio Mignone, Prof. Juan Carlos Tedesco, Lic. Emilio Tenti Fanfani, Dr. José Luis Cantini, Dr. Juan Calos Pugliese, Dr. Carlos Floria, Prof. Gregorio Klimovsky, Lic. Mario Mariscotti, Dr. Fernando Martínez Paz, Dr. Martín Piñeiro, Dra. María Añon, Dra. Elena Rojas Meyer, Dra. Diana Rolandi, Dr. Juan Carlos Agulla. Este Consejo produjo tres dictámenes importantes en relación al tema de la evaluación de la calidad: a) Evaluación de la calidad de la Educación Superior (noviembre de 1993); b) Acreditación de las carreras e instituciones universitarias (abril de 1994); c) Opinión sobre el anteproyecto de Ley del Sistema de Educación Superior (abril de 1994). La convocatoria del “Taller Nacional de elaboración de documentos básicos para la evaluación de la calidad Universitaria” realizado en Vaquerías, Córdoba del 6 al 10 de septiembre de 1993 en el que participaron 54 representantes de 23 universidades nacionales y se consideraron 16 documentos de trabajo elaborados a nivel zonal o individual por las universidades nacionales demuestra el interés y la participación de éstas en la política de evaluación y acreditación universitaria. El Proyecto de Ley de Educación Superior: el dictamen de minoría 1 (Cámara de Diputados) “es producto de un trabajo de compatibilización de algunos proyectos presentados por diputados de la UCR, más las sugerencias de representantes de determinados sectores de la vida universitaria, como por ejemplo algunos rectores de universidades nacionales, decanos, docentes y estudiantes (Nosiglia y Marquina 1996, 92)”. Durante 1995 se completaron, las evaluaciones de tres universidades nacionales: la del Sur, la de la Patagonia Austral y la de Cuyo. La Asamblea Universitaria Nacional (Mar del Plata 23 y 24 de junio), en la que participaron rectores, decanos, estudiantes, y graduados de 24 universidades nacionales (400 personas), rechaza la letra y el espíritu del proyecto por “Inconstitucional, detallista, 67

ambiguo (Nosiglia y Marqina 1996).” Esta Asamblea trabajó en seis comisiones, una de ellas aborda el tema de la evaluación. Existió también la denominada “carta pública” firmada por casi 200 profesores universitarios (Jaim Etcheverry, Bidart Campos, entre ellos.) donde ponen de manifiesto su preocupación por el Proyecto de Ley de Educación Superior ya que el mismo podría poner en peligro la calidad y la excelencia de la enseñanza y la investigación. Además, otras universidades y facultades realizan experiencias de autoevaluación sin haber firmado convenio con el Ministerio. En algunos casos estas experiencias son institucionales y, en otros, son estudios puntuales sobre determinados aspectos de la unidad (Toribio 1995). También, en este período, se realizaron las primeras evaluaciones externas de universidades argentinas: la Universidad Nacional del SUR fue evaluada en marzo de 1995 y las Universidades Nacionales de Cuyo y de la Patagonia Austral, en noviembre. En abril de 2005 la SPU realiza el Taller Nacional de experiencias de Evaluación universitaria. En lo que se refiere a la participación de los estudiantes, de la documentación analizada surge que durante el tratamiento en el recinto de la cámara de Diputados del Proyecto de Ley de Educación Superior se efectuó una movilización del sector estudiantil que se manifestó en contra del proyecto. Esta movilización, que luego se extiende durante el tratamiento del Senado, consistió en la realización de marchas, asambleas, debates, conferencias y clases públicas sobre el proyecto en cuestión. En la última etapa, el sector estudiantil, además de la realización de cinco marchas masivas de protesta, lanza una campaña de recolección de ochenta mil firmas para exigir al Congreso la convocatoria a una consulta popular vinculante sobre el proyecto en cuestión (Nosiglia y Marquina 1996). El 31 de mayo de 1995 se lo denominó el día del abrazo estudiantil: muchos universitarios, se concentraron frente al congreso en repudio al tratamiento del proyecto de la Ley de Educación Superior. Esta reacción demuestra la falta de consenso por parte de los estudiantes hacia un proyecto de ley de Educación Superior que, según ellos, avanza sobre la autonomía universitaria y la equidad educativa.

Mercado La participación de los actores del mercado en este período se reduce a lo realizado por la Unión Industrial Argentina. 68

La UIA lleva a cabo el Foro sobre “Gestión y Evaluación de la Calidad de la Enseñanza en las Universidades”. Las palabras pronunciadas por su presidente, Ing. Jorge Blanco Villegas, en la apertura de dicho foro, son más que elocuentes para demostrar el interés por la calidad educativa: “La industria necesita involucrarse fuertemente con el tema educativo porque ella está avocada a un proceso de reconversión que requiere, desde su inicio, inversión en tecnología y, obviamente, inversión en quiénes sean capaces de emplear esa tecnología. Por otra parte, es justo que pidamos al sistema educativo un mejoramiento permanente. Esto es un trabajo basado en criterios de calidad y una mayor vinculación con las necesidades para que ese sistema educativo las interprete y las satisfaga . (...) Vale la pena tener en cuenta que, por primera vez en la historia, la mayoría de los nuevos empleos surgen de aquellas naciones con trabajadores con educación post-secundaria. Este hecho está señalando la imperiosa necesidad de avanzar hacia un sistema educativo y, especialmente, hacia una universidad proyectada hacia la excelencia. Permítanme sugerir entonces, atrevidamente, la idea de organizar un cuerpo de notables de la ciencia, la investigación, el pensamiento, la tecnología y la producción que se dedique a evaluar la calidad y eficiencia de nuestras universidades; que oriente con su veredicto periódico a aquellas casas de estudios que trabajan mejor o peor y que contribuya a crear una más fluida relación entre la educación y las demandas del progreso productivo”.

En el mismo foro, el presidente del Departamento de Educación de la UIA, Ing. Luis Blaquier, señala: “La Unión Industrial nunca quiso plantear esta cuestión en el carácter de actora de una eventual evaluación o de definidora de los criterios y métodos de la ponderación institucional. Lo único que pretende es llevarle a la sociedad la inquietud de la imperiosa necesidad de que alcancemos un sistema universitario de excelencia”.

Y el Ministro de Educación, Ing. Jorge Rodríguez, expresó: “Destacamos que es muy importante que estos temas se discutan en un ámbito como lo es, en este caso, la UIA. Una institución que siempre se ha preocupado por la educación, y en especial, por su evaluación.”

En 1993 y 1994 el Banco Mundial sistematizó sus análisis, recomendaciones y propuestas en materia de educación superior para los países en desarrollo. Como ya se ha expresado, durante los años ochenta había colocado el énfasis casi exclusivamente en la educación básica, ahora, revaloriza las contribuciones de la educación superior al desarrollo económico y social en los países en desarrollo. El Programa de Reforma de la Educación Superior (PRES), la creación de la SPU y (posteriormente) la sanción de la Ley de Educación Superior N° 24.521 se constituyeron, para algunos autores, en claras señales para que el Banco Mundial advirtiera el acercamiento de las políticas gubernamentales con aquellas recomendadas por una institución internacional. Estos

hechos han sido motivos y condiciones para su intervención en un proyecto de mejoramiento de la calidad de la educación superior Argentina con el otorgamiento de un préstamo de 165 millones de dólares destinados a tal fin. Este dinero, sumado a los fondos del Tesoro Nacional posibilitó la creación del FOMEC . Paradójicamente, aclara Juan Carlos Del Bello, el Programa de Reforma de la Educación Superior (PRES) no incluyó un capítulo de universidades privadas. El Estado Argentino proponía el financiamiento a las universidades privadas vía créditos reembolsables. Es decir, mientras que el monto a las universidades estatales se otorgaba como una subvención, a las universidades privadas se les concedería como crédito reembolsable. El director de la división del Banco Mundial de ese momento fue quien se opuso al financiamiento de la universidad privada en la figura de reembolso. Para el ex Secretario de Políticas Universitarias la intervención de los organismos internacionales de crédito en la educación superior se debe principalmente a que “en la sociedad del conocimiento los organismos internacionales no pueden esperar ingenuos a atender el tema”. Si bien Juan Carlos Del bello admite que dentro de estos organismos existen documentos de expertos que orientan hacia donde dirigir las políticas, advierte con énfasis sobre la capacidad que debe desarrollar un gobierno para visualizar el menú de opciones que estos organismos manejan y negociar de tal forma que las políticas finalmente adoptadas no contradigan el modelo deseable.

5.5. Tercer etapa (1995): Elección de una alternativa. Institucionalización de la evaluación y acreditación universitaria. - Anexo A.3En el marco de lo descrito en las etapas anteriores, el 7 de junio el dictamen de mayoría obtiene media sanción en Cámara de Diputados. El 12 de junio la Cámara de Senadores firma un dictamen sin cambios, a pesar de todo el esfuerzo realizado con el fin de acercar posiciones (Nosiglia y Marquina 1996), con respecto a la media sanción de Diputados. El 20 de julio se sanciona le Ley de Educación Superior. “La Ley es aprobada con veintiséis votos a favor del Justicialismo, el Movimiento Popular Neuquino y el Movimiento Popular Fueguino, contra doce de la UCR, el Frepaso y el resto de los partidos provinciales (Nosiglia y Marquina 1996, 104).” Con la sanción de la Ley de Educación Superior se deja establecido el sistema de evaluación y acreditación universitaria para la Argentina. En el Capítulo IV: De la Educación Superior Universitaria. Capítulo 3: De las condiciones para su funcionamiento: 70

artículos 33 a 47. Estos artículos se refieren a: requisitos generales (arts. 33 a 39), régimen de títulos (arts. 40 a 43), evaluación y acreditación (arts. 42 a 57). Se crea la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) quien toma a su cargo los restantes convenios firmados entre el Ministerio de Cultura y Educación y la universidades en lo relativo a las evaluaciones externas. Comisión de Acreditación de Posgrado: El Ministerio de Educación de la Nación transfirió estos procedimientos de acreditación a la CONEAU, en el estado en que se encuentran en el momento de su constitución, dando por terminadas las funciones de la CAP. En el mes de diciembre de 1995, el CIN firma el A. P. Nº 204 donde manifiesta que debido a la heterogeneidad con que se han ido desarrollando las carreras de posgrado que otorgan el título de Magíster, se sugiere a las Universidades Nacionales que para las carreras de posgrado de Maestrías se fijen los siguientes umbrales de actividad académica: a) 600 horas de clases presenciales; b) 100 horas de actividades académicas de seminarios o talleres de tesis que se realizarán desde el mismo inicio de la carrera y no al finalizar los cursos; c) Aprobación de una tesis de grado académico de Magíster, en la que el maestrando habrá demostrado el dominio y aplicación del método científico y de los conocimientos específicos de la carrera. Excepcionalmente, y con la aprobación de la instancia académica que corresponda, las tesis podrán consistir, con iguales exigencias a las enunciadas, en aportes originales de proyectos prototipo, o nuevas creaciones tecnológicas. En la misma fecha se firma el A. P. N° 205, en el que se propone la realización de un Taller Nacional de Posgrado aproximadamente en el mes de mayo de 1996 para desarrollar, entre otros temas, criterios de acreditación y evaluación de posgrados. Tanto en esferas del Ejecutivo como en las instancias legislativas, el CRUP expuso sus discrepancias y generó sus aportes alternativos, acordando soluciones con las autoridades, las cuales en general han sido recepcionadas en la ley vigente (La Universidad Privada y la Ley de Educación Superior - documento del CRUP 1995, 3). El CRUP organizó el Seminario sobre la Ley de Educación Superior 24.521 y mostró interés por desarrollar las alternativas que propone el nuevo marco legal, a la altura que éste supone para la transformación de sistema universitario argentino. El Lic. Tobías, rector de la universidad del Salvador y presidente del CRUP expresó que la ley implicó un cambio importante para el CRUP, pues de órgano asesor no vinculante del Ministerio de Cultura y Educación de la Nación (ley 17.604) ahora participa en la 71

definición de la política universitaria nacional, integrando el Consejo de Universidades conjuntamente con el Ministerio de Cultura y Educación, el CIN y los Consejos de Planificación Regional de la Educación Superior (CPRES). También mencionó la relevancia que tiene el hecho de que la Ley de Educación Superior le otorgue al CRUP “la competencia para acreditar representantes en órganos mixtos como la CONEAU”. Según Tobías esta competencia resignifica los roles del CRUP establecidos en sus estatutos, fortaleciendo las acciones de coordinación y autoregulación universitaria. Esta coordinación tendrá como eje fundamental: el mejoramiento de la calidad universitaria. Según el proceso que se ha descripto, la participación de actores del Estado, el mercado y la universidad en el proceso de formulación de la política de evaluación y acreditación de la calidad universitaria ha sido amplia, con mayor presencia de actores del Estado, concretamente del Ministerio de Cultura y Educación a través de su SPU. El Banco Mundial impulsa con financiamiento estrategias concretas de evaluación de la calidad universitaria. Los actores de la universidad, más predominantemente del CIN, aunque el CRUP también se movilizó al respecto. La protesta de los estudiantes (abrazo estudiantil) no deja de ser hito a tener en cuenta al momento de analizar el proceso mismo de la negociación de esta política. El mercado, fuera de la presencia de la Unión Industrial Argentina, no pareciera haber estado muy presente en la formulación de esta política. Retomando el triángulo de Clark, en la práctica, las políticas de los 90, tendieron en un doble sentido, ir hacia el mercado y hacia la universidad (Del Bello 1995). Sin embargo, al mirar exclusivamente la política de evaluación y acreditación de carreras, puede decirse que éstas disparan el sistema de coordinación hacia el Estado. ¿Cómo se explica esto? Desde el punto de vista de los sistemas de ofertas de carreras y de los planes de estudio la traslación se realiza desde el vértice de la autoridad estatal hacia la comunidad académica debido a que es la misma comunidad académica la que comenzará a determinar su oferta de carreras y los planes de estudio. Aunque se estableció un sistema de regulación de la oferta a través de los Consejos Regionales de Planificación de la Educación Superior, puede decirse que -para el caso de las universidades estatales- esto obedece más a una intención de programación participativa con el fin de optimizar los recursos financieros del Estado a fin de que las universidades estatales, en su quehacer individual, no compitieran entre sí. Por lo tanto, el desplazamiento hacia el vértice de la comunidad académica se da debido a la definición

libre de la oferta académica y de los planes de estudio, asemejándose al sistema de los Estados Unidos descripto en el capítulo 4. Esto tiene sus restricciones en el caso de las universidades privadas durante el lapso de funcionamiento provisorio. Sin embargo, esa autonomía –libre oferta de carreras y definición de los contenidos de los planes de estudio- se ve restringida en el caso de las carreras de grado de interés público y en el caso de las carreras de posgrado. Aunque este tema se desarrolla en el capítulo siguiente, cabe reiterar que el caso de la acreditación de las carreras de grado con riesgo social responde a un problema estructural; mientras que la acreditación de carreras de posgrado surge por un problema mas bien coyuntural. Como se deduce del análisis descripto, el tránsito al estado evaluador –para el caso de carreras de grado- responde al rechazo del sistema universitario, tanto estatal como privado, a un régimen de títulos académicos no habilitantes. Las universidades señalaban la necesidad de seguir siendo ellas las que otorgasen los títulos académicos habilitantes. A veces, bajo una mirada extremista de lo que podemos denominar “criterio autonomista”, algunas universidades se oponían a la evaluación externa, aceptando como único camino el de la autoevaluación. En estos casos, las universidades, como prestadoras del servicio educativo, se consideraban garantes -por definición- de la calidad del servicio que ofrecían. El planteo del Estado fue el de encontrar un camino para resguardar el interés general y la responsabilidad con la sociedad (Del Bello 2005). La evaluación externa deriva de la experiencia internacional: movimiento mundial de mayor acercamiento al mercado por un lado, y al sistema autonómico de las universidades por otro. También deriva, en parte, de las crisis de financiamiento del sector público unido a la universidad masiva. Así, puede observarse, que los vértices mercado y universidad más que oponerse, convergen. Si se logran instrumentos de política que otorguen mayor autonomía a las universidades, esto desencadena una mayor diversificación y competencia entre ellas. Si hay mayor competencia, hay lógica de mercado. “Por lo tanto, las lógicas del mercado en términos de competencias están íntimamente asociados a la autonomía universitaria. En la práctica, las figuras de competencia están asociadas a una creciente autonomía, es decir, hay una convergencia entre las dos (Del Bello 2005).” Si hay convergencia entre competencia y autonomía hay un nuevo rol del Estado. Ese nuevo rol va variar según cómo se haya estructurado este proceso de competencia. Para el caso argentino, se transforma en un control remoto o a distancia, con matices

nada sutiles según se trate de acreditación de carreras de grado de interés público, de carreras de posgrado o de evaluación institucional. La competencia entre instituciones, ofertas de carreras de grado y posgrado, y la competencia entre agencias de evaluación y acreditación es algo que intrínsecamente está vinculado a los procesos de calidad (Del Bello 2005). Está demostrado por la teoría económica que las figuras de mayor competencia posibilitan una mejor participación de los consumidores. Más allá que el mercado establezca o no mecanismos de evaluación, la competencia es un componente que hace a la calidad. Además, los mecanismos de evaluación y acreditación son vitales para generar un sistema de información a los usuarios. Esto se relaciona con las políticas de financiamiento, tema que excede el marco de esta tesis. Como se observa en el Gráfico 4, la función de evaluación y acreditación tiende hacia el vértice del Estado como garante del bien común. La función de creación de las ofertas académicas tiende hacia la universidad. El tema de la información y la competencia tiende hacia el mercado. Por lo tanto, en lugar de ver los vértices del triángulo de Clark como polos opuestos, pueden mirarse como un triángulo virtuoso, es decir donde el Estado, la autonomía institucional y el mercado contribuyen, entre todos, a un sistema universitario más equitativo, más justo, de mayor calidad. Gráfico 4: Tendencia a generar un punto de encuentro desde una perspectiva académica, del mercado y del Estado Estado

ACG ACP / EI Información y competencia

Mercado

Oferta académica

Universidad

ACG: Acreditación de carreras de grado ACP: Acreditación de carreras de posgrado EI: Evaluación Institucional

CAPÍTULO 6: PROPUESTAS SOBRE EVALUCIÓN Y ACREDITACIÓN DE LA CALIDAD UNIVERSITARIA ARGENTINA SURGIDAS DE ACTORES DEL ESTADO, EL MERCADO Y LA UNIVERSIDAD

En este capítulo se describen las consideraciones más relevantes sobre aspectos de la evaluación y acreditación universitaria argentina surgidas de las principales propuestas realizadas por actores del Estado, el mercado y la universidad y la finalmente adoptada y plasmada en la Ley de Educación Superior Nº 24.521/95 y en el Decreto reglamentario Nº 499/95. En el Anexo B se resume la información expuesta en el texto según el siguiente esquema: lineamientos generales; qué se evalúa; quién evalúa; cómo se evalúa y para qué se evalúa. Al igual que en el capítulo 5, las citas de donde se extrajeron los datos se mencionan sólo en el Anexo. 6.1. Las propuestas de los actores del Estado 6.1.1. Ministerio de Cultura y Educación: propuesta de la Dirección Nacional de Asuntos Universitarios (DNAU) 6.1.1.1. Propuesta del Dr. José Luis de Imaz y su equipo Entre los lineamientos generales del proyecto liderado por el Dr. José Luis de Imaz de la Dirección Nacional de Gestión Universitaria, se puede mencionar que: - plantea la urgente necesidad de la evaluación de la calidad de la universidad argentina para superar la universidad-isla replegada sobre sí misma, abroquelada en su problemática, aislada. - estatuye la evaluación externa de Universidades e Institutos. - distingue la acreditación académica de la habilitación profesional. Esta última no podrá ser automática, porque, dice, a cada instancia le corresponde una vocación distinta. A la Universidad: el estudio; a la profesión: la práctica de un ejercicio profesional. - introduce el criterio de que un 25% móvil del presupuesto universitario habrá de redistribuirse según indicadores de eficiencia y equidad. - aclara que para respetar el pluralismo previsto no se evaluará a las universidades por una única y exclusiva vara, no obstante que la exigencia de la calidad resulte su común denominador. - menciona, en el principio de Libertad Académica, la responsabilidad de la universidad por la calidad, la dignidad y la utilidad social de su saber, porque la universidad, dice, debe velar por el máximo rigor científico en su actitud epistemológica, del mismo modo que debe asumir la responsabilidad moral por las profesiones que impulsa. -

afirma que el control de la excelencia no puede quedar supeditado a las leyes del mercado. Este control debe hacerse según los mecanismos de evaluación existentes en las grandes

universidades del mundo y debe resolverse según criterios de utilidad social, calidad científica y grado de incorporación de valores, significados y normas.

El objeto de la evaluación se centra en el cumplimiento de los objetivos de la universidad: transmisión del conocimiento, el generar conocimiento nuevo y el interactuar con la sociedad de la que depende, efectuando transferencia y pasaje de sus creaciones tecnológicas y de investigación científica. Las universidades oficiales deberán rendir cuenta anual pormenorizada de la utilización de los fondos públicos y privados obtenidos, a las autoridades del Ministerio de Cultura y Educación. A los efectos de la evaluación quinquenal, previsto en el artículo 6º del presente, las universidades privadas rendirán igualmente cuenta anual de su estado económico financiero. La gestión: las universidades y los Institutos Universitarios objeto de la presente deberán realizar control de gestión. En relación a quién evalúa, es necesario aclarar que es este uno de los temas más importante y también el más discutido por todos los actores que participaron en el proceso de formulación de esta política. Como se expresa en el primer dictamen elaborado por el Consejo de Educación Superior (1993), se trata de una cuestión realmente significativa por cuanto de la independencia, objetividad, y sobre todo, de la credibilidad, confiabilidad y prestigio del órgano evaluador y de los científicos y expertos que participan en el ejercicio depende la eficacia, la gravitación y utilidad de la evaluación. Este actor concretamente propone que la evaluación de las universidades debe realizarla un jurado coordinado y presidido por el Ministerio de Cultura y Educación, propuesto por: - el CRUN: para las universidades oficiales. - el CRUP: para las universidades privadas Este jurado incluye representantes del Ministerio de Cultura y Educación. Las universidades e institutos universitarios sólo emitirán acreditaciones académicas, certificados, diplomas y títulos que certifiquen los estudios realizados y grados obtenidos pero no habilitarán para el ejercicio profesional; las habilitaciones profesionales serán otorgadas por los respectivos Consejos de Habilitación Profesional. Estos Consejos estarán constituidos por especialistas designados por el CRUN y por el CRUP, la universidad en que se graduó el postulante, los Colegios, Consejos u Organismos que ejerzan el control de la profesión, las Academias Nacionales y otros

Organismos e Instituciones de reconocido prestigio que desarrollen actividades vinculadas con la profesión de que se trate. Para obtener la habilitación profesional, los postulantes deberán poseer títulos expedidos por las Universidades e Institutos Universitarios encuadrados en la presente ley, a los que el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación haya conferido validez nacional. El Ministerio de Cultura y Educación será el organismo responsable de coordinar y supervisar el funcionamiento de estos Consejos y deberá proponer al PEN la reglamentación

del

Régimen

Habilitación

Profesional.

Atendiendo

las

particularidades propias de cada profesión o área profesional, este Régimen podrá incluir, entre otros requisitos, un período de práctica profesional previa a la habilitación. Los graduados de esas Universidades privadas cuyos títulos no exijan habilitación profesional deberán convalidarlos ante un tribunal constituido por el Ministerio de Cultura y Educación. El Ministerio de Cultura y Educación será el organismo responsable de otorgar validez nacional a los títulos y grados académicos y determinar las incumbencias de los títulos13. Ambos Consejos de Rectores, conjuntamente con el Ministerio de Cultura y Educación, compatibilizarán: perfiles de egresados, planes de estudio, características que deben reunir las carreras de grado y posgrado en función de los títulos y grados académicos a los que conducen e incumbencias de los títulos. La evaluación se realizará con criterios de utilidad social, calidad científica y grado de incorporación de valores, significados y normas. A la espera de que se institucionalice la Autoevaluación, se comienza por una evaluación interno/externa en manos de jurados específicos. L a periodicidad será quinquenal. El CRUN asesorará en el planeamiento de la labor universitaria, contribuirá a elaborar criterios de evaluación de rendimiento, a intervenir en la selección de jurados internos o externos que lleven a cabo tareas de evaluación, colaborará para establecer criterios de autoevaluación por parte de las Universidades y todo aquello que haga al mejoramiento de la calidad de las Casas de Altos Estudios. El CRUP será el órgano de consulta en todo lo concerniente al régimen legal de la enseñanza universitaria privada y al planeamiento educativo de dicho sector.

Es llamativo que este proyecto proponga por un lado, separar la certificación académica de la habilitación para el ejercicio profesional, y por otro, deje en manos del MCyE la fijación de incumbencias para el resto de las profesiones nos reguladas por el Estado.

La evaluación se plantea, en este proyecto, en términos de “control de excelencia”. 6.1.1.2. Subproyecto 06 Como ya se ha mencionado, dentro del Ministerio de Cultura de Educación – DNAU- también existió la propuesta denominada Subproyecto 06: Fortalecimiento para la coordinación y gestión universitaria. En la elaboración de documento “Evaluación para el mejoramiento de la calidad universitaria. Estrategias, procedimientos e instrumentos” participaron los licenciados Carlos Marquis y Victor Sigal. Como lineamientos generales de este proyecto, se pueden mencionar: - la evaluación no debe estar asociada a sanciones, sino -por el contrario- debe ser un instrumento que promueva la mejora en los programas a evaluar. - las estrategias y metodologías de evaluación deben estar despojadas de posibilidades punitivas y orientadas hacia la mejora de instituciones. - la evaluación debe estar acompañada de estímulos y estrategias de apoyo y ello es responsabilidad del Gobierno Nacional cuanto de las propias universidades. - se deben establecer reglas de juego claras y compartidas para el análisis de las instituciones, así como la posibilidad de proponer otras reglas más acordes con la institución. - se ve necesario desarrollar metodologías y prácticas de evaluación que en su formulación y ejercicio se orienten hacia los objetivos planteados, que no son otros que la mejora del sistema universitario y de las instituciones. - el objetivo de la evaluación no es el de establecer un “ranking”, el instrumento que se propone constituye una guía que eventualmente permite su adaptación a las distintas unidades académicas. Evaluar no es diagnosticar. Incluye sobre la base del diagnóstico, una valoración. Evaluación (E) = Diagnóstico (D) / Modelo (M). M-D = Plan Estratégico. - los efectos que se espera que produzcan los procesos de evaluación son: proceso social de participación y toma de conciencia de los actores involucrados, estrategias y bases para la mejora elaboradas en forma consensuada, bases para un planeamiento y, es deseable, un documento de Evaluación y Planeamiento Estratégico. - se trata de conocer la calidad de las universidades para estimular sus logros, consolidar sus avances y promover su desarrollo.

Para este proyecto la evaluación debe ser a nivel institucional ya que se trata de evaluar a las universidades y a sus partes componentes tomando como unidades de análisis las carreras, departamentos, institutos, áreas, etc. Los interrogantes a responder giran en torno a la forma en que se desarrollan las funciones sustantivas y de apoyo de las universidades: la docencia, la investigación, la extensión y el servicio; también sobre su administración, gestión y planeamiento. 78

El objeto de la evaluación son las universidades argentinas: nacionales, provinciales y, eventualmente, privadas: aunque en una primera etapa se evaluarán carreras semejantes en instituciones diversas o diferentes carreras en una sola institución. En el caso de las universidades estatales, la evaluación debe ser institucional. Además de la calidad se evaluará la gestión en su acepción más amplia. En el caso de las universidades privadas, la evaluación deberá centrarse en la calidad del proceso y del producto educativo. Se evalúa: - Insumos (recursos humanos, materiales y financieros). - Procesos (planeamiento –programación, Desarrollo y ejecución). - Productos (resultados y transferencias). - Funciones sustantivas: docencia, investigación y extensión. En cuanto al quién evalúa, este proyecto también propone que sea un organismo autónomo del Estado, integrado por el Ministerio de Cultura y Educación, el Consejo Interuniversitario Nacional, el Parlamento y las Universidades Privadas (si se incorporan al proceso de evaluación). Dicho organismo recibirá el nombre de Comisión Nacional de Evaluación. Estará compuesto por no más de 12 (doce) miembros, nombrados con el acuerdo del Ministerio de Cultura y Educación, el CIN, el CRUP y representantes de la comisiones de educación de las Cámaras. Debe asegurarse autonomía en su funcionamiento, con presupuesto propio que deberá ser dentro del Presupuesto Nacional y administrará los fondos que se destinen a las actividades de evaluación. Los miembros deben tener estabilidad en sus cargos y deben ser reemplazados periódicamente. La presidencia será anualmente rotativa. Los cargos se desempeñarán en forma honoraria. No habrá reelección, pero sí limitaciones para ocupar cargos directivos universitarios luego de la gestión. Se prevé la existencia de comités de evaluación externa o de pares. La misión de la evaluación estará centrada en calidad y pertinencia. Se constituirán comisiones por áreas disciplinarias, semejantes a las del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICET). También se consideran honorarios y viáticos. Se contempla la existencia de un comité técnico que dependerá de la Comisión Nacional de Evaluación, constituido por un número reducido y muy calificado de profesionales La evaluación interna queda en manos de las universidades (evaluación administrativa y de gestión). Las comisiones de autoevaluación serán designadas por los 79

Consejos Superiores de cada universidad. Se ocuparán de las cuestiones de calidad, pertinencia y gestión. Apoyo del comité técnico. Además pueden requerir asesoramiento externo. Misión del comité: dar apoyo a las actividades de los diferentes actores intervinientes, incluyendo a las propias universidades en la formulación de sus proyectos de autoevaluación. Organizará cursos de evaluadores universitarios. La

evaluación

debe

ser

integral,

implica

información

significativa

más

autoevaluación o evaluación interna más evaluación externa. Como procedimientos generales para la evaluación interna, esta propuesta menciona: a) requisitos para la evaluación: existencia de un grupo interno que promueva la evaluación, b) insumos para la evaluación: documento con lineamiento de política universitaria propios de la institución a evaluar; procedimientos e instrumentos de evaluación acordados; información estadística significativa, c) procesos de evaluación: elaboración de opiniones valorativas, d) producto del proceso de evaluación: efectos de la participación de la comunidad universitaria; informes de las evaluaciones; documento sobre el planeamiento de las mejoras. La evaluación externa tiene la función de complementar la evaluación interna, de modo tal que una vez concluida ésta, un grupo de especialistas la analice y emita una opinión sobre la misma. Así se evita el riesgo de desviaciones endogámicas que pueden dar lugar a autocríticas exageradas o a imágenes autocomplacientes. La mirada analítica y crítica de otros actores, expertos en el tema, le otorgará mayor solidez a la evaluación que en definitiva se construya. La evaluación externa debe centrar su mirada sobre todo en temas de calidad universitaria y en el avance de actualización de los conocimiento, antes que en las cuestiones de control de gestión o de gobierno, que son más propios de la evaluación interna. Los comité de pares deben estar integrados por expertos de diversas regiones del país y poseer legitimidad por su reconocido prestigio. Los comités deberán estar integrados por un variado número de miembros, alrededor de 10 (diez) personas, funcionarán como instancias colegiadas, sus miembros actuarán a título personal con independencia de las instituciones de origen. Debe existir diversidad en cuanto a las disciplinas que lo integran. El procedimiento de selección de los expertos debe realizarse en forma clara y pautada. Se recomienda que los pares-expertos sean renovados periódicamente.

En resumen: autoevaluación llevada a cabo por miembros de la unidad evaluada, la que decidirá su elección, y evaluación externa realizada por pares o expertos disciplinarios que deben ser nombrados con acuerdo de las partes intervinientes. Para ello debe haber un espacio de coordinación, cuya creación es una de las condiciones necesarias para la evaluación. El resultado es la evaluación integral. Esta etapa de integración sería resorte de una Comisión Nacional de Evaluación que habría que crear. Se evalúa para el mejoramiento.

6.1.2.

Ministerio de Cultura y Educación: dictámenes del Consejo Nacional

de Educación Superior Otro actor clave en la formulación de alternativas de evaluación y acreditación es el Consejo Nacional de Educación Superior. El proyecto presentado en mayo de 1994 por el Poder Ejecutivo al Honorable Congreso de la Nación lo cita como uno de los documentos claves: “cabe mencionar los aportes de la Universidades, el CIN, el CRUP, los Consejos Profesionales, y en particular del Consejo Nacional de Educación Superior (ii).” El primer dictamen se elabora en noviembre de 1993 y se denomina “Evaluación de la calidad de la educación superior”. Este dictamen advierte en el mundo y en diversos sectores de la sociedad argentina y de manera particular en la comunidad universitaria, un notorio interés por el empleo de la evaluación sistemática de la calidad. En todos los casos, dice, la evaluación se presenta como una contrapartida inexcusable de las políticas de descentralización y de una mayor autonomía de las instituciones de educación superior. Como en todos los aspectos de la vida, a una mayor libertad corresponde una creciente responsabilidad. La evaluación sirve de orientación ante la gran variedad de instituciones y programas a la vista de potenciales estudiantes, familias, empleadores, etc. Teniendo

cuenta

sistema

argentino

formación

superior,

extraordinariamente extendido en los últimos años y con perspectiva de una creciente expansión y diversificación, resulta aconsejable, a juicio de este Consejo Nacional, la sistematización de procedimientos de evaluación que contribuyan de manera eficaz al mejoramiento de la calidad de la educación. Los objetivos de la evaluación se centran en contribuir a la elaboración de planes estratégicos, propuestas de reformas y de reestructuración por parte de las instituciones,

unidades y programas evaluados; y al esclarecimiento de las decisiones de estudiantes y otros usuarios del sistema educativo. El ámbito de la evaluación es la totalidad del sistema formal de educación superior. Se recomienda comenzar por el universitario. Ésta debe ser institucional (incluyendo docencia, investigación y extensión; gestión, vinculación con el medio, servicios, bienestar estudiantil, etc.), aunque puede focalizarse inicialmente en algunos niveles, unidades o sectores. Como en cualquier momento se requiere dar nacimiento al sistema evaluativo y determinar a quién o a quiénes corresponde dicha competencia, este Consejo opina que se impone rodear al mismo de los mayores recaudos en el marco de la historia, la tradición académica, las instituciones políticas y la cultura social de cada país. Dentro de ese orden de ideas, el juicio de los pares académicos constituye un método universal que, como todos los procedimientos humanos, posee limitaciones deficiencias pero es el que ofrece mayores garantías y resulta por ello aconsejable. Es aceptado sin demasiados conflictos en el campo de la investigación científica y tecnológica y puede ser por lo tanto, razonablemente aplicado para la evaluación de la educación superior. A juicio de este Consejo y de acuerdo con las consideraciones precedentes, es aconsejable que la administración del sistema de evaluación se encuentre a cargo de un Consejo Nacional de Evaluación de la Educación Superior de carácter autónomo, integrado por once personas de reconocido prestigio en el campo académico y de la gestión de la educación pública o privada. Las mismas serían designadas por el Poder Ejecutivo Nacional sobre la base de ternas propuestas por las instituciones y en las proporciones que siguen; las designaciones no implicarían representación institucional - CIN (4) - CRUP (1) en proporción a la matrícula estudiantil - CONICET (1) - Ministerio de Cultura y Educación (1) - Cámara de Diputados de la Nación (1) - Cámara de Senadores de la Nación (1) - Consejo Federal de Educación (2) Este Consejo deberá contar con presupuesto propio y el Poder Ejecutivo Nacional deberá facilitar su tarea otorgándole un ámbito e infraestructura de trabajo acorde a sus funciones. Las características de la evaluación que se señalan en este dictamen son: 82

- contexto: hay que tener en cuenta los objetivos del sistema y los propios de cada institución en función de sus orígenes, medios, desarrollo, entorno geográfico, socio económico y cultural; - independencia y autonomía; - transparencia y objetividad, - periodicidad: permanente en cada una de sus dimensiones y ejecutada con periodicidad prefijada; - publicidad: informes públicos. Las

etapas

evaluación

son

dos:

autoevaluación

cargo

del

establecimiento, unidad, sector o programa evaluado, con la participación de todos los actores individuales; y evaluación externa a cargo de pares académicos y especialistas. Metodología de la evaluación: indicadores cuantitativos y cualitativos. Se evalúa: insumos, procesos y productos. La calidad de la educación superior se basa en la adecuada satisfacción de los siguientes atributos: excelencia, pertinencia, eficiencia y equidad. Se evalúa para el mejoramiento y para contribuir a la elaboración de planes estratégicos, propuestas de reformas y de reestructuración por parte de las instituciones, unidades y programas evaluados; y al esclarecimiento de las decisiones de estudiantes y otros usuarios del sistema educativo. El segundo dictamen fue elaborado por este Consejo en el mes de abril de 1994. El dictamen se denomina “Acreditación de carreras e instituciones universitarias”. Se define la acreditación como un proceso a través del cual una agencia gubernamental o una asociación legalmente reconocida otorga reconocimiento público a una escuela, instituto, colegio, universidad o programa especializado (facultad, departamento, carrera, curso de grado o posgrado, área disciplinaria, seminario, etc.) garantizando que reúne determinados estándares educativos y calificaciones previamente establecidas. La acreditación es siempre el resultado de una evaluación inicial, seguida de otras periódicas, destinadas a verificar el mantenimiento o mejora de la calidad previamente analizada. El propósito de la acreditación consiste en proporcionar una evaluación profesional aceptable de las instituciones, unidades, carreras o programas educativos y estimular su constante mejoramiento. Se propone la organización de un sistema orgánico de evaluación inicial y periódica, tanto institucional como de unidades, programas y carreras.

En este segundo dictamen se señala que es conveniente que la próxima Ley de Educación Superior establezca las condiciones para la organización paulatina de un sistema de acreditación de los establecimientos, unidades, programas o carreras a nivel de grado. Si bien es cierto que la acreditación del nivel de grado de la educación superior requiere una aplicación paulatina, este Consejo Nacional considera indispensable la organización inmediata, a cargo del mismo Consejo o Comisión, de un sistema de acreditación, sujeto a una evaluación inicial y periódica de los posgrados universitarios y no universitarios. A ello tendrán que sumarse programas correlativos por parte del Estado de apoyo técnico y financiero y, sobre todo, de becas de estudio y de estímulo de la docencia y la investigación. La recomendación precedente surge del análisis resultante de los documentos de trabajo examinados, de diversas publicaciones y de la experiencia directa de los miembros del cuerpo, de la problemática situación creada en el país por la afloración de innúmeros cursos de posgrado, incluso con el ofrecimientos de títulos de especialización, maestría y doctorado. Su calidad y pertinencia ofrece, por cierto, en muchos casos, fundadas dudas, con el agregado de que no están evaluados ni garantizados por órgano responsable alguno. En relación a quién debe estar a cargo de la acreditación, este Consejo reconoce que existen diversas iniciativas originadas en el seno de las universidades y dirigidas a crear mecanismos asociativos y voluntarios. No cabe duda, dice, que pronto aparecerán anuncios de programas voluntarios de acreditación, tanto institucional como de carreras, de carácter regional, internacional y aún por parte de entidades ubicadas en el exterior. Como contrapartida ello presionará de alguna manera en el sentido de la conveniencia de un sistema nacional debidamente garantizado. Se aconseja concretamente que lo realice la Comisión o Consejo Nacional de Evaluación cuya creación y composición fue recomendada en el primer dictamen de este Consejo. A tal fin, dicho cuerpo deberá denominarse Comisión o Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación. Lo anterior no impedirá la formación en el país de asociaciones voluntarias de acreditación, cuyo funcionamiento tendría, sin embargo, que poseer el reconocimiento por parte del citado Consejo o Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación, a fin de garantizar su idoneidad, independencia y objetividad. La acreditación es siempre el resultado de una evaluación inicial, seguida de otras periódicas, destinadas a verificar el mantenimiento o mejora de la calidad previamente analizada. El propósito de la acreditación consiste en proporcionar una evaluación 84

profesional aceptable de las instituciones, unidades, carreras o programas educativos y estimular su constante mejoramiento. El tercer dictamen de este Consejo se realiza en la misma fecha que el anterior: abril de 1994. Se trata de una opinión sobre “el anteproyecto de Ley del Sistema de Educación Superior” presentado por el Poder Ejecutivo en mayo de 1994. Los temas abordados en este dictamen son varios, pero sobre qué, cómo, quién y para qué evaluar expresa lo siguiente: - en las carreras que comprometen de modo directo la salud, la seguridad, los derechos o los bienes de los habitantes, es conveniente distinguir entre el diploma universitario y la habilitación profesional - parece oportuna la creación de un ente para la acreditación de los estudios de posgrados y la paulatina acreditación de las universidades en consonancia con los criterios sustentados por este Consejo en su Dictamen sobre Acreditación de Instituciones Universitarias. - si bien el presente anteproyecto prevé que la acreditación de nuevas universidades, Facultades, etc. es específica para cada caso, este Consejo considera que de su conjunto surgirá un marco normativo y un proceso indispensable de planeamiento del desarrollo de la educación superior, que deberá llevar a cabo el organismo previsto por la ley proyectada. Lo mismo cabe decir de los posgrados. - de acuerdo con el dictamen emitido por este Consejo el 29 de noviembre de 1993, parece oportuna la evaluación integral del quehacer universitario (docencia e investigación, “pasaje societario”, y gestión en el caso de las universidades dotadas por el Estado) antecedida de una autoevaluación y seguida de una evaluación externa, según el procedimiento consignado en el texto y oportunamente aconsejado por este Consejo.

6.1.3.

Ministerio de Cultura y Educación: propuesta de la Secretaría de

Políticas Universitarias Con estos antecedentes, en mayo de 1994, el Poder Ejecutivo – Secretaría de Políticas Universitarias, presenta el “Proyecto de Ley de Educación Superior” al Congreso de La Nación. Entre los aspectos generales de la evaluación y acreditación, se menciona que: - se establece un sistema de evaluación institucional a cargo de las propias universidades (autoevaluación) y de instancias externas (una Comisión Nacional integrada por personalidades de

reconocida jerarquía científica y académica, o bien, asociaciones voluntarias de evaluación constituidas por las propias universidades); - estas evaluaciones, que tienen como fin último mejorar el servicio educativo que se presta, deben hacerse en el marco de los objetivos fijados para cada universidad; - se prevé que las carreras de posgrado, así como aquellas carreras de grado pertenecientes a profesiones cuyo ejercicio pudiere poner en riesgo la salud, la seguridad de los ciudadanos, etc. deberán ser acreditadas por la citada Comisión o por una asociación voluntaria reconocida, con el fin de asegurar a la sociedad niveles razonables de calidad y excelencia. La nómina de estas carreras de grado que requieren acreditación se determinará con criterio restrictivo; - se establece que los títulos y grados que expidan las universidades acreditarán la formación recibida para el ejercicio profesional, siendo las propias universidades las que determinan el alcance de los títulos correspondientes a profesiones reguladas por el Estado, cuyo ejercicio pudiere poner en riesgo de modo directo la salud, la seguridad, los derechos o los bienes de los habitantes, las instituciones deberán respetar algunas condiciones (como la intensidad de la formación práctica), justificadas en razón del interés público comprometido. En los borradores preliminares que han servido de base al proyecto del ejecutivo, se proponía separar la acreditación académica de la habilitación para el ejercicio profesional, por entenderse que tal sistema tiene ventajas apreciables tanto para asegurar el nivel de competencia que ejercen actividades que comprometen de modo directo el interés público, como para la propia universidad como institución.

Este proyecto establece que se deben evaluar las instituciones universitarias, las carreras de posgrado, las carreras de grado cuando se trate de profesiones reguladas por el Estado, cuyo ejercicio pudiera comprometer el interés público poniendo en riesgo de modo directo la salud, la seguridad, los derechos o los bienes de los habitantes, la creación de sistemas voluntarios de evaluación y acreditación externa constituidos por las instituciones universitarias, la consistencia y viabilidad del proyecto institucional que se requiere para que el Ministerio de Cultura y Educación autorice la puesta en marcha de una nueva institución universitaria nacional con posterioridad a su creación o el reconocimiento de una institución universitaria provincial, los informes requeridos para otorgar la autorización provisoria y el reconocimiento definitivo de las instituciones universitarias privadas, así como los informes en base a los cuáles se evaluará el período de funcionamiento provisorio de estas instituciones. En relación a quién evalúa, se determina que la propia universidad realizará la autoevaluación institucional. La evaluación externa, la acreditación de carreras de posgrado y de grado que comprometan el interés público, los sistemas voluntarios de evaluación y acreditación externa, los proyectos de nuevas instituciones universitarias, los informes para obtener el reconocimiento provisorio y definitivo de las instituciones

universitarias privadas las llevará a cabo una Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU). Dicha comisión estará integrada por doce (12) miembros, que serán designados por el Poder Ejecutivo Nacional con acuerdo del Senado y durarán en sus funciones un período de cuatro (4) años. Deberá tratarse de profesionales de reconocida jerarquía académica y científica, elegidos cada uno a partir de sendas ternas propuestas por los siguientes organismos: - CIN (5) - CRUP (3) - Consejo Federal de Cultura y Educación (1) - Comisiones de Educación de ambas Cámaras del Congreso de la Nación (2) - Ministerio de Cultura y Educación (1) La CONEAU será un organismo descentralizado que funcionará en jurisdicción del Ministerio de Cultura y Educación. Este proyecto afirma que así se determina el carácter del organismo estatal que tendrá a su cargo la evaluación y acreditación. Al ser descentralizado, dice, se ha querido generar un marco institucional que, junto con otras garantías previstas, permita asegurar condiciones de independencia suficientes para llevar a cabo las tareas encomendadas. Al establecer estas garantías se ha estado particularmente atento a lo que la SPU acordó con el conjunto de universidades nacionales en el Acta-acuerdo de diciembre de 1993: que en la ley se contemple la creación de un organismo estatal encargado de la evaluación universitaria periódica, que funcione bajo un régimen de independencia y autonomía, garantizando transparencia y objetividad en los procedimientos. En cuanto a los títulos correspondientes a profesiones reguladas por el Estado se establece que éstos deben respetar: a) carga horaria mínima que fije el Ministerio de Cultura y Educación, previa consulta con el Consejo Universitario –CU- (este Consejo estará presidido por el Ministro de Cultura y Educación y estará integrado por el Comité Ejecutivo del CIN, por la Comisión directiva del CRUP, por un representante de cada Consejo de Planificación Regional );

b) los

planes de estudio correspondientes deberán tener en cuenta los contenidos curriculares básicos y los criterios sobre intensidad de la práctica profesional controlada que establezca el Ministerio de Cultura y Educación, en consulta con el CU y con las Asociaciones de Facultades; c) las condiciones en que se desarrolla el proceso enseñanza-aprendizaje en tales carreras deberán ajustarse a las pautas que sobre el particular establezca el citado ministerio en consulta con el CU y las Asociaciones de

Facultades; d) estas carreras deberán ser acreditadas por la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación de Posgrado. Se establece que todas las instituciones universitarias deberán asegurar el funcionamiento de instancias internas de evaluación institucional, cuya función será la de analizar la actividad y producción docente, de investigación, de extensión y servicios, así como su capacidad de gobierno, gestión y desarrollo institucional, en el marco de los objetivos definidos por cada una de ellas. Estas autoevaluaciones se complementarán con evaluaciones externas, que se harán como mínimo cada 5 años, estarán a cargo de la CONEAU o de asociaciones voluntarias constituidas con ese fin con la participación de pares académicos de reconocida competencia. Los informes de las evaluaciones externas tendrán carácter público. Los sistemas voluntarios de evaluación y acreditación deberán ser reconocidos previamente por la CONEAU y los patrones y estándares para los procesos de acreditación, cualquiera sea la entidad que los realice, serán establecidos por la mencionada Comisión, previa consulta con el CU. Además, deberán ser acreditadas todas las carreras de posgrado, sean éstas de especialización, maestría o doctorado. La acreditación estará a cargo de la CONEAU o de asociaciones voluntarias aprobadas por CONEAU para este fin. Se evalúan periódicamente contra estándares previamente establecidos. La carrera ‘acredita’ o ‘no acredita’. De lo expresado con anterioridad se desprende que la evaluación institucional, en sus dos fases: autoevaluación y evaluación externa, se hace con un claro objetivo de mejoramiento de la calidad. La acreditación de carreras de grado de interés público o de posgrado busca el aseguramiento de la calidad.

En la Honorable Cámara de Diputados de la Nación se trataron, entre otros, cuatro proyectos de ley: el del Diputado Cevallos (UCR); el de la Diputada Becerra (UCR), el del Diputado Amadeo (PJ) y el de la Diputada Sureda (UCR). El proyecto del diputado Cevallos, establece que las universidades nacionales expidan títulos académicos y habilitantes, la habilitación será revalidada cada 10 años por las mismas universidades nacionales. Éstas son las que darían habilitación a los títulos de universidades privadas. Sólo las universidades nacionales revalidan títulos extranjeros.

La evaluación externa de las unidades académicas debe centrarse en: docencia, investigación y extensión y, a nivel institucional, administración y gestión. La autorización provisoria para el funcionamiento de universidades privadas es otorgada por el Poder Ejecutivo Nacional, que emite dictamen al Congreso de la Nación, quien la da autorización definitiva por ley de la Nación. Prevé la existencia de un Consejo Nacional de Evaluación de Universidades, ente dependiente del Congreso de la Nación, con personería jurídica, independencia funcional y financiera, constituido por cinco miembros reconocidos de la comunidad académica que duran cinco años en sus funciones y son elegidos por 2/3 de la Cámara de Diputados a propuesta del CIN (presidente y dos vocales) y del Ministerio de Educación (vicepresidente y un vocal). El Poder Ejecutivo de la Nación dictamina sobre las Universidades Privadas luego de un ciclo completo de estudio, seguimiento y evaluación, sobre la base del cumplimiento de los objetivos institucionales, del nivel académico y los recursos económicos e infraestructura. El diputado Becerra también propone que las universidades nacionales expidan títulos académicos y habilitantes y revalidan títulos extranjeros, pero no dice nada al respecto sobre las universidades privadas. Propone que la evaluación institucional se centre en programas de investigación y desarrollo, programas educacionales, de posgrado, de extensión universitaria, etc. La evaluación externa de las universidades nacionales deberá ser efectuada por comisiones constituidas por el CIN con miembros designados a propuesta de las mismas. Sus dictámenes deberán tener carácter público. El CIN reglamentará el funcionamiento y la constitución de las diferentes comisiones de evaluación permanente mediante la constitución de una red universitaria de expertos. Esta red estará a disposición de las universidades nacionales. Para el Diputado Amadeo los establecimientos reconocidos pertenecientes al Sistema de Educación Superior pueden otorgar grados y títulos universitarios que habiliten para el ejercicio profesional. Las universidades privadas tienen autonomía académica, dictan sus propios reglamentos de organización interna. Poseen autonomía financiera. Se las evalúa a través de mecanismos establecidos para las universidades nacionales y se coordinan entre si por el CRUP. Se crean, fusionan, dividen y suprimen por disposición del Poder Ejecutivo Nacional. 89

Se evalúan las áreas: académica, económica – financiera y comunitaria. La evaluación externa será realizada por la Comisión de Evaluación de la Calidad universitaria integrada por los siguientes miembros: - CIN (3) - CRUP (3) - a propuesta del Ministerio de Cultura y Educación (3) - Congreso de la Nación (4) La evaluación externa se realiza cada 7 años que se reducen a 3 cuando los informes señalan falencias. Los dictámenes son públicos y son tenidos en cuenta para la asignación de recursos. La diputada Sureda propone que todos los establecimientos de Educación Superior otorguen títulos y grados que serán inscriptos en registros establecidos por la ley y acreditados por la Oficina de Evaluación y Acreditación. Las universidades privadas se crean por ley de la Nación, previo dictamen del Consejo Nacional de Educación Superior. Se rigen por la mismas cláusulas establecidas para las universidades nacionales. Se evalúa rendimientos de estudiantes, gestión docente y al sistema en general. La Oficina Nacional de Evaluación y Acreditación dependiente del Consejo Nacional de Educación Superior está constituida por especialistas seleccionados por concurso. Opera en forma autónoma La acreditación institucional se cumple a través de la evaluación interna y externa en base a criterios establecidos por el Consejo Nacional de Educación Superior. Este servicio se realiza a pedido de las instituciones y es financiado por ellas.

El predictamen oficialista del 6 de octubre de 1994 mantiene la creación de la CONEAU pero se cambia su composición: 5 por el CIN, 3 por el CRUP, 1 por la Academia Nacional de Educación. También cambia la denominación “asociaciones voluntarias” por la de “entidades privadas”. El predictamen oficialista del 19 de octubre no modifica nada del predictamen del 6 de octubre (respecto a los temas relacionados con la evaluación y acreditación). Por último se describen algunos de los aspectos señalados por el dictamen de la mayoría y su diferencia con el dictamen de minoría 1 y minoría 2: Dictamen de la mayoría: las instituciones universitarias otorgan títulos de grado de licenciado y títulos profesionales equivalentes, así como los títulos de posgrado de 90

magíster y de doctor. El Ministerio de Cultura y Educación reconoce oficialmente los títulos expedidos. Se establecen restricciones a los títulos regulados por el Estado. Las instituciones universitarias deberán asegurar el funcionamiento de instancias internas de evaluación institucional, que tendrán como objeto analizar los logros y dificultades en el cumplimiento de sus funciones. Se complementarán con evaluaciones externas que se harán como mínimo cada 6 años en el marco de los objetivos definidos por cada institución. Abarcará las funciones de docencia, investigación y extensión, y en el caso de las instituciones universitarias nacionales, la administración y gestión institucional. Las evaluaciones externas estarán a cargo de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria o de entidades privadas constituidas con ese fin, en ambos casos con la participación de pares académicos de reconocida competencia. Sus informes tendrán carácter público. Las entidades privadas deberán contar con el reconocimiento del Ministerio de Cultura y Educación. La Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación es un organismo descentralizado, que funciona en jurisdicción del Ministerio de Cultura y Educación y está integrado por 12 miembros designados por el PEN a propuesta de los siguientes organismos: 5 por el CIN, 3 por el CRUP, 1 por la Academia Nacional de Educación, 1 por cada una de las Cámaras del Congreso de la Nación, 1 por el Ministerio de Cultura y Educación. Esta Comisión también tiene por función la acreditación de las carreras de las profesiones reguladas por el Estado, las carreras de posgrado y dictamina sobre los proyectos institucionales de las instituciones universitarias por crearse Dictamen de minoría 1: las universidades nacionales expiden títulos académicos y habilitantes. Otorgan títulos de grado de licenciado y equivalentes, y títulos de posgrado de especialista, magíster y doctor. Pueden revalidar títulos extranjeros. La evaluación interna la realizan las propias instituciones en forma independiente, debiendo garantizar la participación de la comunidad universitaria, que tiene el derecho de conocer sus resultados. Se crea el Consejo Nacional de Evaluación de las Universidades, ente dependiente del Congreso de la Nación, con personería jurídica, independencia funcional y financiera. Está constituido por 7 miembros reconocidos de la comunidad académica que duran cinco años en sus funciones y son elegidos por 2/3 de las Cámaras del Congreso en votación única de acuerdo al siguiente mecanismo: el presidente y dos vocales a propuesta del CIN; el vicepresidente y un vocal a propuesta del Ministerio de Educación; dos vocales a propuesta del Congreso de la Nación. Este Consejo realiza la evaluación externa de las unidades académicas (docencia, 91

investigación y extensión) y el nivel institucional (administración y gestión). La evaluación externa de las instituciones de Educación Superior no universitaria las realiza la universidad con la cual están articuladas con la propia jurisdicción, en base a criterios establecidos en el Consejo Federal. Dictamen de minoría 2: las universidades nacionales expiden títulos académicos y habilitantes. La habilitación será revalidada cada 10 años por las universidades nacionales. Revalidan títulos extranjeros. dan habilitación a los títulos de universidades privadas y les revalidan los títulos cada 10 años. Se crea una comisión de evaluación permanente que tendrá como objetivos la evaluación externa de las universidades en los aspectos académicos, docencia, investigación y extensión, así como los aspectos institucionales (administración y gestión). Estará integrada por 5 miembros de la comunidad académica nacional que durarán 5 años en funciones pudiendo ser reelectos. Serán reelegidos por la Cámara de Diputados de la Nación en sesión única: el presidente y dos vocales a partir de tres ternas propuestas por el CIN; el vicepresidente y un vocal a partir de dos ternas propuestas por el Ministerio de Cultura y Educación. Sus funciones son: llamar a concurso público de antecedentes y oposición a los especialistas, fijar criterios y metodologías, dictar su reglamento interno, articular con el sistema de educación superior terciaria, dar a publicidad los resultados de la evaluación. El documento “Lecciones derivadas de la experiencia”, del Banco Mundial, señala un enfoque relacionado con la calidad, la adaptabilidad y la equidad. Se sostiene la necesidad de un mejoramiento de la calidad de enseñanza y la investigación ya que un factor determinante del desempeño académico es la capacidad para evaluar y supervisar la calidad de los resultados de la enseñanza y la investigación.

6.2. Las propuestas de los actores de la universidad: el CRUP, el CIN y la voz de los estudiantes 6.2.1. Consejo de Rectores de Universidades Privadas Con relación a la separación entre el título académico y la habilitación profesional el CRUP manifestó que tal separación implicaría despojar a sus instituciones de lo que consideran un derecho adquirido, como es en su opinión la atribución de expedir títulos habilitantes.

Por su parte, el proyecto de ley del Poder Ejecutivo expresa que en los borradores previos al proyecto presentado en mayo de 1994, se preveía la separación del título académico de la habilitación para el ejercicio profesional. Al respecto, dice, la consulta efectuada a las universidades deja ver con claridad que, si bien hubo algunas excepciones14, en general no creen haber llegado el momento de introducir una innovación tan profunda, que por sus vastas implicaciones podría tener efectos perversos no deseados, difíciles por otra parte de prever con alguna precisión. La doctrina del CRUP sobre autoevaluación, evaluación externa y acreditación, refleja cierta resistencia a la creación de la CONEAU cuando expresa que “el proyecto de la SPU entiende necesario definir criterios en materia de evaluación de la calidad universitaria, en sus modalidades internas y externas a cada establecimiento, incluyendo la acreditación de universidades y carreras, de modo obligatorio y único a cargo de un ente estatal”. A ese fin, dice, “instaura una comisión nacional, invocando un acta acuerdo celebrada con el CIN el 8 de diciembre de 1993. En el proyecto que comentamos la comisión estatal tiene competencias sobre las universidades privadas. El proyecto tiene disposiciones imprecisas que habilitan la constitución de agencias privadas voluntarias para realizar dichas evaluaciones y acreditaciones, pero subordinadas a ser aprobadas por el ente oficial y obligándolas a operar según patrones y estándares del mismo”. Para el CRUP tanto la evaluación como la acreditación son instrumentos de perfeccionamiento

de la calidad de la enseñanza universitaria, encontrándose

establecido para el caso de universidades privadas por la legislación vigente del momento (se refiere al Decreto 2330/93, reglamentario de la Ley Nº 17.604: Desregulación de la Universidades Privadas con autorización definitiva. También la agenda institucional del CRUP señala entre sus cuestiones prioritarias la “contratación de apoyos técnicos para una autoevaluación del sistema de enseñanza universitaria privada”).

El CRUP no acepta la creación de un ente estatal único

como el previsto al cual considera burocratizante y conflictivo con el poder de policía que ejercita el Ministerio de Cultura y Educación según la ley orgánica de ministerios. De consagrarse una creación como la indicada, dice, habrá además superposiciones de controles y duplicaciones de costos. La propuesta del CRUP en relación al proyecto del Poder Ejecutivo Nacional, se refiere a suprimir la “Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación (arts. 31-36-37-3839-51-52, inc a), del 53-66). Pide la reformulación del modo operativo de ejercitar ambos

Consultado el Lic. Juan Carlos del Bello, sobre cuáles fueron estas excepciones, respondió que se trataba de la Universidad de San Andrés y de la Universidad Torcuato Di Tella. Curso de formación en evaluación acreditación. Universidad Torcauto Di Tella, 2005.

ejercicios de conformidad con las redacciones alternativas que se consignan a continuación: - nuevo artículo 36: todas las instituciones universitarias deben asegurar el funcionamiento de instancias internas de evaluación institucional. En el caso de las universidades estatales, sean federales y/o provinciales, las autoevaluaciones se complementarán con evaluaciones externas que estarán a cargo de una comisión nacional de evaluación y acreditación, constituida por el Poder Ejecutivo Nacional, la cual funcionará en el ámbito y bajo la dependencia del Ministerio de Cultura y Educación de la Nación. - nuevo artículo 37:

las instituciones universitarias - estatales y privadas - podrán

constituir sistemas voluntarios de evaluación y acreditación externa, fijando en cada caso los parámetros, áreas, patrones y estándares en base a los cuales operarán, informando dichas iniciativas al Ministerio de Cultura y Educación de la Nación, en su carácter de autoridad de aplicación de la presente legislación. - artículos 38 y 39: propone eliminarlos del proyecto, dejando para la reglamentación que dicte el Poder Ejecutivo Nacional la organización de la Comisión Nacional de Acreditación y Evaluación. - nuevo artículo 51: las instituciones universitarias privadas deberán constituirse y funcionar de conformidad con la legislación específica que las regula. Las instancias de evaluación y acreditación externa previstas por esta ley, podrán ser realizadas mediante agencias especializadas voluntariamente elegidas por los establecimientos.

6.2.2. Consejo Interuniversitario Nacional El Consejo Interuniversitario Nacional participa en la propuesta del Subproyecto 06, pero rechaza su utilización por Acuerdo Plenario Nº 97 de 1993 (Cfr. Capítulo 5). El grupo de trabajo designado por la comisión ad-hoc sobre legislación universitaria del CIN, considera que la evaluación externa debe ser realizada por otras instituciones universitarias nacionales o extranjeras a través de convenios. Sin embargo, como lo recuerda el comentario al artículo 38 del proyecto de Ley de Educación Superior de mayo de 1994, la conveniencia de que se cree un organismo estatal para que coordine ese tipo de trabajo, fue acordado con las propias universidades nacionales a través del acta - acuerdo firmado con la SPU en diciembre de 1993 en el que se expresa la necesidad de crear un organismo estatal encargado de la evaluación universitaria

periódica, que funcione bajo un régimen de independencia y autonomía, garantizando transparencia y objetividad en los procedimientos. El anexo, del A. P. 50/92 define los “Aspectos relevantes de la calidad universitaria": 1- Es necesario que las Universidades Nacionales y provinciales consoliden los procesos de evaluación de la calidad como elemento imprescindible para su planeamiento académico-institucional. 2- La evaluación debe responder a un enfoque de carácter institucional o integral. 3- Los criterios para evaluar la calidad universitaria, deben surgir de la definición que se haga de la Universidad. En relación al qué evaluar, el mismo anexo señala que el enfoque debe ser de carácter institucional o integral, por lo que hay que considerar todas las funciones y aspectos que influyen en ella: docencia, investigación, extensión, gestión y servicios. Concretamente aclara: a) los criterios para evaluar la calidad universitaria, deben surgir de la definición que se haga de la Universidad; b) se debe establecer de forma consensuada el modelo metodológico adecuado a los criterios establecidos, c) la evaluación debe servir para interpretar, cambiar y mejorar, no para castigar. Para ello se realizará en forma permanente y participativa, creando un sistema que se retroalimente continuamente, d) es necesario definir criterios que contemplen los caracteres propios de cada universidad, e) indicadores cuantitativos más información cualitativa, f) la evaluación deberá desarrollarse en dos instancias: una interna y otra externa. En la primera, cada universidad. En la segunda instancia, debe ser el CIN quien reglamente al respecto y designe los evaluadores, g) la incorporación de las Universidades al proceso de evaluación, se irá realizando con las posibilidades propias de cada una, y en un periodo de tiempo máximo que el CIN establezca, h) se entiende por calidad “los efectos positivos que las instituciones universitarias proyectan en el medio". Hay que considerar cuál es el impacto de la inserción de la universidad y sus efectos en el desarrollo del medio, no sólo por la generación de graduados de grado y posgrado sino también por los servicios que presta en la producción, preservación, acrecentamiento y difusión de conocimientos. La evaluación de la calidad, entonces surge de una reflexión sobre los procesos de crecimiento interno de las instituciones universitarias. No debe quedar afuera la inversión de los Estados y los resultados superiores que se obtiene de ella, i) deben ser sujeto de la evaluación, las Universidades Integrantes del CIN. Por último, expresa que en caso de que las Universidades Privadas se incorporaran al sistema de evaluación, sería necesario reformular las dimensiones y 95

variables propuestas. Esta observación se basa en las diferencias que existen entre las Universidades Nacionales, Provinciales y Privadas en cuanto a las estructuras de gobierno, administración y normativas, sus misiones y funciones. Por el A.P. Nº 204, de diciembre de 1995, se pide a las universidades nacionales que para la Carrera de Posgrado de Maestrías se fijen los siguientes umbrales de actividad académica: a) 600 horas de clases presenciales; b) 100 horas de actividades académicas de seminarios o talleres de tesis que se realizarán desde el mismo inicio de la carrera y no al finalizar los cursos; c) Aprobación de una tesis de grado académico de Magíster, en la que el maestrando habrá demostrado el dominio y aplicación del método científico y de los conocimientos específicos de la carrera. Excepcionalmente, y con la aprobación de la instancia académica que corresponda, las tesis podrán consistir, con iguales exigencias a las enunciadas, en aportes originales de proyectos prototipo, o nuevas creaciones tecnológicas. Propone una evaluación para el mejoramiento. Advierte de la importancia de considerar el impacto de la inserción de la universidad y sus efectos en el desarrollo del medio.

6.2.3. La voz de los estudiantes Como se señaló en el capítulo anterior, muchos estudiantes se manifestaron en contra de la Ley de Educación Superior, sin embargo no se hallaron proyectos de ley con una propuesta concreta de los estudiantes, al menos sobre el sistema de evaluación y acreditación universitaria argentina.

6.3. Las propuestas de los actores del mercado: la Unión Industrial Argentina y los Consejos Profesionales La participación activa de la Unión Industrial Argentina se manifestó en la organización de seminarios, talleres y publicaciones promovidas por el departamento de Educación. No se hallaron propuestas concretas que haya realizado la UIA a la Ley de Educación Superior. Las palabras del Ing. Luis Blaquier “La Unión Industrial nunca quiso plantear esta cuestión en el carácter de actora de una eventual evaluación o de definidora de los criterios y métodos de la ponderación institucional. Lo único que pretende es llevarle a la sociedad la inquietud de la imperiosa necesidad de que alcancemos un sistema universitario de excelencia” son significativas al respecto. En cuanto a los Consejos Profesionales puede decirse que estuvieron presente en el anteproyecto de ley del Ejecutivo y en la propuesta de la DNAU. Sin embargo no es 96

tenido en cuenta en la ley finalmente sancionada. Cuando el art. 35 del Proyecto de Ley de Educación Superior de 1994 del Poder Ejecutivo menciona los requisitos que deben cumplir los títulos correspondientes a profesiones reguladas por el Estado, cuyo ejercicio pudiere comprometer el interés público, dice: "El Ministerio de Cultura y Educación determinará con criterio restrictivo, en acuerdo con el Consejo Universitario, y previa consulta con las Asociaciones de Facultades, con los órganos de control del las profesiones y con las áreas del Estado que corresponda, la nómina de tales títulos así como las actividades profesionales reservadas exclusivamente para ellos". En la explicación de este artículo se aclara que el proceso de consulta con los órganos de control de las profesiones se hace por "su experiencia y su labor permanente en el seguimiento de la actividad profesional de sus matriculados, como ha dicho la junta central de los Consejos profesionales de Agrimensura, Agronomía, Arquitectura e Ingeniería de la República Argentina. En el proyecto de José Luis de Imaz la habilitación profesional será otorgada por los respectivos Consejos de Habilitación Profesional. Estos Consejos estarán constituidos por especialistas designados por el CRUN y por el CRUP, la universidad en que se graduó el postulante, los Colegios, Consejos u Organismos que ejerzan el control de las profesiones, las Academias Nacionales y otros organismos e instituciones de reconocido prestigio que desarrollen actividades vinculadas con la profesión.

6.4. La incidencia del Banco Mundial El Banco Mundial aconseja la participación de representantes del sector privado en los consejos de administración ya que esto contribuye a asegurar la pertinencia de los programas académicos. En sus lineamientos señala que los mecanismos de evaluación más eficaces hacen hincapié en la autoevalaución de los objetivos y el desempeño de una institución, junto con la evaluación externa, ya sea a cargo de asociaciones profesionales o de un organismo fiscalizador del gobierno. El Banco Mundial afirma que sus inversiones en educación superior continuarán incorporándose a las estrategias nacionales que den prioridad explícita al mejoramiento de la calidad de la enseñanza y de la investigación. Esto significa que: a) las inversiones del Banco en esta esfera se centran cada vez más en apoyar los programas nacionales y regionales de excelencia, ya sean públicos o privados; b) el acceso al financiamiento es

cada vez más competitivo; y c) el Banco apoya el establecimiento de sistemas de acreditación y de evaluación del desempeño. Siguiendo la tesis de Jason Beech (2004), los propósitos de las agencias internacionales son susceptibles de crítica, más que por el contenido del discurso que producen a través de su modelo universal de educación, por su idea de que se puede promover un “modelo de educación” como la solución a la mayoría de los problemas económicamente sociales en casi todos los contextos. Cabe preguntarse cuánto se acercó la política de los años 1990, en Educación Superior, a los lineamientos del Banco Mundial. ¿Estos organismos rigen con una lógica mundial? ¿Están administrados por grandes potencias en el mundo y por lo tanto responden a otros intereses?. Sobre este punto Juan Carlos del Bello (2005) comenta que “los responsable del Banco Mundial para el programa de América Latina fueron un danés y un francés. El francés pertenecía a un partido socialista. El responsable del caso de la estructuración del FOMEC fue un ingeniero electrónico, Jean Claude Martin, presidente de la Universidad de Toulouse-Francia, no era el presidente de una universidad privada, estadounidense, que venía con los planteos del mercado y del liberalismo.” Si hasta ese momento los organismos internacionales de crédito financiaban sólo las áreas de educación básica y secundaria, el financiamiento a la educación superior puede atribuirse a la incidencia de la denominada “sociedad del conocimiento” inserta en la lógica de las economías desarrolladas o, desde otra mirada, a la función que tienen estas agencias en la perspectiva práctica o aplicada de la educación, basadas en cuestiones de pragmatismo urgente. Estos organismos se posicionan como expertos que pueden interpretar lo que Jason Beech (2004) ha denominado “espacio académico global15” y traducirlo en propuestas educativas universales.

Lugar donde las “nuevas” ideas son selectivamente creadas y cambiadas y donde los discursos académicos especializados son desarrollados. Está constituido por el flujo de ideas a través de redes sociales, académicas y políticas. Este flujo de ideas se materializa a través de diferentes tipos de soporte: revistas académicas, conferencias internacionales, movilidad del plantel de las universidades y de los estudiantes, de proyectos de investigación. Los que ocupan esta posición son los miembros de la elite académica mundial. Esto no significa que todos los socios sean iguales en el diálogo. Las culturas de Europa continental y de Norte América son las dominantes en el espacio académico global (Beech 2004).

6.5. La política finalmente adoptada y plasmada en la Ley de Educación Superior 24.521 y en el Decreto Reglamentario 499/9516 6.5.1. El título académico y la habilitación para el ejercicio profesional Luego de un amplio debate sobre este tema, la Ley de Educación Superior opta por lo siguiente: Artículo 41: El reconocimiento oficial de los títulos que expidan las instituciones universitarias será otorgado por el Ministerio de Cultura y Educación. Los títulos oficialmente reconocidos tendrán validez nacional. Artículo 42: Los títulos con reconocimiento oficial certificarán la formación recibida y habilitarán para el ejercicio profesional respectivo en todo el territorio nacional, sin perjuicio del poder de policía sobre las profesiones que corresponde a las provincias. Los conocimientos y capacidades que tales títulos certifican, así como las actividades para las que tienen competencia sus poseedores, serán fijados y dados a conocer por las instituciones universitarias, debiendo los respectivos planes de estudio respetar la carga horaria mínima que para ello fije el Ministerio de Cultura y Educación, en acuerdo con el Consejo de Universidades –la negrita es personal-. Artículo 43: Cuando se trate de títulos correspondientes a profesiones reguladas por el Estado, cuyo ejercicio pudiera comprometer el interés público poniendo en riesgo de modo directo la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formación de los habitantes, se requerirá que se respeten, además de la carga horaria a la que hace referencia el artículo anterior, los siguientes requisitos: a) los planes de estudio deberán tener en cuenta los contenidos curriculares básicos y los criterios sobre intensidad en la formación práctica que establezca el Ministerio de Cultura y Educación, en acuerdo con el Consejo de Universidades; b) las carreras respectivas deberán ser acreditadas periódicamente por la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación universitaria o por entidades privadas constituidas con ese fin debidamente reconocidas -la negrita es personal-. El Ministerio de Cultura y Educación determinará con criterio restrictivo, en acuerdo con el Consejo de Universidades, la nómina de tales títulos, así como las actividades profesionales reservadas exclusivamente para ellos (la negrita es personal).

Sobre estos artículos cabe señalar: a) El reconocimiento oficial de los títulos (validez nacional) queda en poder del Estado a través del Ministerio de Cultura y Educación. b) Las universidades son autónomas en la definición de los perfiles (conocimientos y capacidades que los títulos certifican) y alcances (actividades para la que tienen competencia sus poseedores) de los títulos que otorgan.

Para estos análisis, ha sido de mucha utilidad el material y las reflexiones del “Curso de formación avanzada 2005; Evaluación y acreditación de la calidad universitaria” a cargo del Lic. Juan Carlos del Bello. Universidad Torcuato Di Tella, Buenos Aires, Argentina. 16

c) Los títulos con reconocimiento oficial certifican la formación recibida y habilitan para el ejercicio profesional. d) Para el artículo 42 y 43, el dictamen de mayoría decía “en consulta” con el Consejo de Universidades. Al mediar “un acuerdo” en lugar de “una consulta” tanto para la determinación de la carga horaria mínima que deben respetar los planes de estudio, como para los contenidos curriculares básicos y los criterios sobre la intensidad de la formación práctica en el caso de las carreras de interés público, se le está otorgando una mayor presencia a los actores de la universidad en esta decisión. e) Pareciera que la letra y el espíritu de la ley se inclinasen por un número pequeño de carreras a incluir en el artículo 43 ya que expresamente se habla de “criterio restrictivo”.

Sin

embargo

definición

utilizada

(cuyo

ejercicio

pudiera

comprometer de modo directo la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formación de los habitantes) es tan amplia que cabe esperar un efecto distinto en el momento de su implementación. Otra observación a realizar al artículo 43 es el efecto que puede producir en la comunidad académica el establecimiento de actividades reservadas exclusivamente para estas profesiones. Esto implica segmentar los mercados de las profesiones vía regulación del Estado. En otros países, por ejemplo las directrices comunitarias del sistema europeo, regulan sólo los contenidos mínimos y la formación práctica de estas carreras. f) Con relación al artículo 43, cabe destacar que se optó por una solución intermedia entre separar la formación académica de la habilitación para el ejercicio profesional (caso Estados Unidos) o regular por parte del Estado el perfil y alcances

del

título

(denominados

‘incumbencias

profesionales’).

las

conclusiones se retomará este tema. Por su parte, el Decreto 499/95, artículo 7º, determina que: “Es condición necesaria para el reconocimiento oficial y la consecuente validez nacional de los títulos correspondientes a carreras de grado comprendidas en el artículo 43 de la Ley Nº 24.521 o de posgrado, la previa acreditación de la Comisión Nacional De Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), o por una entidad legalmente reconocida a esos fines”.

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6.5.2. La evaluación de nuevas instituciones universitarias De las instituciones universitarias nacionales. Ley de Educación Superior 24.521, artículo 49: creada una institución universitaria, el Ministerio de Cultura y Educación designará un rector – organizador, con las atribuciones propias del cargo y las que normalmente corresponden al Consejo Superior. El rector – organizador conducirá el proceso de formulación del proyecto institucional y del proyecto de estatuto provisorio y los pondrá a consideración del Ministerio de Cultura y Educación, en el primer caso para su análisis y remisión a la CONEAU, y en el segundo a los fines de su aprobación y posterior publicación. Producido el informe de la Comisión, y adecuándose el proyecto de estatuto a las normas de la presente ley, procederá el Ministerio de Cultura y Educación a autorizar la puesta en marcha de la nueva institución, la que deberá quedar normalizada en un plazo no superior a los cuatro (4) años a partir de su creación.

De las instituciones universitarias privadas Ley de Educación Superior 24.521, artículo 62: las instituciones universitarias privadas deberán constituirse sin fines de lucro, obteniendo personería jurídica como asociación civil o fundación. Las mismas serán autorizadas por decreto del Poder Ejecutivo Nacional, que admitirá su funcionamiento provisorio por un lapso de seis (6) años, previo informe de la CONEAU, y con expresa indicación de las carreras , grados y títulos que la institución puede ofrecer y expedir. Ley de Educación Superior 24.521, artículo 63; el informe de la CONEAU a que se refiere el artículo anterior, se fundamentará en la consideración de los siguientes criterios: a) la responsabilidad moral, financiera y económica de los integrantes de las asociaciones o fundaciones; b) la viabilidad y consistencia del proyecto institucional y académico, así como su adecuación a los principios y normas de la presente ley; c) el nivel académico del cuerpo de profesores con el que se contará inicialmente, su trayectoria en investigación científica y en docencia universitaria; d) la calidad y actualización de los planes de enseñanza e investigación propuestos; e) los medios económicos, el equipamiento y la infraestructura de que efectivamente se disponga para posibilitar el cumplimiento de sus funciones de docencia, investigación y extensión; f) su vinculación internacional y la posibilidad de concretar acuerdos y convenios con otros centros universitarios del mundo. Ley de Educación Superior 24.521, artículo 64: durante el lapso de funcionamiento provisorio a) El Ministerio de Cultura y Educación de la Nación hará un seguimiento de la nueva institución a fin de evaluar, en base a informes de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria, su nivel académico y el grado de cumplimiento de sus objetivos y planes de acción; b) Toda modificación de los estatutos , creación de nuevas carreras, cambio de planes de estudio o modificación de los mismos, requerirá autorización del citado Ministerio; c) En todo documento oficial o publicidad que realice, las instituciones deberán dejar constancia expresa del carácter precario de la autorización con que operan.

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El incumplimiento de las exigencias previstas en los incisos b) y c), dará lugar a la aplicación de sanciones conforme lo establezca la reglamentación de la presente ley, la que podrá llegar al retiro de la autorización provisoria concedida. Artículo 65: Cumplido el lapso de seis (6) años de funcionamiento provisorio, contados a partir de la autorización correspondiente, el establecimiento podrá solicitar el reconocimiento definitivo para operar como institución universitaria privada, el que se otorgará por Decreto del Poder Ejecutivo Nacional, previo informe favorable de la CONEAU. El Ministerio de Cultura y Educación fiscalizará el funcionamiento de dichas instituciones con el objetivo de verificar si cumplen las condiciones bajo las cuales están autorizadas a funcionar. Su incumplimiento dará lugar a la aplicación de sanciones conforme lo establezca la reglamentación de la presente ley, la que podrá llegar hasta la clausura definitiva.

Al respecto cabe señalar, como puede observarse en el Cuadro 5, que para la creación de universidades nacionales, provinciales o privadas el dictamen de CONEAU es vinculante sólo cuando es negativo. Cuadro 5: Dictámenes sobre creación de nuevas instituciones universitarias (nacionales, provinciales y privadas) CONEAU

MCyE

Negativo

Negativo Positivo

Positivo

Negativo

Además, las universidades privadas obtienen una autorización provisoria para funcionar por seis (6) años. Durante este periodo deben realizar informes anuales que son analizados por el Ministerio de Cultura y Educación. En este período las universidades privadas tienen autonomía restringida. Pasados los primeros seis (6) años, estas universidades pueden solicitar el reconocimiento definitivo. Al utilizar la palabra “pueden” la ley no prevé un tiempo límite para este funcionamiento provisorio.

6.5.3. La evaluación institucional Ley de Educación Superior 24.521, artículo 44: Las instituciones universitarias deberán asegurar el funcionamiento de instancias internas de evaluación institucional, que tendrán por objeto analizar los logros y dificultades en el cumplimiento de sus funciones, así como sugerir medidas para su mejoramiento. Las autoevaluaciones se complementarán con evaluaciones externas, que se harán como mínimo cada seis (6) años, en el marco de los objetivos definidos por cada institución. Abarcará las funciones de docencia, investigación y extensión, y en el caso de las instituciones universitarias nacionales, también la gestión institucional. Las evaluaciones externas estarán a cargo de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria o de entidades privadas constituidas con ese fin, conforme se prevé en el artículo 45, en ambos casos con la participación

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de pares académicos de reconocida competencia. Las recomendaciones para el mejoramiento institucional que surjan de las evaluaciones tendrán carácter público.

La ley finalmente define que todas las instituciones universitarias deben hacer evaluación institucional cuyas características son: a) Dos etapas: autoevaluación a cargo de los propios actores universitarios y evaluación externa: a cargo de la CONEAU o de entidades privadas constituidas a tal fin. Éstas se realizarán cada seis (6) años. b) Evaluación por pares académicos c)

Se evalúa: docencia, investigación, extensión y, para el caso de las universidades nacionales, la gestión

d) Fin: mejoramiento de la calidad e) Informes públicos 6.5.4. Las entidades privadas de evaluación y acreditación universitaria (EPEAUS) Ley de Educación Superior 24.521, artículo 45: Las entidades privadas que se constituyan con fines de evaluación y acreditación de instituciones universitarias, deberán contar con el reconocimiento del Ministerio de Cultura y Educación, previo dictamen de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria. Los patrones y estándares para los procesos de acreditación, serán los que establezca el Ministerio previa consulta con el Consejo de Universidades –la negrita es personal-.

En parte, esta variante se introduce por presión de las universidades nacionales y privadas que deseaban constituir sus propias agencias de evaluación. Tal es así que el Decreto reglamentario 499/95, artículo 4, establece que “durante un período de tres (3) años contados a partir de la fecha del presente decreto, sólo podrán reconocerse aquellas entidades constituidas por asociaciones de universidades o de facultades ”.

La condición del dictamen por

parte de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria permite que ésta cumpla un rol de “evaluadora de agencias” al estilo del CHEA en Estados Unidos, aunque el CHEA sólo evalúa agencias. 6.5.5. La COMISIÓN NACIONAL DE EVALUACIÓN Y ACREDITACIÓN UNIVERSITARIA. Funciones y Composición Ley de Educación Superior 24.521, artículo 46: La Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria es un organismo descentralizado, que funciona en jurisdicción del Ministerio de Cultura y Educación, y que tiene por funciones: a) Coordinar y llevar adelante la evaluación externa prevista en el artículo 44;

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b) Acreditar las carreras de grado a que se refiere el artículo 43, así como las carreras de posgrado, cualquiera sea el ámbito en que se desarrollen, conforme a los estándares que establezca el Ministerio de Cultura y Educación en consulta con el Consejo de Universidades (la negrita es personal); c) Pronunciarse sobre la consistencia y viabilidad del proyecto institucional que se requiere para que el Ministerio de Cultura y Educación autorice la puesta en marcha de una nueva institución universitaria nacional con posterioridad a su creación o el reconocimiento de una institución universitaria provincial; d) Preparar los informes requeridos para otorgar la autorización provisoria y el reconocimiento definitivo de las instituciones universitarias privadas, así como los informes en base a los cuales se evaluará el período de funcionamiento provisorio de dichas instituciones. Ley de Educación Superior 24.521, artículo 47: La Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria estará integrada por doce (12) miembros, designados por el Poder Ejecutivo nacional a propuesta de los siguientes organismos: tres (3) por el Consejo Interuniversitario Nacional, uno (1) por el Consejo de Rectores de Universidades Privadas, uno (1) por la Academia Nacional de Educación, tres (3) por cada una de las Cámaras del Honorable Congreso de la Nación, y uno (1) por el Ministerio de Cultura y Educación. Durarán en sus funciones cuatro años, con sistema de renovación parcial. En todos los casos deberá tratarse de personalidades de reconocida jerarquía académica y científica. La Comisión contará con presupuesto propio.

Ley de Educación Superior 24.521, artículo 76: cuando una carrera que requiera acreditación no la obtuviere, por no reunir los requisitos y estándares mínimos previamente establecidos, la CONEAU podrá recomendar que se suspenda la inscripción de nuevos alumnos en la misma, hasta que se subsanen las deficiencias encontradas, debiéndose resguardar los derechos de los alumnos ya inscriptos que se encontraren cursando dicha carrera.

El carácter de descentralizado y la diversidad en su composición pretenden garantizar su autonomía con respecto al Estado y dar credibilidad al sistema universitario y a la sociedad. Sin embargo, como se desprende de la lectura del Cuadro 6, en su composición se observa que, a pesar de la propuesta aprobada por la mayoría en Diputados, se introducen modificaciones de último momento, restando miembros propuestos por el CRUP y el CIN y sumando los miembros propuestos por ambas cámaras.

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Cuadro 6: Composición de la CONEAU Dictamen de Mayoría

LES Nº 24.521

CIN: 5

CIN: 3

CRUP: 3

CRUP: 1

DIPUTADOS: 1

DIPUTADOOS: 3

SENADORES: 1

SENADORES: 3

Academia Nacional de Educación: 1 Ministerio de Cultura y Educación: 1

Una aclaración importante es que la CONEAU no tiene competencias para crear los estándares. Su función es evaluar contra los objetivos definidos por cada institución (evaluación externa) o contra los estándares de acreditación definidos por el Ministerio de Cultura y Educación en consulta con el Consejo de Universidades. Por lo tanto la CONEAU aplica las normas y los estándares que dicta el Ministerio de Cultura y Educación en consulta con el Consejo de Universidades. Como ya se desarrolló en el capítulo 5, la modalidad institucional que deseó la política de los años 1990 no quedó reflejada en la Ley 24.521. La política finalmente adoptada es un híbrido fruto de un proceso de negociación ya que en un primer momento se aspiró a la creación de una agencia pequeña que fuese acreditadora de acreditadoras. Esto implica, conceptualmente, que la organización responde a un modelo de agencias disciplinarias más una agencia general supervisora. En el fondo, este modelo es un rescate de las políticas de calidad del sector productivo y empresarial, donde existen un sistema de normalización técnica de análisis de calidad, al estilo “Normas ISO” donde hay agencias acreditadoras especializadas y, a su vez, hay agencias de segundo piso que acreditan agencias de evaluación (Del Bello 2005). Los problemas relacionados con la vinculación de estas agencias a los colegios profesionales y a las Asociaciones de Facultades se mencionaron en el capítulo 5. Las universidades pretendían un modelo en el que ellas fueran las socias de las agencias. En el proceso de negociación se terminan creando dos tipos de agencias: una agencia del Estado (CONEAU) y otras agencias privadas con idénticas funciones de evaluación y/o acreditación, con la diferencia que éstas, para poder funcionar, deben estar aprobadas por la agencia estatal. Por lo tanto funcionan todas como agencias de

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primer piso17. Si bien es saludable que exista competencia entre las agencias de primer piso, la resistencia de las universidades conllevó a que en el Decreto reglamentario 499/95, por un periodo de 3 años, esas agencias fueran sólo creadas por universidades. Así se perdió la posibilidad de que se creasen agencias especializadas. Las dos iniciativas que hay de agencias privadas (FAPEYAU y la Agencias de las Américas) son de evaluación de instituciones. Para Juan Carlos del Bello (2005) la constitución de agencias de universidades es la peor de las políticas posibles, salvo que estén restringidas para actividades de evaluación institucional con fines de mejoramiento, pero nunca de acreditación, porque de ser así se entra en un conflicto de intereses con los propios actores universitarios. Al existir grupos de universidades distintas esto puede dar lugar a una carterización. Otra dificultad que se observa es que, cuando el ciclo de la política pública va cambiando de etapas estatistas a etapas privatistas hay una resistencia por parte del Estado a la creación de las agencias privadas que la misma ley prevé. Esto conlleva a concentrar todo en la agencia del Estado que termina colapsada por la cantidad de instituciones a evaluar y carreras de grado y posgrado a acreditar. Lo más interesante es que, aunque pareciera que pocos lo visualizan, la misma ley habilita a una política activa diferente que es que el propio Ministerio de Educación promueva las agencias disciplinarias con una integración que rompa con la corporación profesional de los Consejo profesionales y de las Asociaciones de Facultades. Como se expresa en Gráfico 5, en el mediano plazo podría tenderse al siguiente Sistema Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria: Gráfico 5: Hacia un sistema Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria CONAAEAU

Agencias disciplinarias

Agencias de Universidades y de otro tipo de instituciones (empresas, consultoras, etc)

”Comisión Nacional de Acreditación de Agencias de Evaluación y Acreditación Universitaria” Concentrada en funciones de supervisión del sistema de evaluación y acreditación, concebido como un sistema nacional. No realizaría funciones específicas de evaluación de instituciones ni de acreditación de carreras Encargadas de la Acreditación de Carreras de Grado (interés público. Acreditación para el aseguramiento de la calidad) y Posgrado (acreditación para el mejoramiento de la calidad. Sistema voluntario con estándares máximos).

Encargadas de la Evaluación Institucional con fines de mejoramiento.

En el uso de esta terminología se hace una analogía con el funcionamiento de los bancos: el Banco Central es de segundo piso y los bancos comerciales son de primer piso (Del Bello 2005).

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6.5.6. Acreditación de carreras de grado de interés público y de posgrado La acreditación de carreras tiene como finalidad primera el aseguramiento de la calidad ya que su evaluación se realiza por estándares mínimos previamente establecidos por el Ministerio de Cultura y Educación en consulta con el Consejo de Universidades. Los objetivos de la acreditación de carreras de grado son (Del Bello 2005): -

otorgar garantías de calidad a la sociedad de las carreras de interés público

proveer a las carreras de una oportunidad y de un instrumento técnico adecuado para el mejoramiento de la calidad

informar a la sociedad sobre estos aspectos

asegurar a los estudiantes una formación de excelencia Por el Decreto 499/95, Artículo 6º, se establece que “las carreras de grado a que se

refiere el artículo 43 de la Ley Nº 24.521 deberán ser acreditadas cada SEIS (6) años ”.

La acreditación de carreras de posgrado tiene como principal antecedente la acreditación realizada por la Comisión de Acreditación de Posgrados (CAP)18. La CONEAU aplica para su evaluación los estándares que fija el Ministerio de Cultura y Educación en consulta con el Consejo de Universidades. El artículo 39º la Ley de Educación Superior establece que “(...) las carreras de posgrado –sean de especialización, maestría o doctorado- deberán ser acreditadas por la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria, o por entidades privadas que se constituyan con ese fin y que estén debidamente reconocidas por el Ministerio de Cultura y Educación”.

Por Decreto 499/95, Artículo 5º, se exige que: “La acreditación de una carrera de posgrado efectuada por la COMISION NACIONAL DE EVALUACION Y ACREDITACION UNIVERSITARIA (CONEAU), o por una entidad privada legalmente autorizada a esos fines y sus efectos jurídicos y académicos consecuentes, tendrá una validez de TRES (3) años, a cuyo término se deberá peticionar una nueva acreditación, la que tendrá una vigencia de SEIS (6) años. Las instituciones podrán solicitar la nueva acreditación aún antes del vencimiento de los plazos aludidos”.

Por el artículo 7º del Decreto 499/95. se establece que “ es condición necesaria para el reconocimiento oficial y la consecuente validez nacional de los títulos correspondientes a carreras de grado comprendidas en el artículo 43 de la Ley Nº 24.521 o de posgrado, la previa acreditación de la COMISION NACIONAL DE EVALUACION Y ACREDITACION UNIVERSITARIA (CONEAU), o por una entidad legalmente reconocida a esos fines.”

Esto implica que la acreditación dispara en la validez nacional de los títulos. Como una carrera no puede comenzar a funcionar si no tiene la validez nacional del título

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(reconocimiento oficial), cabe pensar que los proyectos de carreras deberán ser acreditados, al menos provisoriamente, por la CONEAU previo a la validez nacional que otorgue el Ministerio de Cultura y Educación. La acreditación de proyectos y carreras de posgrado es por tanto obligatoria y en base a estándares mínimos. 6.5.7. Algunas consideraciones sobre el Consejo de Universidades Decreto 499/95, artículo 8º: La representación del CONSEJO INTERUNIVERSITARIO NACIONAL y la del CONSEJO DE RECTORES DE UNIVERSIDADES PRIVADAS ante el CONSEJO DE UNIVERSIDADES, no podrá exceder de SIETE (7) miembros cada una, cualquiera fuera el número de integrantes previstos para sus órganos ejecutivos por las reglamentaciones respectivas. Decreto 499/95, artículo 9º.- Las decisiones del CONSEJO DE UNVIERSIDADES se expresarán en acuerdos, que deberán procurarse por consenso, y cuando ello no resultara posible, se requerirá el voto mayoritario de sus miembros, debiendo dejarse constancia de las disidencias que se hubieren planteado. Decreto 499/95, artículo 10º.- El MINISTERIO DE CULTURA Y EDUCACION sólo podrá apartarse de los dictámenes producidos por el CONSEJO DE UNIVERSIDADES como consecuencia de las consultas efectuadas en virtud de lo previsto en los artículos 45 y 46, inciso b) de la Ley Nº 24.521 por razones debidamente fundamentadas. En los supuestos en que la ley requiere el acuerdo de dicho organismo para la toma de decisiones, el Ministerio no podrá prescindir del mismo por ninguna circunstancia –la negrita es personal-.

El Consejo de Universidades, presidido por el Ministro de Cultura y Educación, está integrado por el Comité Ejecutivo del CIN, por la Comisión Directiva del CRUP, por un representante de cada CPRES y por un representante del Consejo Federal de Cultura y Educación (artículo 72, Ley de Educación Superior 24.521) Lo señalado por el artículo 10º del Decreto 499 revela la diferencia sustancial que existe entre “acuerdo” y “consulta” ya que el Ministerio de Cultura y Educación puede apartarse de los expresado por este Consejo de Universidades cuando se trata de una consulta, cosa que sucede en el establecimiento de estándares para carreras de grado y posgrado (artículo 46, b) y en la definición de los patrones y estándares para los proceso de acreditación de las EPEAUS (artículo 45). La propuesta finalmente adoptada y plasmada en la Ley de Educación Superior Nº 24.521 y en el Decreto 499/95, refleja la primacía de la propuesta del Poder Ejecutivo Secretaría de Políticas Universitarias y la influencia de la propuesta de otros actores, 18

Otro antecedente importante, pero anterior al período que se analiza en esta investigación, fue el Sistema Interuniversitario de Cuarto Nivel (SICUN), creado por Decreto del Poder Ejecutivo Nacional nº 1967/85, por el cuál se llevó adelante la evaluación de los posgrados en las universidades nacionales.

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sobre todo del Estado y de la universidad, en el sistema de evaluación y acreditación universitaria argentina. Algunos lineamientos del Subproyecto 06, los dictámenes del Consejo Superior de Educación, algunas propuestas del CIN y del CRUP, la acción del departamento de Educación de la Unión Industrial Argentina y las movilizaciones estudiantiles, permiten entrever que en la génesis de esta política existió mucho interés tanto por parte de los actores universitarios, del Estado y del mercado. Interés que no necesariamente, ni en todos los casos, se reflejó en propuestas concretas de evaluación y acreditación universitaria.

6.6 Títulos académicos y habilitación para el ejercicio profesional. La acreditación de carreras de grado en la legislación argentina El tema de los títulos académicos y su relación con la habilitación para el ejercicio profesional merece un estudio detenido debido a la posición que adopta la Ley de Educación Superior Argentina para las carreras denominadas de interés público. El Gráfico 6 muestra los tipos de títulos académicos.

Gráfico 6: Títulos académicos y habilitación para el ejercicio profesional Que habilitan para el ejercicio profesional

Universidades Profesionales: que comprometen de modo directo el interés público

Que NO habilitan para el ejercicio profesional

Títulos académicos19 NO Profesionales o que NO comprometen de modo directo el interés público

Este esquema surge de las reflexiones realizadas en el curso sobre “Evaluación y Acreditación Universitaria“ a cargo del Lic. Juan Carlos del Bello. Mayo 2005. Universidad Torcuato Di Tella.

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como condición necesaria, pero no suficiente, para la habilitación del ejercicio profesional (Estados Unidos, Inglaterra). En el primer caso el Estado regula “ex - ante” y en el segundo caso “ex – post”. Existe consenso general acerca de que para el ejercicio de ciertas actividades profesionales debe mediar una habilitación profesional que mantenga un control que preserve el bien común. La discusión se centra en quién debe otorgar esta habilitación y cómo. Siguiendo a Eduardo Mundet, la interpretación y aplicación del artículo 43 de la Ley de Educación Superior, comporta una tarea ardua por tres razones: a)

se trata de un mecanismo que no sólo carece de antecedentes en nuestro país, sino que, incluso, no responde estrictamente a sistemas que puedan encontrarse en el derecho comparado;

contiene pautas muy genéricas para la determinación de las carreras que deben incluirse en su nómina y;

su aplicación constituye límites de consideración –si bien justificados- a la autonomía universitaria

En la búsqueda del equilibrio entre el principio de autonomía de las instituciones universitarias y la responsabilidad indelegable del Estado frente a la sociedad se analizará de manera rigurosa el artículo 43 de la Ley de Educación Superior. Dicho análisis se basa en “Pautas para la interpretación y aplicación de la norma” elaborado por el Dr. Eduardo R. Mundet. El artículo de la Ley de Educación Superior que explícitamente habla sobre la autonomía, es el número 29. Este artículo indica que la enumeración de facultades es meramente ejemplificativa. Esto invierte a favor de la autonomía las reglas de interpretación. “Un principio básico de hermenéutica jurídica determina que cuando el intérprete se enfrenta entre una regla y su excepción, en la duda debe inclinarse por la aplicación de la regla. Dicho de otra forma, que las excepciones a una regla son de interpretación y aplicación restrictiva y rigurosa (Mundet 2000, 2).” De acuerdo al artículo 29 la autonomía es la regla y cualquier limitación constituyen excepciones a esa regla, se desprende que las limitaciones a la autonomía resultan de interpretación y aplicación restrictiva y rigurosa y que, en la duda, el intérprete debe inclinarse por la vigencia de la regla. En relación a la autonomía y el tema de este apartado, las universidades son autónomas para:

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crear carreras,

determinar sus contenidos,

determinar los conocimientos que imparten,

certificar las capacidades y competencias de sus egresados. La única limitación que se impone es la del artículo 42: “(...) debiendo los respectivos

planes de estudio respetar la carga horaria mínima que para ello fije el Ministerio de Cultura y Educación, en acuerdo con el Consejo de Universidades”.

Por lo tanto, el artículo 43 al imponer una

limitación a ese amplio margen de autonomía constituye una excepción a la regla. “Podemos sentar así otra pauta interpretativa fundamental: la regla en materia de títulos es la autonomía de las universidades para generarlos y definir sus características; el artículo 43 constituye una excepción a la regla; por lo tanto es de interpretación y aplicación restrictiva y rigurosa (Mundet 2000, 2).” La autonomía es un principio que debe ceder frente a otros valores de mayor jerarquía, como son los que la Ley de Educación Superior enuncia: cuando en el ejercicio profesional se genera un riesgo directo a la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formación de los habitantes. Esto es responsabilidad del Estado y por ello se encuentra legitimado a tomar los resguardos necesarios para garantizarlos. “Estos resguardos se logran mediante la fijación de contenidos curriculares básicos y de criterios sobre la intensidad de la formación práctica necesarios e indispensables para lograr una formación adecuada. Pero la determinación de estos elementos curriculares constituiría una mera declaración teórica que no lograría la garantía que se pretende, si el Estado no se reservase además un mecanismo para comprobar la aplicación de los mismos. Por ello se establece la acreditación como procedimiento apto a esos fines (Mundet 2000, 3).” El fundamento de la excepción es la necesidad de garantizar a los habitantes un ejercicio responsable en aquellas profesiones que pongan en riesgo valores fundamentales. Art. 43 “(...). El Ministerio de Cultura y Educación determinará con criterio restrictivo, en acuerdo con el Consejo de Universidades, la nómina de tales títulos (...).”

Esto implica que sólo deben incluirse aquellas carreras que sin margen de duda alguno respondan a los requisitos del artículo. “En la duda debe desestimarse la inclusión (Mundet 2000, 3).” Los requisitos que deben cumplir esta carreras son: a) Profesiones reguladas por el Estado: regulaciones para el ejercicio de profesiones liberales que pretenden proteger a la comunidad limitando el ejercicio de 111

determinadas competencias a quienes tuvieran un título habilitante. Esta es una exigencia necesaria pero no suficiente para incluir una carrera en el art. 43. b) Cuyo ejercicio pudiera comprometer el interés público: es el riesgo que crea a los habitantes el ejercicio de determinadas actividades por quienes no han recibido una debida formación teórica y práctica. El ejercicio debe comprometer el interés público, es decir el interés general no el individual, poniendo en riesgo determinados valores. “El impacto general debe ser generalizado. Se está pensando en profesiones liberales en las que la oferta de la tarea profesional es indiscriminada y dirigida a personas que no están, por lo general, en condiciones de analizar o comprobar la formación del profesional, como lo podría hacer una empresa (Mundet 2000, 4).” c) Poniendo en riesgo de modo directo: toda actividad humana comporta un riesgo, la norma aclara que este debe ser “directo”, por lo que el daño debe ser consecuencia inmediata de la mala formación de los individuos. d)

La salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formación de los habilitantes. En consecuencia lo que la norma nos está definiendo es una carrera que habilite

para realizar tareas que de ser realizadas por una persona mal capacitada generen la posibilidad de un riesgo que revista las siguientes características: a) que comprometa o alcance a un número considerable de personas –interés público-; b) que la posibilidad de causar un daño sea una consecuencia directa de la mala formación profesional; c) que el riesgo que se genere sea de entidad y c) que el mismo comprometa, no a cualquier bien, sino a aquellos de rango constitucional como los que la norma enumera (Mundet 2000). Para estas carrera, además de la carga horaria mínima, se requiere que: a) los planes de estudio deberán tener en cuenta los contenidos curriculares básicos y los criterios sobre intensidad en la formación práctica que establezca el Ministerio de Cultura y Educación. Es de destacar que se trata de los contenidos mínimos, es decir, aquellos considerados indispensables para afrontar las competencias que resulten generadoras del riesgo advertido. Por lo tanto, no se busca la calidad de toda la oferta educativa, como sucede en los posgrados, sino la formación necesaria para aquellas actividades profesionales reservadas monopólicamente al título. Debe, por tanto, evitarse pretender sustituir a la universidad en la elaboración del plan de estudios. “Los contenidos que se fijen no deben superar lo estrictamente necesario para garantizar la debida formación del profesional y despejar el peligro de riesgo social (Mundet 2000, 6).” 112

b) en acuerdo con el Consejo de Universidades. A diferencia de lo que sucede en la fijación de los estándares, los contenidos básicos deben hacerse ‘en acuerdo’ y no ‘en consulta’ con el Consejo de Universidades. Esto implica un proceso de consenso, “lo que implica que ninguno de los dos órganos puede imponer su voluntad.” c) Las carreras respectivas deberán ser acreditadas periódicamente por la CONEAU o por entidades privadas constituidas con ese fin debidamente reconocidas. Los estándares de acreditación deben tener en cuenta –principalmente- estos aspectos: contenidos curriculares básicos y los criterios sobre intensidad en la formación práctica.

Es importante recordar la que ya se ha dicho de diversas formas a lo largo de este trabajo: la acreditación de carreras de posgrado es de diferente naturaleza que la acreditación de carreras de grado. La primera persigue garantizar la calidad de la oferta educativa con el fin de prestigiar el sistema; mientras que la segunda, pretende garantizar una formación mínima del profesional que asegure un ejercicio carente de riesgo para la sociedad. Por lo tanto: “el legislador, el intérprete, el Ministerio y el Consejo de Universidades deben centrar su preocupación cuando se trata de carreras de grado, en garantizar una formación que despeje el peligro de riesgo. Si se pierde de vista este aspecto y se mira la calidad de la oferta, puede ocurrir que lo que interesa pase desapercibido a la sombra de una pretendida excelencia científica (Mundet 2002, 7).” A la luz de los acontecimientos posteriores, puede afirmarse que se ha descuidado, incluso desde las mismas comunidades académicas, esta interpretación del artículo 43 de la Ley de Educación Superior, tema que compete a la fase de la implementación de la política.

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CONCLUSIONES

Las conclusiones se agrupan en cinco partes. En cada una de ellas se intenta responder a las preguntas que han guiado esta investigación. I. ¿Qué actores –del Estado, el mercado y la universidadparticiparon en la formulación de la política de evaluación y acreditación universitaria argentina y cómo lo hicieron? ¿Qué alternativas de respuesta al problema se encararon? ¿Cuáles fueron las políticas finalmente adoptadas y por qué? Se concluye que en Argentina el Estado nacional tuvo un innegable protagonismo en la construcción de la política de evaluación y acreditación universitaria. Sin embargo, se observa una reducción de la intervención regulatoria del Estado en beneficio de la autonomía de las instituciones universitarias -libre oferta de carreras y libre definición de los contenidos de los planes de estudio-. Se puede ubicar a esta política en la denominada segunda generación de reformas del Estado, la cual se ocupó principalmente de las mejoras en términos de calidad institucional, en particular de aquellas áreas de política que son funciones indelegables del Estado como lo es la educación. Si bien en este trabajo no se niega que la política de evaluación surge de un proceso de negociación y, por lo tanto, de distribución de poder entre los distintos actores universitarios y extrauniversitarios, luego del análisis realizado, se deduce que esta política contribuyó -siguiendo el triángulo de Clark- a una mayor convergencia entre los vértices del Estado, el mercado y la universidad, convergencia que se da en un marco más amplio que es el de la reforma universitaria de los años 1990. Argentina no es ajena a la tendencia internacional del tránsito al Estado evaluador. Sin embargo, la acreditación obligatoria de carreras de grado que comprometen el interés publico, responde más bien a la propia reacción de la comunidad académica, la cual no aceptó otras soluciones más autonómicas, aunque por cierto más complejas, para resguardar la calidad y el interés público de estas carreras. Se observa que la presencia de actores del Estado, del mercado y de la universidad en la formulación de esta política no es homogénea. Así, en la etapa 1 -instalación del tema a nivel nacional- puede observarse que el Banco Mundial es uno de los actores que promueve la evaluación de la calidad, ya que con su financiamiento impulsa metodologías de evaluación de la calidad universitaria que 114

dan surgimiento al Subproyecto 06: “Fortalecimiento de la gestión y coordinación universitaria”, cuyo tercer objetivo fue “diseñar metodologías de evaluación para mejorar la calidad universitaria”. Este proyecto tuvo mayor impacto en la política finalmente adoptada que el elaborado por el Dr. José Luis de Imaz y su equipo en el seno de la Dirección Nacional de Asuntos Universitarios. Las universidades nacionales colaboraron activamente con el Subproyecto 06 a través del Consejo Interuniversitario Nacional -proyecto que finalmente rechazaron- y con la organización del Primer Encuentro Interuniversitario Nacional sobre Evaluación de la Calidad, organizado por la Universidad Nacional de Salta. Las universidades privadas asumieron en esta primera etapa un rol más pasivo. Como era de esperar, el mercado se hizo presente sobre todo a través de la Unión Industrial Argentina que, desde su Departamento de Educación, impulsó foros y encuentros sobre la temática, reuniendo a importantes actores del Estado, el mercado y la universidad. Su presencia no ha de extrañar ya que, como se ha desarrollado en esta tesis, el concepto de calidad nace en el mundo de la industria para instalarse, décadas más tarde, en el sistema educativo. En la etapa 2 –instalación del tema en la agenda universitaria y en el mercado / formulación de alternativas de solución-, con la creación de la Secretaría de Políticas Universitarias, el Estado toma un rol más activo en la temática. Esto repercute en la sensibilidad

las

universidades

estatales

privadas,

quienes

aumentan

significativamente su participación, sobre todo a partir de la propuesta realizada por dicha Secretaría en su Proyecto de Ley de Educación Superior de mayo de 1994. El tema se instala hasta tal punto en el ambiente universitario que varias universidades comienzan sus procesos de autoevaluación y evaluación externa. También se presentan carreras de posgrado para su acreditación en la convocatoria voluntaria realizada por la Comisión de Acreditación de Posgrados. En el Congreso de la Nación se discuten varios proyectos de Ley de Educación Superior. Los temas más álgidos sobre la temática redundan en: certificación académica y habilitación para el ejercicio profesional; quién ha de realizar la evaluación de la calidad, bajo qué procedimientos y cuál es el objeto y fin de la evaluación. La cantidad de acuerdos plenarios del Consejo Interuniversitario Nacional que versan sobre la temática reflejan su activa participación en esta discusión. El Consejo de Rectores de Universidades Privadas se manifiesta en contra de algunos puntos concretos del proyecto de la Ley de Educación Superior presentado por la Secretaría de 115

Políticas Universitarias en mayo de 1994. Además, como respuesta a la política de evaluación que se comienza a instalar, treinta universidades privadas buscan fundar una agencia propia para acreditación y evaluación externa de la calidad de sus instituciones. El sector estudiantil se hizo presente a través de marchas, asambleas y recolección de firmas. Si bien se manifestaron en contra de la Ley de Educación Superior, el tema de la evaluación y acreditación no formó parte de propuestas concretas que pudo haber realizado este sector. La Unión Industrial Argentina continúa participando en esta etapa a través de la organización de encuentros y publicaciones sobre la temática. En la etapa 3 -elección de una alternativa- se termina imponiendo una mayor presencia de la propuesta del Estado. Puede decirse que la participación que tuvieron los actores del mercado y del sector universitario no se vio reflejada, en la misma medida, en propuestas sobre sistemas de evaluación y acreditación. Los actores del Estado, en cambio, se presentaron

con

propuestas

muy

concretas

(Dirección

Nacional

Asuntos

Universitarios: Proyecto de José Luis de Imaz y Subproyecto 06; Secretaría de Políticas Universitarias: Dictámenes del Consejo Superior de Educación y Proyecto de Ley de Educación Superior; Congreso de la Nación: varios anteproyectos de distintos diputados). El Consejo de Rectores de Universidades Privadas también aportó a la temática proponiendo alternativas en algunos de los artículos del proyecto del ley del Ejecutivo. El Consejo Interuniversitario Nacional rechaza el Subproyecto 06, forma comisiones para seguir estudiando el tema, se opone a algunos artículos del proyecto del Ejecutivo, pero no realiza una propuesta concreta que se refleje en un proyecto de ley de educación superior, aunque hay indicios de varias de sus ideas sobre el tema en la propuesta

finalmente

adoptada

(carácter integral

evaluación:

docencia,

investigación y gestión -A. P. Nº 50/92-; crear un organismo estatal encargado de una evaluación universitaria periódica que funcione bajo un régimen de independencia y autonomía, garantizando transparencia y objetividad en los procedimientos -acuerdo Acta 8 de diciembre de 1993-; los criterios para evaluar la calidad universitaria, deben surgir de la definición que se haga de la Universidad, la evaluación debe servir para interpretar, cambiar y mejorar, no para castigar, indicadores cuantitativos más información cualitativa, la evaluación deberá desarrollarse en dos instancias: una interna y otra externa -Anexo del A.P. Nº 50/92- sin embargo acá se propone para la evaluación

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externa que “debe ser el CIN quien reglamente al respecto y designe los evaluadores; entre otros). Algunos puntos del proyecto de ley del Poder Ejecutivo reflejan la opinión de actores de la universidad, por ejemplo lo que se refiere al otorgamiento de títulos habilitantes y a una evaluación integral consistente en dos etapas: proceso de autoevaluación y evaluación externa. La propuesta finalmente adoptada es muy similar, en lo que se refiere a la política de evaluación y acreditación de la calidad universitaria, a la del proyecto presentado por el Poder Ejecutivo – Secretaría de Políticas Universitarias, en mayo de 1994. A su vez, este proyecto tiene muchos indicios de los dictámenes del Consejo Nacional de Educación Superior (por ejemplo: evaluación institucional, acreditación de carreras, creación de una Comisión o Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación) y algunos del Subproyecto 06 (la evaluación no debe estar asociada a sanciones, el objetivo de la evaluación no es establecer un ranking, se debe evaluar la docencia, la investigación y la extensión y –para el caso de las estatales- la gestión, se evaluarán procesos y resultados, la evaluación debe estar a cargo de una Comisión Nacional de Evaluación, evaluación interna y externa, etc.). También se tiene en cuenta la participación de las universidades en el sistema al permitirse la evaluación y acreditación de carreras e instituciones por parte de entidades privadas. En las propuestas contrastadas se hallaron algunas similitudes como: necesidad de una evaluación institucional donde conste una autoevaluación a cargo de los propios actores universitarios y una evaluación externa por pares; conveniencia de evaluar insumos, procesos y resultados; utilización de información cuantitativa y cualitativa. En cuanto al organismo encargado de llevar a cabo estas tareas, existieron diversas posturas, pero primaron aquellas que sugerían que fuera un órgano estatal autónomo del Ministerio de Cultura y Educación. Para lograr esto se prioriza, en general, una composición heterogénea de miembros propuestos por distintos actores del sector universitario y del Estado, aunque no del mercado. Es llamativa la ausencia de representantes de los Consejos Profesionales en la composición de este organismo y en el proceso de evaluación y acreditación de la calidad universitaria. Al referirse a los requisitos que deben cumplir los títulos correspondientes a profesiones reguladas por el Estado, cuyo ejercicio pudiere comprometer el interés público, el artículo 35 del Proyecto de Ley de Educación Superior 117

del Poder Ejecutivo -Secretaría de Políticas Universitarias, dice: "El Ministerio de Cultura y Educación determinará con criterio restrictivo, en acuerdo con el Consejo Universitario, y previa consulta con las Asociaciones de Facultades, con los órganos de control de las profesiones y con las áreas del Estado que corresponda, la nómina de tales títulos así como las actividades profesionales reservadas exclusivamente para ellos”. Sin embargo, esta presencia de los Consejos Profesionales no se mantuvo en la Ley de Educación Superior sancionada. Actualmente, de los 12 (doce) miembros que componen la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria más del 50% son propuestos por actores del Estado -6 (seis) a propuesta del Poder Legislativo y 1 (uno) a propuesta del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología-. Se observa que, a pesar de la propuesta aprobada por la mayoría en Diputados, en el recinto se introdujeron modificaciones de último momento, restando miembros propuestos por el Consejo de Rectores de Universidades Privadas y por el Consejo Interuniversitario Nacional y sumando los miembros propuestos por ambas cámaras. Esta conformación pone en riesgo su credibilidad, confiabilidad y prestigio ante la comunidad universitaria. Las alternativas que se manejaron para la separación entre la certificación académica y la habilitación para el ejercicio profesional, tal como sucede en Estados Unidos, no prosperaron. Esta separación podría haber generado efectos no deseados por la complejidad de su instrumentación, dado el número importante de habilitaciones que cada año habría que hacer en determinadas profesiones, pero es de destacar que hasta 1885 prevaleció en nuestro sistema universitario -compuesto por la Universidad Nacional de Córdoba y por la Universidad de Buenos Aires- la separación entre título académico y habilitación para el ejercicio profesional. Es a partir de la Ley Nº 1.597 de 1885 (conocida como Ley de Avellaneda, primer ley universitaria nacional) que los títulos habilitan académica y profesionalmente. Incluso esto sucede por la interpretación que se hace de uno de sus artículos, ya que la ley no lo dice expresamente. Esta tesis considera que la máxima expresión de la autonomía universitaria está en otorgar títulos que acrediten una formación académica pero que no habiliten para el ejercicio profesional. En el modelo napoleónico el Estado delegó a las universidades la facultad de habilitar para el ejercicio profesional, pero tal delegación estuvo condicionada a instrucciones estatales sobre aspectos académicos: contenidos, planes de estudio, duración de las carreras, práctica profesional, etc. Se observa así una inconsistencia en quienes pretenden defender la autonomía universitaria pero no están dispuestos a 118

separar el título académico de la habilitación profesional. La unión entre certificación académica y habilitación para el ejercicio profesional es consecuencia lógica de una pérdida de autonomía por parte de la universidad con relación al Estado. A medida que la universidad es considerada como una parte más del Estado (universidad napoleónica), éste tiene menos necesidad de dar la habilitación profesional -cosa que sí le compete hacer en aquellas carreras que ponen en riesgo el interés público- por fuera del sistema universitario. El tema de la habilitación profesional se resuelve con el artículo 43 de la Ley de Educación Superior 24.521. El Estado decide regular “ex–ante”, como es el caso de Francia y de la Comunidad Europea, y no “ex-post” como sucede en Estados Unidos.

II. En la política finalmente adoptada, ¿hay indicios del concepto de calidad entendido como un proceso de negociación entre las partes interesadas? La calidad entendida como un proceso de negociación entre las partes interesadas se ve parcialmente reflejada en los artículos de la Ley de Educación Superior, donde la relación entre el Ministerio de Cultura y Educación y el Consejo de Universidades se realiza mediante “acuerdos”. Por ejemplo: carga horaria mínima de las carreras de grado, qué carreras se incluyen en el artículo 43 (las consideradas de riesgo social) y cuáles serán sus contenidos curriculares básicos, y los criterios sobre la intensidad en la formación práctica. Esto no sucede con el establecimiento de estándares para carreras de grado y posgrado (artículo 46, b), ni con la definición de los patrones y estándares para los procesos de acreditación de las Entidades Privadas de Evaluación y Acreditación Universitaria (EPEAUs) (artículo 45). En estos casos lo que media es una “consulta” al Consejo de Universidades por parte del Ministerio de Cultura y Educación. Lo señalado en el artículo 10 del Decreto 499/95 revela la diferencia sustancial que existe entre “acuerdo” y “consulta”. El Ministerio de Cultura y Educación no puede apartarse de lo expresado por el Consejo de Universidades sólo cuando se trata de un “acuerdo”. Por lo tanto, un acuerdo reclama “consenso”. La acreditación de carreras de grado de interés público responde a una cuestión estructural. El Estado debe velar (“ex-ante” o “ex-post”) por la calidad de estas carreras, ya que están en juego la salud, los bienes, los derechos y la educación de los habitantes, pero esto no significa que ese control lo deba realizar directamente él (principio de subsidiariedad desarrollado en esta tesis).

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La letra y el espíritu de la Ley 24.521/95 se inclinaron por un número pequeño de carreras a incluir en el artículo 43, ya que expresamente se habla de “criterio restrictivo”. Sin embargo la definición utilizada (cuyo ejercicio pudiera comprometer de modo directo la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formación de los habitantes) es tan amplia que cabe esperar un efecto distinto en el momento de su implementación. Otra observación a realizar al artículo 43, es el efecto que puede producir en la comunidad académica el establecimiento de actividades reservadas exclusivamente para estas profesiones. Esto implica segmentar los mercados de las profesiones vía regulación del Estado. En otros países, por ejemplo las directrices comunitarias del sistema europeo, regulan sólo los contenidos mínimos y la formación práctica de estas carreras. La acreditación obligatoria de carreras de posgrado obedece más a una cuestión coyuntural que estructural: “explosión científica y tecnológica: nuevas disciplinas y subdisciplinas; masificación, segmentación y diversificación de la oferta académica; ampliación de mercados laborales: aparición del mercado brain intensive; valorización del capital humano y la educación continua; mayor número de profesionales; depreciación de los títulos universitarios; necesidad de mayor especialización; profesionalización de la carrera académica (credencialismo); promoción de políticas de Ciencia y Tecnología; la internacionalización de las comunidades científicas y profesionales; generación de recursos; impulso por los Estados Nacionales (Del Bello 2005).” Otros países de Latinoamérica que tienen un sistema obligatorio de acreditación de carreras de posgrado son: Brasil, Cuba, Ecuador y Uruguay. En Chile, Colombia, Costa Rica, México y Venezuela, el sistema es optativo. La evaluación institucional se realiza para el mejoramiento y consta de dos partes (autoevaluación, a cargo de los propios actores universitarios, y evaluación externa, a cargo de pares designados por CONEAU). Concluye con recomendaciones públicas para el mejoramiento. No incluye un juicio de “si” o “no” salvo en el caso de las universidades privadas con autorización provisoria, cuyo juicio de evaluación externa influye directamente en su reconocimiento definitivo. Este sistema es similar al utilizado por el Comité Nacional de Evaluación de Francia y por las Agencias de Acreditación regionales de Estados Unidos. La diferencia principal que se encuentra con el procedimiento realizado por el Comité Nacional de Educación (CNE) es que, en el caso de Francia, la autoevaluación es seguida muy de cerca por el equipo que realizará la evaluación externa. Además existe un “libro de referencias” que, sin dejar de reconocer su practicidad y valor, sistematiza de tal forma la autoevaluación que deja poco margen para 120

la creatividad de las propias instituciones. En el caso argentino la autoevaluación está totalmente en manos de los actores universitarios, como sucede en el caso de las agencias regionales de Estados Unidos. Este mecanismo favorece el desarrollo de una cultura de evaluación al interior de las instituciones universitarias La acreditación de carreras de grado y posgrado se realiza por estándares mínimos. Esto implica una evaluación para el aseguramiento de la calidad que concluye en un juicio: “acredita” o “no acredita”. Las graves consecuencias de la “no acreditación” termina generando una solución intermedia en la fase de la implementación de esta política: acreditaciones por menor tiempo con recomendaciones para el mejoramiento. Es decir, una política con fines de “aseguramiento de la calidad”, como es el caso de la acreditación de carreras, se convierte en una política de acreditación con fines de “mejoramiento”. Esto genera por un lado, mayor transparencia y sinceramiento por parte de los actores universitarios frente a las debilidades halladas en sus carreras, y por otro que el sistema de acreditación de carreras, sobre todo las de posgrado, vaya tendiendo a un modelo de acreditación voluntaria con estándares máximos. En Argentina se optó por un híbrido entre el sistema Francés y el Norteamericano: Evaluación Institucional y Acreditación de carreras. Como ya se dijo, este modelo (evaluación y acreditación) surge, principalmente, de los dictámenes del Consejo Nacional de Educación Superior. La creación de nuevas instituciones universitarias, ya sean nacionales, provinciales o privadas, deben pasar por “barreras de entrada” muy rigurosas. Esto permite por parte del sistema estatal un uso eficiente de los recursos públicos. Por parte del sector privado, se amortigua la creación de las universidades denominadas por Joaquín Brunner de “tercera ola: absorción de la demanda”. La trilogía “Ministerio de Educación, nuevas universidades y Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria” es similar a la originada en Francia “Ministerio de Educación nuevas universidades (política contractual), Comité Nacional de Evaluación”. La cantidad de funciones asignadas a la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria permiten prever un colapso en su funcionamiento. Este colapso podría evitarse si comenzaran a funcionar las Entidades Privadas de Evaluación y Acreditación Universitaria (EPEAUs) previstas en la Ley de Educación Superior 24.521/95. Frente a la resistencia al funcionamiento de agencias privadas otra opción para evitar la sobrecarga de funciones de CONEAU sería la de modificar la Ley de Educación Superior con el fin de generar agencias estatales de acreditación

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disciplinarias, reservando a la CONEAU las funciones de evaluación institucional y supervisión de agencias acreditadoras (grado y posgrado). La acreditación es condición necesaria para la validez nacional de los títulos. Como una carrera no puede comenzar a funcionar si no tiene la validez nacional del título (reconocimiento oficial), cabe esperar -como de hecho sucedió- que los proyectos de carreras tengan que ser acreditados, al menos provisoriamente, por la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria. Argentina es uno de los pocos países del mundo que acredita proyectos de carreras de posgrados. Si bien en la propuesta finalmente adoptada prevalecen las propuestas realizadas por los actores del Estado, esto no necesariamente implica que la lógica que subyace en la política de evaluación y acreditación universitaria argentina sea la “políticoburocrática”. En la Ley de Educación Superior 24.521 se encuentran algunos elementos, desarrollados en el marco teórico, que responden a la lógica del mercado (desregulación en materia de planes de estudio, entidades privadas que se constituyen con fines de evaluación y acreditación, el Estado nacional asegura el aporte financiero para el sostenimiento de las instituciones universitarias nacionales, pero para la distribución de ese aporte se deberán tener en cuenta los indicadores de eficiencia y equidad, etc.) y a la lógica académica (mayor hincapié en la carrera académica, énfasis en la investigación como función sustantiva de la universidad). Un hito importante que claramente implicó una nueva etapa en el estilo de definición de política fue la creación -en 1993- de la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) en el seno del Ministerio de Cultura y Educación. Entre sus funciones está la evaluación y seguimiento del sistema educativo universitario. En el mismo año se crearon los Consejos de Planificación Universitaria Regional y el Consejo Nacional de Educación Superior. Entre las funciones del primero figura la de examinar las ofertas de formación superior. El segundo, creado por Decreto 506/93, tiene como principal objetivo asesorar al Ministro de Educación en la determinación de las orientaciones adecuadas para el desarrollo de niveles de excelencia en la educación superior. Este Consejo estructuró su trabajo para el análisis, entre otros, de los siguientes temas: evaluación, acreditación y habilitación. Los primeros dictámenes de este Consejo se refieren a la evaluación de la calidad de la educación superior y a la acreditación de las carreras e instituciones universitarias. En la política finalmente adoptada, se observa que el peso del contenido de estos documentos es más que significativo.

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Según el proceso que se ha descripto, la participación de actores del Estado, el mercado y la universidad en el proceso de formulación de la política de evaluación y acreditación de la calidad universitaria ha sido amplia pero no homogénea. Se halló una mayor presencia de actores del Estado, concretamente del Ministerio de Cultura y Educación a través de su Secretaría de Políticas Universitarias. El Banco Mundial impulsó con financiamiento estrategias concretas de evaluación de la calidad universitaria. Los actores de la universidad participaron sobre todo a través del Consejo Interuniversitario Nacional que pretendía ante todo reservarse para sí la coordinación de la evaluación externa. El Consejo de Rectores de Universidades Privadas se opuso explícitamente a la creación de un ente estatal encargado de la evaluación y propuso que las instituciones universitarias constituyeran sistemas voluntarios de evaluación y acreditación externa, alternativa que no prosperó. La protesta de los estudiantes (abrazo estudiantil) no deja de ser un hito a tener en cuenta al momento de analizar el proceso mismo de la negociación de esta política. Sin embargo, este sector se caracterizó más por las protestas que por las propuestas realizadas al sistema de evaluación y acreditación universitaria. El mercado, fuera de la presencia de la Unión Industrial Argentina, no estuvo presente en la formulación de esta política.

III. ¿Cuál fue el rol de los organismos internacionales de crédito en la formulación de la política? El Banco Mundial aparece financiando el Subproyecto 06 a través del Programa Nacional de Asistencia Técnica a los Servicios Sociales (PRONATASS), con la cooperación técnica del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Es de destacar que desde 1988 hay un conjunto de subproyectos financiados por el Banco Mundial, pero es recién en 1991 cuando se incluye la financiación de temas referidos al nivel universitario. Este flujo de recursos financieros del Banco Mundial en el inicio de la política de evaluación y acreditación universitaria argentina podría estar respondiendo a una necesidad de la denominada “sociedad del conocimiento” o, desde otra mirada, se estaría revelando el grado en que las agencias internacionales se han transformado en una fuente significativa de autoridad (o de recursos financieros en el caso del Banco Mundial) hasta legitimar la inclusión de un tema como éste en la agenda política. Esto genera algunas preguntas en línea con la hipótesis que afirma que los modelos propuestos por estos organismos no sólo incluyen las soluciones al problema, sino que 123

además “construyen el problema” (Beech 2004). Siguiendo con esta línea, la crítica más importante que se puede hacer a los propósitos de las agencias internacionales no está relacionada con el contenido del discurso que producen a través de su modelo universal de educación, sino con la idea de que un “modelo de educación” puede ser promovido como la solución a la mayoría de los problemas en casi todos los contextos. Paradójicamente, el Programa de Reforma de la Educación Superior (PRES) financiado por el Banco Mundial, no incluyó un capítulo de universidades privadas. El Estado Argentino proponía el financiamiento a las universidades privadas vía créditos reembolsables y el Banco Mundial se negó a este tipo de financiamiento. Además, el perfil de los responsables del Banco Mundial para el programa de América Latina de Educación Superior de los ‘90 no coincide con el discurso que posiciona a éste con las políticas neoliberales. Siguiendo a Brunner (1994) se sostiene que no puede identificarse la emergencia del Estado evaluativo lisa y llanamente con la ideología neoliberal, que más bien postula el traslado de las funciones de control del Estado hacia los mercados. Cabe preguntarse cuánto se acercó la política de los años 1990 en Educación Superior, a los lineamientos del Banco Mundial. ¿Estos organismos rigen con una lógica mundial? ¿Están administrados por las grandes potencias del mundo y por lo tanto responden a otros intereses? Si hasta ese momento los organismos internacionales de crédito sólo financiaban las áreas de educación básica y secundaria, el financiamiento a la educación superior puede atribuirse a la incidencia de la denominada “sociedad del conocimiento” inserta en la lógica de las economías desarrolladas o, desde otra mirada, a la funciones que tienen estas agencias en la perspectiva práctica o aplicada de la educación, basadas en cuestiones de pragmatismo urgente. Estos organismos se posicionan como expertos que pueden interpretar lo que Jason Beech (2004) ha denominado como “espacio académico global” y traducirlo en propuestas educativas universales. Esta tesis admite el problema de la relación entre evaluación e ideología, evaluación e intereses políticos, pero sobre todo se ve a la evaluación y acreditación como un instrumento idóneo para mejorar la calidad de la educación superior y alcanzar diversos objetivos relacionados con el progreso de las instituciones universitarias y el avance social.

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IV. Hacia un sistema de evaluación y acreditación universitaria La modalidad institucional que hubiese sido más acorde con la política de los años 1990 no quedó reflejada en la Ley 24.521. La política finalmente adoptada es un híbrido fruto de un proceso de negociación, ya que en un primer momento se aspiró a la creación de una agencia pequeña que fuese acreditadora de acreditadoras. Esto implica, conceptualmente, que la organización responde a un modelo de agencias disciplinarias y una agencia general supervisora. En el fondo, este modelo es un rescate de las políticas de calidad del sector productivo y empresarial, donde existen un sistema de normalización técnica de análisis de calidad, al estilo “Normas ISO” donde hay agencias acreditadoras especializadas y a su vez, hay agencias de segundo piso que acreditan agencias de evaluación (Del Bello 2005). Las universidades pretendían un modelo en el que ellas fueran las socias de las agencias. En el proceso de negociación se terminan creando dos tipos de agencias: una agencia del Estado (CONEAU) y otras agencias privadas con idénticas funciones de evaluación y/o acreditación, con la diferencia que éstas, para poder funcionar, deben estar aprobadas por la agencia estatal. La resistencia de las universidades a la posibilidad de crear agencias evaluadoras por fuera del sistema universitario conllevó a que en el Decreto reglamentario 499/95 se estableciera que por un periodo de 3 años -a partir de la sanción de la Ley de Educación Superior- las agencias privadas de evaluación y acreditación fuesen constituidas sólo por universidades. Se posterga así la posibilidad de crear agencias especializadas. Las dos iniciativas de agencias privadas que actualmente existen (FAPEYAU y la Agencias de las Américas) presentaron solicitud para funcionar en las áreas de evaluación y acreditación y el Estado les ha denegado la función de acreditación. La constitución de agencias de universidades es la peor de las políticas posibles, salvo que estén restringidas para actividades de evaluación institucional con fines de mejoramiento, pero nunca de acreditación, porque de ser así se entra en un conflicto de intereses con los propios actores universitarios. Al existir grupos de universidades distintas esto puede dar lugar a una carterización. Otra dificultad que se observa es que, cuando el ciclo de la política pública va cambiando de etapas estatistas a etapas privatistas hay una resistencia por parte del Estado a la creación de las agencias privadas que la misma ley prevé. Esto conlleva a concentrar todo en la agencia del Estado que termina colapsada por la cantidad de instituciones a evaluar y carreras de grado y posgrado a acreditar.

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La misma ley habilitaría a una política activa diferente. El propio Ministerio de Educación debería promover la creación de agencias disciplinarias con una integración que rompa con la corporación profesional de los Consejos Profesionales y de las Asociaciones de Facultades. En el mediano plazo podría tenderse a un Sistema Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria conformado por una Agencia Nacional concentrada sólo en funciones de supervisión del sistema, es decir, se encargaría de acreditar las agencias dedicadas a la evaluación institucional (agencias de universidades o de otro tipo de instituciones) o a la acreditación de carreras (agencias disciplinarias).

V. ¿Es posible ligar un cambio de políticas a un desplazamiento de la coordinación de la educación superior hacia el Estado, el mercado o la universidad? De los casos estudiados, puede decirse que, dentro del triángulo de Clark, Francia es el caso más típico de coordinación del sistema a través del Estado. Sin embargo, a partir de la creación del Comité Nacional de Educación en 1984, se observa un desplazamiento hacia la autonomía universitaria pero sin dejar de ser un sistema altamente regulado. Estados Unidos se ubica más hacia el vértice del mercado: poca regulación y mucha competencia entre estudiantes, profesores e instituciones; procesos de acreditación voluntarios, pero ligados de tal forma al reconocimiento oficial y social que a ninguna institución se le plantea no someterse a estos procesos. Chile se encuentra en un punto intermedio. Por un lado se observa competencia entre las instituciones para captar a los alumnos con los mejores puntajes de las pruebas de ingreso a la universidad, vinculadas al financiamiento que reciben por alumno y, por otro, existe regulación y barreras de entrada a la creación de nuevas instituciones. Las universidades son autónomas en la definición de su oferta de carreras y planes de estudio y existen procesos voluntarios de acreditación de carreras de grado y posgrado. En la Argentina, las políticas de educación superior de los ‘90 tendieron, en un doble sentido, ir hacia el mercado y hacia la universidad. Sin embargo, al mirar exclusivamente la política de evaluación y acreditación de carreras, puede decirse que éstas disparan el sistema de coordinación hacia el Estado ¿Cómo se explica esto? Desde el punto de vista de los sistemas de ofertas de carreras y de los planes de estudio, la traslación se realiza desde el vértice de la autoridad estatal hacia la 126

comunidad académica, debido a que es la misma comunidad académica la que comenzará a determinar su oferta de carreras y sus planes de estudio. Si bien se estableció un sistema de regulación de la oferta a través de los Consejos Regionales de Planificación de la Educación Superior, puede decirse que -para el caso de las universidades estatales- esto obedece más a una intención de programación participativa con el fin de optimizar los recursos financieros del Estado para que, en su quehacer individual, no compitieran entre sí. Por lo tanto, el desplazamiento hacia el vértice de la comunidad académica se produce debido a la libre definición de la oferta académica y de los planes de estudio, asemejándose al sistema de los Estados Unidos. Esto tiene sus restricciones para las universidades privadas durante el lapso de funcionamiento provisorio y para las carreras de grado de interés público y las carreras de posgrado, aunque de naturaleza distinta en ambos casos. La política de los ’90 tendió a generar una mayor competencia entre las instituciones. El incentivo a la competencia consistió en: a) fondos concursales del FOMEC para mejoramiento de la calidad; b) la asignación de fondos para las universidades estatales para Ciencia y Tecnología en función del número de docentes investigadores incentivados (a mayor cantidad de docentes mayor presupuesto); c) la desregulación en materia de planes de estudio, para generar una oferta de programas educativos más abierta, menos rígida ampliando las opciones de los estudiantes en la elección de instituciones . La acreditación de las carreras de grado con riesgo social responde a un problema estructural mientras que la acreditación de carreras de posgrado surge por un problema más bien coyuntural. Como se deduce del análisis descripto, el tránsito al estado evaluador -para el caso de carreras de grado- responde al rechazo del sistema universitario, tanto estatal como privado, a un régimen de títulos académicos no habilitantes. Las universidades señalaban la necesidad de seguir siendo ellas las que otorgasen los títulos académicos habilitantes. A veces, bajo una mirada extremista de lo que podemos denominar “criterio autonomista”, algunas universidades se opusieron a la evaluación externa, aceptando como único camino el de la autoevaluación. En estos casos, las universidades, como prestadoras del servicio educativo, se consideraban garantes -por definición- de la calidad del servicio que ofrecían. El planteo del Estado fue el de encontrar un camino para resguardar el interés general y la responsabilidad con la sociedad.

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Así puede observarse, que los vértices mercado y universidad más que oponerse, convergen. Si se logran instrumentos de política que otorguen mayor autonomía a las universidades, esto desencadena una mayor diversificación y competencia entre ellas. Si hay mayor competencia, hay lógica de mercado. “Por lo tanto, las lógicas del mercado en términos de competencias están íntimamente asociados a la autonomía universitaria. En la práctica, las figuras de competencia están asociadas a una creciente autonomía, es decir, hay una convergencia entre las dos (Del Bello 2005).” Si hay convergencia entre competencia y autonomía hay un nuevo rol del Estado, pero antes esa competencia y esa autonomía se disparó como “política de Estado”. Ese nuevo rol va a variar según cómo se haya estructurado el proceso de competencia. Para el caso argentino, se transforma en un control remoto o a distancia, con matices nada sutiles según se trate de acreditación de carreras de grado de interés público, de carreras de posgrado o de evaluación institucional. La competencia entre instituciones, ofertas de carreras de grado y posgrado y la competencia entre agencias de evaluación y acreditación, es algo que intrínsecamente está vinculado a los procesos de calidad, porque posibilitan una mejor participación de los consumidores. Sin embargo la competencia “per se” no supone incrementar la calidad en educación ya que a veces genera otros efectos, por ejemplo: ofrecer títulos en menor tiempo para hacer atractiva una carrera puede significar disminución de la calidad en la formación. Por lo tanto, más allá de que el mercado establezca o no mecanismos de evaluación, se considera que la competencia es un componente que hace a la calidad siempre y cuando se aseguren estándares de calidad que amortigüen un efecto no deseado. Además, los mecanismos de evaluación y acreditación son vitales para generar un sistema de información a los usuarios. Esto se relaciona con las políticas de financiamiento, tema que excede el marco de esta tesis. La función de evaluación y acreditación tiende hacia el vértice del Estado como garante del bien común. La función de creación de las ofertas académicas tiende hacia la universidad. El tema de la información y la competencia tiende hacia el mercado. Por lo tanto, en lugar de ver los vértices del triángulo de Clark como polos opuestos, podrían mirarse como un triángulo virtuoso, es decir donde el Estado, la autonomía institucional y el mercado contribuyen, entre todos, a un sistema universitario más equitativo, más justo, de mayor calidad.

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En el caso de las profesiones cuyo ejercicio compromete el interés general, como medicina y abogacía, el Estado tiene la obligación –por ser garante del bien común- de tutelar. Existe así regulación para el ejercicio de la profesión. Dentro de los títulos académicos profesionales existen dos opciones: países cuyas universidades otorgan con el título académico la habilitación para el ejercicio profesional (Francia, algunos países de Europa y de Latinoamérica) y países cuyas universidades otorgan el título académico como condición necesaria, pero no suficiente, para la habilitación del ejercicio profesional (Estados Unidos, Inglaterra). En el primer caso el Estado regula “ex - ante” y en el segundo caso “ex – post”. Existe consenso general acerca de que para el ejercicio de ciertas actividades profesionales debe mediar una habilitación profesional que mantenga un control para preservar el bien común. La discusión se centra en quién debe otorgar esta habilitación y cómo. El artículo de la Ley de Educación Superior que explícitamente habla sobre la autonomía, es el número 29 e indica que la enumeración de facultades es meramente ejemplificativa. Esto invierte a favor de la autonomía las reglas de interpretación. “Un principio básico de hermenéutica jurídica determina que cuando el intérprete se enfrenta entre una regla y su excepción, en la duda debe inclinarse por la aplicación de la regla. Dicho de otra forma, que las excepciones a una regla son de interpretación y aplicación restrictiva y rigurosa (Mundet 2000, 2).” La autonomía es un principio que debe ceder frente a otros valores de mayor jerarquía, como son los que enuncia la Ley de Educación Superior en su artículo 43: cuando en el ejercicio profesional se genera un riesgo directo a la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formación de los habitantes. Esto es responsabilidad del Estado y por ello se encuentra legitimado a tomar los resguardos necesarios para garantizarlos. El fundamento de la excepción es la necesidad de garantizar a los habitantes un ejercicio responsable en aquellas profesiones que pongan en riesgo valores fundamentales. Art. 43 “(...). El Ministerio de Cultura y Educación determinará con criterio restrictivo, en acuerdo con el Consejo de Universidades, la nómina de tales títulos (...).”

Esto implica que sólo deben incluirse aquellas carreras que sin margen de duda alguno respondan a los requisitos del artículo. “En la duda debe desestimarse la inclusión (Mundet 2000, 3).” Lo que la norma nos está definiendo es una carrera que habilite para realizar tareas que de ser realizadas por una persona mal capacitada generen la posibilidad de un riesgo que revista las siguientes características: a) que comprometa o 129

alcance a un número considerable de personas –interés público-; b) que la posibilidad de causar un daño sea una consecuencia directa de la mala formación profesional; c) que el riesgo que se genere sea de entidad y d) que el mismo comprometa, no a cualquier bien, sino a aquellos de rango constitucional como los que la norma enumera (Mundet 2000). Para estas carreras, además de la carga horaria mínima, se requiere que los planes de estudio tengan en cuenta los contenidos curriculares básicos y los criterios sobre intensidad en la formación práctica que establezca el Ministerio de Cultura y Educación. Es de destacar que se trata de los contenidos mínimos, es decir, aquellos considerados indispensables para afrontar las competencias que resulten generadoras del riesgo advertido. Por lo tanto, no se busca la calidad de toda la oferta educativa, como sucede en los posgrados, sino la formación necesaria para aquellas actividades profesionales reservadas monopólicamente al título. Se debe evitar sustituir a la universidad en la elaboración del plan de estudios. “Los contenidos que se fijen no deben superar lo estrictamente necesario para garantizar la debida formación del profesional y despejar el peligro de riesgo social (Mundet 2000, 6).” A diferencia de lo que sucede en la fijación de los estándares, los contenidos básicos deben establecerse ‘en acuerdo’ y no ‘en consulta’ con el Consejo de Universidades. Esto reclama un sano proceso de consenso. Es importante recordar lo que ya se ha dicho de diversas formas a lo largo de este trabajo: la acreditación de carreras de posgrado es de diferente naturaleza que la acreditación de carreras de grado. La primera persigue garantizar la calidad de la oferta educativa con el fin de prestigiar el sistema; mientras que la segunda pretende garantizar una formación mínima del profesional que asegure un ejercicio carente de riesgo para la sociedad. A la luz de los acontecimientos posteriores, puede afirmarse que se ha descuidado, incluso desde las mismas comunidades académicas, esta interpretación del artículo 43 de la Ley de Educación Superior (carreras que comprometen directamente el interés público), tema que compete a la fase de la implementación de la política. Algunas preguntas que surgen para un posterior análisis de “la implementación de la política de evaluación de la calidad universitaria argentina” y su relación con la participación de actores del Estado, el mercado y la universidad son: ¿Cómo son los procedimientos de CONEAU? ¿Cómo se eligen los pares? ¿Cómo se disminuyen las discrecionalidades de éstos? 130

¿Cómo participan cada uno de estos actores en la evaluación institucional, en la acreditación de carreras de grado y posgrado y en la creación de las Entidades Privadas de Evaluación y Acreditación Universitaria (EPEAUS)? ¿Qué lógica (Estado, mercado, universidad) prevalece en los estándares definidos para la acreditación de carreras de grado y posgrado? ¿Quiénes son los actores más activos en la definición de estos estándares? ¿Qué convocatoria tiene la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria? ¿Qué grado de legitimación frente al mercado y a la universidad? ¿Qué grado de iniciativa han tenido las instituciones representantes del Estado, el mercado y la Universidad en la creación de las EPEAUS? ¿Cuán tan restrictivo fue el criterio utilizado para incorporar una carrera en el artículo 43? ¿Quiénes son los principales impulsores de esta inclusión? ¿Qué estrategias utilizan las universidades ante las recomendaciones realizadas por CONEAU? ¿Cuáles son los efectos reales de la no acreditación de una carrera? ¿Se está logrando una cultura de calidad entendida como mejora continua al interior de las universidades? ¿Se crearon oficinas de evaluación de la calidad en las universidades? ¿Existe preocupación por los procesos internos de evaluación de la calidad? ¿Hacia donde tiende el sistema de evaluación y acreditación universitaria argentina? Finalmente, se puede afirmar que las modalidades contemporáneas de “control remoto” de las instituciones de educación superior suponen un aparato sofisticado de formulación, adopción e implementación de políticas y de seguimiento y evaluación de sus efectos (Brunner 2002). Se espera que el análisis realizado en esta investigación sirva de disparador para reflexionar sobre la necesidad de pasar de una autonomía universitaria entendida como “aislamiento y rechazo a toda imposición externa -Estado o mercado-“ a una autonomía vivida como “participación en las políticas y procesos de evaluación y acreditación de la calidad universitaria”, ya que no pocas veces los abusos del Estado y del mercado se deben a la ausencia de quienes deben hacer uso de sus deberes y derechos. Parece ser, dice Joaquín Brunner (2002) que las universidades actúan más maduramente en estos temas cuando son tratadas más como adultos confiables que

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como ni帽os y si son lo suficientemente sabias como para asumir la responsabilidad del esquema de evaluaci贸n y autorreglaci贸n.

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