Elementos para una (re)interpretación de las convenciones internacionales de drogas

elementos para una (re)interpretación de las convenciones internacionales de drogas

Siglo del Hombre Editores Academia Colombiana de Ciencias Económicas

Biblioteca Universitaria

Ciencias Sociales y Humanidades Esta biblioteca comprende trabajos de investigación, obras clásicas, textos de síntesis y ensayos sobre temas relevantes en distintos campos de las ciencias sociales y humanas. Hace énfasis en las áreas de filosofía, historia, antropología, sociología, educación, estudios de género y psicoanálisis desarrollados en Colombia e Iberoamérica.

C

o

l

e

c

c

i

ó

n

Eco n o m í a Esta colección reúne obras que conciben la economía desde una amplia perspectiva intelectual. Las obras publicadas en ella siguen en lo fundamental la idea de los fundadores de la Economía, según la cual el quehacer de esta disciplina está orientado por la búsqueda de medios que permitan lograr un mejor bienestar para todos.

Francisco E. Thoumi

elementos para una (re)interpretación de las convenciones internacionales de drogas

Thoumi, Francisco E. Elementos para una (re)interpretación de las convenciones de drogas / Francisco E. Thoumi.

-- Bogotá : Siglo del Hombre Editores : Academia Colombiana de Ciencias Económicas, 2021. p. 546 (Biblioteca universitaria. Ciencias sociales y humanidades) -- (Economía política) Incluye índice onomástico, índice analítico y datos del autor. -- Contiene bibliografía.

ISBN 978-958-665-656-6 (impreso) -- 978-958-665-657-3 (pdf) -- 978-958-665-658-0 (e-pub)

1. Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes 2. Control de drogas y narcóticos 3. Sustancias psicoactivas – Control 4. Abuso de drogas Prevención I. Título II. serie CDD: 362.2917 ed. 23

CO-BoBN- a1069041

© Francisco Elías Thoumi La presente edición, 2021 © Siglo del Hombre Editores Carrera 31A n.° 25B - 50, Bogotá, D. C. Tel: +57 1 3377700 http://libreriasiglo.com © Academia Colombiana de Ciencias Económicas Calle 39B n.° 21 - 42, Bogotá, D. C. Tel: +57 1 2856007 http://www.acceconomicas.org.co Diseño de carátula Gloria Diazgranados Diseño de la colección y diagramación Gloria Diazgranados ISBN: 978-958-665-656-6 ISBN PDF: 978-958-665-657-3 ISBN EPUB: 978-958-665-658-0 Impresión Nomos S. A. Diagonal 18 Bis No. 41-17, Bogotá D. C. Impreso en Colombia – Printed in Colombia Todos los derechos reservados. Esta publicación no puede ser reproducida total ni parcialmente, ni registrada o transmitida por sistemas de recuperación de información, en ninguna forma y por ningún medio ya sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo y por escrito de la editorial.

índice

Agradecimientos

15

Siglas y acrónimos

19

Prefacio

23

Introducción

29

1. El modelo de política de drogas de las Naciones Unidas y la búsqueda y apoyo para establecer una política de drogas simple y global

29

2. Los desafíos al Sistema Internacional de Control

de Drogas

38

38

3. La necesidad de establecer un diálogo fructífero

4. El modelo de políticas de las Naciones Unidas y la política pública contemporánea

41

45

5. Propósito y contenido del libro

Primera parte. El proceso de formación del Sistema Internacional de Control de Drogas

51

Capítulo I

Visión panorámica de los asuntos relacionados con las drogas psicoactivas, el origen y la construcción del SICD

53

1. Los asuntos de las políticas de drogas no son nuevos

53

2. El problema del opio en China

60

3. Globalización, colonialismo y los intereses estadounidenses en el comercio del opio en China

reconocimientos

65

7

Capítulo II El largo proceso para lograr la prohibición de los usos de las drogas controladas excepto a los fines médicos y científicos

69

1. Los orígenes de la restricción a los usos médicos y científicos

69

72

2. La Comisión de Shanghái de 1909

3. La Convención Internacional del Opio de La Haya de 1912

74

4. La Ley Harrison y el mantenimiento de la adicción a la heroína en Estados Unidos

77

80

5. Las drogas en la Sociedad de Naciones

5.1. El periodo anterior a los tratados de 1925 5.2. Los tratados de 1925 5.3. El Convenio de 1931 para limitar la

fabricación y reglamentar la distribución

de estupefacientes 5.4. La Convención para la supresión del tráfico

ilícito de drogas nocivas de 1936 6. La masticación de coca, un asunto de políticas internacionales

80 82

87 89 92

6.1. Trasfondo social y político 6.2. El informe de la Comisión de estudio sobre la

hoja de coca de 1950 de las Naciones Unidas 6.3. Algunas características del informe

102 108

7. El final de la Sociedad de Naciones y los protocolos de 1948 y 1953

110

121

8. La Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes

92

8.1. El camino que siguió para su redacción

y aprobación 121 8.2. Los principales logros de la Convención Única de 124

acuerdo con UNODC

8

elementos para una (re)interpretación de las convenciones internacionales de drogas

Capítulo III Las convenciones y los órganos que completaron el SICD

129

129

1. La Convención sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971

2. La Convención de las Naciones Unidas de 1988 contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas

3. Los órganos del SICD

133 136

3.1. El Consejo Económico y Social de las

Naciones Unidas (ECOSOC) 3.2. La Comisión de Estupefacientes (CND) 3.3. La Oficina de las Naciones Unidas contra

la Droga y el Delito (UNODC) 3.4. La Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE)

136 137 137 139

Capítulo IV Características de las convenciones de drogas

141

141

1. Algunas características obvias

2. Inconsistencias importantes, términos indefinidos y vacíos legales en las convenciones de drogas

148

Segunda parte. Un problema complejo, una política simple y la persecución de una meta inalcanzable. La implementación del SICD, las políticas de la JIFE y sus inconsistencias

159

Capítulo V El papel de la JIFE como intérprete de las convenciones

161

1. La JIFE como intérprete de los conceptos no definidos en las convenciones

165

reconocimientos

9

2. La JIFE y la legalización de usos no médicos de las drogas 169

3. Consecuencias

182

Capítulo VI Las características de las políticas del SICD y la evolución de su narrativa

187

1. La Declaración Política de la UNGASS de 1998 y el Plan de Acción de la CND de 2009

189

2. Las respuestas de la JIFE a la Declaración política de 2009

204

3. La UNGASS 2016

213

4. El periodo post UNGASS 2016

219

5. La CND de 2019. Un tercer intento con las viejas recetas

222

Capítulo VII La JIFE, viejas y nuevas posiciones sobre los derechos humanos

231

Capítulo VIII El desafío de las políticas de reducción de daños

247

251

1. Programas de distribución y cambio de jeringas y agujas

2.

Salones de consumo de drogas

252

3. Mantenimiento de la adicción con opioides

257

4. Mantenimiento de la adicción a la heroína

258

Capítulo IX Los coffee shops en Países Bajos vs la legalización de la marihuana en Uruguay

267

1. La JIFE y la política de los coffee shops en Países Bajos

268

2. La JIFE y la legalización de la marihuana en Uruguay

278

10

elementos para una (re)interpretación de las convenciones internacionales de drogas

Capítulo X Bolivia y el enigma de la masticación de coca

289

1. La temprana posición de la JIFE sobre la masticación de coca

290

298

2. La persistente importancia de la coca

2.1. Cambios relevantes en la sociedad boliviana 2.2. La Convención de 1988, el uso tradicional de coca y la rebeldía boliviana

298 301

Tercera parte. Los retos que enfrentan las políticas públicas de drogas

321

Capítulo XI Complejidad, políticas públicas, su efectividad y vulnerabilidad social

323

1. Leyes, normas sociales y autocontrol

326

2. El reto de la complejidad

332

2.1. El marco Cynefin 2.2. Los mercados de drogas como sistemas complejos 2.3. Los órganos del SICD aceptan la complejidad

solo cuando no reta sus políticas 3. Sociedades diversas, gobiernos y políticas diferentes

339 344

4. Males sociales, vulnerabilidad social y la efectividad de las políticas de control del crimen

350

Capítulo XII Propuestas para enfrentar la necesidad de reformas en las políticas de drogas

359

1. Los fines médicos y científicos y la carencia de definiciones

359

1.1. La carencia de definiciones y el problema de

interpretación de las convenciones

360

reconocimientos

332 337

11

1.2. Una discusión de políticas entre activistas 1.3. Un buen ejemplo de conflicto entre paradigmas 2. Reforma de la política por medio de una modificación inter se de las convenciones

364 372

384

3. ¿Diferentes drogas deben tratarse de maneras distintas?

380

Capítulo XIII Otras cuestiones ineludibles de la política de drogas

389

1. Los ODS y sus posibles conflictos con las políticas del SICD

389

2. La definición de salud de la OMS y su inconsistencia con el SICD

397

2.1. La OMS y las definiciones de salud 2.2. Los principios, constitución y políticas de la OMS 2.3. ¿Hay un conflicto entre las políticas del SICD

y los principios de la OMS? 3. La necesidad de controlar el comercio internacional de drogas psicoactivas y sus precursores químicos

409

4. Los problemas del SICD en gobiernos federales donde los estados son autónomos respecto a las políticas de drogas

413

5. Servicios del sector de la salud y drogas psicoactivas legales

418

6. La necesidad de enfrentar políticas nacionales basadas en fuertes sentimientos y emociones que enceguecen: Estados Unidos, Colombia y sus políticas de drogas

424

7. ¿La estructura administrativa de la JIFE es adecuada para sus propósitos?

429

7.1. Características administrativas de la JIFE 7.2. Vulnerabilidades y conflictos 7.3. La expansión de las tareas de la JIFE

429 433 436

12

elementos para una (re)interpretación de las convenciones internacionales de drogas

397 399 407

7.4. Consecuencias de la estructura administrativa

de la JIFE y la necesidad de cambio

442

Capítulo XIV Síntesis, conclusiones y retos de política

443

1. La limitación de los usos controlados de las drogas a los fines médicos y científicos

443

2. La ambigüedad en los términos más importantes de las convenciones y su objetivo de un mundo libre de drogas

445

3. La evolución de las posiciones de política de la JIFE

450

3.1. Cuestiones de derechos humanos 3.2. Problemas de la reducción de daños 3.3. Marihuana no medicinal en Países Bajos y Uruguay 3.4. Problemas con la masticación y otros usos de la coca 3.5. Un corto resumen y las consecuencias para la política 4. Los desafíos de política que presenta el “complejo problema mundial de las drogas”

450 453 454 457 460

469

5. Epílogo

463

Anexo. Informes anuales de la JIFE. Capítulos temáticos, resumen y extractos

471

1. La legalización de los usos no medicinales de las drogas (1992)

471

471

2. La importancia de la reducción de daños (1993)

3. Evaluación de la efectividad de los tratados internacionales de control de drogas (1994)

473

4. Los informes de 1995 a 1997

474

5. Los informes de 1998 a 2001

474

6. Drogas ilícitas y desarrollo económico (2002)

474

7. Drogas, crimen y violencia: el impacto a nivel micro (2003)

476 reconocimientos

13

8. Informes de 2004 a 2009

476

9. Drogas y corrupción (2010)

477

10. Cohesión social, desorganización social y drogas ilegales (2011)

480

11. Responsabilidad compartida en el control internacional de drogas (2012)

484

486

12. Consecuencias económicas del abuso de drogas (2013)

13. Aplicación de un enfoque amplio, integral y equilibrado para abordar el problema mundial de las drogas (2014)

490

14. La salud y bienestar de la humanidad: desafíos y oportunidades para el control internacional de las drogas (2015)

496

500

15. Las mujeres y las drogas (2016)

16. Tratamiento, rehabilitación y reinserción social para los trastornos por consumo de drogas: componentes esenciales de la reducción de la demanda de drogas (2017)

506

Bibliografía

513

Índice onomástico

533

Índice analítico

537

El autor

541

Miembros de la Academia

543

agradecimientos

Mi formación académica no tuvo nada que ver con la economía ilegal, el crimen o las drogas psicoactivas ilegales. Empecé a estudiar estos temas quince años después de obtener el doctorado en economía. A partir de ese entonces, he tenido la suerte de conocer y, en ocasiones, colaborar con un número importante de los mejores investigadores académicos en esos campos, quienes han influenciado la manera en que he desarrollado un enfoque para analizar estos fenómenos. Realmente esta es una lista larga y muchos de quienes están en ella no creo que sepan que me ayudaron a desarrollar una visión diferente sobre estos temas.

A todos ellos, les agradezco.

También debo agradecer a mis colegas de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) donde trabajé hace un par de décadas; los miembros y el personal de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) de la que fui miembro por ocho años; y a los periodistas y diplomáticos que han estudiado el SICD, los mercados ilegales de drogas y las organizaciones criminales. Este ha sido un grupo heterogéneo que incluye muchos críticos y simpatizantes del SICD. La relación con ellos me motivó a estudiar los factores que llevan a las personas a desarrollar y defender posiciones diversas y contradictorias con relación a las drogas psicoactivas y sus políticas.

Los temas relacionados con las drogas adictivas y las políticas de drogas son muy sensibles política y emocionalmente. Esto hace que el disenso a las creencias y políticas populares sea frecuentemente rechazado sin aceptar discusión, debate o comentario. Por eso, expreso mi profunda gratitud hacia mis colegas de

agradecimientos

15

la Academia Colombiana de Ciencias Económicas, quienes me han proporcionado un foro para presentar y difundir mi enfoque, con frecuencia políticamente incorrecto, para tratar estos asuntos. La Academia me ha permitido participar en paneles, dictar conferencias y además ha apoyado mis seminarios abiertos dirigidos a estudiantes universitarios; a la Academia y todos mis colegas en ella, muchas gracias.

Centrándome en este libro, quiero agradecer al expresidente colombiano Juan Manuel Santos, quien, en 2012, respondió rápida y eficazmente a mi petición de ser nominado a la JIFE, y al expresidente mexicano Ernesto Zedillo por escucharme y darme aliento para escribir este libro.

En el desarrollo de este libro, tuve extensas charlas sobre sus diferentes partes con los profesores John Collins de la London School of Economics; Sandeep Chawla, excoordinador del Informe Mundial sobre las Drogas de la UNODC; Vicknasingam B. Kasinather de la Universidad Sains Malasia; Juan G. Toka­ tlian, Vicerrector de la Universidad Torcuato Di Tella de Buenos Aires; Moisés Wasserman, exrector de la Universidad Nacional de Colombia; Wolfgang J. Munar de la Universidad George Wa­ shington; y Thomas Pietschmann, investigador y estadístico en la UNODC. Mi interacción con todos ellos me ha ayudado a desarrollar la argumentación de este libro y algunos comentaron diferentes capítulos e hicieron sugerencias importantes. Paulsen Bailey, exfuncionario de la JIFE contribuyó con extensas recomendaciones a los borradores. Además, doy las gracias por los comentarios editoriales y conceptuales de mi joven colega Nicolás A. Cabra Ruiz y de la correctora Johana Haydee Forero Rodríguez. Soy consciente de que no he incorporado en el libro todas las sugerencias que he recibido y que no todas las personas que me han ayudado a producir esta obra están de acuerdo con la totalidad de ideas y conclusiones acá expresadas por lo que asumo plena responsabilidad.

16

elementos para una (re)interpretación de las convenciones internacionales de drogas

Finalmente, debo agradecer la crítica constructiva y el apoyo anímico y moral de Marcela Anzola, mi compañera y cómplice en el cuestionamiento de muchas creencias sobre políticas públicas y el Estado.

agradecimientos

17

siglas y acrónimos

APAA

Alpha-phenylacetoacetamida

APAAN

alfa-fenilaceatoactonitrilo

APRA

Alianza Popular Revolucionaria Americana

ATS

Amphetamine-type stimulants Estimulantes de tipo anfetamínico

CAO

Comité Asesor para el Opio

CBIO

Compañía Británica de las Indias Orientales

CCPO

Comité Central Permanente del Opio

CND

Commission on Narcotic Drugs Comisión de Estupefacientes

CVDT

Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados

DSS

Determinantes Sociales de la Salud

EAC

Experimentos Controlados Aleatorios

ECOSOC

United Nations Economic and Social Council Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas

ENACO

Empresa Nacional de la Coca

FBN

Federal Bureau of Narcotics Oficina Federal de Estupefacientes

JIFE

Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes

MDMA

3,4-methylenedioxymethamphetamina (“Ecstasy”)

MMT

Methadone Maintenance Treatment Tratamiento de Mantenimiento con Metadona

siglas y acrónimos

19

NPS

New Psychoactive Substances Nuevas Sustancias Psicoactivas

OEA

Organización de los Estados Americanos

ODS

Objetivos de Desarrollo Sostenible

OFE

Órgano de Fiscalización de Estupefacientes

OMS

Organización Mundial de la Salud

PAJ

Programas de Distribución y Cambio de Agujas y Jeringas

PCOB

Permanent Central Opium Board Junta Central Permanente del Opio

PICS

Sistema de Comunicación de Incidentes de Precursores

PNUFID

Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas

S-DDD

Statistical Defined Daily Dose Dosis Diarias Definidas Estadísticamente

SAMHSA

Substance Abuse and Mental Health Services Administration Administración de Servicios de Abuso de Sustancias y Salud Mental

SICD

Sistema Internacional de Control de Drogas

SIH

Supervised Injectable Heroin Tratamiento Supervisado de la Heroína Inyectable

SPY

Sociedad de Propietarios de Yungas

THC

Tetrahidrocannabinol

UNDCP

United Nations International Drug Control Program Programa de las Naciones Unidas para el Control Internacional de Drogas

20

elementos para una (re)interpretación de las convenciones internacionales de drogas

UNFDAC

United Nations Fund for Drug Abuse Control Fondo de las Naciones Unidas para el Control del Abuso de Drogas

UNGASS

United Nations General Assembly Special Session Sesiones especiales de la Asamblea General de las Naciones Unidas

UNODC

United Nations Office on Drugs and Crime Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito

UNODCCP

United Nations Office for Drug Control and Crime Prevention Oficina de las Naciones Unidas para el Control de Drogas y la Prevención del Crimen

WFAD

World Federation against Drugs Federación Mundial Contra las Drogas

siglas y acrónimos

21

prefacio

Mi interés por el mercado de las drogas ilegales surgió hace más de treinta años debido a que no podía entender por qué Colombia había concentrado la producción mundial de cocaína. Este es y se ha mantenido como el producto más rentable de las exportaciones del país y, a pesar de su enorme rentabilidad, ha enfrentado una menor competencia en los mercados internacionales, que en los de cualquier otro producto de sus exportaciones. Mi formación y experiencia profesionales han sido en comercio internacional, industrialización y desarrollo económico; y ninguna de las explicaciones basadas en las teorías de ventajas comparativas o de desarrollo industrial prevalecientes podían explicar ese fenómeno.

Esa resiliencia de la ventaja internacional del país no era el único fenómeno inexplicable asociado a las drogas ilegales.

Las transacciones al margen de la ley se basan en la confianza y la amenaza de violencia debido a que sus participantes no tienen acceso a sistemas legales para la resolución de conflictos. De modo que, a partir de 1980 y especialmente a mediados de esa década, la violencia generada por la industria ilegal de cocaína en Colombia dio lugar a una guerra narcoterrorista sin precedentes. Esto no sucedía en Bolivia y Perú, países productores de coca; ni en Tailandia, Laos, Afganistán y otros, cultivadores de adormidera1 por lo que este otro acontecimiento también debía ser explicado. Estos hechos, característicos del desarrollo de las industrias ilegales en el país, me llevaron a cambiar mi enfoque

1

Estudios posteriores han demostrado que gran parte de los mercados ilegales, durante la mayoría del tiempo, no son especialmente violentos (Reuter, 2009).

prefacio

23

del desarrollo industrial y el comercio internacional legales a la industria ilegal de cocaína.

Cuando empecé a seguir la literatura sobre el tema, también me desconcertó la persistencia de posiciones opuestas en los debates internacionales sobre política de drogas basadas en argumentos débiles a favor o en contra de la prohibición de drogas psicoactivas. “Prohibicionistas” y “legalizadores” presentaban sus posiciones políticas, razones y creencias por las que la prohibición podía considerarse buena o mala, pero no justificaban los supuestos sobre los cuales se basaba su forma de pensar, ni conferían pruebas basadas en conocimiento científico que las sustentaran o cuál sería la evidencia requerida para reconsiderar su opinión. En ese contexto, cada cual predicaba frente a sus correligionarios, pero no se establecía un diálogo. El problema es que, con cierta frecuencia, en política esto no es relevante porque lo importante no parece ser estar en lo cierto, sino convencer mediante la apelación a creencias, sentimientos y hechos seleccionados para apoyar lo que los convencidos ya “saben”.

Esto aplica particularmente a cuestiones políticas complejas que implican muchos aspectos sobre los que la mayoría de la gente sabe muy poco.

El fracaso de los discursos y debates de la política de drogas evidencia que en estos temas dos personas distintas (ambas inteligentes, educadas y bienintencionadas) pueden mantener posiciones opuestas que defienden celosamente. De manera que, era necesario explorar cómo las creencias más fuertes de las personas influyeron en el diseño y construcción del Sistema Internacional de Control de Drogas (SICD).

El SICD2 proporciona un marco internacional para hacer frente a los problemas sociales planteados por la adicción a las El SICD se basa en tres convenios internacionales: la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961, modificada por el Protocolo de 1972; la Convención sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 y la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988. Estos convenios son aplicados por tres órganos de las Naciones Unidas: el Consejo Económico

2

24

elementos para una (re)interpretación de las convenciones internacionales de drogas

drogas psicoactivas (aquellas que alteran la percepción, el estado de ánimo, la conciencia o el comportamiento de las personas) y por el control internacional de la producción, el comercio y el consumo humano de ellas. Algunas de estas sustancias pueden ser autorrecetadas por quienes eligen consumirlas; obtenerse legalmente bajo prescripciones médicas y supervisión; o estar prohibidas para el consumo legal. Este marco también incide y controla la producción y el comercio de algunos de los productos químicos claves utilizados para la fabricación de sustancias controladas.

A principios del siglo XX, la producción, comercialización y uso de drogas psicoactivas se convirtió en una preocupación política para algunos países. Los gobiernos, alarmados por el crecimiento del uso del opio en países asiáticos, principalmente en China, y del comercio internacional de esa sustancia, lideraron un esfuerzo pionero para desarrollar un sistema de control internacional del opio en la Comisión del Opio de Shanghái de 1909 y lograron formular el Convenio Internacional del Opio de La Haya en 1912.

Desde sus orígenes, los principales promotores del SICD buscaron una solución simple a lo que percibieron como un problema de drogas apremiante. Estados Unidos, apoyado por China, trató de limitar la ingesta de drogas psicoactivas únicamente a fines “médicos y científicos”. No obstante, algunos países europeos que tenían industrias farmacéuticas fuertes; Perú y Bolivia, donde los usos tradicionales no medicinales de coca eran comunes; y la India, donde se extendía el uso “cuasi médico” (no occidental), abogaron por forjar un sistema de usos regulados de esas sustancias. Finalmente, después de varios tratados y cincuenta y dos años, la política para limitar los usos de drogas psicoactivas controladas a fines médicos y científicos se estableció en el y Social (ECOSOC), la Comisión de Estupefacientes (CND) y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC); y por un órgano subsidiario, la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE). Las funciones de estos órganos se explican en el tercer apartado del capítulo tres.

prefacio

25

marco de la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961, cuyo preámbulo denota los principios y fundamentos del SICD: Las Partes, Preocupadas por la salud y el bienestar de la humanidad, [o por la salud física y moral de la humanidad, como se lee en las versiones oficiales francesa y española de la Convención] Reconociendo que el uso médico de estupefacientes continuará siendo indispensable para mitigar el dolor y que deben adoptarse las medidas necesarias para garantizar la disponibilidad de estupefacientes para tal fin, Reconociendo que la toxicomanía constituye un mal grave para el individuo y entraña un grave peligro social y económico para la humanidad, Conscientes de su obligación de prevenir y combatir este mal, Considerando que para ser eficaces las medidas contra el uso indebido de estupefacientes se hace necesaria una acción coordinada y universal, Estimando que esa acción universal exige una cooperación internacional orientada por principios idénticos y objetivos comunes, Reconociendo que las Naciones Unidas tienen competencia en materia de fiscalización de estupefacientes y deseando que los órganos internacionales competentes pertenezcan a esa Orga­nización, Deseando concertar una convención internacional que sea de aceptación general, en sustitución de los tratados existentes sobre estupefacientes, por la que se limite el uso de estupefacientes a los fines médicos y científicos y se establezca una cooperación y una fiscalización internacionales constantes para el logro de tales finalidades y objetivos […]. (UNODC, 2013, pp. 5-6).

La restricción de los usos psicoactivos de las drogas ha determinado las políticas internacionales sobre la materia desde

26

elementos para una (re)interpretación de las convenciones internacionales de drogas

que se promulgó3. Sin embargo, la Convención no proporcionó detalles específicos para las políticas, solo instituyó el compromiso de eliminar todos los usos diferentes a los médicos o científicos. De este modo, el artículo cuarto de la Convención establece: Las Partes adoptarán todas las medidas legislativas y administrativas que sean necesarias: [...] (c) Sin perjuicio de las disposiciones de la presente Convención, para limitar exclusivamente la producción, fabricación, exportación, importación, distribución, comercio, uso y posesión de estupefacientes a los fines médicos y científicos. (Ibídem, pp. 12-13).

Desde la perspectiva de la política pública contemporánea en las sociedades no autoritarias, esa interpretación como una prescripción abierta sin directriz o restricción para formular e implementar políticas plantea muchas cuestiones interesantes que deben aclararse para que las políticas sobre drogas puedan ser eficaces. Las siguientes son algunas de ellas: 1. ¿Cómo se logró ese amplio acuerdo de política?

2. ¿Hubo un fundamento científico para la prohibición de cualquier uso no médico o científico; se basó en ideologías, creencias sociales, sentimientos y emociones?

3. ¿Los gobiernos signatarios estaban conscientes de las posibles consecuencias de adherir a esta política?

4. ¿Las Partes interesadas fueron consultadas o la política se impuso desde los centros de poder hacia abajo?

5. Teniendo en cuenta el objetivo tan amplio, ¿por qué no se consideraron excepciones?

3

En la jerga del SICD los “estupefacientes” son sustancias controladas o reguladas en la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961 y las “drogas psicotrópicas” corresponden a las añadidas en la Convención de 1971. Muchos de los medicamentos incluidos en la Convención Única no son estupefacientes. Las drogas añadidas en la Convención de 1971 abarcan diversos tipos y todas son sintéticas. Dentro de los órganos de la ONU encargados del control de drogas, el término “drogas”, generalmente aplica a las psicoactivas.

prefacio

27

Desde un principio mi enfoque se centró en entender cómo crecen los mercados ilegales de drogas y qué factores influyen en su desarrollo. Eso requiere estudiar las características institucionales que fomentan o previenen el desarrollo de los mercados ilegales. En este libro, aplico el mismo enfoque para investigar la coherencia lógica de la prohibición del SICD para los usos de drogas psicoactivas distintos de los médicos o científicos y la creciente crítica a esta práctica.

Así pues, el libro se centra en las cuestiones que han sido particularmente importantes y conflictivas para las agencias del SICD. Los ejemplos de análisis proporcionados en este estudio evidencian muchas de las preocupaciones de la JIFE durante mis años de trabajo en ese órgano y las cuestiones que interpelan a los países donde he tenido una experiencia significativa en la investigación de la política de drogas.

En consecuencia, refleja mi experiencia de treinta y cinco años trabajando en cuestiones relacionadas con las drogas ilegales y mi participación frecuente en las actividades de los organismos de control de drogas de las Naciones Unidas. Para escribirlo, estudié los documentos de la Comisión Internacional del Opio de Shanghái de 1909, la Convención Internacional del Opio de La Haya de 1912, las tres convenciones y protocolos sobre drogas y los protocolos promulgados por la Sociedad de Naciones, los tres convenios de las Naciones Unidas y los protocolos base del SICD, los informes anuales de la JIFE a partir de1968, los documentos de resultados de las tres Asambleas Generales de las Naciones Unidas sobre el consumo de drogas, varias declaraciones políticas de la CND, otros documentos pertinentes de la UNODC, la Organización Mundial de la Salud (OMS) y otros documentos de las Naciones Unidas. Esta obra también utiliza los aportes de la literatura académica sobre las Guerras del Opio, el proceso histórico que condujo al establecimiento del SICD y de los documentos producidos por los principales críticos de este.

28

elementos para una (re)interpretación de las convenciones internacionales de drogas

introducción

1. El modelo de la política de drogas de las Naciones Unidas y la búsqueda y apoyo para establecer una política de drogas simple y global Las políticas del SICD se basan en la premisa de que las sustancias psicoactivas solo deben utilizarse con fines médicos o científicos y todos los demás usos están prohibidos. El artícu­lo cuarto de la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961 señala que las Partes se comprometen a “tomar las medidas legislativas y administrativas que sean necesarias” (UNODC, 2013, p. 4) para hacer cumplir esta limitación del consumo. En consecuencia, el SICD necesita que los países prohíban algunos comportamientos individuales y que los eliminen si ocurren o aparecen en sus sociedades. Este ha sido un experimento global único que intenta regular el comportamiento humano individual.

La Convención sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 reafirma esa política y la amplía para incluir las drogas psicotrópicas.

En sus artículos 5 y 7, menciona también la limitación de los usos de las drogas controladas a fines médicos o científicos. Ambas convenciones establecen cuatro listas de drogas psicoactivas controladas y algunos de sus precursores químicos (insumos), y cada lista dictamina sus propias restricciones para el consumo de drogas.

Adicionalmente, el Comentario sobre la Convención Única sobre Estupefacientes1 de 1961, que aunque no es vinculante

1

Los Comentarios a las convenciones son documentos que, aunque no son vinculantes, ayudan a entenderlas e interpretarlas. Su redacción está a cargo de expertos y testigos de los debates que tuvieron lugar a lo largo del proceso de redacción de las convenciones.

introducción

29

tiene importancia para su interpretación, confirma que la restricción de la producción, los usos y el comercio de drogas controladas exclusivamente a fines médicos o científicos representó el propósito fundamental y el logro más importante del SICD: El objetivo del sistema internacional de narcóticos es limitar exclusivamente a fines médicos y científicos el comercio y el uso de drogas controladas. Desde un comienzo este ha sido un principio básico del sistema multilateral de estupefacientes, aunque todos los tratados que lo prevén autorizan algunas excepciones.

Los Convenios de 1912 y 1925 y el Protocolo de 1953 contenían disposiciones que incorporaban este principio. La ampliación gradual del alcance de su aplicación es una característica de los progresos realizados en esta rama del derecho de los tratados. Es uno de los logros más importantes de la Convención Única que puso fin a las excepciones permitidas en tratados anteriores, con sujeción únicamente a disposiciones transitorias de aplicación y duración locales limitadas. (ONU, 1973, p. 110).

Este enfoque prohíbe todos los usos no médicos de acuerdo con lo establecido por la medicina occidental y excluye la mayoría de los usos de este tipo en la medicina tradicional, así como los empleos para la relajación, recreación, creación y disfrute de la música, la seducción, el trabajo, la batalla, el culto y rituales culturales que facilitan las interacciones sociales, etc.

Esta restricción ha determinado todas las políticas del SICD y ha recibido un apoyo abrumador por parte de gobiernos de todo el mundo. Las tres convenciones internacionales de las Naciones Unidas sobre drogas, que son el núcleo del SICD, se encuentran entre los tratados más ratificados. De hecho, la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961, la Convención sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 y la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1981 han sido refrendadas respectivamente por

30

elementos para una (re)interpretación de las convenciones internacionales de drogas

187, 184 y 190 países y territorios que alber­gan más del 99,5% de la población mundial2.

Sin embargo, las drogas psicoactivas han tenido diversos usos a lo largo de la historia, lo que ha creado una tensión entre el compromiso de los gobiernos por eliminarlos y los deseos de las personas de usar drogas para la recreación, experimentar nuevos sentimientos, comunicarse con los antepasados y con la divinidad, socializar, entre otros. Esta tensión ha sido una constante desde los orígenes del SICD; se ha transformado a lo largo del tiempo y el espacio, dependiendo de factores culturales, políticos y sociales; y ha gestado diferentes opiniones sobre la forma de tratar con los campesinos que cultivan plantas utilizadas en la producción de drogas, con los traficantes y los consumidores.

Durante la primera mitad del siglo XX, cuando el “problema mundial de las drogas” se limitó a unas pocas sustancias adictivas en algunos países, la prohibición de los usos no médicos representaba una solución simple a lo que parecía ser un problema de política sencillo. Sin embargo, los problemas que las políticas de drogas buscan resolver actualmente se han vuelto cada vez más complejos e incluyen un número cada vez mayor de sustancias psicoactivas y precursores químicos.

Así mismo, las tecnologías para producir, traficar y consumir drogas también se han vuelto más complejas y se han extendido por el mundo. Las organizaciones ilegales de producción y tráfico de drogas han tomado muchas formas, desde consumidores menores de estas sustancias hasta organizaciones internacionales cuyos miembros provienen de distintos países. Los gobiernos involucrados en cuestiones relacionadas con el tema han evolucionado y su número ha aumentado de treinta y cuatro países,

2

En febrero del 2020, los únicos países que no formaban parte de la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961 eran la República Democrática de Timor Oriental, Guinea Ecuatorial, Kiribati, Nauru, Samoa, Sudán del Sur, Tuvalu, Vanuatu, Islas Cook y Niue.

introducción

31

cuando se formuló la primera Convención Internacional del Opio de La Haya de 1912, a más de doscientos en la actualidad.

Recientemente, el crecimiento exponencial de la educa­ ción, la información y el acceso a medios de comunicación ha incidido en la globalización de muchos mercados ilegales de drogas. Los actores actuales en esos mercados son extraordinariamente variados e incluyen productores de drogas, traficantes y consumidores, además de especialistas financieros, abogados, transportistas y expertos en alta tecnología que proporcionan una multitud de servicios a esta industria. También son actores los policías y demás personal encargado de hacer cumplir la ley, médicos y expertos en salud pública, etc., quienes sirven a los gobiernos y al SICD.

2. Los desafíos al Sistema Internacional de Control de Drogas A pesar del fuerte apoyo político generalizado en la mayoría de los países, las políticas implementadas para limitar el uso de drogas a fines médicos o científicos han recibido críticas y enfrentado desafíos crecientes en los últimos años. Estos han provenido de gobiernos y organizaciones de la sociedad civil que argumentan que algunas políticas a favor de permitir usos no médicos regulados y controlados de drogas, a pesar de que aumentan los costos sociales de la adicción, disminuyen considerablemente los costos sociales generados por el narcotráfico.

En consecuencia, algunos países y regiones han promovido políticas de reducción de daños como el intercambio de agujas y jeringas, así como el establecimiento de salas de inyección, donde se les garantiza a los usuarios de drogas inyectables que tanto el equipo como los medicamentos utilizados son higiénicos y no letales, y se respetan sus derechos humanos. Fue así como, a principios de la década de 1980, una epidemia de

32

elementos para una (re)interpretación de las convenciones internacionales de drogas