Indivíduo, Sociedade e Autonomia: Caminhos para a Dignidade Humana by Simulação das Nações Unidas para Secundaristas SiNUS

INDIVﾃ好UO, SOCIEDADE E AUTONOMIA: CAMINHOS PARA A DIGNIDADE HUMANA

Rodrigo de Sousa Araujo Thaﾃｭs Soares Oliveira Victﾃｳria Monteiro da Silva Santos Nicolas Felipe Petrachin Wulk Sophia Cunha Afonso (organizadores)

ISBN

(...) o reconhecimento da dignidade inerente a todos os membros da família humana e de seus direitos iguais e inalienáveis é o fundamento da liberdade, da justiça e da paz no mundo. - Preâmbulo da Declaração Universal dos Direitos Humanos

SUMÁRIO

Agradecimentos

Prefácio

Introdução

SEÇÃO 1 O VALOR INTRÍNSECO DO INDIVÍDUO: PROTEGENDO A VIDA, A INTEGRIDADE E A IGUALDADE

1. Guerra, Alimento e Poder: a problemática da segurança alimentar em situações de conflito

Mariana Barros da Nóbrega Gomes, Ana Luísa Torres Carvalho, Clara Soares Côrtes Oliveira, Izabela Damasceno Pimenta

2. O Tráfico de Crianças no Sudeste Asiático: O agrilhoamento de crianças no contexto de cooperação internacional e de fomento da dignidade humana

Caique Borges, Lays Caceres, Sofia Fernandes, Vitória Moreira

3. The Syrian Civil War on human dignity: International approaches towards domestic quarrels

Leticia Raymundo Tavares, Pedro Henrique de Souza Netto, Qu Cheng, Vitor Eiró Storino

4. Comissões da Verdade: Enfrentando opassado e preparando-se para o futuro

122

Amanda Evelyn Cavalcanti de Lima, Pedro Henrique L. do Nascimento, Dominique Cardoso Alves Paé, Pedro Augusto de Carvalho Franco

5. A pesquisa médica com genes humanos à luz da bioética

154

Anaïs Ferreira de Meneses, Danilo Barbosa Garrido Alves, Jamerson Samy Albuquerque Oliveira, Jersyca Martins Ramos dos Santos

6. A promoção da paz pelo Direito e o caso Karadžic perante o Tribunal Penal Internacional para a Antiga Iugoslávia Gilberto Gomes, Leandro Franco, Lígia Melo, Marcella Imparato

188

SEÇÃO 2 AUTONOMIA INDIVIDUAL: LIBERDADE, ESCOLHAS E CONDIÇÕES MATERIAIS

220

SEÇÃO 3 VALORES COMPARTILHADOS: A DIMENSÃO SOCIAL DA DIGNIDADE HUMANA

408

7. Caso Ladele & McFarlane v. O Reino Unido: A proteção da liberdade de religião frente à secularização do Estado

226

13. Apatridia e cidadania: Protegendo indivíduos legalmente invisíveis

414

Deborah Cristina Rodrigues Ribeiro, Isabela Ottoni Penna do Nascimento, Luiz Artur Costa do Valle Junior, Victor de Sá Neves

Felipe Ferreira Pires de Carvalho, Guilherme Siqueira Coelho de Paula, João Victor Souza Queiroz, Rafael Monteiro Manechini

14. Estratégias para a consolidação da democracia na Libéria e Guiné-Bissau 8. A cultura do espetáculo: O papel da grande mídia na representação e construção das identidades sexuais

258

Diego Bielinski, Gabriela Andrea Hermosilla, Joaquim Otávio Melo Lima, Sarah Fróz

9. Programas de transferência de renda: Um paradigma em proteção social e combate à pobreza

15. Estabilidade financeira e resposta multilateral na crise do euro 290

10. Economia informal: Desafios ao estabelecimento de padrões de trabalho decente

322

11. Cyber Warfare: Establishing instruments to deal with a new world threat

356

Andresa da Mota Silveira Rodrigues, Carolina Carvalho Tavares, Henrique Mendonça Torres Sottovia, Márcio Nascimento Costa Carvalho

12. Caso WikiLeaks: A questão da Ética e influências no Jornalismo e nas Relações Internacionais Asaph Correa e Teles, Bárbara Cruz de Almeida Lima, Caio Eduardo Fonseca da Silva, Eurides Viana de Brito, Juliana Akemi Ide, Luiza Facchina Macedo Bessa

544

Jaqueline Azevedo de Amorim Rego, João Paulo Melo Nacarate, Luísa Noleto Perna, Tarcísio Barbosa Pinhate

18. Movimento dos Não Alinhados: Desarmamento e autodeterminação nacional no contexto da Guerra Fria 386

512

Débora Antônia Lobato Cândido, Christiane Souza Viana Najar, Juliana Andreia Grangeiro Ferreira

17. Cidades Sustentáveis: lidando com a urbanização de forma ambiental, social e economicamente sustentável.

Andressa de Sá Paschoal, Alyne Cristina Lumikoski, Bárbara Sabadin Bueno, Carolina Thaines M. de Souza

478

Henrique Felix de Souza Machado, Ítria Aguiar Tonon, Teresa de Angelis de Sousa Cavalcanti

16. Combatendo o terror através de seu nexo com o crime organizado: Uma estratégia eficiente e responsável

Flávia Neme, Henrique Fialho Barbosa, João Pedro Lang, Raphaella Gurgel Pinheiro

446

Ana Clara de Freitas Ferreira, Kaiutan Venerando Ruiz da Silveira, Mayara Nascimento Cunha, Ricardo Prata Filho

André Rothfeld, Felipe Oliveira Dias, Larissa Presotto Bertolo, Pedro de Souza Melo

574

AGRADECIMENTO

Em primeiro e mais importante lugar, cabe a nós, organizadores e autores, a responsabilidade de reconhecer de forma intensa o apoio, suporte e dedicação oferecidos por dezenas de pessoas para que tal obra se tornasse realidade. Esta obra é fruto de aproximadamente doze meses de intenso trabalho de uma equipe organizadora de mais de 150 pessoas, estejam elas coordenando sua preparação de forma administrativa ou escrevendo cada artigo. Esta equipe organizadora é composta, por sua vez, por estudantes da Universidade de Brasília que, de forma inteiramente voluntária, aceitaram o desafio de participar da 12ª edição da SiNUS 2013. Mais que agradecer à equipe organizadora como um todo, é necessário reconhecer nominalmente todos os membros do núcleo administrativo da SiNUS 2013 pelo amor incondicional ao projeto e, consequentemente, ao apoio à composição deste livro. Obrigado, Camila Silva, Isabela Brito, Suzana Silva, Hugo Melo, Beatriz Bazzi, Paulo de Brito, Pedro Henrique Bernardes, Isadora Schetinger, Vinícius Matsuyama, Eduarda Vasconcelos, Anna Carolina Capelletto, Graziela Streit, Danielle Morais, Danielle Ferrão, Mariana Pereira, Marina Pontes, Nathalia Lacerda, Nícolas Rodrigues, Luísa Helena da Cruz, Gabriel de Mare, Mariana Macedo, Eduardo Sena, Natália Mesquita, Amanda de Moraes, Ana Claudia de Almeida, Ana Luiza de Almeida, Bernardo Argolo, Marcus Vinícius Rodrigues, Omayra Ferreira, Caio de Oliveira, Gabriela Oliveira, Rodrigo Juaçaba, Mariana Dias, Paula Danielle, Renata Lourenço, Letícia Tofoli, Leonardo Mondin, Sarah Nascimento e Ian Ferreira. Além destes, também direcionamos agradecimento à equipe de pesquisadores assistentes e à equipe da Agência de Comuni-

cação da SiNUS 2013 que tem desempenhado importante ajuda para os trabalhos desenvolvidos pelos autores aqui presentes, tornando-se, também, parte ativa de tal produção - Ana Beatriz Nobre, Bruna Reis, Brunna Azevêdo, Lia Serapião, Sabrina Paiva, Victor Gomes, Isabela Franciscon, Pedro Amorim, Isabela Fontes, Wladimir Fernandes, Luiza Culau, Matheus Caetano Lima, Mariana Sidersky, Kethleen Araújo, José Ladislau Junior, Rodolfo Girade, Erica Rabelo, Tabatta Gomes, Thaiane de Abreu, Nelson Veras Junior, Carolina Moraes, Francisco Júnior, Cássio Akahoshi e Matheus Freitas Rocha Bastos. Dedicamos agradecimento especial também aos membros do Instituto de Relações Internacionais da Universidade de Brasília, em especial o Professor Doutor Eiiti Sato e à Professora Cristina Inoue. Da mesma maneira, gentilmente agradecemos ao staff do mesmo Instituto – Vanderlei Valverde, Celi Rodrigues de Oliveira, Anderson Neves Xavier, Maria Telma Bezerra, Francele Theodo e Iracema Vasconcelos – pelo imensurável apoio. Adicionalmente, a SiNUS teve e reconhece o grande suporte do Centro Acadêmico de Relações Internacionais (CAREL) – sobretudo seus gestores, Natalia Bormann, Sami Sternberg e Sofia Fernandes – em facilitar a realização da SiNUS 2013 em seu âmbito institucional. O Colégio Presbiteriano Mackenzie de Brasília também possui importante papel na realização da SiNUS 2013 como um todo, sediando o evento da forma mais receptiva e calorosa possível. É necessário, então, explicitar nossos agradecimentos ao Diretor Walter Ribeiro, aos coordenadores Flacílio de Lima, Erika Zaidan e Rosimeiry Nascimento e a toda a equipe do instituto, incluindo professores e servidores pelos bons préstimos e pelo zelo cultivado pela SiNUS. Por último, porém não menos importante, dedicamos especial agradecimento a todos os pais, amigos, familiares e demais pessoas que acreditaram no potencial do presente livro e, com isso, manifestaram incontestável apoio em seus organizadores e atores. O Indivíduo, Sociedade e Autonomia: Caminhos para a Dignidade Humana, desta maneira, é material final de um processo de idéias e construções coletivas com vistas a destacar a questão da dignidade humana, como será exposto. Porém, mais que isto, este livro ilustra e se faz presente como o reflexo da imutável confiança no trabalho de cada autor, somada à sua responsabilidade de conduzir de forma alinhada o rigor acadêmico e a necessidade de dissertar acerca de tópicos de importante alcance na vida de cada pessoa.

PREFÁCIO A dignidade humana no direito contemporâneo: em busca de um sentido mínimo universal Luís Roberto Barroso1

Recebo, com muita honra, o convite para elaborar o Prefácio à obra que reúne os trabalhos do projeto Simulação das Nações Unidas para Secundaristas – SiNUS, do Instituto de Relações Internacionais da Universidade de Brasília – UnB, sob o tema geral “Trilhando Caminhos para a Dignidade Humana”. É uma boa oportunidade para assentar alguns conceitos básicos na matéria, procurando evitar que a ideia de dignidade se transforme em uma embalagem para qualquer produto ou venha a ser banalizada por uma utilização desatenta a sua verdadeira densidade e dimensão. O constitucionalismo democrático tem por fundamento e objetivo a dignidade da pessoa humana. Após a Segunda Grande Guerra, a dignidade tornou-se um dos grandes consensos éticos do mundo ocidental, materializado em declarações de direitos, convenções internacionais e constituições. No plano abstrato, poucas ideias se equiparam a ela na capacidade de seduzir o espírito e ganhar adesão unânime. Tal fato, todavia, não minimiza – antes agrava – as dificuldades na sua utilização como um instrumento relevante na interpretação jurídica. Com frequência, ela funciona como um mero espelho, no qual cada um projetaa sua própria imagem, os seus valores e convicções. Não por acaso, pelo mundo afora, a dignidade humana tem sido invocada pelos dois lados em disputa, em temas como interrupção da gestação, eutanásia, suicídio assistido, uniões homoafetivas, hate speech, negação do Holocausto, clonagem, engenharia genética, inseminação artificial post mortem, cirurgias de mudança de sexo, prostituição, descriminalização de drogas, abate de aviões sequestrados, proteção contra a autoincriminação, pena de morte, prisão perpétua, uso de detector de mentiras,

greve de fome, exigibilidade de direitos sociais. A lista é longa.Naturalmente, não é bom que seja assim. Por essa razão, torna-se necessário um esforço doutrinário para determinar sua natureza jurídica e o seu conteúdo. O presente Prefácio dedica-se a três propósitos principais. O primeiro deles é o de registrar a importância que a dignidade da pessoa humana assumiu no direito contemporâneo, no plano doméstico, internacional e no discurso transnacional. Trata-se de um conceito que tem viajado entre países e continentes e que, por isso mesmo, precisa de uma elaboração apta a dar alguma uniformidade à sua utilização. O segundo propósito é o de precisar a natureza jurídica da dignidade da pessoa humana, como pressuposto da determinação do seu modo de aplicação. Direito fundamental, valor absoluto ou princípio jurídico são algumas das qualificações feitas em diferentes países, tendo por consequência embaraços teóricos e práticos. O terceiro objetivo visado é o de definir conteúdos mínimos para a dignidade humana, como premissa indispensável para libertá-la do estigma de uma ideia vaga e inconsistente, capaz de legitimar soluções contraditórias para problemas complexos.

1. A DIGNIDADE HUMANA NO DIREITO INTERNACIONAL E NO DISCURSO TRANSNACIONAL A despeito de sua relativa proeminência na história das ideias, foi somente no final da segunda década do século XX que a dignidade humana passou a figurar em documentos jurídicos, a começar pelas Constituições do México (1917) e da Alemanha de Weimar (1919)2. Após a Segunda Guerra Mundial, a dignidade humana foi incorporada aos principais documentos internacionais, como a Carta da ONU (1945), a Declaração Universal dos Direitos do Homem (1948) e inúmeros outros tratados e pactos internacionais, passando a desempenhar um papel central no discurso sobre direitos humanos. Mais recentemente, recebeu especial destaque na Carta Europeia de Direitos Fundamentais, de 2000, e no Projeto de Constituição Europeia, de 2004. Como consequência de sua difusão no direito internacional, a ideia de dignidade hu-

1 Professor Titular de Direito Constitucional da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Professor Visitante da Universidade de Brasília (UnB). Mestre em Direito – Yale Law School. Doutor e Livre-docente – UERJ.Visiting Scholar – Harvard Law School (2011). 2 CristopherMcGrudden, Human dignity and judicial interpretation of human rights, The European Journal of International Law 19:655, 2008, p. 664.

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mana tem sido recorrentemente invocada em decisões da Corte Europeia de Justiça, da Corte Europeia de Direitos Humanos e da Corte Interamericana de Direitos Humanos3. Nos últimos anos, cortes e tribunais constitucionais de todo o mundo começaram a se engajar em um crescente diálogo constitucional4 envolvendo citação mútua, intercâmbio acadêmico5 e organização de fóruns públicos como a Comissão de Veneza6. Dois fatores têm contribuído para o aprofundamento desse processo. Em primeiro lugar, os países onde o Estado de direito foi instaurado mais recentemente se espelham, com frequência, na experiência de democracias mais sedimentadas. Nas últimas décadas, ondas de democratização alcançaram diversas partes do mundo, incluindo a Europa nos anos 1970 (Grécia, Portugal e Espanha), a América Latina na década de 1980 (Brasil, Chile, Argentina) e a Europa Central e Oriental nos anos 1990. Órgãos como a Suprema Corte dos Estados Unidos e o Tribunal Constitucional Federal da Alemanha têm desempenhado um significativo papel de modelo para essas novas democracias. Embora o fluxo de ideias seja mais intenso em um sentido do que em outro, também é verdade que, como em qualquer outra forma de intercâmbio, esta é uma avenida de mão-dupla. O segundo fator envolve o compartilhamento de experiências entre as democracias mais maduras e tradicionais. Sociedades plurais e altamente complexas se deparam com desafios em áreas que vão da segurança nacional até questões religiosas, raciais e sexuais. Decisões judiciais estrangeiras podem oferecer novas informações e perspectivas, e também ajudar na construção de consensos7. Parece ser esse o caso em relação à pena de morte (com exceção dos Estados Unidos) e, em alguma medida, também ao aborto (Estados Unidos, Alemanha, França e Canadá, entre outros, possuem legislação similar nessa matéria). Em todas as questões mais controvertidas do ponto de vista ético, encontra-se subjacente a discussão acerca do sentido e alcance da dignidade humana, que crescentemente vem se tornando um conceito transnacional.Como intuitivo e fora de qualquer dúvida, as decisões judiciais estrangeiras têm apenas uma autoridade persuasiva, não sendo vinculantes. Somente esse fato já seria suficiente para afastar qualquer espécie de temor provinciano.

2. A DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA É UM PRINCÍPIO JURÍDICO Justamente por ter se tornado um conceito que viaja entre países e jurisdições, é relevante assentar algumas bases comuns para

Prefácio

utilização do conceito de dignidade humana. A dignidade humana é um valor fundamental. Valores, sejam políticos ou morais, ingressam no mundo do Direito assumindo, usualmente, a forma de princípios. A dignidade, portanto, é um princípio jurídico de status constitucional8. Como valor e como princípio, a dignidade humana funciona tanto como justificação moral quanto como fundamento normativo para os direitos fundamentais. Na verdade, ela constitui parte do conteúdo dos direitos fundamentais. Os princípios constitucionais desempenham diferentes papéis no sistema jurídico. Destacam-se aqui dois deles: a) o de fonte direta de direitos e deveres; e b) o interpretativo. Os princípios operam como fonte direta de direitos e deveres quando do seu núcleo essencial de sentido se extraem regras que incidirão sobre situações concretas. Por exemplo: o conteúdo essencial da dignidade humana implica na proibição da tortura, mesmo em um ordenamento jurídico no qual não exista regra expressa impedindo tal conduta. Já no seu papel interpretativo, o princípio da dignidade humana vai informar o sentido e o alcance dos direitos constitucionais. Além disso, nos casos envolvendo lacunas no ordenamento jurídico, ambiguidades no direito, colisões entre direitos fundamentais e tensões entre direitos e metas coletivas, a dignidade humana pode ser uma boa bússola

3 Para uma série de exemplos de cada uma dessas cortes internacionais, v. Luís Roberto Barroso, “Aqui, lá e em todo lugar”: a dignidade humana no direito contemporâneo e no discurso transnacional, Revista dos Tribunais 4

V. Anne-Marie Slaughter, A New World Order, 2004, p. 70.

Antigos membros de cortes constitucionais, como Aaron Barak, da Suprema Corte de Israel, e Dieter Grimm, do Tribunal Constitucional Federal da Alemanha, são visitantes frequentes de faculdades de direito americanas, como Yale e Harvard. Na Yale Law School, o Seminário Constitucionalismo Global, dirigido por Robert Post, reúne um grupo de cerca de quinze membros de cortes e tribunais constitucionais de todo o mundo. V. http://www.law.yale.edu/academics/globalconstitutionalismseminar.htm. V. também Mark Tushnet, A Court Divided: The Rehnquist Court and the Future of Constitutional Law, 2005, p. 176. 5

6 De acordo com o seu sítio eletrônico, a Comissão Europeia para Democracia Através do Direito, mais conhecida como Comissão de Veneza, é um órgão consultivo do Conselho da Europa e um grupo de reflexão sobre o direito constitucional. V. http://www. venice.coe.int/site/main/Presentation_E.asp, último acesso em 13 de Abril de 2011. 7

Anne-Marie Slaughter, A New World Order, 2004, pp. 77 e 78.

A dignidade humana é melhor caracterizada como um princípio, e não como um direito fundamental, como se sustenta, por exemplo, na Alemanha. V. 27 BVerfGE 1 (caso Microcensus) e 30 BVerfGE 173 (1971) (caso Mephisto). Esta posição, aliás, tem sido pertinentemente questionada. V. Dieter Grimm, Die Würde des Menschen istunantastbar. In: 24 KleineReihe, 2010, p. 5. 8

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na busca da melhor solução. Mais ainda, qualquer lei que viole a dignidade, seja em abstrato ou em concreto, será nula9.

3. O CONTEÚDO JURÍDICO DA DIGNIDADE HUMANA

Para que possa funcionar como um conceito operacional do ponto de vista jurídico, é indispensável dotar a ideia de dignidade de um conteúdo mínimo, que dê unidade e objetividade à sua aplicação. A primeira tarefa que se impõe é afastá-la das doutrinas abrangentes, sejam elas religiosas ou ideológicas. As características de um conteúdo mínimo devem ser a laicidade – não pode ser uma visão judaica, católica ou muçulmana de dignidade –, a neutralidade política – isto é, que possa ser compartilhada por liberais, conservadores e socialistas – e a universalidade – isto é, que possa ser compartilhada por toda a família humana. Para levar a bom termo esse propósito, deve-se aceitar uma noção de dignidade humana aberta, plástica e plural. Em uma concepção minimalista, dignidade humana identifica (1) o valor intrínseco de todos os seres humanos, assim como (2) a autonomia de cada individuo, (3) limitada por algumas restrições legítimas impostas a ela em nome de valores sociais ou interesses estatais (valor comunitário). Portanto, os três elementos que integram o conteúdo mínimo da dignidade, na sistematização aqui proposta, são: valor intrínseco da pessoa humana, autonomia individual e valor comunitário. O valor intrínseco é, no plano filosófico, o elemento ontológico da dignidade, ligado à natureza do ser. Trata-se da afirmação da posição especial da pessoa humana no mundo, que a distingue dos outros seres vivos e das coisas. As coisas têm preço, mas as pessoas têm dignidade, um valor que não tem preço10. A inteligência, a sensibilidade e a capacidade de comunicação (pela palavra, pela arte, por gestos, pelo olhar ou por expressões fisionômicas) são atributos únicos que servem para dar-lhes essa condição singular. No plano jurídico, o valor intrínseco está na origem de uma série de direitos fundamentais, que incluem: a) direito à vida: todos os ordenamentos jurídicos protegem o direito à vida. Como consequência, o homicídio é tratado em todos eles como crime. A dignidade preenche, em quase toda sua extensão, o conteúdo desse direito. Não obstante isso, em torno do direito à vida se travam debates de grande complexidade moral e jurídica, como a pena de morte, o aborto e a eutanásia; b) Direito à igualdade: todas as pessoas têm o mesmo valor intrínseco e, portanto, merecem igual respeito e consideração,

Prefácio

independentemente de raça, cor, sexo, religião, origem nacional ou social ou qualquer outra condição. Aqui se inclui a igualdade formal – o direito a não ser discriminado arbitrariamente na lei e perante a lei – assim como o respeito à diversidade e à identidade de grupos sociais minoritários (a igualdade como reconhecimento). É nesse domínio que se colocam temas controvertidos como ação afirmativa em favor de grupos sociais historicamente discriminados, reconhecimento das uniões homoafetivas, direitos dos deficientes e dos índios, dentre outros; c) Direito à integridade física: desse direito decorrem a proibição de tortura, do trabalho escravo ou forçado, as penas cruéis e o tráfico de pessoas. É aqui que se colocam debates complexos como os limites às técnicas de interrogatório, admissibilidade da prisão perpétua e regimes prisionais. E, também, do comércio de órgãos e das pesquisas clínicas; d) Direito à integridade moral ou psíquica: nesse domínio estão incluídos a privacidade, a honra e a imagem. Muitas questões intrincadas derivam desses direitos da personalidade, nas suas relações com outros direitos e situações constitucionalmente protegidas. Têm sido recorrentes e polêmicas as colisões entre a liberdade de expressão, de um lado, e os direitos à honra, à privacidade e à imagem, de outro. A autonomia é, no plano filosófico, o elemento ético da dignidade, ligado à razão e ao exercício da vontade em conformidade com determinadas normas. A dignidade como autonomia envolve a capacidade de autodeterminação do indivíduo, de decidir os rumos da própria vida e de desenvolver livremente a sua personalidade. Significa o poder de fazer valorações morais e escolhas existenciais sem imposições externas indevidas. Decisões sobre religião, vida afetiva, trabalho e outras opções personalíssimas não podem ser subtraídas do indivíduo sem violar a sua dignidade. No plano jurídico, a autonomia envolve uma dimensão privada, outra pública e tem, ainda, como pressuposto necessário, a satisfação do mínimo existencial, examinados sumariamente na forma abaixo:

9 Uma lei é inconstitucional em abstrato quando é contrária à constituição em tese, isto é, em qualquer circunstância, e por isso é nula. Uma lei é inconstitucional em concreto quando em tese é compatível com a constituição, mas produz uma consequência inaceitável em uma circunstância particular. 10

Immanuel Kant, Groundwork of the Metaphysics of Morals, 1998, p. 42.

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a) autonomia privada: está na origem dos direitos individuais, das liberdades públicas, que incluem, além das escolhas existenciais acima referidas, as liberdades de consciência, de expressão, de trabalho e de associação, dentre outras; b) autonomia pública: está na origem dos direitos políticos, dos direitos de participação na condução da coisa pública. A democracia funda-se na soberania popular – todas as pessoas são livres e iguais e podem e devem participar das decisões que afetem sua vida –, constituindo uma parceria de todos em um projeto de autogoverno. A autonomia pública identifica aspectos nucleares do direito de cada um participar politicamente e de influenciar o processo de tomada de decisões, não apenas do ponto de vista eleitoral, mas também através do debate público e da organização social; c) mínimo existencial: trata-se do pressuposto necessário ao exercício da autonomia, tanto pública quanto privada. Para poder ser livre, igual e capaz de exercer plenamente a sua cidadania, todo indivíduo precisa ter satisfeitas as necessidades indispensáveis à sua existência física e psíquica. O mínimo existencial corresponde ao núcleo essencial dos direitos fundamentais sociais e seu conteúdo corresponde às pré-condições para o exercício dos direitos individuais e políticos, da autonomia privada e pública. O valor comunitário constitui o elemento social da dignidade humana, o indivíduo em relação ao grupo. Aqui, a dignidade é moldada pelos valores compartilhados pela comunidade, seus padrões civilizatórios, seu ideal de vida boa. O que está em questão não são escolhas individuais, mas responsabilidades e deveres a elas associados. A autonomia individual desfruta de grande importância, mas não é ilimitada, devendo ceder em certas circunstâncias. A dignidade como valor comunitário destina-se a promover, sobretudo: a) a proteção dos direitos de terceiros: a autonomia individual deve ser exercida com respeito à autonomia das demais pessoas, de seus iguais direitos e liberdades. Por essa razão, todos os ordenamentos jurídicos protegem a vida, criminalizando o homicídio; protegem a integridade física, criminalizando a lesão corporal; protegem a propriedade, criminalizando o furto, em meio a inúmeros outros bens jurídicos tutelados pelo direito penal e outros ramos do direito; b) a proteção do indivíduo contra si próprio: em certas circunstâncias, o Estado tem o direito de proteger as pessoas contra atos

Prefácio

autorreferentes, suscetíveis de lhes causar lesão. Assim, portanto, é possível impor o uso de cinto de segurança ou de capacete, tornar a vacinação obrigatória ou estabelecer o dever de os pais matricularem os filhos menores em escolas. Nesse domínio se inserem questões controvertidas, como eutanásia, sadomasoquismo e o célebre caso do arremesso de anão11; c) a proteção de valores sociais: toda sociedade, por mais liberais que sejam seus postulados, impõe coercitivamente um conjunto de valores que correspondem à moral social compartilhada. Proibição do incesto, da pedofilia, da incitação à violência constituem alguns consensos básicos. Mas, também aqui, existem temas divisivos, como a criminalização da prostituição ou a descriminalização das drogas leves. A imposição coercitiva de valores sociais – em geral pelo legislador, eventualmente pelo juiz – exige fundamentação racional consistente e deve levar seriamente em conta: a) a existência ou não de um direito fundamental em questão; b) a existência de consenso social forte em relação ao tema; e c) a existência de risco efetivo para o direito de outras pessoas. É preciso evitar o paternalismo, o moralismo e a tirania das maiorias. É possível que essa arrumação de ideias contribua para a contextualização adequada dos diversos trabalhos que integram este volume. De fato, aqui se encontram debatidas algumas das questões mais interessantes e complexas associadas à dignidade humana no mundo contemporâneo, que incluem a paz mundial, a segurança alimentar, a proteção do meio-ambiente, questões afetas à orientação sexual, ao tráfico de crianças, à Justiça de transição, à reconstrução democrática após conflitos internos prolongados e Bioética, em meio a outros temas. Pedindo desculpas ao leitor por haver ocupado tanto espaço, saio do caminho para permitir que cada um desfrute, com prazer e proveito, a valiosa contribuição que este livro traz à afirmação da dignidade humana no cenário transnacional. Brasília, 30 de dezembro de 2012.

11 O caso envolveu a proibição, por violar a ordem pública e a dignidade humana, a prática do evento “arremesso de anão”, levado a efeito em algumas casas noturnas. Nela, um anão era arremessado pelos clientes do estabelecimento à maior distância possível, em disputa por um prêmio. V. Conseil d’État, Decisão 136727, 27 de Outubro de 1985. Ver também Long et al., Le Grands Arrêts de la Jurisprudence Administrative, 1996, p. 790 e s.

INTRODUÇÃO Deixe-nos [a Organização das Nações Unidas] continuar com nossos esforços combinados para fortalecer os sistemas políticos, sociais, ambientais, econômicos e culturais que são os blocos de construção para a estabilidade, a segurança e a dignidade humana Ban Ki-moon

A Dignidade Humana vem sendo progressivamente reconhecida como chave central no que concerne à relação entre Estado e indivíduo. De maneira sistemática, a promoção de elementos de liberdade e equidade de condições – essenciais para a dignidade humana – vem aos poucos ganhando espaço entre as preocupações de tomadores de decisão. Por outro lado, tal evolução na aplicação empírica do conceito ainda se contrasta com problemas sociais, econômicos, políticos e que levantam um importante questionamento: de que maneira é possível identificar pontos de ruptura na agenda internacional para que, assim, se possa promover o princípio da dignidade humana de forma universalista? Este livro defende a proposição de que a construção de novos diálogos na agenda internacional que colocam a questão da dignidade humana em evidência é a maneira mais factível de alcançá-la de forma universal. Ao colocar em perspectiva os principais obstáculos encontrados em articulações sobre segurança internacional, direitos humanos e meio ambiente, por exemplo, torna-se palpável a possibilidade de enquadrar a essência da dignidade humana e, consequentemente, o próprio individuo enquanto ator unitário diante do jogo político e econômico internacional. A obra é dividida em três seções, cada qual direcionada a um elemento da dignidade humana enquanto conceito mínimo, como bem ressalta o prefácio anteriormente apresentado: o valor intrínseco da pessoa humana, a autonomia individual e o valor comunitário. No total são apresentados dezoito artigos nos quais seus autores sublinham temas modernos e contemporâneos da agenda internacional para que, de forma paulatina, se possa des-

tacar a necessidade e a operacionalização da promoção da dignidade humana a nível internacional. Por fim, é necessário colocar em tela que o objetivo central aqui não é a de encontrar uma resposta precisa e imutável ao problema do princípio da dignidade humana, mas, sim, o de facilitar novos rumos ao diálogo sobre o tema para que, com isso, cada indivíduo tenha a capacidade de encontrar suas próprias percepções acerca de suas concepções de boa vida tornando-se, assim, agente ativo na árdua missão de colocar a dignidade da pessoa humana como fim último a toda e qualquer estrutura societal.

SEÇÃO 1 O valor intrínseco do indivíduo: protegendo a vida, a integridade e a igualdade

A primeira seção deste livro tem como temática principal a ideia de valor intrínseco do indivíduo. Esse valor é o que distingue o ser humano dos demais seres, dizendo respeito à estima básica que cada vida humana possui e que não pode ser usurpada ou defraudada. Assim, o indivíduo deve ser capaz de buscar os seus próprios fins, que devem ser designados a partir de sua concepção pessoal de uma boa vida (BARROSO, 2011). Em suma, a vida humana não deve ser utilizada como maneira para alcançar os fins de outras pessoas. De acordo com Barroso (2011), a noção de valor intrínseco é originária de três direitos naturais: à vida, à integridade e à igualdade perante a lei. O primeiro é visto como a condição primordial para qualquer outro direito básico. A integridade física e mental, por sua vez, vai de encontro à tortura, ao trabalho escravo e a outros tipos de tratamentos que degradam a pessoa humana. Já a igualdade perante a lei se refere ao respeito às diversidades culturais e à proibição de tratamentos de cunho discriminatório entre os indivíduos. O primeiro capítulo desta seção – intitulado “Guerra, Alimento e Poder: a problemática da segurança alimentar em situações de conflito”1 – lida com crises alimentares numa conjuntura de combate armado. Sabe-se que circunstâncias de insegurança alimentar infringem diretamente a dignidade humana enquanto princípio do direito humanitário. Essa temática está ligada, também, ao direito à integridade física, uma vez que a alimentação adequada é reconhecida como um direito fundamental do ser humano. Em seguida, o capítulo “O Tráfico de Crianças no Sudeste Asiático: O Agrilhoamento de Crianças no Contexto de Cooperação Internacional e de Fomento da Dignidade Humana”2 traz para discussão a problemática do tráfico de pessoas. Sendo a terceira forma de tráfico mais lucrativa, este é um tipo de crime relaciona-

do à integridade da pessoa humana, que se torna um objeto para atender a finalidades alheias e diferentes das suas. Adiante, no capítulo “The Syrian Civil War on human dignity: international approaches towards domestic quarrels”3, tratar-se-á sobre a situação de guerra civil na Síria, em andamento desde meados de 2011. A reação violenta do governo sírio em resposta ao levante da população delineia uma conjuntura pautada pelo desrespeito aos direitos humanos por parte dos governantes e, consequentemente, aos três direitos básicos que emanam do valor intrínseco ao indivíduo. Ainda em se tratando do primeiro pilar da dignidade humana, o direito à integridade, tanto física quanto mental, é o principal ponto norteador dentro do capítulo “Comissões da Verdade: Enfrentando o passado e preparando-se para o futuro”4. Após uma situação de violação massiva dos direitos humanos, é importante que haja mecanismos para buscar uma reconciliação nacional. O quarto capítulo desta seção busca analisar e pensar maneiras de tornar as Comissões da Verdade mais eficazes. Afinal, um dos fins do processo de reconciliação é a garantia do direito à não-repetição, buscando prevenir a nova ocorrência de graves violações de direitos humanos. Por último, há dois capítulos que estão ligados ao direito à vida. No primeiro deles, intitulado “A pesquisa médica com genes humanos à luz da bioética”5, serão abordados os dilemas éticos do uso de genes humanos para pesquisa médica e debates sobre o início da vida, autonomia individual e da necessidade consentimento para o empreendimento de estudos desse tipo. Finalmente, no capítulo “A promoção da paz pelo Direito e o caso Karadžić perante o Tribunal Penal Internacional para a Antiga Iugoslávia”6, a temática do genocídio servirá como eixo principal das discussões referentes ao caso Radovan Karadžić, atualmente em julgamento pelo Tribunal Penal Internacional para a Ex-Iugoslávia. A controversa efetividade da existência desses tribunais também será discutida ao longo do artigo.

Escrito por Mariana Barros da Nóbrega Gomes, Ana Luísa Torres Carvalho, Clara Soares Côrtes Oliveira e Izabela Damasceno Pimenta.

Escrito por Caíque Borges, Lays Carceres, Sofia Fernandes e Vitória Moreira.

Escrito por Leticia Raymundo Tavares, Pedro Henrique de Souza Netto, Qu Cheng e Vitor Eiró Storino. 3

4 Escrito por Amanda Evelyn Cavalcanti de Lima, Pedro Henrique L. do Nascimento, Dominique Cardoso Alves Paé e Pedro Augusto de Carvalho Franco. 5 Escrito por Anaïs Ferreira de Meneses, Danilo Barbosa Garrido Alves, Jamerson Samy Albuquerque Oliveira e Jersyca Martins Ramos dos Santos. 6

Escrito por Gilberto Gomes, Leandro Franco, Lígia Melo e Marcella Imparato.

1 GUERRA, ALIMENTO E PODER: A problemática da segurança alimentar em situações de conflito

Mariana Barros da Nóbrega Gomes Ana Luísa Torres Carvalho Clara Soares Côrtes Oliveira Izabela Damasceno Pimenta1

1. INTRODUÇÃO A cada cinco segundos, uma criança menor de dez anos morre de fome no mundo (FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION – FAO, 2001). Mais de 2.2 milhões de pessoas, em sua maioria crianças, morrem de diarreia todos os anos como resultado de acesso inadequado a fontes de água. Ainda, segundo estimativas, 870 milhões de pessoas passam fome no mundo, sendo que 852 milhões delas vivem em países em desenvolvimento (FAO et al 2012). A análise de conflitos e crises (entendidos como conflitos armados) demonstra que no mundo, a cada dia, confrontos armados como guerras civis, reivindicações violentas por independência, golpes militares e embargos implicam ou agravam a fome e a desnutrição de grande parte da população atingida (BANCO MUNDIAL – BM, 2011). Com a expulsão ou o refúgio de nacionais, coloca-se imediatamente a necessidade de uma ajuda emergencial e de sobrevivência para estas pessoas que estão fora dos seus lugares de produção e, normalmente, não dispõem de recursos suficientes para conseguir acesso pacífico aos alimentos. O acesso a sementes de qualidade, assim como o abastecimento com outros meios de produção, pode ser prejudicado ou interrompido por questões políticas ou puramente logísticas; o cultivo e a colheita de alimentos nas lavouras podem ser ameaçados por assaltos, roubos ou minas; a comercialização dos produ-

1 As autoras agradecem a colaboração de Raquel Cabello, coordenadora de Emergências Humanitárias da FAO (Food and Agriculture Organization). Seus comentários e sugestões foram de grande ajuda à confecção deste trabalho.

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tos pode fracassar por causa de estruturas de mercado falidas; os casos de doenças aumentam em função de um sistema de saúde que não funciona etc (BM, 2011). Tudo isso provoca e agrava a insegurança alimentar em regiões que, muitas vezes, já antes destas crises eram atingidas pela pobreza e subnutrição por causa de sua instabilidade econômica e ecológica. Pessoas vivendo em estado de pobreza se mostram, frequentemente, impotentes frente aos conflitos no seu próprio país, já que não têm voz ou poder relevante de decisão. Em muitos lugares, as migrações forçadas permanecem como o único meio de sobrevivência (FAO, 2008). O presente artigo busca analisar a situação da segurança alimentar em zonas de conflito por uma perspectiva histórica e crítica. Para tanto, propõe-se apresentar os padrões de atuação de Organizações Internacionais, Estados nacionais e Organizações Não-Governamentais na busca pela garantia da segurança alimentar em áreas conflituosas desde 1945, apontando tanto seus méritos quanto suas falhas. Como padrão que deveria ser aplicado, indica-se que, para acabar com crises alimentares em situações de conflito em longo prazo, deve-se trabalhar por ajuda humanitária efetiva, investimentos em longo prazo no setor primário da economia e ações eficazes de nationbuilding. Para ilustrar a problemática, será usado o crítico caso da Somália ao longo do tempo.

2. INTRODUÇÃO CONCEITUAL À SEGURANÇA ALIMENTAR Para o estudo de crises de fome em situações de conflito, é importante reforçar conceitos chave amplamente usados na área. Por esse motivo, a presente seção tem como objetivo apresentar esses conceitos, trabalhando de maneira introdutória as ideias de segurança alimentar em si, ajuda humanitária, nationbuilding e ajuda ao desenvolvimento.

2.1 Segurança Alimentar O conceito de segurança alimentar evoluiu significativamente ao longo do tempo. A definição utilizada no presente trabalho é a formulada na Cúpula Mundial da Alimentação, realizada em Roma, Itália, em 1996. Segundo esta definição, existe segurança alimentar quando todas as pessoas, em todos os momentos, têm acesso físico e econômico a alimentos seguros, nutritivos e suficientes que atendam suas necessidades dietéticas e preferências alimentares para uma vida ativa e saudável (FAO, 1996). Esta de-

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finição apresenta quatro principais dimensões da segurança alimentar: disponibilidade física dos alimentos, acesso econômico e físico aos mesmos, utilização deles e estabilidade das três dimensões anteriores ao longo do tempo. Para que os objetivos da segurança alimentar sejam realizados, todas as dimensões devem ser cumpridas simultaneamente. Mesmo que as pessoas tenham dinheiro, se não houver comida disponível no mercado elas estarão em risco de insegurança alimentar. Da mesma forma, segurança alimentar não está apenas relacionada à quantidade de alimentos consumidos, mas também à qualidade e a seus nutrientes.

2.1.2. Classificação das fases de segurança alimentar Diferentes escalas para a segurança alimentar foram desenvolvidas por analistas da área utilizando indicadores diversos. Porém, depois de rodadas de discussão entre Estados, Organizações Internacionais e Organizações Não-Governamentais, foi desenvolvido o IPC (do inglês, Integrated Food Security Phase Classification), que é uma escala padronizada que analisa dados sobre segurança alimentar, nutrição e subsistência, formando a partir daí uma classificação sobre a natureza e a gravidade de uma crise alimentar (FAO, 2008). As variáveis analisadas pelo IPC são taxa de mortalidade, prevalência da desnutrição, acesso a alimentos e disponibilidade dos mesmos, diversidade na alimentação, acesso e disponibilidade à água, estratégias de enfrentamento da fome e quantidade de bens de subsistência. A classificação do IPC consiste em cinco níveis, sendo o primeiro deles a segurança alimentar. O segundo seria insegurança alimentar moderada, seguido por crise de subsistência e emergência humanitária. O quinto nível é chamado de crise de fome, ou catástrofe humanitária (IPC, 2007). Segundo o IPC (2008), uma situação atinge o nível dois (insegurança alimentar moderada) quando a taxa de desnutrição aguda se encontra entre 3% e 10% da população e as pessoas têm acesso irregular a, em média, 2 mil calorias e 15 litros de água por dia. O terceiro nível é atingido quando a taxa de desnutrição aguda está entre 10% e 15% e a população tem acesso a 2 mil calorias e entre 7 e 15 litros de água por dia, mas somente por meio de ajuda de alguma organização. O quarto nível, por sua vez, é atingido quando não há continuidade de acesso a alimentos em qualquer quantidade, a água disponível não chega a 7 litros por dia e, além disso, a taxa de desnutrição aguda atinge 15% da população total. Por fim, para que uma situação de insegurança

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alimentar atinja o nível cinco, é necessário que mais de duas pessoas por cada 10 mil morram de fome por dia, que a desnutrição atinja taxa acima de 30% e que menos de 2 mil calorias e quatro litros de água por dia estejam disponíveis para cada pessoa (IPC, 2008). Na Somália, tanto em 1992 quanto em 2011, as crises atingiram este nível (IPC, 2007).

2.2. Ajuda humanitária, Nationbuilding e Ajuda ao Desenvolvimento

Os conceitos de ajuda humanitária, nationbuilding e ajuda ao desenvolvimento são de extrema importância para o entendimento das questões analisadas pelo presente artigo. Tais conceitos podem ser relacionados, porém não devem ser confundidos. Segundo Lancaster (2007), ajuda humanitária consiste na assistência material ou logística prestada em resposta a crises humanitárias, geradas por desastres naturais ou por situações provocadas por seres humanos. Os principais objetivos da ajuda humanitária são salvar vidas, aliviar o sofrimento de suas vítimas e manter a dignidade humana (LANCASTER, 2007). Diversos autores, como os vinculados a agências internacionais de cooperação, apontam que a ajuda humanitária imediata é uma resposta satisfatória para o combate de crises alimentares já que, quando enviada adequadamente, diminui os níveis de fome e desnutrição de forma imediata. Autores como Saswati Bora, Iride Ceccacci e Christopher Delgado (2011), porém, apontam que a ajuda humanitária por si só é importante para mitigação dos efeitos da fome, mas apresenta efeitos econômicos e sociais indesejados, como a desarticulação de arranjos locais de produção de alimentos, já que a inundação do país com alimentos estrangeiros derruba os preços dos produtos agrícolas e desestimula a produção local, além de não ser suficiente para resolver uma situação de insegurança alimentar a longo prazo. Nesse contexto, os autores sugerem o investimento nos produtores de alimentos locais, bem como em infra-estrutura e criação ou fortalecimento de instituições que garantam a estabilidade da região e a distribuição justa dos alimentos (BORA et al, 2011). Dessa forma, os conceitos de ajuda para o desenvolvimento e operações de nationbuilding se tornam evidentes. A prática da ajuda ao desenvolvimento consiste no financiamento de projetos que contribuam para o efetivo desenvolvimento do Estado receptor. A ajuda pode ter caráter de empréstimo a juros mais baixos que os tradicionalmente praticados ou mesmo de doação, já que, nesses casos, o país receptor não dispõe de condições para honrar empréstimos a curto prazo (OECD,

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2012). As operações de nationbuilding, por sua vez, envolvem o uso de forças armadas como parte de um esforço maior para a promoção de reformas políticas e econômicas, com o objetivo de transformar a sociedade que emerge de um conflito em um país com estabilidade interna e pacífico com relação aos seus vizinhos (DOBBINGS et al, 2007). Conclui-se, então, que tanto a ajuda ao desenvolvimento quanto as operações de nationbuilding agem numa perspectiva de longo prazo, atuando de modo a buscar maior estabilização econômica, política e social, e não apenas no alívio imediato de situações de insegurança alimentar. Essa perspectiva difere da lógica da ajuda humanitária, explicitada anteriormente. A partir desses conceitos, a análise de crises alimentares e das respostas internacionais às mesmas se torna mais clara e objetiva.

3. A SEGURANÇA ALIMENTAR NO CONTEXTO DOS REGIMES INTERNACIONAIS, DESDE 1945 De acordo com Stephen Krasner (1982) regimes internacionais são definidos como princípios, normas, regras, e procedimentos de tomada de decisão, procedimentos em torno dos quais as expectativas dos atores convergem em uma determinada área das relações internacionais. Nesta definição, princípios são crenças em fatos, efeitos e integridade, as normas são padrões de comportamento definidos em termos de direitos e obrigações, regras são prescrições específicas ou proscrições para a ação, procedimentos de decisão são práticas predominantes para fazer e implementar escolhas coletivas. Abaixo serão citados regimes e suas conquistas mais relevantes, de modo que se tenha uma visão da evolução do direito de preservação da alimentação adequada e sua perspectiva no âmbito internacional. Após a Segunda Guerra Mundial, quando os países europeus se encontravam com a infraestrutura agrícola debilitada, foram discutidas ideias de criar uma organização multilateral de ajuda à reconstrução e incentivo à agricultura e alimentação, procurando reparar os danos causados pela guerra e o estado de fome em que algumas regiões se encontravam (HIRAI; ANJOS, 2007). Assim, em 1945 surgiu um organismo denominado Organização das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação (FAO), uma Organização Internacional, ligada à recém formada Organização das Nações Unidas a partir de uma reunião convocada em 1943 por Franklin Roosevelt, então presidente dos EUA. Nessa reunião, a necessidade de livrar as populações da tirania e da fome

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no pós-guerra, foi assumida como prioridade pelos participantes tornando-se regra da Organização. Como um dos princípios da instituição, a pobreza foi entendida como a causa primária para a fome e que seria necessário, além uma maior produção de alimentos ser necessária, criar condições para a população absorvê-la (SHAW, 2007). Na primeira conferência da FAO, em 1945, foram estabelecidos dois princípios que causavam preocupação imediata. Primeiramente era devido conciliar os interesses dos produtores e consumidores, protegendo-os das flutuações descontroladas na produção agrícola e nos seus preços mundiais. Em segundo lugar, visa-se controlar a oferta e o excesso de demanda, apoiar o desenvolvimento econômico e social nos países em desenvolvimento, sem criar desincentivo à sua produção agrícola doméstica ou interrupção de comércio local ou internacional (SHAW, 2007). A FAO promove pesquisas, recolhe e dissemina informações sobre estoques de alimentos, comércio e consumo visando conhecer melhor sua área de trabalho e ajudando com seus dados outras Organizações Internacionais em processos de tomadas de decisão mais precisos e eficazes (GUHA-KHASNOBIS et al, 2007). Nas quatro Convenções de Genebra2 e os dois Protocolos Adicionais, de 1949, foram estabelecidas normas que repercutiram, por exemplo sobre o uso de comida como arma. Tal assunto também foi trabalhado no Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional: Provocar deliberadamente a fome da população civil como método de guerra, privando-a de itens indispensáveis para a sua sobrevivência, incluindo impedir intencionalmente suprimentos de socorro, como previsto nas Convenções de Genebra, é um crime de guerra quando cometidos em conflitos armados internacionais (TRIBUNAL PENAL INTERNACIONAL, 1998 apud GUHA-KHASNOBIS et al, 2007, p.269)

Nesse sentido, enfatiza a garantia ao acesso à comida, proibição da mesma como arma de guerra e a necessidade dos países executarem ajuda humanitária para a população civil (GUHAKHASNOBIS et al, 2007). No Primeiro Protocolo Adicional das convenções de Genebra, ficou estabelecido que o grupo que detém o poder no país em confltito tem o dever de garantir alimentos para a população e deve trazer alimentos necessários, produtos médicos e outros artigos. Se o Estado não pode garantir que essa assistência à população civil seja adequadamente equipada com os suprimentos mencionados, ações de socorro de caráter

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humanitário e imparcial devem ser conduzidas sem qualquer reação adversa (ZIEGLER et al, 2011). Nos anos posteriores às realizações das Convenções de Genebra, o mundo se encontrava durante a Guerra Fria. Sendo assim, a preocupação com a alimentação adequada e a segurança alimentar foi marginalizada. O foco das discussões se encontrava na relação dos dois blocos econômicos sob os quais o mundo se dividiu e na paz ameaçada com a iminência de uma guerra nuclear nunca vista e com possíveis consequências inimagináveis até então. A seguir, com a retomada das discussões sobre o tema, na Conferência Internacional da Nutrição em 1992 conjuntamente promovida pela ONU e pela FAO, um plano de ação foi concebido com vistas ao combate à fome e ao aumento da segurança alimentar no âmbito das residências (HIRAI et al, 2007). Na referida conferência, alguns países e Organizações Não-Governamentais clamaram por maior respaldo sobre o direito à alimentação adequada, tendo como resposta a Cúpula Mundial da Alimentação (CMA), em 1996. A Declaração de Roma, aprovada na CMA, reafirmou o direito à alimentação adequada e o direito fundamental de estar livre da fome (GUHA-KHASNOBIS et al, 2007). Nesse documento, segundo Hirai e Anjos (2007), ressaltou-se a importância dos governos, a quem cabe garantir políticas que promovam a paz, a estabilidade social, política e econômica, a equidade e igualdade entre os sexos. A fome foi vista como uma ameaça para as sociedades e para a própria estabilidade da comunidade internacional (HIRAI et al, 2007) A redução pela metade do número de pessoas com fome foi estabelecida como uma das oito “Metas do Milênio”, na Cúpula do Milênio realizada pela ONU em setembro de 2000, na qual 191 Estados-membros se comprometeram a atingi-las até 2015. Esse regime surgiu das necessidades de estabelecer maiores aspirações para metas já citadas em outras conferências durante todo o século passado. As Metas do Milênio se direcionam principalmente aos países em desenvolvimento e todos os aspectos causadores da pobreza e de baixa qualidade de vida, inclusive a insegurança alimentar. A responsabilidade pelo cumprimento das Metas recaiu sobre os governos de países desenvolvidos e emer-

2 Para mais informações sobre essa convenção e resoluções de outras citadas no artigo, leia To Stay and Deliver: Good Pratice for Humanitarians in Complex Security, um estudo comissionado pelo Escritório para a Coordenação de Assuntos Humanitários (OCHA), disponível em (http://ochaonline.un.org); Reliefweb (www.reliefweb.int); e Humanitarian Outcomes (www.humanitarianoutcomes.org).

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gentes, enfatizando a necessidade de uma parceria global para o desenvolvimento (FENNY et al, 2009).

4. CRISES DE FOME COMO VIOLAÇÃO DE DIREITOS

O artigo vinte e cinco da Declaração Universal dos Direitos Humanos, quando diz que “Toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e à sua família saúde e bem estar, inclusive alimentação” (ONU, 1948, p.76), declara a alimentação como um dos direitos fundamentais no encalço da garantia da dignidade da pessoa humana. Tal documento, aprovado na Assembleia Geral das Nações Unidas em 1948, é o primeiro a reconhecer na jurisdição internacional o direito à alimentação como obrigação imperativa de todos os Estados diante de seus nacionais e da comunidade de Estados nação. Ademais, adotado pela ONU em 1966, o Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC) explicita em seu artigo 11 o “direito fundamental de toda pessoa de estar protegida contra a fome” (ONU, 1966, p.4). Mais tarde, em 1999, foi elaborado documento que dava interpretação ao texto anterior, em cujo comentário geral número doze é alegado que “o direito humano à alimentação adequada é de importância crucial para a fruição de todos os direitos” (ONU, 1999, p.1) e afirma ainda que “o direito à alimentação adequada é indivisivelmente ligado à dignidade inerente à pessoa humana e é indispensável para a realização de outros direitos consagrados na Carta de Direitos Humanos” (ONU, 1999, p.2). Nesse sentido, a garantia da dignidade humana se faz, em primeira instância, na concretização do direito à alimentação. O conceito de direito à alimentação determinado no documento interpretativo do PIDESC adquiriu status de legalidade no cenário mundial a partir da ratificação de 137 países, a seguir: “O direito à alimentação adequada realiza-se quando cada homem, mulher e criança, sozinho ou em companhia de outros, tem acesso físico e econômico, ininterruptamente, à alimentação adequada ou aos meios para sua obtenção” (ONU, 1999, p.3).

É importante notar, então, a proximidade entre os conceitos de direito à alimentação e de segurança alimentar (contido no primeiro parágrafo do plano de ação da Cúpula Mundial da Alimentação, 1996): o segundo é corolário do primeiro, isto é, a segurança alimentar é um instrumento da realização do direito à alimentação

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adequada. Há que se destacar, ainda, as várias dimensões que a obrigação do direito à alimentação toca. A primeira deles: direito de autodeterminação dos povos, sendo a disponibilidade e o acesso ao alimento peças chave na construção da soberania cultural. Em seguida, a noção de adequação se constitui na ideia da alimentação apropriada a diferentes fases e condições de vida e circunstâncias fisiológicas; a sustentabilidade, por sua vez, trata tanto da preservação do ambiente per si, como de uma visão de garantia da produção futura (disponibilidade intergeracional de alimento) (ZIEGLER et al, 2011). Ainda, as necessidades nutricionais configuram o caráter individual de tal conceito, enquanto a aceitabilidade cultural e acessibilidade econômica se voltam a aspectos sociais e coletivos (ZIEGLER et al, 2011). Por último, a exigência da garantia do acesso mínimo à alimentação mesmo em períodos de conflitos armados adiciona a tal direito uma dimensão de direito tanto civil quanto político (GUHA-KHASNOBIS et al., 2007). Ou seja, para além das possibilidades de realização deste direito individualmente, a segurança alimentar é obrigação de responsabilidade ativa das autoridades políticas de determinado território. Assim, sendo a alimentação uma obrigação dos Estados e, mais amplamente, de toda a sociedade civil, a existência de crises de fome incorre como uma violação profunda dos direitos universais dos indivíduos, que acaba por mitigar as perspectivas de dignidade humana.

4.1. Insegurança alimentar e grupos vulneráveis A falta de acesso ao alimento é um problema que afeta a sociedade flagelada de modo generalizado, em alguma medida. Entretanto, é preciso considerar que o impacto da escassez de comida atinge determinados grupos com mais intensidade: os grupos já marginalizados tornam-se os mais vulneráveis. Isto acontece uma vez que o domínio dos recursos naturais de produção (terra e água, por exemplo) é alocado socialmente de modo a despossuir determinados grupos específicos e tornar alguns indivíduos poderosos possuidores. São, portanto, essas populações as mais atingidas pela falta de alimento, pois não possuem meios de produzi-lo nem tampouco de ter acesso ao mercado alimentício; ou, ainda, em casos de secas e enchentes, a degradação dos poucos recursos aniquila a capacidade de produção e ameaça os indivíduos às migrações forçadas e à situação de insegurança alimentar. Os principais alvos das crises humanitárias são, então, mulheres, crianças, populações rurais, pescadores, minorias étnicas e religiosas e refugiados – dados os recursos limitados de tempo e

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espaço e, em função de serem estes numericamente os mais atingidos, este estudo tratará sucintamente apenas dos dois primeiros. As mulheres, em primeiro lugar, são desproporcionalmente afetadas pela fome já que estão inseridas em um contexto de desigualdade de gênero que obstaculariza seu empoderamento social, econômico e político: dificuldades em acesso à posse de terras e salários justos; invisibilização dos trabalhos doméstico e agrícola; dependência econômica do homem e a discriminação e violência sofrida por elas nas esferas pública e privada3 (ZIEGLER et al, 2011). Tal situação é dilemática, pois são as mulheres as grandes responsáveis pela produção de alimentos na agricultura, embora também sejam elas as principais a morrerem de fome: enquanto cerca de 60% a 70% da produção agrícola em países em desenvolvimento é mérito feminino, 70% dos famintos do mundo são mulheres ou meninas (ZIEGLER et al, 2011). Ainda, tal conjuntura é preocupante não só pela importância produtiva das mulheres, mas pela transferência geracional da má nutrição e a perpetuação da mortalidade infantil antes dos cinco anos – mitigar a má nutrição de meninas é crucial para quebrar tal ciclo de deficiência nutricional (BREAD FOR THE WORLD, 2012). Mais de noventa milhões de crianças nascem abaixo do peso, em cenário agudo de má nutrição: a baixa assimilação de nutrientes ainda no útero condena a criança a uma vida de atrofiamento físico e mental e a um ciclo de perpetuação da pobreza e marginalização (ZIEGLER et al, 2011). As crianças constituem um grupo de alta vulnerabilidade, portanto, em função da evidente limitação da capacidade de autodeterminação e da maior vulnerabilidade biológica destes indivíduos. Assim, a Somália, que possui apenas 29% de acesso à água limpa (EUROPEAN COMISSION, 2012), mantém índices de mais de um milhão e meio de morte de crianças por ano devido à ausência de condições básicas de higiene e sanitariedade (ZIEGLER et al, 2011). Por último, é importante ressaltar as mazelas do trabalho infantil e, mais especificamente, do combate em conflitos armados: em 2006, mais de duzentas e cinquenta mil crianças estavam ativamente envolvidas em conflitos – a maioria delas atraídas por promessas de provimento de necessidades básicas (ZIEGLER et al, 2011). É necessário, então, além de atentar para a relação basilar entre fome, pobreza e insegurança alimentar, dissuadir conflitos armados uma vez que estes configuram importante fator de agravamento da crise de fome – bem como será visto na seção a seguir.

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5. CRISES DE FOME EM CONFLITOS ARMADOS Conflitos geram crises alimentares e estas, por sua vez, podem ser fontes de conflitos. Os dois problemas estão relacionados em um ciclo de instabilidade que envolve os meios civil, militar e o governamental. Essas situações são encontradas principalmente em países com economia frágil, tipicamente rural, o que os tornam mais suscetíveis a mudanças no clima e condições internas políticas. Neles os habitantes são diretamente afetados pela insegurança alimentar em zonas de conflito e suas consequências, como a ocupação de terras, destruição de vias de transporte, destruição dos meios de produção e aumento de preços de gêneros alimentícios (BORA et al., 2010).

5.1. Crise alimentar como evento político Crises alimentares são comumente vistas erroneamente como consequências de influência climática. Na verdade, elas representam muito mais que isso, possuem causas em setores diferenciados e podem ter sua origem em fatores naturais, porém a permanência do estado de crise pode ser causada pela má-estruturação do país, sem condição de responder às necessidades para a reabilitação da economia e para o abastecimento da população (FAO, 2008). O conflito também causa perdas materiais, o que dificulta a população civil de sobreviver durante a conjuntura e de se recuperar após seu término (FAO, 2008). Os pequenos agricultores e os de subsistência são os mais bruscamente afetados pela tensão, ficando ainda mais pobres (IFPRI, 2006.) Se conflitos são a causa de aguda e duradoura insegurança alimentar, é igualmente verdade que as desigualdades econômicas, discriminações étnicas, violações dos direitos humanos, disputas políticas, má distribuição de terras, insatisfação com a atual governança, são fatores que podem levar a conflitos. Tais fatores às vezes combinados com um governo fraco ou com ambição desenfreada, incapaz de tomar medidas que favoreçam a população sob sua responsabilidade, impedem a recuperação da paz (IFPRI, 2006.) A maior parte da pobreza no mundo se concentra nas regiões rurais dos países em desenvolvimento (FAO, 2008). Com a globalização, os meios de comunicação transmitem a realidade dos

3 Para saber mais, ler “Fact Sheet: Gender, Nutrition and Agriculture” (BREAD FOR THE WORLD, 2010).

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países ricos, mostrando que pior que a pobreza absoluta de uma população, é a pobreza relativa, quando os cidadãos observam países com maior qualidade de vida e menor desigualdade econômica, sendo ainda pior se sua condição é identificada como injustiça social (IFPRI, 2006.) A insatisfação com a situação presente é um fator motivante para desencadear conflitos internos que podem ser piorados com a inabilidade do governo de responder aos anseios da população, incapaz de garantir um ambiente estável e pacífico para o desenvolvimento e um acesso mais equitativo ao recursos físicos, naturais, financeiros e institucionais (IFPRI, 2006.) Guerras civis e conflitos nos países em desenvolvimento revelam o fracasso da tentativa desses países em se igualarem aos desenvolvidos. O fracasso é associado ao status quo político, mesmo se forem de natureza étnica ou revolucionária, demonstram uma perturbação com as medidas políticas ou do regime, causando movimentação nas minorias oprimidas e violência na sociedade (IFPRI, 2006.) Esse tipo de conflito dificulta a ajuda internacional porque dificulta mais e mais a identificação dos protagonistas, das vítimas e da autoridade vigente, pela qual se deve mediar e por fim ao conflito. Segundo Swaminathan (1994 apud IFPRI, 2006) “fome em qualquer lugar ameaça a paz em todos os locais”. Os mecanismos internacionais foram desenvolvidos para lidar com o modelo comum de guerra de Estado contra Estado, no século passado; eles possuem grandes dificuldades de responder às novas necessidades (IFPRI, 2006). Entretanto, muitos dos conflitos atuais têm significativas dimensões regionais e internacionais, já que cada vez mais os países estão ligados, especialmente pela economia. Fluxos de refugiados e aumento dos custos na luta pela paz internacional, de reestruturação, contra o terrorismo internacional e a desestabilização da economia global, por exemplo, afetam todos os países (IFPRI, 2006). Uma boa governança, pautada no cumprimento dos direitos humanos básicos, interessada em desenvolvimento, que vê como fundamental a construção de condições propícias à agricultura, quebrando o ciclo vicioso de pobreza, escassez e violência, é necessária para o reerguimento dos países em situação de pobreza ou conflito (FAO, 2008). As instituições sociais, especialmente as que promovem a execução dos direitos democráticos, devem ser intensivamente trabalhadas, para melhor atendimento e garantia de atenção aos anseios da população (IFPRI, 2006).

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5.2. Alimento como ferramenta de poder O controle da comida por grupos governamentais ou de oposição, utilizado como fator de barganha para conseguir apoio ou com a intenção de enfraquecer um exército tem sido comum nos conflitos atuais (TEODOSIJEVIC, 2003). Apesar de ser uma grave violação aos diretos humanos, ainda é ampla a utilização de comida como arma no continente africano e no asiático. Durante os anos 1980 e 1990, isso se repetiu na América Central, na América do Sul, na Europa Central e em alguns países da antiga União Soviética (TEODOSIJEVIC, 2003). Além do estabelecimento de sanções econômicas internacionais, como as sanções que o Iraque sofreu durante a Guerra do Golfo, os países externos ao conflito podem interferir enviando ajuda humanitária. Exemplo de um país em que os dois lados dos conflitos se ultilizaram de comida como arma é a Somália, além de alguns países independentes da antiga União Soviética (BORA et al., 2010). Porém, grupos rebeldes podem interferir no transporte das provisões que chegam, impedindo que os alimentos cheguem ao destinatário, obstruindo sua função de ajuda (BORA et al, 2010). Segundo Bora e outros autores (2010), não só o alimento pode ser usado como forma de manipulação, mas os meios de produção como água, terra e equipamentos podem ter seu acesso negado por ocupação, destruição ou evenenamento. Tal privação é uma forma direta de vitimizar ainda mais a população civil, afetando toda a produção econômica, especialmente a produção alimentícia, durante o conflito. A escassez de alimentos interfere nos preços, e juntamente com a baixa produção, aumenta a fragilidade do mercado interno, afetando os exportadores e pequenos proprietários, aumentando também a susceptibilidade a quaisquer alterações nos preços no exterior, já que se torna maior a necessidade de importação (BORA et al, 2010). Os seguintes países em desenvolvimento envoltos em conflitos: Sudão, Congo, Libéria, Peru, Serra Leoa e Sri Lanka se destacam por serem mais afetados em sua economia agrária, criando, nas zonas rurais, áreas de má-nutrição e pobreza (BORA et al, 2010). A comida, por ser de completa necessidade, é facilmente usada para manipulação de pessoas de acordo com os interesses dos grupos que detém alimento nas zonas de conflito, de modo que a ajuda internacional deve agir planejadamente para evitar mortes sem deixar de lado a possibilidade de maior fragilização da economia se a assistência não for bem aplicada (BORA et al, 2010). A economia do país receptor de ajuda muitas vezes se encontra estagnada, necessitando de ajuda e organização para se recuperar

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durante ou após o conflito. Durante a conjuntura, a maior parte da produção é direcionada para o abastecimento da luta, reduzindo mais ainda a produção de alimentos. A má aplicação de ajuda humanitária pode suprimir a produção nacional que tenta se reerguer, desqualificando-a para a concorrência (BORA et al., 2010). Outro caso que exemplifica os problemas que a ajuda humanitária mal-planejada pode causar é a posse de comida enviada por grupos que a usarão como meio de negociação ou de exploração da população civil faminta (BORA et al., 2010).

5.3. Conflito influenciando na produção e no acesso a alimentos

O sucesso da produção alimentícia reside em explorá-la ao máximo e obter maior lucro, depende da melhor alocação da terra, do trabalho e do capital envolvido na determinada situação (SCHELLAS, 1998 apud TEODOSIJEVIC, 2003). Nos períodos de conflito, todos esses fatores se abalam: afetando-se o plantio, não há trabalho, e se não há trabalho, não se obtém renda. O poder de compra é alterado na falta de renda e a população pode se tornar incapaz de absorver a produção. Ou seja, todos os fatores são interligados e interdependentes (TEODOSIJEVIC, 2003). A interferência nessas comunidades familiares em geral afeta drasticamente a produção. Segundo Teodosijevic (2003), períodos de guerra podem ser causadores de danos aos meios de produção e às estruturas que possibilitam o seu escoamento, minando as possibilidades de um recuperação rápida no pós-guerra. Exemplos disso são a destruição de estradas e pontes, de recursos naturais e de canais de irrigação (TEODOSIJEVIC, 2003). Outro efeito da guerra é o deslocamento de pessoas, que aumenta a pressão sobre o ambiente onde elas se refugiam, provocando destruição ambiental. Quanto maior a concentração demográfica, há maior demanda localizada de recursos para a sobrevivência (BORA et al, 2010). Além disso, os conflitos alteram toda a estrutura social das comunidades, os laços familiares e a organização das propriedades. Em tais situações, não há segurança para se estabelecerem condições para um desenvolvimento contínuo e com benefícios para toda a nação. Muitas vezes a população se encontra dependente de ajuda do governo ou exterior, como na doação de medicamentos e alimentos, privadas de estabilidade e talvez até de liberdade, como aquelas presas em campos de refugiados ou reféns (TEODOSIJEVIC, 2003).

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6. ALTERNATIVAS PARA GARANTIR A SEGURANÇA ALIMENTAR EM ÁREAS DE CONFLITO Diante do comprometimento da segurança alimentar devido a situações de conflito, são necessárias medidas imediatas que auxiliem no controle do problema como a ajuda humanitária efetiva, além de providências visando resultados de longo prazo como investimentos no setor primário da economia e o processo de nationbuilding. Sendo assim, os três pontos apresentados serão explorados a seguir. A ajuda humanitária efetiva deve se pautar nos princípios de humanidade, imparcialidade, neutralidade e independência (Office for the Coordination of the Humanitarian Affairs [OCHA], 2011). Em situações de instabilidade e conflito, aderir a esses princípios assegura o reconhecimento e a legitimidade da ajuda humanitária, mitigando considerações a respeito de violação de soberania dos Estados que estão sendo auxiliados (OCHA, 2010). Uma segunda medida a ser considerada seria o investimento a longo prazo no setor primário da economia. De acordo com a FAO (n.d.), investimentos na área da agricultura estão relacionados a efeitos positivos como crescimento produtivo, redução da pobreza e segurança alimentar. Além disso, investimentos estrangeiros no setor podem proporcionar maior desenvolvimento a nações mais pobres, incluindo transferência de tecnologia, criação de empregos e melhorias na infraestrutura – desde que estes negócios sejam realizados levando-se em conta as necessidades e as limitações do país em questão, em conjunto com a implementação de políticas e quadros regulatórios (FAO, n.d.). Por fim, uma maior produtividade do setor primário contribui para reduzir a dependência de alimentos importados, o que, no caso de países em desenvolvimento, é urgente, tendo em vista os altos preços dos produtos no mercado internacional (OXFAM, 2012). Já as ações efetivas de nationbuilding pressupõem programas em que Estados instáveis ou ineficientes recebam assistência no desenvolvimento de infraestrutura governamental, de uma sociedade civil organizada, de mecanismos de resolução de conflitos, bem como assistência econômica visando aprimorar a estabilidade (STEPHENSON, 2005). Essas ações visam à formação de uma estrutura de governança que, de acordo com Jenkins e Plowden (2007), apresenta atribuições como: competência, eficiência, efetividade e capacidade de prover aos indivíduos o necessário para viver bem. O nationbuilding consiste na construção ou reconstrução de um sentido de comunidade e pode contribuir

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para a reconstrução da paz diante de um contexto pós-conflito (SIMONSEN, 2006, p.576). A seguir, serão apresentados os diversos atores relevantes na questão da segurança alimentar em áreas de conflito, apontando para a forma com que estes se relacionam às três propostas de solução acima expostas.

6.1. Organizações e Regimes Internacionais

Conforme a definição de Organizações e regimes internacionais, já exposta no presente artigo, pode-se afirmar que os regimes facilitam o estabelecimento de acordos no âmbito da política mundial. Isso porque a definição de um padrão de comportamento para agentes com interesses em comum auxilia na coordenação da atuação de seu conjunto e, portanto, contribui para maior eficácia na busca de determinado objetivo. A FAO, como exemplo expressivo de Organização Internacional no âmbito da segurança alimentar, é composta por diferentes comitês sendo que, dentre eles, cabe ressaltar o Comitê sobre Segurança Alimentar Mundial – “Committee on World Food Security” (CFS). Este apresenta como propósito a coordenação e o fortalecimento de uma ação colaborativa de Estados e diversos outros agentes como ONGs e agências de auxílio humanitário, representando uma plataforma de comunicação em que haja a promoção de políticas convergentes. O CFS tem como objetivo, também, a criação ou o fortalecimento de estruturas já existentes que sejam úteis no combate à fome, o que pode ser apontado como uma medida de nationbuilding (FAO, n.d). Ademais, como uma plataforma de discussões, a FAO busca consensos para os “RAI Principles” – Princípios para Investimento Responsável em Agricultura (FAO, n.d.), visando promover investimentos responsáveis no setor primário da economia. Esses princípios zelam pelo respeito aos direitos dos usuários da terra, da água e de outros recursos, de modo a incentivar a proteção e a melhoria das condições de vida em nível doméstico e comunitário, promovendo práticas que não causem danos ao meio-ambiente. Além da FAO, há também o Programa Mundial de Alimentos (PMA) e o Fundo Internacional para o Desenvolvimento Agrícola (IFAD), ambos vinculados às Nações Unidas. O primeiro, criado em 1961, apresenta fundos que provêm, integralmente, de doações voluntárias. O Programa se propõe a levar alimentos em áreas necessitadas devido a desastres ou a conflitos, e os distribuem visando auxiliar a população a reconstruir suas comunidades. Apresenta também os objetivos de ajudar as populações a se pre-

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pararem para situações de emergência e de melhorar a capacidade dos países de combater a fome em seus territórios (PMA, n.d.). Já o IFAD foi estabelecido em 1977, destinado a financiar projetos agrícolas para a produção de alimentos em países em desenvolvimento, visando erradicar a pobreza nas áreas rurais desses países (IFAD, n.d.). Atualmente o IFAD apresenta um fundo de US$21,4bi, provenientes de governos e outras fontes financeiras (IFAD, n.d.). Além destas agências, que agem no escopo das Nações Unidas, outras organizações internacionais também atuam na questão humanitária de combate às crises de fome: instituições financeiras como o FMI e o Banco Mundial são exemplos disso. O FMI mobiliza fundos para prestar auxílio não só a casos de fome, como também a necessidades humanitárias mais diversas e, para tanto, trabalha em conjunto com relevantes agências internacionais de ajuda. Por sua vez, o Banco Mundial atenta para o sofrimento a que populações são submetidas em situações pós-conflito e para o problema da fome relacionado a esses eventos que são por vezes agravados pela insuficiência da produção agrícola (BM, n.d.). Desse modo, o Banco Mundial visa o combate à fome e à desnutrição apontando para a necessidade de se melhorar a produtividade agrícola e o desenvolvimento de infraestruturas. Particularmente no caso de países fragilizados por situações de conflito, o BM busca auxiliar sua reconstrução, trabalhando em conjunto com as Nações Unidas e outros fundos de doação (BM, n.d.). É interessante ressaltar que a Declaração de Roma, que tem como objetivo primordial o combate às crises de fome, se manifesta a favor da estabilização imediata da população, da promoção da paz, da igualdade dos sexos, da estabilidade política, econômica e social e visa a resolução e o combate de conflitos, do terrorismo, da corrupção e da degradação do meio ambiente (DECLARAÇÃO DE ROMA, 1996). Todos esses aspectos só podem ser alcançados por meio de esforços comuns das nações, já que medidas solitárias e unilaterais serão ineficazes. Tendo isso em vista, é possível perceber a importância da ação conjunta internacional e, portanto, da atuação de Regimes e Organizações Internacionais.

6.2. Estados Apesar da importância da ação coletiva dos Estados dentro de regimes e organizações, faz-se necessário também observar a ação de cada Estado de maneira individualizada, visto que cada um deles dispõe de soberania para realizar reformas internas e criar instituições, agências e programas destinados a combater o problema da fome. Além disso, cada Estado dispõe de recursos

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financeiros que podem ser canalizados em investimentos que auxiliem na questão. O Plano de Ação da Cúpula Mundial de Alimentação (1996), documento complementar à Declaração de Roma, confirma esta última assertiva ao afirmar que a maior parte dos recursos necessários para investimentos serão obtidos a partir de fontes internas de cada Estado – sejam elas públicas ou privadas. O Plano (1996) também prevê o desenvolvimento de processos que promovam uma governança democrática, transparente e partícipe em cada um dos Estados, para que os direitos dos indivíduos sejam protegidos – sobretudo o direito de igualdade, já que, muitas vezes, o acesso diferenciado a recursos escassos é um fator agravante para crises de fome recorrentes. Para tanto, seria interessante que a governança democrática incentivasse políticas estruturais que modificassem as bases sociais e culturais dos cidadãos. Essas mudanças viabilizariam o livre acesso à produção e à educação, permitindo melhorias na renda das populações (BELIK, 2003 apud. HIRAI, 2007), o que representa uma política de longo prazo no combate à fome. Analisar a atuação dos Estados tendo por base aquilo que foi acordado em tratados e declarações, como o Plano de Ação da Cúpula Mundial de Alimentação e a Declaração de Roma, é interessante visto que, de acordo com Jenkins (2007), relegar uma população a situações de fome representa uma violação, por parte dos Governos, dos compromissos assumidos nas diversas Convenções acerca do assunto. No entanto, é importante, também, avaliar como os Estados se manifestam na prática. A FAO (1995) propõe medidas a serem implementadas pelos Estados durante e logo após emergências, como no caso de conflitos, por exemplo. Para tanto, se fazem necessários a articulação e o entendimento da forma como os alimentos serão adquiridos e administrados pelas famílias nesse tipo de situação. Deve-se levar em conta informações acerca das vulnerabilidades locais (quais são os grupos sociais que mais necessitam de ajuda, bem como o que está em falta para uma dada população, dentre outras constatações) para identificar as necessidades de auxílio. Também é preciso estabelecer mecanismos administrativos apropriados em níveis nacional e regional para coordenar as atividades necessárias para a resolução do problema (FAO, 1995). Esses mecanismos administrativos podem ser coordenados por agências nacionais, cujo processo de planejamento, segundo o referido documento, deve contar com o apoio técnico disponível em organizações como a FAO, no caso da segurança alimentar.

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Desta forma, observa-se como é importante que os Estados fortaleçam suas instituições para que consigam agir de maneira eficaz e eficiente na distribuição de alimentos à sua população no pós-conflito já que, muitas vezes, a pobreza e a fome podem ser atribuídas a instituições fracas. Estados que apresentem uma situação política frágil não serão fortes o bastante para conseguir administrar os conflitos que venham a ocorrer em uma sociedade, visto que são incapazes de lidar até mesmo com as injustiças decorrentes da desigualdade na distribuição de recursos e no acesso a instituições formais (VALLINGS et al, 2005 apud BM, 2010).

6.3. ONGs com atuação internacional Por fim, será explorada a atuação das Organizações Não Governamentais – ONGs – de alcance internacional. Estas adquirem grande importância na medida em que, de maneira geral, representam um modo pelo qual a sociedade civil age mais ativamente no cenário internacional, defendendo uma boa governança e o desenvolvimento econômico (JOHNSON et al, 2007). Alguns estudiosos, inclusive, consideram a atuação crescente desses atores como a emergência de uma “sociedade mundial” – world society – (MEYER et al., 1997, apud JOHNSON et al, 2007) e de uma era de “políticas além do Estado” (WAPNER, 1995, apud JOHNSON et al, 2007). No presente artigo, será enfatizada a atuação das grandes ONGs que desenvolvem ou já desenvolveram trabalhos conjuntos com agências e instituições internacionais. Cada uma delas apresenta um enfoque diferente mas todas trabalham em prol dos direitos humanos. A Oxfam Internacional é uma ONG que se preocupa em prestar ajudas emergenciais a populações assoladas por situações de emergência. Além disso, ela busca fortalecer essas comunidades para que sua população esteja melhor preparada para situações adversas, apresentando projetos na área de segurança alimentar e promovendo a justiça social. Essa sua preocupação com efeitos de longo prazo abarca também a questão do desenvolvimento da produção agrícola. Nesse sentido, a Oxfam defende que é papel das ONGs buscar seu próprio fortalecimento no intuito de exercer maior influência sobre outras partes interessadas no desenvolvimento agrícola; estabelecer parcerias com universidades para promover pesquisas e assegurar sua aplicação nesse setor e alertar para a importância da proteção ambiental e a adaptação às possíveis mudanças climáticas (OXFAM, 2012). A organização Médicos Sem Fronteiras – MSF, por sua vez, proporciona auxílio àqueles cuja sobrevivência é ameaçada por

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fatores diversos e se mantém comprometida com os princípios humanitários supracitados (MSF, n.d.). Além deste auxílio emergencial, a MSF contribui para denunciar situações desconhecidas ou simplesmente esquecidas pelo resto do mundo, trazendo os olhares da opinião pública para todo o tipo de violência que venha a ocorrer contra populações fragilizadas, como o caso de políticas que restrinjam o acesso a recursos essenciais, por exemplo (MSF, n.d.). Ao tornar o problema da desnutrição visível, a MSF busca transformar essa questão humanitária em uma questão de saúde pública, impulsionando uma maior preocupação com medidas duradouras por parte das Nações Unidas e de governos, primando por uma abordagem científica e pelos avanços médicos alcançados no tratamento de populações desnutridas (MSF, 2012). De maneira similar, a Cruz Vermelha também presta auxílio aos necessitados de modo a prevenir e aliviar sofrimentos diante de desastres, com vistas a construir comunidades mais seguras e educar futuros agentes humanitários que dêem continuidade ao trabalho (CRUZ VERMELHA, n.d.). Tendo observado a atuação das três ONGs supracitadas, cabe ressaltar que cada uma vai além do auxílio emergencial, o que exige a observância de atitudes que assegurem a continuidade desse processo de desenvolvimento das comunidades prejudicadas. Sendo assim, como já foi dito, o alcance de uma maior produtividade auxiliará no abastecimento da população, enquanto que o processo de nationbuilding fortalecerá as instituições governamentais que, somente assim, poderão exercer uma liderança responsável nesse sentido (OXFAM, 2010). Ademais, conclui-se que os diferentes tipos de agentes implicados na resolução de crises de fome em situações de conflito apresentam um papel complementar entre si. Deste modo, uma visão multidisciplinar das organizações sem fins lucrativos não as vê como substituta de instituições, mas como algo que abrange a oportunidade de escolhas, visto que amplia a heterogeneidade dos agentes fornecedores (JOHNSON et al, 2007).

7. ESTUDO DE CASO: SOMÁLIA O presente trabalho, com vistas a demonstrar o funcionamento dos conceitos explanados durante as seções anteriores, encontrou na crise humanitária somali o exemplo mais emblemático da ocorrência de conflito armado e crise de fome simultaneamente. Este estudo tem como objetivos esmiuçar as interações entre os elementos da crise humanitária – insegurança alimentar, conflito

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armado e catástrofes naturais – e os atores relevantes deste cenário – Estado somali, administrações regionais, grupos armados, população civil, Organizações Internacionais, Organizações Nacionais Não-Governamentais e outros Estados – a partir de 1945. A República da Somália enfrenta, desde o início da década de 1990, uma situação que combina ausência de um governo centralizado, instituições políticas fracas e praticamente nenhuma regulação política, econômica ou monetária (ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA SAÚDE – OMS, 2006). Superinflação e altos preços decorrentes da política econômica das décadas de 1970 e 1980 figuram como importantes agentes na construção do cenário de caos em que vivem os somalis desde 1991 (US DEPARTMENT OF STATE DIGITAL, 2012). Ainda, a proliferação de facções armadas, milícias e banditismo em geral (dada a falta de segurança legítima) resulta na alta violência diária e em um grande problema de insegurança permanente (OMS, 2006).

7.1. Histórico do caso No final do século XIX, no contexto do estabelecimento das potências europeias na África, uma parte do território somali transformou-se em protetorado britânico (1884) e, em seguida, a Itália assumiu o domínio de uma região cedida por sultões (1885), logo configurando status de território colonial (PHILIPP, 2005). Assim, o norte somali estava sob protetorado britânico, enquanto o sul estava sob regulação italiana. No século seguinte, a Segunda Guerra mundial colocou a maioria das colônias italianas sob domínio inglês e, em 1949, na Conferência de Potsdam, o controle do território italiano somali passou para jurisdição de um arranjo internacional, continuando, no entanto, a respeitar a Itália como autoridade administrativa. A Assembleia Geral das Nações Unidas postulou que tal ordem política duraria dez anos e seria seguida da independência desse território (PHILIPP, 2005). O ano de 1960, então, testemunhou definitivamente a independência do antigo protetorado britânico de Somaliland e da Somália italiana que, juntos, formaram a República da Somália (OMS, 2006). Em decorrência da esquizofrênica política colonial, no entanto, a república somali constituía, na verdade, “dois países” muito pouco integrados. No fim da década de 1960, a prematura democracia somali já desmoronava com o golpe de Estado de 1969: uma junta militar liderada pelo general Mohamed Siad Barre tomou posse do poder político do país, sustentada em uma política repressiva de ideologias nacionalista e socialista (OMS, 2006). As políticas de Barre provocaram o inchaço do nú-

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mero de empregos públicos que a receita do país não era capaz de suportar. Como consequência da inflação, da alta de preços e da queda do valor real dos salários, firmou-se um sistema endêmico de corrupção no país. O resultado da proliferação das insatisfações e oposições à administração de Barre foi a organização revolucionária de grupos étnicos e o colapso desse regime no ano de 1991 (BM, 1997). O início da década de 1990 foi caracterizado por um período de intensa instabilidade e fragmentação política. Os grupos étnicos armados no país constituíam pelo menos doze facções que determinavam as regras sociais, econômicas e políticas dos territórios sob seu domínio (PHILIPP, 2005). Em Abril de 1992, diante da gravidade da crise humanitária somali, o Conselho de Segurança das Nações Unidas autorizou, por meio da resolução 751, o estabelecimento da UNOSOM I (United Nations Operation in Somalia I), primeira missão de paz na Somália, com os objetivos de monitorar o cessar fogo em Mogadíscio (capital somali) e proteger os funcionários da ajuda no trabalho da distribuição dos suprimentos humanitários (ONU DIGITAL, 2012). Em função da complexidade da missão, houve uma grande união de esforços e de mandatos nesta operação: estiveram envolvidas seis agências da ONU (FAO, UNICEF, PMA, PNUD, OMS e ACNUR), mais de trinta Organizações Internacionais, algumas ONGs locais e o Comitê Internacional da Cruz Vermelha (PHILIPP, 2005). Entretanto, mesmo com mais de cinquenta observadores militares em 1993 e com um orçamento total de 42,9 milhões de dólares, a UNOSOM I fracassou, visto que não conseguiu o fim do conflito armado nem a proteção de seus agentes, como almejado inicialmente – seis funcionários da missão morreram (ONU DIGITAL, 2012). Ainda em Dezembro de 1992, de acordo com o mandato 794 do Conselho de Segurança, chegaram à Somália as primeiras tropas da UNITAF (Unified Task Force, de codinome “Operation Restore Hope”), que assumiram as funções da falida missão humanitária inaugurada cinco meses antes (UNOSOM I) (ALLARD, 1995). A missão liderada pelos Estados Unidos, por sua vez, figurou em alguns pontos de sucesso, como estabelecimento de ambiente seguro para a ação humanitária imediata. Contudo, existem críticas à ação da missão estadunidense na Somália dada a utilização da força e o não desarmamento dos grupos facciosos (PHILIPP, 2005). No decorrer do próprio mês de dezembro, a despeito do impacto positivo da presença das tropas desta missão em território somali, já se elaborava a transição para uma nova missão de peacekeeping: a UNOSOM II (United Nations Operation in Soma-

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lia II) surgia do intuito de fortalecer o contexto social somali em uma perspectiva duradoura, isto é, pôr em lugar de destaque os aspectos de nationbuilding4 e peacebuilding. No mês de março de 1993, então, dissolvida a UNITAF e implementada a UNOSOM II, a nova missão tinha por objetivos monitorar a manutenção do cessar fogo entre as facções, proteger a equipe de trabalho, continuar o programa de ajuda nas áreas afetadas e auxiliar no repatriamento de refugiados e dos deslocados (ONU, 1993). Porém, diante do cenário belicoso do embate entre os grupos étnicos, a UNOSOM II obteve um saldo total de 154 membros da missão mortos (ONU DIGITAL, 2012). Frente à falta de sucesso dos empreendimentos da operação, no início de 1994 o Conselho de Segurança determinou março de 1995 como a data para a retirada completa das tropas da UNOSOM II do Estado da Somália. Desde então, dada a fraqueza política do Governo Federal de Transição (GFT), que até os dias atuais comanda o Estado somali, cresceram em força o grupo armado anti-governo Harakaat Al-Shabaab Al- Mujahidiin (que hoje resta como o principal grupo de oposição) e a União das Cortes Islâmicas, criada em Mogadíscio por comerciantes que pretendiam restaurar a ordem e a influência da União Africana no apoio ao GFT com a missão africana na Somália, AMISOM (CONSELHO DE SEGURANÇA DAS NAÇÕES UNIDAS – CSNU, 2011).

7.2. Análise das Variáveis Contabilizando duas décadas de conflito armado, o Estado da Somália sustenta a crise humanitária mais urgente e complexa da atualidade. Com 9,5 milhões de habitantes e cerca de três milhões de pessoas necessitando de assistência (EUROPEAN COMISSION, 2012), a ampla situação de pobreza, as secas, epidemias e alagamentos, a instabilidade política, a violência e o insucesso da ajuda humanitária são conjuntamente responsáveis pela fome genera-

4 Faz-se necessário reforçar a distinção entre os termos “statebuilding” e “nationbuilding”, utilizados no presente estudo. Segundo The Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), em 2008, o conceito de statebuilding pode ser compreendido positivamente como um “processo endógeno de desenvolvimento de capacidades, instituições e legitimidade do Estado, dirigido pelos relacionamentos Estado-sociedade”. Ainda de acordo com a OECD, a expressão nationbuilding diz respeito a um “processo de construção de um sentido de identidade nacional comum, definido em um senso étnico, cultural ou político”. É importante frisar, contudo, que tal elemento é importante parte do processo de statebuilding e ambos podem reforçar-se mutuamente (OECD, 2008).

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lizada. Muitos são os fatores necessários para remontar este cenário e compreendê-lo, a começar pela histórica segmentação cultural do país em tribos e clãs e, com o decorrer do tempo, a transformação destas diferenças em rivalidades e medidas de poder político – vide a diversidade étnica de Bantus, árabes, indianos e paquistaneses (OMS, 2006). O que se pode concluir é que a combinação de fome, conflito armado, instabilidade política, pobreza generalizada e catástrofes naturais resultaram em uma das crises humanitárias mais complexas de que se tem notícia. Sabe-se que a extrema violência estabelecida no país desde o início da década de 1990 agravou a situação econômica, a fome, a vulnerabilidade de grupos já marginalizados e a instabilidade política. Ainda, tal palco de violência impede a realização integral dos planos de ajuda humanitária, tanto pela proibição do acesso físico a algumas áreas para distribuição de alimento, quanto pela morte dos agentes da assistência (CSNU, 2008). Em alguns momentos esta insegurança generalizada e o conflito de poder entre grupos locais determinaram até o banimento de Organizações – em Janeiro de 2010, por exemplo, o Al-Shabaab determinou que o Programa Mundial de Alimentos (PMA) cessasse seus trabalhos e deixasse a Somália (CSNU, 2011). Na sequência, na mesma lógica do círculo vicioso de causas e efeitos, o conflito interno se utiliza da própria fome como arma: desaloja pessoas impedindo seu acesso ao alimento e produção; destrói recursos biológicos e sociais necessários para produção e seleciona a distribuição de alimento para os grupos favoráveis aos detentores do poder. A existência de conflito, por fim, afeta a produção de alimentos posto que aumenta as despesas militares em detrimento dos investimentos em saúde, educação, proteção do meio-ambiente e agricultura (BM, 2011). Além disso, a péssima situação econômica na qual a Somália já se encontrava antes do início da guerra civil gerou uma estrutura de pobreza difícil de ser quebrada, pois incorreu em uma conjuntura de alta inflação, inclusive dos preços dos alimentos (BM, 1997). Atualmente, o índice de 43% da população somali em situação de extrema pobreza (EUROPEAN COMISSION, 2012) tem grande contribuição de catástrofes naturais de secas, redução das temporadas de colheitas, alagamentos e epidemias. As secas causam a alta continuada dos preços de alimentos (ACNUR, 2011); o decaimento da produção dado o impacto negativo na produtividade da terra e, também, na disponibilidade de água; a fome, pois além da consequência evidente da queda de produção, as secas são um dos principais motivos de migrações forçadas, que aprofundam o aspecto da crise humanitária e da insegurança alimentar; a po-

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breza generalizada e o subdesenvolvimento econômico do país – a economia somali, baseada na exportação de produtos alimentícios, especialmente a banana, é muito sensível às mudanças na produção agrícola (ECONOMIC COMISSION FOR AFRICA, 2008). Ademais, a ausência de um governo fortalecido capaz de realizar a distribuição de recursos de emergência ou de amenizar a situação de calamidade no país talvez seja uma das razões mais sérias desta crise. O Governo Federal de Transição não obedece nenhuma das três instâncias das obrigações estatais determinadas pelo PIDESC: não respeita o direito à alimentação; não o protege e muito menos o realiza. Tal Estado de anomia não possui capacidade nem mesmo para garantir as condições básicas da ação humanitária, tal qual o acesso ao território, por exemplo (US DEPARTMENT OF STATE DIGITAL, 2012). Desse modo, diante da paisagem de crise total, a ajuda humanitária apareceu como alternativa de restabelecimento da esperança – como fala o próprio nome de uma das missões da ONU, a UNITAF. As expectativas de fornecimento de alimento, de estabilização da volatilidade social, de fomento ao crescimento produtivo agrícola e de auxílio ao statebuilduing não se concretizaram, no entanto – as três tentativas de ajuda à Somália coordenadas pela ONU falharam em seus resultados e certamente pioraram o cenário de instabilidade social, dado o número de mortes em conflitos travados com os grupos de poder paralelos ao Estado (PHILIPP, 2005). As missões UNOSOM I e II, apesar dos esforços de manutenção do cessar fogo entre as facções em conflito, da garantia da segurança da equipe humanitária e do estabelecimento de palco social estável, se retiraram da Somália em função da ausência de um poder centralizado capaz de prover espaço de atuação da ajuda humanitária e devido às falhas da própria construção da ação (ALLARD, 1995). De inicio, a assistência que foi realizada por meio de missões de peacekeeping, deveria ter sido focada em esforços de peace-enforcement5 (PHILIPP, 2005). Ainda, as missões são criticadas pelo despreparo estratégico de seus mandatos: os

5 Os termos “peacekeeping” e “peace-enforcement” correspondem a ações distintas: enquanto a primeira respeita à condução de operações por forças militares ou grupos civis para monitorar e supervisar acordos de cessar fogo ou para separar partes em conflito, a segunda se refere a operações militares dirigidas por forças de um só país ou de uma coalizão de países que intervém diretamente entre partes em conflito para restaurar a paz. Múltiplos elementos podem, no entanto, causar a rápida escalada de uma ação à outra (MURRAY, 1993). Para saber mais acerca do desenvolvimento histórico dos termos, ler “The Other Side of Peacekeeping: Peace Enforcement and Who Should Do It?”, de George F. Oliver.

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documentos diziam o que deveria ser feito, entretanto não apontavam meios para atingir as metas postuladas (ALLARD, 1995). O próprio inquérito interno das Nações Unidas reconheceu que, no caso da segunda parte da missão em território somali (UNOSOM II), a assistência incorreu em erros como: “Mandato muito coercitivo, despreparo operacional diante da intensidade dos ataques, incapacidade do Secretariado de treinar os militares para atuar em missão de paz, falta de comando e controle sobre contingentes nacionais que recorriam a instruções de suas capitais e fragilidade do consenso político sobre o mandato à luz das baixas resultantes dos combates” (UZIEL, 2010, p. 58).

As experiências de ajuda humanitária, ainda, constituiriam ameaça ao desenvolvimento da economia local, posto que o provimento de suprimentos alimentícios em larga escala desestimularia a produção interna e, principalmente, não agiria no sentido de estabilização da economia, redução da inflação e dos preços dos alimentos e empoderamento dos grupos sociais em relação ao acesso aos recursos produtivos (STEWART, 1998). Além disso, algumas expedições humanitárias são acusadas de agir em função de interesse puramente político, sem neutralidade e imparcialidade em suas ações (princípios básicos da ajuda humanitária), incorrendo até em casos de profunda corrupção da organização. O grupo de monitoramento das Nações Unidas relatou em 2008, por exemplo, a cobrança de taxas pelas milícias sobre o trabalho realizado pelas Organizações Internacionais – 90.000 dólares seria a média de preço cobrado pela atuação de cada Organização, por região, no período de seis meses (CSNU, 2011). Por outro lado, as Organizações não têm livre acesso às áreas atingidas pelo conflito e, desde 2008, o grupo Al-Shabaad (militantes islâmicos) tem bloqueado a distribuição de alimentos. No ano de 2011, por exemplo, os esforços de socorro na Somália foram coordenados por 340 agentes de ajuda humanitária que, entretanto, tiveram movimentação restrita no país e não tiveram acesso à maioria das populações afetadas no centro sul somali (OCHA, 2011). Em decorrência disso, as Organizações Internacionais foram obrigadas a reduzir sua presença em território somali, dadas as limitações impostas pelo Al-Shabaad e pelos próprios problemas estratégicos e de orçamento citados. Desse modo, o insucesso da assistência humanitária respeita tanto às limitações estratégicas que as Organizações Internacionais têm em desenvolver um trabalho capaz de garantir a segurança alimentar em sua dimensão

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da “permanência”, quanto às limitações desse caso específico. Ademais, o mês de agosto de 2011 assistiu à maior seca dos últimos sessenta anos no chifre da África (ONU DIGITAL, 2012). A escassez natural de um recurso biológico como a água age dramaticamente sobre um Estado nas condições de disponibilidade de alimento como as do Estado Somali. Por último, embora desde 2011 – quando a ONU declarou estado de fome severa na Somália – os investimentos em assistência humanitária tenham aumentado exponencialmente, o conflito e a situação de vulnerabilidade persistem e sugerem uma solução que consiga tratar provisões menos conjunturais e mais estruturantes. O presidente da Somália até setembro de 2012, Sheikh Sharif Ahmed (do Governo Federal de Transição), realizou uma má gerência dos recursos estatais e das estratégias governamentais e fundou-se em uma administração corrupta e fraca politicamente (CSNU, 2011). No entanto, Hassan Sheikh Mohamud (o novo presidente da Somália, eleito em 10 de setembro de 2012), representa perspectivas positivas em relação à construção de uma Somália mais integrada e pacífica. O próprio Secretário-Geral das Nações Unidas, Ban Ki-moon, considerou a eleição de um novo presidente a etapa final do processo político de transição da nação (ONU DIGITAL, 2012). Espera-se, portanto, que esse recente cenário político amenize as dimensões estruturais de corrupção, violência e conflito que solapam as iniciativas de estabelecimento de instituições de Estado sólidas, de construção de uma identidade nacional capaz de pacificar conflitos e, centralmente, de garantia do direito fundamental de todo indivíduo à segurança alimentar.

8. CONCLUSÃO O caso da Somália explicita diversas facetas da problemática da segurança alimentar em áreas conflituosas. Se, por um lado, a geografia desfavorável e as secas prolongadas não contribuem para uma constância na produção de alimentos na região, por outro a briga entre facções dentro do país dificulta ainda mais a distribuição dos alimentos disponíveis para quem mais necessita. Tal relação evidencia a natureza política da insegurança alimentar na região, o que torna o argumento de crise de fome como desastre natural uma mera peça retórica. Para reversão da situação, é necessário que os diversos atores tenham claro um plano de cooperação que trabalhe efetivamente com os pontos citados anteriormente – ajuda humanitária imedia-

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ta e ajuda financeira para o desenvolvimento, focalizando ações no setor primário da economia e atividades de nationbuilding. Desse modo, a dimensão imediata e emergencial da situação é atendida, mas não se esquece do desenvolvimento em longo prazo das regiões afetadas – sempre buscando a estabilização dos conflitos. Mesmo que as previsões sobre o combate às situações de insegurança alimentar não sejam muito otimistas, e possível reduzir a taxa de vítimas atingidas nesses cenários. É importante, então ressaltar a importância da prevenção de conflitos e, no caso destes ocorrerem, da prevenção de crises de fome nesse cenário.

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2 O TRÁFICO DE CRIANÇAS NO SUDESTE ASIÁTICO O Agrilhoamento de crianças no contexto de cooperação internacional e de fomento da dignidade humana

Caique Borges Lays Caceres Sofia Fernandes Vitória Moreira1

1.INTRODUÇÃO Segundo o relatório Situação Mundial da Infância de 2012 do Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF, 2012a), há 2.5 milhões de pessoas submetidas ao trabalho escravo como resultado do tráfico e, dentre elas, 22% a 50% são crianças. Tais números ilustram a urgência da luta contra o tráfico infantil e, deste modo, servem como estímulo para a confecção do presente artigo, justificando sua necessidade analítica. Para um estudo adequado do tema, no entanto, é necessário observar como o senso comum pode trazer algumas ideias que não correspondem à realidade. As notícias e a mídia, por exemplo, frequentemente dão à população a impressão equivocada de que o tráfico de pessoas é um fenômeno recente (FEINGOLD, 2005). O tráfico de pessoas é, na verdade, significantemente antigo, sendo a real novidade a percepção de que as medidas para saná-lo são escassas (FEINGOLD, 2005). Nesse sentido, o presente artigo foi confeccionado de modo a buscar, como outros trabalhos da área, mecanismos analíticos que expliquem o tema, o qual é frequentemente ofuscado pelo turbilhão emotivo evocado com sua menção. Embora relatos de vítimas possam causar um desejo urgente de se resolver a questão, a tomada de decisões nesse tocante deve ser feita com cautela e estudo prévio. É necessário que se mantenha em mente que o este artigo não possui a pretensão de encon-

1 Os autores gostariam de agradecer à professora Judith Karine Cavalcanti Santos pelo auxílio e comentários ao texto.

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trar as soluções definitivas para o problema, senão a de buscar fomentar o debate sobre o tema e propor alguns instrumentos que auxiliariam nas respostas à questão. A ferramenta analítica utilizada aqui consiste em um estudo de caso do Sudeste Asiático, baseado em um uma pesquisa bibliográfica e documental. Tal recorte geográfico foi escolhido para análise devido à magnitude que o tráfico de crianças nele tomou, constituindo um dos polos mundiais do tráfico de pessoas (CASTRO, 2007). O presente artigo segue uma linha que se inicia com a apresentação das definições e conceitos do tráfico e caminha até o debate sobre a cooperação internacional nesse tocante. A argumentação culmina na indicação de alguns instrumentos através dos quais a cooperação internacional poderia ser utilizada para auxiliar a resolução do problema no Sudeste Asiático. Na segunda seção, será desenhado o conceito de tráfico de pessoas e serão sublinhadas algumas especificidades do tráfico de crianças per se. Na terceira seção, será analisado como e por que os países do Sudeste Asiático têm enfrentado dificuldades para combater o problema, além de serem apresentados alguns números sobre o tráfico de crianças na região. A quarta seção, por sua vez, analisará as implicações do tráfico de crianças no indivíduo, na economia, na sociedade e nas relações interestatais da região. Na quinta seção, será apresentado de forma geral o que tem sido feito em termos de legislação no tocante ao tema no Sudeste Asiático. A sexta seção, finalmente, consiste em um dos objetivos maiores de todo o artigo: discutir como a cooperação internacional pode ser um dos caminhos para a solução do problema transfronteiriço do tráfico de crianças no Sudeste Asiático.

2. A PRÁTICA DO TRÁFICO A percepção de que se faz pouco para a mitigação do problema do tráfico de pessoas (FEINGOLD, 2005) torna seu estudo e sua análise imperativos, com vistas à busca pragmática dos instrumentos mais eficazes para a tomada de decisões. Cabe a esta seção, pois, conceituar o tráfico de crianças e distingui-lo de outros tipos de relações migratórias. Devido à vasta literatura sobre o tema e à brevidade intencionada neste artigo, não são expostas todas as visões e diferentes definições existentes, de modo que são adotadas aquelas consideradas mais pertinentes para os propósitos deste estudo.

O Tráfico de Crianças no Sudeste Asiático

2.1. O “gênero” tráfico de pessoas Antes de se abordar a especificidade do tráfico de crianças, faz-se necessário o estudo mais amplo do tráfico de pessoas, para que se possa compreender de que forma suas características gerais influem em sua vertente infantil. A definição de tráfico de pessoas que orienta este artigo segue a utilizada pelo Protocolo para Impedir, Suprimir e Punir o Tráfico de Pessoas, Especialmente Mulheres e Crianças, que está em vigor desde 2003, ratificado na Convenção de Palermo, e cujo guardião é o Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crimes (UNODC). Segue a definição, encontrada no artigo 3º (a): [t]ráfico de pessoas significa o recrutamento, o transporte, a transferência, o alojamento ou o acolhimento de pessoas, recorrendo à ameaça ou uso da força ou outras formas de coação, ao rapto, à fraude, ao engano, ao abuso de autoridade ou à situação de vulnerabilidade ou à entrega ou aceitação de pagamentos ou benefícios para obter o consentimento de uma pessoa que tenha autoridade sobre outra para fins de exploração. A exploração incluirá, no mínimo, a exploração da prostituição de outrem ou outras formas de exploração sexual, o trabalho ou serviços forçados, escravatura ou práticas similares à escravatura, a servidão ou a remoção de órgãos. (UNITED NATIONS OFFICE ON DRUGS AND (UNODC), 2000a, p. 2 apud UNODC, [s.d.], p. 3).

Para uma delimitação adequada do tráfico de pessoas, é importante distingui-lo do contrabando de pessoas. Frequentemente o tráfico é confundido com o contrabando de pessoas não só pelo senso comum, mas também por autoridades que punam vítimas do tráfico de pessoas como se estas fossem imigrantes ilegais. Assim, é pertinente a elucidação de outro protocolo ratificado também na Convenção de Palermo, o Protocolo contra o Contrabando de Migrantes por Terra, Mar e Ar, em cujo artigo 3º (a) está presente a seguinte definição: [c]ontrabando de pessoas significa a facilitação de entrada ilegal de uma pessoa em um Estado Parte do qual ela não seja nacional ou residente permanente, com o fim de obter, direta ou indiretamente, um benefício financeiro ou outro benefício de ordem material. (UNODC, 2000b, p. 2, tradução nossa).

De maneira mais didática, para Obokata (2005), o tráfico se diferencia do contrabando de pessoas na medida em que: i) o tráfico

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possui em algum estágio o elemento da força ou da coerção, isto é, não há consentimento; ii) o serviço do contrabandista acaba quando a pessoa chega ao seu destino, enquanto que no tráfico há exploração subsequente; iii) o tráfico pode ser tanto internacional quanto doméstico, enquanto que o contrabando é, por natureza, internacional; e iv) no tocante à entrada no país, no tráfico ela pode ser legal ou ilegal, enquanto que no contrabando ela é necessariamente ilegal. Quanto à finalidade do tráfico, diferente do que é frequentemente divulgado, grande parcela das vítimas traficadas não o é para fins de exploração sexual, mas para outros tipos de trabalho forçado (FEINGOLD, 2005). O equívoco de que quase todas as vítimas de tráfico são destinadas à indústria sexual geralmente ocorre porque as estatísticas tendem a sobre-representar essa prática. Um exemplo disso é a Tailândia, onde os homens, por não poderem ser juridicamente qualificados como vítimas de tráfico, são excluídos dos levantamentos relacionados às vítimas (FEINGOLD, 2005). Assim, embora o foco no tráfico de pessoas para fins sexuais possa estimular a ação através da ira moral, ele também pode obscurecer a razão acerca da realidade do tráfico de pessoas, que inclui outras finalidades (FEINGOLD, 2005). Outra ideia equivocada que se tem sobre o tráfico de pessoas é a de que ele é sempre um grande negócio controlado pelo crime organizado. Embora o tráfico de pessoas seja, de fato, significantemente lucrativo em algumas regiões, como no Sudeste Asiático, ele envolve também o crime “desorganizado”, isto é, indivíduos ou pequenos grupos agregados em uma união ad hoc2 (FEINGOLD, 2005). Os traficantes não teriam um perfil padrão, indo desde caminhoneiros até oficiais de polícia, e as vítimas, por sua vez, sairiam em sua maioria voluntariamente de casa e se tornariam “traficadas” durante sua jornada (FEINGOLD, 2005). Um terceiro equívoco é cometido quando se associa o tráfico de pessoas apenas à pobreza. Apesar da importância exercida pela pobreza nos incentivos ao tráfico, tal modelo é simplificado demais. Isso porque, além de condição financeira precária, há outros fatores que guiam o tráfico, como a instabilidade social e política, a visão de mundo expandida das vítimas (frequentemente seduzidas pela ideia dos centros urbanos) etc. (FEINGOLD, 2005). Koen (2004), por exemplo, argumenta que o tráfico de pessoas geralmente é descrito em termos de fatores de “expulsão” (pushfactors) do país de origem e fatores de “atração” (pullfactors) do país de destino. Além da pobreza, fatores de expulsão incluiriam conflitos familiares, violência, falta de oportunidades de tra-

O Tráfico de Crianças no Sudeste Asiático

balho, baixa educação, pressão familiar etc., enquanto que fatores de atração incluiriam diferenciais de distribuição de renda entre locais, demanda por trabalho barato e maleável etc. (KOEN, 2004).

2.2. A “espécie” tráfico de crianças. Cabe ainda a esta seção indagar sobre o tráfico de crianças em si. A primeira particularidade do tráfico de crianças consiste no fato de que ele desrespeita convenções e acordos internacionais especificamente direcionados aos Direitos da Criança. Como indicado pelo relatório Situação Mundial da Infância, no artigo 19 da Convenção sobre os Direitos da Criança os Estados Partes comprometem-se a [a]dotar todas as medidas legislativas, administrativas, sociais e educacionais para proteger a criança contra todas as formas de violência física ou mental, ofensas ou abusos, negligência ou tratamento negligente, maus-tratos ou exploração, inclusive abuso sexual, quando sob os cuidados dos genitores, de tutores legais ou de qualquer pessoa responsável por cuidar dela. (ASSEMBLEIA GERAL DAS NAÇÕES UNIDAS [AGNU], 1989 apud FUNDO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA A INFÂNCIA [UNICEF], 2012a, p. 31).

Além disso, são pertinentes os artigos 32, 34 e 35 dessa convenção, que, respectivamente, reconhecem o direito da criança de ser protegida contra exploração econômica, exploração sexual e tráfico (AGNU, 1989). Até mesmo a legislação para o tráfico de crianças tem especificidades, como evidenciado pelo artigo 3º do próprio Protocolo para Impedir, Suprimir e Punir o Tráfico de Pessoas, Especialmente Mulheres e Crianças, que, em seu subitem (c), prevê que, mesmo que não haja coerção, quando o indivíduorecrutado, transportado, transferido, acolhido ou recebido para fins de exploração for uma criança, o ato será configurado tráfico de pessoas (UNODC, 2000a). Além do desrespeito a convenções e acordos internacionais, o tráfico de crianças se distingue por apresentar características mais especificamente impactantes. A pobreza, o alcoolismo dentro de casa, a disfunção familiar, o abuso de drogas na família, o abuso sexual e a violência agem como causas do tráfico de

2 Embora as grandes redes de tráfico de pessoas tenham perdido a importância, elas ainda existem, como, no Sudeste Asiático, a rede Luk Moo e a rede KabuankarnLoyFah, que traficam mulheres para bordéis e garotas para bares e restaurantes (FEINGOLD, 2005).

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crianças (UNICEF, 2012a). Além disso, tornam-se mais expostas ao tráfico as crianças desabrigadas, as refugiadas, as que não frequentam a escola, e aquelas sem certidão de nascimento e sem documentos de registro oficial3 (UNICEF, 2012a). Outra causa que promove o tráfico de crianças diz respeito à difusão enganosa de informações, que, chegando aos ouvidos das camadas mais desfavorecidas do meio social, criam falsas esperanças. As crianças, iludidas por um ideal de melhoria das condições de vida, acabam por se arriscar em caminhos perigosos e que podem culminar em seu agrilhoamento para fins de tráfico (ASIS, 2008). É importante ressaltar que muitas das crianças vítimas de tráfico, assim como foi indicado para as vítimas adultas, não se encontravam nesta situação desde o início do fato, já que iniciam sua trajetória como imigrantes ilegais e, encontrando-se em situação de vulnerabilidade, acabam transformando-se em vítimas de traficantes (FEINGOLD, 2005).

3. O PROBLEMA NO SUDESTE ASIÁTICO Para que se possa conhecer e analisar propriamente a questão do tráfico de crianças no Sudeste Asiático, torna-se imperativo uma apresentação acerca da região, que, atualmente, busca superar suas várias dificuldades socioeconômicas internas. Nesse sentido, esta seção visa a explicar como a história do Sudeste Asiático colaborou para a fragilização social na maioria dos seus países, o que, por sua vez, tornou possível a sua transformação em um dos polos mundiais do tráfico de crianças (CASTRO, 2007).

3.1. Um panorama regional

Abarcando as penínsulas Indochina e Malaia e o arquipélago da Insulíndia, o Sudeste da Ásia é composto por onze países: Brunei, Camboja, Filipinas, Tailândia, Indonésia, Laos, Malásia, Mianmar, Singapura, Vietnã e Timor Leste. Região de grandes variedades – econômicas, sociais e, sobretudo, étnicas –, onde se estima que vivam 540 milhões de pessoas (CROSSETTE, 2006), o Sudeste da Ásia é historicamente marcado por guerras civis e participações em conflitos internacionais4 (SMITH, 2007). Hoje, é uma das regiões que mais registram conflitos armados e tensões políticas, em um ambiente também marcado pela existência de discriminação sistemática de minorias (URGELL, 2007).5 Ao mesmo tempo em que dois países da região, Singapura e Brunei, registram Índices de Desenvolvimento Humano (IDH) considerados muito altos, nos regimes políticos da região é no-

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tável a violência e a corrupção (CROSSETTE, 2006). Instituições – políticas, econômicas e jurídicas – deficientes e frágeis são uma característica dos países da região (CROSSETTE, 2006). “As guerras no Sudeste da Ásia ocorreram em fases que se sobrepuseram umas às outras” (SMITH, 2007, p. 82). Durante o século XIX, o Sudeste Asiático foi dependente do jogo imperialista das grandes potências europeias da época (DÖPCKE, 2007). Posteriormente, por volta de 1940 e 1950, os movimentos de independência, marcados por lutas de libertação, começaram a emergir na região (SMITH, 2007). A Indochina, formada por Vietnã, Laos e Camboja, que, desde 1887 era parte do Império Francês e conhecida como União Indochinesa, vivenciou conflitos quase permanentes desde o final da Segunda Guerra Mundial (LOWE, 2011). Com a Guerra do Vietnã, a Indochina foi pesadamente bombardeada, o que fragilizou politicamente seus países e deixou a população desamparada (LOWE, 2011)6. Posteriormente, os países adotaram regimes próprios, o que, no entanto, não conseguiu evitar a inconstância política na região. Novas guerras aconteceram e a instabilidade nos planos interno e regional continuou (SMITH, 2007). Após a Guerra do Vietnã, o Sudeste Asiático foi dominado por regimes autoritários. Enquanto que, influenciados pelo Ocidente, ditadores anticomunistas se instalavam em países como Indonésia e Filipinas, fortes regimes comunistas também se espalhavam por Mianmar, Camboja e Laos (URGEL, 2007). No entanto, a mesma Guerra do Vietnã ofereceu perspectivas diferentes para outros países do Sudeste Asiático. A Tailândia, por exemplo, pode ser considerada a democracia mais avançada da região ( CROSSETTE, 2006). O período da Guerra do Vietnã proporcionou ao país benefícios vindos dos EUA, que se converteram em taxas de crescimento consideravelmente altas, tornando-o atraente para investidores ocidentais e japoneses (BETZ, 2009).

3 Outra característica específica do tráfico de crianças consiste na teoria de Dessy e Pallage (2003) de que uma aplicação de lei imperfeita contra ele pode acabar, inversamente às expectativas, aumentando o número de crianças traficadas. 4 Na Guerra Fria, o atual Vietnã vivenciou uma guerra civil (1961-1975) que contou com interferência dos EUA e da URSS e foi uma parte importante do conflito americano-soviético (LOWE, 2011). 5 Nas Filipinas, por exemplo, o governo tem um histórico de conflito contra grupos de fundamentalistas islâmicos na região de Mindanao. Existem registros de prisões arbitrárias, tortura e execução extrajudicial de civis muçulmanos (YEN, 2010). 6 No Vietnã, cerca de 18 milhões de pessoas ficaram desabrigadas, e entre um e dois milhões de civis vietnamitas morreram na guerra. No Camboja, a infraestrutura e a economia tradicional foram destruídas (LOWE, 2011).

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Em se tratando de economia, o Sudeste da Ásia começou a experimentar, desde os anos 1960 e 1970, um crescimento econômico rápido e desigual entre seus países (BETZ, 2009). Singapura e Tailândia conseguiram manter altas taxas de crescimento econômico durante várias décadas, enquanto que países como Camboja e Laos lutavam contra a grande pobreza (BETZ, 2009). Como consequência dessa desigualdade, os países do Sudeste Asiático prezaram por uma integração regional que minimizasse as assimetrias entre os países. Em adição, procuraram construir um ambiente favorável ao investimento estrangeiro, âmbito no qual se destaca Singapura, interessada em ser referência em tecnologia e negócios (BETZ, 2009). Após a Guerra Fria, as diferenças de desenvolvimento entre os países do Sudeste Asiático permaneceram marcantes. Entretanto, o que se nota na região é que o crescimento econômico impulsionou uma melhoria geral em relação ao IDH dos países, que subiram desde 1990 (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO [PNUD], 2012). Mesmo o Camboja conseguiu uma significativa redução de pobreza desde o final dos anos 1990 e um aumento nas taxas de escolarização (BANCO MUNDIAL, 2012). Destarte, o Sudeste Asiático é uma região que busca se modernizar e se desenvolver. Para isso, entretanto, ainda tem que enfrentar os obstáculos provenientes de sua instabilidade política e sua economia desigual – por vezes, frágil –, e conceder mais atenção aos seus problemas humanitários, como o tráfico humano (CROSSETTE, 2006).

3.2. Desenvolvimento do tráfico. Como abordado no início da seção, o tráfico de crianças no Sudeste Asiático é uma característica marcante da região, que se tornou um dos polos mundiais desse tipo de crime (CASTRO, 2007). Pobreza, indústria do turismo sexual, desigualdade econômica entre os países da região, grande número de migrantes e de refugiados, elementos culturais, catástrofes naturais e ineficácia das políticas estatais constituem um conjunto de fatores fortemente relacionados a esse tipo de crime na região (BETZ, 2009; ASIS, 2008; ECPAT INTERNATIONAL, 2011). Desde as lutas pela independência até os regimes que se instalaram em muitos países, passando pelo envolvimento na Segunda Guerra e pela devastação sofrida durante a Guerra do Vietnã, o Sudeste da Ásia foi política e economicamente desgas-

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tado durante o século XX (LOWE, 2011). A corrupção e a instabilidade sociopolítica se tornaram comuns em muitos países (CROSSETTE, 2006). Na Tailândia, por exemplo, apesar de existir um esforço governamental para combater o comércio sexual de crianças, a implementação deficiente da lei e a corrupção mantêm esse um grave problema (ECPAT INTERNATIONAL, 2011). A pobreza – elemento derivado do desgaste da região – é um fator influente no desenvolvimento do tráfico humano, embora, como indicado na seção anterior, não seja o único. Na Indonésia, por exemplo, 7,6% da população vive em situação de pobreza extrema, e 12,2% se encontra numa posição vulnerável a ela (PNUD, 2011). No Camboja, até 1991, fome, pobreza e violência política eram características do país (BETZ, 2009). Dentro desse cenário, são grandes os números de crianças que vivem na rua e que são vítimas de violência de todo o tipo. Crianças sem acesso à educação também são vulneráveis ao tráfico, consoante ao explicitado na segunda seção, uma vez que, sem informações sobre prevenção, acabam por ser suscetíveis às promessas dos traficantes de melhores oportunidades em outro lugar (BETZ, 2009). Ainda, a existência de um alto número de refugiados no Sudeste da Ásia colabora para torná-los cidadãos sem Estado e sem proteção, assim como minorias étnicas, que são discriminadas e reprimidas (ECPAT INTERNATIONAL, 2011). O turismo sexual é outro instigador notável do tráfico de crianças. Segundo Betz (2009), o mesmo passou a ganhar destaque quando os países emergentes da região começaram a fomentar o turismo per se como fonte de renda para o crescimento econômico, nos anos 1960 e 1970. Investindo fortemente nesse setor, os países acabaram por facilitar, ainda que de forma indireta, o crescimento do turismo sexual, prática que os governos acabam por se mostrar pouco ativos em combater por recearem a perda do turismo tradicional (BETZ, 2009). Dessa forma, o turismo sexual se tornou um grande atrativo para traficantes de mulheres e crianças com fins de exploração sexual, por serem, por vezes, negligenciados pelas autoridades. O desenvolvimento econômico desigual que se instalou na região resultou em grandes diferenças de padrões de vida entre as populações. Isso impulsionou uma significativa migração intrarregional, impulsionada pela demanda por mão de obra barata pelas indústrias dos países que se desenvolviam rapidamente (BETZ, 2009). A renda nacional desses países foi construída sobre a capacidade de produzir bens com preços inferiores, tornando-se competitivamente superiores aos produtos de outros países

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em desenvolvimento. Enquanto os trabalhadores nativos demandavam, cada vez mais, melhores condições de trabalho, o crescimento econômico se sustentou em parte pelo recrutamento de trabalhadores estrangeiros que se dispunham a trabalhar por menos (BETZ, 2009). Nessa situação, os traficantes de mão de obra análoga à escrava tiveram a oportunidade de exercer suas atividades para suprir essa demanda por trabalhadores (BETZ, 2009). A questão da migração internacional, muito evidente na região, pode ser usada como lente para análise do tráfico. A migração internacional, em muito estimulada pela globalização, provoca respostas governamentais que buscam limitá-la quando não autorizada (ASIS, 2008). Entretanto, muitas vezes essas políticas de enrijecimento migratório fomentam o tráfico, já que os traficantes se aproveitam da grande demanda migratória e se oferecem para ser intermediários no processo de migração ilegal. Esse auxílio acaba por se tornar uma dívida para os migrantes. Desde 1970, uma grande parte da migração da região ocorre para dentro do próprio Sudeste Asiático. Os fluxos migratórios nessa região são sustentados pela aproximação histórica e pela proximidade geográfica (ASIS, 2008). Dessa forma, traficantes de crianças encontram nas populações migrantes maior facilidade para atuação, assim como menor resistência das famílias. Além dessas dimensões apresentadas, o tráfico infantil no Sudeste Asiático sofre um fenômeno da naturalização pela população, fato influenciado por questões culturais. Em países como o Camboja, as crianças têm pouca liberdade frente às ordens dos adultos, sendo submetidas às suas providências de forma passiva (ECPAT INTERNATIONAL, 2011). Na Tailândia, a questão da venda de crianças por suas famílias gera um debate. Nesse país, ainda é forte a crença de que o governo não deve interferir nos assuntos familiares, já que a obrigação frente à família é colocada pelos mais tradicionais acima do direito individual (LIMPISAWAS, 1997). É comum nas sociedades da região o pensamento de que as crianças já nascem com uma dívida em relação aos seus pais e devem pagá-la de alguma forma. Dessa forma, o tráfico de crianças é justificado pela população quando é uma alternativa à pobreza da família (LIMPISAWAS, 1997). A pobreza, a ineficácia dos governos e os entraves culturais, juntamente com as desigualdades econômicas, foram agravados por episódios particulares em países do Sudeste Asiático. A crise financeira asiática de 1997 colaborou para a desestabilização da economia e o consequente aumento da pobreza, algo que voltou a acontecer em 2009, com a crise financeira mundial (ECPAT

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INTERNATIONAL, 2011). Em 2004, outro episódio notável ocorreu: o tsunami, que devastou a região, deixou um grande número de crianças órfãs, desprotegidas e sem acesso à educação, o que, consequentemente, tornou-as vulneráveis ao tráfico (ECPAT INTERNATIONAL, 2011).

3.3. Números do tráfico. Com base nos conceitos apresentados e no panorama regional delineado, cabe ainda a esta subseção o objetivo de mostrar uma abordagem mais concreta, relacionando alguns dados ao contexto abordado. É importante ter em mente que os dados apresentados aqui não refletem a realidade tal como ela é, mas sim como ela é apresentada por determinadas fontes em seus limites e capacidades de averiguação. Em outras palavras: por mais confiáveis que sejam as fontes, há certa dificuldade em se chegar a um número exato das vítimas do tráfico. Isso porque tais dados são baseados nas denúncias e estimativas que chegam às autoridades e órgãos competentes, mas nem todos os casos são levados a conhecimento público, principalmente por reflexo da corrupção que atinge o sistema de proteção às vítimas (PISCITELLI, 2011). Cerca de 20.9 milhões de pessoas são vítimas de trabalho forçado por ano no mundo (DEPARTAMENTO DE ESTADO DOS ESTADOS UNIDOS, 2012). Desse número, a maior parte, aproximadamente 11.7 milhões, é do Sudeste Asiático (DEPARTAMENTO DE ESTADO DOS ESTADOS UNIDOS, 2012). Trazendo os dados para uma realidade ainda mais específica, de acordo com a UNICEF, 1,2 milhões de crianças são traficadas todos os anos (UNICEF,2003) e, nos últimos 30 anos, mais de 30 milhões de mulheres e crianças foram contadas como vítimas de tráfico na região dos Sudeste Asiático (FLAMM, 2003). Essas crianças são destinadas a uma grande variedade de trabalhos forçados, entre eles, a exploração sexual, a mendicância, o trabalho doméstico (UN.GIFT, 2012). Estima-se que 43% das vítimas de tráfico sejam destinadas à exploração sexual, enquanto 32%, para exploração econômica (OIT, 2007). Outro ponto que merece destaque é a análise do tráfico sob um ponto de vista mais comercial, tendo em vista que tal atividade torna-se altamente lucrativa com a venda e revenda de crianças (ALIANÇA GLOBAL, 2006 apud FRINHANI, 2011) e também apresenta baixo risco em virtude de poucas pessoas serem punidas pelos seus crimes7 (ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO (OIT), 2006).

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O tráfico internacional de crianças se torna, então, uma espécie de transação comercial e – dadas as condições em que é feito e o contexto capitalista da maior parte do globo – uma fonte de renda razoavelmente fácil e que envolve muitos indivíduos além das vítimas (OIT, 2006). O tráfico possui uma dimensão política e econômica muito maior do que os dados estatísticos conseguem revelar e, por isso, é capaz de influenciar até as finanças dos países envolvidos (ASIS, 2008). O lucro total produzido com o tráfico de pessoas no mundo atinge o número de, aproximadamente, US$ 31,6 bilhões (OIT, 2006). A Ásia, um dos principais focos dessa prática, responde por US$ 9,7 bilhões desse montante. (OIT, 2006). Conforme demonstrado acima, muitas são as vítimas de tráfico, e o lucro gerado por esta atividade é também bastante alto. Infelizmente, contudo, o mesmo não se pode dizer sobre as condenações dos traficantes. Dados de 2006 mostram, por exemplo, que apenas 5.808 pessoas foram processadas por esse crime e, deste pequeno montante, saíram 3.160 condenações – o que sugere a estatística de uma condenação a cada 800 pessoas traficadas (DEPARTAMENTO DE ESTADO DOS ESTADOS UNIDOS, 2007).

4. OS DESDOBRAMENTOS Após a análise do ambiente que apresenta dificuldades para combater o tráfico de crianças na região delimitada, discussão de suas causas e finalidades, faz-se necessária uma discussão detalhada a respeito das consequências para as crianças. Assim, esta seção é dividida em três subseções nas quais são abordados os desdobramentos do tráfico de crianças, quais sejam: i) no âmbito individual, de como essa prática priva as vítimas de uma vida digna; ii) no âmbito regional, da influência nas questões socioeconômicas dos países da região; e iii) no âmbito internacional, da interferência do tráfico nas relações interestatais dos países do Sudeste Asiático.

4.1. Implicações na formação e no desenvolvimento da criança Antes de abordar os processos traumáticos que podem ser desenvolvidos a partir de situações de abuso, físico ou psicológico, e maus tratos na infância, é necessário caracterizar essa fase da vida e como suas peculiaridades contribuem para agravar as consequências da agressão (CHAMMAS; OBERHOFER; CENTA, 2004). Isso, atrelado a aspectos anatômicos, psicológicos, fisiológicos e socioculturais que colocam a criança em uma situação

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de vulnerabilidade, forma um quadro grave e bastante delicado (CHAMMAS; OBERHOFER & CENTA, 2004). A infância é uma fase da vida de grande importância para o desenvolvimento do indivíduo, assimilação de valores e compreensão do seu papel social. A infância é também a fase na qual a criança desenvolve suas noções acerca do mundo e começa a entrar em contato com objetos e criar conceitos (FROTA, 2007). Estudos nos campos da psicologia apontam o impacto crítico do desenvolvimento nos primeiros anos da infância na formação da inteligência, personalidade e comportamento social. Os efeitos da negligência nesses anos podem ser cumulativos e duradouros (UNICEF, 2012b). Com esse panorama, pode-se agora aprofundar as duas principais finalidades do tráfico que possuem consequências determinantes para o desenvolvimento das crianças: a exploração sexual e a exploração do trabalho infantil. Os abusos sexuais são dignos de destaque diante da profundidade com a qual afetam o psicológico das vítimas. A exploração sexual deteriora a autonomia e a integridade física do paciente, elevando a complexidade dos traumas psicológicos. Uma frequente consequência dessa atividade é o desenvolvimento, entre outros problemas, da síndrome pós-traumática (HU, 2012). Essa síndrome diz respeito a um conjunto de sintomas relacionados que podem ser apresentados por indivíduos que passam pelo processo traumático de exploração sexual. O quadro pode tornar o indivíduo incapaz de compreender a natureza do que ocorreu ou de aceitar o fato que ocorreu com ele. Dessa forma, o indivíduo não consegue assimilar esses comportamentos como humanos e aceitáveis e entra em um processo de negação, refutando a ideia de ter vivido essa experiência. Essa negação, entendida como dissociação, dificulta a reação da vítima perante as agressões e pode ser caracterizada, fundamentalmente, por uma reação indiferente, perda da noção do tempo, fragmentação de memória, percepção, ocorrência de “flashbacks”(OIT, 2006). Uma das reações da vítima durante o trauma, isto é, um

7 Uma das razões dessa impunidade é a dificuldade de se estabelecer a diferença entre as diversas atividades que envolvem a circulação de indivíduos por entre fronteiras. Isso acarreta uma dificuldade de rastrear os traficantes de pessoas, já que, em sua maioria, suas vítimas não são classificadas como indivíduos traficados, mas sim como imigrantes ilegais. (SALES; ALENCAR, 2008).3 Outra característica específica do tráfico de crianças consiste na teoria de Dessy e Pallage (2003) de que uma aplicação de lei imperfeita contra ele pode acabar, inversamente às expectativas, aumentando o número de crianças traficadas.

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dos comportamentos que a pessoa adquire na tentativa de evitar novas agressões, é a “Síndrome de Estocolmo”8(OIT, 2006). Para as crianças, esses traumas podem ser mais abrangentes. É importante, ainda, lembrar que as consequências explicitadas de processos de exploração sexual não são ignoradas pelos perpetradores dessas práticas. Assim, traficantes aproveitam-se das incapacidades das vítimas para potencializar os efeitos e se manter impunes. Torna-se um crime sem testemunhas (OIT, 2006). Outro problema que também merece destaque é a exploração do trabalho forçado. Alguns países do Sudeste Asiático estão em processo de desenvolvimento industrial e econômico, o que faz da demanda por mão de obra barata alta. Isso estimula e facilita atividades relativas a trabalho escravo, forçado e infantil (UNICEF, 2009a). Nesse caso, além das consequências explícitas como danos no corpo da criança, condições precárias de trabalho, desnutrição etc., há também desdobramentos psicológicos, uma vez que constantes humilhações, isolamento e afastamento da família podem gerar traumas (UNICEF, 2009b). Demandas pelo trabalho infantil: o baixo custo de emprego de trabalho infantil; a habilidade de manipular e controlar crianças, que normalmente não tem consciência de seus direitos à proteção; a menor probabilidade de que se envolvam em sindicatos e as diferentes perspectivas da infância, todos podem contribuir para o aumento da demanda por trabalho infantil (UNICEF, 2009b, p. 27, tradução nossa).

Sendo a vítima uma criança, os transtornos pós-traumáticos são agravados em razão das peculiaridades que a etapa vivida, a infância, possui. A exploração sexual, o trabalho forçado, a submissão à escravidão, a venda de órgãos e as tantas finalidades a que o tráfico de crianças se propõe a servir de intermédio desumanizam os indivíduos, tornam-nos objetos e seu senso de poder perante as decisões de sua própria vida, sua visibilidade perante a sociedade e sua dignidade se tornam obscuras (DEPARTAMENTO DE ESTADO DOS ESTADOS UNIDOS, 2012). Os traficantes utilizam estratégias para fazer as vítimas se sentirem sem valor algum e emocionalmente perturbadas, visando a criar uma relação de dependência. Elas perdem o senso de identidade, segurança e liberdade (DEPARTAMENTO DE ESTADO DOS ESTADOS UNIDOS, 2012). Diante da discussão apresentada, torna-se claro que as peculiaridades da infância e as vulnerabilidades dessa fase, atreladas às finalidades do tráfico de crianças, podem ser determinantes

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para a formação e desenvolvimento delas. Além disso, são determinantes para sua reinserção no meio social, cuja dificuldade irá variar de acordo com o tipo de atividade praticada, o tempo de subserviência com o traficante e sua relação com ele. Os danos são potencialmente irreparáveis (UNICEF, 2009b).

4.2. Implicações socioeconômicas O Sudeste Asiático é marcado por uma grande desigualdade econômica entre os países da região. Entre eles, principalmente os países emergentes e subdesenvolvidos. Estes, em sua maioria, compartilham características como: altos níveis de corrupção, instabilidade econômica e leis ineficientes que ajudam na criação de um ambiente com dificuldades para o combate do tráfico de crianças (CASTRO, 2007), como já visto na terceira seção. A análise aqui, portanto, é de que formas esses fatores, atrelados às circunstâncias adicionais abordadas ao longo do artigo, podem trazer consequências para os países da região. É nítido o problema que os países enfrentam com governantes que buscam atender a seus próprios interesses em detrimento do bem comum da população. Devido à corrupção, alguns governantes beneficiam os traficantes, seja através de facilitações propositais ou por receio de intervir. Isso ocorre diante da grande circulação e envolvimento de pessoas na atividade (LEAL, 2008). Ao enfatizar a demanda por crianças traficadas, é importante destacar as consequências que elas trazem no âmbito socioeconômico. Os traficantes buscam crianças para trabalho forçado, por exemplo, que estão associadas a contextos que são “socialmente ideais”, ou seja, onde não há leis trabalhistas consolidadas e nem uma fiscalização eficiente, como é o caso do Sudeste Asiático (LEAL, 2008). Ao abordar crianças traficadas que entram na estatística do trabalho infantil, geralmente os seus empregadores não se reconhecem como exploradores, já que há uma naturalização nesta região quanto a essas atividades (SALES; ALENCAR, 2008), como também visto terceira seção. Essas atividades informais, que envolvem crianças e que não estão de acordo com os tratados internacionais como a Declaração dos Direitos da Criança e a Con-

8 Uma vez que a vítima sente que não há condições de sobrevivência, a vítima adquire certas posturas, assume determinadas posições, adota algumas maneiras de pensar do traficante, delineando a uma identificação com o ele. O perigo dessa síndrome consiste em a vítima passar a deixar de tomar atitudes que possibilitem seu resgate ou que a levem a sair dessa situação (OIT, 2006).

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venção sobre os Direitos das Crianças (MIRANDA et al., 2009), ganham força em locais que apresentam dificuldades de combate ao tráfico de crianças. No entanto, é também pela possibilidade de trabalhos não regularizados como esses (por meio de leis ineficientes e pouca fiscalização) que países como a Tailândia, a Malásia, as Filipinas e o Vietnã, intitulados como “Novos Tigres”, angariam investimento externo direto e desenvolvem suas economias. São países que possuem mão de obra barata e incentivos fiscais oferecidos pelo governo e, portanto, são capazes de aquecer sua economia. Para Amartya Sen (2010, p. 21), “[...] entre os desafios cruciais do desenvolvimento em muitos países atualmente inclui-se a necessidade de libertar os trabalhadores de um cativeiro explícito ou implícito que nega o acesso ao mercado de trabalho aberto”. Além das demandas trabalhistas, o Sudeste Asiático possui características muito peculiares que tornam essa região um dos grandes centros de tráfico de crianças. São fatores culturais, costumes ou tradições, elementos remanescentes de um histórico de guerras e conflitos armados apresentados na subseção 3.1., que influenciam a maneira como a sociedade de seus países enxerga esse crime e certos comportamentos (UNICEF, 2006).

futuros conflitos internos (relativos à xenofobia) e/ou conflitos entre fronteiras (COMISSÃO MUNDIAL SOBRE MIGRAÇÕES AS INTERNACIONAIS, 2005). Isso se revela especialmente se considerarmos que, segundo o Protocolo de Palermo e conforme explicitado na segunda seção, para vítimas crianças e adolescentes o consentimento não é relevante para a configuração de tráfico de pessoas, fazendo com que esses indivíduos, na maioria das vezes em situação vulnerável, sejam englobados na estatística de indivíduos traficados (MIRANDA et al., 2009). O tráfico de pessoas entre os países do Sudeste Asiático geralmente ocorre por meio de migrações irregulares. Estas geralmente têm como destino países como Singapura e Malásia que não possuem uma numerosa população economicamente ativa, mas precisam de mão de obra barata para produzir e atender à demanda do mercado externo a um preço que consigam obter concorrência. A Tailândia apresenta-se como intermediário no processo. Por ser um país com desenvolvimento médio e população economicamente ativa, no território tailandês há um intenso fluxo de migrantes entrando e saindo (UNICEF, 2009b).

4.3. Implicações nas relações interestatais

O sistema de proteção contra o tráfico ainda conta com falhas, sejam elas causadas por reflexos da corrupção sistêmica, sejam por brechas na lei (CHAPKIS, 2003). O objetivo aqui não é fazer uma análise extensa e detalhada sobre todas as leis reguladoras do tráfico no âmbito dos países estudados. Partindo de uma análise bibliográfica e documental, o enfoque será dado a questões legislativas mais gerais que, não menos, auxiliam a compreender a situação atual na região. É apropriado afirmar que os países do Sudeste Asiático caminham para uma estratégia cada vez mais baseada na cooperação (ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DE MIGRAÇÃO [IOM], 2000). Esse é um passo importante, visto que o tráfico de pessoas, sendo um crime de escala transnacional, não poderia ser resolvido apenas em escala nacional ou até mesmo regional (OBOKATA, 2005). Na tentativa de combater o tráfico, foi criada uma série de mecanismos e tratados internacionais(IOM, 2000).Neste artigo, dá-se ênfase ao já citado Protocolo Adicional à Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado, relativo à Prevenção, Repressão e Punição do Tráfico de Pessoas, Especialmente Mulheres e Crianças – o Protocolo de Palermo, formulado pelas Nações Unidas no dia 25 de novembro de 2000 (OIT, 2009).

O tráfico de pessoas tem uma implicação visível nas relações interestatais e, principalmente, no tocante a questões de fronteira e migrações. Por muito tempo, definir as diferenças entre as práticas de migração ilegal, tráfico de pessoas, contrabando de migrantes e prostituição voluntária foi uma tarefa árdua, conforme brevemente explicitado na segunda seção. Ainda que essa distinção, de certa forma, esteja formalizada, as atividades ainda se confundem e mostram-se intrinsecamente relacionadas, devido à semelhança de suas causas (SALES; ALENCAR, 2008). Logo, o perfil dos imigrantes e os fatores socioeconômicos que os impulsionam a transitar por entre as fronteiras dos países asiáticos são muito semelhantes. Portanto, o aumento do tráfico de pessoas eleva também os números que estimam a quantidade de migrantes (SALES; ALENCAR, 2008). Além disso, a confusão entre diferentes tipos de relação migratória podem ter consequências para as vítimas do tráfico de pessoas, como descrito na segunda seção. Conclui-se então que um dos principais desdobramentos do tráfico de pessoas é que ele contribui, de forma significativa, para o aumento das migrações que, por sua vez, podem implicar em

5. A LEGISLAÇÃO E O PROTOCOLO DE PALERMO

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O Protocolo de Palermo é um instrumento importante no que diz respeito ao controle e combate ao tráfico de crianças. Sua estruturação prevê desde questões conceituais basilares até a tentativa de fazer que os países prestem maior assistência às vítimas de trafico (CASTILHO, 2008). A existência do Protocolo por si só, contudo, não é capaz de esgotar o assunto tráfico de pessoas (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS [ONU], 2012b). Em primeiro lugar, isso se deve ao fato de que este não constitui uma estrutura perfeita (CASTILHO, 2008). Algumas críticas realizadas a ele se referem à representação não muito adequada ou completa de determinados grupos sociais ao longo da estrutura do tratado, bem como à existência de uma repressão implícita à prática da prostituição9 (OIT, 2009). Em segundo lugar, o Protocolo de Palermo não tem força jurídica vinculante sobre os países, ou seja, tendo seu caráter reforçadamente recomendatório, não pode prever uma pena específica àquele país que não cumpri-lo (ONU, 2012b). É neste ponto que se destaca a importância de se ter uma legislação nacional forte, de forma a ajudar na vinculação dos propósitos jurídicos do tratado (ONU, 2012b). Países como Camboja, Indonésia, Malásia e Vietnã, que ratificaram o Protocolo, vêm criando legislações domésticas que regulem a situação de forma mais específica. Já países como a Tailândia, apesar de não terem aderido ao Protocolo, apresentam uma linguagem conceitual bastante próxima daquilo que é apresentado por ele ao regular o tráfico de crianças, o que permite que também possam ser colocados no rol daqueles que se destacam por suas legislações internas sobre o tráfico de crianças (ONU, 2012b).

6. OS CAMINHOS DA COOPERAÇÃO INTERNACIONAL O tráfico de crianças no Sudeste Asiático é um problema que não só afeta, mas também conecta os países da região e tem levado a apelos por iniciativas de cooperação regional ou sub-regional (DERKS, 2000). Diante desse quadro, muitas vezes organizações de alcance internacional, principalmente a ONU e seus órgãos, encontram características estruturais, como a soberania dos Estados, que dificultam o combate ao problema. A cooperação internacional é um importante instrumento para lidar com o tráfico humano e pode ser uma solução eficiente para o problema (CASTRO, 2007). Ela deve ocorrer tanto entre países cujos cidadãos são traficados como também entre esses e

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os países para onde as vítimas vão. Ademais, “a colaboração de ONGs [Organizações Não Governamentais] internacionais, instituições civis regionais e a própria ONU devem ser vistas como ferramentas úteis para os governos” (CASTRO, 2007, p. 6). Em 2000, um passo importante foi tomado em direção à limitação do tráfico na região com a criação do Protocolo para Impedir, Suprimir e Punir o Tráfico de Pessoas, Especialmente Mulheres e Crianças, analisado na quinta seção. Com ele, estabeleceu-se um importante guia de ação para os governos. Esse guia, conhecido como “o paradigma dos 3P” (3P paradigm), engloba os princípios de prevenção, condenação e proteção (Prevention, Prosecution, Protection), abordagem que visa a garantir os direitos individuais das vítimas do tráfico (DEPARTAMENTO DE ESTADO DOS ESTADOS UNIDOS, 2012). A prevenção da ocorrência do tráfico é fundamental para que os governos possam trabalhar para antecipar a violação dos direitos. A acusação é centrada na punição dos traficantes e a proteção busca oferecer serviços para os sobreviventes, ajudando na sua recuperação (DEPARTAMENTO DE ESTADO DOS ESTADOS UNIDOS, 2012). Um importante “P” adicional é sugerido pelo Trafficking In Persons Report (2012): a Parceria. Através dela, podem ser feitas estratégias contra o tráfico unindo governos, sociedade civil, setor privado e público que, juntos, levarão a uma resposta mais efetiva ao tráfico de pessoas. Dessa forma, a cooperação internacional é necessária e deve ser identificada como estratégia para atingir o fim do tráfico. A ASEAN, a ONU, algumas ONGs e outras instituições internacionais, cada uma com um viés próprio de atuação, possuem participação fundamental no combate ao tráfico de crianças (DEPARTAMENTO DE ESTADO DOS ESTADOS UNIDOS2012). Nas seguintes subseções, é aprofundado o papel de cada um desses órgãos.

6.1 O papel da ASEAN A Associação de Nações do Sudeste Asiático é uma organização econômica e geopolítica criada em 1967 e tem como objetivo promover “o crescimento econômico, regional, o progresso social

9 Alguns exemplos dessas críticas: alega-se que o Protocolo de Palermo tenha sido redigido levando em conta a realidade de mulheres brancas da Europa Oriental, deixando um pouco de lado as representações de outras etnias e de migrações advindas de outros locais (OIT, 2009); afirma-se que a ênfase do Tratado está em solucionar questões referentes ao crime organizado, não às situações concretas de exploração e violência a que as vítimas são expostas (OIT, 2009).

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e a paz entre os membros” (CASTRO, 2007, p. 2). Hoje, integram essa associação: Brunei, Camboja, Indonésia, Vietnã, Laos, Malásia, Mianmar, Filipinas, Singapura e Tailândia. Do Sudeste Asiático, apenas o Timor Leste não integra o bloco. (ASEAN, 2012) Sua origem foi fundamentada em concepções econômicas e seus objetivos iniciais eram atrelados ao desenvolvimento financeiro dos países. Na década de 1980, entretanto, com o advento da globalização e com assuntos como migrações e tráfico de pessoas ganhando visibilidade, a ASEAN passou a sentir a necessidade de ampliar o seu alcance e sua visão sobre questões econômicas e sociais que envolvem os países da região. A proteção à mulher e à criança ganha destaque e o combate aos crimes transnacionais passam a ser fundamentais na busca pela integração regional (CASTRO, 2007). Formaram-se, então, três pilares que centralizam suas ações no combate ao tráfico de crianças e de mulheres. São eles: a Reunião Ministerial para o Tráfico Transnacional (ASEAN Ministerial Meeting on Transnational Crime– AMMTC), que busca a integração entre os Estados; a ASEANPOL (ASEAN Chiefs of National Police), uma organização regional de forças policiais que se reúne anualmente para buscar iniciativas de cooperação contra o crime transnacional; e o Sub Comitê das Mulheres (ASEAN SubCommittee on Women – ASW), que busca a integração das mulheres no mercado de trabalho, no cenário político e na escolaridade, buscando evitar que sejam vulneráveis aos traficantes por necessidades financeiras (CASTRO, 2007). Algumas ações da ASEAN refletem diretamente no combate ao tráfico de crianças, como a adoção de um Plano de Ação para lidar com crianças, em 1993, que visava a abordar as questões de abuso, exploração e negligência de crianças. Apesar de a ASEAN realizar diversas reuniões, fóruns de discussão e planos de ação, eles possuem efeitos pequenos se comparados às proporções que o tráfico de crianças e mulheres alcança (PUSHPANATHAN, 1999). A organização reconhece que o combate ao tráfico de crianças e mulheres demanda, além da conscientização dos indivíduos, o apoio da comunidade internacional (PUSHPANATHAN, 1999).

6.2. O papel da ONU A ONU “é uma organização internacional formada por países que se reuniram voluntariamente para trabalhar pela paz e o direito humano” (ONU, 2012a), e, como tal, cabe a este artigo questionar quais são seus possíveis instrumentos de auxílio à mitigação do problema do tráfico de crianças. “Considerando que os Estados-Membros se comprometeram a desenvolver, em cooperação com

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as Nações Unidas, o respeito universal aos direitos humanos e liberdades fundamentais e a observância desses direitos e liberdades” (AGNU, 1948), é apropriado destacar a importância do papel da ONU na questão tratada. Nesse sentido, algumas agências que são especialmente capazes de auxiliar na mitigação do tráfico de crianças no Sudeste Asiático são a Comissão Econômica e Social das Nações Unidas para a Ásia e o Pacífico (UNESCAP), a OIT, a UNICEF, o UNODC e o Tribunal Penal Internacional (TPI). Caso o tráfico de pessoas fosse reconhecido como crime contra a humanidade, como propõe Obokata (2006), o TPI seria especialmente importante, já que os Estados não sofreriam retaliação dos traficantes e as vítimas seriam empoderadas ao se lhes permitir acesso a esse tribunal. De acordo com Koen (2004), há seis abordagens ao tráfico de pessoas, sendo uma delas tratá-lo como questão de Direitos Humanos. Segundo a autora, só essa abordagem colocaria o tráfico de pessoas no centro de estratégias de intervenção. No entanto, devido ao caráter controverso das intervenções humanitárias10, é importante a pergunta de quais outros instrumentos são eficazes para lidar com o problema. Exemplos desses instrumentos são o programa da ONU chamado Iniciativa Global contra o Tráfico (UN.GIFT) e o protocolo sobre o tráfico de pessoas, do qual o UNODC é depositário. O Protocolo de Palermo, delineado em seções anteriores, tem o apoio de 154 países11 e, junto à assistência contínua do UNODC, presta auxílio quanto à adoção de legislação que suprima o tráfico de pessoas (UNODC, 2012a). A UN.GIFT, em coordenação com outros programas da ONU como o Fundo Voluntário das Nações Unidas para Vítimas de Tráfico de Pessoas, busca sensibilizar a população nesse tocante e promover intercâmbio de

10 Smith & Smith (2010) argumentam que a introdução de pacificadores e de tropas da ONU em uma área de crise, ao aumentar a demanda por prostituição e diminuir o custo de entrada de criminosos internacionais no mercado de tráfico de pessoas no país, levaria a um aumento das taxas de tráfico de pessoas. Além disso, argumentam que o tamanho da tropa introduzida pela ONU determina a magnitude do aumento dessa taxa. Segundo os autores, essa correlação é subestimada porque a literatura sobre as intervenções da ONU se preocupa demais com a eficiência da intervenção em termos de diminuição do período belicoso e negligencia uma análise que leve em conta as externalidades dessa intervenção.

O Protocolo para Impedir, Suprimir e Punir o Tráfico de Pessoas, Especialmente Mulheres e Crianças, no Sudeste Asiático, foi ratificado pelo Camboja, Mianmar, Timor Leste, Indonésia, Laos, Malásia, Filipinas e Vietnã. Não o ratificaram Brunei, Singapura e a Tailândia. 11

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informações sobre estratégias de combate ao tráfico e o esforço conjunto entre governo, sociedade civil e empresas na batalha contra o tráfico (UNODC, 2012b).

6.3. O papel das ONGs

As ONGs desempenham um importante papel no combate ao tráfico humano e são instituições bem colocadas para lidar com suas vítimas (TZVETKOVA, 2002). Isso acontece porque, muitas vezes, as organizações do governo não inspiram confiança nas vítimas. Esse sentimento de receio se intensifica quando há corrupção governamental e utilização de força policial. Vítimas sem documentos e que entraram ilegalmente no seu país de destino temem ser deportadas, recapturadas pelos seus traficantes, torturadas ou mortas (TZVETKOVA, 2002). Apesar das histórias e relações entre ONGs e governos serem variadas, as instituições não governamentais têm tradicionalmente tratado de questões em relação às quais os governos falham em tomar iniciativas (TZVETKOVA, 2002). Suas atividades, objetivos e orientações costumam ser especificamente ligados ao contexto social e cultural dos países ou regiões em que atuam (TZVETKOVA, 2002). Levando-se em conta o “paradigma dos 3P” apresentado no início da seção, as ONGs exercem função especialmente importante para a prevenção do tráfico e a proteção das vítimas. No âmbito da prevenção, as ONGs fazem campanhas informativas e promovem treinamento de professores e orientadores para reconhecimento de pessoas em risco(TZVETKOVA, 2002). No âmbito da proteção, apesar das peculiaridades culturais, políticas e geográficas, é comum que ONGs ofereçam diferentes tipos de assistência, como: social, psicológica, financeira, documental e de reintegração. Ainda, elas costumam conceder treinamento vocacional, aconselhamento legal, programas educacionais e moradia aos sobreviventes. (TZVETKOVA, 2002; BETZ, 2009). As ONGs também se destacam na sua atuação política em relação aos governos. Elas fazem lobby e procuram aumentar o conhecimento governamental sobre a questão do tráfico, advogando pela necessidade de tratar o mesmo como uma violação aos Direitos Humanos (TZVETKOVA, 2002). Essas organizações escrevem recomendações de legislação e de desenvolvimento de políticas e participam em fóruns políticos (TZVENTKOVA, 2002). No Sudeste Asiático, várias são as ONGs que se preocupam com o tráfico de criança, especialmente para fins de exploração sexual, a exemplo da Love 146 e da ECPAT International.

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Enquanto governos têm se concentrado na legislação em relação ao tema e em sediar conferências, as ONGs têm atuado ativamente em questões práticas relacionadas ao tráfico de crianças (TZVENTKOVA, 2002). Desde levantar dados a proteger e prevenir, as ONGs têm sido responsáveis por muitos dos esforços contra o tráfico. Em especial, elas têm lidado com as necessidades das vítimas do problema e com as pessoas em risco, mesmo encontrando dificuldades financeiras e barreiras governamentais ou institucionais (TZVENTKOVA, 2002).

7. CONSIDERAÇÕES FINAIS As definições e pesquisas mostradas no decorrer do artigo corroboram com a compreensão de que o tráfico é um fenômeno complexo que deve ser estudado com cautela. O apelo emotivo suscitado pelo tema pode gerar certas confusões e equívocos relacionados à forma de lidar com a situação ou a possíveis soluções, por exemplo. Além disso, sua diferenciação de outros tipos de relações migratórias, como o contrabando de pessoas, mostra-se um pressuposto necessário para estudos e medidas que mitiguem o problema Nesse sentido, as seções deste artigo procuraram aplicar o conceito de tráfico de pessoas às especificidades do contexto das crianças vítimas dessa prática na região do Sudeste Asiático. O breve histórico do Sudeste Asiático explicou como essa região de grandes diversidades tornou-se, ao longo de sua história recente, um polo mundial do tráfico de crianças. Sua história conturbada, aliada a diversas guerras, crises econômicas e instabilidade política, rendeu-lhe altas taxas de refugiados, migrantes e, por vezes, problemas sociais derivados de períodos de grande pobreza e recessão. Concomitantemente, os aspectos culturais de diversas partes da região facilitam o pensamento social que naturaliza o tráfico, algo que só é corroborado com o grande número de crianças traficadas na região. Os desdobramentos do tráfico de crianças no contexto do Sudeste Asiático também exerceram um papel de grande importância para uma análise abrangente do problema. Para isso, foi considerado essencial um estudo que considerasse as implicações do problema nas vítimas, no âmbito econômico social que permeia os países da região e a relação entre esses Estados. O Sudeste Asiático, que desde o final do século XX, desponta como região de grande crescimento econômico, encontra vários desafios humanitários decorrentes de profundos problemas so-

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ciais e políticos. Ao mesmo tempo, busca responder a essa demanda humanitária através da cooperação e da participação em organismos internacionais. Apesar de as estatísticas do tráfico no Sudeste Asiático não indicarem um situação muito otimista, o problema não pode ser visto de maneira isolada (OBOKATA, 2005). De forma análoga, as estratégias de prevenção, punição e proteção também não podem ser pensadas como para sanar os problemas de uma única região. Nesse sentido, faz-se importante a cooperação internacional (IOM, 2000). Acordos bilaterais, Organizações Internacionais (OI), Organizações Não Governamentais são alguns dos instrumentos que exercem um grande papel na luta contra o tráfico de crianças. A forma mais completa de se abordar a questão, portanto, seria aliando tratados internacionais e regionais às legislações locais, além da atuação conjunta das diversas organizações que tratam sobre a questão (ONU, 2012). Fazer uso dessas estratégias diversas, portanto, mostra-se imperativo como caminho para assegurar a proteção e a garantia dos Direitos Humanos (DEPARTAMENTO DE ESTADO DOS ESTADOS UNIDOS, 2012). A produção científica sobre o tema do tráfico de crianças no Sudeste Asiático tem como importante elemento o estudo de como diversas estratégias – OIs, ONGs, o Direito Internacional, relações interestatais, conscientização da sociedade civil etc. – ocupam um papel central na mitigação do problema, sendo essenciais para resolvê-lo. Os mecanismos existentes até agora não são perfeitos, mas a cooperação na região e a cooperação internacional que vêm sendo desenvolvidas têm o objetivo de, acima de tudo, buscar devolver os Direitos Humanos às crianças vítimas de tráfico no Sudeste Asiático e trilhar caminhos para a Dignidade Humana.

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3 THE SYRIAN CIVIL WAR ON HUMAN DIGNITY: International approaches towards domestic quarrels

Leticia Raymundo Tavares Pedro Henrique de Souza Netto Qu Cheng Vitor Eiró Storino

1. INTRODUCTION The Arab Spring uprisings of 2011 triggered a wide set of social movements and regime change across the Middle East and North Africa. While interconnected, the uprisings in each nation took different forms and reached varied effects. This article focuses on the development of conflict in Syria under Bashar al-Assad in order to flesh out the main roots and consequences of the Syrian Civil War – currently enraging across the country – and pinpoint the political, humanitarian and international outcomes of the current situation in Syria. In order to better understand the aforementioned topic, this article will give an insight elapsing through different topics. First, an analysis of the changes in the logic of security will be introduced, in order to elucidate why the Syrian civil war can be considered an international security issue. The traditional concept of security was too limited to deal with the new post-Cold War threats to international security. In this sense, wider conceptions of international security emerged, which included new sectors other than the military security as well as a variety of non-state actors. In addition, the connection between human dignity, fundamental rights and international security has also been examined. The political and historical context of the Syrian conflict will also been explored in the article. First, through the contextualization of the civil war within the larger framework of the Arab Spring, bringing up the notion of spillover effect. Second, with a comprehensive analysis of the historical background that resulted in the

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popular uprisings and the development of the civil war. And finally, with the examination of the internal consequences of the conflict. The article also analyses the flexibilization of the concept of state sovereignty in the post-Cold war era due to the prioritization of human rights. In addition, the article introduces the idea of the Responsibility to Protect (R2P) and examines its relation with state sovereignty. At last, it focuses on the role of the UNSC in implementing the Responsibility to Protect and discusses the Security Council’s decisions regarding the Syrian conflict.

2. INTERNATIONAL SECURITY: A CONCEPTUAL ANALYSIS

The concept of security went through significant changes since the end of the Cold War. For many years, internal disputes within states were not considered issues of international concern. In order to comprehend why the Syrian civil war – an internal quarrel – can be considered a matter of international security, it is essential to understand how the concept has been expanded in order to include new threats and agendas, such as environmental security and human rights, as well as to accommodate other actors besides the state. This section aims at analyzing why and how these changes occurred, how international security theory dealt with them, and how this new conception of security relates to the principle of human dignity.

2.1. Changes in the logic of security The traditional concept of international security, which was in force until the end of the Cold War, was closely related to: the use of force between nations, with a particular focus on the role of great powers. This reflected the view that international security involved the territorial integrity of nations and the greatest threat to such territorial integrity was posed by wars between states, and particularly between great powers (ST. JEAN, 2007, p.21).

In fact, Buzan, de Wilde and Wæver (1998) point out that previously there was an intense narrowing of the field of security studies, focusing on military and nuclear security, due to the bipolar international scenario and the arms race. Moreover, another important feature of this traditional definition is its state-centric character, posing the state as the main object of external threats, reinforcing thus the ideals on national security and state sovereignty (ANDERSON, 2012).

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However, the post-Cold War context was marked by significant changes in the international system, followed by a perception that the international threats had changed. Anderson (2012) highlights four “far-reaching shifts” especially important. The first is globalization, because of its contribution to the strengthening of international interdependence. The second “far-reaching shift” is the so called “rise of the rest”, which refers to the economic emergence of several developing countries – such as Brazil and India – and the consequent strengthening of a multipolar economic order. Another important change stressed by Anderson is what Joseph Nye characterizes as “a power transition among states and a power diffusion away from all states” (NYE, 2011, apud ANDERSON, 2012, p.30), marked by the rise of non-state actors. Finally, the last shift was the demographical trend of mass migration, urbanization and high fertility rates in poor countries, such as Mali and Afghanistan, which may contribute to political instability in those areas. These shifts, combined with the rise of the economic and environmental agendas in the 1970’s and 1980’s, and the emergence of transnational crimes and identity issues in the 1990’s, highlighted by Buzan, de Wilde and Wæver (1998), contributed to a change of perspective regarding international threats. Anderson (2012) points out that internal conflict has gained prominence in the 21st century’s international security agenda. That is mainly due to the increase in this kind of conflict – as a matter of fact, few armed conflicts nowadays take place among solely state actors; however, the international community is more involved in internal conflicts than it was 20 years ago (ST. JEAN, 2007)1. This combination of decrease in inter-state conflict and increase in internal conflict – especially in developing countries – contributed to the relative loss of prominence of military might and nuclear deterrence in international security studies (ANDERSON, 2012). Indeed, the main focus of nuclear security nowadays has shifted from great powers control of nuclear arms to the develop-

1 Kaldor (2001) argues that this greater involvement is evidenced by the increase in the number of peace-keeping, peace-monitoring and peace enforcement operations, combined with the character changes in such operations. In the 1990s, there were only eight UN peacekeeping operations, involving approximately 10.000 troops. By the end of 2000, there were 15 UN operations mobilizing 38.000 troops; including the interventions in Somalia (1992-1993), Bosnia-Herzegovina (1992-1995), Rwanda (1994) and Sierra Leone (1994-2000).

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ment of nuclear capabilities by failed2 or rogue3 states. Finally, the increase in international interdependence diminished the role of national security and highlighted the importance of multilateralism in the development of an internationally constructed security (ANDERSON, 2012). In this context, the concept of security has been debated, in order to accommodate other sectors besides the military and political ones. Buzan, de Wilde and Wæver (1998) enumerate five sectors for security analysis: the military; concerned with offensive and defensive capabilities of states; the political, which relates to organizational stability of states, ideologies, systems of government and legitimacy; the economic, which deals with the distribution of resources to guarantee a minimum level of social welfare and state power; the societal, concerned with religious, cultural and national identities; and the environmental, which relates to the preservation of the biosphere. In addition to these sectors, other agendas have also been securitized – that is, taken from the sphere of normal politics to the sphere of urgent security issues that requires exceptional measures (PEOPLES; VAUGHAN-WILLIAMS, 2010). These agendas include, for example, human rights, and are intrinsically connected to the inclusion of other actors in the security logic. St. Jean (2007) points out that one of the problems of the state-centric definition of security is that it overlooks several threats. The national security, although important in order to guarantee individual security, is not enough to assure individual welfare. This is due to the possibility that the state itself may, passively or actively, harm the population, endangering individual security and thus threatening welfare too. The state–centered concept of security also disregards threats that may arise from within the states and have consequences to the systemic level, such as the spillover effect4 (ST. JEAN, 2007). Furthermore, transnational threats, such as terrorism or environmental disasters, are not encompassed in the traditional definition as well. In this sense, the traditional concept was too limited to deal with these new kinds of threats to international security, which fostered the debates about the inclusion of actors other than the state – individuals, firms, regional and international organizations, bureaucracies, among others (ST. JEAN, 2007). Another influential factor that affected the logic of international security was the development of the idea of human security. The term, coined by the 1994 Human Development Report, refers to the protection of human life and dignity (UNITED

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NATIONS DEVELOPMENT PROGRAM [UNDP], 1994). The report also states that the definition of security as the absence of external aggression is too narrow, and that people must feel safe in their daily live. In this sense, there are two main goals of human security: freedom from want5 and freedom from fear6 (ARAVENA, 2002). In order to achieve these goals, each of the seven components of human security – economic, health, environmental, personal, community, political and food security – must be granted to individuals (UNDP, 1994). As seen above, there is not a consensus among the academic community or policy makers regarding the limits of the expansion of the concept of international security. The following section will present different approaches to this question.

2.2. New approaches to security An interesting approach towards the concept of security is the one adopted by the Copenhagen School, the so called “Securitization Theory”. Created by Barry Buzan and Ole Wæver, this theory defines security as “the move that takes politics beyond the established rules of the game and frames the issue either as a special kind of politics or as above politics” (BUZAN; DE WILDE; WÆVER, 1998, p. 23). Buzan understands that there is a securitization spectrum ranging from non-politicized to politicized and then securitized. In this context, securitization consists in moving a topic from the normal politics sphere to the security sphere, meaning that the topic must be prioritized and that exceptional political measures may be applied to it (PEOPLES; VAUGHAN-WILLIAMS, 2010).

2 Although there is no universally accepted definition of state failure, this condition is commonly associated to the erosion of the state’s capacity to perform its basic functions effectively. The fundamental elements of state function are the provision of peace and stability, territorial control, economic sustainability and the provision of basic public services (WYLER, 2008). 3 Rogue states are those states that have enough power and credibility to act in a way that conflicts with the interests of international society as defined by major powers, and that actually put such behavior in practice (ROSE, 2011). 4

This concept will be explored in section 3.2.

Freedom from want relates to the economic and social aspects of human security, including freedom from poverty and starvation, as well as access to health care, education and housing (UN, 2005). 5

6 Freedom from fear refers to freedom from all of the threats that can cause death or lessen life chances on a large scale, such as war, civil violence, organized crime, terrorism, weapons of mass destruction, deadly infectious diseases and environmental degradation (UN, 2005).

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It is important to notice that Buzan and Wæver do not introduce any objective criteria to define what fits in as a security matter (PEOPLES; VAUGHAN-WILLIAMS, 2010). Rather, they adopt a constructivist approach, where security is a subjective construction between the securitizing actor and the audience (BUZAN; DE WILDE; WÆVER, 1998). In order to be securitized, an issue must be presented as posing an existential threat to a referred object. This is done through a speech act, where the securitizing actor tries to convince its audience that a specific issue is a matter of security. In this context, almost any issue can be securitized, as long as the audience accepts the threat as credible (PEOPLES; VAUGHAN-WILLIAMS, 2010). David Baldwin also offers an interesting perspective on the definition of security. Based on the work of Arnold Wolfers, he defines security as “the absence of threats to acquired values” (BALDWIN, 1997, p. 13). In addition, security must be specified in terms of referred object and acquired values that shall be protected. The traditional concept of national security, for example, can be defined as the absence of threats to sovereignty and territorial integrity, which are important acquired values for the referred object, the state. Nevertheless, any other values considered important by the referred object might be included as well (BALDWIN, 1997). Therefore, this definition can also encompass a wide range of issues, expanding the concept of security beyond the military sphere; it all depends on the acquired values in question. It is also important to notice that Baldwin (1997) does not restrict the referred object to the state; other actors, such as individuals, the international system, sub-regional systems, among others, are also included in his definition.

2.3 The nexus between international security and human dignity This section aims to analyze how the principle of human dignity fits into the broader definitions of international security presented in section 2.2. Human dignity is characterized by Barroso (2012) as a fundamental value. It is not a right on its own, but it represents the foundation for all the truly fundamental rights; therefore, human dignity can be considered an acquired value according to Baldwin’s definition. In this context, human dignity needs to be protected, and any threat to the multiple dimensions of the dignity of individuals – the referred object – can be perceived as a security matter. The minimalist definition of human dignity encompasses the intrinsic value of all human beings, the individual autonomy and

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the community value, which are legitimate constraints on autonomy arising from social values or state interest (BARROSO, 2012). These three aspects are the basis for the rights to life, equality under the law, physical and mental integrity, private autonomy, political participation and the “existential minimum” – minimum material conditions necessary for the exercise of autonomy (BARROSO, 2012). It is interesting to notice that many of the issues considered as part of human dignity are also embedded in the concept of human security discussed in section 2.1. It is also possible to argue that human dignity has been securitized in the terms of Buzan and Wæver’s theory. Over the last few decades, several researchers and policy-makers, such as Mervin Frost (2009) and Nicholas Wheeler (2000), have made the case of human dignity, in the form of fundamental or civil rights, a universal concern and made its protection a universal role of the civil society , especially in cases when a state is threatening the human rights of its citizens. In this scenario, speech acts have been presented to the international community, arguing that the violation of fundamental rights by the state poses an existential threat to its population7. Based on the growing number of humanitarian interventions that have been conducted throughout the years, one can argue that the audience – the international society – accepted the securitization narrative. The session below discusses the Arab spring under the acceptance of the aforementioned topics.

3. THE ARAB SPRING 3.1. Contextualization of the phenomenon The process of reiterated demonstrations of population dissatisfaction with their respective governments within several Arab States came to be known as Arab Spring (LYNCH, 2012). Although there are critics on the purposes of coining this expression (see MASSAD, 2012), there is no slightest doubt that the term is broadly used to refer to the trends of manifestations that popped throughout the Arab world, especially after the self-immolation of Mohamed Bouazizi’s in Tunisia on 17 of December, 2010. Initially, the unrests of populations within the Arab States had several different reasons, namely economic instability, unemployment, unjustified raises in price levels, curtailment of fundamental rights, political persecution, and among others, deprivation of

A more detailed analysis of this argument can be found in section 5.2.

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human dignity conditions in general. Moreover, specificities were evident throughout the manifestations among the Arab world: the social-media sway. The popular demonstrations were usually led by young people organized through social networks (SOUZA & COSTA, 2012). Furthermore, the manifestations, which initially aimed for some specific reforms, turned into passionate demonstrations of peoples willing to make profound regime changes in their States’ administrations. Several Middle Eastern and Northern African nations had entered in confront with their governments, which had been refusing to grant civil and political rights to major parts of these societies for decades (TAVARES, 2012). Tunisia, the birthplace of the Arab Spring, was the first nation to go through an electoral period. Jbeli Hamadi, Secretary-General of the moderate party Ennahda, emerged victorious of the elections of 23/10/2011 (BERÇO…, 2011). Besides Tunisia, on July 7, 2012, Libya also went through elections and elected moderates to the government (STEPHEN, 2012). Egypt, the country which faced the largest protests during the Arab Spring, went through its first round of elections on May 23 and 24, 2012. Despite the election of moderate Mohhamed Mursi with 51% of the votes, the Egyptian electoral process witnessed violent protests against the runner-up, a former minister of Hosni Mubarak, the ousted president (KNELL, 2012). Such events, especially when linked to the bloody protests against the film about Mohammed8 in September 2012, have generated uncertainties regarding whether or not the post-Arab Spring Middle East is in the sound path of reaching the peace. All the above-mentioned countries managed courageously, and sometimes through sanguinary processes, to achieve greater levels of political freedom and are nowadays moving towards a more democratic regime that empowers most of the population to decide the future of its society. Finally, it is important to understand Arab Spring as a process of democratization embraced by several nations throughout the area, a process that started within an Arab country but rapidly reverberated to most of the region. This contiguously aspect of the phenomenon will be more carefully dealt in next section.

3.2. Spillover effect and the Arab Spring Arab Spring has achieved many successes in the nations in which it occurred, notably the fall of dictatorships and their replacement by democratic regimes. However, this social phenomenon

The Syrian Civil War on human dignity

has also led to the outbreak of new protests demanding for rights throughout the Middle East. Foremost, a brief explanation of the concept is interesting. The spillover effect could be considered closely linked to the economical concept of externality, namely “cases where the actions of one individual or one firm affect other individuals or firms” (STIGLITZ, 1986, p. 80). Such definition, however, is insufficient when applied to the concept of spillover in International Relations, or the Arab Spring. The spillover could be assumed to be a dynamic in which domestic issues (subjected to domestic legal and legitimacy instruments) turn to international questions, where cross-border elements such as national interest and responsibility to protect9, for example, are present (WATKINS & WINTERS, 1997, p.132; GEIβ, 2009, p. 02). Thus, it could be argued that, beyond the punctual examples treated below, the very Arab Spring phenomenon (a movement in which protests spread from Tunisia to other countries) could be considered as an example of spillover effect. The Libyan civil war was the first major military conflict in the scope of Arab Spring and, during the conflict, the defeated Libyan dictator Muammar Kaddafi resorted to sub-Saharan mercenaries against the opposition. With the overthrow of Kaddafi, Tuareg10 mercenaries hired to defend his government returned heavily armed and better trained to the region of Bamako, in the north of Mali. Once there, these veteran troops, with previous desire to create a homeland of their own, overcame the official forces and began the Civil War in that country (ALSAIDI, 2012). Such conflict culminated with the declaration of independence of the Azawad region and the loss of control of historic towns (such as Timbukutu and Gao) by Malian government, as well as with a large number of deaths. Besides Lybian and Malian cases, the Arab Spring also encompasses an even bigger and bloodier conflict: the Syrian Civil War. The conflict initiated similarly to the other national revolu-

8 In September, 2012, North-American movie “The Innocence of Muslims” (which attacked Islam’s prophet’s honor) caused a series of violent protests against North-American embassies all over the Middle East. Such protestations lead to the murder of several U.S.’s diplomatic personnel in MENA, including North-American ambassador to Libya. (SPILLIUS, 2012) 9

The Responsibility to Protect (R2P) concept will be better addressed in section 5.

Tuaregs, a nomadic people of northern Africa, compose organizations such as the Movement for the Liberation of Azawad. Such political group has long demanded the independence of areas in Mali’s north, where he lives his ethnic group, from the Bamako government (controlled by sub-Saharan Africans) (MALI CRISIS…, 2012). 10

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tions in Arab world, but the particular situation of that country – which has a large and heterogeneous population and an unrepresentative government – led to a yet unprecedented conflict in Arab Spring. Syrian civil war has already claimed forty-four thousand lives (MORE THAN…) and hundreds of thousands of refugees, and begins to resemble a sectarian war which seems to be far from its end, whether by domestic or foreign intervention. Arab Spring, as a movement aiming the change of political regimes, seems to have been successful so far. Despite these earnings in national fields, however, in some cases the violence and lack of accountability of governments – which contributed to the occurrence of spillover effect to such nations – led populations to terrible situations. In the case of Syria, repeated human rights violations, thousands of deaths and the regionalization of the conflict – topics which will be addressed in the next section of this article – do make it imperative that UNSC take action to at least prevent the continuity of such atrocities.

4. THE SITUATION IN SYRIA 4.1. Political and historical background prior to the conflict The current situation in Syria is a political and social outcome of the nation’s recent history – namely, the time span that comprehends from the ascension on the Ba’ath party11 to power in the latter half of the 20th century to the recent events sparked by the broader Arab Spring. Comprehensively, the engenderment of the current political regime in Syria derives from the 1970 coup d’état12, which brought Hafez al-Assad to power. Nevertheless, the nature of the regime is originated from the failure of Syria’s early post-independence liberal policy underlying the rise of Ba’athist political groups later on (HINNEBUSCH, 2009). In a nutshell, this section will shed light – in a critically historical perspective – onto the transition between the failed liberal regime, with foreign intervention and the war with Israel being a reflection of Pan-Arabism13, to the rise of the Ba’ath political groups which dominated the political scope since, and the authoritarian regime ruled by the Assad family which is threatened by recent events, where Pan-Arabism once again threatens Syrian sovereignty – the Arab Spring.

4.1.1. The rise of the Ba’ath party The fall of the Ottoman Empire briefly after World War I left a fragmented Syria, with heterogeneous political and social factions,

The Syrian Civil War on human dignity

together with numerous religious and ethnic groups that were once mediated by the Ottoman Sultan, and thereafter, the forces of Pan-Arabism and the mediation of France (HINNEBUSCH, 2009). In this sense, the notion of Pan-Arabism exhorted a huge influence in the post-World War I regimes in the Middle East, including Syria. The quest for national identity to consolidate sovereignty was hampered by the lack of ethnic-state identification (HINNEBUSCH, 2009). In accordance with Cleveland and Bunton (2009), the political instability of the untested parliamentary government which was instilled in 1930 was due to the divide-and-rule14 policies of the French, which had encouraged Syrians to identify with their regional, religious, or ethnic community at the expense of a cohesive Syrian nation; thus, even after independence, individuals tended to retain their communal loyalty. The Arab national-socialist ideologies were taking scene as a series of military coups brought an end to military control by the wealthy urban elite. Instead, young men derived from humble origins, which were trained in the Syrian military academy, replaced them (HINNEBUSCH, 2009). Tracing Syria’s political instability is tracing back the origins of the current civil and military uprisings. Kaplan gives an explanation on one of the factors which contributed to Syria’s social fragmentation and political heterogeneity. The control of the parliament under the Syrian elite and a military controlled by younger cadres of society halted any reforms, which rendered the unsuccessful attempt of a liberal Syrian government – a milestone in the Middle East. Syrians have also repeatedly sought an identity in pan-Arabic, Greater Syrian, or Islamic causes, further

11 The Ba’ath (literally resurrection) is an ideology and political movement based on Arab unity, dedicated to revolutionary activism aimed at bringing a complete transformation of Arab Society, reflecting upon the inequality of a oligarchy which controlled Syria – a reflection of its colonial past. The Ba’ath party, assembled in 1947, sought sympathizers in the urban middle class and also by peasants. Nearly dismantled by the 1961 coup d’état which ended with the United Arab Republic, the Ba’athists returned to power in 1963 though the mobilization of large sectors of the population.

Also known as the 1970 Syrian Corrective Revolution, or the Syrian Corrective Movement.

Pan-Arabism was the core ideology of the union between post-colonial Arab states, it merged, namely, into the main driving force behind the successive wars against Israel in the 1960’s and 70’s. 13

14 Divide-and-rule is a strategy used in politics designating the preservation and gain of power through the fragmentation of a large concentration of power, hampering any possibility of union, and therefore, curtail any threat towards the maintenance of the pre-established divide-and-conquer.

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impeding any attempt to construct a nation-state on Syrian territory. Furthermore, Syria’s complex sociopolitical makeup makes it highly characteristic of its neighborhood as Syria’s 19 million people are divided into the majoritarian Sunni Arabs and numerous minorities such as Alawis, Christians, Kurds, Druze, Bedouin, Ismailis, Turcomans, Circassians and Assyrians (KAPLAN, 2008). Another explanation is given by Hinnebusch (2009) to the complex and unstable Syrian society. The bifurcation of power between the military and the parliament led to a stalemate that brought to the prevalence of pan-Arabism which united Syria and Egypt under the United Arab Republic15 as Nasser imported Ba’ath ideology into the Egyptian arena. By 1957, Syrian Ba’ath leaders, fearing for their control over the country, sought for Nasser in order to establish a union. Even though the United Arab Republic was dismembered in 1961, it consolidated Ba’ath prevalence in Syrian polity scenario and guaranteed the status quo of Syrian sovereignty under Hafez al-Assad (CLEVELAND; BUNTON, 2009).

4.1.2. The Hafez al-Assad era In 1970 Hafez al-Assad and his fellow officers carried out a coup d’état had them seize power within the Ba’ath party. The social reforms engendered by the Ba’ath party continued with a campaign against the wealthy elite and agrarian reform. Although the regime was governed by civilians, it was in fact controlled by the military (CLEVELAND; BUNTON, 2009). Therefore, al-Assad, as minister of defense, became the dominant force within the armed forces in November 1970. He took power and was confirmed president in a referendum in the following year, retaining his power until 2000, when his death saw the succession of his son, Bashar al-Assad (CLEVELAND; BUNTON, 2009). In his rule, Hafez al-Assad repeated the political achievements of the Ba’ath party. He used the government to benefit important factions in exchange for political support and an ever-greater hegemony over the Syrian society. Hafez, through his populist policies, has benefited from a growing economy brought by rising oil prices (KAPLAN, 2008). He also governed with an even hand, bringing the Sunni majority into important government positions – having approximately 60% of Sunnis in the People’s Assembly (KAPLAN, 2008). Nevertheless, Hafez harshly repressed the dissent and he also expanded the armed forces and intelligence services throughout Syria in order to maintain swift control of the country. In Febru-

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ary 1982, Hafez ordered the Syrian army to conduct a scorched earth operation to quell a revolt by the conservative opposition group of the Muslim Brotherhood16 – later being known as the Hama massacre – killing many of his opponents. After the massacre, the notable disarray in the insurgents’ ranks increased, and revel factions experienced wide internal splits. Conclusively, Hafez hampered its largest opposition group by splitting the Muslim Brotherhood (KAPLAN, 2008).

4.1.3. The Bashar al-Assad era Bashar al-Assad came to power after his father’s death; this transition from father to son made Syria the first Arab republican hereditary regime. Conjointly, he was faced with an unpropitious framework which threatened his secure to power. This framework, in the socio-economic scope, was underlined by Kaplan (2008, p. 104): “Declining production levels of oil directly threaten the state’s already weak fiscal position”. Kaplan (2008, p. 104) continues: “This financial breakdown is matched by a more serious systemic breakdown typical of multigenerational socialist regimes”. The Ba’ath party has become ever increasing corrupt through all state bodies. Even though a short wave of reform was brought during the “Damascus Spring”17, it was undermined by sectarian tensions and slow progress in civil liberties (KAPLAN, 2008). Bashar implemented some reform; nevertheless, the overall pace of reform was slow and piecemeal. A solid bureaucracy and economic monopolies, allied with Assad’s unwillingness – or inability, for fear of the consequences – undermined any possibilities of adopting a more ambitious agenda towards reform (KAPLAN, 2008).

15 A short-lived union between Egypt and Syria existed from 1958 and 1961. A reflex of the leadership of Egyptian president Gamal Abdel Nasser, which under pan-Arabism, unified both countries to deter the communist threat in Syria, by then, the Ba’ath party was already in power, being a natural ally of Egypt. Nevertheless, the breakup of the union began when Nasser was not eager to share his powers with the Ba’ath party and his wave of economic nationalization and socialist policies were unpopular with the Syrian version of the landed gentry (KAPLAN, 2008). 16 The Muslim Brotherhood is one of the Arab world’s most influential and largest Islamic movements organized politically as opposition in many Arab states, mainly preaching conservative Islamism as a religious, political and social movement, founded in 1928, it came as an opposition force to the Syrian Ba’ath party until it was suppressed by the Syrian government in 1982. 17 The “Damascus Spring” is the name given to period of intense oppositions activism and tentative political liberalization that followed the death of Hafez al-Assad in the year 2000. It was characterized by demands for political, legal, and economic reforms, some of which were tentatively introduced before being withdrawn.

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Furthermore, in recent years – mostly due to Bashar’s reluctance of reforms – a growing use of intimidation, imprisonment, and exile were used as tools to squelch the opposition (KAPLAN, 2008). Greater sectarian unrest came with Syria’s most reprimanded minority – the Kurds18. According to Kaplan, (2008, p. 105) there was “deep resentment regarding the denial by the Syrian state of two to three hundred thousand Kurds of their citizenship, restriction on the use of their language, and widespread bureaucratic discrimination”. Nevertheless, prior to the escalation of the conflicts in 2011, Bashar provided citizenship for the Kurds which were previously denied (KAPLAN, 2008).

4.2 The Syrian Civil War 102

After the Syrian Arab Spring’s manifestations escalated from peaceful protests to sectarian violence and widespread combats, there was huge discussion on what was exactly happening in such country. In fact, in Arab Spring several dictatorial regimes were overthrown by uprisings, revolutions or civil wars. In the Syrian case, the presence of a civil war could be seen according to classifications of theorists. Bhardwaj believes that civil war is a “general loss of internal monopoly over the legitimate use of force” (2008, p.77). To such theorist, the constitutive dimensions of a civil war can be broken into four different scopes: internality, the governmental actor, the opposition actor and the violence. The first point is related with the fact that, in a civil war, the conflict is contained by the borders of an internationally recognized state. The conflict must encompass one actor who pursuit the maintenance of political control (the governmental actor) and another group, capable to defend itself from the first, and which uses violence to achieve a political agenda with the goal of controlling the state. Finally, there must be at least 1000 causalities/year to a conflict be considered a civil war (BHARDWAJ, 2012). In Syrian specific case, it was impossible to consider a civil war to be happening until mid-2011. Until then, there was no organized and legitimate opposition with defined objectives and capable to defend itself from the government, although it could be seen generalized violence against a government inside the borders of the Arab republic. With the foundation of Free Syrian Army, in July 2011, and of Syrian National Council, in August that year, it is possible to see a growing unification of Syrian opposition, with increasing legitimacy and definition of objectives. Considering the fast alterations of the political reality in Syria, it is hard to set long turn predictions, but it can be said that, between mid-2011 the writing of this

The Syrian Civil War on human dignity

article, there was happening a civil war in Syria. The parts, escalation and repercussion of such conflict will be beneath addressed.

4.2.1. Between government and opposition: parts to the conflict Due its origin in civilian protests, Syrian Civil War’s elements remain as two big heterogeneous groups: Ba’ath-controlled Syrian government, on one side, and Bashar al-Assad’s opposition (groups discontent with his policies) on the other. The opponents of Assad’s regime today count, however, with important number of former combatants of the regime, making it difficult to determinate the composition of each group. Ba’ath Party is the main political group in Syria since the 60s. With pan-Arabic and socialist-influenced ideology, the party of Bashar al-Assad has legally become the leader of Syrian’s State and society with the 1973 constitution. The party’s membership suffered great expansion in the past years, counting with large number of Alawite members. Despite encompassing approximately 12% of Syrian population, such minority managed to get control of Syrian State, giving itself career opportunities in government, and also protection against eventual sectarian conflicts, with Syrian Arab Armed Forces (ROSEN, 2012). Even though the Syrian official forces count on about 300,000 well-armed active man (CIA, 2012), more than a few politicians and soldiers have defected during the war (TRACKING…, 2012). Despite the absence of a defection which truly changed the tide of war, many key figures of Ba’ath’s regime have deserted to the opposition. Riad Hijab, former Syrian prime-minister, has defected from the government in August, 2012. His abandonment, despite its little practical effect, is considered by opposition as evidence of the disintegration of Assad’s regime. Other names such as Manaf Tlass (former commander of Republican Guard and close friend of Assad), Nawaf Fares (former Syrian ambassador to Iraq), both of them Sunni Muslims, and Ryad al-Assad, former Air Force colonel, have as well deserted (TRACKING…, 2012). Colonel Ryad, however, takes a much more relevant role in the fight against Ba’ath’s government than higher-rank defec-

18 The Kurds are the largest ethnic minority in Syria and make up nine percent of the country’s population. Syrian Kurds have faced routine discrimination and marginalization by the government; many Kurds seek political autonomy for the Kurdish inhabited areas of Syria. Since the Syrian civil war, Syrian government forces have abandoned many Kurdish-populated areas, leaving the Kurds to fill the power vacuum and govern these areas autonomously.

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tors. Commandant of Free Syrian Army (FSA), Ryad al-Assad declares he has under his command about 40.000 men, all Sunni defectors of Syrian official forces, fighting against the regime. The operation of Ryad’s troops, according to himself, is however very different of official troops’ (FREE SYRIAN…, 2011). Counting with no territory in Syria, FSA men remain in their region of origin, acting with guerrilla warfare against official military personnel, secret police groups and pro-government militias. There is evidence, however, of some rebel groups attacking civilian targets, notably in the episode of the kidnapping of Iranian pilgrims (SYRIAN REBELS…, 2012). FSA’s armament is basically composed of light weapons, unlike modern aircrafts and tanks of the official army. The group, despite being dispersed, is affirmed to be in total control of Ryad, aiming freedom and dignity for Syrian citizens, the protection of revolution and the fall of Assad, objectives common to the ones of the main opposition organization: the civilian Syrian National Council (SNC). Syrian National Council defines itself as the union of Syrian’s opposition who “seek to represent the Syrian Revolution politically; embody its aspirations in toppling the regime; achieve democratic change; and build a modern, democratic, and civil state” (SYRIAN NATIONAL COUNCIL, 2012). The Council keeps as its principles national unity and sovereignty (including the rejection of foreign military intervention), the safeguarding of the peaceful character of revolution and the working to overthrow Ba’ath’s regime. SNC stands as the major and more organized group against the regime and, keeping great resemblance with Libyan National Transitional Council, seems to be the organization which will control Syrian government after Assad’s fall, should it occur. Syrian Civil War shows itself as a complex conflict with great division among its parts. Assad, despite some defections, keeps loyal at his Ba’ath party and Syrian Armed Forces. The opposition, on the other side, has gained the support of those deserters, and maintains itself organized in both military and political instances, aiming for a democratic State in Syria.

4.2.2. Escalation of violence In January, 2011, a young man called Hasan Ali Akleh placed himself in fire, protesting against Syrian government. Two months later, students scrawled revolutionary slogans in a school in Deera, southern Syria. Such protests took place in the beginning of the turmoil in Syria, which would soon deteriorate to a civil war with terrible effects to Syria.

The Syrian Civil War on human dignity

Since the death of President Hafez al-Assad, in the year 2000, groups of Syrian opposition began to organize unprecedented forums aiming for change in country’s government. In August, 2001, Ryad Al-Turk, a former communist leader, made a public statement calling for transition from despotism to democracy in Syria. Unlike the current opposition, however, the former prisoner praised the new atmosphere brought to the country by Bashar (HAWLEY, 2001). Four years later, a major opposition group published the Damascus Declaration, calling for radical change in Syria. The statement called for the suspension of emergency law, the end of political persecution, protection to minorities and civil rights and the building of a modern democratic State in Syria (BIEDERMANN, 2005). This last declaration keeps strong resemblances with Syrian National Council’s principles and objectives, indicating the probable influence it had in the current uprising. Regarding the already organized opposition, it becomes evident the previous discontentment of Syrian society’s groups with their rulers. The government situation was, in fact, already unstable before the protests. The arrestment and torture of the painters in Deera made violent protests erupt all over the country, including the burning of Ba’ath’s headquarters in that town. Despite the violent repression of such protests by the government, they remained somehow pacific and civil until the month of June, when appears evidence of military attacks also by the rebels (PET-REL, 2011). In June 6th, 2011, Syrian State media broadcasted the killing of 120 policemen by armed gangs. Although opposition activists claim the attack was not organized by protesters, it was the first big incident involving the use of armament against official forces in the uprising. The combats followed reaching peaks in the attacks of Homs (June 31st, 75 deaths) and Latakia (August 15th, 25 deaths) by government forces (PET-REL, 2011). In 2012, with the intensification of combats and the growing organization of opposition, the conflict became an open civil war. Between February and April, the city of Homs experienced new attacks by Damascus, resulting in the death of about 700 citizens (OPPOSITION SEEKS…, 2012). In the same month of the beginning of the attacks in Homs, Syrian government suffered attacks in Aleppo. A small opposition group linked with Al-Qaeda (but not with FSA and SNC) claimed the detonation of two bombs near government buildings, killing 28. Bombings also occurred in Damascus (55 deaths) and in Houla (108 deaths) (NEBEHAY, 2012). Starting with mere graffiti against the government, Syrian uprisings of 2011 quickly evolved to a Civil War which took and

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keeps taking countless lives in the country. The conflict has also led to major repercussions inside Syria, in economic, political and social fields.

4.2.3. Threats to Human Dignity: Syrian economic and social difficulties.

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Syrian Civil War has become one of the major ongoing conflicts nowadays, involving large mobilization of troops and intelligence apparatus. Therefore, since the securitization of the Civil War before the eyes of international community, there have been several consequences, such as the economic sanctions against Syrian government. Those effects, strongly felt in Syrian economy and society, contribute to make the conflict even worse to Syrian citizens. Syrian economy had been suffering European and North-American sanctions for years before the uprising began. Although such measures were already detracting Syrian agriculture and business sectors, the economy in Assad’s country was even more seriously damaged by the conflict. In fact, it is estimated that 20% (ENTENDA…, 2012) of Syrians are unemployed, in an economy with growing inflation (11% in March, 2012) and weak currency (in the black market, 70 pounds worth one dollar (ZAVIS; SANDELS, 2012). With such background, Syrian population’s dignity become more and more threatened, since daily activities as buying water and food get seriously impaired by the lack of jobs or strong currency. The Syrian Civil War had, however, an even worst repercussion: the sectarian conflict. Syria has been for a long time the home of many Sunni Muslims, Alawites, Christians and Kurds. Although there is a strong sense of discrimination among some of them and even from the government towards some of those groups (Kurds didn’t receive citizenship until the beginning of the crisis, as an example), they had been living in relative peace over the years. Such situation has dramatically changed during the crisis. Alawites are the religious group of Bashar al-Assad and Ba’ath. Controlling the government (although composing only 12% of Syrian population), the Alawites strongly support Assad, believing that, without him, they will be exterminated. Christians, also big allies of Assad, compose 10% of Syrian population. This ancient group reached high positions in the government and private sector during Assads’ rule, and, like Alawites, believes in the need of Assad for their safeguard (ROSEN, 2012). The rebels, however, also count with relevant religious groups in their support. Sunni Muslims, who compose 65% of Syrian population, are the major opponents of Assad. Worried about the

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persecutions of shabiba (the secret police), and dissatisfied being ruled by a much smaller group, Sunnis managed to take control of the largest opposition groups (like SNC and FSA), and have a central role in the conflict. The Kurds, a smaller group, also support the opposition. Historically treated as second-class citizens (or even non-citizens) by the Assads, many preeminent Kurds joined the Syrian National Council, aiming their better treatment in an eventual future government (LISTER, 2012). The most serious repercussions of Syrian Civil War, however, are the more and more common violations of human rights by the belligerents. The United Nations Human Rights Council affirmed, through its Independent International Commission of Inquiry on Syria, that “[g]ross violations of human rights have grown in number, in pace and in scale” (UNITED NATIONS, 2012). According to United Nations, 2012, Syrian civil population is suffering from murder, torture, rape and violation of children’s rights, among other attacks, by both governmental and opposition groups. The Human Rights Watch (2012) declared that, beyond such violations of basic Syrian people’s rights, Assad’s troops were using cluster bombs19 against Syrian civil population, and – against Syrian law – were keeping peaceful activists and international reporters in jail. Syrian Civil War has shown many secondary effects. Syrian economy is experiencing huge difficulties with the war, with growing unemployment and inflation. Syrian society, however, is facing an even worst situation with the sectarian war, which threatens to create deep and hardly-reversing divisions in Syria, and, more importantly, Syrian people have been suffering repeated human rights violations by the parts to the conflict, creating a sad future perspective to Syria as a country.

5. ADDRESSING THE ISSUE: TOWARD SOVEREIGNTY, THROUGH RESPONSIBILITY The abovementioned events in Syria shocked the international community and urged the United Nations for actions in order to fulfill its purposes of creation. Uncountable were the claims for a more assertive move of the Security Council regarding the events.

19 Cluster bombs are one kind of explosive weapons which scatters submunitions, causing great range of damage but little accuracy. That’s the main reason why its use in civilian areas is strongly discouraged. They have been prohibited by the Convention on Cluster Munitions (2008), which however was not signed by nations such as the USA, Russian Federation, China and Syria.

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However, is the international community entitled of intervening in such matters? The Security Council has the right, or the duty, to do so? Such actions would not transgress the sovereignty of the Syrian state? Had the international community move toward a more accountable approach to state sovereignty? These are some of the questions discussed in this next section of the article.

5.1. Sovereignty Is What International Community Makes of It

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In its most ancient definition, sovereignty was envisioned as the natural investing of a supreme and ultimate power in an autocrat in order to enable the ruling over one population of vassals (BODIN, 1992, p.44). The advent of the modern territorial state centralized even more the attribution of sovereignty but did change its personified figure. The liberal revolutions (1648-1814) and their contractual rationale implanted the perception that sovereignty was primarily imbued in each individual and collectively delegated to the state (THAKUR, 2007, p. 389). Therefore, erstwhile, the state as entity should keep mutual recognition towards their equals; compromise to do not intervene within other states’ jurisdiction; have the monopoly over the legitimate use of force within its territory and over declaration of war and maintaining sustained relations among other states by the exercise of diplomacy and celebration of treaties (MATIAS, 2005). Between the end of XVII and the middle of XX century, the almost sacrosanct international norms of juridical equivalence and independence of the sovereign states endured systematic encroachments. Although the efficacy of these principles of international law was very disappointing – which lead some authors to understand sovereignty as an enormous organized hypocrisy (KRASNER, 1999) – their legitimacy was not harmed. On the contrary, the iterant usurpation of these principles reinforced them as a sine qua non condition to maintain order in an international system in which the inter-state conflict hitherto prevailed. Thereby, it was not by coincidence that both of them turned out to figure two of the uproot principles of the creation of the United Nations enumerated by Article 2 of the Charter20. During the Cold War, the first 45 years of the Organization, sovereignty experimented its “golden age”. The violations of its principles were sparse and, additionally, the multiplication of state entities was quantitatively expressive due to the renaissance of the Wilsonian self-determination21 and the wave of decolonization in the Third World countries (HOBSBAWM, 1993, p.203). However, also during this period, the international community ex-

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perienced the broadening of its agenda of security – with the inclusion of themes such as human rights and development processes, which have been tirelessly dealt in section 2. The understanding that, additionally to the traditional attributions of the State as sovereign, there were some obligations towards its citizens – such as the provision of the adequate environment to the development of the individual capacities – helped to insert a dimension of accountability in the logic of State sovereignty (ICISS, 2001). Moreover, as stressed in Section 2, culminating with the end of Cold War, there was a series of modifications to the concept of international threat. The principal threats to international peace and security were not anymore imminently inter-state wars but states with flawed institutions serving as safe-heaven, facilitators and even sponsors to infra-states criminal organizations; or states with completely disrupted infrastructure incapable or unwilling to provide basic conditions of living to their own citizens (WHITE HOUSE, 2002). Furthermore, the post-Cold War era is also remarked by a never-before so elevated status of the qualitative multilateralism (RUGGIE,1998, p.20) and by intensification of the process of political, economic, and even ideational entailment among the states. Both of them lead to a dynamic of reciprocal and diffuse effects of their policies: the logic of interdependence (KEOHANE & NYE, 1972, p.8). This new moment in international community raised awareness of the possibilities to the manifestations of the so-called spillover effects, as discussed in Section 3. Nevertheless, the process of prioritization of issues regarding human rights and the processes to insure development initialized during the Cold War also came to an edge in the very subsequent period (THAKUR, 2007, p. 391). Somalia and Bosnia Herzegovina in 1992; Haiti in 1993 and, definitely, Rwanda in 1994 sparkled once again the commotion in turn of the “never again culture”22 (LYONS & MASTADUNO, 1995, p. 1; EVANS, 2007). The perception on the universality of some fundamental aspects of humankind is nowadays the guideline principle in terms of international actions for security purposes.

Paragraphs 1 and 7.

Wilsonian self-determination refers to principle enunciated by Woodrow Wilson, former president of the United States of America, in his renowned 14 guidelines to post-I World War period, what included the foundation of the League of Nations. 21

22 The “never again culture” refers to the willingness of never let massive killings – like the ones witnessed during Wars, mainly the Second World War – to happen once more in human history.

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Finally, the insertion of accountability dimension present in the concept; the ever-changing figure of international threats; the logic of interdependence; the apprehension with conflicts trespassing borders and ideational convergence that elevate fundamental rights of humankind and bring to the fore the concept of human dignity lead to transfiguration of the perceptions about sovereignty. This latest approach had endowed sovereignty with the contingency of fulfilling its responsibilities before their citizens and why not the whole international community (THAKUR, 2007, p. 390).

5.2. Responsibility to Protect: from the edges to the downfall of deviation

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The innovative human-centered international approach concerning security issues, dealt in section 2, changed the international perception of what constituted breach to peace and security. In this sense, this section aims to elucidate how this approach, coupled with the above-mentioned advancements to a more accountable concept of sovereignty, has outlined the international reaction profile to these infringements. The two edges of this process was the publishing of the report named Responsibility to Protect by the International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS) in December of 2001 and then the recognition of the principle by the Outcome Document of the 2005 World Summit (Outcome Document). This report found the principle called “Responsibility to Protect” (R2P or RtoP) that came to reinforce the perspective that the international community could never again act like a bystander when confronted with massive human rights violations within a State. The report came to elucidate that understanding R2P as an antagonist of sovereignty is per se an oxymoron. It is true that the increase of importance of the former concept poses some challenges to the traditional understanding of sovereignty, but it is far short from denying the later concept as a whole (PELTONNEN, 2011). Otherwise, R2P entails firstly the states to safeguard their populations of massive violations of human rights and with the provision of human dignity conditions. The international community is encouraged to facilitate the states obligations before their population and summoned to act assertively if, and only if, the States had been considered incapable or unwilling to protect their population or are themselves perpetrating the acts against these peoples (GENERAL ASSEMBLY, 2005, Paragraphs 138 and 139). Furthermore, R2P is upheld by three main pillars: the responsibility to prevent, the responsibility to react and the responsibility to rebuild (ICISS, 2011). Therefore, the principle provides

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the states and the international community as a whole with a well-structured framework to avoid the perpetration of fundamental rights abuses; legitimize the employment of vigorous actions when human lives are endangered; and require the reparation of damages infringed to the infrastructure of an evitable conflict in order to permit a long-lasting peace (HIPOLD, 2012). Moreover, although the initial effort of the ICISS was to pertain R2P broadly in terms of ‘large scale loss of life’ and ‘large scale ethnic cleansing’ (ICISS, 2001), the international community preferred to be more specific on what systematic violations should be considered in dealing whit R2P (NASU, 2009). The Outcome Document expressly listed three times the heinous crimes of genocide; war crimes; ethnic cleansing and crimes against humanity as being the ones concerning this principle (HIPOLD, 2012). Notwithstanding, the ICISS Report as well as the Outcome Document consecrated the United Nations Security Council (UNSC) as the ‘right authority’ in making recommendations and authorizing forceful measures regarding R2P. Therefore, the UNSC is the principal body to operationalize the principle regarding international peace and security, as well as regulate even the possible juridical lacunas in terms of scope, stage and strength that may be left by the writings of these documents (NASU, 2009). Hence, in terms of scope, there are still debates if the UNSC is limited to the application of the crimes definitions, listed by the Outcome Document, to the issues brought before it or it should regard also the quarrel situations that lead to the perpetration of this crimes, such as the targeting of civilians (NASU, 2009). The origin of the dilemma is encountered in the disposal of the UNSC resolution 1296 (2000): (…) deliberate targeting of civilian populations or other protected persons and the committing of systematic, ﬂagrant and widespread violations of international humanitarian and human rights law in situations of armed conﬂict may constitute a threat to international peace and security(…)

Additionally, in terms of stage, the R2P concept was founded based on the clairvoyance of the temporal distinctiveness of when the states irresponsibility shall summon the international community to mitigate the harms (NASU, 2009). Although, contrasted with practice, the differentiation of these two stages is hardly-ever possible. Thus, it is reasonable to foresee that the UNSC as the ‘right authority” is responsible for making this distinction.

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Finally, in terms of strength, both the ICISS Report and the Outcome Document incite the use of peaceful means before resorting of more drastic actions, such as military intervention, but also do not state the threshold between those procedures (NASU, 2009). Therefore, the documents also leave to the UNSC the prerogative to determine when the violations of fundamental rights of civilians constitute an existential threat to the population, urgent enough to justify the use of exceptional measures such as economic sanctions or even military intervention.

5.3. UNSC implementations of Responsibility to Protect: From Libya’s mishandling to Syria’s negligence

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The reflection proposed by this section is the righteousness of outlawing peace-operations embedded in R2P principles due to the possibility of misleading their mandates. Therefore, the implementation of Lybia’s mission mandate and its influence to the UNSC debates over the situation in Syria is a very representative case to analyze. The UNSC resolutions 1970 and 1973 regarding the issue in Libya should be considered the Council’s first instruments satisfying the second pillar of R2P: the responsibility to react. Moreover, even the critiques (NOUGAYRÈDE, 2011; BOISSARD, 2011; RIEFF, 2011) that the operationalization of the resolutions mandate by NATO consisted de facto deviations of the allegedly motivation to ‘protect civilians’ do not undermine the influence that R2P represented to the UNSC decision-making process in order to pass both resolutions. On the other hand, the defiance by the ‘coalition of willing’ regarding the performance of its mandate, by clearly politicizing the ‘humanitarian aspect’ exerted by the resolutions and utilizing it as a regime change vector (POMMIER, 2011), discredited further implementations of R2P legitimized international operations. Pommier (2011) also attributes the so far UNSC failure on addressing the issue in Syria to the repercussion on the Libya mandate conduct. Since the outbreak of civil war in Syria, the UNSC discussed three different draft resolutions respectively in October, 2011, February and July, 2012. However, the Council did not manage to approve the assertive measures presented by the draft resolutions due to the resilience of some members states – mainly the Russian Federation and Peoples’ Republic of China for the Councils voting procedure reasons – to consent with a new R2P inspired resolution.

The Syrian Civil War on human dignity

Nevertheless, the most relevant document published by the UNSC addressing the issue were statements condemning “the widespread violations of human rights and the use of force against civilians by the Syrian authorities” of August, 03, 2011, the terrorist attacks in Aleppo and the Syrian artillery attacks to Turkey, in October 2012. Nonetheless, neither these non-binding statements managed to be approved by unanimity. Finally, the whole concept of R2P shall not be ostracized based on politicizations of its good intentions. The implementation of the R2P principles contributes significantly to the consecution of UN purposes of preventing future generations from the scourge of war, including humanitarian disasters, and should hereafter figure the hall of UN principles.

6. CONCLUSION 113

In the course of this article, a review of the Syrian conflict has been conducted under several different perspectives. At first, an analysis of the changes in the logic of security has been carried out, exposing the limitations of the traditional concept of security in regards to the new post-Cold War threats. The more recent and wider conceptions of international security are closely related to the concepts of human dignity and fundamental rights, and include several other actors and themes. In this perspective, it is clear that the Syrian Civil War, with its widespread human rights violations, is a matter of international security. An analysis of the historical and political aspects of the Syrian conflict, of its connection to the larger Arab Spring phenomenon and of the development of the civil war has also been introduced. The Arab Spring has been identified as a popular-driven process of democratization that spread throughout the Middle East and that largely characterized by the spillover effect. However, one cannot undermine the importance of the political instability in Syria – which dates back to the 1970 coup d’état that brought Hafez Al-Assad to the Syrian government – to the current civil war. Hafez’s government was incapable of establishing a strong Syrian national identity, which opened up space for sectarian conflicts. Following his death, the slow pace of democratic reforms in Bashar Al-Assad’s government, combined with economic and social pressures and the strong governmental repression on the opposition played a decisive role in the breakout of popular uprisings. The popular movements were followed by an escalation of violence, violations of human rights and the or-

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ganization of opposition forces, thus characterizing the conflict as a civil war. Finally, the article addressed the prioritization of human rights in the post-Cold War era and its effects on the concept of state sovereignty and the idea of Responsibility to Protect. While the concept of state sovereignty came to be perceived as a responsibility of the state towards is citizens, the international community became more aware of its role in preventing violations of fundamental rights of individuals in situation where the state is incapable of doing so, or is itself the perpetrator of such violations. In this context, the UNSC has a fundamental role in the implementation of the R2P. At the present moment, the future of Syria is still uncertain. While the majority of Middle Eastern countries experience a significant decrease in street protests and processes of democratic transitions, clashes between Syrian rebels and Bashar Al-Assad’s government are still happening, with death tolls and human rights violations increasing on a daily basis. In this context, it is imperative that the international community take a stand and define the role of the UNSC in this conflict.

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4 COMISSÕES DA VERDADE Enfrentando o passado e preparando-se para o futuro

Amanda Evelyn Cavalcanti de Lima Pedro Henrique L. do Nascimento Dominique Cardoso Alves Paé Pedro Augusto de Carvalho Franco1

Creonte: Nossa pátria novamente é terra de sossego./ Depois das violentas maresias de guerra,/ as coisas se assentaram e funcionam como originalmente./ Olhem ao redor:/ o vinho está nas ânforas, os serventes sacodem os tapetes nas janelas,/ o amor aninha outra vez, felizmente por igual, nos imortais/ e nos homens efêmeros,/ e os mortos da guerra já estão todos abrigados pela terra,/ exceto um./ Exceto um./ O corpo de Polinices continuará insepulto, carne/ de disputa e fartura para as aves e para os cães vorazes. [...] A falta de tumba para ele é minha determinação.2 José Watanabe (2003[1999], p. 4-5, tradução nossa).

1. INTRODUÇÃO Na peça Antígona, escrita na Grécia Antiga por Sófocles3, a personagem principal homônima é impedida de enterrar com honras seu próprio irmão, Polinices, por ordem do rei Creonte, soberano de Tebas. A ordem real é considerada uma violação às leis divinas pelos moradores daquela cidade, incluindo ao menos um dos guardas reais. No entanto, todos são levados à complacência e silêncio diante das injustiças por medo das sentenças tiranas do soberano, o qual decretou a morte de qualquer um que tentasse sepultar o corpo de Polinices (NELLI, 2009). Esta mesma obra teatral, de acordo com Ernesto Schoo (2005, apud NELLI, 2009), foi usada diversas vezes ao longo da história como um meio de expressão contra abuso de poder e como um testemunho da luta pela dignidade humana. No entanto, a peça só é redescoberta nos teatros da América Latina – e, especial-

1 Os autores prestam agradecimentos a Cristal Augustus Carneiro Ribeiro por revisar este artigo. 2 Creonte: Nuestra patria nuevamente es una tierra de sosiego./ Después de las violentas marejadas de la guerra,/ las cosas se han asentado y funcionan como originalmente./ Miren alrededor:/ el vino está en las ánforas, los sirvientes sacuden las alfombras en las ventanas,/ el amor anida otra vez, y felizmente por igual, en los inmortales/ y en los hombres efímeros,/ y los muertos de la guerra ya todos están abrigados por la tierra,/ excepto uno./ Excepto uno./ El cuerpo de Polinices quedará insepulto, carne/ de disputa y hartura de las aves y de los perros voraces. […] La no tumba para él es mi determinación. (WATANABE, 2003[1999], p. 4-5). 3 Sófocles foi um dramaturgo grego que viveu entre as décadas de 490 e 400 a.C.. A data em que a peça foi escrita é incerta, mas os estudiosos indicam que foi, provavelmente, entre 460 e 420 a.C.. Outras tragédias deste autor incluem Édipo Rei, Electra, Filoctetes, Ájax e As Traquínias (TAPLIN, 2003[1978]).

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mente, na Argentina – com as redemocratizações (NELLI, 2009). Novas versões foram escritas e novas performances foram elaboradas, entre elas a do poeta peruano José Watanabe (2003[1999]), feita a pedido do Grupo Cultural Yuyachkani, que trabalhou com a Comissão da Verdade e Reconciliação do Peru (TAYLOR, 2001). M. Florencia Nelli (2009) destaca as diferentes conotações que esta peça pode ocasionar para uma plateia argentina recém-saída da ditadura. Segundo ela, a luta protagonizada por Antígona se assemelha a das Mães e Avós da Praça de Maio4, também impedidas de enterrar seus parentes próximos. O corpo do familiar desaparecido, privado de um funeral, fica negado de ser lamentado ou enterrado. Além disso, permanece a incerteza de identificá-lo como vivo ou morto. Ou seja, os direitos a identidade, dignidade e memória eram negados às vítimas dos desaparecimentos políticos que ocorreram durante a ditadura argentina de 1976 a 1985; assim como em Antígona acontecia com o personagem Polinices (NELLI, 2009). O caso argentino não é único. Governos repressivos vêm sendo substituídos por governos democráticos – ou semidemocráticos – pelo mundo todo ao longo dos últimos anos (HAYNER, 2001). Uma vez acabado um período ditatorial ou uma guerra civil, a sociedade e o Estado enfrentam grandes dilemas: “O que deve ser feito com a recente história cheia de vítimas, perpetradores da violência, corpos secretamente enterrados, medo penetrante e negação oficial? Deve este passado ser exumado, preservado, reconhecido, desculpado?” (HAYNER, 2001, p. 4, tradução nossa). Este artigo defenderá que instrumentos como as Comissões da Verdade são um mecanismo importante e necessário para garantir o direito à memória, verdade e não-repetição, possibilitando a reconciliação entre os diferentes segmentos da sociedade que anteriormente estavam divididos pela violência. Para isso, após esta breve introdução, haverá uma sessão para explorar as particularidades do direito à memória, à verdade e o papel da justiça de transição. Em seguida, na terceira sessão, um breve histórico de Comissões da Verdade ao redor do mundo será apresentado. A quarta sessão será dedicada às justificativas gerais para a criação deste tipo de instituição, sejam elas razões morais, sociais ou jurídicas. A parte seguinte do artigo analisará dois casos de comissões da verdade com resultados distintos: o da República da África do Sul e o dos Estados Unidos Mexicanos; e, por fim, uma conclusão sintetizará os argumentos apresentados.

O Tráfico de Crianças no Sudeste Asiático

2. DIREITO À VERDADE, MEMÓRIA E JUSTIÇA TRANSICIONAL A origem dos direitos à verdade e memória e sua relação com a dignidade humana no direito internacional remetem ao Protocolo I Adicional às Convenções de Genebra5, de 1977. Além de outros assuntos relacionados aos conflitos e como assegurar a proteção dos civis e missões médicas, o protocolo prevê responsabilidades dos Estados-parte sobre desaparecidos, presos e mortos, assegurando às famílias o conhecimento sobre seus familiares vitimados e a possibilidade de um enterro digno (PROTOCOLO I ADICIONAL À CONVENÇÃO DE GENEBRA, 1977). Com o passar do tempo, a definição desses direitos se modificou devido a crimes, especialmente o genocídio6, ocorridos na Segunda Guerra Mundial e às ações de governos, seus agentes e grupos oposicionistas em estados de exceção, geralmente durante regimes ditatoriais ou mesmo democráticos (NAQVI, 2006). Estados de exceção permitem que os governos ajam arbitrariamente, podendo violar direitos fundamentais, e foi a partir da análise dessa situação que os direitos aqui citados ganharam mais relevância. Compreende-se ainda que esse entendimento deva ser combinado com a concepção de que esses atos devem ter espaço

4 O movimento Mães da Praça de Maio começou no dia 30 de Abril de 1977com um grupo de mães de desaparecidos políticos marchando na praça de mesmo nome, no centro de Buenos Aires. As mães cobriam a cabeça com um lenço branco bordado com o nome de seus filhos. Logo, o movimento se tornou o mais importante grupo argentino contra as violações de direitos humanos no país. O movimento Avós da Praça de Maio surgiu em condições parecidas e endereçava o problema dos sequestros de filhos de desaparecidos políticos. (NELLI, 2009). 5 As Convenções de Genebra contemplam quatro tratados e três protocolos adicionais criados a partir do esforço do Comitê Internacional da Cruz Vermelha. O primeiro tratado data de 1863, mas todos os quatro foram atualizados ao final da 2ª Guerra Mundial em 1949. Os três protocolos adicionais são de 1977 (I e II) e 2005 (III). A intenção original das Convenções era a proteção de civis e missões médicas em situações de conflito, garantindo que o atendimento médico chegaria a todos os necessitados, independentemente de sua nacionalidade ou alinhamento no conflito. Com o passar dos anos, as Convenções foram aperfeiçoadas, prevendo outras violações a civis e outros modos de proteção dos mesmos. (COMITÊ INTERNACIONAL DA CRUZ VERMELHA [CICV], 2012). 6 O crime de genocídio caracteriza-se como qualquer ato, entre homicídios, graves atentados à integridade física, controle de nascimentos, privações intencionais de itens de primeira necessidade, como água e alimentação, que visem a destruir, total ou parcialmente, um grupo nacional, étnico, racial ou religioso (TRIBUNAL PENAL INTERNACIONAL [TPI], 2011 [1998]). Na Segunda Guerra Mundial, os assassinatos em massa de judeus, o holocausto, causaram grande comoção mundial, estimulando a discussão sobre as responsabilidades e os limites do Estado no que se refere ao uso da força e suas ações internas. É importante ressaltar também que, de acordo com o Estatuto de Roma (1998), o crime de genocídio é um crime contra a humanidade, sendo passível de punição através do Tribunal Penal Internacional (TPI, 2011 [1998]).

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na memória coletiva e na história oficial, prevenindo sua repetição em tempos futuros (ARAÚJO, 2011). É através dessa combinação, especialmente na busca por reconciliação, e por meio do estabelecimento de um Estado de Direito7, que se relacionam o direito à verdade e à memória (NAQVI, 2006). A inexistência desses dois direitos levaria primeiramente à construção de uma realidade dominada pela história do opressor, e não da vítima; e também ao esquecimento, oposto da memória (ARAÚJO, 2011). Tais direitos têm ganhado cada vez mais destaque em resoluções internacionais e existem leis e princípios constitucionais de vários países que podem ser interpretados como reflexos dos mesmos, como as leis de acesso à informação e os estatutos sobre desaparecidos; além da atuação de Organizações Não Governamentais (ONGs) nesse sentido. Já quando se trata da chamada justiça transicional deve-se considerar que ela é formada por mecanismos diversos, como comissões da verdade, inquéritos e o incentivo à construção de edifícios que se relacionem à memorização, para investigar e manter na história oficial violações aos direitos humanos. Essa justiça tem por principal objetivo a reconciliação frente a tais violações, possibilitando a volta à normalidade e o estabelecimento do Estado de Direito (INTERNATIONAL CENTER FOR TRANSITIONAL JUSTICE [ICTJ], 2009). Para a compreensão das comissões da verdade e de seu arcabouço jurídico, é essencial analisar as características e objetivos da justiça de transição. Levando em consideração que as comissões, que tem por base esse tipo de justiça, atuam em busca do esclarecimento de violações dos direitos humanos, percebe-se uma forte ligação entre elas e os direitos à verdade e à memória. Dessa forma, a análise desses conceitos é essencial para entender como eles se vinculam às comissões. Além disso, é fundamental compreender como a atuação das comissões pode fazer com que seja dispensada maior atenção e respeito a esses direitos.

2.1. Direito à verdade e memória Julgamentos pressupõem a existência de um veredito, que é a chamada verdade jurídica dada pelo juiz. Essa verdade não é absoluta e tem origem nos fatos e na interpretação do magistrado sobre eles. A abrangência do significado dessa verdade jurídica em casos relacionados a perpetradas violações de direitos humanos por parte de agentes estatais e seus grupos opositores tem aumentado cada vez mais, chegando a um novo patamar de complexidade. Esse aumento de abrangência veio ao permitir a deter-

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minação de culpados, a luta contra a impunidade, a dissuasão ou prevenção de violações futuras, a satisfação das necessidades das vítimas e suas famílias e a garantia de seus direitos, eliminando do cenário político atores perigosos, restabelecendo o Estado de Direito e reafirmando o princípio da legalidade (NAQVI, 2006). Esse novo papel atribuído à verdade é o que se busca quando se trata do direito à verdade: aquela que colabore com a memória e com a não-repetição de violações contra os direitos humanos. Dessa forma, ela teria um efeito simbólico de restabelecimento da normalidade e de garantia de que tais atos não cairiam no esquecimento (ARAÚJO, 2011; NAQVI, 2006). Como já explicado, a origem desse direito em resoluções internacionais se deu no Protocolo I Adicional às Convenções de Genebra, que tratava em seu artigo 32 “do direito das famílias de saber o destino de seus parentes” (PROTOCOLO I ADICIONAL À CONVENÇÃO DE GENEBRA, 1977). Como o Protocolo I trata de desaparecimentos e mortes em caso de conflito internacional, ele não abarca diretamente violações internas; mas ao prever obrigações aos Estados-parte sobre o reconhecimento dos atos em conflito e o dever de dar todas as informações necessárias para a família, prevê responsabilidades mesmo em situação de exceção, como são as guerras8. Uma definição de direito à verdade foi proposta através da Resolução 2005/66 da Comissão de Direitos Humanos das Nações Unidas (CDHNU)9, em que se reconhece a importância do direito à verdade de modo a acabar com a impunidade e contribuir para cessar as violações de direitos humanos (CDHNU, 2005a). Na mesma Resolução, na cláusula 6, é delegado ao Comissariado de Direi-

7 De acordo com Bobbio (2004), o Estado de direito é aquele “(...) Estado no qual todo poder é exercido no âmbito de regras jurídicas que delimitam sua competência e orientam suas decisões” (BOBBIO, 2004, p.136). Ou seja, é o Estado em que é obrigatória a previsão em lei tanto de possíveis crimes como das punições correspondentes, garantindo assim que o Estado não decida de forma arbitrária se um ato infringe a lei e qual punição deve ser dada caso haja de fato infração. Essa previsão em lei tornada obrigatória é o próprio princípio da legalidade e ele foi criado para evitar o abuso de poder, transformando o poder tradicional em poder legal e racional no âmbito do Estado (BOBBIO, 2004, p. 136). 8 Quando da discussão desse direito no âmbito das Nações Unidas, o Comitê Internacional da Cruz Vermelha, assim como as Sociedades Nacionais da Cruz Vermelha, Leão Vermelho e Crescente Vermelho, guardiãs das Convenções de Genebra, se pronunciaram afirmando que o direito à verdade, tal como previsto em Genebra, se aplicaria sim a conflitos internos (COMISSÃO DE DIREITOS HUMANOS DAS NAÇÕES UNIDAS [CDHNU], 2006). 9

A CDHNU foi substituída em 2006 pelo Conselho de Direitos Humanos (CDH).

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tos Humanos das Nações Unidas a elaboração de um estudo sobre o direito à verdade, memória e não-repetição (CDHNU, 2005a). O relatório resultante, baseado na atualização do Conjunto de Princípios para a Proteção e Promoção dos Direitos Humanos através do Combate à Impunidade, traz – além de reflexões sobre o direito à verdade, memória e não-repetição – um estudo sobre as comissões da verdade como mecanismos necessários para o combate à impunidade em caso de graves violações aos direitos humanos (CDHNU, 2006). Em consonância com as Convenções de Genebra e o Protocolo I, o direito à verdade é definido como o direito, básico e inalienável, das vítimas e seus familiares de conhecerem por completo as violações sofridas, os motivos e os processos, além da localização de restos mortais (CDHNU, 2005b; 2006). É importante ressaltar que, de acordo com o Relatório (CDHNU, 2006), o direito à verdade é também um direito humano, mas sua aplicação depende da violação de outros direitos e da negação das autoridades, especialmente o Estado ou grupo infrator, de dar esclarecimentos sobre a violação inicial (NAQVI, 2006). A necessidade de conhecer a verdade tem várias razões, incluindo a recuperação da vítima, de seus familiares e também da sociedade como um todo. Essa recuperação inclui não só o estabelecimento de uma relação mais harmoniosa com o passado no caso da vítima, mas o conhecimento para evitar a repetição de tais atos, estabelecendo laços de confiança entre a sociedade e um novo governo baseado no princípio da legalidade (ARAÚJO, 2011; NAQVI, 2006). A relação que se estabelece entre o direito à verdade e o direito à memória é que este faz necessária a consideração na história oficial de tais atos e violações, assim como seus responsáveis e vítimas, para impedir a não-repetição dos mesmos, isto é o direito à não-repetição, também fundamental nessa reflexão (ARAÚJO, 2011). Assim, preserva-se a memória das vítimas, dando à história oficial uma versão mais completa dos acontecimentos passados, que não seja fruto apenas das autoridades, mas também das experiências vividas pelas vítimas. É claro que a construção dessa história passa por muitas dificuldades, principalmente quando o Estado não admite que certos atos foram arbitrários e que não tinham base legal ou quando se utilizava de uma possível ameaça (ARAÚJO, 2011). A existência de resoluções sobre tais direitos acabam criando comprometimento internacional com os mesmos, assim como sugerem mecanismos que possam contribuir para o combate à impunidade, como as comissões da verdade. Tais comissões, baseadas nos direitos à verdade, memória e

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não-repetição, tem também na justiça de transição importantes definições de seu escopo, fazendo-se necessária uma análise desse conceito e suas implicações para a reconciliação.

2.2. Justiça de transição A justiça transicional é um conjunto de instrumentos usados para possibilitar a reconciliação frente a violações dos direitos humanos, depois ou durante a transição de um Estado de exceção para um Estado de Direito (ICTJ, 2009). Esses instrumentos podem variar de comissões da verdade10 até o pagamento de indenizações, além de reformas institucionais, incentivo a leis que permitam o acesso à informação sobre ações de instituições públicas, entre outros. Sua definição é alvo de muitas discussões no âmbito do direito internacional, além da sua capacidade de adaptação às particularidades de cada situação, considerando a intensidade das violações, a disposição das vítimas em dar testemunhos e o reconhecimento do Estado como ator e motor de tais violações. Ainda assim, por ser uma justiça que tem base legal e não apenas um acerto de contas, ela tem certa credibilidade para adotar medidas que respondam ao direito à verdade, memória e não-repetição (KAMINSKI; NALEPA, 2006). Ela é uma abordagem diferente que se aplica a casos específicos como o das violações severas dos direitos humanos, por isso muitas vezes dita como especial (ICTJ, 2009). De forma mais sistemática, Elster (2004, apud KAMINSKI; NALEPA, 2006) divide a justiça de transição em duas: a endógena e a exógena. A endógena é a que deve ser aclamada pelo país em transição, preferencialmente pouco tempo depois do fim do regime de exceção e deve investigar as violações ocorridas antes e durante a transição, nunca depois dela. A exógena, por outro lado, depende da atuação de um organismo internacional que faça a intermediação para que a transição seja bem sucedida e que consiga lidar com as violações da melhor forma possível (ELSTER, 2004, apud KAMINSKI; NALEPA, 2006). A justiça de transição endógena é a mais comum, já que respeita princípios como a soberania e a determinação da sociedade de investigar o próprio passado. Já a justiça de transição exógena, embora menos comum, tem exemplos emblemáticos como o Tribunal de Nuremberg

10 O funcionamento das comissões da verdade e suas características serão mais bem abordados na terceira sessão deste artigo.3 Outra característica específica do tráfico de crianças consiste na teoria de Dessy e Pallage (2003) de que uma aplicação de lei imperfeita contra ele pode acabar, inversamente às expectativas, aumentando o número de crianças traficadas.

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(1945–1946) e o Tribunal Penal Internacional para antiga a Iugoslávia (estabelecido em 1993 e ainda em funcionamento) (KAMINSKI; NALEPA, 2006). Essa classificação não tem implicação direta na validade e efetividade da justiça de transição como um instrumento para reconciliação. No entanto, a justiça de transição endógena geralmente tem mais aceitação justamente por seu caráter mais interno, possuindo mais legitimidade principalmente perante a população interna (KAMINSKI; NALEPA, 2006). Deve-se sempre considerar que os instrumentos da justiça de transição não são usados apenas para tratar da transição em si, mas principalmente dos acontecimentos do período anterior (KAMINSKI; NALEPA, 2006). Ela não é, portanto, um tipo de justiça especial praticada em período de transição, mas um conceito que oferece base legal para investigações de violações passadas ocorridas sob a égide de um Estado de exceção. Tal justiça, corroborando o direito à verdade, à memória e à não-repetição, teria abertura para investigar todas as violações, razões e processos que levaram às violações, por meio de instrumentos com mandatos definidos de acordo com a situação de cada Estado (HAYNER, 2001). O maior argumento contrário à justiça de transição é que ela infringiria o princípio de não retroatividade das leis justamente por investigar crimes do passado. Esse princípio impede que crimes do passado sejam julgados por leis do presente e estabelece que jurisprudências, ou seja, decisões em julgamentos do presente, não podem ser aplicadas em recursos (KAMINSKI; NALEPA, 2006). De acordo com os opositores dos mecanismos da justiça de transição, essa prerrogativa de investigar crimes do passado, como fazem as comissões da verdade, usando de instrumentos criados no tempo em que se decide investigar tais crimes, geraria uma insegurança jurídica, por romper com o conceito do Estado de Direito (KAMINSKI; NALEPA, 2006). Essa insegurança seria produto de uma quebra do princípio de não retroatividade a partir da visão desses críticos. Kaminski e Nalepa (2006) respondem a tal argumento explicando que esse rompimento do princípio da não retroatividade se daria em casos especiais que são das graves violações dos direitos humanos e teria um escopo muito bem definido. Além disso, os mecanismos da justiça de transição não necessariamente geram processos penais, podendo ser apenas investigativos e ainda assim respeitando os direitos à verdade, memória e não-repetição (ARAÚJO, 2011; KAMINSKI; NALEPA, 2006). Entre os diversos mecanismos da justiça de transição, destacam-se os tribunais internacionais, a justiça local, as reparações

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e as comissões da verdade. Este último tem um papel importante, como já dito, por relacionar o direito à verdade, memória e não-repetição na busca por reconciliação.

3. COMISSÕES DA VERDADE As comissões da verdade, assim como a justiça de transição, têm ganhado cada vez mais importância como um meio para restabelecer a confiança entre o governo e a sociedade. Através da promoção dos direitos à verdade, memória e não-repetição, tais corpos podem trabalhar para a reconciliação frente às graves violações dos direitos humanos perpetradas por um governo anterior (ARAÚJO, 2011; HAYNER, 2001; KAMINSKI; NALEPA, 2006). Aproximadamente, de 1947 a 2009, foram estabelecidas pelo menos 40 comissões da verdade em 28 países (ANISTIA INTERNACIONAL, 2012; HAYNER, 2011). Cada comissão apresenta características muito particulares, refletindo a diversidade de países em que foram implementadas e a diversidade de condições sob as quais as violações foram perpetradas. Entretanto, Priscilla B. Hayner (2001) enumera algumas características que apareceram na maioria das comissões que já existiram: (1) comissões da verdade têm foco no passado; (2) Elas investigam uma série de abusos ocorridos em um determinado período de tempo, não um evento específico; (3) Uma comissão da verdade é um corpo temporário, tipicamente durando de seis meses a dois anos e tendo como marco final de seu trabalho a entrega de um relatório; e (4) Tais comissões são sancionadas, autorizadas e tem seu mandato feito pelo Estado (e às vezes pela oposição como em um acordo de paz) (HAYNER, 2001, p. 14, tradução nossa).

Além disso, é importante ressaltar que todas as comissões têm um mandato bastante específico, reflexo das intenções de cada Estado com a comissão e também da realidade política do período. A reconciliação como objetivo, por exemplo, pode ou não constar no mandato, o que não significa que não haverá reconciliação se não estiver explícita no documento. São corpos com poderes mais reduzidos que as cortes, sendo suas investigações passíveis de uso para processos penais posteriores (HAYNER, 2001). Os sucessos e fracassos de tais instrumentos dependem de vários aspectos, como a situação do país, o quanto as vítimas estão abertas a revisitar o passado, além da necessidade de reconhecimento do Estado ou de grupos opositores de que as violações

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realmente ocorreram. Um mandato bem elaborado que permita que a comissão investigue em profundidade as violações que tem relação com o período investigado e a garantia de financiamento das atividades também são importantes (HAYNER, 2001). Analisar a evolução da ideia das comissões da verdade, além do seu crescente reconhecimento como instrumento da justiça de transição é imprescindível quando se busca relacionar os direitos à verdade, memória e não-repetição ao objetivo da reconciliação.

3.1. Um breve histórico

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Até o final da Segunda Guerra Mundial compartilhava-se a ideia de que a melhor forma de lidar com atrocidades cometidas no passado seria esquecendo-as, pois dessa forma os novos regimes teriam uma melhor chance de se estabelecer e prosperar (QUEZADA; RANGEL, 2006). Entretanto, após os Tribunais de Nuremberg11 e Tóquio12 passou-se a considerar a exposição do passado, juntamente com a da verdade histórica, como uma forma de possibilitar o afloramento e fortalecimento da democracia (QUEZADA; RANGEL, 2006). A indiferença quanto ao passado passava a ser abandonada, fazendo com que a decisão entre julgar os responsáveis por tais violações ou esquecer o ocorrido somente fosse tomada após a revelação da verdade (QUEZADA; RANGEL, 2006). Fortalecia-se a percepção de que a transição para a democracia, após o fim de um regime que cometera crimes e atrocidades em nome de alegações éticas13, não poderia ser totalmente alcançada somente pela troca de governo e pela criação de uma nova estrutura institucional. Tornava-se necessária uma nova fundação moral para a comunidade, o que tornava a justiça penal insuficiente e, assim, os diversos componentes da justiça transicional começaram a ganhar força (DIMITRIJEVIĆ, 2006). Principalmente após a queda do Muro de Berlim em 1989 e o fim da Guerra Fria o mundo tem passado por grandes mudanças políticas. Dessa forma, muitos regimes repressivos foram substituídos por governos democráticos, que por sua vez celebram a oportunidade de começar do zero. Estes se encontraram encarregados, entretanto, de lidar com o histórico de abusos aos direitos humanos e violações contra a sociedade ocorridos no passado. Para tal, as comissões da verdade se apresentavam como uma recente e crescente inovação dos mecanismos da justiça de transição (HAYNER, 2001). Acompanhando boa parte das transições de uma guerra civil ou regime autoritário, essas comissões tem se tornado um modo amplamente utilizado por novos líderes para se alinharem às características de um regime democrático, pres-

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tar contas à sua própria sociedade e melhorar sua relação com a comunidade internacional (TEPPERMAN, 2002). No período entre 1974 e 2009 foram implementadas no total 40 comissões da verdade, recebendo diferentes nomes e variando consideravelmente em relação aos seus específicos mandatos de investigação e objetivos, que deveriam refletir as realidades políticas e as necessidades de cada país (HAYNER, 2011). Cada uma delas compartilhava os elementos característicos de uma comissão14, entretanto nem todas elas se consideraram ou foram entendidas como uma por grande parte da população (HAYNER, 2001). Tepperman (2002) ressalta que somente a partir dos anos 1980 tais práticas ganharam força e iniciaram seu verdadeiro desenvolvimento. A primeira comissão com grande alcance internacional foi implementada em 1983 na Argentina, porém o termo “Comissão da Verdade” somente se fortaleceria anos mais tarde com as comissões implementadas no Chile e em El Salvador, em 1990 e 1992 respectivamente (HAYNER, 2011). De forma geral, tais comissões possibilitaram que os novos regimes democráticos investigassem crimes passados, contestando os discursos éticos utilizados para justificar tais abusos (TEPPERMAN, 2002). Apesar de o maior número de comissões colocadas em prática terem sido em países africanos, governos de todo o mundo tem tratado esse assunto com grande seriedade, fazendo com que o número de comissões crescesse rapidamente nos últimos anos. Em meados de 1999, Nigéria e Serra Leoa anunciaram suas comissões da verdade e ao final do ano de 2009, pelo menos 21 novas comissões foram criadas (HAYNER, 2011). Ressalta-se que as novas comissões estão cada vez mais propensas a serem maiores e a possuir cada vez mais atenção da comunidade internacional (HAYNER, 2001). Dentre as comissões existentes, cinco podem ser destacadas devido ao seu tamanho, impacto e atenção recebida nacional e

11 Durante a Conferência de Potsdam, em 1945, fora firmada a Carta de Londres do Tribunal Militar Internacional, dando origem ao Tribunal de Nuremberg, que iniciou seu funcionamento em 20 de outubro de 1945. Mesclando princípios dos Direitos Civis europeus e anglo-americanos, o Tribunal julgaria e puniria os criminosos da grande guerra (CALETTI, 2003). 12 Seguindo os mesmo moldes do Tribunal de Nuremberg, o Tribunal Militar de Tóquio foi fundado pelo General MacArthur visando julgar os criminosos de guerra do extremo oriente após a Segunda Guerra Mundial. O tribunal buscou adaptar leis japonesas ao Direito Internacional (CALETTI, 2003). 13

Considerações éticas serão mais bem abordadas na quarta sessão deste artigo.

Elementos aprofundados na introdução desta sessão.

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internacionalmente, sendo elas as ocorridas na África do Sul, na Guatemala, no Peru, no Timor Leste e em Marrocos (HAYNER, 2011). Entretanto, isso não quer dizer que as demais comissões não representaram um papel igualmente importante nos respectivos países dentro dos quais foram instituídas. Mesmo que algumas não tenham obtido relativo sucesso15, todas elas serviram para oferecer importantes lições acerca de problemas enfrentados por esses mecanismos, contribuindo também para a demonstração de mandatos e metodologias possíveis (HAYNER, 2001). Apesar de eventuais falhas ou fracassos, é perceptível a positiva contribuição que tais comissões proporcionaram às sociedades em que atuaram, visto que, em um mundo no qual muitas vítimas ainda sofrem em silêncio, a revelação da verdade se apresenta como um poderoso mecanismo de recuperação (TEPPERMAN, 2002). Hayner (2001) ressalta que há um grande número de instrumentos emocionais e psicológicos que vítimas de tais atrocidades se utilizam para seguir em frente. A autora defende que o relatório elaborado pelas comissões possibilita a revisão da história pela própria sociedade. Ele também pode ser utilizado para que seja feito um pedido de desculpas por parte do Estado, sendo desta forma feita a passagem do conhecimento dos fatos para um reconhecimento do ocorrido16. Essa é uma das diversas justificativas apresentadas para a busca da verdade. Demais justificações para a criação de uma comissão da verdade serão apresentadas e analisadas com mais detalhes na próxima sessão.

4. BASES PARA UMA COMISSÃO DA VERDADE Existem variadas justificações para a criação de uma comissão da verdade em tempos de transição de regimes. Alguns desses motivos ligados à moral, aos benefícios sociais e às justificativas jurídicas serão abordados nas próximas páginas. Considerações relacionadas ao silêncio, à ética, ao passado, à reconciliação e ao escopo de atuação das comissões da verdade serão feitas durante a abordagem. Haverá o cuidado para observar as duas estratégias sugeridas por Dimitrijević (2006): (1) ir além de contextos específicos para procurar por uma justificativa geral para as comissões da verdade e (2) escolher justificativas inclusivas que possam prover identificação para os diferentes contextos.

4.1. Bases morais e sociais São muitos os dilemas morais que envolvem a criação de comissões da verdade. A complexidade do contexto das transições têm

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levado alguns céticos a crer que lidar com o legado do passado apenas abriria uma “Caixa de Pandora”17 de questões dolorosas sem respostas conclusivas, resultando no aprofundamento de divisões sociais, políticas e ideológicas (DIMITRIJEVIĆ, 2006). Hayner (2001) identifica a existência de argumentos que apontam que a melhor maneira de seguir em frente é enterrando o passado para detalhes que trariam apenas culpa e dor, dividindo o país. As comissões da verdade poderiam ser justificadas com a simples suposição de que a indiferença perante um passado recente de violações de direitos humanos e perpetração de crimes em massa é algo preocupante (KUKATHAS, 2003 apud DIMITRIJEVIĆ, 2006, p. 373). No entanto, serão abordadas outras justificativas nesta sessão, a começar por aquelas identificadas no trabalho de Lara Anne Pfaff (2008). Segundo esta autora, há três argumentos que justificam mecanismos como as comissões da verdade: reciprocidade democrática, reconhecimento e simpatia. O primeiro argumento identifica na democracia deliberativa18 uma forma de justificação moral para uma comissão da verdade. O valor fundamental da reciprocidade é essencial a esta forma de democracia, já ele que demanda “que os cidadãos tentem justificar suas visões políticas uns para os outros e tratem com respeito àqueles que fazem esforços de boa-fé para engajar-se nesta iniciativa mútua, mesmo quando eles não podem resolver seus desacordos” (GUTMANN; THOMPSON, 2000, apud PFAFF, 2008, p. 7-8, Devido à falta de apoio político ou alterações nas circunstâncias políticas no curso das investigações, ou até mesmo devido a pressões políticas visando a não ameaça a líderes atuais ou a militares ainda detentores de poder, algumas comissões não conseguiram completar seu mandato ou enfrentaram grandes dificuldades. Fatores como a falta de uma forte liderança necessária para a organização da comissão em um curto período de tempo podem ter contribuído para a má resolução de problemas administrativos, operacionais ou de levantamento de fundos (HAYNER, 2001). 15

Aryeh Neier (apud HAYNER, 2001, p.26, tradução nossa) descreve que o “reconhecimento implica que o Estado admitiu seus crimes e reconheceu que estava errado”. Da mesma forma, Juan Méndez (apud HAYNER, 2001, p. 26, tradução nossa) afirma que o “conhecimento que é oficialmente sancionado, e que assim se tornou ‘parte da cena pública cognitiva’, adquire uma misteriosa qualidade que não estava lá quando era apenas ‘verdade’. O reconhecimento oficial, ao menos, começa a cicatrizar as feridas”. 16

A expressão vem da mitologia grega e se refere a uma caixa que teria sido aberta por Pandora liberando, irreparavelmente, todos os males do mundo (HESÍODO, 1996 [ca. 700 a.C.]). 17

“[A] teoria da democracia deliberativa afirma que o processo de decisão do governo tem de ser sustentado por meio da deliberação dos indivíduos racionais em fóruns amplos de debate e negociação. Essa deliberação não resulta de um processo agregativo das preferências fixas e individuais, mas de um processo de comunicação, em espaços públicos, que antecede e auxilia a própria formação da vontade dos cidadãos” (FARIA, 2000, p. 47-48) 18

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tradução nossa). Esta forma de democracia oferece, então, uma perspectiva promissora para julgar os trabalhos de comissões que se envolvem em discussões públicas e a reciprocidade democrática é desejável por encorajar o debate sobre a moral (PFAFF, 2008). O segundo argumento apresentado por Pfaff (2008), o do reconhecimento, é voltado para o sofrimento das vítimas. A principal preocupação das comissões da verdade não é a punição dos perpetradores da violência; o trabalho destes órgãos, como já explicado anteriormente, é dar à vítima papel protagonista na construção da história oficial. O mais importante, porém, é que o resultado deste trabalho é o reconhecimento dos abusos cometidos (DU TOIT, 2000 apud PFAFF, 2008). De acordo com André Du Toit (2000, apud PFAFF, 2008, p. 12), a questão, em muitos casos, não é tanto a falta de conhecimento sobre as violações de direitos básicos, mas a falta de reconhecimento da existência dessas atrocidades. Por fim, Pfaff (2008) justifica as comissões da verdade através da promoção da simpatia. Simpatia, como o filósofo Nir Eisikovits (2006, apud PFAFF, 2008, p. 13, tradução nossa) a descreve, é “a habilidade de projetar-se usando a imaginação em circunstâncias nas quais os outros operam e ver o mundo a partir da perspectiva deles”. A simpatia possibilita a reconciliação ao ajudar oponentes a entender o que é importante para o outro, a superar a cegueira moral do conflito e a superar o absolutismo moral. Ademais, Eisikovits (2006, apud PFAFF, 2008) ressalta que os detalhes a serem revelados por comissões da verdade são uma precondição para a simpatia e possível reconciliação. Em uma aproximação que também considera a reconciliação como um estágio final, as justificativas de Rosemary R. P. Lerner (2007) se baseiam em considerações diferentes sobre comissões da verdade. Ela elabora a tríade “Verdade-Justiça-Reconciliação”, que deve ser entendida como um processo temporal. Nas palavras dela, a “verdade leva à reconciliação através da mediação da justiça” (LERNER, 2007, p. 124, tradução nossa). Neste sentido, comissões que têm a reconciliação como objetivo final deverão, primeiramente, expor a “dura verdade”, como nomeada pela própria Lerner (2007). Contudo, ela considera que a verdade absoluta é uma impossível de ser alcançada por razões práticas, já que a verdade depende do tipo de objeto sendo experimentado e da qualidade da própria experiência. Nesta visão fenomenológica19, “a narração de dados fenômenos para um determinado assunto através de diversas experiências sinteticamente coincidentes, consistentes no tempo, será considerada ‘verdade’” (LERNER, 2007, p. 127, tradução nossa). Ou seja, a consistência

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das experiências de um único indivíduo – ou grupo reduzido de indivíduos – não pode ser suficiente para ser chamada de “verdade objetiva”; este termo se refere, na realidade, à narração feita a partir de experiências compartilhadas e aceitas. É importante destacar que a “verdade objetiva” não é um dado matemático e exato da realidade (LERNER, 2007). Após desvelar a verdade e reconhecer o dano perpetrado, torna-se possível partir para a segunda parte da tríade: Justiça. A intermediária na equação de Lerner (2007) toma forma a partir da justiça transicional, responsável por tornar público o dano causado e reconhecê-lo institucionalmente. Somente assim, o país pode mover-se para reparações às vitimas e às famílias. Por esses motivos, a justiça de transição é essencial para a última fase da tríade: Reconciliação. Conforme ressaltado por Lerner (2007), esta parte é entendida como a renovação das fundações de um acordo social e temporal, sendo que é a temporalidade deste acordo que traz a necessidade de que ele seja constantemente renovado. Pode-se afirmar, portanto, que a reconciliação é constituída de propósitos sempre reavivados dos processos sociais, históricos e éticos. Nesta fase final, é importante lembrar que “a reconciliação não se encontra no passado, mas sim em sua abertura para o presente e em sua orientação futura” (LERNER, 2007, p. 124, tradução nossa). Adicionadas a estas considerações sobre a justiça e a reconciliação, é interessante apresentar as reflexões de Hannah Arendt (1998[1958]) sobre vingança, perdão e punição. O primeiro termo se refere a atos que tomam forma de uma reação contra uma transgressão inicial e são incapazes de colocar um fim nas consequências do primeiro delito. O perdão é o exato oposto, já que torna possível um novo começo através da vontade de mudar. A punição é uma alternativa ao perdão, ainda que não seja o contrário dele, já que ambos têm em comum a tentativa de por um fim em algo que poderia se tornar um ciclo de violência sem fim. Arendt (1998[1958], p. 241, tradução nossa) também destaca que “os homens são incapazes de perdoar o que eles não podem punir e são incapazes de punir o que se revelou como imperdoável”. Dimitrijević (2006) apresenta uma visão diferente sobre o propósito das comissões da verdade. Em sua visão, a principal justificativa destas instituições não deve ser a reconciliação, apesar de o próprio autor considerar que ela pode ser uma das con-

19 Fenomenologia é o estudo de estruturas de consciência como experimentadas do ponto de vista da primeira pessoa (SMITH, 2012).

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sequências. O objetivo final destes mecanismos é a reconstrução da capacidade de distinguir entre o certo e o errado, entre o justo e o injusto, antes severamente danificada (DIMITRIJEVIĆ, 2006). Isso ocorre em função do que Dimitrijević (2006) chama de legados do passado, que são as consequências dos acontecimentos do regime anterior. O maior desafio moral imposto por esses legados são as versões distorcidas de éticas adotadas pelos regimes autoritários – ou até mesmo totalitários – que justificavam as irregularidades cometidas. É importante ressaltar que “a Alemanha nazista, os regimes comunistas ou a Sérvia nacionalista de Milošević; todos dependiam fortemente de certa concepção de bem” (DIMITRIJEVIĆ, 2006, p. 371, tradução nossa) e de certa concepção de mal arbitrariamente associada a um grupo inimigo. Assassinatos em massa e outras formas de violação de direitos humanos básicos se tornavam, então, meras consequências técnicas deste tipo de ética maliciosa. Após esta catástrofe moral, não é possível estabelecer uma paz democrática civilizada apenas trocando as elites políticas do país (DIMITRIJEVIĆ, 2006). Após reconhecer a importância de comissões da verdade para enfrentar os problemas descritos no parágrafo anterior, restam ainda dois desafios de moral prática, os quais Dimitrijević (2006) nomeia “verdade autoritária” e “justiça transformativa”. A primeira delas se refere ao fato de que estas comissões oferecerem uma verdade autoritária oficial, isto é, uma verdade apresentada pelo Estado e de caráter solene. Ao criarem uma narrativa histórica que deve ser considerada como oficial, as comissões negam visões concorrentes e ameaçam a mesma pluralidade democrática de visões que tentam tornar possível (GUTMANN; THOMPSON, 2000, apud DIMITRIJEVIĆ, 2006). Para superar este dilema moral, é necessário compreender que a verdade oferecida por este tipo de instituição é uma reinterpretação dos fatos. Esta reinterpretação é necessária porque o regime anterior apresentava os mesmos fatos de uma maneira substancialmente diferente e os constituía como a verdade oficial, que servia como legitimação do uso sistemático da violência (DIMITRIJEVIĆ, 2006). “Neste sentido, a tarefa das comissões da verdade é desmascarar como uma mentira a verdade oficial do regime prévio” (DIMITRIJEVIĆ, 2006, p. 376, tradução nossa). O segundo desafio moral está na execução de uma justiça transformativa, capaz de modificar a cultura política do período imediatamente anterior. O filósofo Hermann Lübbe (1983, apud DIMITRIJEVIĆ, 2006) defende que apenas o silêncio faz com que seja possível a continuidade fundamental das genuínas tradições

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e valores de um passado melhor e anterior às violações. Nesta visão, investigar o passado logo após a mudança de regime só poderia criar bases para uma cultura política de culpa e remorso. Defende-se aqui que um dos principais equívocos deste tipo de pensamento é ignorar os importantes elementos de continuidade entre a cultura política imediatamente anterior e a posterior à mudança de regime. Silenciar-se sobre o passado não é o mesmo que esquecê-lo. O silêncio social sobre o passado que ocorre após a mudança de regime não pode ser visto como uma opção implícita de desprezá-lo para o bem de um futuro melhor. A racionalização individual do silêncio e da negação era – ou, em alguns casos, é – imposta, nos regimes autoritários, juntamente com a racionalização ideológica da violência (DIMITRIJEVIĆ, 2006). Sendo assim, não há como implementar uma justiça verdadeiramente transformativa sem quebrar o silêncio sobre violações de direitos humanos durante o regime prévio, bem como refletir como foi possível que tantas pessoas tolerassem, apoiassem ou participassem destes crimes (DIMITRIJEVIĆ, 2006). Apesar das três elaborações de justificativas fornecidas por Pfaff (2008), Lerner (2007) e Dimitrijević (2006) sempre diferentes entre si, elas não são necessariamente excludentes. Por caminhos diferentes, os três mostram que demandas por mecanismos como as comissões da verdade são moralmente justificáveis e socialmente benéficas nos mais diferentes contextos.

4.2. Bases jurídicas Para que se entendam as bases jurídicas de uma comissão da verdade, é necessário examinar o regime internacional de direitos humanos. Ao analisar-se o histórico de comissões da verdade já realizadas, percebe-se que elas se fazem presentes quando há violações extensas de tais direitos. Não obstante, somente algumas violações de direitos humanos ensejam a criação de uma comissão. Dessa forma, pretende-se nos próximos parágrafos delimitar quais crimes seriam esses e quais convenções os estabelecem como tais, além de delinear as características legais de uma comissão. Hayner (2001) descreve as comissões da verdade como uma importante ferramenta de justiça transicional devido ao limitado escopo de atuação das cortes e à incapacidade de julgamentos, bem-sucedidos ou não, de solucionar plenamente um conflito. Dessa forma, as comissões teriam um papel importante na busca pela verdade, investigando crimes cometidos por entidades relacionadas ao Estado e, às vezes, pela oposição armada.

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Ao estudar vinte e quatro comissões consideradas mais proeminentes, Hayner (2001) descreveu características comuns a todas elas. Analisando-se suas atuações, percebe-se que, de modo geral, elas investigaram repressão politicamente motivada ou direcionada, usada como um meio de obter ou perpetuar o poder, comumente afetando uma quantidade extensa de pessoas. O estudo das comissões descritas por Hayner (2001), tais quais as comissões da África do Sul, do México, da Argentina e Chile, permite-nos afirmar que os crimes normalmente investigados por uma comissão são crimes contra a humanidade e genocídio. O Estatuto de Roma (1998), o qual instituiu o Tribunal Penal Internacional, delimita os crimes contra a humanidade:

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Para os efeitos do presente Estatuto, entende-se por “crime contra a humanidade”, qualquer um dos atos seguintes, quando cometido no quadro de um ataque, generalizado ou sistemático, contra qualquer população civil, havendo conhecimento desse ataque: a) Homicídio; b) Extermínio; c) Escravidão; d) Deportação ou transferência forçada de uma população; e) Prisão ou outra forma de privação da liberdade física grave, em violação das normas fundamentais de direito internacional; f ) Tortura; g) Agressão sexual, escravatura sexual, prostituição forçada, gravidez forçada, esterilização forçada ou qualquer outra forma de violência no campo sexual de gravidade comparável; h) Perseguição de um grupo ou coletividade que possa ser identificado, por motivos políticos, raciais, nacionais, étnicos, culturais, religiosos ou de gênero, tal como definido no parágrafo 3o, ou em função de outros critérios universalmente reconhecidos como inaceitáveis no direito internacional, relacionados com qualquer ato referido neste parágrafo ou com qualquer crime da competência do Tribunal; i) Desaparecimento forçado de pessoas; j) Crime de apartheid; k) Outros atos desumanos de caráter semelhante, que causem intencionalmente grande sofrimento, ou afetem gravemente a integridade física ou a saúde física ou mental. (TPI, 2011[1998]).

Tratados como a Convenção para a Repressão do Crime de Genocídio (1948), a Convenção Internacional sobre a Supressão e a Punição do Crime de Apartheid (1973), o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos (1966) e a Convenção contra a Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes (1984) demonstram a importância da defesa dos direitos humanos no direito internacional (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS [ONU], 1948; 1966; 1973; 1984). Considerando que o amplo desrespeito aos direitos humanos não é mais ignora-

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do, cada governo está sujeito a responder por seus atos perante a comunidade internacional (CLUNAN, 2009). A existência de tais tratados internacionais que têm como tema graves violações dos direitos humanos é também base para a criação das comissões da verdade. Ao condenar ações arbitrárias, os tratados geram responsabilidades e necessidade de resposta à comunidade internacional que pode ser dada por essas comissões.

5. CASOS PRÁTICOS Considerando as peculiaridades das comissões, é interessante que se faça um breve estudo sobre alguns casos. De modo a dar subsídios para uma comparação, foram escolhidos dois casos, um considerado exemplar e um em que, mesmo com esse instrumento, poucos avanços ocorreram. Quando se caracteriza um caso como exemplar, pretende-se afirmar que, dentro do mandato e dos objetivos escolhidos, a comissão teve sucesso. Como exemplo, será analisada a Comissão da Verdade e Reconciliação da África do Sul, que investigou as violações ocorridas durante o apartheid (1948–1994). O outro caso será o dos Estados Unidos Mexicanos, em que houve duas comissões, ambas com alcance e significado limitados, tanto em investigação quanto em reconciliação. Os históricos apresentados retomam as bases anteriores para explicar as razões pelas quais as comissões foram ou não eficientes.

5.1. República da África do Sul Os cidadãos sul-africanos viveram durante 45 anos sob o apartheid. Esse regime foi caracterizado pela intensificação de medidas segregacionistas por parte do Partido Nacional, o qual governou o país de 1948 a 1994. Tais medidas foram implantadas principal e inicialmente pelo primeiro-ministro Hendrik Verwoerk (THOMPSON, 2001). De acordo com Thompson (2001), o regime tinha como sustentáculo alguns pilares. Primeiramente, a África do Sul seria dividida em grupos étnicos: brancos, negros, mestiços e indianos. Os brancos seriam o único grupo civilizado e, portanto, deveriam ter autoridade sobre o território. Dessa forma, os interesses brancos deveriam prevalecer. Por fim, os brancos formavam somente uma “nação”, enquanto os negros pertenciam a várias, o que possibilitou que a minoria branca fosse considerada “maioria” pelo governo. Além de medidas como a proibição do casamento inter-racial e o banimento da posse de terras por negros, destaca-se a implanta-

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ção dos bantustões, enclaves no território sul-africano que objetivavam a expulsão dos negros das cidades. Cada bantustão seria uma “nação africana” que deveria se desenvolver à sua maneira. O governo chegou a conferir independência a alguns bantustões, privando seus habitantes da cidadania sul-africana (THOMPSON, 2001). Nesse contexto de crescentes tensões sociais, o Congresso Nacional Africano (CNA), organização de resistência negra que teve origem nas primeiras décadas do século XX, passou a criticar com mais contundência o regime. Destacam-se personalidades como Nelson Mandela e Oliver Tambo nesse processo. Inicialmente defendeu-se uma resistência pacífica, embora posteriormente alguns segmentos do CNA tenham adotado a luta armada (THOMPSON, 2001). Durante esse período, assassinatos, torturas, discriminação e prisões de opositores ao regime tornaram-se cotidianos. Os movimentos de resistência, por sua vez, também cometeram crimes. A fim de esclarecer as violações aos direitos humanos durante o regime segregacionista, foi criada a Comissão da Verdade e Reconciliação no governo de Nelson Mandela, eleito após o fim do apartheid (HAYNER, 2001). A Lei de Promoção da Unidade e Reconciliação Nacional regulamentou a Comissão (ÁFRICA DO SUL, 1995). Munida de um mandato ambicioso, ela possibilitou medidas que tiveram grande eficácia no caso africano. Entre essas medidas, a comissão pôde conceder anistia individual, conseguir provas, intimar os envolvidos a testemunhar e coordenar um programa de proteção à testemunha (HAYNER, 2001). A comissão investigaria as violações de direitos humanos cometidas na África do Sul e concederia anistia a crimes que qualificassem como políticos entre março de 1960 a maio de 1994. (ÁFRICA DO SUL, 1995; HAYNER, 2001). A comissão foi subdividida em três comitês: o Comitê de Violações de Direitos Humanos se responsabilizaria pela coleta de testemunhos das vítimas e a investigação dos abusos de direitos humanos. O Comitê da Anistia, por sua vez, seria responsável pelo processamento dos pedidos de anistia individual. Por fim, o Comitê de Reabilitação e Reparações deveria delinear e propor um programa de reparações às vítimas (HAYNER, 2001) Tendo ampla cobertura da mídia, a comissão foi marcada por forte participação popular (HAYNER, 2001). A possibilidade das vítimas participarem e contarem suas histórias fez com que os programas de televisão e rádio que cobriam os acontecimentos da comissão tivessem enorme audiência, causando um envolvi-

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mento da população com o tema e facilitando o processo reconciliatório (GIBSON, 2006). Destaca-se, pela inovação, a possibilidade facultada ao Comitê da Anistia de conceder anistia individual, a qual somente seria aprovada para crimes confessados com clara motivação política. Para tanto, quem a pleiteasse deveria provar seu viés político, a existência de “proporcionalidade” entre o ato praticado e sua motivação, dentre outros fatores. Violações extensas de direitos humanos requereriam audiências públicas, onde o acusado deveria inclusive responder a perguntas das próprias vítimas. Crimes marcados por crueldade ou para obter vantagens pessoais não seriam elegíveis para a anistia. Ficava claro, dada à exposição pública do pleiteante e a necessidade de se admitir o crime, que somente aqueles que temessem ser processados e punidos se aventurariam a pedir a anistia (HAYNER, 2001). Após ouvir mais de 20 mil vítimas e testemunhas, o relatório da comissão foi publicado em outubro de 1998, o que desagradou tanto o CNA, quanto o ex-presidente Frederik Willem de Klerk. Uma vez que ambos os lados foram responsabilizados pelo relatório, não se queria que os crimes cometidos pelo governo e pela oposição fossem revelados à população. O CNA não conseguiu impedir a publicação do relatório, entretanto, Klerk conseguiu retirar seu nome do relatório final (HAYNER, 2001). A comissão destacou-se positivamente por seus poderes extensos, embora críticos afirmem que eles poderiam ter sido mais bem utilizados (HAYNER, 2001). Ela deixou de intimar e emitir mandados de busca contra as Forças Armadas e o CNA, os quais possuíam documentos relativos aos conflitos do período segregacionista. Também não intimaram a depor o ex-Ministro dos Assuntos Interiores e Mangosuthu Buthelezi, presidente do Partido da Liberdade Inkatha20, o qual esteve diretamente envolvido com violações extensas de direitos humanos. (HAYNER, 2001; THOMPSON, 2001) Quanto à anistia, destaca-se o caso da decisão de não concedê-la aos assassinos de Steve Biko, estudante que foi engajado no movimento antiapartheid. Tendo em vista que era necessário admitir ter cometido algum crime para pleiteá-la, ela foi negada, pois

20 Partido de etnia zulu, opositor ao CNA e apoiado pelo governo do Partido Nacional devido a seu caráter mais moderado. Entrou em conflito armado com o CNA durante os anos do apartheid, especialmente no bantustão de KwaZulu. Seu líder, Buthelezi, era defensor do capitalismo e contra as sanções impostas pela Comunidade Internacional ao governo segregacionista do Partido Nacional (THOMPSON, 2001).

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eles afirmaram que a morte havia sido “acidental”. Ainda quanto ao Comitê da Anistia, o seu prazo não foi cumprido, tendo estendido seus trabalhos por cerca de dois anos após o encerramento dos trabalhos da comissão. Quando foi debatido no parlamento, o presidente do CNA afirmou que o relatório criminalizou “uma grande parte da luta do povo”. O governo tampouco se comprometeu a pôr em prática as recomendações da comissão, visto que ele também responsabilizava o CNA pelos crimes cometidos (HAYNER, 2001). A comissão permitiu que se encontrasse uma terceira via, uma vez que comissões da verdade tendem a colocar-se em polos opostos, valorizando ou a justiça ou a verdade. Geralmente, uma comissão não encontra um equilíbrio entre tais características, todavia, no caso sul-africano, mostrou-se que esses valores não são mutuamente excludentes (GIBSON, 2006; HAYNER, 2001). Apesar de ambos os lados envolvidos na luta armada criticarem seu relatório final, a comissão é considerada como um caso exemplar (HAYNER, 2001). Seja devido a seus amplos poderes ou à busca pelos direitos à verdade e à memória, pôde-se fechar uma etapa da história sul-africana. Ao registrá-la, promoveu-se a reconciliação e garantiu-se o direito a não-repetição, inibindo novas atrocidades no futuro. Ao expor que todos os envolvidos cometeram atrocidades, o relatório da comissão fez com que o cidadão comum passasse a entender o “outro lado”, vislumbrando que não havia lado inocente. Assim, a comissão demonstrou uma relação intrínseca entre verdade e reconciliação. Segundo Gibson (2006), a verdade possibilitou a reconciliação, dividindo-se a culpa, mitigando preconceitos e tornando a recém-criada sociedade mais harmônica, na medida em que não se verificavam mais tensões étnicas significativas no país àquele momento.

5.2. Estados Unidos Mexicanos No período de 1929 a 2000, o México foi governado pelo Partido Revolucionário Institucional (PRI). Durante esses anos, utilizando-se de coação e fraudes eleitorais, o PRI exerceu poder absoluto, o que gerou grandes casos de corrupção, abusos de poder e violações de direitos humanos. Por meio de políticas violentas colocadas em prática através do exército, dos corpos policiais e dos grupos militares, o partido reprimia a população civil, principalmente aqueles que se opunham ao governo e defendiam causas sociais (MIGUEL AGUSTIN JUARÉZ, 2004). Nas décadas de 1960 e 1970, o governo chegara ao auge do autoritarismo. Diversos atos de violência eram utilizados contra

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os que eram considerados inimigos do Estado, os meios de comunicação se encontravam censurados pelo governo e a oposição política ao PRI era praticamente nula (ICAZA, 2004). Entre os exemplos mais repressivos e marcantes sofridos pela sociedade mexicana durante a ditadura do PRI, podem ser citados o massacre de estudantes em Tlatelolco21 na Cidade do México; assassinato, tortura e desaparecimento de guerrilheiros de esquerda durante a chamada “Guerra Suja”22 nos anos 1970 e 1980; contínuos conflitos de baixa intensidade entre as forças mexicanas, indígenas armados e grupos de narcotraficantes no estado de Guerrero; e, por fim, o massacre de Acteal em Chiapas23 em 1997 (BICKFORD, 2004). Entretanto, a partir dos anos 1980, as fraudes do partido autoritário começaram a se tornar cada vez mais evidentes. Em uma desesperada tentativa de salvar sua imagem, em 1990, o então presidente Carlos Salinas criou, por meio de decreto, a Comissão Nacional de Direitos Humanos (CNDH). Entretanto, somente nove anos mais tarde a comissão conseguiu autonomia financeira e política, podendo assim trabalhar de forma eficaz (MIGUEL AGUSTIN JUARÉZ, 2004). Em 1997, o PRI perdeu pela primeira vez a sua maioria absoluta na Câmara dos Deputados, vendo-se obrigado a negociar com a oposição. Apesar do aparente processo de redemocratização mexicana, as constantes violações continuaram (MIGUEL AGUSTIN JUARÉZ, 2004). Percebeu-se a presença de problemas relacionados à constante impunidade de um sistema infrator de direitos humanos, a ineficácia do sistema judicial e a carência de transparência e o mau funcionamento de instituições estatais (CDHNU, 2000 apud MIGUEL AGUSTIN JUARÉZ, 2004). No dia 2 de julho de 2000, o PRI perdeu a Presidência da República para Vicente Fox, integrante do Partido Ação Nacional (PAN). Aumentavam-se, assim, as expectativas quanto a um novo mandato no qual as investigações sobre violações de direitos humanos cometidas no passado fossem possíveis. Em novembro de 2001, a

21 Ataque ocorrido dez dias antes da celebração das Olimpíadas na capital em 1968 (BICKFORD, 2004). 22 Guerra Suja” determina o período abrangido pelos anos 70 e pela primeira metade dos anos 80, no qual, devido à presença de diversos grupos guerrilheiros, o Estado mexicano colocou em prática políticas de repressão contra ativistas políticos e dirigentes sociais. Durante esse período ocorreram mais de 500 desaparições nos estados de Guerrero, Chihuahua, Hidalgo, Chiapas, Veracruz, Nuevo León, Sonora, Oaxaca, Sinaloa, Michuacán e no Distrito Federal (MIGUEL AGUSTIN JUARÉZ, 2004). 23 Atrocidade apoiada pelo Estado em resposta aos conflitos com o movimento zapatista e com outros grupos de direitos indígenas (BICKFORD, 2004).

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CNDH apresentou um informe acerca de denúncias de desaparições forçadas ocorridas nas décadas de 1970 e 1980, tornando-se clara a política opressiva adotada pelo governo do México naquela época. No mesmo dia, o presidente Fox anunciara a criação da Procuradoria Especial para Movimentos Sociais e Políticos do Passado (Fiscalía Especial para Movimientos Sociales y Políticos del Pasado – FEMOSPP) (MIGUEL AGUSTIN JUARÉZ, 2004). Por combinar elementos da justiça retributiva e da restaurativa24, essa procuradoria representou uma inovação no que diz respeito à prestação de contas pelos abusos sofridos pela sociedade. Sua inovação também se dava à causa da conjunta utilização do direito penal e da busca da verdade acerca do passado, considerando políticas de reparação para as vitimas e emitindo recomendações para o futuro (BICKFORD, 2004). As tarefas da FEMOSPP se dividiram nos seguintes grupos básicos. Primeiramente, ela se encarregou de investigar os casos apresentados no informe disponibilizado pela CNDH, dos quais 267 foram apontados como casos claros de desaparições de responsabilidade do Estado. Em segundo lugar, a partir da decisão da Suprema Corte, a Procuradoria lidaria com casos relacionados ao massacre de Tlatelolco. Dessa forma, a promotoria era capaz de defender e promover os direitos humanos, ao mesmo tempo em que lutaria contra a impunidade (BICKFORD, 2004). Um dos projetos da procuradoria era a manutenção de um registro histórico por meio de colaborações com instituições acadêmicas e da consulta às vitimas. Juntamente, foi estabelecido o Comitê de Apoio Cidadão, composto por indivíduos com fama pública reconhecida, que trabalharia em parceria com o Procurador Especial. Também havia a preocupação para com a promoção da cooperação e participação cidadãs, visando à captação de informações e testemunhos relevantes para a investigação dos acontecimentos. Da mesma forma, a reconciliação também era um objetivo importante, e para tal se previa a criação do Comitê Interdisciplinar, que ficaria responsável pelo exame e proposta de diferentes programas de reparação, juntamente com políticas para as vítimas de abusos e seus familiares. A FEMOSPP oferecia, portanto, um ambicioso e novo modelo mexicano de justiça de transição (BICKFORD, 2004). Entretanto, Quezada e Rangel (2006) ressaltam que, na verdade, a proposta havia favorecido aqueles que queriam a anistia. A FEMOSPP falhou em levar à justiça os indivíduos que praticaram os crimes contra a sociedade. Juntamente com seus erros, ela enfrentou grandes obstáculos, os quais foram causados pelo

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próprio Estado, inclusive com relação a seleção dos membros da procuradoria (QUEZADA; RANGEL, 2006). O mandato da procuradoria estava repleto de limitações e ambiguidades, visto que foi limitado a crimes federais praticados por funcionários públicos, o que excluiria outros atores que participaram da repressão. Além disso, as vítimas deveriam estar ligadas a movimentos sociais ou políticos (QUEZADA; RANGEL, 2006). Outro problema foi a falta de uma competência temporal bem definida, possibilitando a inserção de casos muito antigos. O início dos trabalhos da procuradoria também enfrentou problemas oriundos da falta de evidências, da relutância dos indivíduos em testemunhar e dos recursos dos agressores para pagar bons advogados (QUEZADA; RANGEL, 2006). Os recursos financeiros necessários tampouco foram devidamente providenciados25, impedindo o correto estudo da grande quantidade de informações coletadas pela procuradoria. Por fim, não houve a criação do Comitê Interdisciplinar prometido (QUEZADA; RANGEL, 2006). A partir das considerações feitas acima e das evidencias deixadas pela procuradoria, percebe-se que a impunidade permaneceu e que a anistia aos opressores do antigo regime foi garantida pelo governo mexicano (QUEZADA; RANGEL, 2006). Em 2011, o atual presidente mexicano Felipe Calderón prometeu avanços em uma lei voltada para as vítimas dos crimes contra a população (MELGAR; OLSON; TORIBIO, 2011). Como resposta ao Movimento pela Paz e Justiça, liderado pelo poeta Javier Sicilia, Calderón ressaltou que o Estado mexicano não é assassino, tampouco autoritário, dessa forma descartando a proposta de se criar uma Comissão da Verdade (MELGAR; OLSON; TORIBIO, 2011). Entretanto, em 2012, a Comissão da Verdade foi instaurada no Estado de Guerrero, tendo como objetivo esclarecer os atos

24 A justiça retributiva tem como estrita base o conceito jurídico de crime como violação da Lei Penal e ato contra a sociedade, dando enfoque à culpa e punição, dessa forma voltando-se estritamente para o passado. Muitas vezes seu único resultado é a carcerização, penas restritivas de direitos, multas ou absolvições. Percebe-se que o infrator não é responsabilizado, e sim apenas punido (PINTO, 2007). Por outro lado, a justiça restaurativa possui uma visão mais ampla de crime, entendendo-o como delito que afeta a vítima, o próprio autor e a comunidade. Possui uma dimensão social maior e tem como resultados reparação, restituição, prestação de serviços comunitários e reparação do trauma moral e dos prejuízos emocionais. A vítima, portanto, ocupa a posição central do processo (PINTO, 2007). 25 O governo mexicano disponibilizou somente 2.9 milhões de dólares para a procuradoria, enquanto países como EUA e Canadá disponibilizaram 552 milhões e 104 milhões de dólares respectivamente para o funcionamento de suas comissões (AGUAYO apud QUEZADA, 2006, p. 64).

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cometidos pelo governo durante o período da “Guerra Suja”, assim como os aparatos que permitiram o ocorrido. Possuindo vigência de dois anos, a Comissão possui como uma de suas metas um relatório final acerca da situação durante e após os eventos, juntamente com a compensação pelos danos baseando-se em casos internacionais semelhantes (CABRERA, 2012). Dessa forma, e, apesar de suas falhas26, tal posicionamento demonstra uma vontade ainda persistente de se caminhar em direção à análise do passado e a revelação da verdade.

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

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As transições de um Estado de exceção para um Estado de Direito envolvem vários aspectos, entre eles a investigação de violações de direitos humanos. Esses direitos, especialmente os direitos à verdade, memória e não-repetição, tem ganhado cada vez mais relevância, como demonstrado por seu papel em resoluções e relatórios internacionais. Para que tais investigações obtenham sucesso, vários instrumentos foram criados, como as comissões da verdade, objeto de análise deste artigo. Tais comissões, em suas características gerais apresentadas por Hayner (2001), são também reflexos da situação política e da disposição que a sociedade tem de revisitar o passado. Elas associam a descoberta da verdade e a preservação da memória com um esforço pela não-repetição, resultando em reconciliação (ARAÚJO, 2011). Apresentadas como um mecanismo da justiça de transição, as comissões geralmente alcançam resultados aquém do esperado (HAYNER, 2001). As explicações para isso residem tanto na grande expectativa que esses corpos acabam por alimentar, especialmente em relação à reconciliação, quanto nas dificuldades práticas que esses mecanismos enfrentam, desde problemas orçamentários como a recusa do Estado de oficializar os trabalhos realizados (HAYNER, 2001). A proposta de criação da Comissão da Verdade nos Estados Unidos do México enfrentou vários desses problemas: o projeto, substituído pela criação de uma procuradoria, se mostrou pouco eficaz. Mesmo com poderes legais maiores que uma comissão da verdade, a procuradoria não teve ações efetivas, demorou certo tempo para entrar em funcionamento e acabou por não impedir a perpetuação da impunidade. Entretanto, a partir da análise do caso da África do Sul, percebe-se que, atendidas certas demandas que variam muito graças às particularidades de cada sociedade, as comissões podem ser um

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caminho para a reconciliação. O mandato ambicioso, que permitiu inclusive a anistia individual e o lançamento de um relatório que descrevia as violações não apenas do Estado, mas também da oposição, possibilitou uma verdadeira mudança nas instituições daquele país. O regime do apartheid deu lugar à democracia e ambas as partes, antes separadas pela violência, dividem os espaços em certa harmonia. Assim, nota-se que ao encarar o passado através de tais iniciativas, pode-se gerar uma maior participação das sociedades no processo de transição, além da valorização da história das vítimas – e seus familiares, aqui também considerados como vítimas. Antes oprimidas, elas ganham espaço para denunciar o que viveram, num esforço pela memorização e não-repetição, respeitadas as limitações de cada uma delas. A história passa a ser então não apenas a das autoridades, mas daqueles que tiveram seus direitos privados por atos arbitrários (ARAÚJO, 2011). Esse resgate, se acordado pelas partes, contribui para o combate à impunidade, motivo pelo qual tem sido cada vez mais relevante nos instrumentos internacionais (CDHNU, 2006). Dessa forma, em um esforço que envolve tanto o âmbito interno quanto o externo, as comissões da verdade, mesmo em suas limitações, contribuem para a preservação da dignidade humana e o respeito aos direitos humanos.

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26 Oficialmente foram aprovados 13 milhões de pesos para se realizar o trabalho programado da comissão. Entretanto, a negociação entre o Congresso e o governo não ficou estabelecida em lei de maneira clara. Dessa forma, o montante ainda não foi liberado pelo Legislativo e Executivo de Guerrero (ESTEBAN, 2012).

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5 A PESQUISA MÉDICA COM GENES HUMANOS À LUZ DA BIOÉTICA Anaïs Ferreira de Meneses Danilo Barbosa Garrido Alves Jamerson Samy Albuquerque Oliveira Jersyca Martins Ramos dos Santos1

”(...) deve-se avançar de uma ciência eticamente livre para outra eticamente responsável; de uma tecnocracia que domine o homem para uma tecnologia a serviço da humanidade do próprio homem”. Hans Küng.

1. INTRODUÇÃO A ciência passou por um período de expressivo avanço ao longo do último século. Na medicina, a descoberta de novas doenças foi acompanhada também pelo desenvolvimento de pesquisas na área de imunologia e na cura de alguns males outrora considerados epidêmicos ou crônicos. A partir dos estudos com genes humanos, tornou-se possível aperfeiçoar a compreensão acerca das doenças já conhecidas, estudar sua forma de transmissão (contágio ou hereditariedade, por exemplo) e, especialmente, desenvolver mecanismos de arranjos genéticos a fim de sanar as patologias (PESSINI, 2004). Nesse sentido, em meados do século XX, um tipo de pesquisa médica que passa a ganhar destaque no cenário científico é a genética. Com o desenvolvimento desse campo de pesquisa e o aumento da quantidade de empresas e universidades empenhados em projetos de cunho genético, percebeu-se que tais estudos poderiam provocar impactos maiores que os previstos (PESSINI, 2004). Após a década de 1980, já existiam projetos bem-sucedidos relativos ao estudo do genoma humano, ao uso de células-tronco e até mesmo à clonagem de células (e seres vivos). Desse modo, algumas correntes científicas começaram a se posicionar, positiva ou negativamente, em relação a aspectos dessas pesquisas,

1 Gostaríamos de agradecer aos colaboradores Carlos Barbosa, Mariana Gomes, Rodrigo Araújo, Thaís Soares e Victória Monteiro, e especialmente aos Profs. Drs. Fúlvio Eduardo Fonseca e Paulo da Silveira Burnier, pela atenta revisão e todas as sugestões providas ao nosso artigo. Todavia, informamos que todo e qualquer posicionamento disposto no presente trabalho é de total responsabilidade de seus autores.

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assim como fizeram entidades e grupos sociais (principalmente, os religiosos)2. Ao passo que, no fim do século XX, estavam se solidificando as noções de direitos humanos, as novas críticas à pesquisa genética começavam a exceder aspectos morais e religiosos, e passaram a se basear principalmente em aspectos bioéticos3 e do próprio Direito. Além disso, urgia-se por uma maior regulamentação dos critérios jurídicos e bioéticos, nesse campo, a partir do surgimento dos direitos humanos concernentes a pesquisas biológicas e científicas de alçada genética. Assim, começaram a surgir esforços jurídicos para determinar em que momento a vida se inicia e o “novo ser humano” passa a ser considerado um sujeito pleno de Direito (FRANZOI, 2003). A partir de um breve histórico do surgimento das pesquisas com genes humanos e suas respectivas interpretações críticas, pretende-se expor a problemática gerada pelo incentivo a elas e sua efetiva prática. Sendo assim, serão feitas comparações entre as condições de países desenvolvidos e em desenvolvimento para a realização desse tipo de estudo e as possíveis formas de cooperação que possam diminuir as desigualdades existentes. Além disso, espera-se expor que o respeito às determinações jurídicas e éticas existentes, ligadas às pesquisas genéticas, poderia fazer com que fossem realizados estudos conclusivos que agregassem positivamente conhecimento e possibilidades de melhoria na qualidade de vida dos seres humanos.

2. O PROJETO GENOMA E A INOVAÇÃO TRAZIDA À PESQUISA MÉDICA Desde a Antiguidade, o ser humano possuía conhecimentos de hereditariedade baseados no senso comum, o que permitiu a criação de espécies mais produtivas de plantas e animais (AMABIS; MARTHO, 2010). Entretanto, apenas no século XIX, após a descoberta das células reprodutivas e do processo de fecundação, a hereditariedade passou a ser estudada cientificamente. A pesquisa mais expressiva na época foi a de Gregor Mendel, fundador da genética moderna, publicada em 1865 apresentando as Leis de Mendel, que explicam como se dá a transmissão de caracteres ao longo das gerações (AMABIS; MARTHO, 2010). Nas primeiras décadas do século XX, quando os estudos sobre herança biológica se consolidam como ciência genética, interpretações acerca da teoria evolucionista de Darwin sobre a seleção e perpetuação da linhagem do mais apto e sua aplicação na área social serviram de base para a eugenia (do grego; “bem nascido”).

A pesquisa médica com genes humanos à luz da bioética

O movimento eugenista, buscando “promover a proliferação de indivíduos de raças consideradas superiores” (SANCHES, 2007, p. 73), incorporou a genética como justificativa para esse tipo de pensamento. Apesar de as ideias eugenistas terem surgido na Inglaterra e se desenvolvido nos Estados Unidos, suas maiores expressões foram o arianismo e a “higiene racial” promovidos pela Alemanha nazista. Além do caso alemão, ideais eugenistas deixaram cicatrizes em sociedades ao redor do mundo, entre elas, a esterilização forçada – legalmente válida – de milhares de doentes mentais em diversos estados norte-americanos e o agravamento da exclusão de negros e mulatos pela política de “branqueamento racial” promovida pelo Brasil após abolição da escravidão (SANCHES, 2007). O movimento eugenista entra em declínio a partir da década de 1930, e após a Segunda Guerra Mundial a opinião pública e a comunidade científica passam a repudiar a eugenia (SANCHES, 2007). Na segunda metade do século XX, observou-se o início da Terceira Revolução Industrial e a descoberta do ácido desoxirribonucleico (DNA), em 1953 por James Watson e Francis Crick. Definiu-se, então, um novo objetivo para os estudos genéticos: a fim de superar o passado associado à eugenia, os pesquisadores se dedicam a promover os direitos humanos e a melhorar a qualidade de vida da população (SANCHES, 2007) – fase que fica conhecida como nova genética (PESSINI; BARCHIFONTAINE, 2008). Para garantir o aprofundamento das pesquisas e a manutenção dos princípios da nova genética, durante a década de 1980, discutia-se a necessidade de realizar o mapeamento genético do ser humano. Nos Estados Unidos, em 1985, Robert Sinsheimer propôs a criação de um instituto para identificar e guardar a sequência de bases químicas que compõem o genoma humano. Entre os pesquisadores a favor do projeto, Renato Dulbecco – Nobel de Medicina – defendeu que as pesquisas sobre câncer seriam aceleradas com o sequenciamento do genoma humano (DULBECCO, 1986, apud SANCHES, 2007). Assim, ainda na década de 1980, é fundado o Centro Nacional de Pesquisa do Genoma Humano. Alguns anos depois, em 1990, a partir de uma iniciativa do Congresso dos Estados Unidos, inicia-se o Projeto Genoma Humano (PGH), “o maior, mais promissor entre todos os projetos

2 As informações aqui citadas serão explanadas ao longo do texto: aspectos científicos (sobretudo nas seções 2 e 4) e aspectos morais e religiosos (sobretudo na seção 3). 3 Os estudos bioéticos, desenvolvidos em fins do séc. XX, adotam uma perspectiva transdisciplinar que considera preceitos do Direito, Filosofia, Biologia e Ciências da Saúde para investigar as melhores condições de se administrar a vida humana (DINIZ; GUILHEM, 2009).

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já desenvolvidos no campo das ciências biológicas” (PESSINI; BARCHIFONTAINE, 2008, p. 365) contando com um orçamento total de três bilhões de dólares e um retorno por volta de 423 bilhões de dólares (NATIONAL HUMAN GENOME RESEARCH INSTITUTE, 2012). O PGH contou com a cooperação científica promovida pelos órgãos norte-americanos, Institutos Nacionais de Saúde (NIH) e pelo Departamento de Energia dos Estados Unidos (DOE), e com a participação de capital financeiro e humano do Reino Unido, França, Alemanha, Itália, Japão e China, dentre outros países (U.S. DOE HUMAN GENOME PROJECT, 2012a). Tal projeto, concluído em 2003, objetivava identificar os 50 mil a 100 mil genes humanos estimados na época e determinar a sequência completa do DNA humano – composta por aproximadamente três bilhões de bases químicas –, disponibilizando essas informações gratuitamente ao público. Ademais, o PGH tinha como fim a melhora das ferramentas de análise dos dados e a transferência da tecnologia necessária ao setor privado (PEREIRA, 2001). Entre os objetivos do projeto, espera-se que os estudos acerca dos dados coletados pelo PGH culminem, até 2020, em medicamentos mais eficientes e com menos chances de efeitos colaterais, como também que aperfeiçoem a terapia gênica4 e os testes genéticos5 (U.S. DOE HUMAN GENOME PROJECT, 2000). Apesar de muitas das implicações do Projeto Genoma Humano serem ainda previsões, o sequenciamento e mapeamento do genoma humano contribuiu para invalidar algumas teorias da eugenia, mesmo que já desacreditadas. A teoria de que o homem seria dividido em raças, por exemplo, foi desmentida ao se verificar que todos os seres humanos são 99,99% iguais biologicamente, e que a diferença entre os mesmos é de apenas uma base química a cada conjunto de mil do genoma (PESSINI; BARCHIFONTAINE, 2008). Aliás, após o sequenciamento, foi definido que o homem possui entre 30 mil e 40 mil genes – bem abaixo dos 80 mil a 100 mil esperados –, de forma que a complexidade do ser humano não está no seu número de genes (PEREIRA, 2001), ao contrário daqueles que pregavam a superioridade do ser humano. Ao final das análises, o mapeamento genético derrubou a “ditadura dos genes” ao provar que a complexidade humana está em suas reações orgânicas e proteínas (PEREIRA, 2001; MOSER, 2004). Essa pouca expressividade dos genes é visível no fato de que apenas 3% deles são ativos (MOSER, 2004). Por haver uma preocupação com seus reflexos fora da área médica, o Projeto Genoma Humano destinou 5% do seu orçamento para o Programa de Aspectos Éticos, Legais e Sociais (ELSI)

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(U.S. DOE HUMAN GENOME PROJECT, 2011). Assim, em Julho de 1997, foi redigida pelo Comitê Internacional de Bioética a Declaração Universal do Genoma Humano e dos Direitos Humanos – adotada em Novembro de 1997, durante 29ª Conferência Geral da UNESCO. A declaração reitera que a pesquisa genética “deve respeitar inteiramente a dignidade, a liberdade e os direitos humanos” (UNESCO, 1997, tradução nossa), princípios esses abordados neste artigo, especialmente na próxima seção.

3. OS DILEMAS ÉTICOS DA PESQUISA COM GENES HUMANOS A pesquisa com genes humanos, apesar de seu curto histórico de desenvolvimento, tem levantado diversos questionamentos éticos6. Nesse sentido, persistem divergências quanto aos benefícios sociais7 que resultariam desse tipo de busca científica. Por um lado, existe o objetivo do desenvolvimento científico almejando o conhecimento sobre doenças e males, para que estes possam ser evitados futuramente. Por outro, para certos autores, o progresso no bem-estar e na dignidade da pessoa humana8, causados pelo avanço científico que essas pesquisas podem trazer, não justificaria as técnicas empregadas na utilização de diversas origens dos genes humanos (MEIRELLES; MYSZCZUK, 2009).

4 “A terapia gênica éuma técnica para corrigiros genes defeituosos responsáveis pelo desenvolvimento da doença” (U.S. DOE HUMAN GENOME PROJECT, 2012b, tradução nossa).8 Quando da discussão desse direito no âmbito das Nações Unidas, o Comitê Internacional da Cruz Vermelha, assim como as Sociedades Nacionais da Cruz Vermelha, Leão Vermelho e Crescente Vermelho, guardiãs das Convenções de Genebra, se pronunciaram afirmando que o direito à verdade, tal como previsto em Genebra, se aplicaria sim a conflitos internos (COMISSÃO DE DIREITOS HUMANOS DAS NAÇÕES UNIDAS [CDHNU], 2006). 5 “Teste genético (também chamados testes baseados em DNA), é o exame mais recente e mais sofisticado entre as técnicas utilizadas para testar doenças genéticas, envolve o exame direto da molécula de DNA. Outros testes genéticos incluem testes bioquímicos para os produtos do gene, tais como as enzimas e outras proteínas” (U.S. DOE HUMAN GENOME PROJECT, 2010, tradução nossa). 6 Ética, nesse contexto, se refere aos valores morais e princípios ideais do comportamento humano. A palavra é derivada do grego etikos, significando aquilo que pertence ao etos, ou seja, ao caráter. 7 Os benefícios das pesquisas genéticas, especificamente, serão abordados na seção 4 do presente artigo. 8 A ideia de dignidade humana tem origem primordial no pensamento de Kant (2004) segundo o qual as pessoas devem ser entendidas como um fim em si mesmas e nunca como um meio. Nesse sentido, expõe-se a tese de que coisas podem ser “compradas”, mas indivíduos possuem a “dignidade”, e por isso não podem ser substituídos por nada. A bioética tem sua fundamentação também nesse argumento contra a instrumentalização do ser humano (ANDORNO, 2008).

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Desse modo, partindo das inovações trazidas pelo histórico dos estudos genéticos, explanadas na seção anterior, serão examinados alguns dos valores éticos e morais que permeiam o debate acerca das referidas pesquisas. Para isso, explorar-se-ão justificativas que dizem respeito tanto à fundamentação social e jurídica, quanto aos argumentos religiosos.

3.1. O direito à vida e o início da vida

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O direito à vida é considerado basilar para a garantia de todos os demais direitos humanos presentes em um ordenamento jurídico9, tais como o direito à moradia, à educação, à saúde (MORAIS, 2004). Devido à sua notória importância para o convívio social, o Direito Internacional preocupou-se em dissertar e estabelecer diretrizes no sentido de promover a proteção da vida. É possível observar a influência desse instituto do Direito, no mundo ocidental, desde a Grécia Antiga, ainda que de forma arcaica10. Entretanto, foi apenas após a Segunda Guerra Mundial que a preocupação com a proteção da vida tornou-se mais aparente11, no sentido de que os países passaram a se atentar para a necessidade de criar instituições internacionais que fossem capazes de regular a tutela daqueles direitos ditos fundamentais e inerentes a todo e qualquer homem, independentemente de sua nacionalidade, tais como a própria vida e a integridade física das pessoas (OLIVEIRA, 2011). Dessa maneira, os países signatários estariam assumindo um compromisso e responsabilizando-se por quaisquer violações aos direitos humanos realizadas em seus respectivos territórios (OLIVEIRA, 2011). Surge, nesse contexto, a Organização das Nações Unidas (ONU)12, organização de Direito Internacional responsável pela promoção e pelo monitoramento dos direitos humanos ao redor do mundo, dentre outras funções. Em seu âmbito, foram consolidados diversos acordos internacionais nesse sentido, como, por exemplo, a Declaração Universal dos Direitos Humanos, a qual estabelece que: “Art. III. Toda pessoa tem direito à vida, à liberdade e à segurança pessoal” (ONU, 1948) e “Art. V. Ninguém será submetido à tortura nem a tratamento ou castigo cruel, desumano ou degradante.” (ONU, 1948). Outros documentos, como a Convenção Americana de Direitos Humanos (Organização dos Estados Americanos [OEA], 1969) e o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos (ONU, 1966a), versam que a vida deve ser respeitada desde o momento da concepção e que “[o] direito à vida é inerente à pessoa humana” (ONU, 1966a).

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Nessa linha, cabe ressaltar que um dos principais questionamentos que permeiam o tema da pesquisa científica com genes humanos é, justamente, quando se dá o início da vida humana. Dessa forma, busca-se definir não uma questão sem objetividade prática, mas sim a partir de quando o Direito deve promover a tutela de garantias fundamentais (SCHINESTSCK, 2008). Surge, então, uma gama de teorias que buscam estabelecer o exato momento em que há o surgimento de um novo ser humano, isto é, da vida humana propriamente dita. Pretende-se definir o período do desenvolvimento embrionário em que seria aceitável a promoção de pesquisas científicas com genes humanos sem que essa fira dois dos institutos mais caros ao Direito Internacional: a dignidade da pessoa humana e o direito à vida. Dentre elas, podemos destacar as cinco principais teorias relacionadas ao tema: Teoria da Concepção, Teoria Embriológica, Teoria Neurológica, Teoria Ecológica/ Tecnológica e Teoria Senciente (SCHINESTSCK, 2008). A Teoria da Concepção, a qual é defendida principalmente pela Igreja Católica, adota o início da vida como o momento da concepção, isto é, a partir de quando se dá fecundação. Seu principal argumento baseia-se na crença de que a concepção é capaz de gerar um ser individualizado e dotado de identidade própria (SCHINESTSCK, 2008). Esta teoria será retomada e abordada mais profundamente na subseção 3.2. Já segundo a Teoria Embriológica, ocorre o surgimento de um novo ser humano na terceira semana após a fecundação, visto ser este o marco do fim do período no qual o embrião pode se dividir. Nessa perspectiva, acredita-se que antes de completado tal período do desenvolvimento embrionário, tem-se apenas um aglomerado de células e que a essas não pode ser concedido o status de individualidade equiparado ao dos demais seres humanos (SCHINESTSCK, 2008).

9 O termo ordenamento jurídico “consubstancia um sistema dinâmico, aberto, coeso, heterogêneo e circular, compostos de elementos normativos e não normativos, associados a regras estruturais, norteado pelas ideologias (de origem interna ou externa) em voga naquele corpo coletivo.”. Ou, de maneira mais simples, o ordenamento jurídico consiste em um conjunto encadeado de normas (FROTA, 2010). 10 Na Grécia, já era possível observar a proteção a alguns direitos dos estrangeiros, tais como o direito ao asilo, resgate ou troca de prisioneiros. Esses direitos, geralmente, enfocavam temas relativos à guerra e à religião (OLIVEIRA, 2011). 11 O que não significa dizer que antes da II Guerra Mundial, não existissem tratados no sentido de proteger os direitos fundamentais dos seres humanos, mas apenas que esses se intensificaram com as consequências trazidas por ela (OLIVEIRA, 2011). 12 A Organização das Nações Unidas possui, atualmente, 193 países membros e foi criada no dia 1o de janeiro de 1945 (ONU, 2012).

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Existe também a Teoria Neurológica, segundo a qual o surgimento do sistema nervoso central é o fator determinante para a concessão de individualidade ao ser em formação, fato que ocorre por volta da oitava semana de gestação (SCHINESTSCK, 2008). O parâmetro utilizado para tal conclusão, no Brasil, por exemplo, consiste em uma analogia feita com a Lei de Transplante de Órgãos (Lei 9.434/97) em relação à quando se daria a morte, conforme podemos notar em seu artigo 3o: “A retirada post mortem de tecidos, órgãos ou partes do corpo humano destinadas a transplante ou tratamento deverá ser precedida de diagnóstico de morte encefálica, [...]” (BRASIL, 1997). A Teoria Ecológica/ Tecnológica, por sua vez, confirma a existência de uma nova vida quando da formação dos pulmões e da possibilidade de sobrevivência fora do ventre materno, situação que é verificada a partir da 24a semana de gestação (SCHINESTSCK, 2008). E, por fim, a última teoria de considerável aceitação acadêmica é a Teoria Senciente, segundo a qual só se configura vida humana a partir do momento em que o ser em formação é capaz de sentir sensações (dor, prazer, frio, medo...), capacidade essa adquirida entre a 24a e a 28a semanas de gestação (SCHINESTSCK, 2008). Tomando, por exemplo, o caso brasileiro para analisar como esse tema é tratado juridicamente: o Código Civil de 2002, em seu artigo 2º (BRASIL, 2002), adota a teoria de que só existe vida propriamente dita a partir do momento em que ocorre o nascimento e o indivíduo respira pela primeira vez, momento em que a pessoa física passa a ter seus direitos assegurados (BRASIL, 2002). Estipulou-se, contudo, que o direito à vida deve ser assegurado a partir do momento da concepção de acordo com a Convenção Americana de Direitos Humanos (OEA, 1969), como já foi dito anteriormente; e uma vez que o Brasil compõe o rol de países que ratificaram esse tratado (também conhecido como Pacto de São José da Costa Rica), assume o compromisso de respeitar o que por ele for estabelecido. Sendo assim, garante-se a titularidade de um conjunto de atributos jurídicos desde a concepção, ou seja, existe uma expectativa de direito por parte do nascituro, que deve ser protegida, mesmo que esses ainda não estejam formados em sua total complexidade. Além das dificuldades já citadas, relacionadas à delimitação do que deve ser aceito pelo Direito como vida e, consequentemente, do que merece sua tutela jurisdicional, há outro obstáculo em âmbito internacional: a extrema dificuldade no estabelecimento de padrões internacionais referentes a um tema tratado de formas tão diversas pelos Estados (OLIVEIRA, 2011). Em decor-

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rência dessas duas primeiras, grande parte dos países ainda não se decidiu quanto à legalidade da utilização de genes humanos em pesquisas científicas.

3.2. O argumento religioso Além dos fundamentos jurídicos que tratam da condução da pesquisa genética de acordo com parâmetros legais sobre a vida, observa-se a grande relevância do posicionamento religioso dos grupos sociais diante das percepções estatais sobre a pesquisa médica com genes humanos. Isso se deve à influência da interpretação religiosa dos diversos fenômenos sociais, perceptível tanto nos Estados laicos, quanto nos que professam oficialmente uma crença (ARRUDA, 2009). Assim, reconhecendo-se a grande variedade de correntes religiosas e valores morais ligados a elas, pretende-se abordar exemplos das visões de algumas religiões majoritárias, tanto ocidentais como orientais, acerca da pesquisa com genes humanos. A fim de delimitar o objeto de estudo para essa seção, toma-se como alvo principal a percepção geral dentro das religiões globalmente predominantes sobre o estudo dos genes humanos colhidos em sua fase embrionária ou gestacional. Sendo assim, o Catolicismo – tendo, em 2010, quase 17% da população mundial como seguidores (CIA, 2010)13 – defende a Teoria Conceptista, que considera o início da vida de um indivíduo a partir de sua concepção embrionária, ou seja, do momento em que o óvulo é fecundado. Segundo essa crença, o embrião já teria alma e interferir em sua integridade seria ir contra a vontade de Deus, o Criador de todas as coisas14 (FRIAS, 2010). Analogamente, as pesquisas com células embrionárias são consideradas aborto segundo as instruções do Vaticano, na medida em que descartam o embrião após a retirada da célula-alvo do estudo – geralmente as células-tronco (SIQUEIRA, 2005). No entanto, a Igreja Católica se mostra favorável a pesquisas científicas que visem à cura de doenças e desenvolvimento das ciências médicas, desde que não sejam desrespeitados os direitos do homem e seu valor absoluto como ser humano. Nesse sentido, acredita-se que o embrião é um ser humano em seu sentido

13 Maiores informações sobre as estatísticas de religiões no mundo e em países específicos estão disponíveis no “The World Fact Book” feito pela CIA em 2010: https:// www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/fields/2122.html 14 O posicionamento completo da Igreja Católica sobre critérios bioéticos está explicitado nas suas instruções: Dignitas Personae (2008), Donum Vitae (1987) e Evangelium Vitae (1995), disponíveis no site do Vaticano: www.vatican.va.

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pleno, faltando apenas o tempo de desenvolvimento para que sua estrutura seja completa (VALENTINI, 2004). Logo, as referidas pesquisas deveriam ser feitas a partir da utilização de células oriundas de outros tecidos humanos (placenta, medula, cordão umbilical, etc.), garantindo-se que não se manejaria a vida de “um ser humano desprotegido [embrionário] em favor de outro ser humano mais favorecido [adulto]” (VALENTINI, 2004, p. 1). Ao analisar outras religiões além do Catolicismo, observa-se maior flexibilidade quanto à atribuição de alma e plenitude humana ao embrião, havendo geralmente menor restrição às pesquisas genéticas (FRIAS, 2010). Por exemplo, no Cristianismo Protestante, em regra, o momento de união entre a alma e corpo não é tão teologicamente decisivo, portanto, a maioria das correntes protestantes considera que o descarte do embrião em pesquisas genéticas (“aborto”) é justificado quando o fim constitui um bem maior (COLE-TURNER, 2004). O Judaísmo, de acordo com Hebmüler (2004 apud OLIVEIRA, SANTOS; 2007), acredita no mandamento de pikuach nefesh (salvar uma vida), que se sobrepõe a todos os outros mandamentos, e segundo o qual os esforços para que se preservem vidas são louváveis. Nesse sentido, a Congregação Israelita Paulista, e alguns rabinos, reproduzem a apreciação judaica favorável à pesquisa de genes procedentes de células-tronco embrionárias e, inclusive, à sua clonagem terapêutica (sem fins reprodutivos). Assim, baseada no Talmude15, a percepção judaica quanto à vida considera seu início após 40 dias de desenvolvimento intrauterino, antes do qual o embrião seria “simplesmente água” (COLE-TURNER, 2004, p. 737). Para o Budismo, segundo o primeiro dos seus Cinco Preceitos16, não é correto retirar a vida de qualquer ser vivo. Contudo, essa religião não trata tais diretrizes como absolutas. A fim de se evitar um mal maior, como as doenças crônicas que são objetos de algumas pesquisas, pode-se abrir mão de uma “vida” em prol de outra, desde que haja reflexão e compaixão durante a decisão (FRIAS, 2010). Mesmo não havendo um posicionamento uníssono do Hinduísmo, percebe-se certa semelhança com a percepção budista, já que um princípio hinduísta expõe que “se deve agir de modo a produzir o menor dano a uma entidade viva” (ARRUDA, 2009, p. 26). Nessa perspectiva, o líder Swami Krishna Priyananda (apud ARRUDA, 2009) expõe que as pesquisas que utilizem genes humanos deverão prezar pelo bem-comum, guiando-se sempre pelo bom senso. O Islamismo, por sua vez, preconiza a “entrada do espírito” no embrião como sua perspectiva de início de vida, tendo como marco o quarto mês de gestação, no qual o bebê toma forma humana

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e começa a desenvolver movimentos voluntários (FRIAS, 2010). Desse modo, pode-se estabelecer certa comparação com o ponto de vista do Espiritismo, que trata do momento-chave da ligação do espírito ao corpo como início pleno da vida. Nessa concepção, não há unanimidade quanto à utilização de células embrionárias em pesquisas genéticas, já que, segundo Allan Kardec (2000[1868]), a ligação entre o espírito e o corpo pode ter início desde a fecundação e ser concluída após o nascimento. Logo, não se sabe se o embrião (estudado in vitro, por exemplo) já teria sua alma e, por isso, deveria ser preservado, impossibilitando o estudo de suas células. Assim, observa-se que o assunto tratado na subseção anterior conecta-se aos questionamentos levantados por quase todas as religiões, no sentido de que a vida é, em geral, o bem maior a ser preservado. Logo, a definição do momento em que ela tem início permeia tanto as discussões científicas quanto os dogmas criados em torno de correntes religiosas. No caso desses entendimentos guiados pela fé, há um menor fluxo de mudanças em sua compreensão se comparado aos conceitos academicamente desenvolvidos (ARRUDA, 2009). Observa-se que as pesquisas científicas, ao passo que se desenvolvem, podem quebrar paradigmas e alterar concepções anteriores, o que raramente acontece, em um curto intervalo de tempo, com os dogmas religiosos. Como direito coletivo, a liberdade religiosa deve certamente permitir que as concepções de grupos sociais acerca do tema sejam destoantes entre si, dentro de um Estado democrático de Direito. No entanto, o ordenamento jurídico do mesmo Estado não pode ser determinado pelos ideais de grupos religiosos. Os referidos direitos coletivos também avalizam o maior bem-estar da população, apoiando, dessa forma, os estudos científicos que possibilitem a melhoria do dia-a-dia de grupos sociais afligidos por males crônicos e previnam a reincidência dessas doenças.

3.3. A autonomia individual De posse da explanação acerca dos múltiplos entendimentos sobre o início da vida e do direito a esta, podem-se analisar outras implicações da pesquisa com genes humanos, sejam eles de ori-

15 O Talmude é um livro sagrado para o Judaísmo – um compêndio da Lei Oral Judaica e registro das discussões rabínicas a respeito de lei, ética, costumes e história da religião judaica. 16 O primeiro preceito básico do Budismo é: Eu tomo o preceito de abster-me de matar seres vivos (Pāṇātipātā veramaṇī sikkhāpadaṃ samādiyāmi). A lista dos cinco preceitos básicos pode ser consultada em: <http://bodhimonastery.org/the-five-and-eight-precepts.html>

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gem embrionária ou não. Observa-se, portanto, que a pesquisa genética pode interferir, direta ou indiretamente, na vida dos indivíduos e grupos sociais. Ao final do século XX, a manipulação genética ganhou maior legitimidade, tanto socialmente quanto frente aos aparatos bioéticos que surgiam, gerando consequências à biotecnologia e à bioengenharia. Desse modo, o amplo desenvolvimento de projetos de pesquisa genética introduziu novos desafios à realidade social, suscitando o surgimento de novas categorias de Direito que abarcassem a nova realidade. Assim, surgem os direitos humanos referentes a pesquisas científicas e ao perfil genético dos seres humanos (FRANZOI, 2003). Tal configuração estava ligada aos novos rumos da sociedade, e à necessidade de garantir direitos referentes à qualidade de vida, norteando-se pelos princípios da ética e da moral. Para se garantir juridicamente uma realidade saudável e equitativa em sociedade, era necessário incluir a inovação biogenética, assinando-se em 12 de novembro de 1997, a Declaração Universal do Genoma Humano e dos Direitos Humanos (CRUZ, 2011), já citada na segunda seção desse artigo. Esse importante documento, assinado com o apoio da UNESCO, adicionou considerações relevantes ao que afirmava o texto de 1948 da Declaração Universal dos Direitos Humanos. O texto daquele abrange situações em que o acesso às informações sobre os genes de um indivíduo poderia acarretar violação em sua própria autonomia individual (CRUZ, 2011). Entre as premissas dispostas na declaração, pode-se destacar a que pressupõe que a pessoa envolvida em pesquisa, tratamento ou diagnóstico que envolva seu genoma seja consultada e consinta previamente o estudo. Ademais, o indivíduo “analisado” poderia optar entre ser informado ou não sobre resultados dos seus exames genéticos e das implicações clínicas deles (UNESCO, 1997). Outro ponto crucial ligado à evolução nas pesquisas genéticas, que é contemplado em tal documento, se refere à discriminação fundamentada em atributos genéticos (como a eugenia explanada na seção 2 do presente artigo) que viola os direitos humanos e as liberdades fundamentais. Na declaração, é vedado o uso desse artifício discriminatório de caráter genético por qualquer instituição ou indivíduo (CRUZ, 2011). Além disso, em seu art. 12, a declaração indica que os benefícios gerados pelos avanços em medicina, biologia ou genética, concernentes ao genoma humano, precisarão ser postos à disposição de cada indivíduo (UNESCO, 1997). Portanto, as pesquisas científicas que utilizem genes humanos devem, acima de tudo, preconizar a própria dignidade do ho-

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mem. Nesse sentido, nenhum ato de instrumentalização do ser humano deve ser tolerado (KANT, 2004). Deve-se, então, prevenir agressões à dignidade do homem por parte de abusos da pesquisa científica, justificando-se pelo desígnio da plena perpetuação da humanidade. Considerando os objetivos citados, a avaliação acerca de experimentos com o patrimônio genético humano não deve ser feita apenas pela comunidade científica, devendo abranger ainda organizações da sociedade civil (não engajadas diretamente no fomento científico), para que sejam legitimados os estudos e delimitadas suas diretrizes (CRUZ, 2011).

4. OS BENEFÍCIOS DA PESQUISA COM GENES HUMANOS O avanço da ciência é responsável por verdadeiras revoluções na vida em sociedade, como, nos exemplos mais recentes, a biotecnologia e a nanotecnologia. Estas passaram a ter relevante influência no campo da Medicina, ocasionando impacto nas relações comerciais e econômicas, sejam elas nacionais ou internacionais (INPI, 2010). Como dito, a técnica de pesquisa com genes humanos certamente deu um grande salto a partir do desenvolvimento do Projeto Genoma Humano. Entretanto, algumas das críticas apontadas contra tais técnicas são justamente o desenvolvimento da eugenia positiva e a questão da preservação da dignidade da pessoa humana - a qual supostamente estaria sendo violada, ao descartarem-se embriões ao final dos procedimentos. Ambos os argumentos serão explicados nas subseções seguintes. O confronto que será tratado nesta seção trava-se justamente entre os benefícios trazidos pelo desenvolvimento científico para a sociedade em termos de qualidade de vida e saúde e a questão da necessidade de se respeitar e promover a dignidade da pessoa humana. Tal conceito está presente na expectativa de surgimento de uma nova vida proveniente dos embriões utilizados durante o processo. Tanto a expectativa de vida, quanto direitos relativos a essa condição humana são abordados em diversos tratados internacionais firmados entre os países, a exemplo da já referida Declaração Universal dos Direitos Humanos (ONU, 1948). Cabe analisar, então, os custos e benefícios da pesquisa genética para a sociedade como um todo.

4.1. Benefícios individuais e pesquisas em andamento Como previsto nos objetivos do projeto, o PGH tem auxiliado pesquisadores no diagnóstico e cura de doenças (SANCHES, 2007).

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Os tratamentos do mal de Alzheimer, câncer de mama e de cólon (U.S. DOE HUMAN GENOME PROJECT, 2009), entre os de tantas outras enfermidades, foram aperfeiçoados graças ao projeto. Entre os métodos desenvolvidos ao longo da maior compreensão sobre o DNA, está o diagnóstico pré-natal, pelo qual é possível identificar doenças durante a vida intrauterina. Contudo, como não há cura nem tratamento para grande parte das doenças de origem genética – estimadas entre 3.500 e 6.000 (PESSINI; BARCHIFONTAINE, 2008) –, em alguns países se permite que a gestante opte por manter a gravidez ou realizar o aborto terapêutico. No entanto, há outras questões que envolvem a realização do aborto terapêutico: criticam-se as leis que aprovam essa medida, pois elas se aproximam da ideia de eugenia, já que pode ser um meio de promover o aperfeiçoamento dos nascidos ao se descartarem os não saudáveis. Por exemplo, no estado americano da Califórnia, onde essa prática é legal, o seguro-saúde da gestante pode arcar com os custos da interrupção da gestação, porém, não fará o mesmo pelo tratamento da criança doente (SANCHES, 2007). Por outro lado, a medicina preventiva tem se mostrado uma solução eficiente para contornar a prática do aborto. Nesse sentido, o programa Dor Yeshorim (do hebraico; “geração correta”), desenvolvido pelo governo de Israel e com uma sede nos Estados Unidos, busca combater os altos índices das doenças de Tay-Sachs e de Gaucher entre a comunidade judaica (SANCHES, 2007). A ação consiste em aconselhar casais a realizar testes para identificar se eles possuem os genes de tais enfermidades, de forma que, quando pretendam ter filhos, eles saibam as chances de seus descendentes serem afetados. Caso seja detectado algum risco, o casal é convidado para fazer um aconselhamento genético para buscar meios de realizar o desejo de ter descendentes saudáveis (SANCHES, 2007). Embora o programa seja criticado por promover discriminação genética ao identificar a doença de Gaucher ao invés de outras doenças que são tratáveis e menos graves (RAZ; VIZNER, 2008), o Dor Yeshorim concentra menos dilemas éticos que a ação preditiva em outros locais, como na China. Desde 1994, casais chineses eram obrigados a se submeter a testes genéticos antes do casamento, e, caso fosse identificada a probabilidade de ser gerada uma criança doente, a união só seria permitida se um dos cônjuges se submetesse à esterilização (SLEEBOOM-FAULKNER, 2011). Devido às críticas de que a China estaria aplicando eugenia negativa17 e à pressão de cientistas e comitês de bioética, em 2003, os testes passaram a ser voluntários. Depois disso, o número de crianças nascidas com doenças

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genéticas aumentou de 11% em 2002 para 14% em 2005, o que fez o Estado chinês cogitar a volta da obrigatoriedade da medida preditiva (SLEEBOOM-FAULKNER, 2011). Um artifício, ainda em desenvolvimento, para contornar a transmissão de genes patogênicos consiste na seleção de embriões: essa técnica permite que embrião seja submetido a testes genéticos in vitro, e, dependendo do resultado, o zigoto pode ser ou não implantado no útero (PESSINI; BARCHIFONTAINE, 2008). O diagnóstico genético pré-implantação (DGPI) é utilizado desde 1990 por casais com alto risco de gerar descendentes afetados por doenças graves (TIRABOSCHI, 2009), e, mais do que isso, tem auxiliado a cura de outros indivíduos. Por exemplo, em 1987, nos Estados Unidos, o “caso Ayala” foi a primeira vez que o DGPI foi utilizado para gerar um doador compatível: do cordão umbilical de Melissa Ayala, foram extraídas células-tronco para o tratamento de sua irmã, que sofria de anemia de Fanconi (BARTH, 2006). Desde então, casos semelhantes têm se popularizado. A comunidade científica, todavia, não se mostra contrária ao nascimento programado para salvar outra pessoa, até porque esse procedimento visa a superar a dificuldade causada pela insuficiência de doações de medula óssea (BARTH, 2006). As principais polêmicas moral e ética – abordadas na seção 3 – relacionadas ao DGPI, independente dos fins, giram em torno do descarte dos embriões não implantados. As críticas ao uso da seleção de embriões apontam para o perigo de se desenvolver a eugenia positiva18, produzindo os chamados “designer babies” (TIRABOSCHI, 2009). Além disso, permitir a intervenção nos caracteres de crianças levará ao questionamento da proibição da manipulação genética em células germinativas19. Correlacionado ao diagnóstico pré-implantação, é importante também apontar o tratamento com células-tronco, uma das

17 “A eugenia negativa tenta extirpar os defeitos genéticos. Seus principais métodos são a esterilização ou recolhimento dos defeituosos [...] para que sejam impedidos de transmitir defeitos genéticos e de gerar seres humanos inferiores” (VARGA, 2005, p. 78). 18 “A eugenia positiva, por outro lado, tenta criar traços desejáveis e produzir pessoas de ‘qualidade superior’” (VARGA, 2005, p. 78). 19 A intervenção em células reprodutoras é proibida pelo artigo 24 da Declaração Universal do Genoma Humano e dos Direitos Humanos (UNESCO, 1997) por ser uma prática contrária à dignidade humana. A técnica “tem como função positiva evitar as enfermidades e disfunções hereditárias; seu aspecto negativo é que pode consistir na lesão ao direito ao patrimônio genético natural, que todo ser humano tem como consequência de seu direito à integridade e identidade” (WINCKLER, 2010) além do risco de alterações acidentais no material genético do gameta.

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principais e mais discutidas terapias utilizadas hoje na medicina genética. A terapia celular – ou terapia com células-tronco – consiste em manipular células-tronco20 para formar ou regenerar tecidos e órgãos. Assim, os benefícios da manipulação de células-tronco são diversos: renovar órgãos fragilizados, amenizar os impactos da quimioterapia durante o tratamento do câncer, diminuir a rejeição após transplantes (BARTH, 2006), e inclusive superar a insuficiência tanto de doações de sangue como de medula, uma vez que células-tronco podem se diferenciar nas células desses órgãos. Para isso, utilizam-se células pluripotentes21; porém, como já exposto, há controvérsias sobre a ética de se manipular embriões, especialmente nesse caso no qual é inevitável a destruição do que viria a ser uma vida. Todavia, graças ao desenvolvimento de pesquisas, há meios de se obterem outras células indiferenciadas: sabe-se que a medula óssea de organismos adultos, o cordão umbilical e a placenta contêm células-tronco que se mostram tão capazes de se diferenciar quanto as embrionárias, mas ainda apresentam limitações técnicas em sua manipulação (BARTH, 2006). Também se utiliza da tecnologia oriunda da clonagem: o processo consiste em implantar o núcleo de uma célula somática em um óvulo anucleado e estimulá-lo a se desenvolver em um embrião. Sem fins reprodutivos, a clonagem terapêutica produz embriões híbridos, que funcionam como células-tronco, contudo, a utilização desse processo é restrita porque as células implantadas podem conter defeitos funcionais, o que ocasionaria a formação de tumores (BARTH, 2006). Recentemente, o japonês Shinya Yamanaka apresentou uma nova técnica na qual conseguiu reverter células somáticas – células que formam o organismo, sem funções reprodutivas – em células-tronco. Por esse trabalho, o pesquisador dividiu o prêmio Nobel de Medicina de 2012 com John Gurdon, responsável pelo desenvolvimento da técnica de clonagem e das pesquisas com reprogramação celular. Pelos exemplos expostos, percebe-se que mesmo com a variedade de técnicas conhecidas para tratamento de doenças, elas ainda apresentam limitações: seja pelos valores éticos que permeiam certos procedimentos, seja porque esses tratamentos ainda estão em fase de testes. Dessa forma, para garantir que o desenvolvimento na área de genética continue sem ir de encontro com a ética e que a população possa desfrutar das novas tecnologias genéticas, é preciso estimular e apoiar a pesquisa médica, por meio de investimentos e da cooperação, o que será abordado na próxima subseção.

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4.2. Benefícios nacionais, segurança da saúde e cooperação A pesquisa médica com genes humanos tem o potencial de trazer benefícios não somente a nível individual, como previamente exposto, mas também a nível nacional. O Estado desempenha um papel importante no incentivo à pesquisa, seja por meio de programas de financiamento de pesquisas, seja pela firmação de acordos internacionais com outros Estados para a cooperação tecnológica. Mais que isso, é um dever dos Estados, de acordo com o Artigo 12 do Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (ONU, 1966b, tradução nossa), “reconhecer o direito de todo indivíduo de desfrutar do maior padrão atingível de saúde física e mental”. Ressalta-se, nesse contexto, que a pesquisa médica de um modo geral é essencial para a manutenção e expansão da segurança humana22, nominalmente a segurança da saúde. Tal relação é de significativa relevância, afinal estes conceitos estão intrinsecamente ligados à dignidade da pessoa humana, o que é verificado no fato de que a própria definição de segurança humana abarca a “preocupação com a vida e a dignidade humana” (PNUD, 1994, p. 22, tradução nossa). Assim, ao usar o discurso de segurança humana, busca-se promover um pensamento que privilegie a segurança dos indivíduos em detrimento da segurança nacional/estatal, pelo fato de que esta concepção tradicional de segurança não é suficiente para compreender a realidade do séc. XXI (AXWORTHY, 2001). Isso ocorre porque, atualmente, “[p]ara a maior parte das pessoas, o sentimento de insegurança surge mais de suas preocupações com o dia a dia do que pelo medo de um evento mundial cataclísmico” (PNUD, 1994, p.22, tradução nossa).

20 “Células que têm a capacidade de se autorrenovar e de se dividir indefinidamente, in vivo ou in vitro, dando origem a células especializadas” (BARTH, 2006, p. 26). 21 W. Barth utiliza o conceito de J. Robertson de que “as células-tronco pluripotentes, à diferença daquelas totipotentes, são retiradas de embriões, mas não são embriões elas mesmas” (BARTH, 2006, p. 30-31), e acrescenta que tais células são denominadas pluripotentes por formarem todos os tipos de células. 22 Segurança humana é um conceito que está ligado ao sentimento de segurança que um indivíduo possui relacionado diretamente à sua vida diária – como ter um emprego estável, viver em um ambiente livre de violência e dispor de meios para tratar e evitar a dispersão de doenças. A segurança humana, dessa forma, possui 4 características principais: interesse e implicação universal; interdependência global de seus componentes; facilidade de garantir sua eficácia a partir da prevenção precoce; e o já mencionado foco no indivíduo. No mais, a segurança humana se subdivide em 7 categorias: segurança econômica, ambiental, da saúde, alimentar, coletiva, individual e política (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO [PNUD], 1994)

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A segurança da saúde, por sua vez, é uma das subdivisões da segurança humana, e está relacionada ao fato de que as pessoas necessitam de um mínimo de certeza de que estarão protegidas de doenças e de padrões de vida insalubres (PNUD, 1994). Para tal, faz-se central a existência de meios de prevenção e combate a doenças, de um sistema público de saúde eficiente e de incentivos à descoberta de novos tratamentos. Nesse contexto, insere-se a importância de incentivar a pesquisa médica, por parte tanto dos Estados como da iniciativa privada, visando ao benefício e à ampliação da segurança da saúde não só da população de determinada região, mas também da população mundial. Tais incentivos são importantes pois, sem a pesquisa, não há inovação em métodos de tratamento de doenças (GELIJNS; THIER, 2002), o que estagna os avanços da medicina e, consequentemente, a qualidade de vida dos indivíduos (OMS, 2004a). Nesse sentido, faz-se importante tecer uma relação entre o ponto central deste artigo – as questões éticas que permeiam a pesquisa médica com genes humanos – e a segurança humana. Isso porque, apesar de todos os benefícios tratados acima, é importante lembrar que tais ganhos só serão viáveis se outros âmbitos da segurança humana não forem prejudicados (PNUD, 1994). Dessa forma, se a pesquisa com genes humanos for de encontro com a segurança comunitária de um grupo religioso, por exemplo, não se pode falar apenas em benefícios advindos da pesquisa. Entretanto, também não seria razoável incorrer em relativismos e negar de antemão a chance de melhorar as condições de vida de um indivíduo pelo simples fato de que há grupos que se posicionam contra a pesquisa com células-tronco embrionárias. A razão disso é, além de moral, essencialmente político-jurídica, pois isso se constituiria em uma prevalência apriorística de direitos coletivos sobre direitos individuais, culminando em uma relação análoga à de “tirania da maioria”23 em casos extremos. O que se deve ter em mente ao analisar situações como esta, na qual ocorre uma espécie de “concorrência entre seguranças”24 , é que todas as formas de segurança humana são igualmente necessárias para a melhoria da qualidade de vida da população (PNUD, 1994). Assim, caso privilegie-se o desenvolvimento de uma dessas formas às custas do enfraquecimento de outra, não ocorrendo de fato a promoção ampla da segurança humana, os esforços para tal acabam por ser em vão. Por isso, reitera-se a importância de que as decisões referentes ao incentivo à pesquisa com genes humanos sejam tomadas levando em consideração as suas implicações na sociedade, avaliando se os benefícios ad-

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vindos de tal decisão são suficientemente mais significativos que os malefícios. Dito isso, faz-se essencial ao prosseguimento desta seção explicitar os ganhos a nível nacional que a pesquisa médica pode proporcionar. O primeiro deles é o ganho financeiro: investir em pesquisa médica impacta positivamente a economia de um Estado, pois estimula a criação de empregos e potencialmente diminui futuros gastos de dinheiro público com o sistema de saúde25, dentre outros benefícios (ROSENBERG, 2002; GITLIN, 2012). Outro ganho é em expectativa de vida: como diz Rosenberg (2002), baseando-se na experiência americana, não mais se atribuem benefícios como o aumento da longevidade a ações como a melhora das condições sanitárias, mas sim aos crescentes incentivos à pesquisa médica. Uma relação importante é entre os gastos com saúde em países ricos e em países de médio e baixo PIB26. Ao passo que a média de tais gastos dos primeiros era de 12,5% do PIB em 2010, a do segundo grupo era de somente 5,7%, o que é quase a metade da média global de 10,4% para o mesmo ano (BANCO MUNDIAL, 2012). Contudo, apesar de ser verdade que os gastos com saúde estão aumentando (vide os 11% nos países ricos, 5,3% nos de médio e baixo PIB e 10% da média global em 2002), nota-se que esse avanço é bastante lento nos países de médio e baixo PIB – apenas 0,4% em 8 anos (BM, 2012).

23 O conceito de “tirania da maioria”, a grosso modo, é utilizado para ilustrar as situações onde a percepção majoritária dentro de uma sociedade democrática acaba por oprimir e suprimir a vontade das minorias abarcadas na mesma. A explicação deste termo advém do fato de que, nessas situações, as disparidades de poder político entre maioria e minoria são tão expressivas que a relação entre as duas se assemelha à relação de tiranos e tiranizados (MILL, 1869). 24 Por “concorrência de seguranças” entende-se uma situação na qual, tomada certa atitude, aumenta-se o sentimento de segurança na sociedade quanto a um determinado aspecto e diminui-se quanto a outro. No caso dado, nota-se uma concorrência entre a segurança da saúde dos indivíduos que veem na pesquisa genética uma possibilidade de melhora de vida com a segurança comunitária dos grupos que, por ideologias e valores comuns (PNUD, 1994), são contra esse tipo de pesquisa médica. 25 Tais reduções diretas de gastos ocorreriam, por exemplo, caso a pesquisa médica gerasse “novas e menos custosas formas de tratamento ou desenvolvimentos, como vacinas, que reduzem o número de pacientes que necessitam de tratamento” (BUXTON et. al, 2004, p. 773). 26 Optou-se pela divisão em países ricos e países de médio e baixo PIB pelo fato de que a situação dos de médio e baixo PIB é semelhante no que se trata de montantes destinados à saúde e incentivo à pesquisa médica. Todavia, vale ressaltar que há disparidades internas em ambos os grupos, mas que elas foram desconsideradas para fins de simplificação de estudo.

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Caso a comparação entre os grupos acima seja organizada em relação ao PIB per capita, as desigualdades tornam-se ainda mais drásticas, como se pode ver no gráfico abaixo:

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Gráfico 1: Gastos com saúde per capita (em US$D) entre 2002 e 2010. Fonte: Banco Mundial (2012, tradução nossa)

Dessa forma, pode-se inferir que a situação da pesquisa médica é pouco favorável em parte considerável dos países, tendo em vista que os valores acima englobam todos os gastos com saúde. Nos Estados Unidos, por exemplo, apenas 5% dos gastos com saúde são destinados à pesquisa médica (ROSENBERG, 2002) e, ainda assim, este país é tido como um dos que mais financiam esse tipo de pesquisa no mundo. Frente a isso, não é surpresa que nos países de médio e baixo PIB a pesquisa genética seja inexistente (devido à falta de recursos) ou enfrente diversos obstáculos (OMS, 2004b). Assim, surge um novo problema: como fazer com que esses países possam usufruir dos benefícios advindos da pesquisa médica? A resposta é: por meio do incentivo à cooperação, tanto no âmbito da saúde como no técnico-científico. Isso porque, ao cooperar, propicia-se o desenvolvimento econômico e humano – e consequentemente o fortalecimento da segurança humana – dos agentes envolvidos (PNUD, 1994; ALVES et al., 2012). Nesse sentido, supondo-se um sistema simples em que os dois países em cooperação27 estejam em níveis tecnológicos semelhantemente baixos, é mais fácil que eles se desenvolvam em decorrência de relações de cooperação do que de competição28 ou até mesmo independentemente (FIANI, 2006).

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Ainda dentro deste primeiro âmbito, é importante mencionar o papel dos organismos internacionais na promoção da cooperação. Esses organismos são extremamente ativos e importantes para que se criem políticas globais que visem a melhorar a situação da população, como se pode ver na reunião que ocorreu em novembro de 2012 segundo recomendações de um grupo de especialistas da Organização Mundial da Saúde (OMS) (MULTI-STAKEHOLDER, 2012; TECHNICAL MEETING, 2012). Tal reunião pretendeu subsidiar a criação de um documento juridicamente vinculante para os membros da OMS, a fim de criar novas formas de financiamento a pesquisas direcionadas àquelas doenças que não são contempladas por políticas públicas de combate ou prevenção (TECHNICAL MEETING, 2012). Caso aprovado, os frutos deste documento poderão contribuir para o fortalecimento da segurança da saúde global e, principalmente, para a segurança humana nos países menos desenvolvidos, que tendem a ser mais frágeis nesse aspecto (PNUD, 1994). A cooperação regional, por sua vez, também exerce um papel fundamental no processo de mudança do status quo, pois frequentemente a assinatura de acordos de caráter global e juridicamente vinculante é impraticável – tendo em vista os inúmeros ordenamentos jurídicos e interesses nacionais divergentes abarcados na comunidade internacional. Nesse sentido, organismos regionais como a COMSTECH (Comissão Permanente para a Cooperação Científica e Tecnológica da Organização de Cooperação Islâmica), por exemplo, exercem esse papel fundamental de promoção da cooperação tecnológica.

27 Ao se falar de cooperação nesta subseção, tratar-se essencialmente da cooperação entre Estados. Todavia, outros tipos de cooperação na área da saúde (como entre Universidade e Indústria) são, também, benéficas para o desenvolvimento do país e para a expansão do sentimento de segurança da saúde. Isso ocorre por meio da já mencionada inovação médica, que por sua vez “depende de interações extensivas entre Universidade e Indústria, com fluxo de conhecimento e transferência de tecnologia [ocorrendo por parte de ambas]” (GELIJNS; THIER, 2002, pp. 72, tradução nossa). 28 Tal fato é comprovado, analogamente, pela Teoria dos Jogos, que, grosso modo, afirma que o sistema comercial é pautado por jogos cujos jogadores, dotados de interesses e estratégias, podem optar tanto por relações cooperativas como por não cooperativas (FIANI, 2006). Os jogos cooperativos ocorreriam pelo fato de que os jogadores estariam impossibilitados de conseguir, sozinhos, ganhos significativos no curto espaço de tempo, devendo colaborar entre si para tal (FIANI, 2006). Já os jogos não cooperativos ocorreriam quando um dos jogadores decide não cooperar, pois isso acabaria por aumentar os seus ganhos, caso todos os outros jogadores mantenham-se em uma relação de cooperação (FIANI, 2006). A fim de mostrar a previsibilidade teórica dos benefícios da cooperação tecnológica, apresentou-se uma análise análoga a essa teoria, focada nos pontos mais relevantes para o decorrer do artigo.

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Ainda dentro da cooperação regional, deve-se ressaltar a importância do desenvolvimento de mecanismos de cooperação Sul-Sul (SAEZ, 2012) e intra-União Europeia (DIONISIO, 2012), por exemplo. Essas cooperações podem tanto ter caráter tecnológico-científico29, em seu sentido amplo, como podem ocorrer especificamente na área de saúde, e ambas as formas propiciam o desenvolvimento e incentivo à pesquisa médica. O motivo de tal afirmação é justamente o de que, nos exemplos dados, as relações entre os países podem ser caracterizadas como sendo jogos cooperativos30, devido principalmente ao semelhante nível de desenvolvimento dos mesmos (FIANI, 2006). Finalmente, frente ao exposto, nota-se a relação intrínseca entre cooperação, segurança da saúde e o papel do Estado. Ao passo que os países intensificam a cooperação científica e tecnológica entre si, na área da saúde, gera-se conhecimento, materializado em novas formas de lidar com doenças. Com isso, o sentimento da população de segurança no âmbito da saúde ganha força, pois certas condições médicas anteriormente irreversíveis passam a ter a possibilidade de serem tratadas, melhorando diretamente, dessa forma, tanto a situação econômica do Estado como a qualidade de vida do indivíduo.

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a) Maior segurança jurídica para as empresas, principalmente as multinacionais, na medida em que podem contar com a proteção de suas marcas e patentes nos demais países; b) Mais investimentos e desenvolvimento econômico decorrentes dessa segurança jurídica (JUNGMANN; BONETTI, 2010, p.19).

Dessa forma, o TRIPS corrobora a garantia das patentes a partir do incentivo dos indivíduos, por meio do reconhecimento da criatividade e da recompensa pelas invenções criadas, a buscar a inovação. Acredita-se que, por promoverem a inovação tecnológica, tais incentivos irão indiretamente aumentar a qualidade de vida das pessoas ao redor do mundo (OMPI, s.d.), raciocínio esse esclarecido pelo seguinte infográfico: CICLO VIRTUOSO DO SISTEMA DE PROPRIEDADE INTELECTUAL

4.3. A problemática da patente de genes humanos 4.3.1. A importância e a ambiguidade das patentes e o Acordo de TRIPS Seria impossível narrar a história do homem no mundo sem considerar o papel que as invenções tiveram; afinal, foram elas as responsáveis pelos diversos avanços tecnológicos que possibilitaram melhorias na qualidade de vida das pessoas. Dessa forma, desde o século XV reconhecia-se que era preciso garantir direitos a fim de incentivar essas práticas – o que levou a República de Veneza, “em 1477, [a promulgar] a primeira lei para proteger os direitos dos inventores e [a conceder] as primeiras cartas patentes.” (JUNGMANN; BONETTI, 2010, p.17). Todavia, apenas posteriormente estabelecer-se-iam padrões internacionais em relação às patentes31, com a criação da Organização Mundial de Propriedade Intelectual (OMPI) e, em certa medida, da Organização Mundial do Comércio (OMC) (JUNGMANN; BONETTI, 2010). Um dos mais proeminentes documentos no tópico é o Acordo de TRIPS (Acordo sobre Aspectos de Direito da Propriedade Intelectual Relacionados ao Comércio), cuja importância é verificada no fato de que ele traz como consequência:

Imagem 1: Ciclo virtuoso do sistema de propriedade intelectual. Fonte: JUNGMANN; BONETTI (2010)

Entretanto, o que muitas vezes se nota, a nível supranacional, é o oposto ao que se defende acima, sendo possível observar-se um cenário de “segregação tecnológica”. Nesse, os avanços e ino-

29 Aqui insere-se a questão da transferência tecnológica, que se faz importante ao debate acerca de cooperação pelo fato de que seria ilógico sugerir que países que possuem tecnologias ultrapassadas possam de fato realizar pesquisas médicas que se revertam em ganhos para a população. Para que tal ocorra, uma das alternativas possíveis seria que os países que dispõem de tecnologia de ponta e os que a necessitam assinas sem acordos comerciais ou de cooperação. 30

Ver nota de rodapé 6

O conceito atual de patente pode ser definido como sendo “um direito exclusivo concedido a uma invenção, que é um produto ou um processo que prevê, em geral, uma nova maneira de fazer algo, ou oferece uma nova solução técnica para um problema” (OMPI, 2012, tradução nossa). 31

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vações tecnológicas nos países desenvolvidos não possuiriam meios reais de serem reproduzidos pelos profissionais de países menos desenvolvidos, pelo motivo de que o nível de cooperação entre esses dois grupos de países ainda seria consideravelmente baixo (LEIS, 2006). Nessas situações, então, apesar de as patentes incentivarem a inovação, elas não geram melhorias globais, pois ficam restritas a determinada região ou território. Importante parte da explicação para tal situação é o fato de o acordo de TRIPS – que é o principal documento que regulamenta a questão da propriedade intelectual em âmbito internacional – não levar em consideração as diferenças de nível de desenvolvimento entre os países (JUNGMANN; BONETTI, 2010). Essa crítica quanto à forma de aplicação de TRIPS também pode ser observada no seguinte fragmento: Pode-se afirmar, assim, que em relação aos acordos econômicos multilaterais, TRIPS é fortemente assimétrico, na medida em que adota uma abordagem one fits all. Com efeito, a ideia de um modelo único [de direitos de propriedade intelectual] não é isenta de controvérsias (FIANI, 2009). Uma alternativa a esse cenário, todavia, é prevista pelo próprio TRIPS: a licença compulsória, a qual pode ser utilizada nos casos em que a necessidade pública for mais relevante que o interesse privado (ODELL; SELL, 2003; JUNGMANN; BONETTI, 2010). A licença compulsória permite que seja feito uso da invenção patenteada, mesmo sem a permissão de seu detentor, tendo em vista a proteção de um bem jurídico mais relevante32 (ODELL; SELL, 2003; JUNGMANN; BONETTI, 2010). Assim, diante do que foi exposto, nota-se que há pontos positivos e negativos no tocante às implicações das patentes, não sendo possível, portanto, adotar uma posição estrita em relação ao assunto. É necessário fazer um juízo de proporcionalidade entre o princípio da dignidade da pessoa humana e os benefícios que tais patentes podem trazer à sociedade, para que casos como o das licenças compulsórias possam ocorrer – e, dessa forma, gerar benefícios à população.

4.3.2. O caso Myriad Genetics A fim de ilustrar outro problema que envolve a pesquisa com genes humanos, cabe a menção de um dos casos recentes mais controversos relacionado a patentes. Em 2009, com o argumento de que a patente de genes humanos ia de encontro com seu propósito de incentivar a pesquisa médica, um grupo de pessoas – que incluía médicos, pesquisadores e outros membros da sociedade civil – entrou

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com um processo contra a companhia americana Myriad Genetics (TESTING..., 2010). O motivo da acusação foi o fato de que a empresa detinha patentes acerca da análise de algumas mutações dos genes BRCA1 e BRCA2 que indicariam as chances de alguém desenvolver câncer de seio ou ovário (TESTING..., 2010). Na primeira instância, em 2010, a corte julgou a favor da ilegitimidade dessas patentes, pois o que estava patenteado não era uma invenção, mas sim uma observação de um fenômeno natural (TESTING..., 2010; POLLACK 2012). Todavia, em 2011, na corte de apelações (segunda instância), a decisão tomou novos rumos, e esta acabou por determinar que a Myriad Genetics poderia, de fato, patentear as sequências genéticas em questão. Assim, chegou-se à última instância, em março de 2012, na Suprema Corte dos Estados Unidos da América, que determinou que a corte de apelações reavaliasse o decisão acerca das patentes (POLLACK, 2012). Todavia, a importância maior deste caso reside no fato de que a patente desses genes é uma “questão eticamente carregada, mas também comercialmente importante” (POLLACK, 2012, tradução nossa). Dessa forma, percebe-se um embate entre a ética e a lógica comercial, gerando implicações na previamente mencionada segurança da saúde. Sendo a detentora das patentes sobre os genes BRCA1 e BRCA2, a Myriad Genetics detém o monopólio de realizar testes que os envolvam, o que prejudica, na maior parte, a pessoa que faz o teste (POLLACK, 2012). Isso porque os custos deste teste são elevados - custos que poderiam diminuir, caso houvesse a possibilidade de concorrência de outros laboratórios que fizessem o mesmo teste – e o indivíduo que se submete ao ele não tem a possibilidade de fazer outro teste para confirmar o seu diagnóstico (POLLACK, 2012). Nessa linha, nota-se claramente o lado negativo das patentes de genes humanos: ao invés de incentivarem a inovação e trazerem benefícios para a sociedade, acabam por monopolizar o conhecimento técnico. Pode-se, inclusive, desestimular a inovação na área da pesquisa genética (TESTING..., 2010). Entretanto, as perspectivas sobre o futuro das patentes de genes humanos são incertas. Ainda que os Estados Unidos e até mesmo a Europa – importantes pólos tecnológicos – já possuam legislação sobre a possibilidade de se patentearem sequências

32 A análise da relevância mencionada, todavia, só é possível caso a caso, pois não se trata de um conceito estanque.

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genéticas desde a década de 1990 (TESTING..., 2010), o que se notou pela decisão da corte de apelações - que foi contra a jurisprudência no tópico33 - foi uma tendência de análise do caso focada no benefício coletivo em detrimento dos ganhos individuais (no caso, lucros da Myriad Genetics). Dessa forma, ao analisar a especificidade do patenteamento de genes humanos dentro do debate sobre o patenteamento em pesquisas genéticas, novas questões éticas são levantadas. Dentre elas, questiona-se principalmente se o ato de patentear e monopolizar as pesquisas envolvendo material genético de seres humanos não violaria certos direitos humanos e individuais, como o direito à liberdade, à igualdade e à saúde. Todavia, é seguro prever que muitas discussões médicas, legais e éticas acerca da legitimidade de tais patentes devem surgir nos próximos anos, de forma que mudanças em legislações nacionais e quiçá em padrões internacionais devem ser esperadas para as décadas subsequentes.

5. CONCLUSÃO Desde seu início, a pesquisa médica com genes humanos foi alvo de críticas a respeito de sua legitimidade ética e moral. Em certos momentos, princípios que atualmente são considerados básicos para qualquer atividade médica, como o respeito à vida humana e a igualdade, foram deixados de lado pela comunidade científica, como nos casos de eugenia, por meio da genética34. Todavia, apesar de atualmente correntes similares a esta não disporem de credibilidade, a pesquisa com genes humanos ainda promove debates permeados por controvérsias: quais padrões devem ser seguidos pelos pesquisadores, de forma a não violar os direitos humanos? Qual deve ser o papel do Estado frente ao uso de embriões humanos? É ético ou até mesmo legal, na perspectiva do Direito Internacional, que um laboratório patenteie genes humanos? Perguntas como as expostas acima permanecem sem respostas conclusivas. Assim, ainda que haja acordos internacionais que auxiliem na solução de tais problemas – como a Declaração Universal do Genoma Humano e Direitos (1997), da UNESCO -, faz-se imprescindível também o debate acerca de como se deve lidar com os obstáculos à realização desse tipo de pesquisa. Temas como a ética e os impedimentos tecnológicos e financeiros dos países para incentivar a pesquisa genética também devem ser mais explorados, tendo em vista a pluralidade de culturas, com pontos de vista variados acerca do uso de genes humanos em pesquisas, além das grandes disparidades dentro do sistema internacional.

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Nessa linha, o presente artigo buscou incitar o debate mostrando, após a explanação das diversas perspectivas presentes na sociedade global no tocante à pesquisa médica com genes humanos, que, desde que respeitando o direito à vida e a autonomia individual, a pesquisa médica com genes humanos traz benefícios tanto a nível pessoal como nacional e global e é essencial para o avanço da medicina e para a promoção da dignidade humana. Para que tais benefícios sejam possíveis, entretanto, faz-se necessária a criação de meios de cooperação científica e a transferência de tecnologia dos países cujas pesquisas na área estão mais avançadas para os outros; ações essas que, se bem articuladas, trazem novamente benefícios para todos os Estados envolvidos. Outro ponto crucial para que a pesquisa médica com genes humanos ocorra da melhor forma possível é entender em que se baseia o argumento de alguns grupos religiosos, grandes expoentes atuais contra a manipulação de genes humanos em pesquisas médicas. Debater de forma inclusiva com esses grupos, pensando em maneiras de encaminhar a pesquisa com genes humanos respeitando-se a vida humana, sem exceção, é extremamente importante para que a segurança humana de fato se amplie de forma generalizada. Por fim, necessita-se compreender que a pesquisa genética, como qualquer tecnologia, possui apenas o potencial de trazer benefícios para a sociedade, e que este não se configura somente em benefícios médicos, melhorando a vida de pessoas possuidoras de condições especiais. Para que de fato as pesquisas incorram em benefícios a nível nacional e global, é imprescindível que se respeite e que se considere os diversos pontos de vista abarcados na sociedade, e que se analise ponderadamente se é vantajoso ou não – do ponto de vista da expansão da segurança humana como um todo – o incentivo a tais pesquisas. Afinal, se há algo mais desvantajoso que a estagnação de uma sociedade, tal coisa é o seu “desenvolvimento” a partir de modelos que desconsiderem as singularidades da sociedade para a qual estão sendo transplantados.

33 Por jurisprudência no tópico entende-se que as decisões passadas das cortes americanas tradicionalmente julgaram a favor da manutenção das patentes genéticas (TESTING..., 2010) 34

Ver a seção 2 deste artigo.

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6 A PROMOÇÃO DA PAZ PELO DIREITO E O CASO KARADŽIC PERANTE O TRIBUNAL PENAL INTERNACIONAL PARA A ANTIGA IUGOSLÁVIA Gilberto Gomes Leandro Franco Lígia Melo Marcella Imparato1

Há verdades tão evidentes por si mesmas que devem ser sempre proclamadas e incessantemente reiteradas para que não sejam condenadas ao esquecimento. Uma dessas verdades é: a guerra é assassinato em massa, a maior desgraça de nossa cultura, e nossa principal tarefa política é garantir a paz mundial, uma tarefa muito mais importante que decidir entre democracia e autocracia, ou capitalismo e socialismo, pois não há possibilidade de progresso social enquanto não se criar uma organização internacional que impeça com eficiência a guerra entre as nações do mundo2.” Hans Kelsen.

1. INTRODUÇÃO O alcance da paz mundial é um dos principais objetivos pelos quais a sociedade internacional sempre lutou, ainda que com muita dificuldade. A resolução de conflitos de forma pacífica ainda é um desafio, tendo em vista a antiga tradição do uso da força e do poderio militar para tal (BIERRENBACH, 2011)3. Contudo, meios alternativos de conciliação têm sido pensados, e neste contexto insere-se a ideia da promoção da paz pelo direito, elaborada principalmente a partir do século XVIII por Kant (1765), e posteriormente por Kelsen (1944). Resumidamente, tal proposta elimina o uso da força unilateral como meio de resolução de conflitos internacionais e centra-se no direito, valendo-se principalmente dos princípios da legalidade e da igualdade (KELSEN, 2011 [1944]). No âmbito da promoção da paz pelo direito, têm papel de destaque os chamados tribunais ad hoc, tribunais criados para julgar

1 Os autores agradecem a colaboração de George Rodrigo Bandeira Galindo, Doutor em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília e professor da Faculdade de Direito da mesma universidade. Seus comentários e sugestões foram de grande ajuda à confecção deste trabalho. 2

KELSEN, 2011 (1944), p. 7.

BIERRENBACH (2011) faz uma interessante apresentação do papel da guerra ao longo da história, dispondo sobre o jus ad bellum, “condições que autorizavam os Estados a empregar a força contra outro sujeito do Direito Internacional” (BIERRENBACH, 2011, p. 86); e sobre o jus in bellum que “estabelece limites para a violência inerente ao uso de armamentos” a fim de proteger combatentes, ex-combatentes e civis (BIERRENBACH, 2011, p. 86). Este último pode ser entendido como o atual Direito Internacional Humanitário, que será melhor explicado neste artigo em seção específica. 3

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determinados atos num contexto específico (KELSEN, 2011, [1944]). Apesar de receberem severas críticas (BASSIOUNI et al., 1993), tais tribunais foram e ainda são importantes ao garantirem a justiça e punirem, por meio do direito, os crimes cometidos em certas guerras, evitando que um conflito se resolva com outro (MONASEBIAN, 2007). Ainda, apenas com o advento das duas Grandes Guerras é que se deixou de atribuir atos de guerra somente ao Estado como um todo e se consolidou a instituição da responsabilização individual por crimes internacionais, notavelmente os crimes de guerra e crimes contra a humanidade, com a criação dos tribunais ad hoc de Nuremberg e de Tóquio4 (RAMOS, 2009). No início da década de 90, a humanidade foi mais uma vez assolada por um conflito que causou danos de enormes proporções. A Guerra da Bósnia foi motivada pela instabilidade política da República Federal da Iugoslávia e pela ambição da Sérvia em se tornar a principal república da confederação. Deste modo, os sérvios passaram a agir no sentido de realizar uma “limpeza étnica” e garantir a sua supremacia ante as demais etnias5 encontradas nos países iugoslavos (FERON, 1999). Na Bósnia e Herzegovina não foi diferente: instalou-se uma situação de conflito étnico em que dezenas de milhares de bósnios muçulmanos e bósnios croatas foram massacrados por bósnios sérvios, que cometeram os mais diversos crimes, dentre eles assassinato, tortura, estupro, confinamento ilegal de civis em campos de detenção, tratamento desumano e perseguição (TRIBUNAL PENAL INTERNACIONAL PARA A ANTIGA IUGOSLÁVIA [TPII], 1995a).Os bósnios sérvios, por sua vez, também foram vítimas de ataques violentos neste contexto, porém em uma escala consideravelmente menor (TPII, 2012c). Então, em 1993, foi criado o Tribunal Penal Internacional para a Antiga Iugoslávia (TPII), caracterizado como tribunal ad hoc e com a finalidade de julgar e punir os responsáveis pelos crimes cometidos durante a Guerra da Bósnia, entre o período de 1991 a 2001 (TPII, 2012a). Neste contexto, em 1995 foi instituída uma denúncia por parte do Procurador-Geral do TPII contra Radovan Karadžić. Karadžić era um líder político de etnia sérvia na Bósnia e Herzegovina, vindo a ser presidente do Partido Democrático Sérvio da Bósnia e Herzegovina e posteriormente presidente da República Sérvia6, uma das entidades políticas em que é dividida a Bósnia e Herzegovina, durante o período em que ocorreram as atrocidades da Guerra da Bósnia (TPII, 2009c). Em outras palavras, Karadžić foi a mais alta autoridade civil e militar no território em questão e é acusado de contribuir com os crimes cometidos

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na medida em que não teria trabalhado para impedi-los, podendo inclusive ter contribuído ativamente para a sua realização. Ao mesmo tempo, Karadžić defende-se dizendo que fez tudo ao seu alcance para evitar um conflito maior e que todas as medidas tomadas pelos bósnios sérvios foram feitas em resposta a ameaças por parte dos muçulmanos e croatas (TPII, 2012c). Devido aos fatos apresentados, Karadžić está sendo acusado de cometer onze crimes, envolvendo genocídio, crimes contra a humanidade e crimes contra as leis e costumes de guerra (TPII, 2009c). O julgamento de Radovan Karadžić por meio do TPII certamente contribuirá para a promoção da paz pelo direito, pois ao mesmo tempo em que garante a justiça aos prejudicados na Guerra da Bósnia trazendo a julgamento os prováveis responsáveis pelos crimes cometidos, garante a estes últimos um julgamento imparcial e com direito de defesa (BASSIOUNI et al., 1993). Deste modo, contribui para a superação do conflito e busca evitar o surgimento de conflitos posteriores que poderiam ser suscitados por sentimentos de injustiça ou revanchismo.

2. A PROMOÇÃO DA PAZ PELO DIREITO Antes de se passar propriamente ao histórico do desenvolvimento dos Tribunais Internacionais ad hoc em geral, à descrição dos fatos ocorridos no início da década de 90 na região dos Bálcãs, ao processo de formação do Tribunal Penal Internacional para a

4 Tribunais criados após a 2ª Guerra Mundial com a finalidade de punir os responsáveis pelos crimes cometidos durante o conflito (RAMOS, 2009), como será melhor explicado na seção 3 deste artigo. 5 Fredrik Barth (1969, p. 10-11, apud OLIVEIRA, 2003, p. 117) apresenta quatro características que identificam um grupo étnico, explícitas em uma população que “a) se perpetua principalmente por meios biológicos; b) compartilha de valores culturais fundamentais, postos em prática em formas culturais num todo explícito; c) compõe um campo de comunicação e interação; d) tem um grupo de membros que se identifica e é identificado por outros como constituinte de uma categoria distinguível de outras categorias da mesma ordem”. 6 Originalmente, em sérvio, Republika Srpska. É necessário constatar que a República Sérvia não se confunde com a República da Sérvia. A última foi uma das repúblicas constituintes da República Federal da Iugoslávia e a primeira é uma das duas entidades políticas em que é dividido o território da Bósnia e Herzegovina, sendo a outra entidade bósnia a Federação da Bósnia e Herzegovina (SERVIÇO DAS PUBLICAÇÕES DA UNIÃO EUROPEIA, 2012). Um mapa com esta divisão pode ser encontrado em <http://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/thumb/9/90/ Bosnien-herzegowina_2-1225x1200.png/612px-Bosnien-herzegowina_2-1225x1200. png>. Acesso em:15 out. 2012.

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Antiga Iugoslávia e de seu funcionamento, em específico no que se refere ao caso de Radovan Karadžić, é necessário que se teça considerações sobre a proposta de promoção da paz pelo Direito. Tal proposta é, sinteticamente, o esforço de se alcançar a paz, aqui entendida como ausência de violência, no plano internacional por meio de mecanismos jurídicos (KELSEN, 2008 [1944]). Afastam-se, portanto, soluções para a questão da paz que envolvam força ou dominação. Busca-se, dessa forma, a paz pela força do Direito, e não pelo direito da força (BIRDSALL, 2006). Tal proposta é fundamentada na ideia de que:

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[a] técnica específica da ordem que regula as relações entre os Estados é o direito internacional. Quem deseja se aproximar da meta da paz mundial de forma realista deve lidar com esse problema de maneira muito sóbria, encarando-o como um aperfeiçoamento lento e constante da ordem jurídica internacional. (KELSEN, 2008[1944], p. 36).

Para melhor caracterizar a proposta da paz pelo Direito, inicialmente será exposto um breve histórico desse ideal para, depois, se levantar elementos relativos a seu conteúdo e princípios. Para finalizar, buscaremos, numa abordagem inicial, caracterizar os Tribunais Penais Internacionais existentes como realização dessa proposta, expondo outros princípios específicos da atuação de tais Tribunais.

2.1. Breve histórico da proposta O ideal da construção e manutenção da paz por meio do Direito ganhou notoriedade com o filósofo alemão Immanuel Kant7, à maturidade da modernidade8. A defesa dessa proposta é realizada, principalmente, em sua obra À Paz Perpétua (2008[1795]), na qual enumera como requisitos para se alcançar a paz, por exemplo, a universalização de governos republicanos9, a liberdade de pensamento para os cidadãos e o respeito à autonomia das federações. Além disso, é possível a interpretação de que ele também propõe, de forma bastante antecipada, a criação de um órgão responsável por promover a união entre as nações (KANT, 2008[1765], p. 11-12), tal como ocorre atualmente com a Organização das Nações Unidas (ONU). É graças a esse esboço de proposta e a outras proposições sobre o Direito e sobre o que hoje chamamos de Direito Internacional Público10, que o modelo ideal-típico11 de relações internacionais que pressupõe a vigência de uma comunidade jurídica

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superior à do Estado é chamado de “modelo kantiano” (TORRE; PASCUAL, 2008)12. O pensamento kantiano, na seara do Direito, veio a influenciar decisivamente, já no século XX, a corrente filosófica-doutrinária que viria a ser aplicada na quase totalidade das legislações, o positivismo jurídico. Tal doutrina – ou conjunto de doutrinas, dado o elevado número de variações que comporta – prega, sinteticamente, “um método criterioso e seguro de avanço científico”, negando “a validade de princípios metafísicos, de valores absolutos” (NADER, 2006, p. 193). Não é de surpreender, portanto, que a mais completa proposta de paz pelo Direito seja de autoria do maior expoente do positivismo jurídico, o austríaco Hans Kelsen, que o faz na obra A Paz pelo Direito (2011 [1944]), como resposta à proximidade do fim da Segunda Guerra Mundial. Apesar de não ser a primeira vez já 193 7 Considerado um dos pensadores mais influentes da Europa no último período do Iluminismo (MORRIS, 2002). É o autor de obras centrais ao pensamento modernista, que tem como ponto principal a primazia da razão, como Crítica da Razão Pura (1781), Fundamentação da Metafísica dos Costumes (1785) e Crítica da Razão Prática (1788). 8 A modernidade filosófica é entendida como o período influenciado a partir de René Descartes (1596-1650) até Immanuel Kant (1724-1804), embora sua influência seja sentida em muitos campos científicos ainda hoje. Consiste, basicamente, na ideia de primazia e autonomia da razão, dando início à tradição científica (MORRIS, 2002).6 Ética, nesse contexto, se refere aos valores morais e princípios ideais do comportamento humano. A palavra é derivada do grego etikos, significando aquilo que pertence ao etos, ou seja, ao caráter. 9 Importante explicar que por República entendia-se, à época, as cidades-estados com organização política própria, diferentes das monarquias, tais como insipientes democracias e aristocracias. 10 Normas baseadas nos usos e costumes jurídicos internacionais e nas convenções entre países, que regulam suas relações e fixam direitos e deveres das potências entre si (GUIMARÃES, 2007, p. 265). 11 Instrumento comparativo das ciências sociais construído a partir de aspectos essenciais dos fenômenos. A característica principal do tipo ideal é não existir na realidade, mas servir de modelo para a análise de casos concretos (ESCOLA SECUNDÁRIA GAMA BARROS, s.d.). 12 Corresponde ao monismo internacionalista, que assume a prevalência do Direito Internacional sobre o nacional. Outro modelo é o hobbesiano, construído somente sobre os acordos estabelecidos entre os Estados (instáveis enquanto se aceitam meramente em uma perspectiva prudencial que necessariamente adota a cláusula rebus sic stantibus, ou seja, acordos valem apenas enquanto permanecer a situação fática), correspondente ao monismo doméstico, para o qual o Direito nacional prevalece sobre o Direito Internacional. O último modelo, grociano, assume que tais acordos se submetem à cláusula pacta sunt servanda, ou seja, os acordos valem até que sejam desfeitos por desejo mútuo; corresponde ao dualismo, para o qual o Direito nacional e o internacional são dois ordenamentos distintos e separados (TORRE, PASCUAL, 2008).

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no século XX que surgira propostas para criação de mecanismos jurídicos para garantir a paz em âmbito internacional – o próprio Kelsen (2008[1944]) cita diversos artigos e anais de seminários que datam desde o final da Primeira Guerra Mundial –, esta foi a contribuição de maior impacto (BIRDSALL, 2006), havendo, inclusive, a proposta do autor de tratados estabelecendo uma “Liga Permanente para a Manutenção da Paz” (KELSEN, 2008[1944], p. 137). Embora o esforço teórico de se estabelecer a paz pelo Direito não tenha de todo cessado com o final das Guerras Mundiais e o estabelecimento dos Tribunais extraordinários de Nuremberg e de Tóquio, não houve qualquer esforço das potências nesse sentido durante o período abrangido pela Guerra Fria. Tanto o é que a criação dos Tribunais Penais Internacionais para a Antiga Iugoslávia e para Ruanda só aconteceu após a queda da União Soviética, quando a comunidade internacional podia se concentrar na proteção do Direito Internacional Humanitário e dos Direitos Humanos, já na década de 1990 (BIRDSALL, 2006).

2.2. Conteúdo e princípios 2.2.1. Conteúdo Para os fins deste trabalho, o conteúdo e princípios da proposta de paz pelo Direito serão baseados, principalmente, na versão elaborada por Kelsen (2011[1944]). Nela, o principal ponto proposto é o de centralização da comunidade internacional em um tribunal com jurisdição13 compulsória a fim de resolver os conflitos que venham a ocorrer entre os Estados. Inicialmente, o arranjo ideal imaginado por Kelsen (2011[1944]) não seria o da comunidade internacional resolvendo suas diferenças em um Tribunal. Seria o de um Estado mundial, a fim de replicar a estrutura estatal de contenção da violência. Entretanto, reconhecendo a impossibilidade desta, mantém-se o projeto factível. Ao contrário do arranjo adotado pela ONU, de Assembleia Geral como órgão legislativo central, Conselho de Segurança como órgão executivo e a Corte Internacional de Justiça como órgão subsidiário, o arranjo proposto por Kelsen (2011[1944]), apesar de prever uma Assembleia Geral e um Conselho de Segurança, prescinde deles, conforme visto em sua análise da experiência da Liga das Nações: Uma das mais importantes [causas para o fracasso da Liga das Nações], se não a decisiva, foi um erro fatal em sua constituição: o fato de que os autores do Pacto puseram no centro dessa organização internacional não a Corte Permanente de Justiça Internacional,

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mas uma espécie de governo internacional, o Conselho da Liga das Nações (KELSEN, 2008[1944], p. 78-79, tradução nossa).

A jurisdição compulsória seria necessária para que não houvesse escusas por partes dos Estados em submeter casos ao Tribunal. Vai nesse sentido o entendimento de que não há exceções para “questões políticas” ou “questões econômicas”: toda questão que possa vir a causar litígios entre dois Estados pode ser tratada juridicamente (KELSEN, 2011[1944]). Assim, uma escusa de que a questão não poderia ser resolvida por um Tribunal por não se tratar de uma questão jurídica apenas evidenciaria, na visão de Kelsen (2011[1944]), que aquela parte não estaria argumentando em termos de Direito Internacional positivo, não sendo, portanto, uma argumentação oponível à comunidade internacional. Portanto, é elemento da proposta da paz pelo Direito a resolução jurídica de todas as controvérsias existentes entre Estados. Kelsen (2008[1944]) indica como mecanismo facultativo à competência do Tribunal também a responsabilização individual de responsabilidade por crimes de guerra, genocídio e crimes contra a humanidade. Tal se faria como forma de se punir aqueles indivíduos que provocam a guerra ou infligem o Direito Humanitário e os Direitos Humanos de forma evidente. Esse é o caso do Tribunal Penal Internacional para a Antiga Iugoslávia, que, ao buscar tal responsabilização, procura resolver questões atinentes à generalizada sensação de impunidade e também busca dar uma resposta relativa à justiça pós-conflito.

2.2.2. Princípios Em uma dicotomia que separa os objetivos da comunidade internacional entre a busca da justiça e da ordem (BIRDSALL, 2006), são relacionados à última os princípios da soberania estatal e o da não-intervenção. Entretanto, a fim de relativizá-los, Kelsen procede à manobra de relacionar a soberania dos Estados ao princípio da igualdade (já que todos os Estados seriam igualmente soberanos) para, posteriormente, reduzir a igualdade ao princípio da legalidade14. Tal o faz para argumentar que todos os Estados são iguais, no

13 Poder de dizer o direito. Função exercida através de um juiz dentro de um processo para a solução de um litígio (GUIMARÃES, 2007, p. 382). 14 Princípio pelo qual “as pessoas [e, no caso, os Estados] não são obrigadas a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” (GUIMARÃES, 2007, p. 455). Entenda-se lei como qualquer uma das fontes do Direito, como os costumes e a jurisprudência dos tribunais internacionais.

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sentido de que “quando classificam os Estados como iguais, eles querem dizer que, de acordo com o direito internacional geral, nenhum Estado pode ser juridicamente obrigado sem sua vontade nem contra ela [...]” (KELSEN, 2008[1944], p. 64, tradução nossa). Assim, a busca da paz pelo Direito privilegia uma visão solidarista da comunidade internacional15, ao privilegiar o princípio da justiça, entendida para fins desse trabalho como um fenômeno normativo [...] entendido como a aplicação das leis e normas internacionais de direitos humanos dirigidas a assegurar a responsabilidade dos perpetradores de suas ações para acabar com a cultura de impunidade (BIRDSALL, 2006, p. 4).

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Finalmente, como último princípio fundante da proposta, está o princípio da não agressão e, consequentemente, o da resolução pacífica das controvérsias. Por este princípio tem-se que não há nenhuma forma de se iniciar a guerra de forma legal, justa. Assim, ter-se-ia como crime internacional provocar a guerra. Como decorrência disso, tem-se que a única “guerra justa” seria aquela adotada como sanção ao Estado que iniciou o conflito, como forma da comunidade internacional se posicionar contra tal violação (KELSEN, 2011[1944]).

2.3. Paz pelo Direito e Tribunais Penais Internacionais Os Tribunais Penais Internacionais instituídos sob a égide do sistema ONU16 se encaixam nos elementos e princípios acima descritos. Entretanto, a aplicação de Tribunais ad hoc sofreu algumas críticas, “sob o argumento de que serviriam como cobertura para a política de seletividade perseguida pelas Grandes Potências e que forneceriam um álibi para o adiamento indefinido da instituição de um tribunal penal internacional permanente” (TAVERNIER, 1997). Na instituição de tais Tribunais, porém, foram aplicados princípios outros que não os presentes apenas na proposta de Kelsen, como apresentado por Enrique Ricardo Lewandowski (2002). O primeiro desses princípios é o da complementaridade, segundo o qual, a Corte somente atua se o Estado que tem jurisdição sobre determinado caso não iniciou o devido processo ou, se o fez, agiu com o intuito de subtrair o acusado à justiça ou de mitigar-lhe a sanção (LEWANDOWSKI, 2002). Assim entendeu-se nos casos da antiga Iugoslávia e de Ruanda, já que se considerou a incapacidade das instituições desses Estados em agir para o julgamento dos perpetradores dos crimes internacionais afetados (TAVERNIER, 1997).

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Outro princípio é o da universalidade, pelo qual os Estados-parte colocam-se integralmente sob a jurisdição da Corte, não podendo subtrair de sua apreciação determinados casos ou situações (LEWANDOWSKI, 2002). É também esse princípio que garante que não apenas as autoridades dos vencidos no conflito devam ser julgadas, mas também aquelas dos vencedores, desde que tenham cometido violações ao Direito Humanitário17 (KELSEN, 2011[1944]). Também se enumeram os princípios da responsabilidade penal individual18, da irrelevância da função oficial19 e da responsabilidade de comandantes e de outros superiores20. Finalmente, observa-se o princípio da imprescritibilidade dos crimes internacionais de competência dos Tribunais Penais Internacionais, a exemplo do que ocorre em diversas jurisdições nacionais (como a brasileira) no caso do racismo e do genocídio.

3. TRIBUNAIS AD HOC A expressão ad hoc é proveniente do latim, e traduzida literalmente significa “para o caso” ou “para um determinado fim”, como no caso de um curador ad hoc, nomeado para um ato de defesa (NEVES, 1996). Deste modo, é possível inferir que, no campo do Direito Internacional, a expressão Tribunal ad hoc refere-se aos tribunais criados especialmente para punir crimes que tenham sido cometidos em contextos específicos (COMITÊ INTERNACIONAL DA CRUZ VERMELHA, 2012). Em alguns momentos da

15 Ou seja, visão que preconiza que nas Relações Internacionais deve-se superar o conflito entre os conceitos de ordem e justiça para se reconhecer a sua mútua interdependência (BIRDSALL, 2006). 16 Tribunal Penal Internacional para a Antiga Iugoslávia (1993), Tribunal Penal Internacional para Ruanda (1994) e Tribunal Penal Internacional (1998). 17 Não foi o que se observou ao final da Segunda Guerra Mundial, por exemplo, nos Tribunais de Nuremberg e Tóquio (TAVERNIER, 1997). 18 Segundo o qual o indivíduo responde pessoalmente por seus atos, sem prejuízo da responsabilidade do Estado (LEWANDOWSKI, 2002). 19 Permite que sejam responsabilizados chefes de Estado ou de governo, ministros, parlamentares e outras autoridades, sem qualquer privilégio ou imunidade (LEWANDOWSKI, 2002). 20 Exige que todos os chefes militares, mesmo que não estejam fisicamente presentes no local dos crimes, envidem todos os esforços ao seu alcance para evitá-los, sob pena de neles ficarem implicados (LEWANDOWSKI, 2002). O princípio da responsabilidade de comandantes e outros superiores é baseado na teoria penal do domínio funcional do fato, extensamente debatida atualmente por sua aplicação no julgamento da Ação Penal 470 perante o Supremo Tribunal Federal, o chamado julgamento do “Mensalão” (LEWANDOWSKI, 2002).

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história, tais tribunais foram necessários para julgamentos de crimes contra a humanidade. Apesar de sua origem incerta, pode-se dizer que o Direito Penal Internacional surgiu a partir da criação desses tribunais, numa tentativa de punir indivíduos por crimes que extrapolavam o limite fronteiriço (PELLET, 1999). Possivelmente, o ponto de partida para o desenvolvimento do Direito Penal Internacional foi o ensejo decorrente de interesses nacionais contra a pirataria. Como os contraventores eram desvinculados dos Estados, surgiu a ideia de punir o inimigo comum e responsabilizá-lo individualmente, sem que o infrator ficasse sob a tutela jurisdicional do Estado a qual pertencia (PELLET, 1999). Supostamente fomentada por este contexto de vontade punitiva, uma significativa quantia de tratados e convenções teriam surgido no fim do século XIX e início do século XX reprovando certas condutas e considerando-as ilícitas. Destacam-se a Convenção de Genebra em 1864, a Declaração de São Petersburgo em 1868, a Declaração de Bruxelas em 1874 e as duas Convenções de Paz em Haia em 1899 e 1907. Tais convenções, em geral, objetivavam a prevenção da guerra e a disciplina da condução de hostilidades (CARVALHO; ARAÚJO, 2008). É válido ressaltar que não era utilizado o princípio de responsabilização internacional individual, e que tais crimes deveriam ser julgados sob jurisdição doméstica (ARAGÃO, 2009). A ideia de punição foi finalmente posta em prática no âmbito da jurisdição internacional após o término da Primeira Guerra Mundial, quando, para a punição do Kaiser Guilherme II, foi constituído um tribunal especial com a finalidade de julgar os crimes internacionais cometidos por ele. Em 1937, a Liga das Nações elaborou uma convenção para a prevenção do terrorismo e outra para a criação de uma Corte Penal Internacional, cuja atuação obedeceria ao princípio da responsabilização internacional (AMARAL; BATALHA; DURAN, 2008). Não obstante os membros da Liga das Nações21 tenham rejeitado a proposta da Corte, essa ideia foi precursora da formação e posterior evolução dos tribunais ad hoc (CARVALHO; ARAÚJO, 2008). O advento da responsabilização internacional individual teria uma concreta solidificação com o Tribunal de Nuremberg, constituído para julgar os crimes cometidos pelos nazistas durante a Segunda Guerra Mundial. Este, embora tenha ocorrido num contexto diferente dos posteriores tribunais ad hoc criados, foi fundamental para a constituição da pleiteada instituição permanente, o Tribunal Penal Internacional (RAMOS, 2009).

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Contudo, os tribunais ad hoc relacionados à Segunda Guerra Mundial (Tribunal de Nuremberg e Tribunal para o Extremo Oriente, este último também conhecido como Tribunal de Tóquio) receberam muitas críticas, sobretudo com relação às suas jurisdições, cujo fundamento legal era falho, ou seja, os atos julgados não haviam sido tipificados como crimes em nenhum tratado específico para tal. Ademais, tanto o Tribunal de Nuremberg quanto o Tribunal para o Extremo Oriente foram idealizados e criados pelos países vencedores da guerra: Inglaterra, França, Estados Unidos da América e União Soviética (RAMOS, 2009). Somente após o término da Guerra Fria foi retomada uma vontade efetiva de se criar uma normatização internacional nesse sentido. Então foram criados os Tribunais ad hoc para a antiga Iugoslávia e para Ruanda pelo Conselho de Segurança da ONU para julgar crimes internacionais cometidos nos locais em questão (RAMOS, 2009). Em análise realizada por Paul Tavernier (1997), vê-se que esses tribunais mais recentes também são dignos de crítica: a) a tipificação dos crimes pelos tribunais após eles terem sido praticados. Por exemplo: na hipótese de um indivíduo ter praticado genocídio, dizimando um grupo étnico, ele não pode ser punido caso esse ato não esteja previsto em tratado na época em que foi cometido, pois o juiz estaria criando uma lei nova no ato de julgar, e não aplicando a lei, como deveria fazer; b) a negociação com acusados os quais o Tribunal desejava julgar; por exemplo, Ratko Mladić e Radovan Karadžić, que ainda eram governantes no país22; c) o fato de que os tribunais para a Iugoslávia e para Ruanda, tratando-se de tribunais internacionais desvinculados do poder

21 Também conhecida como Sociedade das Nações, era uma organização, criada a partir da Conferência de Versalhes, e tinha como escopo o desenvolvimento da cooperação entre as Nações e garantia da paz e a segurança. Os signatários do Pacto da Liga das Nações deveriam “aceitar certas obrigações de não recorrer à guerra; manter claramente relações internacionais fundadas sobre a justiça e a honra; observar rigorosamente as prescrições do Direito Internacional, reconhecidas de ora em diante com regra de conduta efetiva dos Governos; fazer reinar a justiça e respeitar escrupulosamente todas as obrigações dos Tratados nas relações mútuas dos povos organizados” (YALE LAW SCHOOL, 1919, tradução nossa). 22 Dentre os princípios do direito adotados nestes julgamentos, encontra-se a vedação de julgamento in abstentia (sem que o julgado esteja presente), pois um julgamento sem que o réu esteja presente é considerado violação do direito individual de ampla defesa. Aliado a isso, os suspeitos eram autoridades em seu país, logo, participavam do processo de entrega dos supostos criminosos do país para os referidos tribunais (TAVERNIER, 1997). É explícita a dificuldade da execução do processo frente a esses aspectos, pois os governantes não coadunariam com a própria entrega.

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estatal interno da Antiga Iugoslávia e de Ruanda, poderiam atuar concorrentemente com os respectivos tribunais nacionais23. Essas experiências permitiram o advento de uma instituição melhor estruturada quando comparada às cortes supracitadas: o Tribunal Penal Internacional, criado em 2012, possui caráter permanente e personalidade jurídica própria, ou seja, é autônomo em relação à Organização das Nações Unidas e a quaisquer outros órgãos24. Ademais, defende-se que o TPI é dotado de natureza de um tratado internacional, e não de resolução como os tribunais ad hoc. Decorrem desses aspectos que o TPI não possui limitação territorial de atuação como o TPII e o TPIR, além de possuir independência em relação à ONU (RAMOS, 2009).

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3.1. Tribunal de Nuremberg, Estatuto de Roma e a responsabilização individual por crimes internacionais O Tribunal de Nuremberg representou um marco na mudança de postura em relação à responsabilização individual pelas atrocidades cometidas em guerra. Marcou, também, o início de um caminho trilhado pelo Direito Penal Internacional para criar o Tribunal Penal Internacional (TPI), uma instituição permanente e competente para julgar crimes internacionais (RAMOS, 2009). Apesar de as duas instituições estarem separadas por mais de cinco décadas, a mais antiga contribuiu para a construção da responsabilização individual em âmbito internacional, além de definir tipificações criminais, quais sejam: crimes contra a paz e crimes contra a humanidade25. A partir da concretização do Tribunal de Nuremberg, evidenciou-se a demanda por um organismo internacional que trouxesse para a realidade prática o Direito Humanitário e os Tratados Internacionais (RAMOS, 2009). Não só os elementos do legado de Nuremberg, eminentemente em questões que dizem respeito a tipificações e objetivos, como também as demais experiências posteriores a ele serviram de fundamento para o Estatuto de Roma, que instituiu o Tribunal Penal Internacional. Criou-se uma instituição permanente que regulamenta situações não abrangidas efetivamente pelas jurisdições penais dos Estados, ou seja, “competente para julgar crimes de repercussão internacional, e de cunho gravíssimo, que possam vir a afetar a diplomacia e o bom andamento das relações entre os Estados, e a comunidade internacional como um todo26” (RAMOS, 2009, p. 70). Ademais, o princípio da responsabilidade penal individual, segundo o qual a responsabilidade penal recai sobre os indivíduos praticantes das ações, mesmo que alocados em cargos

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oficiais, encontra-se claramente expresso no Estatuto de Roma. Tendo sido expostos o histórico dos tribunais ad hoc e os princípios que concernem à responsabilização individual nos tribunais internacionais, proceder-se-á à exposição do caso Karadžić.

4. CASO KARADŽIC DO TRIBUNAL PENAL INTERNACIONAL PARA A ANTIGA IUGOSLÁVIA Para uma compreensão completa do caso de Radovan Karadžić perante o TPII, é necessário abordar, em um primeiro momento, a situação de conflito que se instalava na Iugoslávia na década de 90 e suas dimensões étnicas, tendo seu estopim na Guerra da Bósnia. Posteriormente, será feita uma breve explanação sobre a criação do Tribunal Penal Internacional para a Antiga Iugoslávia, seu funcionamento e sua jurisdição, passando pelos crimes que nele são julgados. Finalmente, será feita referência ao caso Karadžić propriamente dito, trazendo tanto a perspectiva da acusação quanto a da defesa apresentadas perante o referido Tribunal.

4.1. Contexto histórico da Guerra da Bósnia No final da Segunda Guerra Mundial, a Europa encontrava-se em uma situação especialmente delicada. Os custos do conflito armado implicaram sérios problemas financeiros ao continente, e logo este foi dividido em zonas de influência27 em função dos planos de recuperação econômica que se seguiram. O ocidente europeu aos poucos conseguiu reconstruir-se graças à ajuda concedi-

23 O mesmo caso pode ser julgado tanto em cortes nacionais quanto no TPII. A grande desvantagem desta atuação concorrente é que os dois julgamentos do mesmo caso podem chegar a conclusões diferentes, o que iria contra a segurança jurídica (TAVERNIER, 1997). 24 Ao contrário do Tribunal Penal Internacional, os Tribunais para a Antiga Iugoslávia e para Ruanda são vinculados ao Conselho de Segurança das Nações Unidas, já que foram criados por resoluções do dito Conselho. Desta forma, têm seus recursos vinculados à liberação do Conselho de Segurança e submetem relatórios de suas atividades periodicamente a este Conselho (ARAGÃO, 2009). 25 Os crimes contra a paz consistem em: planejar, preparar, iniciar ou incitar guerra de agressão, ou em violação a um tratado internacional, ou participação em um plano ou conspiração nos crimes, como exposto no Acordo de Londres de 1945, tratado que instituiu o Tribunal de Nuremberg. 26 O Estatuto de Roma abarca os crimes de genocídio, os de agressão, os crimes contra a humanidade e os crimes de guerra (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 1998). 27 Em linhas gerais, a Guerra Fria foi uma disputa entre duas grandes potências nos âmbitos político, militar, tecnológico, social, econômico e ideológico entre capitalismo – representado pelos Estados Unidos da América – e socialismo – União das Repúblicas Socialistas Soviéticas.

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da pelos Estados Unidos da América por meio do Plano Marshall28. Entretanto, o mesmo não ocorreu para os países do Leste que, enquanto zona de influência da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), foram impedidos de aceitarem os investimentos para que o controle socialista na região não fosse comprometido (LOWE, 2011). Instalada a Guerra Fria e mantidas afastadas as influências ocidentais pela “cortina de ferro”29, a URSS iniciou uma campanha em busca de garantir a maior uniformidade possível - em termos econômicos, políticos e militares - entre os países comunistas satélites da Grande Potência (LOWE, 2011). Constituída por seis repúblicas federativas (Sérvia, Croácia, Bósnia e Herzegovina, Montenegro, Eslovênia e Macedônia) e duas províncias federativas (Kosovo e Vojvodina), o Estado da Iugoslávia possuía o sistema mais autônomo e descentralizado do bloco comunista, opondo-se à autoridade russa e reivindicando seu estilo próprio de comunismo e liberdade de comercialização com o Ocidente. Devido à sua intensa popularidade, o então líder iugoslavo Marechal Tito rompeu, em 1948, suas relações políticas com a URSS, defendendo a autonomia nacional em relação ao comunismo russo e a neutralidade frente à Guerra Fria (AGUILLAR, 2003). Tito conseguiu, ancorado pela Constituição Federal de 1946 – que garantia a autonomia das repúblicas sem, contudo, permitir a separação das mesmas – manter o sentimento de unidade e integração até sua morte em 1980. Porém, a economia iugoslava dava sinais de estagnação. Entre 1985 e 1990, a taxa inflacionária manteve-se em torno de 450% e o desemprego, em um terço da força de trabalho produtiva, corroborando o surgimento das primeiras expressões nacionalistas (AGUILLAR, 2003). Além disso, as diferenças de desenvolvimento socioeconômico em cada região radicalizavam ainda mais os ânimos (LOWE, 2011). Em linhas gerais, três religiões conviviam dentro do regime iugoslavo como um todo: muçulmana, católica romana e cristã ortodoxa; e cada república possuía minorias étnicas. Logo no início do governo de Tito, houve uma severa restrição às expressões religiosas e nacionalistas a fim de fortalecer a unidade da Iugoslávia. A morte do Marechal foi, então, o pontapé inicial para o colapso dessa coesão. No contexto sérvio, por exemplo, Slobodan Milosevic, que se tornou presidente em 1988, pretendia transformar a Sérvia na principal república da Iugoslávia, alegando a existência de uma maioria albanesa no Kosovo que aterrorizava uma minoria de etnia sérvia, o que nunca foi provado (FERON, 1999). O fato consistia em que esta província era, desde o período medieval, o centro político da Sérvia e, até o século XVIII, a sede

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de seus patriarcas. Contudo, a população do Kosovo, nos últimos anos da Iugoslávia, era constituída por mais de 80% de etnia albanesa e o restante de etnia sérvia. O surto de exacerbação nacionalista instigou essa maioria a sonhar com a “Grande Albânia” a partir da unificação dos territórios de Kosovo, sul da Sérvia, partes de Montenegro e Macedônia, mais o noroeste da Grécia, acirrando os sentimentos nacionalistas da população sérvia (FERON, 1999). Na Bósnia o conflito intensificou-se. Basicamente, este país agregava três etnias diferentes: a croata, a sérvia e a muçulmana, sendo esta última a etnia majoritária. Em 1992, sob o comando de um presidente muçulmano, a Bósnia e Herzegovina estabeleceu sua nova Constituição como país independente. Entretanto, os sérvios que ali moravam opuseram-se aos moldes do novo Estado e, principalmente, a uma presidência muçulmana. Em decorrência disso, acusa-se o líder político dos bósnios sérvios – isto é, aqueles de etnia sérvia que moravam na Bósnia – de articular uma “limpeza étnica”30 (AGUILLAR, 2003). Em seguida, Croácia e Eslovênia também declararam independência, contra a vontade da Sérvia, atuando de maneira belicosa até 1995, quando a comunidade internacional pressionou definitivamente bósnios, sérvios e croatas a firmarem um cessar-fogo (AGUILLAR, 2003). O término do conflito trouxe à luz o acordo de paz firmado em dezembro daquele mesmo ano, em que se decidiu que a Bósnia e Herzegovina seria preservada como Estado único, mas dividida em duas entidades: a Federação da Bósnia e Herzegovina e a República Sérvia (FERON, 1999).

4.2. Estabelecimento do Tribunal Penal Internacional para a Antiga Iugoslávia O Tribunal Penal Internacional para a antiga Iugoslávia (TPII), estabelecido em 25 de maio de 1993, constitui uma corte “ad hoc”, ou

28 Investimento financeiro enviado pelos EUA a fim de reconstruir e reorganizar a economia de países destruídos na 2ª Guerra. Era uma forma de aumentar o vínculo desses países aos Estados Unidos e, ao mesmo tempo, fazer frente aos avanços do socialismo pela Europa (LOWE, 2011). 29 Expressão cunhada, durante um discurso, pelo ex-primeiro ministro britânico, Winston Churchill, para designar o domínio da URSS sobre os países do Leste Europeu (LOWE, 2011). 30 O conceito de limpeza étnica não é regulamentado pelo Estatuto de Roma como o são os crimes de genocídio, de guerra e contra a humanidade. Contudo, sua definição pode ser definida com base nestes dois últimos crimes citados. Dessa forma, a limpeza étnica inclui matar, expulsar e cometer atos de terror destinados a incentivar a fuga de determinado etnia, além do estupro, quando este é cometido de forma terrorista ou a fim de alterar a composição étnica em questão (GENOCIDE PREVENTION PROJECT, 2012).

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seja, possui caráter transitório e específico para o julgamento dos crimes cometidos, dentro do período compreendido entre 1991 e 2001, durante a Guerra da Iugoslávia (TPII, 2012a). O TPII foi a primeira corte criada para crimes de guerra pelo Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas, com base no Capítulo VII31 da Carta das Nações Unidas, e o primeiro tribunal ad hoc desde os tribunais de Nuremberg e Tóquio (TPII, 2012a). Os avanços no sentido de se criar um Tribunal Penal Internacional permanente com o propósito de julgar os crimes com base no Direito Internacional Humanitário, isto é, violação às leis de guerra, genocídio e crimes contra a humanidade, foram lentos. Em 1937, a questão foi discutida por uma convenção da Liga das Nações, mas nada se concretizou. A Guerra Fria impedia também qualquer outro avanço, devido às relações internacionais confrontantes. Por isso, o Conselho de Segurança estabeleceu o Tribunal Internacional para a antiga Iugoslávia como um tribunal especial de guerra. Os trágicos eventos ocasionados pela desintegração da Iugoslávia e a consequente situação de conflito que se instaurou a partir deste momento levaram a comunidade internacional a experimentar novos tipos de ação em crises como essa. Entretanto, as ações eram quase sempre ineficientes e inadequadas, impedindo um fim definitivo da guerra. A resposta a esse impasse veio com a criação do Tribunal Internacional para a antiga Iugoslávia, a fim de restabelecer a paz na região e responsabilizar aqueles que violaram a lei internacional humanitária (O’FLAHERTY; GISVOLD, 1998). Dentre as atrocidades ocorridas na Croácia e na Bósnia e Herzegovina encontravam-se civis que sofreram tortura, abusos sexuais, escravidão, além de muitos deles terem sido expulsos de suas próprias casas, quando não mortos. Até o momento, já foram acusadas mais de 160 pessoas, incluindo chefes de Estado, primeiros-ministros e líderes políticos e militares das diversas regiões da antiga Iugoslávia (TPII, 2012a). Deve-se ressaltar que apesar de o Tribunal Penal Internacional para a antiga Iugoslávia ser derivado de uma resolução do Conselho de Segurança da ONU, ele deve agir imparcialmente, isto é, independente de considerações ou perspectivas políticas pré-estabelecidas, e também não deve ser subordinado à autoridade ou ao controle do Conselho, senão às funções judiciais deste (O’FLAHERTY; GISVOLD, 1998). A criação desse tribunal revela a necessidade de se instituir um corpo normativo capaz de aplicar sua jurisdição em alcance global, a fim de evitar a impunidade e coibir a perpetuação de crimes contra o ser humano. Além disso, o TPII opera de forma a instigar a cooperação entre Estados buscando garantir a manutenção

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da paz entre eles e, para tanto, reafirma a importância do Direito Internacional (O’FLAHERTY; GISVOLD, 1998). Dessa forma, reforça-se a relação entre o TPII e a doutrina da paz pelo Direito de Kelsen, pois ao mesmo tempo em que se busca o julgamento dos responsáveis pelos crimes cometidos, garante-se a estes últimos a imparcialidade do julgamento e o direito à ampla defesa.

4.3. O Direito Internacional Humanitário no âmbito do TPII No primeiro artigo do Estatuto do Tribunal Penal Internacional para a Antiga Iugoslávia, consta que “serão julgadas pessoas responsáveis por graves violações ao direito internacional humanitário” (TPII, 2009e, tradução nossa), cometidas dentro do contexto da Iugoslávia na década de 90. Para uma completa compreensão dos tipos de crimes que são julgados perante o Tribunal, então, faz-se imprescindível compreender primeiramente o significado do termo “Direito Internacional Humanitário” (DIH): O conjunto de normas internacionais, de origem convencional ou consuetudinária32, especificamente destinado a ser aplicado nos conflitos armados, internacionais ou não internacionais, e que limita, por razões humanitárias, o direito das partes em conflito de escolher livremente os métodos e os meios utilizados na guerra, ou que protege as pessoas e os bens afetados ou que possam ser afetados pelo conflito (SWINARSKI, 1996, p. 18 apud BIERRENBACH, 2011, p. 90)33.

31 Entre as propostas desde capítulo, aponta-se o comprometimento de todos os membros das Nações Unidas à manutenção da paz, incluindo-se a possibilidade de sanções caso esta esteja ameaçada (ONU, 1945). 32 Normas consuetudinárias são normas não escritas, originárias dos costumes tradicionais (SANTOS, 2001) e, no caso da sociedade internacional, advêm da prática comportamental dos Estados (SHAW, 2008). De acordo com Shaw (2008), o que permite a vigência contínua dessas normas, mesmo quando não são escritas, é a sua legitimidade histórica. Este autor também destaca que, especialmente no sistema internacional, essas normas são fontes dinâmicas de direito devido à ausência de órgãos centralizados de poder (SHAW 2008). Já as normas convencionais, no direito internacional, são aquelas advindas dos tratados e convenções internacionais (SHAW, 2008). Estes, por sua vez, são acordos expressos entre Estados, e, de acordo com o princípio internacional pacta sunt servanda, se caracterizam como fonte de direito internacional e devem ser cumpridos (SHAW, 2008). 33 O Direito Internacional Humanitário possui duas ramificações: o Direito de Genebra, “cujo objetivo é proteger os militares que deixaram de participar dos combates e as pessoas que não participam diretamente nas hostilidades – a população civil” (BIERRENBACH, 2011, p.91) e cujas regras estão dispostas nas Convenções de Genebra de 1949; e o Direito de Haia, ”que determina os direitos e obrigações dos beligerantes na condução das operações militares e que limita a escolha dos meios utilizados para prejudicar o inimigo” (BIERRENBACH, 2001, p. 91) e encontra-se positivado nas Convenções de Haia de 1899 (COMITÊ INTERNACIONAL DE LA CRUZ ROJA, 2007, p. 4 apud BIERRENBACH, 2011, p. 91-92).

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Resumidamente, o DIH é uma categoria ampla de direitos que limita tanto o direito à guerra quanto o direito na guerra, e visa a proteger aqueles que podem ser afetados pelo conflito, participando dele ou não (SWINARSKI; 1988, 1991). No âmbito do TPII, estes direitos se restringem ao contexto da Antiga Iugoslávia, e suas violações são tipificadas ao longo do Estatuto. A primeira delas surge no artigo segundo, que determina que serão julgadas pessoas que cometeram graves violações às Convenções de Genebra de 12 de agosto de 1949 (TPII, 2009e). As Convenções de Genebra de 1949 e seus Protocolos Adicionais têm como principal finalidade a proteção dos indivíduos em conflitos armados (CHEREM, 2005)34. Para melhor caracterizar essas violações, são citados os seguintes atos no Estatuto:

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a) homicídio intencional; b) tortura ou tratamento desumano, incluindo experimentos biológicos; c) causar intencionalmente sofrimento ou lesão grave ao corpo ou à saúde; d) destruição extensa e apropriação de propriedade, não justificadas por necessidade militar e realizadas ilegalmente e arbitrariamente; e) obrigar um prisioneiro de guerra ou um civil a servir em forças inimigas; f ) privar intencionalmente um prisioneiro de guerra ou um civil de seus direitos de um julgamento justo e imparcial; g) deportação ou transferência ilegal ou confinamento ilegal de civis; h) tomar civis como reféns (TPII, 2009e, tradução nossa). A segunda diz respeito às violações às leis e costumes de guerra, trazidas no artigo terceiro do mesmo estatuto (TPII, 2009e) e exemplificadas pelos seguintes atos constantes deste dispositivo: a) o emprego de armas venenosas, ou outras armas, planejado para causar sofrimento desnecessário; b) destruição arbitrária de cidades, vilas ou aldeias, ou devastação não justificada por necessidade militar; c) ataque ou bombardeio, através de quaisquer meios, de cidades, vilas, habitações e prédios indefesos; d) embargo, destruição ou prejuízo intencional causados a instituições dedicadas à religião, caridade ou educação, às artes e ciências, monumentos históricos e trabalhos artísticos e científicos;

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e) pilhagem de propriedade pública ou privada (TPII, 2009e, tradução nossa). O crime de genocídio35, possivelmente o mais grave trazido no Estatuto e o mais relevante para o conflito ocorrido na Bósnia e Herzegovina devido ao seu aspecto étnico, é condenável nos termos do artigo 4º do Estatuto (TPII, 2009e). Este dispositivo traz uma definição de genocídio a partir de um rol exemplificativo de atos que, quando “cometidos com a intenção de destruir, completa ou parcialmente, um grupo nacional, étnico, racial ou religioso” (TPII, 2009e, tradução nossa), caracterizam tal crime. A título de exemplo destes atos, citam-se a morte de membros do grupo, o impedimento de nascimentos dentro deste grupo e a transferência de crianças para grupo diverso daquele de sua origem. Importante destacar também que não só aqueles que praticaram os atos concretos que levaram ao genocídio podem ser condenados, mas também os envolvidos em conspiração e tentativa de genocídio, assim como aqueles que o incentivaram (TPII, 2009e). Por último, o Estatuto determina que são condenáveis os responsáveis por crimes contra a humanidade, quais sejam “crimes, quando cometidos em conflito armado, internacional ou interno, direcionados contra a população civil” (TPII, 2009e, tradução nossa). São considerados tais crimes “a) assassinato; b) extermínio; c) escravidão; d) deportação; e) aprisionamento; f) tortura; g) estupro; h) perseguições fundamentadas em motivos políticos, raciais ou religiosos; i) outros atos desumanos” (TPII, 2009e, tradução nossa).

4.4. O caso Radovan Karadžic Durante a Guerra da Bósnia, muitas foram as atrocidades cometidas para eliminar bósnios muçulmanos e bósnios croatas do território. Como já explicitado na seção anterior, essas atrocida-

34 São quatro as Convenções de Genebra adotadas em 12 de agosto de 1949: “a convenção para melhorar a situação dos feridos e doentes das Forças Armadas em campanha (Convenção I); a convenção para melhorar a situação dos feridos, doentes e náufragos das forças armadas no mar (Convenção II); a convenção relativa ao tratamento dos prisioneiros de guerra (Convenção III); e a convenção relativa à proteção das pessoas civis em tempos de guerra (Convenção IV)” (BIERRENBACH, 2011, p. 92). 35 O termo genocídio foi forjado em 1944, após o holocausto (destruição em massa de judeus) da 2ª Guerra Mundial, para designar um conjunto de crimes cometidos contra um grupo específico com a intenção de destruí-lo (UNITED STATES HOLOCAUST MEMORIAL MUSEUM, 2012; PEACE PLEDGE UNION INFORMATION, 2012). Neste mesmo contexto, ONU adotou, em 1948, a Convenção para a Prevenção e a Punição do Crime de Genocídio (ONU, 1948).

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des foram lideradas pelos bósnios sérvios e visavam a garantir a supremacia desta etnia sobre as outras, corroborando o objetivo maior da Sérvia em tornar-se a principal república da Iugoslávia (FERON, 1999). Contudo, os crimes cometidos não saíram impunes. A partir da criação do Tribunal Penal Internacional para a antiga Iugoslávia, muitos dos prováveis responsáveis têm sido julgados. Neste contexto insere-se o caso de Radovan Karadžić. Radovan Karadžić nasceu em 19 de junho de 1945 na República de Montenegro, na época uma das repúblicas constituintes da República Federal da Iugoslávia. Karadžić era membro do Partido Democrático Sérvio da Bósnia e Herzegovina, do qual foi presidente durante o período de 12 de julho de 1990 até a sua renúncia em 19 de julho de 1996. Também foi presidente do Conselho de Segurança Nacional da República Sérvia da Bósnia e Herzegovina (mais tarde República Sérvia36) criado em março de 1992. Além disso, de 17 de dezembro de 1992 a 19 de julho de 1996, Karadžić foi o único presidente e o Comandante Supremo das forças armadas da República Sérvia, sendo, consequentemente, a maior autoridade civil e militar neste território (TPII, 2009d). Como líder sérvio na Bósnia e Herzegovina, Radovan Karadžić certamente teve papel fundamental no plano de ação sérvio contra as demais etnias existentes na Bósnia e Herzegovina (TPII, 1995a). Deste modo, em julho de 1995, o Procurador-Geral do Tribunal Internacional para a Antiga Iugoslávia, de acordo com os poderes que lhes são conferidos pelo artigo 18 do Estatuto do Tribunal (2009a)37, apresentou uma denúncia referente a este líder sérvio, que sofreu três emendas até a sua versão final (TPII, 2009a, 2009b), apresentada em fevereiro de 2009 contendo onze acusações (TPII, 2009c).

4.4.1. Os fatos Os fatos levados em consideração para a elaboração das acusações foram diversos, e a sua totalidade apontava para a perseguição sofrida pelos bósnios muçulmanos e bósnios croatas no território da Bósnia e Herzegovina, motivada por razões nacionais, étnicas e religiosas. Neste sentido, foram acusadas ocorrências de tortura, assalto, estupro, confinamento ilegal, tratamento desumano de civis, apropriação ilegal de propriedade38, deportação, destruição imotivada de propriedade privada, perseguição de líderes políticos, profissionais e intelectuais, dentre outros crimes cometidos contra as etnias em questão (TPII, 1995a). Além disso, o governo da República Sérvia tomou medidas restritivas e discriminatórias, como prisões e buscas arbitrárias. Também ocorreu

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uma destruição em massa de locais sagrados das religiões católica e muçulmana, como religiões pertencentes aos grupos dos bósnios muçulmanos e bósnios croatas (TPII, 1995a). Um dos fatos que mais chamaram a atenção foi o confinamento ilegal de pessoas destes grupos em campos de detenção espalhados pelo território da Bósnia e Herzegovina, onde muitos eram mortos, torturados física e psicologicamente, vítimas de abuso sexual e tratamento desumano, além de serem submetidos a trabalho forçado39. Ainda, as condições de vida nestas instituições eram calculadas de modo a trazer a destruição física destas pessoas (TPII, 2009c). Também houve uma grande política no sentido de espalhar o medo e o terror entre os civis. Como parte desta política, eram feitos materiais publicitários que disseminavam entre os bósnios sérvios o medo dos bósnios muçulmanos e bósnios croatas, alegando que os primeiros seriam vítimas de genocídio pelos últimos e alegando também que os últimos ocupavam uma terra que deveria pertencer à Sérvia (TPII, 2009c). Esta foi uma política especialmente forte na cidade de Sarajevo, e se manifestou principalmente através de bombardeios e tiroteios. Nesta cidade, civis eram atacados e mortos enquanto realizavam suas atividades cotidianas, como fazer compras ao supermercado ou passear com seus filhos, sendo alguns deles atacados inclusive dentro de suas próprias casas (TPII, 1995a; 2009c). Em resposta aos bombardeios em Sarajevo e em outros locais, a Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) realizou ataques aéreos contra bósnios sérvios entre 25 e 26 de maio de

36 Lembrando que se trata não do país, mas de uma das entidades políticas em que é dividido o território da Bósnia e Herzegovina. 37 O artigo 18 do Estatuto do Tribunal Penal Internacional (2009e), resumidamente, confere ao Procurador-Geral o poder de iniciar investigação baseada em informações recebidas de qualquer que seja a fonte; o poder de questionar vítimas, suspeitos e testemunhas; e o poder de, caso considere a existência de um caso, apresentar uma acusação a um dos juízes da Câmara de Julgamento do TPII com os fatos e os crimes detalhados. 38 Durante a tomada das cidades, era comum que o exército bósnio sérvio forçasse as pessoas a assinarem declarações autorizando a cessão de seus bens aos órgãos governamentais bósnios sérvios, estabelecendo esta como condição para que obtivessem a autorização de deixar a cidade (TPII; 1995a, 2009a). 39 Um dos trabalhos forçados mais populares nestes campos de detenção era a obrigação de cavar covas. Muitos dos detidos foram orientados a cavar a própria cova e/ ou a cova dos membros de sua família, o que além de caracterizar o crime de trabalho forçado, configurou-se como uma enorme tortura psicológica (TPII, 2009c).

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1995. Neste tempo, os últimos detiveram mais de 200 funcionários da ONU e os fizeram reféns. Muitos dos detidos foram maltratados em cativeiro. Além disso, alguns foram posicionados em locais de relevância estratégica ou militar a fim de fazer com que a OTAN parasse de atacar estes lugares (TPII, 1995a; 2009d). Os acontecimentos em Srebrenica também foram considerados. Após a eclosão da Guerra da Bósnia, as forças armadas bósnias sérvias atacaram as cidades de bósnios muçulmanos no leste do país. Isso causou um êxodo de bósnios muçulmanos para certos enclaves da Bósnia e Herzegovina, os quais incluíam Srebrenica, que reuniu uma população estimada de 60 mil bósnios muçulmanos (TPII, 1995b). Em 16 de novembro de 1995, Srebrenica foi considerada uma “área de segurança” pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas40, o que significava que nenhuma das partes envolvidas no conflito poderia atacar esta região ou nela praticar qualquer ato hostil. Contrariando esta decisão, os bósnios sérvios bombardearam e invadiram Srebrenica entre 6 e 11 de julho de 1995. Durante a tomada da cidade, eles restringiram a entrada de ajuda humanitária (TPII, 1995b, 2009c). Quanto aos civis que se encontravam em Srebrenica, dois rumos foram tomados. Primeiramente, muitos deles se abrigaram no complexo das Nações Unidas em Potočari41. Estes foram detidos pelas forças bósnias sérvias e separados em dois grupos: o primeiro constituído por mulheres, crianças e alguns idosos; e o segundo por homens, sendo que ambos receberam garantias dos bósnios sérvios de que não seriam prejudicados. Todavia, uma parte do primeiro grupo e a maioria do segundo foi massacrada, e seus corpos foram deixados em campos e prédios vazios da região42. Uma parte também foi conduzida aos campos de detenção já citados. Outros 15 mil bósnios muçulmanos, que não recorreram a Potočari, formaram uma grande coluna e tentaram fugir para Tuzla43 pelas florestas. Contudo, muitos foram capturados e apenas um terço conseguiu chegar à cidade (TPII, 1995a). Em todos esses acontecimentos houve participação ativa por parte das forças armadas dos bósnios sérvios, bem como de muitos membros do Partido Democrático Sérvio da Bósnia e Herzegovina. Também houve participação dos órgãos governamentais responsáveis pelas áreas em que ocorreram os ataques, e em alguns casos foram feitos acordos com terceiros para que estes realizassem os ataques (TPII, 2009c).

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4.4.2. A acusação Devido a estes crimes, Karadžić foi acusado de cometer genocídio, crimes contra a humanidade e violações das leis e costumes de guerra. Mais especificamente, foram duas acusações de genocídio44, cinco acusações de crime contra a humanidade (devido às práticas de perseguição por motivos políticos, raciais e religiosos45; extermínio46; assassinato47; deportação48 e atos desumanos49) e quatro acusações de violação das leis e costumes de guerra (devido às práticas assassinato50, atos de violência com o propósito de disseminar terror entre civis, ataque ilegal a civis e tomada de reféns51)52 (TPII, 2009c). É importante ressaltar que, ao acusar Karadžić, o Procurador-Geral não quer dizer que o líder sérvio cometeu fisicamente e pes-

40 Decisão adotada na Resolução 819 do Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU), de acordo com o Capítulo VII da Carta da ONU (CSNU, 1993). 41

Uma pequena cidade localizada a aproximadamente 6 quilômetros de Srebrenica.

O grande número de mortes arbitrárias espalhou tanto terror entre os bósnios muçulmanos e bósnios croatas detidos que muitos deles cometeram suicídio (TPII, 2009c). 42

Cidade situada no nordeste da República Sérvia, na Bósnia e Herzegovina.

Punível de acordo com o Estatuto do Tribunal, nos termos dos artigos 4(3)(a), que institui o genocídio como ato punível; 7(1), que institui a punição de quem planeja, instiga, ordena ou ajuda na realização dos crimes em questão; e 7(3), que institui a punição do superior que não trabalha para evitar e têm ciência dos crimes cometidos por seus subordinados. 44

45 Punível de acordo com o artigo 5(h), que institui a perseguição motivada por razões políticas, raciais e religiosas como crime contra a humanidade; e com os artigos 7(1) e 7(3) já citados do Estatuto do Tribunal.

Punível de acordo com o artigo 5(b), que institui o extermínio como crime contra a humanidade; e com os artigos 7(1) e 7(3) já citados do Estatuto do Tribunal.

Punível de acordo com o artigo 5(a), que institui o assassinato como crime contra a humanidade; e com os artigos 7(1) e 7(3) já citados do Estatuto do Tribunal.

Punível de acordo com o artigo 5(d), que institui a deportação como crime contra a humanidade; e com os artigos 7(1) e 7(3) já citados do Estatuto do Tribunal.

49 Referente às transferências forçadas de pessoas. Punível de acordo com os artigos 5(i) – referente a outros atos que podem se caracterizar como crime contra a humanidade –, 7(1) e 7(3) do Estatuto do Tribunal. 50 Conforme reconhecido no Artigo Comum 3(1)(a) das Convenções de Genebra de 1949, que proíbe as ofensas contra a vida e a integridade física no que diz respeito àqueles que não tomam parte nas hostilidades, fazendo referência ao homicídio e a tratamentos cruéis. 51 Conforme reconhecido no Artigo Comum 3(1)(b) das Convenções de Genebra de 1949, que proíbe a tomada de reféns no que diz respeito àqueles que não tomam parte nas hostilidades. 52 Todos puníveis de acordo com o artigo 3, que enumera as violações das leis e costumes de guerra, e de acordo com os artigos 7(1) e 7(3) já citados do Estatuto do Tribunal.

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soalmente esses crimes, mas que agiu nos termos do artigo 7(1) do Estatuto do Tribunal, participando de uma organização criminosa com a qual planejou, instigou, ordenou ou ajudou na realização destes crimes (TPII, 2009c, 2009e). Além disso, Karadžić era na época a maior autoridade civil e militar da República Sérvia. Além desta autoridade formal, Karadžić possuía autoridade de facto, e deste modo falhou com a sua obrigação de tomar as medidas necessárias para evitar que estes crimes acontecessem ou para punir seus responsáveis. Deste modo, o Procurador-Geral acredita que ele sabia ou possuía razões para saber que estes crimes estavam acontecendo, devido ao seu envolvimento, ao recebimento de informação e à sua observação pessoal. Por este motivo, possui responsabilidade criminal individual como superior, nos termos do artigo 7(3) do mesmo Estatuto (TPII, 2009e). 212

4.4.3 O andamento do caso Logo após a aprovação das duas acusações iniciais, foi expedido um mandado internacional de prisão para Karadžić. Contudo, ele só foi preso 13 anos depois, em 2008. Desde então, enfrentaram-se algumas dificuldades para dar continuidade ao julgamento, como a ausência de Karadžić em algumas audiências, justificada pela alegação de que não teria tido tempo suficiente para se preparar (TPII, 2009d). Após o Tribunal declarar que escalaria um advogado para representar Karadžić caso este voltasse a se ausentar (KARADZIC BOYCOTTS, 2009), ele finalmente compareceu (KARADZIC TRIAL, 2010). Em uma das sessões, o líder sérvio fez uma moção oral para a sua absolvição de dez das onze acusações apresentadas53. A Câmara de Julgamento decidiu pela não procedência da moção, aprovando-a apenas com relação à primeira acusação, que dizia respeito ao genocídio cometido em algumas cidades da Bósnia e Herzegovina entre 31 de março e 31 de dezembro de 1992. Mesmo analisando todas as evidências apresentadas, como assassinatos, danos mentais e psicológicos, entre outros crimes cometidos contra bósnios muçulmanos e bósnios croatas, a Câmara chegou à conclusão de que a evidência não é suficiente para garantir a ocorrência de genocídio nestes locais (TPII, 2012b). Deste modo, restam agora dez acusações contra Karadžić.

4.4.4. A defesa de Karadžic Radovan Karadžić começou a proferir sua defesa perante o Tribunal no dia 16 de outubro de 2012. Dentre os aspectos abordados, destacaram-se principalmente suas boas relações com as demais etnias

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da Bósnia e Herzegovina e a situação de conflito que se construiu no país anteriormente à guerra propriamente dita (TPII, 2012c). Após chamar a atenção para a sua convivência pacífica com as etnias muçulmana e croata, Karadžić introduziu a situação conflituosa da Confederação. Afirmou que os partidos muçulmano e croata foram fundados sobre uma forte orientação política anti-sérvia, e que acabaram por marginalizar essa etnia não só politicamente, mas na sociedade civil como um todo (TPII, 2012c), por meio da prática de estupros e assassinatos por exemplo. Neste contexto, os sérvios começaram a se organizar para fugir dessa marginalização. O Exército da República Sérvia que fora formado lutou sempre a partir de uma perspectiva de defesa, e nunca de ataque, sem almejar conquistar territórios das demais etnias (TPII, 2012c). Com relação à alegação de que bósnios sérvios teriam obstruído a entrada de ajuda humanitária, o líder sérvio explicou que houve dificuldades no encaminhamento desta ajuda porque muitas vezes os caminhões e bens não haviam sido declarados e apareciam sem ser anunciados. Ainda assim, foi feito o possível para que a ajuda fosse recebida (TPII, 2012c). Outro problema enfrentado foi o fato de que, junto com esta ajuda humanitária, eram enviados equipamentos militares, o que despertou raiva na população sérvia e dificultou a passagem dos comboios (TPII, 2012c). Posteriormente, Karadžić abordou os atentados em Sarajevo54, destacando que as investigações foram feitas pela polícia muçulmana com a cooperação de autoridades da comunidade internacional, sendo vedada a participação dos sérvios. Neste sentido, alegou que manequins e corpos de pessoas que morreram de causas naturais foram acrescentados aos encontrados nos atentados, manipulando a situação para trazer a aparência de catástrofe (TPII, 2012c). Uma das principais críticas trazidas na defesa é justamente o papel que a mídia desempenhou na manipulação das informações veiculadas, muitas vezes trazendo informações falsas. Por exemplo, Karadžić afirmou que o real número

53 De acordo com a regra 98 das Regras de Procedimento e Evidência do Tribunal (2012d), a Câmara de Julgamento pode, por decisão oral, e após ouvir as alegações orais das partes, decidir pela absolvição de qualquer acusação caso não haja evidências suficientes para ampará-la. 54 Karadžić diz em sua defesa que a população sérvia em Sarajevo foi reduzida de 200 mil para 70 mil após as expulsões orquestradas por muçulmanos e croatas. Ainda, diz que propôs e desmilitarização da cidade e posteriormente a transferência de sua administração para as Nações Unidas, porém ambas as propostas foram rejeitadas (TPII, 2012c).

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de mortos na guerra é entre três a quatro vezes menor do que o número trazido a público (TPII, 2012c). Por fim, concluiu que os sérvios foram para a guerra sob uma enorme pressão, encarando muitas mentiras e enfrentando um inimigo muito mais forte. De acordo com o líder sérvio, a mobilização de muçulmanos e croatas era duas vezes maior que a de sérvios na Bósnia e Herzegovina, desproporção que aumentou com o envolvimento da OTAN (TPII, 2012c). Karadžić terminou sua defesa dizendo: “(...) ninguém nunca pensou em dizer: vamos ouvir o outro lado” (TPII, 2012c).

5. CONCLUSÃO

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Buscou-se no presente trabalho, por meio da exposição da proposta da promoção da paz pelo Direito, do histórico da temática dos Tribunais ad hoc, da situação da antiga Iugoslávia durante a primeira metade da década de 1990 e do caso IT-95-5/18, referente às acusações de crimes internacionais contra o ex-dirigente bósnio sérvio Radovan Karadžić, caracterizar o Tribunal Penal Internacional para a antiga Iugoslávia como um tribunal ad hoc em consonância com a proposta da paz por meio do Direito. Para tanto, importante é a apresentação de um caso concreto, como o de Karadžić, para que se observe a prática do conteúdo e dos princípios da dita proposta. Assim, demonstrou-se a atualidade do pensamento cosmopolita de Immanuel Kant (2008[1765]) sobre uma proposta para a paz por meio do Direito, principalmente pela intermediação do grande teórico positivista austríaco Hans Kelsen (2011[1944]) Ambas as propostas, tecidas em diferentes momentos de crise, sendo a primeira uma resposta ao período traumático do Terror da Revolução Francesa e a segunda uma resposta ao fim próximo da Segunda Guerra mundial, serviram de base para o movimento que, ao final da Guerra Fria, culminou na implantação, por meio do Conselho de Segurança da ONU, dos Tribunais Penais Internacionais para a antiga Iugoslávia e para Ruanda. Vê-se também, como um passo posterior aos Tribunais ad hoc, a implantação, agora não por meio de decisão unilateral do Conselho de Segurança da ONU, mas por meio do Estatuto de Roma, do Tribunal Penal Internacional, corte permanente que consolida os valores da promoção da paz pelo Direito (TAVERNIER, 1997). Foi exposto ainda que a responsabilização individual por crimes de guerra, genocídio e crimes contra a humanidade tam-

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bém é elemento importante da obtenção da paz e da sensação de justiça em âmbito internacional (KELSEN, 2011[1944]). E é com base nessa responsabilização e a fim de que se dê uma resposta à humanidade que a comunidade internacional sugeriu a criação dos tribunais ad hoc aqui descritos. Assim, finalmente, procurou-se, por meio da exposição do caso de Radovan Karadžić, exemplificar com um caso concreto todos os conceitos e princípios discutidos no começo de trabalho. Entretanto, para melhor compreender o porquê da utilização de princípios como o da complementaridade, que supõe o julgamento por tribunais internacionais quando da impossibilidade de tribunais domésticos efetuarem julgamento justo, foi necessária explanação da situação nos Bálcãs durante a primeira metade da década de 1990, quando houve o esfacelamento da Iugoslávia para a independência de seis novos Estados. Dessa forma, acredita-se ter-se alcançado o objetivo de demonstrar os fundamentos da proposta da promoção da paz pelo Direito, detalhando seu pano de fundo e aplicação nos Tribunais Penais Internacionais que visam à responsabilização individual por delitos internacionais. Assim, bastante representativo é o caso de Radovan Karadžić, um dos últimos indiciados pelo TPII a ser julgado, para a ilustração de tudo o que se procurou demonstrar.

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______. Caso IT-95-5/18-I (Radovan Karadžić). Marked-up Indictment (2009c), caso pendente. Disponível em: <http://www.icty.org/x/cases/karadzic/ind/en/markedup_ indictment_091019.pdf>. Acesso em 19 nov. 2012. ______. Caso IT-95-5/18-I (Radovan Karadžić). Transcrição da sessão de 26 de outubro de 2009 (2009d), caso pendente. Disponível em: <http://www.icty.org/x/cases/ karadzic/trans/en/091026IT.htm>. Acesso em 19 nov. 2012. ______. Estatuto do Tribunal Penal Internacional para a Antiga Iugoslávia, 2009e. Disponível em: <http://www.icty.org/x/file/Legal%20Library/Statute/statute_sept09_ en.pdf>. Acesso em: 19 nov. 2012. ______. About the ICTY. 2012a. Disponível em: <http://www.icty.org/sections/ AbouttheICTY>. Acesso em 12 nov. 2012. ______. Caso IT-95-5/18-I (Radovan Karadžić). Transcrição da sessão de 28 de junho de 2012 (2012b), caso pendente. Disponível em: <http://www.icty.org/x/cases/karadzic/ trans/en/120628ED.htm>. Acesso em 19 nov. 2012. ______. Caso IT-95-5/18-I (Radovan Karadžić). Transcrição da sessão de 16 de outubro de 2012 (2012c), caso pendente. Disponível em: <http://www.icty.org/x/cases/ karadzic/trans/en/121016ED.htm>. Acesso em: 19 nov. 2012. UNITED STATES HOLOCAUST MEMORIAL MUSEUM. What is Genocide? Disponível em: <http://www.ushmm.org/wlc/en/article.php?ModuleId=10007043>. Acesso em: 19 nov. 2012 YALE LAW SCHOOL. The Versailles Treaty, Part I, 28 jun. 1919. Lillian Goldman Law Library, The Avalon Project. Disponível em: <http://avalon.law.yale.edu/imt/parti.asp>. Acesso em: 19 nov. 2012.

SEÇÃO 2 Autonomia individual: liberdade, escolhas e condições materiais

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A segunda base daquilo que denominamos “dignidade humana” é a autonomia individual. Este princípio consiste no “livre exercício da vontade de acordo com os valores do indivíduo, seus interesses e desejos” (BARROSO, 2011, tradução nossa). Para os autores deste livro, a promoção da dignidade humana acontece quando há uma expansão do espaço da autodeterminação do indivíduo. Assim, um indivíduo autônomo é aquele que pode perseguir aquilo que ele próprio define como uma boa vida. Como Barroso (2011) bem aponta, a promoção da autonomia está desconectada da existência de certas condições, quais sejam: a razão, a independência e a escolha. Ou seja, o indivíduo autônomo deve ser capacitado para tomar decisões bem informadas; livre de coerção e de necessidades severas; e possuidor de reais alternativas dentre as quais possa selecionar. A autonomia está relacionada àquelas escolhas mais profundamente definidoras da própria individualidade, tais como a religião, a sexualidade, as opiniões políticas e a profissão. Trata-se, portanto, de decisões que devem ser preservadas de formas ilegítimas de coerção externas, sejam estas provindas de forças como o Estado ou de privações materiais restritivas, por exemplo. Assim sendo, nos próximos capítulos serão postos em debate diversos âmbitos nos quais persistem desafios à garantia da autonomia individual. O objetivo consiste não só na exposição de diversas fontes de restrição à liberdade de escolha ao redor do mundo, mas também na reflexão a cerca do papel dos atores internacionais enquanto promotores da autonomia individual. Num mundo no qual a dimensão dos atores estatais com frequência ofusca o papel dos indivíduos, as discussões aqui expostas

propõem que o ser humano seja encarado como protagonista de sua própria vida; e que os atores internacionais – incluindo Estados e organizações internacionais – reconheçam seus próprios papeis na potencialização de tal protagonismo. No capítulo “Caso Ladele & McFarlane v. O Reino Unido: A proteção da liberdade de religião frente à secularização do Estado”1, a questão da autonomia e os dilemas que ela pode acarretar se fazem especialmente presentes, incluindo a forma como a laicidade do Estado deve estar conjugada à promoção da liberdade religiosa. Paralelamente, o caso exposto no capítulo incita a reflexão acerca da forma como a promoção da autonomia individual em diversas esferas, como a religião e a orientação sexual, deve ser pensada de forma a evitar a eclosão de conflitos sociais. O papel do Estado na promoção da dignidade humana, portanto, encontra-se na base do caso levado à Corte Europeia de Direitos Humanos, que inspira o referido capítulo. Posteriormente, no capítulo “A cultura do espetáculo: o papel da grande mídia na representação e construção das identidades sexuais”2, será analisado o papel dos meios de comunicação de massa na promoção ou na limitação da autonomia individual com relação às identidades sexuais. Afinal, a mídia é determinante na difusão e na construção dos valores que permeiam a sociedade, podendo contribuir para que esta seja mais tolerante às diversas identidades sociais; ou reproduzir valores e crenças excludentes, de forma que a sociedade se torne crescentemente coercitiva quanto à autonomia do indivíduo nessas questões. Já no capítulo “Programas de transferência de renda: um paradigma em proteção social e combate à pobreza”3, passamos a um novo fator crucial para que a autonomia individual seja efetiva: a independência, não só da coerção por outros atores, mas também das necessidades materiais. A extrema pobreza é uma condição que se impõe contra as reais possibilidades do indivíduo de fazerem escolhas coerentes com sua concepção de uma boa vida. Dessa forma, é indispensável a discussão acerca de ferramentas que possam contribuir para a erradicação da pobreza, como, no caso, os programas de transferência de renda.

1 Escrito por Felipe Ferreira Pires de Carvalho, Guilherme Siqueira Coelho de Paula, João Victor Souza Queiroz e Rafael Monteiro Manechini. 2 Escrito por Diego Bielinski, Gabriela Andrea Hermosilla, Joaquim Otávio Melo Lima e Sarah Fróz. 3 Escrito por Flávia Neme, Henrique Fialho Barbosa, João Pedro Lang e Raphaella Gurgel Pinheiro.

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Em linha relacionada segue o capítulo “Economia informal: desafios ao estabelecimento de padrões de trabalho decente”4. O trabalho, segundo a visão dos autores, deve ser realizado em condições livres e seguras, pautadas pela equidade e pela dignidade, em conformidade com o conceito de “trabalho decente” propagado pela OIT. Assim, o capítulo discute as formas como o trabalho informal, não sendo protegido pelos enquadramentos trabalhistas, impacta o provimento das condições materiais essenciais à autonomia do indivíduo. Já o penúltimo capítulo desta seção, “Cyber Warfare: Establishing instruments to deal with a new world threat”5, lida com uma temática bastante atual. O advento da internet, ao longo das últimas décadas, tem suscitado euforias e desafios. Ao mesmo tempo em que a internet se coloca como um novo canal para a democratização da informação, se impõe também como arena para a guerra cibernética, o cyber terrorismo e o hacktivismo. Nesse contexto, cabe aos atores internacionais pensarem em formas de combate aos usos negativos da rede, sem com isso comprometer seu maior trunfo: a livre expressão e associação, bases essenciais para a autonomia individual. Discussão relacionada é promovida no último capítulo da segunda seção, “Caso WikiLeaks: a questão da ética e influências no jornalismo e nas relações internacionais”6. Aqui, o enfoque recai sobre a liberdade de expressão mais especificamente no caso do papel da imprensa. Até que ponto esta liberdade deve ser restringida por valores sociais, como a ética jornalística, ou por interesses estatais? Discute-se, ainda, os potenciais impactos do crescente espaço para a autonomia individual proporcionado pela internet sobre áreas como o jornalismo e as relações interestatais.

BARROSO, L. R. Here, There and Everywhere”: Human Dignity in Contemporary Law and in the Transnational Discourse. Boston College International and Comparative Law Review, v. 35, n. 2. 2011.

4 Escrito por Andressa de Sá Paschoal, Alyne Cristina Lumikoski, Bárbara Sabadin Bueno e Carolina Thaines M. de Souza. 5 Escrito por Andresa da Mota Silveira Rodrigues, Carolina Carvalho Tavares, Henrique Mendonça Torres Sottovia e Márcio Nascimento Costa Carvalho. 6 Escrito por Asaph Correa e Teles, Bárbara Cruz de Almeida Lima, Caio Eduardo Fonseca da Silva, Eurides Viana de Brito, Juliana Akemi Ide e Luiza Facchina Macedo Bessa.

7 CASO LADELE & MCFARLANE V. O REINO UNIDO: A proteção da liberdade de religião frente à secularização do Estado

Felipe Ferreira Pires de Carvalho Guilherme Siqueira Coelho de Paula João Victor Souza Queiroz Rafael Monteiro Manechini1

(…) a liberdade é importante, importante a ponto de poder ser comprada ao preço de um sacrifício muito doloroso. As pessoas que a amam não devem dar trégua aos seus inimigos (...) Ronald Dworkin2

1. INTRODUÇÃO A problemática abordada neste artigo, qual seja, os limites do Estado laico frente às liberdades individuais, surge como inevitável ao próprio contexto global contemporâneo. À medida que novos sujeitos de direito internacional são legitimados e o indivíduo passa a constituir o foco da proteção legal internacional, novos desafios e questões são enfrentados e, por essa razão, este debate é de grande relevância. O caso em pauta é resultado do choque entre as ações supostamente imparciais do Estado e seus impactos nas liberdades individuais de seus cidadãos. Apresentada perante a Corte Europeia de Direitos Humanos, a demanda trata da reivindicação de dois aplicantes que, conforme alegam, perderam seus empregos por se recusarem a exercer suas profissões de modo que contrariassem suas convicções pessoais. O caso situa-se, de fato, em um terreno de delicada exploração, que será apresentado de modo a estabelecer as linhas gerais que envolvem o debate sobre o assunto. Primeiramente, será apresentado um panorama explicativo do funcionamento da Corte Europeia de Direitos Humanos, por meio de um apanhado histórico que mostrará a criação do órgão e sua função dentro do sistema europeu e internacional de proteção aos direitos humanos e sua estrutura funcional. Depois, será apresentado, em detalhes, o caso em si.

1 Gostaríamos de prestar nosso sincero agradecimento a Paulo Henrique Blair de Oliveira, professor da Faculdade de Direito da Universidade de Brasília e Juiz Titular da 17ª Vara do Trabalho de Brasília, por seu auxílio na revisão deste artigo. 2 DWORKIN, R. O Direito da Liberdade: a leitura moral da Constituição norte-americana. São Paulo: Martins Fontes. 2006.

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Para compreender inteiramente o debate, entretanto, é necessário que se percorra o caminho histórico que permitiu alcançar a recente compreensão de Estado Laico – ou secular – e como o direito à liberdade de religião se conecta ao atual contexto de proteção internacional dos direitos humanos. Por último, será mostrada uma compilação jurisprudencial3 acerca da matéria, com julgados tanto da própria Corte Europeia de Direitos Humanos como da Suprema Corte dos Estados Unidos, que, por ser a mais antiga corte constitucional existente, possui precedentes de grande relevância, de maneira a demonstrar a verdadeira complexidade que envolve o debate. Tem-se por objetivo, por meio da apresentação desses julgados, mostrar como caminhou o entendimento dessas cortes ao longo do tempo, sem querer, entretanto, pautar ou limitar a análise do presente caso aos pontos levantados nos precedentes expostos. Trata-se de uma questão deveras tortuosa e relativamente recente, no entanto, apesar de toda a complexidade inerente a presente disputa, debruçar-se sobre o caso Ladele and M cFarlane v. The United Kingdom proporciona a imersão em dos mais enriquecedores debates do direito moderno. Os limites do Estado Democrático de Direito em sua laicidade se impõem perante um contexto em que o indivíduo, tomado em sua mais profunda singularidade, é concebido paulatinamente como um sujeito de direito de grande relevância. Dessa forma, por meio deste artigo, espera-se não esgotar o assunto, mas iniciar um debate que paradoxalmente, pela sua natureza, questiona e simultaneamente reafirma a própria percepção do conceito de democracia.

2. A CORTE EUROPEIA DE DIREITOS HUMANOS 2.1 A Criação do Tribunal Após a Segunda Guerra Mundial, os direitos humanos emergiram com notória relevância supranacional, uma vez que passaram a ser vistos como valores comuns à comunidade internacional. Esses direitos deveriam servir de base para todo o ordenamento jurídico, seriam imutáveis e universais, figurando acima das próprias constituições dos Estados. O desenvolvimento das relações entre os países gerou a necessidade de se buscar meios para estabelecer quais seriam os valores fundamentais da comunidade internacional, que deveriam ser respeitadas por todos, independentemente de leis internas ou tratados internacionais (CORDEIRO; ZANELATTO, 2007). Buscando trilhar caminhos para delinear e proteger esses direitos, a Assembleia Geral das Nações Unidas elaborou e ado-

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tou, em 1948, a Declaração Universal dos Direitos Humanos. O referido documento buscou proporcionar o reconhecimento do indivíduo como membro da comunidade internacional, um cidadão do mundo e consagrar o respeito à dignidade humana e os valores universais a ela relacionados. Visava estabelecer um ideal comum que deveria ser observado e respeitado por todos os povos e nações, para proteção de seus direitos mais basilares, os chamados direitos humanos (CORDEIRO; ZANELATTO, 2007). O Conselho da Europa (COE), a mais antiga instituição europeia em funcionamento, fundado em 1949, hoje formado por 47 (quarenta e sete) países, incluído os 27 (vinte e sete) que formam a União Europeia (UE), tem como um de seus maiores objetivos a proteção dos direitos humanos. Buscando concretizar vários dos direitos constantes na Declaração Universal dos Direitos Humanos, o COE elaborou a Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH), adotada em 1950, por meio do Tratado de Roma, entretanto, a Convenção apenas entrou em vigor em 1953. A Convenção é um tratado internacional, por meio do qual os Estados membros do Conselho da Europa se comprometem a assegurar direitos civis e políticos fundamentais, não só aos seus próprios cidadãos, mas também a todos que se encontrem sob sua jurisdição (CEDH, [s.d.]b). Adotada pela ONU em 1989 e ratificada por 150 Estados, dentre os quais a França, em 1990, essa Convenção aborda, entre outros, os seguintes pontos: 1 – direito à igualdade; 2 – direito a uma proteção especial para seu desenvolvimento em condições normais; 3 – direito a um nome e a uma nacionalidade; 4 – direito a uma alimentação adequada, à moradia e a cuidados com sua saúde; 5 – direito a cuidados particulares em caso de deficiência física ou mental; 6 – direito a amor e à compreensão; 7 – direito à educação, ao esporte e ao lazer; 8 – direito a estar entre os primeiros a ser socorrida em caso de desastres; 9 – direito à proteção contra a crueldade e à exploração; 10 – direito de se desenvolver em um espírito de fraternidade, paz e tolerância. (GUNTEN; MARTIN; NIOGRET, 1994, p. 10, tradução nossa).

3 É apresentado aqui e nas seções seguintes o conceito de jurisprudência em sentido estrito, considerando que “dentro desta acepção, jurisprudência consiste apenas no conjunto de decisões uniformes, prolatadas pelos órgãos do Poder Judiciário, sobre uma determinada questão jurídica. É a auctoritas rerum similiter judicatorum (autoridade dos casos julgados semelhantemente). A nota específica deste sentido é a uniformidade no critério de julgamento” (LIMA, 2004, p. 16).

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A forma que o Conselho da Europa encontrou para concretizar e dar real proteção aos direitos humanos, ou seja, para garantir que não ficassem apenas no papel, foi a criação da Corte Europeia de Direitos Humanos, em 1959. A missão desse Tribunal é verificar o respeito aos princípios estabelecidos em seu documento fundador. É atribuição da Corte o julgamento de questões que envolverem a violação dos direitos salvaguardados pela Convenção. Seus precedentes têm caráter vinculante para os Estados submetidos à sua jurisdição, ou seja, para os países que, por meio do Tratado de Roma, ratificaram a Convenção, as decisões tomadas pela Corte também são válidas para seus tribunais nacionais ao discutirem questões semelhantes (CEDH, 2012a). O Conselho da União Europeia, a principal instância decisória da União Europeia, representa os 27 (vinte e sete) países do bloco e aderiu à Convenção, assinando o Tratado de Roma em 2010. Essa adesão buscava propiciar aos cidadãos europeus uma proteção mais efetiva de seus direitos fundamentais, aliás, foi uma forma de consolidar os direitos estabelecidos na Carta de Direitos Fundamentais da União Europeia, proclamada em 1999. A carta buscava resguardar certos direitos fundamentais aclamados pelos países membros da UE e que se relacionavam intimamente com os direitos protegidos pela Convenção Europeia dos Direitos do Homem (PARLAMENTO EUROPEU, 2000). Está contida na própria Carta de Direitos Fundamentais da União Europeia uma previsão de que, se direitos constantes no referido documento corresponderem a direitos4 garantidos pela Convenção Europeia dos Direitos do Homem, eles deverão ter um âmbito de aplicação igual ao determinado pela Convenção, embora a legislação da UE possa prever uma proteção mais abrangente. Na medida em que a presente Carta contenha direitos correspondentes aos direitos garantidos pela Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, o sentido e o âmbito desses direitos são iguais aos conferidos por essa Convenção. Esta disposição não obsta a que o direito da União confira uma proteção mais ampla (PARLAMENTO EUROPEU, 2000, p. 20).

Ainda de acordo com o Parlamento Europeu, quaisquer direitos legitimados pela ordem constitucional comum aos países da UE devem ser interpretados de acordo com os contornos interpretativos delineados por esses preceitos jurídicos compartilhados. No entanto, a Corte Europeia de Direitos Humanos não é um órgão da UE, contrariamente ao Tribunal de Justiça da União Europeia, mas

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sim um organismo ligado ao Conselho da Europa. Os 47 (quarenta e sete) Estados membros do COE também são necessariamente membros do Tribunal de Justiça da União Europeia e, assim, estão vinculados às decisões deste. Naturalmente, os precedentes deste tribunal também afetam os membros da UE (SORIANO, 2007).

2.2 A Estrutura do Tribunal A Corte Europeia de Direitos Humanos encontra-se acima dos tribunais nacionais, de forma que suas decisões integram uma instância jurídica superior a dos tribunais nacionais. Nos países participantes do Conselho da Europa, além de poderem solicitar a intervenção das instâncias judiciais internas, os particulares possuem a prerrogativa de levarem seu pleito à CEDH. O recorrente inicial de uma demanda apresentada à CEDH pode ser um Estado. Entretanto, frequentemente, trata-se de um indivíduo que apresenta um recurso e o submete a exame preliminar. Contudo, o recorrido é necessariamente o Estado (KERNALEGUEM, 1999). “Em regra, qualquer Estado contratante ou mesmo qualquer particular que se considere vítima de uma violação da Convenção, por um dos Estados contratantes, pode dirigir queixa diretamente à CEDH.” (CORDEIRO; ZANALLETO, 2007, p. 244). “Porém, existem algumas ressalvas quanto ao direito dos particulares de buscar proteção junto à CEDH” (CORDEIRO; ZANELATTO, 2007, p. 244). A Corte Europeia de Direitos Humanos só pode ser solicitada a conhecer de um assunto depois de esgotadas todas as vias recursais nas instâncias judiciais internas do Estado e, ainda, após 6 (seis) meses da decisão definitiva. Também não serão aceitas queixas anônimas ou idênticas às outras já examinadas pela Corte ou que sejam consideradas incompatíveis com o disposto na Convenção e seus protocolos (CEDH, 2012b). Perante a CEDH, particulares que acreditam não terem alcançado uma decisão justa em nível nacional, têm a possibilidade de processar seus respectivos Estados. A Corte pode, inclusive, ordenar o pagamento de indenizações às vítimas, caso o recurso

4 São direitos protegidos pela Convenção Europeia dos Direitos do Homem o direito à vida, a um processo equitativo em matéria civil e penal, ao respeito pela vida privada e familiar, à liberdade de expressão, à liberdade de pensamento, de consciência e de religião, a um recurso efetivo, à proteção da propriedade, ao voto e a participar em eleições. Ademais, a Convenção e seus protocolos proíbem a tortura e penas ou tratamento desumanos ou degradantes, a detenção arbitrária e ilegal, a discriminação no que tange ao gozo dos direitos e liberdades por eles reconhecidos, a expulsão ou repulsão por parte de um Estado dos próprios nacionais, a pena de morte e a expulsão coletiva de estrangeiros (CEDH, [s.d.]b).

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seja julgado procedente. Esses recursos são interpostos por particulares contra Estados vinculados pela Convenção ou por Estados membros da Corte que tenham tomado conhecimento de violação de direitos humanos por parte de outros países. No entanto, os recursos apresentados à CEDH não interferem nos processos perante os órgãos judiciais internos dos Estados. A CEDH apenas verifica se realmente alguma norma da Convenção Europeia dos Direitos do Homem foi desrespeitada e, em caso positivo, condena o referido Estado a pagar indenização ao recorrente ou a quem teve seu direito lesado, mas os processos tidos como encerrados nos respectivos países permanecem intocados pela Corte (COE, 1996). Em 1998, a Corte se tornou um órgão permanente, com sede em Estrasburgo, França, e os particulares podem ingressar com ações diretamente na própria Corte. Esse órgão jurisdicional é composto por um número de juízes equivalente ao de Estados vinculados pela Convenção. Não existe nenhum empecilho para eleição de mais de um juiz com a mesma nacionalidade. Eles não são obrigados a julgar de acordo com os costumes, valores e convenções culturais de sua nação, já que os juízes eleitos atuam de forma independente, não tendo vinculação política a nenhum dos Estados, de modo que podem decidir conforme sua livre convicção. Eles devem proferir seu julgamento com base na sua interpretação dos princípios e direitos encartados na Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH, 2012a). Os juízes são eleitos pela Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa e seus respectivos mandatos possuem duração de 6 (seis) anos. Porém, os mandatos cessarão assim que os juízes atingirem a idade de 70 (setenta) anos, mesmo que os mandatos ainda não tenham se encerrado. A eleição ocorre de forma alternada, assim, a cada 3 (três) anos, se elegem metade dos juízes, garantindo assim uma renovação periódica de metade da Corte (CEDH, 2012b). Os juízes da Corte Europeia de Direitos Humanos são predominantemente magistrados dos tribunais nacionais de instância superior ou, ainda, professores de direito, em atividade ou aposentados (BERGER, 1998). Os referidos magistrados são impedidos de realizar qualquer atividade que coloque em risco ou dúvida sua imparcialidade e independência ou, ainda, sua disponibilidade para a execução dos trabalhos perante a Corte (CEDH, 2012a). O Tribunal é subdividido em vários órgãos internos, dentre eles, comitês, câmaras e a Câmara Alta. Esta é a última instância da Corte, ou seja, a sentença proferida por esse órgão será irrecorrível. Na

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maioria das vezes, os casos julgados pela Câmara Alta decorrem de situações em que se vislumbram importantes questões acerca da interpretação dos direitos contidos na Convenção (CEDH 2012b). É possível notar que, graças à atuação da CEDH, a Convenção Europeia dos Direitos do Homem exerce forte influência na política interna dos países signatários, pois, sendo eles condenados e tendo de pagar indenizações fixadas pelo Tribunal, amplia-se o interesse em adequar suas leis internas e jurisprudência de tribunais nacionais aos precedentes da Corte. “Trata-se sem dúvida de um dos fatores de mutações jurídicas e de transformações das atividades judiciárias as mais expressivas da segunda metade do século XX” (MARGUÉNAUD, 1997, p. 2, tradução nossa). Em quase meio século, o Tribunal já proferiu mais de 10 mil sentenças. As suas sentenças são vinculativas para os Estados em causa e levam os governos a alterar a sua legislação e as suas práticas administrativas em muitos domínios. A jurisprudência do Tribunal fez da Convenção um instrumento dinâmico e poderoso para responder aos novos desafios e consolidar o Estado de direito e a democracia na Europa (CEDH, [s.d.]a, p. 2).

3. O CASO LADELE & MCFARLANE V. O REINO UNIDO Esta seção buscará apresentar o caso a ser julgado e descrever os fatos narrados na petição dos aplicantes de forma imparcial e detalhada. Tal descrição será baseada no documento “Ladele and McFarlane v. The United Kingdom – Statement of Facts and Questions to the Parties”, o qual contém as petições de Lillian Ladele e Gary McFarlane, apresentadas em 27 de agosto e 24 de junho de 2010, respectivamente. Em seguida, será apresentada a correlação apontada na petição entre os fatos ocorridos e as supostas ofensas à Convenção Europeia dos Direitos do Homem. A questão acerca da laicização do Reino Unido, que se faz bastante presente ao longo do caso, será abordada posteriormente em outra seção.

3.1. Descrição dos fatos A primeira aplicante, Sra. Lillian Ladele, é de religião cristã, nascida em 1960 e vive em Londres. Ela é representada diante da Corte pelo Sr. M. Jones, da Ormerods, uma firma de procuradores de Croydon, Surrey (CEDH, 2010, tradução nossa). A Sra. Ladele foi empregada como escrivã pelo London Borough of Islington, de 1992 a 2009, tendo exercido, a partir de 2002, a função de registrar nascimentos, mortes e matrimônios. Para a Sra. Ladele,

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O casamento é a união de um homem com uma mulher para a vida, e acredita sinceramente que as uniões civis entre pessoas do mesmo sexo, o qual ela descreve como “casamento em tudo, menos no nome”, são contrários às “Leis de Deus” (CEDH, 2010, p. 1, tradução nossa).

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Islington, distrito londrino onde vive Ladele, possui uma política de igualdade e diversidade chamada Dignity for All (Dignidade para Todos), que promove união entre as pessoas e igualdade para estas dentro da comunidade, em especial contra a discriminação por idade, inaptidão, gênero, sexualidade, raça e religião (CEDH, 2010, tradução nossa). Em dezembro de 2005 também entrou em vigor, em todo o Reino Unido, o Civil Partnership Act 2004, garantindo a união civil a casais do mesmo sexo com direitos iguais aos de um matrimônio entre pessoas de sexos opostos (CEDH, 2010, tradução nossa). A união civil é realizada com a assinatura do documento de registro na presença de um escrivão e de uma testemunha (CEDH, 2010, tradução nossa). A aplicante, no entanto, possui convicções religiosas que vão diretamente contra a união civil de pessoas do mesmo sexo, afirmando, em seu depoimento ao Employment Tribunal 5 (Tribunal do Trabalho), que se sentia inapta a realizar uma união que ela sinceramente acreditava ser contra a vontade de Deus (CEDH, 2010, tradução nossa). No início foi permitido que arranjos informais fossem realizados, de modo que a Sra. Ladele pudesse trocar de ocupação com outros funcionários e não fosse obrigada a formalizar uniões homoafetivas. Entretanto, em março de 2006, dois colegas de trabalho homossexuais queixaram-se quanto à recusa de Ladele a cumprir tais tarefas baseando-se apenas na orientação sexual dos clientes. Islington, então, a partir das afirmações dos funcionários, iniciou procedimentos disciplinares contra a aplicante por violação da política Dignity for All (CEDH, 2010, tradução nossa). A Sra. Ladele apresentou queixa contra o distrito no Employment Tribunal de Londres, o qual, em julho de 2008, sustentou que Lillian Ladele sofreu discriminação religiosa e que Islington colocou os valores da comunidade LGBT (acrônimo de Lésbicas, Gays, Bissexuais e Transgêneros) acima daqueles que possuem crença Cristã (CEDH, 2010, tradução nossa). O distrito, por sua vez, recorreu ao Employment Appeal Tribunal (Tribunal de Apelo do Trabalho)¸ um tribunal superior6, que revogou a primeira decisão e julgou o ato de Islington uma forma proporcional de alcançar um fim legítimo, ou seja, o distrito teria agido corretamente ao tentar garantir que os escrivães efetuem seu trabalho em toda sua extensão,

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como consta nos parágrafos 111 e 112 daquele julgamento (CEDH, 2010, tradução nossa). O Employment Appeal Tribunal deixou como uma observação à parte, contudo, que Islington poderia legalmente escolher apenas funcionários que não possuíssem fortes objeções religiosas para desempenhar tal função, visando a evitar esse tipo de problema (CEDH, 2010, tradução nossa). O processo foi levado, ainda, à Court of Appeal, mais uma corte de instância superior, que sustentou as conclusões do Employment Appeal Tribunal, destacando que Islington não está meramente autorizada a realizar a união civil, mas obrigada a isso. A solicitação de apelo à Suprema Corte foi recusada, em 4 de março de 2010 (CEDH, 2010, tradução nossa). A Sra. Ladele teve, por fim, sua demissão considerada justa até este último apelo, porém ela decidiu recorrer à CEDH como último recurso. O segundo aplicante chama-se Gary McFarlane, um britânico nascido em 1961, habitante de Bristol e conselheiro da Relate Avon Limited (sendo que Relate é um auxílio de caridade a relacionamentos existente no Reino Unido e Avon o nome de uma região da Inglaterra) (CEDH, 2010, tradução nossa). Cristão, acredita fortemente que comportamentos homossexuais são pecaminosos e nada deve ser feito para aprovar tais condutas. Ele é representado diante da Corte pelo Sr. P. Diamond, um advogado que exerce o cargo em Cambridge (CEDH, 2010, tradução nossa). O Sr. McFarlane, por fazer parte da Relate Avon Limited, é membro da Associação Britânica para Terapia Sexual e Relacional (em inglês, BASRT), cujo Código de Ética defende que os terapeutas devem respeitar as decisões, valores e ideias de seus clientes, além de que seus terapeutas devem estar cientes dos preconceitos que carregam para poder evitar discriminação e saber quando isso pode afetá-los. O aplicante esteve submetido a esse código no período em que trabalhou na Relate Avon, de 2003 a 2008 (CEDH, 2010, tradução nossa). O Sr. McFarlane inicialmente se mostrou preocupado em oferecer serviços a casais do mesmo sexo, no entanto, após argumentar com seu supervisor dentro da Associação, ele aceitou que aconselhar tais casais não implicaria em aprovar seus comportamentos, e mostrou-se disposto a continuar seu trabalho (CEDH,

5 Órgão público responsável por ouvir disputas entre empregados e empregadores, incluindo demissão injusta e discriminação. É similar a uma corte, porém menos formal, e está presente no Reino Unido (MINISTRY OF JUSTICE, [s.d.]). 6 Tribunais superiores têm como principal função ouvir os apelos de decisões realizadas por instâncias inferiores, no caso, de uma decisão do Employment Tribunal.

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2010, tradução nossa). O terapeuta reagiu bem aos dois primeiros casais lésbicos que ele aconselhou, embora questões puramente sexuais não houvessem surgido. Em 2007, contudo, houve a percepção dentro da organização de que Gary McFarlane relutava em tratar de assuntos sexuais com casais homoafetivos (CEDH, 2010, tradução nossa). Algumas tensões ocorreram entre o Sr. McFarlane e o gerente da Relate, Sr. Benett, referentes à dificuldade daquele em não expressar seu preconceito contra homossexuais baseados em sua religião. O aplicante acaba sendo demitido, em março de 2008, sob a justificativa de ter concordado previamente com as políticas da organização e, entretanto, ter fornecido conselhos sexuais a casais homoafetivos sem a intenção de realmente fazê-lo, não podendo, portanto, ser confiado a ele o papel de conselheiro (CEDH, 2010, tradução nossa). Uma reclamação feita pelo Sr. McFarlane foi apresentada ao Employment Tribunal, porém o Tribunal considerou razoáveis as justificativas dadas pela Relate Avon, e julgou não haver discriminação contra o aplicante (CEDH, 2010, tradução nossa). Este, então, recorreu ao Employment Appeal Tribunal, o qual sustentou que o Employment Tribunal agiu corretamente ao recusar a reclamação (CEDH, 2010, tradução nossa). O segundo tribunal observou, também, que os fatos apresentados neste caso são bastante similares aos apresentados no caso da primeira aplicante. Uma nova petição foi feita à Court of Appeal para que esta permitisse o prosseguimento do recurso de McFarlane, contudo, este tribunal recusou a solicitação por considerar o caso extremamente similar à apelação movida outrora por Ladele. Assim, a Court of Appeal concluiu não haver reais expectativas de êxito na distinção entre a apelação apresentada pelo Sr. McFarlane e a já negada à Sra. Ladele (CEDH, 2010, tradução nossa). Os casos da Sra. Ladele e do Sr. McFarlane serão ouvidos juntos pela Corte Europeia de Direitos Humanos.

3.2. Acusação Algumas queixas foram apresentadas pelos aplicantes, buscando expor a violação de certos direitos garantidos pela Convenção Europeia dos Direitos do Homem. O primeiro e segundo aplicantes criticaram a falha de proteção aos seus direitos nacionais relativos à liberdade de manifestar suas religiões, o que vai contra o Artigo 9º da Convenção, considerado isoladamente e em conjunção ao Artigo 14 (CEDH, 2010, tradução nossa). O primeiro artigo refere-se à liberdade de pensamento, consciência e religião, enquanto o segundo proíbe a discriminação.

Caso Ladele & McFarlane v. O Reino Unido

A primeira aplicante queixa-se, ainda, que o direito nacional falhou ao não lhe assegurar uma solução efetiva contra a violação de suas liberdades individuais, o que seria contrário ao Artigo 13 (CEDH, 2010, tradução nossa), o qual, de acordo com a Convenção, defende o direito a uma solução efetiva. O segundo aplicante, por sua vez, afirma que o direito nacional não lhe proporcionou adequadamente a garantia de julgamento justo, indo contra o Artigo 6º, que trata precisamente desse aspecto, e tampouco protegeu seu direito ao respeito pela vida privada, violando o Artigo 8º, referente ao direito de respeito à vida privada e familiar (CEDH, 2010, tradução nossa).

4. A LIBERDADE DE RELIGIÃO E A FIGURA DO ESTADO LAICO Esta seção busca apresentar conceitos cruciais à análise do caso “Ladele & MacFarlane vs. Reino Unido”, expondo estes conceitos frente à controvérsia suscitada pelo caso. Primeiramente, um panorama do Reino Unido quanto ao suporte à laicização será apresentado, levando em consideração a inexistência de uma constituição escrita, assim como a trajetória histórica que levou o Ocidente a uma prevalência do paradigma do Estado laico. Após esta breve exposição, a questão da liberdade religiosa e a sua possibilidade de existência em conjunto ao Estado laico serão tratadas, em especial no Reino Unido.

4.1. Considerações acerca do trato da laicidade estatal pelo Reino Unido No Reino Unido, por não haver uma constituição escrita, não há uma afirmação direta quanto à proteção da liberdade de religião e suas limitações (HILL, 2005, tradução nossa). De acordo com Mark Hill (2005), no entanto, é possível atualmente que tribunais superiores do Reino Unido declarem incompatibilidade entre a legislação doméstica e os direitos da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, graças ao Ato dos Direitos do Homem (HRA) de 1998, ou, em outras palavras, houve uma “incorporação” da Convenção às leis domésticas, ainda que não se saiba ao certo os efeitos que tal fato pode proporcionar. A Convenção formaliza, de maneira clara, a proteção de certas garantias individuais, relacionadas à seara dos direitos humanos. Entre esses direitos está a liberdade de pensamento, consciência e religião, conforme foi estabelecido no Artigo 9º do documento em questão (CEDH, 1950, p. 11).

Citado integralmente na subseção 5.1 deste artigo.

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É interessante notar que o Artigo 9º da Convenção é limitador de si próprio (HILL, 2005, tradução nossa), à medida que, em seu segundo parágrafo7, as condições para a proteção da liberdade religiosa são esclarecidas e nele é afirmado que a religião de alguém pode ser manifestada livremente desde que a segurança pública, a ordem pública, saúde ou moral, e o direito e a liberdade de outros sejam mantidos (CEDH, 1950, p.11). Esse mesmo parágrafo também destaca que tais restrições são necessárias a uma sociedade democrática. Existem algumas outras fontes de leis que tratam a questão da liberdade religiosa no país, dispersas entre decretos regulamentares (os quais possuem a função de explicar leis e suas aplicações) e decisões de cortes de direito comum: alguns exemplos seriam a proibição da realização de cultos com portas trancadas ou barradas de alguma forma, garantia de descanso do trabalho aos domingos (a não ser que o contrato do empregado estabeleça previamente que domingos serão dias de trabalho), garantia de educação religiosa como parte do currículo básico de uma escola, etc. (HILL, 2005, tradução nossa). Norman Doe (2011) também identifica algumas justificativas para limitar a liberdade de religião. Para o autor, a consequência de algum dano à sociedade pode ser utilizada como justificativa para limitar a liberdade de religião, inclusive, a corte, por exemplo, não aceita que atividades motivadas por religião justifiquem a violação de uma lei penal. Tal afirmação pode, em certa medida, ser utilizada no caso Ladele and McFarlane v. The United Kingdom, uma vez que as motivações que levaram os aplicantes a não desejarem exercer suas funções em seus respectivos empregos foram motivadas pela religião que professavam, o que, dessa forma, prejudicava outros cidadãos. Há um considerável número de casos julgados pela Corte os quais apresentam restrições ao exercício da liberdade de religião. Alguns casos específicos podem ser vistos, como a limitação a Sikhs e Hindus quanto ao ato de espalhar cinzas humanas em rios britânicos, uma vez que existem determinadas imposições legislativas que têm por objetivo a preservação do meio ambiente, ou, ainda, a proibição de amplificadores elétricos para chamar mulçumanos às orações, de modo que não muçulmanos não sejam perturbados (HILL, 2005, tradução nossa). No contexto do trabalho, uma demissão será encorajada caso a objeção de um empregado ameace impor tarefas adicionais a outros, como, por exemplo, não trabalhar aos domingos ou pretender trocar de função com um colega de trabalho, como ocorreu com

Caso Ladele & McFarlane v. O Reino Unido

Ladele, que realizou arranjos informais com seus colegas visando a não ter de formalizar uniões homoafetivas (HILL, 2005, tradução nossa). Já se sustenta, em vários casos, o argumento de que não é necessariamente injusto demitir um funcionário cujas obrigações religiosas o impeçam de atender aos termos previstos em contrato (HILL, 2005, tradução nossa). Esses aspectos relacionam-se de forma crucial com a proteção das garantias individuais dispensadas aos particulares de um determinado Estado, como pode ser percebido nos contornos do caso em análise, quando direitos fundamentais são invocados frente a exigências do empregador.

4.2. Liberdade de religião e garantias fundamentais A disputa entre os aplicantes, a Senhora Ladele e o Senhor McFarlane, e o Reino Unido está imersa em um panorama de tensão entre soberania e sistema de direitos, o que, segundo Ronald Dworkin (2003), constitui o paradigma contemporâneo do Estado Democrático de Direito. Em outras palavras, fala-se aqui em soberania estatal, ou seja, a legitimidade do Estado para a imposição de obrigações ou restrições de direitos e como esse poder se relaciona com a esfera de proteção das garantias individuais dos cidadãos. Dworkin (2003) identifica a soberania estatal como o centro para o qual conflui um sistema de direitos, uma vez que o exercício de inúmeros direitos é assegurado pela legitimidade de que é imbuído o Estado. Entretanto, vale ressaltar que um sistema de direitos ou, ainda, um conjunto de garantias individuais não se esgota na ideia de soberania, aliás, um sistema de direitos possui uma complexidade que desafia o conceito de soberania. Esses mesmos direitos constituem verdadeira proteção contra a exacerbação da autoridade estatal, ainda que essa própria autoridade seja a responsável pela preservação da possibilidade de reivindicar tais direitos (DWORKIN, 2003). Desde a concepção dispensada pelo liberalismo clássico ao conceito de sistema de direitos, este já envolvia a ideia do exercício de liberdades contra o Estado. Um sistema de direitos possui esse papel, ainda que seja, de certa maneira, validado pela própria autoridade de que é imbuído o Estado (DWORKIN, 2003). Há, aqui, um paralelo entre a percepção dworkiniana sobre sistema de direitos e aquilo que reivindicam os aplicantes do caso em questão. Ladele e McFarlane argumentam que houve transgressão de seus direitos pelo próprio Estado, ou seja, ao sustentarem tamanha alegação, eles retomam a ideia de que a proteção de suas garantias individuais é medida oponível contra a própria instituição que as corrobora, uma perspectiva de direitos que

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limitam a interferência estatal (CEDH, 2010). Pode-se perceber essa relação de forma mais clara a partir da leitura do artigo 8º da Convenção, supostamente violado: Não pode haver ingerência da autoridade pública no exercício deste direito senão quando esta ingerência estiver de acordo com a lei e constituir uma providência que, numa sociedade democrática, seja necessária para a segurança nacional, para a segurança pública, para o bem-estar econômico do país, a defesa da ordem e a prevenção das infrações penais, a proteção da saúde ou da moral, ou a proteção dos direitos e das liberdades de terceiros (CEDH, 1950, p. 11, tradução nossa).

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O Reino Unido apresenta-se como uma democracia constitucional com algumas peculiaridades e, em relação ao caso em apreço, a que mais se destaca é a ausência de uma constituição escrita, uma vez que os princípios pelos quais o país é governado podem se basear em precedentes legais ou, ainda, em tradições e convenções de instituições britânicas não esboçadas em textos (UK PARLIAMENT WEBSITE, [s.d.]). Dessa forma, não há um diploma normativo maior em que as garantias individuais protegidas pelo Reino Unido estejam encartadas, estando a cargo do parlamento grande parte da legitimidade de oficializar a proteção de determinados direitos8. Ainda que em uma conjuntura bastante singular, o Reino Unido dispensa um privilegiado espaço à proteção da liberdade de religião ou de credo e a defesa desse direito constitui, inclusive, um dos pontos primordiais da política externa do país (FCO, [s.d.]). Esse aspecto da política externa britânica pode ser notado pela adesão do Reino Unido a inúmeros tratados internacionais como, por exemplo, a própria Convenção Europeia dos Direitos do Homem, internalizada pelo ordenamento nacional pelo Ato dos Direitos do Homem (HRA) de 1998. O direito de professar uma religião é tido como absoluto, ou seja, como uma garantia irrestrita de poder aderir a qualquer credo unicamente segundo a própria consciência. O direito de professar difere de forma crucial do direito de expressar uma determinada religião, pois este estaria sujeito a limitações impostas pelos tratados sobre direitos humanos de que a Grã-Bretanha é signatária (FCO, [s.d.]). O direito de professar uma determinada religião possui como corolário o respeito à liberdade de crença, ou seja, a segurança de que ninguém pode ser compelido a aderir a qualquer credo de que não comunguem (FCO, [s.d.]). Portanto, o direito de pro-

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fessar uma religião está diretamente relacionado ao foro íntimo dos cidadãos, à proteção da chamada liberdade de consciência. No que tange ao direito de expressar um credo religioso, pode-se dizer que ele vai além da liberdade de consciência, envolvendo a exteriorização de uma crença e, portanto, envolveria limitações estabelecidas pela necessidade de se proteger o direito dos indivíduos à igualdade e não discriminação (FCO, [s.d.]). Conforme expresso pelo Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos (ONU, 1966), qualquer restrição ao exercício de liberdades individuais deve estar prevista em lei e ser necessária para proteger a segurança pública, a ordem ou direitos fundamentais e liberdades de outros indivíduos. Nesse sentido, Dworkin (2003) apresenta a soberania estatal como limitar mútuo do sistema de direitos. Por um lado, a autoridade do Estado é responsável pela legitimação do exercício das liberdades individuais e também por limitar essa prerrogativa, garantindo que os direitos de um indivíduo não sejam sobrepujados pelos de outrem. Por outro lado, o próprio sistema de direitos legitimado pela autoridade estatal possui a capacidade de restringir as interferências do Estado no exercício de garantias fundamentais (DWORKIN, 2003). Ladele e McFarlane reivindicam o respeito e a proteção de sua liberdade religiosa, o que, segundo os aplicantes, estaria em conflito com a continuidade da prestação de serviços públicos de que eram incumbidos. A ponderação entre as reivindicações dos aplicantes e o interesse do Estado na continuação desses serviços não ocorre, conforme argumenta Dworkin (2003), de maneira arbitrária. O direito reivindica para si próprio o papel de promover justiça, o que vai de encontro à arbitrariedade, tão característica das decisões políticas. Portanto, a prevalência da soberania estatal ou da liberdade de expressão religiosa não constitui uma mera escolha, mas a concretização de uma decisão que possa ser considerada justa (DWORKIN, 2010a).

8 Um exemplo disso são os próprios direitos contidos na Convenção Europeia dos Direitos do Homem, os quais ganharam “Assento Real”, ou seja, foram alçados à estatura de lei após a edição do Ato dos Direitos do Homem (HRA) de 1998, um ato parlamentar editado com a intenção de coibir decisões das autoridades públicas que violassem a Convenção. Nessa direção, os atos legislativos deveriam ser interpretados de maneira compatível com a Convenção e os precedentes da Corte Europeia de Direitos Humanos. Essas circunstâncias dão suporte à afirmação de que o Reino Unido possuiria uma constituição não escrita, em outras palavras, a carta magna britânica seria constituída por decretos legislativos, precedentes judiciais e tratados internacionais, ou seja, seu conteúdo estaria disperso dentre esses dispositivos legais (MORRISON, 2009).

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Uma decisão judicial estabelece um marco na disputa entre a afirmação dos direitos dos dois lados da controvérsia. Entretanto, qualquer diferenciação que uma decisão judicial estabeleça entre a concretização do direito de uma parte ou da outra requer sua justificação (DWORKIN, 2003). Ladele e McFarlane requerem um tratamento igualitário, pois afirmam que não podem ter seu direito à liberdade religiosa sobrepujado pela proteção das liberdades de terceiros. Para Ladele e McFarlane, suas respectivas demissões baseadas na preservação dos direitos dos casais homoafetivos não resultariam numa justa diferenciação entre o âmbito de incidência da soberania do Estado britânico e a esfera de proteção da liberdade de religião (CEDH, 2010). Dworkin (2010b) defende que a resposta judicial, ou melhor, o entendimento de qualquer órgão jurídico não pode se adiantar à ocorrência da situação concreta, já que assim a decisão tornar-se-ia casuística, lotada de intenso subjetivismo e pautando-se em uma visão abstrata do que seria igualdade. A querela entre Ladele e McFarlane e o Reino Unido é o ponto de partida para a estipulação daquilo que consistiria a aplicação ao próprio caso do conceito de igualdade. No entanto, a igualdade não é o único parâmetro norteador do que Dworkin (2000) chamaria “leitura exigente do direito”, em verdade, quando se procura a solução de um caso, almeja-se resolver uma tensão entre igualdade e liberdade. As partes de uma disputa reivindicam tratamento igualitário no que se refere às suas aspirações à afirmação de um direito, contudo, o atendimento à pretensão de um dos lados implica, inevitavelmente, a restrição à liberdade do exercício de uma prerrogativa pela outra parte (DOWRKIN, 2010b). Nessa direção, frente ao caso em apreço, há, de um lado, a reivindicação de tratamento igualitário feita por Ladele e McFarlane, pois elas afirmam que deveriam ter sua liberdade de religião respeitada da mesma forma como os direitos atribuídos aos casais homoafetivos têm sido resguardados pelo Reino Unido (CEDH, 2010). De outro lado, há a alegação do governo britânico no sentido de que só haveria tratamento igualitário se os aplicantes cumprissem suas atribuições assim como os outros responsáveis pelos mesmos serviços públicos. Para o Reino Unido, uma vez alçados à condição de funcionários públicos, os aplicantes não poderiam contrariar a legislação estatal que oferecia aos casais homoafetivos a possibilidade de registrarem atos de união civil e realizarem sessões de aconselhamento afetivo (CEDH, 2010).

Caso Ladele & McFarlane v. O Reino Unido

4.3. O direito diante de seu papel integrativo A complexidade da disputa apresentada pelo caso Ladele & McFarlane v. O Reino Unido é aprimorada no momento em que nos situamos como parte de uma sociedade pós-tradicional, o que, como lembrado por Dworkin (2006), alude à inexistência de um fundamento obrigatório como fator integrativo. Conforme as palavras de David Gauntlett (2002), quando prevalece o domínio da tradição, as ações dos indivíduos não são analisadas ou refletidas a fundo, uma vez que as escolhas possíveis já estariam prescritas pelas tradições e pelos costumes. Em contraposição, o conceito de sociedade pós-tradicional não recorre à evocação de um fundamento obrigatório para as respostas aos questionamentos que assolam os indivíduos, como podemos verificar pelo trecho abaixo: Em um período pós-tradicional, não há uma grande preocupação sobre as experiências vividas pelas gerações anteriores, pois as opções estariam verdadeiramente abertas às escolhas dos indivíduos. Todas as indagações acerca do comportamento em sociedade tornam-se questões que devem ser consideradas a fim de possibilitar a tomada de decisões sobre essas dúvidas. A sociedade torna-se extremamente reflexiva e consciente da precariedade característica da sua estrutura atual (GAUNTLETT, 2002, tradução nossa).

Nessa direção, nas sociedades pós-tradicionais, o direito pretende ocupar essa lacuna, exercendo essa função integrativa, já que não se permite a evocação de um fundamento obrigatório; assim, o papel do direito consistiria em estruturar as relações interpessoais por meio daquilo que, em uma sociedade pós-tradicional, poderia representar a única vinculação possível entre os indivíduos: os direitos fundamentais (DWORKIN, 2006). O caso em apreço reacende essa discussão acerca desse papel do direito, a partir do momento em que traz consigo o embate entre direitos fundamentais – o conflito entre o respeito à liberdade de religião e a garantia de tratamento igualitário perante o Estado. Dessa forma, segundo Dworkin (2006), estaríamos diante de uma colisão entre o campo de liberdades fundamentais das partes envolvidas e a percepção de violência entre os integrantes dessa relação. A disputa apresentada ao Tribunal envolveria a violação por um lado das garantias individuais atribuídas ao outro. E, caso o direito pretenda conservar seu papel integrativo, a decisão judicial deve se pretender como um instrumento de coibição dessa violência, dessa violação de direitos fundamentais (DWORKIN, 2006).

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Nessa direção, podem-se visualizar com maior clareza as limitações ao exercício da liberdade de religião impostas pela própria Convenção e também pelo Pacto Internacional sobre Direito Civis e Políticos. Dworkin (2003) afirma que a religiosidade não é um argumento que possa ser compartilhado por todos os integrantes de uma sociedade pós-tradicional, pois não possui um viés de obrigatoriedade. No momento que as tradições religiosas não mais condicionam as repostas aos questionamentos dos indivíduos acerca de seu comportamento em sociedade, esses costumes perdem a aptidão de serem oponíveis a todos; as tradições religiosas tornam-se visões de mundo dentre outras possíveis, professadas apenas por aqueles que a elas prestarem adesão (DWORKIN, 2003). Portanto, é permitido indagar se o atendimento às reivindicações de Ladele e McFarlane demonstraria o respeito às suas liberdades fundamentais ou se isso, em verdade, representaria a imposição de uma determinada visão de mundo como escusa para uma injusta discriminação entre os cidadãos que eles atendiam e os que se recusavam a atender. Uma vez distante da posição de fundamento obrigatório, as tradições religiosas são responsáveis pela existência do que seria um vínculo afetivo, uma ligação entre os indivíduos que se baseia na compatibilidade do credo que comungam e que necessita dessa compatibilidade para existir (DWORKIN, 2003). O vínculo que o direito estabelece por meio da proteção das liberdades fundamentais ultrapassa os limites das relações de afetividade, pois os direitos individuais não podem vivenciar regras baseadas em uma associação afetiva, porque perderiam seu papel de fator integrativo (DWORKIN, 2010a). Submeter os direitos individuais à proximidade afetiva entre os indivíduos significa subverter seu campo de intervenção à afeição entre as partes de uma relação. A oposição à realização das tarefas delegadas a Ladele e McFarlane não pode ter a inexistência de associação afetiva entre eles e casais do mesmo sexo como fundamento, mas sim a violação efetiva de suas liberdades individuais. O direito moderno exige uma relação de igual consideração e respeito entre os indivíduos, portanto, diferenças suportadas por afetividade não encontram justificativa quando enfrentadas pela tensão entre igualdade e liberdade acima apresentada (DWORKIN, 2005). Ladele e McFarlane aduzem que eles próprios não foram tratados com igual consideração e respeito e que, assim, o Estado, ao obrigá-los a prosseguir com suas atividades, estaria concretizando uma situação de violência, de restrição ilegítima de direitos

Caso Ladele & McFarlane v. O Reino Unido

(CEDH, 2010). Evidentemente, por um lado, o Tribunal não pode perpetuar tal situação caso entenda que se trata de violação da liberdade de religião. Por outro lado, se o entendimento for de que a recusa pauta-se na ausência de afetividade entre os polos, a manutenção dos aplicantes como funcionários do Estado poderia constituir verdadeira da restrição da liberdade daqueles casais. A liberdade de religião possui, é claro, espaço como integrante do rol de direitos fundamentais, conforme a visão de Dworkin (2006). Afinal, este alega serem os direitos fundamentais a única vinculação possível em uma sociedade pós-tradicional. Aliás, professar um credo religioso é direito vastamente amparado pelo próprio Reino Unido como se percebe pelas inúmeras disposições legais de que o país é signatário e que protegem o exercício da liberdade de religião como, por exemplo, a Convenção Europeia dos Direitos do Homem e o Pacto Internacional sobre Direito Civis e Políticos (FCO, [s.d.]). Entretanto, conforme elucidado por Dworkin (2010a), a religiosidade não constitui fundamento compartilhável por todos para que se permita a formação de um vínculo entre os indivíduos, portanto, a sustentação para o argumento dos aplicantes também não pode ser a religiosidade, pois esta se volta para a necessidade de existência de afeto e não para a exigência de respeito.

5. JURISPRUDÊNCIA RELEVANTE 5.1 O Tribunal e sua jurisprudência relativa ao tema Primeiramente, cabe ressaltar a importância da jurisprudência, em outras palavras, o conjunto de decisões anteriores tomadas acerca de determinado tema, que acabam por formar Standards, ou seja, padrões interpretativos (FERRAZ JR., 1994). Por meio da análise dos julgados anteriores da Corte Europeia de Direitos Humanos é possível identificar uma série de padrões que, eventualmente, podem se mostrar úteis para o debate, sempre sob uma ótica crítica. A questão aqui tratada é relativamente nova na jurisprudência internacional, qual seja, o direito à objeção religiosa – em inglês, religious objection. Um marco jurisprudencial acerca do tema veio em 1993 com o caso Kokkinakis v. Grécia9. Desde então, a matéria tem sido abordada com maior frequência (MARTINEZ-TORRÓN, 2012). Quanto à matéria tratada, qual seja, a problemática envolvendo a objeção religiosa, a compreensão de dois artigos da Convenção Europeia dos Direitos do Homem é imprescindível. Tratam-se dos artigos 9º e 10:

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Artigo 9° Liberdade de pensamento, de consciência e de religião 1. Qualquer pessoa tem direito à liberdade de pensamento, de consciência e de religião; este direito implica a liberdade de mudar de religião ou de crença, assim como a liberdade de manifestar a sua religião ou a sua crença, individual ou coletivamente, em público e em privado, por meio do culto, do ensino, de práticas e da celebração de ritos. 2. A liberdade de manifestar a sua religião ou convicções, individual ou coletivamente, não pode ser objeto de outras restrições senão as que, previstas na lei, constituírem disposições necessárias, numa sociedade democrática, à segurança pública, à proteção da ordem, da saúde e moral públicas, ou à proteção dos direitos e liberdades de outrem. 246

Artigo 10 Liberdade de expressão 1. Qualquer pessoa tem direito à liberdade de expressão. Este direito compreende a liberdade de opinião e a liberdade de receber ou de transmitir informações ou ideias sem que possa haver ingerência de quaisquer autoridades públicas e sem considerações de fronteiras. O presente artigo não impede que os Estados submetam as empresas de radiodifusão, de cinematografia ou de televisão a um regime de autorização prévia. 2. O exercício destas liberdades, porquanto implica deveres e responsabilidades, pode ser submetido a certas formalidades, condições, restrições ou sanções, previstas pela lei, que constituam providências necessárias, numa sociedade democrática, para a segurança nacional, a integridade territorial ou a segurança pública, a defesa da ordem e a prevenção do crime, a proteção da saúde ou da moral, a proteção da honra ou dos direitos de outrem, para impedir a divulgação de informações confidenciais, ou para garantir a autoridade e a imparcialidade do poder judicial (CEDH, 1950, p. 11, tradução nossa).

Ao longo do tempo, alguns princípios e distinções restaram consolidados na jurisprudência da Corte (MARTINEZ-TORRÓN, 2012). Um ponto importante reside na interpretação dada aos dispositivos dos artigos 9º e 10º. Enquanto o primeiro se refere exclusivamente à liberdade de práticas religiosas, incluído aí o direito ao proselitismo religioso, o segundo se refere à proibição de impor ou de ser submetido a alguma forma de doutrinação moral religiosa. A CEDH também entende o direito à liberdade religio-

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sa em duas dimensões: a interna, que diz respeito à liberdade de crença, e a externa, que diz respeito à liberdade de manifestação religiosa (MARTINEZ-TORRÓN, 2012). A CEDH tem estabelecido também que, para que um ato do Estado seja considerado violador do disposto no artigo 9º, teria que haver um ataque direto ao direito do indivíduo de expressar sua religião. Dessa forma, para que se configure tal violação, é necessário que o Estado não haja de forma neutra e que a manifestação religiosa reprimida seja intrínseca e essencial ao pleno exercício da fé ou das convicções do indivíduo. O caso chave para essa diferenciação foi o Arrowsmith v. Reino Unido, que trata de uma cidadã britânica, pacifista convicta, presa por distribuir panfletos a favor da deserção do serviço militar. Distinguiu-se, nesse caso, que uma ação meramente motivada por uma crença, religiosa ou mesmo ideológica, não é, per se, o suficiente para ser protegida pelo artigo 9º. A CEDH decidiu por não atender a requerente, arguindo que o ato de distribuir panfletos não seria central à sua ideologia. Portanto, estabeleceu-se que a manifestação deve ser essencial à crença, não meramente inspirada por ela (MURDOCH, 2007). Uma exceção ao disposto no artigo 9º diz respeito à questão do interesse público e democrático. Trata-se de uma exceção já disposta no próprio texto legal, prevendo que determinadas supressões ao direito à liberdade religiosa podem ser permitidas, desde que se tenha em vista o interesse coletivo (MARTINEZ-TORRÓN, 2012). A compreensão de que o interesse público é elemento inescapável das políticas de um Estado laico é fundamental para entender o modo como se operam as tensões entre o secularismo e a liberdade religiosa. Os casos mais recorrentes dizem respeito à questão do alistamento militar obrigatório e de diversos problemas relacionados a políticas de educação pública. Quanto aos primeiros, os casos de Thlimmenos v. Grécia e Bayatyan v. Armênia surgem como precedentes importantes. Em ambos os casos,

9 Trata-se de caso em que Minos Kokkinakis, uma Testemunha de Jeová, foi processado pelo crime de proselitismo religioso pelo Estado grego ao tentar converter outra pessoa. Kokkinakis foi condenado em todas as instâncias inferiores, restando então o apelo à CEDH. A CEDH julgou a favor de Kokkinakis, apontando que o Estado grego foi incapaz de comprovar que a condenação do requerente tinha um interesse público legítimo, reconhecendo que o direito ao proselitismo religioso – o ato de tentar converter outras pessoas – é uma extensão natural e intrínseca à própria liberdade religiosa, protegida pela Convenção Europeia dos Direitos do Homem.

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trata-se de religiosos que, por suas crenças, se recusaram a se alistar. A CEDH decidiu favoravelmente a ambos, verificando que os Estados recorridos haviam indiretamente atacado a liberdade religiosa dos recorrentes (MARTINEZ-TORRÓN, 2012). Quanto aos segundos, o entendimento da CEDH se aproxima bastante daquele adotado pela jurisprudência norte-americana. Desse modo, até como modo de enriquecer o estudo proposto, será feita uma análise mais detalhada da rica construção jurisprudencial da Suprema Corte dos Estados Unidos.

5.2 A Jurisprudência Norte-Americana

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Analisar a jurisprudência da Suprema Corte dos Estados Unidos é importante para entender o modo como foi se formando alguns entendimentos acerca da formação do Estado laico no constitucionalismo moderno. Outro motivo para que seja reservada atenção especial para a corte constitucional em questão é a semelhança entre as conclusões alcançadas – principalmente pós o caso Lemon v. Kurtzman – e a posição atual da CEDH acerca do que seriam atos típicos de um Estado neutro. O ponto de partida para toda discussão que envolva a separação entre Estado e Religião no contexto constitucional norte-americano tem de ser, antes de qualquer exame jurisprudencial, a própria Primeira Emenda do Bill of Rights10, que dispõe acerca da liberdade de expressão e liberdade religiosa como um todo11. No texto, podem ser encontrados dois trechos que dispõem mais explicitamente sobre a questão religiosa. São a Establishment Clause – “O Congresso não fará lei em que disponha sobre o estabelecimento de religião” – e a Free Exercise Clause – “O Congresso não fará lei [...] que proíba o livre exercício de cultos religiosos”. A interpretação acerca da Establishment Clause sempre havia sido limitada por dois pontos básicos: tal cláusula teria como função evitar a vinculação do Estado a qualquer religião e evitar o favorecimento de determinados cultos religiosos em detrimento de outros sob os olhos do Estado. Trata-se, claramente, de uma leitura busca colocar o Estado em uma posição neutra. Aqui vale a pena mencionar outro conceito importante ao tratar do assunto: a Wall of Separation de Thomas Jefferson12. Nos termos do próprio, Levando em consideração que religião é um assunto diz respeito somente ao indivíduo e seu Deus, que não deve prestar contas a ninguém por sua fé ou crença, que o poder legislativo do Estado trabalha apenas com ações, e não opiniões, eu contemplo com reverência o ato do povo Americano que declarou que seu órgão le-

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gislativo não deverá ‘fazer nenhuma lei que imponha uma religião ou que proíba o livre de exercício de qualquer outra’, erguendo, portanto, um muro de separação entre Estado e religião (JEFFERSON, 1861, apud McCollum v. Board of Education, 1948).

Pode-se tomar como ponto de partida o ano de 1948, em que chegou até a Suprema Corte um dos casos mais importantes e paradigmáticos acerca da interpretação acerca da separação Estado-Religião: o caso McCollum v. Board of Education. Trata-se da ação movida por Vashti McCollum, mãe de crianças que estudavam no distrito de Champaign, no estado de Illinois. Nesse estado vigorava uma lei que, com algumas exceções, obrigava os pais de crianças entre os sete e os dezesseis anos a mantê-los em instituições públicas de ensino, sob pena de multa. Grupos religiosos locais tomaram a iniciativa e chegaram a acordos com as autoridades locais de modo que aulas de ensino religioso fossem ministradas durante trinta a quarenta minutos durante um dia na semana, utilizando as instalações dos prédios das escolas. Os alunos que não participassem de alguma dessas atividades seriam remanejados e passariam esse tempo estudando (McCollum v. Board of Education, 1948). O caso em questão se mostra paradigmático e de fundamental importância na história constitucional dos Estados Unidos. Primeiramente, trata-se da intervenção da Suprema Corte em atos que violam diretamente a Establishment Clause de forma substancial, e não necessariamente através de alguma atividade legislativa. Compreendeu-se, portanto, que o alcance do “Muro de Separação” vai além das ações do poder legislativo, sendo necessária a observações dos limites da tensão entre Estado laico e religião em várias esferas diferentes. Nos termos do Juiz

10 Primeiras dez emendas da Constituição dos Estados Unidos, que tratam basicamente de estabelecer liberdades e direitos fundamentais dos cidadãos do país. 11 Texto original: “Congress shall make no law respecting an establishment of religion, or prohibiting the free exercise thereof; or abridging the freedom of speech, or of the press; or the right of the people peaceably to assemble, and to petition the Government for a redress of grievances.” 12 Do original: “Believing with you that religion is a matter which lies solely between man and his God, that he owes account to none other for his faith or his worship, that the legislative powers of government reach actions only, and not opinions, I contemplate with sovereign reverence that act of the whole American people which declared that their legislature should ‘make no law respecting an establishment of religion, or prohibiting the free exercise thereof,’ thus building a wall of separation between church and State”.

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rankfurter, que concordara com a inconstitucionalidade de tais F aulas de ensino religioso, Todos nós concordamos que a Primeira e a Décima-Quarta emendas tem um alcance secular muito mais penetrante na conduta do governo do que meramente proibir um ‘Igreja oficial’. Entretanto, concordar, em abstrato, que a Primeira Emenda fora concebida para erguer um ‘muro de separação entre Estado e Igreja’ não esgota toda a discussão acerca dos limites estabelecidos pelo muro (McCollum v. Board of Education, 1948, p. 214)13.

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Assim, com essa incerteza acerca do que deve ser separado pela Wall of Separation, Frankfurter prossegue mais à frente dissertando acerca da realidade fática da situação, em que a obrigatoriedade de freqüentar a instituição de ensino e o risco de segregação devido à não-participação nas aulas de ensino religioso se configuram como elementos que transformam a liberdade de escolha em exclusão: Embora seja dada à criança a alternativa, ela não elimina a operação da influência da escola acerca de assuntos relativos à consciência e que tomam lugar fora dos domínios escolares. O normal é que as crianças passem a imitar umas as outras, visto que o inconformismo não é uma das características mais proeminentes delas. O resultado é uma óbvia pressão aos pequenos para que freqüentem as aulas. [...] As crianças pertencentes a esses grupos não-participantes terão que conviver com um sentimento de separatismo, quando a escola deveria ser o local de treino para hábitos de comunidade, ou terão que lidar com uma instrução religiosa de uma fé que não é a de seus pais (McCollum v. Board of Education, 1948, p. 227) 14.

O voto vencido, do Juiz Reed, reafirma como contraponto o novo posicionamento adotado pela Corte, justamente ao questionar a expansão da interpretação acerca da Primeira Emenda. Segundo o Juiz, a vontade original do legislador se limitaria a evitar que uma religião em específico fosse vinculada ao Estado – evitando a criação de uma hipotética Igreja Estatal 15. Assim, a Corte reafirma sua interpretação acerca da Primeira Emenda16, em conjunto com o disposto na Décima Quarta Emenda17. Também sedimenta o entendimento de que, antes de ter como função a não criação de uma religião oficial ou o não favorecimento de determinados credos, a Primeira Emenda possui como função reforçar a separação entre as funções do Estado e da Religião.

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A importância do julgado em McCollum v. Board of Education se estende por mais alguns casos de grande repercussão na Suprema Corte. Dois deles merecem atenção especial: Abington School District v. Schempp e Epperson v. Arkansas. No primeiro caso, de 1963, trata-se de uma ação movida pela família Schempp, de crença universalista, mas que se opunha ao ensino religioso em escolas públicas, que dizia ter seus direitos garantidos pela décima quarta emenda violados. Na escola em que seus filhos estudavam, era obrigatória a leitura de determinados trechos da Bíblia. Havia, entretanto, a possibilidade de que os pais, que discordavam dessa imposição, entrassem com um requerimento para que seus filhos não realizassem tal prática. O entendimento majoritário da Corte seguiu o definido em McCollum v. Board of Education, julgando inconstitucional o regulamento que permitia o ocorrido. O caso Epperson v. Arkansas, de 1968, por sua vez, trata da proibição existente no estado do Arkansas de que se fosse ensinada a teoria evolucionista, sendo privilegiada a teoria criacionista. A argumentação que se seguiu nesse debate levou em consideração a liberdade de expressão da professora Susan Epperson e a clara violação à Primeira Emenda, no sentido de que um sistema

No original: “ That a child is offered that the First and the Fourteenth Amendments have a secular reach far more penetrating in the conduct of Government than merely to forbid an ‘established church.’ But agreement, in the abstract, that the First Amendment was designed to erect a ‘wall of separation between Church and State,’ does not preclude a clash of views as to what the wall separates”. 13

14 No original: “That a child is offered an alternative may reduce the constraint; it does not eliminate the operation of influence by the school in matters sacred to conscience and outside the school’s domain. The law of imitation operates, and nonconformity is not an outstanding characteristic of children. The result is an obvious pressure upon children to attend. […] The children belonging to these non-participating sects will thus have inculcated in them a feeling of separatism when the school should be the training ground for habits of community, or they will have religious instruction in a faith which is not that of their parents” 15

State Church, em tradução livre.

1ª Emenda: “O Congresso não fará lei que diga respeito ao estabelecimento de qualquer religião ou proibindo o livre exercício de quaisquer crenças; ou que tenha por objetivo cercear a liberdade de expressão ou o direito de, pacificamente, convocar assembléias ou de peticionar ao governo”. 16

17 14ª Emenda, Primeira seção: “Todas as pessoas nascidas ou naturalizadas nos Estados Unidos, e sujeitas à sua jurisdição, são cidadãos dos Estados Unidos e do estado onde residem. Nenhum estado fará lei que gere privilégios ou imunidades a cidadãos dos Estados Unidos; nenhum estado privará qualquer pessoa de sua vida, liberdade ou propriedade sem o devido processo legal, tampouco negará a qualquer pessoa dentro de sua jurisdição igual proteção legal” (tradução nossa).

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educacional que privilegie a teoria criacionista adota explicitamente uma doutrinação religiosa. Talvez o julgado mais importante da jurisprudência norte-americana, nesse sentido, seja o Lemon v. Kurtzman, de 1971. Trata-se do caso paradigmático que estabeleceu em sua sentença os três requisitos básicos para que uma política pública seja considerada constitucional e não atinja a Primeira Emenda: Primeiramente, o estatuto legal deve ter um propósito secular18. Em segundo lugar, seu efeito primário não deve incentivar ou inibir manifestações religiosas. Por último, o estatuto não deve forçar uma excessiva ligação entre Estado e religião (Lemon v. Kurtzman, 1971, p. 613)19.

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Basicamente, é sintetizado na decisão acima mencionada tudo que fora construído na jurisprudência norte-americana no sentido de delimitar o que seria um ato de um Estado neutro, ou seja, que não atente contra a liberdade de religião. Esses três requisitos passaram a ser conhecidos como o Lemon Test, pois seria o “teste” ao qual todo ato governamental teria que ser submetido para que fosse verificada sua compatibilidade com o disposto na Primeira Emenda. Além disso, essa decisão representa um passo importante no sentido de manter a distância entre políticas públicas e suas ligações com entes religiosos20. Nota-se, então, uma clara semelhança entre o estabelecido pela CEDH e a Suprema Corte dos Estados Unidos no que diz respeito à esfera de ação do Estado, explicitando a necessidade do estabelecimento de fins seculares para as ações do Estado. Alguns dos conceitos e explicações apresentados surgem como fundamentais ao entendimento do caso Ladele e McFarlane v. Reino Unido, visto que o núcleo da questão é a mesma tensão entre um ato estatal – e supostamente neutro – e a esfera de liberdade religiosa de indivíduos. Dessa forma, mesmo não abordando diretamente a questão da objeção religiosa, é possível adquirir importante ferramental teórico para o assunto em pauta ao se analisar a jurisprudência apresentada.

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ou, ainda, de como delimitar seu campo de incidência revelam o quão perturbador pode ser estar situado em uma sociedade pós-tradicional, um lugar onde os conceitos possuem definições inconstantes e assim devam permanecer. Dworkin (2010a) aponta para a importância de que o direito esteja voltado para as possibilidades futuras, ou seja, de que o conteúdo que envolve o conceito de um direito fundamental não esteja previamente determinado. O conteúdo expresso pelas liberdades fundamentais apresenta-se em constante construção, sendo a todo tempo redefinido, pois a própria linguagem assim o é. A linguagem possui como seu principal aspecto a inabalável mutação de suas definições; a linguagem refuta veementemente a constância, projeta-se para os tempos vindouros e permite que alcancemos novos patamares, novas conquistas. Talvez o termo conquista seja, ao longo da história, uma expressão deveras inapropriada. No entanto, ainda que tenhamos presenciado experiências como a exploração da mão de obra escrava de afrodescendentes, o extermínio de cidadãos judeus durante a Segunda Guerra Mundial ou a repressão contra cidadãos homossexuais pelo governo americano durante a segunda metade do século XX, a possibilidade de ressignificação da linguagem, daquilo que, por exemplo, significa discriminação permite a reação contra tais circunstâncias. Os dois lados do embate judicial aqui apresentado pleiteiam ter reconhecida pela Corte a significação que cada um acredita possuir o conceito de liberdade religiosa. Essa disputa perpassa a discussão em torno das fronteiras da própria linguagem e reacende o debate sobre as nuances da compreensão de Estado laico e sua interrelação com a conquista do direito a não discriminação, seja por cor, gênero, religião ou, ainda, orientação sexual. O Reino Unido está inserido em um contexto de legitimação dos direitos de casais homoafetivos e, diante desse percurso árduo, qualquer posicionamento adotado pela Corte Europeia de Direitos Humanos não pode pretender tolher a busca por novas perspectivas.

6. CONCLUSÃO O caso Ladele and McFarlane v. The United Kingdom retrata um dos momentos de maior incerteza que assolam um aplicador do direito: a concretização de direitos fundamentais. As indagações em torno de como identificar uma violação desses direitos

Secular, aqui, possui o mesmo sentido de Laico.

Do original: “The statute must have a secular legislative purpose; second, its principal or primary effect must be one that neither advances nor inhibits religion. Finally, the statute must not foster “an excessive government entanglement with religion”. 19

20 O caso Lemon v. Kurtzman não esgota a jurisprudência norte-americana sobre o assunto, mas representa o atual marco teórico adotado pela Suprema Corte dos Estados Unidos acerca dos limites constitucionais entre as políticas públicas e o direito à liberdade de religião.

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8 A CULTURA DO ESPETÁCULO O papel da grande mídia na representação e construção das identidades sexuais

Diego Bielinski Gabriela Andrea Hermosilla Joaquim Otávio Melo Lima Sarah Fróz1

1. INTRODUÇÃO A mídia, enquanto divulgadora e representante das problemáticas de uma sociedade, e as identidades sexuais, enquanto primeiro passo para o reconhecimento do indivíduo e de sua funcionalidade no organismo social, são elementos fortemente presentes nas discussões contemporâneas centradas na pessoa humana. Assim, a reflexão sobre o relacionamento entre estes elementos é necessária para a melhor compreensão das dinâmicas que permeiam o ser humano enquanto ser intrinsecamente social. O momento vivenciado é de exposição intensa das identidades sociais3 pelos meios de comunicação em massa. Esses, ao representarem as identidades, também agem em direção à construção das mesmas, seja por meio da perpetuação de arquétipos4,

“Toda orientação pressupõe uma desorientação.” Hans Magnus Enzensberger2 1 Os autores gostariam de agradecer ao amigo André Maia, por seu auxílio e comentários ao texto. 2 ENZENBERGER, H. Topological Studies in Modern Literature. Revista Sur, Buenos Aires, maio-junho de 1966. 3 Tajfel (1983, p. 290) conceitua identidade social como “aquela parcela do auto-conceito dum indivíduo que deriva do seu conhecimento, da sua pertença a um grupo (ou grupos) social, juntamente com o significado emocional e de valor associado àquela pertença”. O autor afirma também que no processo de comparação social existe uma tendência a atribuir valoração negativa ao outgroup (grupo de fora) e positiva ao ingroup (grupo do qual é pertencente), o que não significa que um indivíduo não possa ter uma identificação problemática com o próprio grupo (TAJFEL, 1983). 4 Arquétipo é o termo utilizado por C. J. Jung (2000) para se referir aos modelos inatos presentes no inconsciente coletivo que servem de base para o desenvolvimento da psique humana, que nascem sociamente, da constante repetição de certa experiência, sendo naturalizados e inerentes na transição entre gerações e culturas (JUNG, 2000).

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seja através da desconstrução de imagens conservadoras que ditam padrões para o corpo e a sexualidade (LYSARDO-DIAS, 2007). A mídia, por vezes reducionista, por vezes revolucionária com relação às desigualdades de gênero, está em constante mutação em relação à representação de valores, pois representa uma sociedade em busca do autoconhecimento que se transforma aceleradamente (BONIN, 2005). O objetivo do presente artigo consiste em analisar como essas transformações da mídia abarcam as identidades sexuais, de forma a construí-las e representá-las. A partir destes estudos, pretende-se demonstrar como a mídia impacta nas concepções de mundo a respeito das identidades sexuais de forma a não se constituir apenas como reprodutora destas, mas como embutida em um processo concomitante de representação e construção, co-constituindo as relações sociais como tal5. A temática acerca do impacto exercido pela mídia sobre as identidades sexuais, ainda que presente maciçamente em todas as esferas de convívio social – do ambiente privado ao nacional e ao internacional –, tem a sua percepção reduzida pela internalização de valores e práticas consolidados, estando a mídia em uma posição de influência tão abundante sobre os indivíduos que se torna tácita (VESTENA, 2008). Esta influência pode ser, portanto, positiva ou negativa na direção da formação de uma sociedade mais tolerante e inclusiva (KUNSCH; FISCHMANN, 2002). A mídia, em suas configurações mais variadas – televisiva, impressa, via rádio, online – pode ao mesmo tempo transmitir valores discriminatórios com relação às identidades sexuais, construindo posições discriminatórias como a homofobia; como pode ser um dos instrumentos mais eficazes para a mudança social devido ao seu caráter amplamente difusor (CARACRISTI, 2005). E é neste sentido que a mídia será aqui analisada em seu relacionamento para com as identidades sexuais.

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tivos que delimita como ocorrerá a influência da mídia sobre as relações sociais e vice-versa (WOLF, 1987). Sendo assim, a mídia se torna um meio de formação de identidades sociais que influencia no posicionamento do indivíduo entre os grupos de referência dos quais é pertencente (família, amigos, religião, política, sexualidade etc.). Isso ocorre porque a mídia se constitui como uma grande rede de interação entre os indivíduos que assume um caráter global(HJARVARD, 2008). Essas interações, no entanto, podem não ser simétricas e a relação entre aquele que profere um discurso midiático e o destinatário, caso não sejam conferidos instrumentos de réplica a este, pode assumir um caráter hegemônico7, de dominação (HJARVARD, 2008). Trazendo para a análise a perspectiva de Pierre Bourdieu (1989), pelo caráter difuso da mídia em comparação às relações pessoais “cara-a-cara”, esta passa a exercer uma dominação suave, uma forma de poder aparentemente mais amena sobre os indivíduos. Esta forma mais amena de poder é, ao mesmo tempo, mais presente e controladora das práticas sociais por revelar-se como um dever-ser não explícito. Isto se torna evidente, por exemplo, se considerarmos os padrões “ditados” pela mídia para o comportamento social. Ela não expressa diretamente que as pessoas ajam, pensem ou sejam como tal, porém evidencia modelos ideais que, compartilhados e internalizados pela sociedade, tornam-se um dever-ser, que se mostra mais resistente e persuasivo (BOURDIEU, 1989). Assim, como demonstra Giroux (1995), observa-se uma retificação da cultura hegemônica por meio de diversos modos simbólicos de produção, textos e discursos que compõem a construção de significados e refletem o contexto social. A mídia representaria um destes modos simbólicos de produção, reproduzindo e construindo os valores de grupos dominantes na sociedade, por exemplo, ao privilegiar o comportamento heteronormativo, como se analisará em seções posteriores (GIROUX, 1995).Para além desta

2. A GRANDE MÍDIA E OS REFLEXOS DA COMUNICAÇÃO Segundo Shils e Janowitz (1948) apud Wolf (1987), a eficácia dos mass media 6 – aqui entendidos como a mídia de ampla difusão social, acessível a setores representativos da sociedade – em promover aquilo a que sua reprodução se propõe só é suscetível de ser analisada no contexto social em que funcionam. Mais que do conteúdo que difundem, sua influência depende das características do sistema social que os rodeia. Para estes autores, existe uma intersecção entre as dinâmicas sociais e os processos comunica-

5 A mídia constitui as relações sociais assim como as relações sociais constituem a mídia (co-constituição). Tal processo será mais bem analisado ao longo do presente artigo. 6 A evolução tecnológica deu espaço para o surgimento da expressão “mídia de massa”, que foi definida por Silveira dos Santos como “meios cuja finalidade habitual não reside na comunicação interpessoal, mas na transmissão de uma mensagem de um centro emissor para uma pluralidade de indivíduos receptores” (SANTOS, 1999, p. 10). 7 Em seu sentido etimológico, hegemonia significa simplesmente liderança. Nesta acepção, hegemonia diz respeito a uma forma particular de dominação, que se pauta no consenso, sendo exercida, sobretudo por uma classe social ou nação sobre seus pares (GRAMSCI, 2000). Quanto mais difundida a ideologia, tanto mais sólida a hegemonia e tanto menos necessário o uso da violência explícita (GRAMSCI, 2000).

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visão, a mídia também pode ser entendida como um espaço para a inclusão de grupos minoritários8 e para a mudança social. Dado o caráter quase onipresente da mídia nos âmbitos de convivência social, uma reestruturação dos valores e conceitos (incluindo os preconceitos) compartilhados em uma sociedade não pode,nem deve, ocorrer sem o auxílio da mídia. Como reflexo da comunicação decorrente do campo midiático, os discursos de determinados grupos sociais, antes invisibilizados pelo discurso dominante, podem se fazer ouvidos e, devido ao grande alcance dos meios de comunicação, políticas públicas podem ser adotadas no sentido da flexibilização social9 (PAIVA, 2005). Exemplo deste auxílio que a mídia presta às políticas de inclusão social e vice-versa, tornando tanto o ambiente midiático quanto a sociedade mais tolerantes, é o estabelecimento de cotas para afrodescendentes em propagandas televisivas. É importante notar que a reflexão acerca da mídia parte, aqui, de um contexto democrático, no qual os meios de comunicação dispõem de certa liberdade regulamentada por leis para o exercício de propagação de informações e no qual as minorias podem ser representadas na tomada de decisão. Afinal, como afirma Muniz Sodré (2005, p. 11), “a democracia é um regime de minorias, porque só por meio do processo democrático a minoria pode se fazer ouvir”. Essas minorias, que não estão categorizadas em uma base quantitativa, mas sim, qualitativa de desigualdade simbólica, se manifestam de forma a contrabalancear as estruturas hegemônicas econômicas, políticas e de gênero, entre outras (LOURO, 2008; ABROMOVAY, 2004). Assim sendo, a mídia pode atuar como promotora de mudança social ao trabalhar a multiplicidade e o convívio entre os grupos sociais, levantando a importância de conceitos como os de aceitação, tolerância, igualdade/diferença e pertencimento por meio do diálogo e da comunicação (SULLIVAN, 1996). A mídia, portanto, influencia as opiniões e identidades dos indivíduos em sociedade, como defendido no artigo, e esta influência tende a ser negativa se não for seguida de esforços em direção à inclusão e à igualdade social. Para o melhor entendimento dos reflexos, positivos ou negativos, da mídia na atualidade, um breve histórico a seu respeito se faz necessário, bem como a análise de seu enfoque global e dinamismo, como tratarão as subseções a seguir.

2.1. A gênese e evolução midiática Briggs e Burke (2006) afirmam que a preocupação com os meios de comunicação é bem antiga: a retórica, enquanto comunicação oral e escrita era percebida em Roma e na Grécia Antiga, tendo

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sido estudada, também, na Idade Média e, especialmente, no Renascimento. Com a ascensão da burguesia na Baixa Idade Média, ocorre uma grande mudança,com uma maior aglomeração nos centros urbanos, como exorta Berredo Martins, [t]oda a experiência de mundo antes relegada à esfera íntima da família, à dimensão individual passa a ser mediada pelos meios de comunicação; as representações passam a substituir a própria realidade. Isso porque a aglomeração nos centros urbanos não permite ao indivíduo exercer um controle direto sobre o que acontece (MARTINS, 2007, p. 12).

De tal forma, os meios de comunicação cresceram em importância, conforme se processou a urbanização; a mídia passou a orientar o ser urbanizado, passando-se de uma cultura homogeneizada das pequenas comunidades rurais para uma heterogeneidade da comunicação e da cultura nas cidades (MARTINS, 2007). A percepção do papel social ocupado pela mídia como formadora de opiniões públicas começou a configurar-se a partir da institucionalização da imprensa moderna no século XVII, quando ocorre o aparecimento do termo opinião pública10; enquanto que, apenas no século XIX surge a preocupação com as massas11 e o poder de influenciá-las. Isso pode ser observado com o papel de destaque que a propaganda, especialmente, recebeu após as Guerras Mundiais12 (MARTINS, 2007; PAIVA, 2005).

8 Segundo Guacira Louro (2008), a expressão “minoritária” não possui pretensão de aludir a quantidade numérica, entretanto, refere-se a uma atribuição valorativa que é imputada a um determinado grupo a partir da ótica dominante. Assim, as minorias nunca poderiam se traduzir como uma inferioridade numérica, mas podem ser compreendidas como maiorias silenciosas ou silenciadas. 9 Flexibilização social está aqui relacionada aos esforços no sentido de maior abertura (política, econômica, cultural e social) a grupos vulneráveis, visando o respeito, os princípios de igualdade e a tolerância. 10 A opinião corresponde sempre a um juízo formulado a respeito de qualquer fato e a sua dimensão pública surge quando essa opinião é partilhada com um vasto número de indivíduos a tal ponto que, a observação emitida poderia ser de qualquer um deles (SENA, 2007). 11 O conceito de massa diz respeito à atomização sofrida pelos indivíduos que vivem em sociedade, de forma que eles passam a ter opiniões e gostos quase iguais, tornando-os primitivos e inexpressivos individualmente (HORKHEIMER, ADORNO, 1986 [1947]). 12 Após a Segunda Guerra Mundial, a partir das lições aprendidas pelo efeito impactante da propaganda na Alemanha de Hitler, cientistas sociais se deram conta da maleabilidade e da influência massiva que tal meio pode ter sobre as massas, tornando-as manipuláveis, vulneráveis e diminuídas a um reduzido senso comum cultural e político (WELCH, 1999).

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A partir da segunda metade do século XX, já começa a se delinear o formato de como a mídia se apresenta nos dias de hoje, especialmente devido à melhora gradual da tecnologia, que teve como grande expoente o aparecimento da televisão na década de 60. Segundo Dal Forno, a Televisão, com suas características de rapidez, constância, indiferenciação qualitativa13, massificação e de significativa penetração no cotidiano da sociedade, utilizando-se do efeito imagem, é e sempre será preponderante e contundente na forma de ver, pensar e representar o real (DAL FORNO, 2011, p.1).

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Assim, a evolução tecnológica deu espaço para o surgimento da expressão mídia de massa14. Estudiosos de teorias que discursavam principalmente sobre tal conceito, Adorno e Horkheimer (1986 [1947]) argumentaram que a mídia comercial produzida nas estruturas da indústria – que por tais autores é chamado de indústria cultural – contribuiu para a falência cultural e artística da sociedade norte-americana. O exemplo máximo de tal falência estaria na indústria de cinema de Hollywood, que produzindo materiais superficiais para as massas, desviaria a atenção da população para problemas políticos existentes no capitalismo – nota-se que, além da televisão, o cinema também é classificado como meio de massa (SANTOS, 1999). Já a denominação indústria cultural se refere a um caminho unidirecional de comunicação, no qual uma indústria central encaminha a uma audiência “passiva” todo o conteúdo que deseja (ADORNO; HORKEHEIRMER, 1986 [1947]). Essa característica atribui uma grande quantidade de poder à mídia, juntamente com o fato de que há poucos interesses e esforços insuficientes que são direcionados ao público que está fora da massa. Para a indústria, segundo os autores, seria mais conveniente produzir materiais que visem às massas do que a esses espectadores individualizados. A mídia de massa pode, portanto, objetivar uma alienação dos espectadores, política ou cultural, dependendo da forma com que deseja orientar o público. Tais meios podem influenciar e ser utilizados para controlar toda uma sociedade, desde sua forma de comportamento até as informações a que tem acesso. Outro conceito-chave que permite compreender tais mudanças é o da “midiatização”, que explica a importância da mídia na cultura e na sociedade. Autores como Mazzoleni e Schulz definiram tal conceito como as problemáticas coincidências ou consequências do desenvolvimento dos meios de comunicação de mas-

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sa modernos (MAZZOLENI & SCHULZ, 1999 apud HJARVARD, 2008). Algumas dessas problemáticas seriam sentidas, segundo a literatura, em campos como: a política, exemplificada pelo caso brasileiro das eleições para presidente em 1989 no Brasil15; a pesquisa, a partir da interferência exercida sobre a divulgação e interpretação de conhecimentos científicos16; e a religião, não apenas por sua difusão e produção, mas também devido a novas possibilidades permitidas, já que os meios de comunicação interativa permitem, por exemplo, novas formas de engajamento, adoração e práticas sociais (HJARVARD, 2008). Exemplificações de tais formas seriam a criação de religiões que adorem figuras antes inimaginadas, ou que as adorações ocorram em espaços como a internet, sem haver a necessidade da presença física. Os conceitos supracitados permitem compreender outra denominação atribuída à mídia devido a esse papel nas sociedades contemporâneas: a de Quarto Poder17. Tal conceito teria sido criado pelo inglês Lord Macaulay em 1828, quando afirmou que a imprensa exerceria um papel dual. Primeiramente seria uma guardiã dos cidadãos, e posteriormente, “um veículo de informação e da expressão dos cidadãos no exercício de seus direitos.”. Deve-se ao reconhecimento de sua considerável autonomia e importância, tal como teriam os demais Poderes existentes nas sociedades democráticas liberais: Judiciário, Legislativo e Executivo (WOLF, 1987). Desta forma, a partir do panorama histórico e dos conceitos apresentados sobre a mídia, podem-se compreender melhor alguns dos reflexos que esta vem trazer para a contemporaneidade em diversos campos. É importante notar, contudo, como lembra

13 Indiferenciação qualitativa refere-se ao fato de não existir muita preocupação, tanto por parte dos produtores quanto dos receptores, com a qualidade da programação televisiva (DAL FORNO, 2011). 14

Conceito supracitado e explicitado na subseção 2.

O episódio das eleições de 1989 no Brasil tornou-se polêmico devido à grande manipulação que amídia exerceu sobre seu resultado- com Fernando Collor eleito presidente (SEREZA, H., 2009). Para maiores informações, consultar o vídeo disponível em: <http://www.youtube.com/watch?v=VrpurEkmJkU>. 15

16 A pesquisa sofre manipulação da mídia devido à sua determinação do que pode ser divulgado e de acordo com o enfoque dado a cada descoberta feita (HJARVARD, 2008). 17 O Quarto Poder surge como uma espécie de contrapeso aos três poderes dos Estados liberais, o Executivo, o Legislativo e o Judiciário. A ideia de Quarto Poder vem à tona como a de um poder fiscalizador dos outros três poderes e, ao mesmo tempo, como um poder que influencia os demais poderes, de modo a veicular aspirações da sociedade civil (IANONI, 2003).

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Peter Burke (SIMOES, 2010), que “a mídia é mero reflexo da sociedade, e tem muito poder para mudar a própria sociedade. É uma relação dialética”.Ou seja, a sociedade também influencia sobremaneira a forma atuante da mídia, como será visto na próxima subseção. No entanto, Hernes (1978) nos exorta: [...] É necessário perguntar quais consequências a mídia tem para as instituições e para os indivíduos: as formas como a administração pública, as organizações, os partidos [...] e os negócios funcionam e como eles se relacionam entre si. [...] do ponto de vista institucional, a questão-chave é: como a mídia altera tanto o funcionamento interno de outras entidades sociais quanto suas relações mútuas (HERNES, 1978, p. 181 apud HJARVARD, 2008, p. 56).

2.2. Enfoque global e dinamismo 266

A indústria midiática pode ser compreendida enquanto a coleção de negócios que permitem o compartilhamento de informações, estando subdividida emcategorias, como a mídia impressa ou a mídia audiovisual (HALL, 2001). Tal coleção de negócios envolve conglomerados empresariais ao redor do mundo, formados por emissoras de televisão, rádio, jornais ou até agências de publicidade, exercendo, portanto, grande poder econômico e político. De acordo com Holt e Perren (2009), as primeiras teorias abarcando o tema da indústria midiática começaram a aparecer por volta dos anos 1920 a 1950. Uma dessas teorias foi a do modelo de transmissão (SHANNON; WEAVER, 1949), na qual o poder e a influência permanecem majoritariamente com o responsável pelas informações – geralmente a indústria ou o governo – tendo o receptor dessas pouca autoridade. A partir da percepção da força e importância que uma mensagem transmitida no exemplo desse modelo pode alcançar, a indústria tinha como objetivo vender bens de consumo através das propagandas de massa, enquanto o governo objetivava aumentar a participação dos cidadãos na discussão pública. Estes dois objetivos guiaram os primeiros trabalhos da indústria midiática, que focavam, primordialmente, em propaganda, notícias ou informações programadas. Contudo, a mídia e sua indústria também são influenciadas pela sociedade, tendo que se adaptar às suas recorrentes mudanças. A sociedade global pode ser atualmente caracterizada pela presença de identidades fluidas, relações efêmeras e uma cultura cultivadora do individualismo e da valorização da superficialidade (SILVA, 2012).As características supracitadas de fluidez e efemeridade levam a mídia a passar atualmente por um processo de

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ajuste, observado com o aparecimento de novas plataformas de comunicação como as redes sociais. Apesar de as mídias sociais já terem sido projetadas por volta dos anos 90, foi apenas nos últimos anos que essas novas ferramentas ganharam importância (NASSIF, 2011). O grande diferencial trazido aos usuários dessas foi a possibilidade de deixar de se ter um papel tão passivo frente aos materiais e conteúdos veiculados; a internet, através da sua interatividade, permitiu que o espectador pudesse ser mais crítico e seletivo quanto aos materiais apresentados pela mídia – podendo interferir e ser visto com sua opinião, devido ao espaço que a internet permite para tal. A partir de tais ideias que surge o termo da mídia alternativa: cada vez mais o meio e a mensagem se confundem, definindo novas técnicas que vêm competir com o estilo publicitário da mídia clássica. Essas novas abordagens constituem o universo da Mídia Alternativa (DORDOR, 2007, p. 24). São, portanto, todos os meios ou canais de comunicação que não sejam os tradicionais, como a exemplo das plataformas sociais existentes na internet.Além disso, essas novas ferramentas permitiram mudanças substanciais que puderam ser percebidas nos campos econômico, ao se juntar consumidores com hábitos comuns, político, através do ativismo percebido em eleições ou na derrubada de regimes autoritários, e social, no qual a opinião pública passa a se tornar peça-chave; já havendo, inclusive, autores, como Nassif, que afirmam que o chamado Quarto Poder passa a ser a mídia de opinião pública (NASSIF, 2011). Desta forma, a indústria midiática é portadora de diversos papéis na sociedade. Um deles é o de educação dos espectadores; sua aplicação é observada nas restrições que a mídia possui a certos artefatos que podem ser danosos à saúde ou inapropriados a certas faixas etárias, como é o caso de programas televisivos que possuem horários específicos para serem expostos, ou ainda,como é o caso das limitações que as propagandas de cigarros e bebidas alcoólicas contêm. Uma pesquisa realizada pela Universidade Federal de São Paulo em 2007, com o professor Elisaldo Carlini, comprovou que após a restrição ou até proibição da publicidade de produtos derivados do tabaco no Brasil, consentido pela Lei n.º 10.167/2000, o número de fumantes no país diminuiu, segundo afirma Carlini, asseverando o papel educador da mídia: o primeiro estudo que fizemos em 1987 com estudantes, mas em 27 capitais, mostrava que 22,4% haviam experimentado tabaco, número esse que subiu para 32,7% dez anos depois, num aumento de 50%

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(...). O dado de 2005, de 21,7%, é menor do que o de quase 20 anos atrás (CARLINI, 2007).

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Ao se analisar a mídia como agente promotor de novos comportamentos, Taberner foi responsável por uma pesquisa feita em 2006 que comprovou tal característica. Após a morte por infarto de um importante personagem da mídia brasileira (o humorista Bussunda, aos 43 anos) ter sido amplamente divulgada na imprensa, o número de pacientes que foram ao maior pronto-socorro cardiológico do país por apresentarem sintomas cardiológicos aumentou, sem haver o aumento paralelo de internações ou diagnósticos de infarto. Também foi observada uma diminuição na faixa etária dos pacientes, causada provavelmente por influência do personagem (TABERNER, 2006). Portanto, é notável que a indústria midiática atua como grande modeladora de opiniões em nossa sociedade, o que lhe confere tarefas que extrapolam a simples ideia de transmitir informações (FONSECA, 2010), como será mais bem explorado na seção subsequente.

3. A CONSTRUÇÃO DAS IDENTIDADES SEXUAIS Numa sociedade em que a sexualidade possui papel primordial, e na qual se convive com a multiplicidade da orientação sexual, o indivíduo passa a sofrer conflitos de identidade, em face da diversidade de caminhos que por ele podem ser trilhados (DAVIDOFF, 2001). Assim, a identidade passa a se modelar, majoritariamente, sob determinados contextos e expectativas exteriores ao indivíduo. Tal identidade percebida antes da modernidade, como una e estável, sofreu fragmentações, agora se compondo de diversas identidades; essas, muitas vezes, mal resolvidas ou até contraditórias. Tal cenário pode acabar gerando uma crise identitária, sobre a qual Stuart Hall afirma: é vista como parte de um processo mais amplo de mudança, que está deslocando as estruturas e processos centrais das sociedades modernas e abalando os quadros de referência que davam aos indivíduos uma ancoragem estável no mundo social (HALL, 2001, p.7).

Desta forma, frente às diferentes identidades sexuais, a sociedade enfrenta uma falta de estabilidade ao se deparar com tais paradigmas novos, cabendo-lhe o dever de garantir o acesso aos di-

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reitos de igualdade e de expressão aos indivíduos, algo que nem sempre se observa na prática (COMAN, 2003). Exemplos notáveis de desrespeito à construção das diferentes identidades sexuais podem ser diariamente percebidos sob a forma de preconceito, homofobia ou discriminação (SULLIVAN, 1996). O preconceito pode ser entendido como “fazer um julgamento prematuro, inadequado sobre a coisa em questão”, de acordo com Robert (1991). A partir de tal conceito, pode-se haver espaço para o aparecimento da discriminação e até de atitudes violentas, visto que o preconceito pode ser gerador daqueles (D’EMILIO, 1983). A discriminação caracteriza-se pela forma arbitrária tanto de pensar quanto de agir, servindo para manter as distâncias e diferenças sociais entre um indivíduo e outro (DAVIDOFF, 2001; SULLIVAN, 1996). Uma forma conhecida de aplicação discriminatória é a homofobia, na qual é negada a possibilidade do outro ser diferente; o indivíduo discriminador baseia-se em estigmas preconceituosos, estando, de tal forma, inabilitado para uma aceitação social completa (JUNQUEIRA, 2009). Mais especificamente, a homofobia é a forma de preconceito e discriminação destinada contra os homossexuais (JUNQUEIRA, 2009). Essa pode ser expressapor meio de atos violentos físicos que atingem a integridade corporal do indivíduo, ou por atos não violentos, mas injuriosos, ferindo a isonomia18 de direitos e a interação social dos atingidos (JUNQUEIRA, 2009). Com o objetivo de refrear atos discriminatórios, proteger as variadas identidades sexuais e promover uma maior coesão social, existem diversos documentos internacionais tratando dos temas supracitados (COMAN, 2003), tanto de instrumentos regionais como de internacionais. Na resolução 2.653 de 7 de julho 2012 daOrganização dos Estados Americanos, na Convenção Europeia dos Direitos Humanos de 1950 do Conselho da Europa e no Tratado de Amsterdam de 1999 da União Europeia há claro tratamento da matéria. Os documentos supracitados exortama necessidade proteção e o combate à discriminação com base em orientação sexual ou identidade de gênero (BIELINSKI et al., 2012, p. 215). Assim, tais passos representaram uma grande evolução, no âmbito internacional (BIELINSKI et al., 2012; COMAN, 2003), pois simbolizam o crescente apoio àsdiversasidentidades sexuais e a busca pelo fim dos preconceitos e pela igualdade entre os indivíduos (COMAN, 2003).

18 Princípio segundo o qual todos são iguais perante a lei, não podendo haver nenhuma distinção em relação a pessoas que estejam na mesma situação (HOLANDA, 1996).

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3.1. Orientação Sexual e Identidade de Gênero

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Os estudos a respeito das orientações sexuais, ou seja, expressões da sexualidade19, só começaram a aparecer nos meios acadêmicos a partir da entrada do século XX (AMERICAN PSYCHOLOGICAL ASSOCIATION, 2009). A pluralidade sexual ainda era um tabu muito forte na sociedade, e esses estudos iniciais foram realizados por alguns autores como August Forel (1874), Iwan Bloch (1922), Havelock Ellis (1905) e Sigmund Freud (1905). Ainda que de significativa importância, essas primeiras observações não ganharam muita repercussão devido ao conservadorismo nos meios tradicionais. No entanto, eventos como a homossexualidade podem ser observados ao longo de toda a história, tanto em seres humanos quanto nos outros membros do reino animal (DAVIDOFF, 2001). Nos últimos 30 anos, a literatura a esse respeito cresceu consideravelmente e diversos estudos foram realizados sob diferentes pontos de vista: biológico, médico, político, econômico, cultural etc. (DAVIDOFF, 2001).A desmistificação desse assunto permitiu uma maior compreensão sobre ele e em relação aos indivíduos que se expressam sexualmente de forma não tradicional (o padrão heteronormativo20), ainda que tal assunto seja controverso até os dias atuais (LOURO, 2004; JUNQUEIRA, 2009). O conceito estabelecido pelo indivíduo para definir a si próprio como pertencente ao gênero masculino ou feminino é chamado de identidade de gênero (ABROMOVAY, 2004; D’EMILIO, 1983). Essa identidade é definida a partir de uma combinação de diversos fatores intrínsecos e extrínsecos ao indivíduo. Tais fatores abrangem as esferas históricas, políticas, religiosas, sociais etc. Os indivíduos absorvem as forças normativas exprimidas por essas condições e as desenvolvem internamente de acordo com suas próprias interpretações do que é pertencer a cada um desses gêneros, ou ao menos, do que é desempenhar o papel construído ao longo dos anos atribuído a esse gênero (BIELINSKI et al., 2012). As características comportamentais e sociais atribuídas aos indivíduos pertencentes a cada gênero não são fixas, e ganham interpretação distintas de acordo com a sociedade e o período histórico em que vivem (KIMMEL; PLANTE, 2004). No Japão feudal, por exemplo, eram aceitas relações sexuais entre os homens samurais. A identidade de gênero extrapola a identidade sexual do indivíduo. Esta é definida a partir da formação biológica do ser humano, ou seja, se a pessoa possui o aparelho reprodutor masculino ou feminino (KIMMEL; PLANTE, 2004).

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A identidade de gênero abrange as dimensões sociais e psicológicas, o que implica que o indivíduo pode se identificar ou não com o gênero correspondente ao órgão sexual que possui (BIELINSKI et al., 2012). Existem casos, ainda que mais raros, onde o indivíduo se identifica com ambos os gêneros, ou até mesmo nenhum (DAVIDOFF, 2001). De acordo com W. Yule (2000), a identidade de gênero do indivíduo começa a se manifestar nos primeiros anos de sua infância e geralmente se consolida a partir do terceiro ano de idade. Outro conceito comumente utilizado nos estudos de sexualidade é o de Gender Role (Papel de gênero). Esse conceito se refere à capacidade do indivíduo de externalizar no ambiente em que vive o comportamento e os maneirismos atribuídos tradicionalmente a cada gênero (YULE, 2000). Em outras palavras, o sujeito que pertence ao sexo masculino (definido pelo órgão reprodutor que possui) e se identifica com o gênero feminino pode expressar ou não essa identidade, se comportando na sociedade de acordo com os padrões estabelecidos por ela(ABROMOVAY, 2004; SULLIVAN, 1996). A expressão dessa identidade no meio social é o que chamamos de papel de gênero(DAVIDOFF, 2001). É importante notar que identidade de gênero21 e orientação sexual são conceitos independentes e distintos (GHOSH, 2009). Um indivíduo que nasceu com o órgão sexual masculino e se identifica com o gênero feminino, ao se relacionar sexualmente com membros do sexo masculino, não pode ser classificado como homossexual. Uma vez que ele (o indivíduo) se enxerga como uma mulher, sua atração sexual por homens representa um comportamento heterossexual (SULLIVAN, 1996; AMERICAN

18 A orientação sexual pode ser entendida como a identidade atribuída a um indivíduo em função de seu desejo e conduta sexuais (RIOS, 2001, p. 388). 20 A heteronormatividade visa regular e normatizar modos de ser e de viver os desejos corporais e a sexualidade. De acordo com o que está socialmente estabelecido para as pessoas, numa perspectiva biologicista e determinista, há duas – e apenas duas – possibilidades de locação das pessoas quanto à anatomia sexual humana, ou seja, feminino/fêmea ou masculino/macho (MEYER; PETRY, 2011, p. 155). 21 Shuvo Ghosh (2009) tem uma visão interessante acerca da definição de identidade de gênero. Consoante a suas ideias, no universo científico é importante diferenciar os termos “sexo” e “gênero”. “Gênero” é entendido como influenciado pelas interações sociais, pela história de vida de cada indivíduo e por sua própria identificação como homem, mulher ou intersexo. “Sexo”, por sua vez, vem de sexus, latim para gônadas (as quais são interpretadas pela aparência genital externa). Assim, haveria uma discrepância entre os dois, e, de um modo bem simplificado, identidade sexual relacionar-se-ia com a genitália e identidade de gênero com o cérebro (BIELINSKI et al., 2012).

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PSYCHOLOGICAL ASSOCIATION, 2009).Da mesma forma, independente de sua atração por membros do mesmo sexo, uma mulher homossexual se aceita e se reconhece em seu corpo feminino. A orientação sexual do indivíduo é também outro conceito complexo e abrangente. Ainda que as classificações de sexualidade tenham valor acadêmico tais rótulos são muito reduzidos e não conseguem capturar completamente as peculiaridades que envolvem os anseios sexuais dos seres humanos (O’FLAHERTY; FISHER, 2011). Até recentemente não havia uma classificação, ou um nome “científico” para o sujeito que se atraísse sexualmente por pessoas do mesmo sexo. As sociedades ocidentais modernas trabalhavam somente com a ideia de sodomia22, ligada apenas com a prática sexual homossexual masculina (COMAN, 2003). Esse fenômeno era, geralmente, criminalizado. Atualmente a grande maioria das pessoas se identifica como heterossexual (quando se sentem atraídas por indivíduos do sexo oposto), ou homossexual (caso se sintam atraídas por pessoas do mesmo sexo). Outros também se dizem bissexuais, ou seja, sentem-se atraídos por pessoas de ambos os sexos (RIOS, 2001).Vale notar que, em se tratando de orientação sexual, existem ainda casos de indivíduos que não se atraem por nenhum gênero, ainda que esse grupo seja minoritário (PRETES; VIANNA, 2007). Essa classificação, como citado, não abrange todos os fenômenos da sexualidade humana. Existem casos de pessoas que se assumem heterossexuais, mas expressam, em algum momento, comportamentos homossexuais23. Tal fenômeno geralmente é nominado de homossexualidade episódica (GIDDENS, 1993). É importante também ressaltar que o comportamento afetivo pode ser classificado de forma diferente quando em se tratando de pares de homens ou mulheres (RIOS, 2001, p. 384; e ABROMOVAY; CASTRO; SILVA, 2004, p. 278). Algumas características e elementos são atribuídos às pessoas gays e lésbicas, mas classificá-las é um fenômeno muito complexo que implica cair nos riscos de reducionismo e estereotipação desses indivíduos, como denotado no documento Avoiding heterossexual bias in language24, daAssociação Americana de Psicologia. Entre preferências de atuação sexual, quantidade de parceiros em uma relação, relacionamentos exclusivos ou não, entre outros pontos, é possível dizer que a sexualidade humana é tão complexa quanto à natureza humana em si, e se altera a cada dia. A classificação desse tipo de comportamento parte da noção, também construída, de que existe uma normatividade sexual, ou

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seja, existe um padrão matriz de expressão sexual, que consideraria desvio tudo que o extrapolasse (SULLIVAN, 1996). Esse padrão seria o dos indivíduos heterossexuais que se envolvem em relações exclusivas com um só parceiro, no qual o homem geralmente assume um papel principal e cabe a mulher um papel secundário (LOURO, 2004; DAVIDOFF, 2001). As teorias feministas desempenharam um papel fundamental no século XX, que pôs em xeque o papel construído e delimitado para as mulheres. Questionar até que ponto existem características específicas intrínsecas aos homens e às mulheres e em que medida elas são construídas e herdadas ao longo das gerações é fundamental para enfraquecer as relações de poder que se escondem por trás delas (LOURO, 2004; DAVIDOFF, 2001). O espaço conquistado pelas mulheres nas sociedades ocidentais contemporâneas muito se deve a esses mesmos questionamentos e às lutas que partiram deles (NOLASCO-SILVA; 2012). Da mesma forma, a análise sistêmica dos fenômenos da sexualidade humana é igualmente importante para desmarginalizar as identidades sexuais que fogem ao mainstream, e os indivíduos que as expressam (NOLASCO-SILVA; 2012).

3.2. Relações de gênero As identidades sexuais e de gênero, para além de uma referência biológica, cristalizam-se por meio do enquadramento em práticas histórico-sociais inteligíveis como masculinas ou femininas, determinando papéis sociais a partir de crenças e expectativas compartilhadas entre o indivíduo e a sociedade a qual integra. As

22 A expressão latina sodomia é possivelmente o termo mais antigo utilizado para designar as relações sexuais entre pessoas do mesmo sexo, e tem sua origem nos textos do Livro do Gênesis, no Antigo Testamento, em razão do relato da destruição da cidade de Sodoma. A interpretação da teologia moral cristã definiu o termo sodomita como aquele que, semelhantemente aos habitantes de Sodoma, prática atos sexuais com pessoas do mesmo sexo (SPENCER, 1995, p.59-63; TREVISAN, 2000, p.63-73; VAINFAS, 1989, p.144-180 apud PRETES; VIANNA, p. 322). 23 Alfred Kinsey e seus colaboradores demonstraram que tendências homo e heterossexuais existem em quase todos os seres humanos e que suas proporções se inserem em uma escala que vai de homossexualidade exclusiva (grau 6 da Escala Kinsey) até heterossexualidade exclusiva (grau 0). Cada grau intermediário representaria uma proporção mais ou menos forte de inclinação homo ou heterossexual. Por exemplo, o grau 3 corresponderia a um equilíbrio absoluto entre as duas tendências, isto é, a bissexualidade. Um dos maiores méritos dessa escala está em evitar o maniqueísmo de muitos que se propõe estudar a homossexualidade (DANIEL; BAUDRY, 1973, p. 50 apud BIELINSKI et al., 2012). 24

Evitando preconceitos heterossexuais na linguagem (tradução nossa).

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identidades sexuais agem como dispositivos que categorizam os indivíduos e, simultaneamente, lhes concebem funções específicas na convivência com os demais (NOLASCO-SILVA; SILVA, 2012). Grande parte dos problemas sociais perceptíveis hoje com relação a gêneros e sexualidades tem como raiz a relação corpo-sexo-gênero (BUTLER, 1993).Para ilustrar a normatização a partir desta relação, visualiza-se o seguinte caso: uma pessoa possui um fenótipo que a caracteriza como um homem, logo possui afeição por mulheres e deve assumir uma postura em sociedade que o associe ao masculino, por meio das atitudes, dos discursos, da forma como se veste, entre outros. Judith Butler(1993) elucida a questão por meio da formulação dos conceitos de metafísica da substância e de identidade performativamente constituída. Butler (1993) busca reconstruir o conceito de gênero, que, para a teoria feminista, seria entendido como algo socialmente construído25, em oposição ao conceito de sexo, tido como “natural”. Para tanto, a autora tenta apartar a ideia de gênero de uma metafísica da substância. O sexo seria tradicionalmente entendido como substância, aquilo que é idêntico a si e não pode ser extraído da pessoa sem que a essência desta seja perdida, enquanto o gênero seria observado como um “atributo” de pessoa, aquilo que se une à substância na formação do ser. Para a autora, o gênero não denotaria uma substância. Ele seria “contextual”, fluido e constituído pela “convergência entre conjuntos específicos de relação cultural e historicamente convergentes” (BUTLER, 1993, p. 35). Butler (1993) analisa a questão das identidades de gênero de uma forma bem particular, enxergando as categorias de “homem” e “mulher” não como identidades, mas como estilos, que estariam relacionados a uma performance das práticas sociais internalizadas como sendo “masculinas” ou “femininas”. Esta nova “catalogação” proposta pela autora seria mais eficaz para lidar com as demandas emergentes na sociedade atual, em que um sujeito pode possuir atributos físicos reconhecidos como masculinos e características no campo performático-semântico que o direcione à categoria de mulher. É o caso de homossexuais e transgêneros26, por exemplo. A inteligibilidade do gênero, ou seja, a identificação de um sujeito por meio das categorias de gênero entendidas como “normais” (homens e mulheres), neste caso, fica comprometida.E é esta dificuldade em delimitar um “sujeito por trás do ato”, nos termos da Butler (1993), que provoca comportamentos ou reações inesperadas por quem observa esses sujeitos não normativamente categorizáveis, gerando atos de preconceito discriminação,

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como visto anteriormente, e dificultando a inserção do sujeito na estrutura que separa e determina os indivíduos binariamente27. Todas as concepções vistas até aqui – identidades, ordem, gênero – fazem parte da vida de qualquer indivíduo, que, desde a mais tenra idade, se encontra em posições de determinação de seu papel social por meio das instituições das quais faz parte (FOUCAULT, 1999) e dos símbolos que permeiam a realidade existente (BOURDIEU, 1989). São as instituições sociais – escola, religião, família, mídia – que conduzem o sujeito na identificação e produção de sua função social, disciplinando-o por meio dos costumes e da cultura identitária: numa sociedade hierarquizada e normativa como a nossa, ter um sexo significa, antes de qualquer coisa, ser capaz de atender a uma série de exigências que se faz necessária para a inserção de um determinado indivíduo nos moldes de um papel pré-concebido (NOLASCO-SILVA; SILVA, 2012, p.4).

Estes papéis socialmente institucionalizados e legitimados são generalizantes e não consideram a particularidade de cada indivíduo(NOLASCO-SILVA; SILVA, 2012). A normatização das identidades sexuais não apenas desconsideraria a complexidade existente dos seres humanos, mas ainda os aprisionaria nas próprias categorias por estes legitimadas. Exemplo deste aprisionamento são os jogos de virilidade apontados por Pierre Bourdieu (2002).

25 O Construtivismo Social configura-se como um corpo teórico originado na Psicologia e na Sociologia, que se expandiu para diversas outras áreas do conhecimento. Para seus seguidores, o indivíduo é entendido como agente que transforma constantemente a estrutura social na qual está envolto, assim como é moldado por esta estrutura. Portanto, assim organizado, este indivíduo constrói o mundo ao descrevê-lo (GRANDESSO, 1999). Os construtivistas assumem, ainda, que o significado das coisas e os símbolos são socialmente construídos a partir da interação em sociedade, não são características inatas da mente ou propriedade inerente dos objetos ou eventos do mundo (MASCOLO; POLLACK, 1997). 26 Segundo Vencato (2003, p. 194), “nos últimos anos, principalmente no final da década de1990, o termo transgender tem surgido, para designar algumas das pessoas que praticam crossdressing”. De acordo com Jayme (apud VENCATO, 2003, p. 195), “o termo transgender era utilizado em textos internacionais para definir, de modo geral, travestis, transexuais, transformistas, drags e andróginos, levando em conta que há particularidades entre esses sujeitos”. 27 A ordem binária diz respeito ao pensamento dicotômico no qual os significados conhecidos e compartilhados entre os sujeitos estão imersos. Exemplos destes binarismos são os pares homem/mulher, eu/outro, natureza/cultura, mente/corpo, cheio/ vazio, entre outros.

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Segundo este, os homens, para manter a ordem em que são dominantes, necessitam constantemente “provar” a sua virilidade por meio de ações e discursos diários de legitimação de sua heteronormatividade. Assim, tornam-se prisioneiros destas ações e discursos a ponto de não poderem se expressar livremente, mas de terem que atuar performaticamente de acordo com as convenções sociais vigentes (BOURDIEU, 2002). Assim, analisou-se, na presente seção, o impacto social exercido pelas identidades sexuais e de gênero, identificando-se dinâmicas e dispositivos de poder fundantes e legitimadores da ordem social. Esta ordem, pautada no binarismo e que torna equânime concepções como as de corpo, sexo e gênero, deixa margem para comportamentos discriminatórios em relação a ações e identidades dadas como “anomalias” sociais. Pode-se dizer que a sociedade ocidental, em determinadas circunstâncias, tem caminhado no sentido de maior desprendimento destas hierarquias de gênero (NOLASCO-SILVA; SILVA, 2012). No entanto, como afirma Mark Twain apud Jablonski (1995, p. 159) “não nos libertamos de um hábito atirando-o pela janela: é preciso fazê-lo descer a escada degrau por degrau”, de forma que práticas construídas durante milênios não serão dissolvidas tão facilmente do imaginário social. A reconstrução se faz através de um trabalho contínuo e persistente.

4. A CULTURA DO ESPETÁCULO: A RELAÇÃO ENTRE A MÍDIA E REPRESENTAÇÕES SEXUAIS As expressões de sexualidade do ser humano são construídas socialmente (LOURO, 2008), sendo produto das condições históricas, culturais e políticas que constituem uma sociedade. Dessa forma,a sexualidade,longe de ser um “domínio da natureza”(FOUCAULT, 1987) é considerada aqui como um “fato social28” enquanto condutas, como fundadora da identidade e como domínio a ser exploradocientificamente (BOZON e GIAMI, 1999 apud ANJOS, 2000). Destarte, somada a essa característica social da sexualidade, existe o papel poderoso da grande mídia, que influencia o processo de construção e representação das identidades sexuais na sociedade (HJARVARD, 2008). Assim, pode-se observar que os distintoscanaisde mídia, que alcançam atualmente grande parte da população mundial, servem como transmissores de informações, conceitos, tradições, costumes e são formadores de opinião (HJARVARD, 2008). Além disso, a mass media corrobora para o fenômeno complexo que pode exer-

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cer um papel influenciadorna construção, representação e aceitação da identidade sexual do indivíduo. Cabe ressaltar, assim, que a mídia é um reflexo da sociedade que retrata e reproduz em si as relações de poder presentes em nosso cotidiano (LOURO, 2004). São veiculados, então, por meio da grande mídia, os padrões hegemônicos da sociedade, perpetuando e reforçando o comportamento normativo-social. Como foi visto nas seções anteriores do artigo, quando foi tratado sobre a questão das minorias como um todo e o seu papel na sociedade, a padronização do comportamento constrange o diferente, que por essência teria um papel secundário, tanto na mídia quanto na sociedade (LOURO, 2004; HJARVARD, 2008). Como formadora de opinião, portanto, a mídia modela as identidades culturais e sexuais a partir dessa hegemonia, e de forma geral, problematiza o que foge ao senso determinado como comum. No campo da sexualidade,o poder de normatização é abrangente: a mídia reproduz os padrões heteronormativos pré-estabelecidos (JUNQUEIRA, 2009) e apresenta as diferentes representações deorientação sexual e identidade de gênero. Assim, dá-se origem a transmissão de estereótipos para representar os grupos minoritários, o que leva a classificações nas quais o indivíduo deve necessariamente se deixar representar, constrangendo sua individualidade (MAIA, 2009). Não obstante, a força midiática na atualidade é ambígua, pois da mesma forma que serve como reprodutora de padrões comportamentais, ela pode servir como ferramenta de combate à intolerância e de inclusão social (LOURO, 2004). A recente democratização relativa das ferramentas de comunicaçãoexplicada na seção 2.2, especialmente o uso da internet e das redes sociais, criou um espaço que permite o diálogo e a discussão por parte das pessoas pertencentes às diversas formas de identidade sexual, o que seráapresentado melhor na subseção 4.2 (SOARES, 2011).Assim, esse acesso permite aos grupos minoritários uma maior visibilidade e um espaço tolerante e abrangente no qual os indivíduos possam interagir ecomunicar suas dificuldades (SODRÉ, 2005). Percebe-se, então, que a mídia é em si um reflexo da sociedade com a qual dialoga (WOLF, 1987; SODRÉ; 2005; ABROMOVAY, 2004), pois se molda às realidades sociais instauradas, obtendo

28 Émile Durkheim (1984), define: “É um fato social toda a maneira de fazer, fixada ou não, suscetível de exercer sobre o indivíduo uma coação exterior; ou ainda, que é geral no conjunto de uma dada sociedade tendo, ao mesmo tempo, uma existência própria, independente das suas manifestações individuais” (1984, p. 92).

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uma relação recíproca de transformação e adaptação com a sociedade. Assim, sociedade e mídia se aproveitam dos fatores negativos e positivos de sua relação. Desta forma, a cultura do espetáculo aqui denominada é arelaçãoentre mídia e sociedade,um como produtor e o outro como ator, desenhando suas influências recíprocas na criação e reprodução dos diferentes juízos de valor relativos à forma de lidar com os grupos LGBTTT e as relações de gênero homem e mulher (PAIVA, 2005, p. 10; JABLONSKI, 1995).Assim, [o] espetáculo, que é a afirmação da aparência e a afirmação de toda a vida humana – isto é, social. (...) sob todas as suas formas particulares – informação ou propaganda, publicidade ou consumo direto de divertimentos – constitui o modelo atual da vida dominante na sociedade (DEBORD, 1997, p. 16). 278

Nesta peça, então, a direção é conjunta e o cenário é global, mas a cena muda de acordo com o tempo. Por isso, faz-se necessária a análise da evolução histórica dessa relação e do poder da mídia nos dias atuais, a ser realizado a seguir.

4.1. O surgimento e amadurecimento dos atores LGBTTT29 Dada importância dos elementos sociais e históricos na construção e representação das identidades sexuais, nesta subseção analisar-se-áo papel da grande mídia no contexto de representação dos grupos LGBTTT e das relações de gênero, as quais veem se modificando ao longo do tempo. A gênese da relação entre a representação das identidades sexuais e a influência da grande mídia é difícil de ser datada. Contudo, ela pode ser associada ao surgimento do movimento em busca dos direitos e liberdades da comunidade LGBTTT na década de 1970, pois foi durante esse período que as minorias sexuais começaram a ser retratadas com mais frequência nos canais de televisão e na rádio, especialmente nos Estados Unidos(SILVA, 2005). À época, o grande marco do movimento LGBTTT foi a Rebelião de Stonewall, datada de 28 de junho de 1969. O episódio ocorreu no bar Stonewall Inn, na cidade de Nova York, no qual foi alvo de uma da frequentes investidas da polícia estadunidense contra estabelecimentos frequentados pela comunidade LGBTTT (BIELINSKI et al., 2012).Assim, a ocorrência foi um marco pela resistência dos cidadãos que se rebelaram contra os policiais e resistiram às sumárias prisões (BIELINSKI et al., 2012). Silva (2005) denota que o evento levou a uma maior visibilidade para a comu-

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nidade homossexual, inaugurando novos estilos de vida, “era a nova tradição do confronto em vez da fuga (SILVA, 2005, p. 234)”. O acontecido na cidade de Nova Iorque foi interpretado como o início da luta pelos direitos LGBTTT. Foi a primeira vez que um grande público mostrou capacidade de organização e de vontade na luta contra medidas discriminatóriasbaseadas em orientação sexual, tornando a data da Rebelião o dia internacional do Orgulho Gay e Lésbico (COMAN, 2003). A partir disso, a comunidade LGBTTT passou a ganhar espaço na mídia. Outras manifestações ganharam notoriedade e foram retratadas em noticiários, o que permitiu sua exposição nos meios de comunicação. Na década de 1980, foi a experiência do combate à AIDS quepermitiuao movimento desenvolver suas capacidades organizativas, como em campanhas de massa, permitindo a criação de diversas associações LGBTTT(BIELINSKI et al., 2012, p. 16). Com isso, a visibilidade dos grupos LGBTTT alcançou níveis mais sensíveis. O surto da doença foi tema de diversos programas e reportagens jornalísticas, com uma abordagem inicial por vezes preconceituosa(PAIVA; 2005; SODRÉ, 2005). Assim, o crescimento dos índices da AIDS era por vezes relacionado com o comportamento sexual dos homens gays, tido como promíscuo e perigoso. Dentro da mídia, a homossexualidade masculina estava diretamente atrelada com o chamado “câncer gay” e o espaço adquirido pela busca por direitos por esse grupo se reduziu a essa relação sexualidade-doença(PAIVA; 2005; SODRÉ, 2005). No entanto,após o avanço de meios preventivos e a adoção de políticas públicas, além da quebra do paradigma entre a AIDS e os homossexuais, a abordagem da comunidade LGBTTT na mídia mudou completamente. Nos últimos 20 anosa mídia passou a ter uma abordagem mais pluralista e a inclusão de personagens LGBTTT em seriados, filmes, novelas, programas de entrevista e etc. aumentou exponencialmente (PAIVA, 2005).

4.2. O poder da mídiasobre a construção das identidades sexuais O amplo alcance conquistado pela televisão, em parceria com um crescente número de horas que os telespectadores passam em frente às telas, concede a esse meio de comunicação uma função educativa (SPOSITO, 2001). Os espectadores absorvem as diversas informações e conceitos transmitidos pela televisão

Lésbicas, Gays, Bissexuais, Transexuais, Transgêneros e Travestis.

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para somar aos seus conhecimentos. Tal fenômeno cria uma relação de ampla influência cultural por parte desse tipo de mídia na construção da identidade da audiência (SPOSITO, 2001). A televisão não só retrata a sociedade como também dita normas de identidade e comportamento aos seus espectadores. Dessa forma, tal influência pode ser controversa ao tratar de assuntos complexos como a sexualidade. A mídia televisiva, dessa forma, peca por utilizar reducionismos e conceitos equivocados ao tratar de forma superficial as minorias sexuais. Os homens gays, por exemplo, são comumente retratados de forma afeminada e caricata. Esse tipo de abordagem cria obstáculos paraa assimilação posterior da complexa questão que é a sexualidade humana (SPOSITO, 2001; WOLF, 1987). Tais mensagens são por vezes absorvidas pelo telespectador como verdade. Bourdieu (1989) afirma que, para a construção da identidade de indivíduos e grupos, são criadas normatizações e padronizações visando à manutenção de um perfil que facilite o exercício do poder simbólico hegemônico da sociedade (BOURDIEU, 1989). Logo, os ídolos caucasianos e heterossexuais são geralmente vistos como a norma (tipo ideal dos heróis ou dos galãs, por exemplo), enquanto os personagens homossexuais geralmente assumem papéis secundários. Cabe ressaltar, contudo, que a popularização da televisão nos anos recentes contribuiu para a criação de segmentos televisivos mais variados, que exploram assuntos diversos buscando alcançar audiência na maioria dos setores da sociedade. Essa amplitude gerou mensagens mais plurais a respeito das minorias sexuais. A partir dos anos 90, personagens homossexuais passam a ser inseridos de forma mais natural em diversas situações não necessariamente conflituosas (MAIA, 2009; SODRÉ, 2005). Esse tipo de fenômeno é forte principalmente no mundo ocidental onde os seriados importados (principalmente estadunidenses, que geralmente abordam a questão de forma mais diversa) passaram a ser transmitidos através das companhias de TV (ALONGE, 2012). Programas que abordam a questão LGBTTT são cada vez mais comuns, e dessa forma a figura homossexual passa a ser vista de forma menos marginal nesse tipo de mídia. Não obstante, a tendência homogeneizante da mídia se recria na abordagem do homossexual (ALONGE, 2012). Isso ocorre, por exemplo, ao se criar estereótipos do comportamento homossexual, que são absorvidos pelos próprios homossexuais, igualmente sujeitos ás influências da mídia.

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É estabelecido um sentimento de pertencimento a uma categoria construída com certos padrões estereotipados de comportamento. Lugares comuns e reducionismos são utilizados para representar o comportamento homossexual (ALONGE, 2012). Isso cria por parte da mídia um modelo de interpretação das identidades desse grupo que é, por vezes, externo a ele. Tal interpretação gera um padrão de influência grande na construção da sexualidade dos indivíduos e constrange sua liberdade individual (SOARES, 2011). É importante notar que a divisão do espaço ao retratar as minorias sexuais nos veículos midiáticos varia consideravelmente também dentro desse grupo. Uma pesquisa realizada em 2010, (SOARES, 2011), mostra que, em relação ao discurso sobre as minorias sexuais nos meios de comunicação, menos de um terço dos textos diziam respeito a travestis e transexuais. Quando estas travestis eram retratadas, falava-se necessariamente da violência em torno delas ou de escândalos sexuais. (SOARES, 2011). Os homens gays, por exemplo, têm uma representação muito maior e mais plural do que as mulheres gays, e principalmente, do que os transexuais (SOARES, 2011). Tal diferença na frequência e no tipo de abordagem dada aos distintos grupos se relaciona, uma vez mais, com as relações de poder dentro da sociedade. A influência do capitalismo e do livre comércio dentro da mídia gerou um espaço maior para os grupos homossexuais, uma vez que esses geralmente representam umaporcentagem importante dos consumidores. Atualmente, nos Estados Unidos, 15 milhões de pessoas assumem serem gays. Isso corresponde a um gasto anual na faixa entre US$ 250 bilhões e US$ 350 bilhões (ALONGE, 2012). Tal poder de mercado impulsionou a criação de segmentos midiáticos que dialoguem respeitosamente com esse tipo de grupo a fim de obter vantagens na busca mercadológica pelo grupo. Dessa forma, o interesse comercial em programas e publicidade voltados para os grupos homossexuais auxilia a sua inserção dentro da mídia e possibilita uma maior assimilação social por parte dos grupos não gays (ALONGE, 2012). O advento da tecnologia da internet e a inclusão digital que democratizou tal ferramenta nos últimos anos permitiu uma inserção midiática muito importante por parte dos integrantes dos grupos LGBTTT (MAIA, 2009). A internet criou mecanismos que facilitam enormemente o acesso, diálogo e interação com grupos de apoio e ONGs que lutam pela causa LGBTTT (MAIA, 2009). Espaços de denúncia e reflexão sobre a pluralidade sexual foram criados na rede.Atualmente, a internet pode ser vista como o

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maior espaço de homossociabilidade, que permite aos seus usuários compartilharem experiências, problemas etc. Do ponto de vista político, a internet facilita a organização de movimentos que lutam pelas liberdades individuais, pela conquista de direitos das minorias e pela luta contra a constante violência sofrida pelos indivíduos desses grupos (SODRÉ, 2005). Os indivíduos encontram, na internet,em função de sua característica democrática, um ambiente permissivo para a expressão de suas identidades ainda marginalizadas nos espaços tradicionais da sociedade. Através de web blogs, chats e comunidades online as minorias sexuais podem afirmar e construírem juntas suas identidades (SODRÉ, 2005). Tais identidades ganham voz, o que permite a esses grupos extrapolarem os estereótipos criados para classificar suas sexualidades (PAIVA, 2005; HJARVARD, 2008). Em relação às mídias impressas, a forma de retratar a diversidade sexual se dá segundo as peculiaridades desse próprio tipo de meio de comunicação (PAIVA, 1995). As revistas, por exemplo, se pautam por uma estrutura mais especifica ligada aos interesses do leitor. Elas são divididas em revistas científicas, humorísticas, esportivas etc. Nesse tipo de divisão existe uma normatização de gênero ao criar uma secção entre revistas masculinas e femininas, pautadas numa visão tradicional de um comportamento que seria específico de cada gênero. Tal dualismo reflete os estereótipos onde os assuntos caros às mulheres são aqueles que se referem à criação dos filhos, tarefas domésticas, beleza e “comportamento feminino” (FELIPE, 2012), e aos homens cabem o papel de provedor de família, assuntos automobilísticos e esportivos. Obviamente, tais mídias se adaptaram, ao longo dos anos, a partir da maior inserção das mulheres no mercado de trabalho e na conquista de um espaço social mais amplo pelos movimentos feministas (FELIPE, 2012). Em relação às minorias sexuais, a mídia impressa também segue essa setorização de assuntos. Encontra-se no mercado revistas voltadas ao público LGBTTT que seguem o padrão da mídia televisiva: a maior parte dos segmentos impressos é voltada para o público gay masculino (SODRÉ, 2005). Tais revistas tratam de comportamento, moda e afirmação social. Esse tipo de revista é mais comum na Europa e nas Américas, onde a liberdade sexual geralmente é maiorem virtude de governos democráticose liberais, que tendem a respeitar as liberdades das minorias. De forma geral, podemos dizer que a mídia acompanha a transformação da sociedade em sentido amplo. Seu viés capitalista garante que ela terá uma abordagem que siga os padrões de

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consumo dos diversos setores sociais. Destarte, a conquista de liberdades e direitos às minorias sexuais no plano social é refletida, também, na visibilidade mais plural de tais grupos no plano midiático (ABROMOVAY, 2004). A maior aceitação social dos grupos LGBTTT, assim como a assimilação pela grande maioria do pluralismo sexual nas sociedades em que vivem, vem acompanhada de uma transformação da maneira de abordar esse tipo de assunto também nos meios de comunicação, uma vez que os veículos midiáticos procuram dialogar com a sociedade que representam (MAIA, 2009; SODRÉ, 2005). A democratização da mídiae a visibilidade conquistada pelos movimentos sociais que militam pela causa LGBTT garantiram uma pluralidade maior na abordagem das minorias sexuais (PAIVA, 2005). A influência cultural dos meios de comunicação ainda constrange a construção individual da identidade sexual e de gênero. Estereótipos ainda são perpetuados na retratação de personagens homossexuais, constantemente vistos como seres afeminados e frágeis (RIOS, 2008). A visibilidade dos grupos transexuais, por exemplo, ainda é quase nula. Tal marginalização dessas minorias na mídia contribui para sua marginalização na sociedade, o que estimula atos de intolerância e homofobia (JUNQUEIRA, 2009).

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS Uma mudança sempre deixa o caminho aberto para outras. Nicolau Maquiavel30

Em suma, a grande mídia, pelo seu elemento de acessibilidade e ampla difusão, influencia e modela a formação de opiniões, tanto na construção de conceitos e identidades quanto em sua representação. Contudo, levando em consideração a relação histórica entre mídia e sociedade, observa-se que a intervenção dos meios de comunicação sob os assuntos relacionados às identidades sexuais gera prerrogativas negativas e positivas. A identidade sexual pode ser considerada o primeiro passo para o reconhecimento de um indivíduo e sua funcionalidade no organismo social (NOLASCO-SILVA; SILVA, 2012).Desta forma, devido à característica de “fato social” atribuída à sexualidade huma-

30 MAQUIAVEL, N. O Príncipe. Coleção Os pensadores. Nova Cultural: São Paulo, 1999, cap. 2.

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na (FOUCAULT, 2000), ao lidar com questões de orientação sexual, identidade de gênero e relações de gênero, as principais reações negativas são o preconceito e a intolerância. Assim, originam-se novos paradigmas sociais: como o machismo, a homofobia e transfobia (LOURO, 2004). Sob a ótica, enfim, das reações positivas, a evolução da mídia ao incorporar personagens homoafetivos e grupos minoritários pode resultar em uma verdadeira inclusão social destes indivíduos, que antes eram marginalizados pela sociedade. Existe, então, uma evolução nítida da grande mídia quanto à naturalidade da abordagem da temática das representações das identidades sexuais. Não obstante, ainda há muito para se caminhar. A mudança social em relação aos preconceitos ensejados pelas diferenças identitárias sexuais requer a transformação no imaginário social. A mídia, se utilizada em sua matriz educadora de princípios e valores mais igualitários, deve ser vista como ferramenta eficaz para tais fins. Esta aplicação, para que não seja desvirtuada em sua mensagem para o receptor da mídia, deve ser antecedida pela discussão e reformulação das estruturas midiáticas, na tentativa de frear certo empoderamento exaustivo no qual se sustentam os “gigantes” da comunicação. Assim, a democratização dos e nos meios de comunicação se fazem fundamentais para uma abordagem mais plural das minorias sexuais e para o fortalecimento das liberdades individuais. A cultura do espetáculo, que tem a mídia como produtora e a sociedade como ator, em direção conjunta, só poderá avançar para além de seus horizontes atuais com o reconhecimento da necessidade de mudança. Nesta relação entre sociedade e mídia, portanto, políticas governamentais, regionais e internacionais podem agir para combater e eliminar o preconceito, além de promover a inclusão e proteção de qualquer identidade sexual ou de gênero.

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9 PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA Um paradigma em proteção social e combate à pobreza

Flávia Neme Henrique Fialho Barbosa João Pedro Lang Raphaella Gurgel Pinheiro1

Porque o necessitado não será esquecido para sempre, nem a expectação dos pobres perecerá perpetuamente. Salmos 9:18

1. INTRODUÇÃO Entre os anos de 2005 e 2008, em todo o mundo emergente, houve queda na porcentagem de pessoas vivendo em extrema pobreza2. Esta é a primeira redução em um período de três anos de monitoramento desde que o Banco Mundial começou a publicar o índice. Os dados, porém, ainda preocupam: em 2008, em torno de 1,29 bilhões de pessoas ainda vivia com menos de US$ 1,25 por dia. Além disso, os cerca de 660 milhões que superaram a linha da pobreza extrema ainda são pobres para os padrões de países de maior desenvolvimento(BANCO MUNDIAL, [s.d.]b). É com o objetivo de promover igualdade de oportunidades e desenvolvimento econômico e social que surgem os programas de transferência de renda (TR). Iniciativas tomadas por governos de países em desenvolvimento, esses programas hoje são implementados em conjunto com diversas organizações internacionais, até mesmo por países desenvolvidos, e têm alcançado grande sucesso em meio às redes de proteção social. Este artigo tem por objetivo demonstrar a capacidade dos programas de TR de atuar na redução da pobreza e no combate à desigualdade social. Primeiramente, serão expostos conceitos de pobreza e desigualdade. Depois, serão abordadas as caracte-

1 Os autores agradecem à Professora Doutora Geovana Lorena Bertussi, do Departamento de Economia da Universidade de Brasília, e a Corina Nassif Avelar pelo inestimável auxílio na revisão deste artigo. 2 Para o Banco Mundial, extrema pobreza é caracterizada pelo consumo diário médio de US$1,25 ou menos por pessoa, e corresponde a viver no limite da subsistência (BANCO MUNDIAL, [s.d.]a).

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rísticas fundamentais dos programas de TR, bem como sua estruturação e implementação. Outro ponto importante diz respeito aos resultados por eles alcançados, tanto em aspectos econômicos quanto sociais. Porém, não estarão ausentes críticas a erros de planejamento e a má execução dos programas. Será destacado também o papel de agentes externos no sistema de proteção social, e por fim, serão apresentados dois estudos de caso.

2. CONCEITOS INICIAIS

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Esta seção pretende introduzir conceitos e definições necessárias ao artigo. Primeiramente, serão apresentados conceitos de pobreza e desigualdade social. Segue-se uma explicação sobre a evolução histórica e as particularidades dos sistemas de proteção social. Dentro desse quadro, destacaremos os programas de transferência de renda e a diferença entre seus modelos condicional e não condicional.

2.1. Pobreza O termo “pobreza” é frequentemente associado à carência ou à falta de acesso, por longos períodos, a recursos, bens e serviços essenciais à qualidade de vida (MARTINS, 2008). Há, porém, diversas perspectivas sobre esse fenômeno. Conforme a perspectiva da renda, a pobreza é definida como a simples falta de acesso à renda para consumo; os pobres seriam aqueles com renda insuficiente para “satisfazer necessidades básicas definidas pela sociedade” (KAKWANI, 2006, [s.p.], tradução nossa). Há, todavia, outros direitos e necessidades básicas que não dependem necessariamente da renda – como o acesso à alimentação e à água, à saúde, à educação, ao transporte, ao saneamento, à informação e à cidadania (MARTINS, 2008). Surgiu, então, uma segunda perspectiva, que predomina na literatura especializada atual e será adotada no presente artigo. Em vez de conceituar pobreza como a falta de meios para atingir padrões básicos de bem-estar3, ela é simplesmente definida como o não acesso a esses padrões (KAKWANI, 2006). Os pobres seriam aqueles que usufruem de um nível de vida, em termos de acesso ao consumo e a serviços, abaixo dos padrões de uma dada sociedade, o que não depende somente da renda de que dispõem4 (NARAYAN, 1999). A pobreza é, assim, multidimensional. De fato, ela não é apenas uma questão econômica, ligada à renda; há também a exclusão social, o não acesso à cultura e à ciência, a impotência política e econômica, a privação e a vulnerabilidade (exposição ao risco) (NARAYAN, 1999). Ainda assim, a carência de renda permanece

Programas de Transferência de Renda

sendo forte indício da pobreza (KAKWANI, 2006). Segundo definição do Conselho Econômico e Social da Assembleia Geral das Nações Unidas (ECOSOC, 1998, [s.p.]): [...] a pobreza é uma negação de escolhas e oportunidades, uma violação da dignidade humana. Significa a falta da capacidade básica de participar efetivamente da sociedade. [...] Significa insegurança, falta de poder e exclusão de indivíduos, famílias e comunidades.

A partir da ampliação do conceito de Direitos Humanos no âmbito das Nações Unidas, em 1976, para incluir direitos econômicos, sociais e culturais, a pobreza passou a ser encarada como uma violação dos direitos e da dignidade humana. Desde então, os pobres são amplamente reconhecidos como titulares de direitos sociais, podendo, portanto, reivindicar o acesso a bens e serviços essenciais. O Estado teria, assim, a obrigação de garantir tal acesso (CECCHINI et al., 2009). Nesse cenário de atenção à pobreza mundial, são importantes os instrumentos utilizados em seu monitoramento. A base dessa vigilância é o conceito de linha da pobreza, definido como a renda mínima necessária para se ter acesso a recursos básicos, isto é, o “custo monetário [...] de um nível de bem-estar de referência” (RAVALLION, 1998, p. 3). Essa renda mínima assume diferentes definições e valores de acordo com a instituição ou país que a define – para o Banco Mundial, corresponde a um consumo de 1,25 dólares diário por pessoa. Já para o governo brasileiro, esse valor é igual à renda familiar per capita de 70 reais mensais (BRASIL, [2011]). Já o ciclo de reprodução intergeracional da pobreza (“ciclo da pobreza”) é um conceito que descreve sua propagação por gerações em famílias e comunidades. É causado, de modo abrangente, pela falta de oportunidades de ascensão social, como a falta de acesso à educação e a discriminação (SANT’ANNA, 2009).

2.2. Desigualdade social Outro problema relativo à negação de oportunidades é a desigualdade social. A exemplo da pobreza, ela não se resume apenas à desigualdade de renda, estendendo-se às desigualdades na

3 “Bem-estar” não abrange apenas o bem-estar físico, mas também o psicológico. Fenômenos como tra-tamento desumano, humilhação e preconceito também afetam, portanto, o bem-estar (NARAYAN, 1999). 4 A pobreza também é caracterizada pela não disponibilidade de bens de consumo e serviços necessários ao bem-estar. Isto é, a ausência de infraestrutura também é fator gerador de pobreza.

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educação, de poder político e de acesso a bens e serviços. De fato, todas essas facetas estão relacionadas (MARTINS, 2008). Ambas, pobreza e desigualdade, levam à exclusão social, à privação de direitos e ao não acesso a bens e serviços fundamentais (NARAYAN, 1999). Diversos obstáculos se colocam contra a redução desses fatores, como diferenças regionais, o preconceito e a falta de oportunidades à ascensão social (SANT’ANNA, 2009). No século XX, a pobreza e a desigualdade começaram a ser amplamente discutidas como problemas a ser solucionados. Formularam-se uma série de políticas públicas para reduzi-las, como parte dos sistemas de proteção social que surgiam (KAKWANI, 2006). Logo depois, a discussão alcançou o plano internacional, sendo a pobreza inserida na agenda de órgãos internacionais. Agências também foram criadas especificamente para combatê-las, como é o caso do Banco Mundial (FISZBEIN; SCHADY, 2009). A desigualdade de renda é, numericamente, a “distância” (isto é, a diferença em termos de renda) entre as porções mais ricas e as mais pobres de uma sociedade. O coeficiente de Gini é um indicador muito usado na medição da desigualdade de um país. Ele varia de 0 a 1, de modo que 0 é a perfeita igualdade de renda (distribuição ideal) e 1 é a total desigualdade (VERSIANI; CARVALHO, 2012).

2.3 Sistemas de proteção social “Proteção social” é um termo amplo que designa toda espécie de transferência de renda, auxílio, serviço e garantia que vise proteger a população pobre, necessitada ou em situação de risco. Sistemas de proteção social podem, também, ser levados a cabo por outros agentes que não governos. A proteção social se popularizou no século XX, em meio ao modelo do Estado de bem-estar social (welfare state), inicialmente na forma de serviços públicos e seguridade social (STANDING, 2007). No final do século, ela passou a ser vista também como forma de inclusão social (CECCHINI et al., 2009). Bem como todo o modelo do “bem-estar social”, a proteção social governamental começou a ser duramente criticada nas últimas décadas do século XX, em meio à doutrina libertária ou “neoliberal”. Autores como Friedrich Hayek e Milton Friedman defendiam que os sistemas de proteção social deveriam ser de iniciativa privada, e que a caridade e a doação voluntária deveriam ser revalorizadas (VAN DIJK, 1998). De acordo com esses autores, a proteção social gastava ineficientemente o dinheiro dos impostos e teria levado à derrocada do modelo do welfare state (STANDING, 2007). Seguindo essa doutrina, instituições financeiras internacionais, como o Banco Mundial, apoiaram a privatização de progra-

Programas de Transferência de Renda

mas de proteção social nos países em desenvolvimento (STANDING, 2007). Em contraste, simultaneamente diversos países, em especial na América Latina, começavam a implantar programas mais amplos de assistência social, particularmente de transferência de renda (FISZBEIN; SCHADY, 2009). Há diversos programas de proteção social, havendo também objetivos variados. O foco dos programas de assistência social é reduzir os efeitos da pobreza e da desigualdade, gerar oportunidades de ascensão aos pobres e, em longo prazo, promover inclusão, rompendo o ciclo da pobreza (SANT’ANNA, 2009). Cada programa de proteção social se adéqua a determinado contexto, objetivo e localidade. Para emergências alimentares, há programas de distribuição de alimento e água (seguro social5); onde há epidemias, adéquam-se mutirões de saúde e prevenção (FISZBEIN; SCHADY, 2009). Para reduzir a desigualdade de oportunidades, podem-se implantar medidas afirmativas6, como a reserva de vagas no acesso à universidade e ao serviço público (SANT’ANNA, 2009). Para mitigar a pobreza e a desigualdade, uma opção são programas de transferência de renda (FISZBEIN; SCHADY, 2009).

2.4. Programas de transferência de renda Transferência, em Economia, denota uma movimentação financeira de mão única, na qual um agente fornece (mercadorias, serviços, renda) e outro recebe, sem haver contrapartida material isto é, o beneficiário não tem a obrigação de compensar, na forma de bens ou de serviços, o montante transferido7. As transferências podem ser privadas, como doações à caridade e remessas de dinheiro a parentes, ou governamentais, que são geralmente utilizadas como parte de sistemas de proteção social, como as pensões estatais (auxílio-maternidade) e a transferência de renda (PAULANI; BRAGA, 2007). Programas de transferência de renda são sistemas de proteção e assistência social que envolvem repasse de recursos monetários a famílias, indivíduos ou comunidades de recursos escassos, na forma de transferências governamentais (CECCHINI et al., 2009). Adotamos neste artigo a definição stricto sensu, delimitando nosso objeto de estudo para programas que transferem dinheiro

5 Segundo Mankiw (2012), “seguro social” são políticas governamentais voltadas para a proteção de indivíduos contra o risco de adversidades. 6 Medidas afirmativas são aquelas que visam à superação de discriminações (CECCHINI et al., 2009). 7 Uma transferência, no entanto, pode exigir outro tipo de contrapartida que não seja material. Isso, como será visto adiante, é comum no caso das dos programas de transferência de renda.

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diretamente e têm origem em Estados nacionais (governos). Não serão analisados, portanto, outros tipos de transferência, como doações de agentes privados, tampouco outros sistemas de proteção social, como a saúde pública e a reserva de vagas em universidades, muito embora esses programas possam levar à redistribuição de renda como um efeito indireto (SOARES, 2004). É apropriado comentar sobre três características fundamentais da transferência de renda. Em primeiro lugar, os beneficiários são, na maioria dos casos, famílias, tanto pela facilidade em averiguar a renda familiar (em oposição à renda individual ou comunitária) quanto pelo papel fundamental da dinâmica familiar na formação de capacidades (CECCHINI et al., 2009). Em segundo lugar, a TR é uma política de curto e longo prazo; o efeito de curto prazo é a suplementação da renda e redução imediata da pobreza (SOARES, 2004). No longo prazo, pretende-se mitigar a pobreza, auxiliar a geração de independência financeira na forma de renda permanente, fomentar o capital humano e romper o ciclo da pobreza (CECCHINI et al., 2009). Em terceiro lugar, trata-se de uma política essencialmente complementar à renda dos mais pobres (MANKIW, 2012). Os programas de TR podem, ainda, ser considerados sistemas de seguro social, pois, apesar da estratégia de longo prazo, podem conter riscos em eventuais adversidades. A transferência de renda seria, assim, um seguro feito pelos indivíduos de uma sociedade para a eventualidade de se tornarem pobres (MANKIW, 2012). Um dos principais desafios dos programas de TR é a sua integração com outros projetos de proteção social, a fim de garantir uma rede integrada de seguridade (SANT’ANNA, 2009). Nas décadas de 1990 e 2000, viu-se uma expansão global da transferência de renda, devido à experiência de sucesso do Brasil e do México. Se em 1997 havia apenas três programas de TR de abrangência nacional, atualmente eles existem em grande parte dos países em desenvolvimento – no Sul Asiático, na África Subsaariana e, principalmente, na América Latina e no Caribe (FISZBEIN; SCHADY, 2009). Existem dois tipos gerais de programa de transferência de renda. A TR condicional, modalidade mais amplamente adotada, transfere renda sob a condição do cumprimento, por parte dos beneficiários, de contrapartidas, também chamadas de corresponsabilidades e condicionalidades8. De modo geral, elas ocorrem na forma de investimentos em capital humano9, ou seja, o cumprimento perceptível de metas em educação, saúde e nutrição; um exemplo é a exigência de matrícula em uma escola. Ela

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também é, de modo geral, restritiva: quando deixa de ser cumprida, a transferência é suspensa ou encerrada, usualmente após certo prazo de adequação (FISZBEIN; SCHADY, 2009). A transferência de renda não condicional, por sua vez, dispensa a existência de uma contrapartida. Seus defensores argumentam que as corresponsabilidades não seriam necessárias, pois o mecanismo de transferência de renda levaria, por si só, à melhoria dos níveis de capital humano (SOARES, 2004). As contrapartidas também poderiam ser consideradas arbitrárias, pois os pobres deveriam ter autonomia para seguir seus interesses (DE BRAUW; HODDINOTT, 2008). Contudo, a principal razão para adotar modelos não condicionais é a impossibilidade de se exigir contrapartidas, devido a deficiências em infraestrutura, como a inexistência de sistemas públicos abrangentes de educação e saúde (CECCHINI, 2009). Assim, não há, na literatura econômica, uma “modalidade ideal” de transferência de renda – se com ou sem condicionalidades. É relativo consenso que cada tipo se adéqua melhor a determinado contexto social (CECCHINI, 2009).

3. ESTRUTURAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO O processo de estruturação e implementação de programas de TR exige cautela. Para a estruturação, deve-se ter em mente o objetivo do programa para definir as demais configurações, como, por exemplo, a adoção de corresponsabilidades, se ele tem prazo de término ou deve se estender até o findar da situação que propiciou sua instauração. Para a implementação, é importante possuir mecanismos de acompanhamento, como coleta de dados, e, assim, readequar o programa conforme necessidades.

3.1.Estruturação Como dito anteriormente, os programas de TR podem ser atrelados ou não a corresponsabilidades. Elas têm o potencial de aumentar os efeitos produzidos, mas o contexto regional prevalece

8 Como se trata de uma transferência, essa contrapartida não diz respeito a bens e serviços. O termo “corresponsabilidade” denota que existe dupla responsabilidade: do Estado, em prover a transferência de renda; e dos beneficiários, em obedecer às condições do programa (PAULANI; BRAGA, 2007). 9 Em Economia, capital humano é o acúmulo de investimentos feitos sobre as pessoas. Geralmente, repre-senta o conjunto educação, saúde e nutrição. Talvez a nutrição seja a mais básica, pois a desnutrição in-fantil alimenta um ciclo vicioso, tendo impactos negativos nos outros fatores (MANKIW, 2012).

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Programas de Transferência de Renda

na decisão de exigi-las ou não. Um exemplo disso é o caso de países da África Subsaariana, onde os níveis de educação são inferiores ao restante do mundo e, por esse motivo, o programa de TR condicional pode ter sua eficácia reduzida. Assim, reforça-se a necessidade de avaliar o real valor de aplicação de corresponsabilidades em cada região (GARCIA; MOORE, 2012). O sucesso do programa mexicano Oportunidades10 favoreceu a propagação de programas condicionais – a maioria deles tendo como metas reduzir a pobreza e estimular investimentos em capital humano – mas, ainda assim, não representam um modelo único a ser seguido (FISZBEIN; SCHADY, 2009). Ao definir as configurações do programa, devem-se analisar certos fatores, alguns deles presentes no seguinte fluxograma:

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REDISTRIBUIR OU NãO?

SIM

SUBINVESTIMENTO EM CAPITAL HUMANO? SIM

Fonte11 : FISZBEIN; SCHADY, 2009, p.12, tradução nossa.

TRANSFERÊNCIA DE RENDA CONDICIONAL NÃO

CONSIDERAR TRADE-OFFS

Após a definição sobre corresponsabilidades, a escolha do público-alvo é a próxima consideração a ser feita. Esse é um ponto chave da estruturação, pois é essencial para a definição das demais configurações do programa, bem como para garantir sua eficiência. Nessa fase, deve-se definir sua abrangência geográfica (todo o território nacional ou apenas parte dele), o método de identificação e registro dos beneficiários de transferência e de monitoramento do projeto (INTERNATIONAL FEDERATION OF RED CROSS, 2007). Esse é um ponto crítico, já que “requer intensa interação entre assistentes sociais12 e as famílias, não apenas na fase de diagnóstico, mas também em termos de monitoramento” (FISZBEIN; SCHADY, 2009, p. 173, tradução nossa). Nesse sentido, o caso do Chile13 (Chile Solidario) “deve servir de modelo para outros países de renda média, mas pode não ser acessível para muitos países emergentes” (FISZBEIN; SCHADY, 2009, p. 173, tradução nossa). Ainda assim, se o subsídio for demandado em situação emergencial (como em casos de guerra), os métodos mais complexos e demorados para definição de público-alvo devem ser ignorados para que haja uma resposta rápida e refinados ao estabilizar da situação (IFRC, 2007). A escolha das corresponsabilidades está atrelada à disponibilidade de infraestrutura encontrada na região de ação do programa, como escolas e um sistema básico de saúde acessível, bem como na possibilidade de monitorar o cumprimento das condições aplicadas. No caso do programa Bolsa Família14 exige-se vacinação, acompanhamento médico regular, participação da mãe em seminários sobre saúde e nutrição e matrícula e frequência em escolas de filhos dos seis aos dezessete anos, com o mínimo de assiduidade de 85%. Entretanto, tais condições não poderiam ser exigidas em alguns países africanos e sul-asiáticos por não possuírem a estrutura mínima de forma a garantir acesso a esses serviços (FISZBEIN; SCHADY, 2009).

SIM

O programa mexicano será analisado na subseção 7.2.

Externalidades são “o impacto das ações de uma pessoa sobre o bem-estar de outras que não tomam parte da ação” (MANKIW, 2012, p. 11). 11

ECONOMIA POLÍTICA ANTIPOBREZA? NÃO TRANSFERÊNCIA DE RENDA NÃO CONDICIONAL

12 Em programas de TR, “assistentes sociais prestam assistência às famílias que se aplicam para o pro-grama, além de apoio psicossocial”(GARCIA; MOORE, 2012, p. 287, tradução nossa). 13 O programa chileno serve de exemplo por apresentar um público alvo estreito e pela eficiência admi-nistrativa (FISZBEIN; SCHADY, 2009). 14 Bolsa Família é um programa brasileiro de TR condicional. Foi criado para unificar os então quatro programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Cartão Alimentação e Auxílio Gás e tem como objetivo ultimatar a pobreza extrema no país (BRASIL, 2012).

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A seleção de níveis de pagamento depende, principalmente, dos objetivos do programa, seja alimentação, seja recuperação dos meios de subsistência, por exemplo. Também se deve levar em conta se os beneficiários já recebem outro auxílio e se os preços dos itens que serão adquiridos tendem a aumentar durante a duração do programa (IFRC, 2007). Alguns fatores importantes a observar são a transferência para se atingir os objetivos do programa, seu orçamento e o período de reajuste de valores. Nessa decisão, há importantes trade-offs15:

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O primeiro deles é que quanto mais os implementadores do programa gastarem expandindo o público-alvo, menor será o valor disponível para transferir a cada beneficiário; o segundo é que, em contraste, a introdução por autodeclaração é mais fácil e barata de se administrar16, porém suas oportunidades são limitadas e no caso da transferência de renda, e quando os níveis de pobreza são altos, raramente é efetiva (SLATER; FARRINGTON, 2009, p. 2).

Além disso, há a escolha em relação ao gênero do chefe da família ao qual será repassado o benefício. Como será visto na seção 4, há respaldo na literatura para que seja repassado às mulheres. É importante, também, considerar as condições regionais, pois essas podem ser “um fator limitante à efetividade de programas condicionais” (FISZBEIN; SCHADY, 2009, p. 187, tradução nossa). Assim, deve-se moldar cada projeto de acordo com a circunstância e necessidades locais, uma vez que certas demandas surgem fundamentadas no cenário nacional, não sendo proveitoso utilizar métodos aplicados em outros países. São exemplos os casos de programas como o alemão implantado em 2002 e o brasileiro Bolsa Escola: o primeiro tinha como objetivo auxiliar as pessoas mais afetadas a suprirem suas necessidades quanto à recuperação e reconstrução emergenciais após fortes chuvas e alagamentos (IFRC, 2007), enquanto o segundo tem o objetivo de aumentar o nível de escolaridade e reduzir o índice de trabalho infantil no país (GLEWWE; KASSOUF, 2011). Ressalta-se, portanto, que, ainda que alguns programas apresentem certas similaridades, cada um deles é criado para um cenário específico, característico de cada país.

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alcançar as metas [de capital humano nos programas de transferência condicional de renda] exigirá adaptação do suprimento de serviços. Em alguns países, essa adaptação pode necessitar que os governos ou outros agentes providenciem serviços onde nada existia antes (FISZBEIN; SCHADY, 2009, p. 24, tradução nossa).

Segundo Fiszbein e Schady (2009), por esse motivo, na maioria das vezes diferentes programas de TR condicionais de um mesmo país associam-se, complementando-se e agregando características diferentes. Mais ainda, é importante ter em mente que os programas de TR não são suficientes para resolver a pobreza ou solucionar emergências. “Eles podem agir como complemento de outras formas de assistência, mas não substituí-las” (IFRC, 2007, p. 16). Outro ponto essencial para o bom desempenho dos programas é o monitoramento, que visa assegurar seu funcionamento (IFRC, 2007). Para isso, podem ser usados sistemas de dados que permitem a elaboração de relatórios regulares de custos, atividades, resultado se beneficiários, que, por sua vez, possibilitam o aumento de cobertura, a melhoria de qualidade dos serviços envolvendo eventuais corresponsabilidades e a adequação ao cenário estabelecido. Esse processo, se feito continuadamente, permite o aperfeiçoamento e a efetividade do programa (GARCIA; MOORE, 2012). Aos casos em que se aplica, a verificação de cumprimento de condicionalidades varia bastante – há casos de conferência mensal (Turquia – Social Risk Mitigation Project) até e anual (Camboja – Female Secondary School Assistance Program). Enquanto para alguns programas o não cumprimento pode ser justificado – por motivo de doença, por exemplo –, para outros pode implicar em redução no valor do subsídio ou até a sua suspensão já na primeira ocorrência (FISZBEIN; SCHADY, 2009).

4. IMPACTOS DOS PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA Um aspecto fundamental no que diz respeito a programas de TR é até que ponto estes são úteis em fazer aquilo a que se propõem: aliviar a pobreza e serem instrumentos de desenvolvimento econômico e redução das desigualdades sociais. A eficiência dos

3.2. Implementação Ainda que sejam eficazes, os programas de transferência condicional de renda não solucionam todos os problemas relacionados à pobreza. Por privilegiarem o investimento em capital humano, funcionam como um foco de mudança a fim de se reduzir a pobreza extrema. Nesse sentido,

15 “Trade-off é uma expressão que define uma situação de escolha conflitante, isto é, quando uma ação econômica que visa à resolução de determinado problema acarreta, inevitavelmente, outros.” (MANKIW, 2012, p.4) 16 Quando as próprias famílias ou indivíduos optam por participar do programa. Nesse caso, os custos com levantamento de dados para definir o público alvo, bem como o número de participantes tendem a ser menores.

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programas, o montante de dinheiro envolvido e efeitos adversos no mercado de trabalho são exemplos de questionamentos que podem ser feitos ao se discutir sua existência. Esta seção se propõe a apresentar a ampla gama de evidências empíricas já produzidas pelos diversos programas ao redor do mundo, como o Bolsa Família, no Brasil, e o Oportunidades, no México. Em primeiro lugar discutem-se os benefícios econômicos gerados por programas de transferência de renda. Em segundo lugar discutem-se alguns dos principais efeitos sociais observados pelos estudiosos do tema.

4.1. Impactos econômicos dos programas de transferência de renda

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O principal objetivo dos programas de TR é a diminuição da pobreza nos grupos envolvidos, principalmente em termos de consumo mínimo. Por isso, desde o início de sua aplicação têm-se preocupado em medir se, de fato, a diminuição da pobreza é um efeito que pode ser observado e atribuído a eles. Programas de transferência de renda condicional e não condicional têm especificidades e diferenças, mas ambos apresentam fortes evidências de sucesso. O relatório do Banco Mundial sobre transferências condicionais, escrito por Fiszbein e Schady (2009), traz a avaliação de vários programas para demonstrar que existem indícios empíricos para a sustentação do sucesso desses programas em geral. Utilizando um indicador chamado Índice de Profundidade da Pobreza ao Quadrado (BANCO MUNDIAL, [s.d.]c), que mede “a severidade da pobreza, e tem em conta as desigualdades entre os pobres” (VIEIRA, 2005, p.13), o Banco Mundial calculou que o programa mexicano Oportunidades foi causa de redução de 29% nesse índice, o que significa um efeito bastante positivo. OPATH, da Jamaica, reduziu-o em 13% e o Bolsa Família, em 15%” (FISZBEIN; SCHADY, 2009). Isso significa que há evidências de que tais programas obtiveram sucesso em melhorar a vida dos mais pobres. Ravaillon (2006) afirma que uma questão importante na adoção de programas de transferência condicional de renda é garantir que os benefícios de tais programas sejam realmente acessados por pessoas pobres. A leitura de Soares et al. (2006) responde a esse questionamento para o caso do Brasil e corrobora os resultados encontrados pelo Banco Mundial. Segundo os autores, 80% dos benefícios do Bolsa Família eram destinados a pessoas abaixo da linha de pobreza. Além disso, o artigo afirma que o programa foi responsável por 21% na queda do Índice de Gini, entre 1995 e 2004. Behrman e Skoufias (2006), avaliando o programa Progresa

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(antecessor do programa Oportunidades), também apresentam a comprovação de resultados positivos, beneficiando-se da grande ênfase colocada na avaliação de resultados. É possível então afirmar que há provas robustas de que programas de TR condicional podem funcionar – o que não significa que funcionem sempre. Mas a literatura econômica não se atém somente aos programas de transferência condicional. Existem também evidências da eficácia de diversos programas de transferência não condicional. Um dos maiores programas de transferência não condicional na África é o sul-africano Child Support Grant, que oferece R280, cerca de US$ 32, (ÁFRICA DO SUL, [s.d.]) com o objetivo de melhorar as condições de criação de crianças em situação de pobreza. Tanto Agüero, Carter e Woolard (2007) como um relatório interagencial de avaliação (DSD, SASSA e UNICEF, 2012) chegam à conclusão de que o programa é fonte de resultados expressivos, principalmente em termos de nutrição infantil. Por último, deve ser considerada a questão da relação custo-benefício no que diz respeito a programas de TR. Ainda que estes apresentem resultados positivos, um custo desproporcional significaria trade-offs importantes em relação a outras políticas públicas. A evidência, no entanto, aponta que tais programas geram excelentes resultados para o montante investido. Behrman e Skoufias (2006), também apontam para uma boa relação custo-benefício, ainda que reconheçam as dificuldades inerentes à valoração econômica dos benefícios gerados, como melhor educação, nutrição, entre outros.

4.2. Impactos sociais dos programas de transferência de renda Programas de TR têm, principalmente no que diz respeito à aplicação de condicionalidades, outros objetivos além do alívio imediato da pobreza econômica. Ademais existe, como em toda política pública, consequências que não estavam entre os objetivos dos formuladores da política, mas que devem ser avaliadas. Este artigo foca em questões sociais específicas para tentar avaliar os impactos dos programas: mercado de trabalho; educação e trabalho infantil; nutrição infantil e empoderamento feminino.

4.2.1. Mercado de trabalho Uma das preocupações correntes no que diz respeito a programas de transferência de renda é um possível efeito de desincentivo à participação no mercado de trabalho. Ou seja, que as pessoas tendam a trabalhar menos ou tolerar mais facilmente o desemprego por conta da renda suplementar obtida por meio da transferência.

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Há uma quantidade significativa de literatura acadêmica sobre o tema. Talvez por ser uma das críticas mais facilmente feitas a programas de TR, foram feitos consideráveis esforços para verificar se esse efeito pode ser observado. Fiszbein e Schady (2009) analisam algumas pesquisas feitas nos programas do México, Equador e Camboja e em nenhum dos casos pode ser observado o desincentivo ao trabalho. Behrman e Skoufias (2006) também não observam esse efeito ao estudarem o Oportunidades. Apenas no caso da Nicarágua (MALLUCCIO; FLORES, 2005) pôde-se observar uma redução do número de horas trabalhadas por homens adultos, mas não por mulheres adultas. Isso mostra que é possível organizar um programa de TR que não signifique um desincentivo à participação no mercado de trabalho, mas também que esta é uma questão que não pode ser ignorada pelos formuladores de políticas públicas. 304

4.2.2. Educação e trabalho infantil Muitos programas de transferência de renda condicional, como o Bolsa Família, estabelecem como um dos requisitos para o recebimento que as crianças e adolescentes da família estejam matriculados e frequentando a escola. O objetivo é utilizar incentivos econômicos para garantir o desenvolvimento de capital humano entre os mais pobres. Os estudos mostram que a estratégia funciona: na Nicarágua, o programa Red de Protección Social (RPS) foi responsável por um aumento de 72% para 92,7% de matrícula escolar para crianças de 7 a 13 anos, em apenas dois anos (MALLUCIO; FLORES, 2005). Apesar disso, é preciso garantir presença na sala de aula. Os autores calculam que, no RPS, o efeito na presença foi ainda maior do que o efeito na matrícula. Filmer e Schady (2006) avaliaram um programa de TR condicional cujo objetivo específico era aumentar a escolaridade entre meninas no Camboja. Segundo o censo de 2000, 78% das meninas em áreas rurais daquele país havia completado a primeira série, mas apenas 17% havia completado a sétima. Os impactos do programa foram maiores do que o objetivado inicialmente: estima-se um impacto positivo de 30% na matrícula e 43,6% na presença. Ainda que, como os próprios autores admitem, tais estimativas estejam sujeitas a um erro padrão considerável, ainda assim são resultados relevantes. A utilização de programas de TR para aumentar a escolaridade entre crianças e adolescentes tem ainda outro efeito igual-

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mente importante: a diminuição da incidência de trabalho infantil. Esse efeito se dá por dois caminhos. O primeiro é, como mencionado, a aposição de condicionalidades: a necessidade de comparecer à escola para garantir o benefício faz com que a criança tenha menos tempo disponível para trabalhar. O segundo é um efeito-renda: com a renda auxiliar advinda dos programas de transferência, as famílias tornam-se menos dependentes da renda que os filhos costumavam auferir por meio do seu trabalho. O relatório do Banco Mundial sobre transferências condicionais de renda afirma que muitos programas tiveram sucesso em diminuir o trabalho infantil, como o do Camboja, que reduziu o trabalho infantil em 11%, além dos programas do México, Equador, entre outros (FISZBEIN; SCHADY, 2009).

4.2.3. Nutrição infantil A desnutrição infantil é um dos mais preocupantes problemas de saúde pública em países em desenvolvimento, principalmente porque é o fator que mais contribui para a mortalidade infantil. Analisando o programa de transferência não condicional Child Support Grant, da África do Sul, Agüero, Carter e Woolard (2006) concluíram que a renda suplementar decorrente do programa influenciou positivamente os níveis de nutrição infantil, medidos por meio da relação altura/idade em crianças. Behrman e Hoddinott (2005) afirmam encontrar uma correlação positiva e substancial entre os programas de TR e a suplementação nutricional de crianças entre 12 e 36 meses de idade. Apesar disso, em alguns programas, como em Honduras, a correlação mencionada não foi observada, e o conjunto das observações em todos os programas apresenta um resultado misto em vez de uma resposta clara. Mesmo assim existem outras correlações, como por exemplo as que dizem respeito aos impactos de um programa de TR condicional na incidência de anemia (FISZBEIN; SCHADY, 2009).

4.2.4. Empoderamento feminino A questão do efeito das transferências de renda para o empoderamento feminino é menos conspícua do que as tratadas acima. Apesar disso, alguns trabalhos sublinham a sua importância nessa questão. Essa influência pode se dar tanto diretamente, como no caso do Camboja, onde um programa de transferência de renda voltado para a escolaridade feminina foi capaz de impactar o cenário local, ou indiretamente, por meio de um maior poder de decisão nos gastos familiares (FILMER; SCHADY, 2006).

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Muitos programas de TR escolhem as mulheres como recipientes. Existem evidências de que elas tendem a alocar os recursos dos programas de modo mais favorável em relação à nutrição de crianças ou à segurança alimentar, por exemplo. Apontam-se três motivos pelos quais transferências de renda destinadas às mulheres aumentam o status da mulher e seu poder de decisão: por meio do questionamento de preconceitos sobre o trabalho feminino, demonstrando que este pode ser tão valioso quanto o trabalho masculino; aumentando o status da mulher perante a sociedade e também aumentando a própria autoestima de mulheres em situação de pobreza(KHOGALI; TAKHAR, 2001). A partir dos estudos empíricos sobre os efeitos dos programas de transferência de renda condicional e não condicional, é possível concluir que existem muitos benefícios proporcionados por esses programas, principalmente para os mais pobres. Não significa que todos os programas sejam eficientes ou que exista algum livre de falhas. É preciso expandir as pesquisas sobre os resultados e construir modelos ainda mais eficientes, delimitando quais estratégias dão certo e quais precisam ser reformuladas ou descartadas.

5. DESAFIOS E PERSPECTIVAS DE APRIMORAMENTO Como visto anteriormente, os programas de TR têm obtido sucesso considerável em muitas áreas. Apesar disso, veremos que são muitos os entraves ao seu desenvolvimento, bem como as medidas tomadas para superar esses problemas.

5.1. Desafios em países de baixo rendimento Para países de baixo rendimento e com instituições17 fracas, os desafios são ainda maiores, pois possuem recursos limitados para o investimento nos programas. Honduras, por exemplo, investe apenas 0,02% de seu PIB, enquanto o México, um país de médio rendimento, investe 0,44% (CECCHINI et al., 2009). Há também um alcance muito menor; como na Nicarágua, cujo programa alcança apenas 7,8% da população em extrema pobreza, em comparação com o Brasil e com o México, que têm um número de beneficiários maior até do que o número de pessoas vivendo em extrema pobreza. Quando há poucos recursos financeiros, tanto a variedade de ações que o programa pode realizar quanto seu alcance são menores. Assim, o programa tem efeito reduzido em comparação a outros planejados e executados com mais recursos (CECCHINI, 2009). Além disso, a ausência de instituições fortes é um entrave, principalmente em relação aos programas de transferência con-

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dicional, já que estes possuem uma abordagem multidimensional para a redução da pobreza. Essa abordagem requer coordenação entre diferentes setores, como os de educação e de saúde, e unidades territoriais, como estados e municípios, o que é difícil quando as instituições são frágeis (CECCHINI, 2009). Também são necessários sistemas de gerenciamento de informações para registrar beneficiários e sistemas bancários consolidados para a realização dos pagamentos. Países de baixo rendimento, porém, geralmente têm fraca capacidade estatística e frágeis sistemas bancários. A Guatemala, que hoje realiza pagamentos através de um banco estatal, no passado careceu de ambos: os pagamentos eram feitos em espécie em eventos de massa. Na Nicarágua, a renda era transferida por empresas de segurança contratadas para esse propósito (CECCHINI, 2009).

5.2. Duração Outro desafio é a quebra do ciclo de pobreza, evitando uma dependência da renda transferida. Para isso, é necessário que as crianças beneficiadas recebam suporte contínuo durante todo o seu ciclo educacional. Em contraste a essa necessidade, programas como o paraguaio Tekoporâ são criados com o objetivo de retirar famílias da pobreza no curto prazo (no caso mencionado, três anos) (SOARES; BRITTO, 2007). Já o programa Chile Solidario é tido por analistas como modelo na abordagem desse problema, apesar de ter duração de dois anos para cada família. Isso porque durante esse período, além da transferência de renda, é provido intenso apoio psicossocial (SOARES; BRITTO, 2007). Esse suporte se dá por meio de um trabalho domiciliar realizado por assistentes sociais, voltado ao desenvolvimento das capacidades das famílias, de modo que superem a extrema pobreza (DRAIBE, 2007). Ademais, após seu término as famílias ainda podem candidatar-se a participar de outros programas de TR do país (SOARES; BRITTO, 2007). Por outro lado, o fato de muitos programas serem curtos demais não se deve apenas a uma estruturação inadequada, mas, principalmente, à já mencionada escassez de suporte financeiro e institucional. Esse é também o motivo pelo qual tem havido, no Tekoporâ, mudança do foco em melhorias em capital humano para a execução de atividades complementares, como a agricultu-

17 Tidas, aqui, como regras formais: leis, procedimentos e organização das entidades públicas, além das próprias entidades (NORTH, 1991)

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ra (MOTA; AMARAL; PERUZZO, 2010). Essas poderiam alavancar as capacidades produtivas das famílias, para que elas superassem a pobreza no período de três anos sem os altos gastos necessários ao investimento em capital humano (SOARES; BRITTO, 2007).

5.3. Clientelismo

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Como já dito, programas de TR são instrumentos importantes na redução da pobreza. Porém, sua implementação implica o risco do clientelismo político – troca de votos por favores. A fim de conseguir participação no programa e receber ajuda financeira, famílias confiam em autoridades encarregadas do registro de beneficiários e da verificação das condicionalidades. Como resultado, os governantes gozam de uma posição privilegiada em nível local, podendo pedir apoio político em troca (HEVIA, 2010). No Brasil, o programa Bolsa Família desenvolveu procedimentos preventivos para reduzir esses riscos: os critérios de elegibilidade para beneficiários são claros, seus dados são públicos, os benefícios são pagos por meio de instituições bancárias e há accountability18 no monitoramento das autoridades responsáveis. Além disso, o programa fortaleceu relações diretas entre o governo e a população, e inibiu a mediação de líderes e organizações, a fim de evitar o clientelismo em nível local. Por isso, informações a respeito do registro no programa foram divulgadas na televisão, no rádio e em escolas, e a comunicação com as famílias beneficiadas foi estabelecida por meio de cartas e escritórios de serviço assistencial (HEVIA, 2010). Apesar disso, é frequente no país o pensamento de que o programa teria como grande motivação angariar votos para seus realizadores. Acredita-se que ainda exista influência do programa nas votações, porém a tendência é que isso diminua à medida que a população entenda o programa como algo natural. Nesse momento, sua importância diminuirá na escolha de candidatos políticos (O GLOBO, 2012). Ainda nesse sentido, há o risco de que programas de sucesso sejam interrompidos quando um novo governo é eleito. É importante que iniciativas positivas sejam tratadas como políticas de Estado, não de partidos, a serem mudadas a cada nova administração para que esta possa lograr influência junto aos pobres (CECCHINI, 2009).

5.4. Corrupção Além do clientelismo, outra crítica aos programas de TR é que em determinados países são muito passíveis à corrupção. Tendo

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como exemplo ainda o caso brasileiro, inúmeras foram as descobertas de desvio de verbas destinadas ao Bolsa Família, como pessoas recebendo o benefício mesmo tendo renda muito superior à estabelecida para a elegibilidade ao programa e ainda interrupções inexplicadas na sua distribuição (O GLOBO, 2012). Para o combate à corrupção, o primeiro passo é efetuar um bom planejamento e uma execução eficiente do programa. Os responsáveis pela seleção dos beneficiários devem ser extremamente cuidadosos, buscando comprovações de adequação das famílias ao público-alvo. Instituições fortes também diminuem o risco de corrupção, já que tornam o processo regulamentado e assim menos suscetível a brechas para a inclusão de parentes ou amigos de autoridades responsáveis pelo programa. Sistemas de informação transparentes e de fácil acesso ao público também são armas no combate à corrupção (FISZBEIN; SCHADY, 2009). É necessário o aprimoramento do sistema anticorrupção, para que esta não reduza os recursos destinados ao programa nem mine a sua credibilidade, principalmente no cenário nacional. Conforme veremos na subseção seguinte, o apoio interno é fator determinante à sustentabilidade de programas de proteção social como os de TR, que necessitam de um considerável investimento de dinheiro público.

5.5.Apoio interno O programa condicional da Nicarágua, Red de Protección Social (RPS), foi aclamado internacionalmente por seus resultados. Números positivos em indicadores de educação, saúde e empoderamento feminino transformaram-no em uma espécie de modelo. Porém, para a surpresa da comunidade internacional, o governo nicaraguense voluntariamente o encerrou (MOORE, 2009). A queda do RPS não se deu por falta de resultados, mas em parte por sua falha em estabelecer uma imagem positiva dentro do país. Havia uma forte crença entre a população de que o RPS estava perpetuando a pobreza ao dar dinheiro aos mais pobres. Contribuiu para isso o fato de os componentes educacionais do programa não serem muito conhecidos ou entendidos pelos críticos nacionais (MOORE, 2009).

18 Accountability é a capacidade da instituição em ser responsável com seus cidadãos, abdicando de suas preferências de modo a aumentar a participação política destes e reconhecendo as normas e costumes sociais da sociedade que está inserida, inclusive prestando-lhe contas (BANCO MUNDIAL, 2011).

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Outra crença equivocada era a de que o programa era ineficiente e caro. O RPS poderia ter recebido mais apoio se os impactos do programa houvessem sido frequentemente divulgados. Em vez de responder às acusações, os responsáveis estavam mais preocupados em refutar críticas externas, como forma de evitar o corte de fundos providos por credores internacionais. Por mais que haja certa razão nessa ação, ela negligencia a importância da aprovação doméstica (MOORE, 2009).

5.6. Integração e troca de know-how entre países

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Para que erros como os já citados não se repitam e os programas possam ser aprimorados, é importante que haja troca de experiências. Para isso, é necessário que os países construam um amplo sistema de informação, para que dados sejam coletados e isso possibilite tanto a avaliação interna de resultados quanto a troca de know-how com outros países (FISZBEIN; SCHADY, 2009). Nesse quesito, temos como exemplos o Oportunidades, no México, e o Bolsa Família, no Brasil. Ambos realizaram grandes coletas de informações, o que facilita o intercâmbio (FISZBEIN; SCHADY, 2009). As experiências do Bolsa Família, por exemplo, já foram levadas para Angola e Moçambique (FERNANDES JR, 2012). A partir dessas trocas, é possível discutir e pensar novas soluções para problemas comuns.

6. O PAPEL DOS AGENTES EXTERNOS Esta seção tem por objetivo discutir de que modo os organismos internacionais e outros agentes externos aos governos nacionais podem impactar a formulação ou implementação de programas de TR de modo positivo. O primeiro ponto a ser levado em consideração é que esses programas são políticas de responsabilidade primariamente de Estados. Apesar disso, organismos internacionais podem ter um papel importante em garantir a efetividade e continuidade de tais programas, por duas vias principais: a primeira é a doação direta de dinheiro. A segunda, possivelmente ainda mais relevante, é o fornecimento de assistência técnica às diversas fases de formulação do programa. No primeiro caso, agências internacionais como o Banco Mundial podem ajudar por meio da doação de dinheiro. Em 2009, por exemplo, o Banco Mundial disponibilizou cerca de US$ 2,4 bilhões para o início ou expansão de programas de transferência condicional de renda em países como Bangladesh,

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Colômbia, Quênia, Macedônia, Paquistão e Filipinas (FISZBEIN; SCHADY, 2009). O segundo caso é importante porque a maioria das ações de apoio de órgãos externos se dá por meio de prestação de assistência técnica ao projeto. Mesmo em casos onde a doação ocorre, ela vem acompanhada de assistência para garantir o uso ótimo dos recursos. O apoio financeiro provido pelo Banco Mundial a operações de TR atinge agora 13 países, com suporte técnico tanto aos governos nacionais quanto aos doadores [países e outras organizações] (FISZBEIN; SCHADY, 2009, tradução nossa). Essa assistência técnica é muito importante pelo fato de o Banco Mundial ser um centro de referência em expertise técnica relacionada a programas de desenvolvimento. O extenso know-how em projetos acumulado pelo Banco permite que governos possam gerir seus programas com menos erros e mais acertos, economizando dinheiro e tempo. Não somente o Banco Mundial tem a capacidade de prover suporte técnico a programas de transferência de renda em países em desenvolvimento. Órgãos como o DFID, Departamento de Desenvolvimento Internacional do governo do Reino Unido, também atuam nessa área, muitas vezes trabalhando em conjunto. Um exemplo disso pode ser visto no programa de TR condicional do governo das Filipinas, Pantawid Pamilya. O Banco Mundial, junto à Agência de Desenvolvimento Internacional da Austrália (AusAID), ajudou o programa a incorporar mais elementos anticorrupção e de governança. A UNICEF também atua no programa Pantawid Pamilya, auxiliando o governo local a completar um sistema de monitoramento comunitário e um mapeamento da pobreza na região para identificar onde estariam os mais necessitados (DSWD, 2012). Muitos outros exemplos podem ser mencionados, como a pesquisa apoiada pelo DFID no Egito, a qual foi o ponto de partida para a criação de um programa de transferência condicional de renda voltado ao empoderamento feminino (DFID, 2010), ou o relatório de avaliação do programa Bolsa Família, feito por uma empresa privada em parceria com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD, 2012).

7. ESTUDOS DE CASO Nesta seção, serão feitos dois estudos referentes à implementação, aos resultados e aos impactos da transferência de renda. Em primeiro lugar, será analisado o projeto guatemalteco Mi Familia Progresa, que é recente e enfrenta, ainda, vários desafios (CEC-

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CHINI et al., 2009). A seguir, será analisado o mexicano Oportunidades, uma das primeiras experiências de TR em escala nacional (FISZBEIN; SCHADY, 2009). Escolheu-se abordar dois países de grande proximidade geográfica para excluir fatores regionais e de distribuição étnica; pelo mesmo motivo, ambos os programas são de TR condicional. Excluídas essas variáveis, a diversidade de resultados entre os projetos pode ser atribuída à sua implementação. Assim, defenderemos o argumento de que o sucesso ou o fracasso desses projetos se deve, a princípio, à sua adequação ao contexto social em que atuam e à meticulosidade no planejamento e na execução.

7.1. O caso Guatemala – Projeto Mi Familia Progresa 7.1.1. Contextualização 312

A Guatemala está entre os países mais pobres e mais desiguais da América Latina. A proporção da população abaixo da linha da pobreza é de 51%. Há, em relação à desigualdade, um forte componente étnico: os grupos indígenas, cerca de 40% da população, também são a parcela mais pobre do país (CECCHINI et al., 2009). O IDH do país é de 0,574, considerado como de médio a baixo desenvolvimento (PNUD, 2012). No capital humano, a situação também é preocupante (FISZBEIN; SCHADY, 2009). Segundo a Agência Central de Inteligência norte-americana, a CIA, (2012), apenas 37,3% das crianças seguem para o ensino secundário e o analfabetismo atinge 31% da população. As taxas de mortalidade e trabalho infantil, de desnutrição e de incidência de enfermidades como AIDS e tuberculose estão entre as mais altas da América Latina. A proporção de trabalho informal é também muito elevada – dois terços dos trabalhadores têm baixa remuneração e alta instabilidade no emprego (CECCHINI et al., 2009). Como consequência, a renda familiar é pequena e o PIB per capita, um dos mais baixos do mundo, contribuindo, assim, para a intensificação da pobreza (CIA, 2012). Os problemas sociais do país são, ainda, agravados pela ineficácia do Estado e pela fragilidade da democracia. O acesso à já escassa proteção social é também baixo, devido à concentração da população no meio rural. Assim, apesar de haver altos índices de pobreza e desigualdade, pouco se investe para resolvê-los, e os frutos dos investimentos não estão disponíveis à maior parte da população (CECCHINI et al., 2009).

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7.1.2. Implementação e impacto O programa guatemalteco Mi Familia Progresa (MFP) foi implantado em 2008 e, embora seja recente, é relativamente eficaz em termos de cobertura, alcançando 47% das famílias em extrema pobreza no país. No entanto, ainda não é suficiente para uma redução da pobreza em larga escala (CECCHINI et al., 2009). O MFP faz parte de uma série de iniciativas implantadas após uma sucessão de guerras civis que levou à miséria boa parte dos guatemaltecos; conseguiu-se, desde então, reduzir a pobreza em 20%. Ainda assim, há graves quadros de desnutrição, evasão escolar e mortalidade infantil no país (CECCHINI et al., 2009). Para combater esses fenômenos, o MFP tem como público-alvo famílias de baixa renda com crianças até 15 anos de idade (FISZBEIN; SCHADY, 2009). Visando diminuir a desigualdade étnica e regional, as primeiras localidades cobertas foram, em geral, municípios pobres e/ou de maioria indígena (CECCHINI et al., 2009). Os pagamentos são realizados bimensalmente e somam 600 quetzals (moeda local), o correspondente a cerca de 40 dólares americanos (FISZBEIN; SCHADY, 2009). O montante é considerado significativo para o nível de renda do país, mas não é suficiente para a mitigação, em larga escala, da pobreza. Na família, a recipiente da transferência é a mãe, como estratégia de empoderamento feminino (CECCHINI et al., 2009). O benefício ocorre na forma de dois subsídios, voltados para a educação e a saúde. Recebem o subsídio educacional as famílias com crianças de 6 a 15 anos de idade, e recebem o subsídio de saúde famílias com gestantes ou crianças com menos de 6 anos. As contrapartidas envolvem, no campo da saúde, controles de crescimento e consultas médicas regulares das crianças e gestantes. No plano educacional, requer-se ao menos 90% de comparecimento escolar (FISZBEIN; SCHADY, 2009). A transferência pode ser suspensa se as contrapartidas forem descumpridas por três vezes; a sua verificação, contudo, ainda não foi totalmente estabelecida (CECCHINI et al., 2009).

7.1.3. Análise de resultados Na Guatemala, a ideia de um programa nacional de TR surgiu da vontade política de se fazer ações concretas contra a pobreza, baseando-se na experiência do México. Porém, não houve preparação razoável – de concepção nem de estrutura. A exigência de condicionalidades ocorreu sem mecanismos de fiscalização, nem infraestrutura para atender o aumento da demanda por esses serviços; a seleção de beneficiários também não é, ainda, sistematizada. Em

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resumo, a grande pressão política para a criação do projeto fez com que fosse instalado um programa inacabado (CECCHINI, 2009). Havendo-se percebido essa fragilidade institucional, desde o advento do MFP têm sido elaborados programas para ampliar a infraestrutura do país. O Mi Escuela Progresa, por exemplo, foi concebido para trabalhar em conjunto com o MFP nas comunidades indígenas. Essas medidas são importantes, e têm mostrado algum resultado, mas a infraestrutura ainda não é suficiente (CECCHINI, 2009). Outra fraqueza do MFP é a sua inadequação à sociedade multiétnica da Guatemala: as corresponsabilidades não levam em conta as tradições locais. A desnutrição também foi pouco considerada, de forma que o programa não combateu eficientemente um dos principais problemas enfrentados pelas crianças do país (CECCHINI, 2009). Não se pode afirmar que o MFP, ainda no começo de seu ciclo de vida, tenha sido um fracasso. Porém, percebe-se que o programa poderia ter atingido melhores resultados caso não houvesse contrapartidas – ou caso elas fossem mais flexíveis. De fato, a literatura econômica aponta que o modelo mais adequado a países de baixa renda é a TR não condicional. Assim, o programa, em sua concepção, ignorou as particularidades locais, não tendo se adequado eficientemente ao contexto do país (CECCHINI, 2009). Um dos pontos fortes do programa, apesar das suas debilidades, é o seu caráter de prioridade política – as medidas e os recursos financeiros contra a pobreza são questões discutidas amplamente; a coordenação estratégica entre os setores do governo também é um ponto positivo. Sem essa característica, torna-se “muito difícil levar a cabo programas de alto impacto” (CECCHINI et al., 2009, p. 44, tradução nossa).

7.2. O caso México – Projeto Oportunidades 7.2.1. Contextualização Iniciado em 1997, o Progresa (nome inicial do projeto) foi criado para diminuir a pobreza e a desigualdade no México entre famílias habitantes de zona rural. De acordo com um levantamento realizado em 1996 pelo Banco Mundial, aproximadamente 29% da população daquele país estava abaixo da linha da pobreza – equivalentes a 4,8 milhões de famílias, sendo quase 60% moradores da zona rural. Ainda segundo essa pesquisa, descobriu-se que a maior parte eram crianças (RODRIGUEZ, 2007). O governo tentou amenizar essas deficiências por meio de programas isolados que não atingiram suas metas por problemas

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como operações descoordenadas e desequilíbrio entre as áreas urbana e rural. Percebeu-se, então, a necessidade da integração entre eles. Em 2002, o Progresa teve seu nome mudado para Oportunidades e integrou os programas anteriormente isolados e de impacto limitado (RODRIGUEZ, 2007). O Oportunidades mostrava-se uma nova iniciativa por diversas razões. Entre elas, pode-se citar a transferência de benefícios em dinheiro e direta aos beneficiários, o investimento em capital humano (nutrição, saúde e educação), a seleção minuciosa do público-alvo e a adaptação do enfoque de forma a evitar a dependência de assistência social em longo prazo (LEVY, 2006). Mais ainda, o Oportunidades substituiu diversos programas que se mostravam ineficazes e tinha: a necessidade de superar o problema do “pare-siga” que havia sitiado no passado muitas campanhas de combate a pobreza e que consistia na interrupção do programa ao começo do governo seguinte sem que houvesse tido tempo de alcançar os objetivos previstos (LEVY, 2006, p. 21, tradução nossa).

7.2.2. Implementação e impacto O Oportunidades assiste cerca de cinco milhões de famílias – 25% da população mexicana. Suas corresponsabilidades envolvem saúde, educação e nutrição. No que tange à primeira, exige-se a “observância por todos os membros da família ao número requerido de visitas ao centro de saúde e a presença materna em palestras de saúde e nutrição” (FISZBEIN; SCHADY, 2009, p.37). Nota-se, portanto, que sua ênfase está na prevenção (BANCO MUNDIAL, 2004). Atrelada a ela está a questão nutritiva, que inclui uma taxa repassada mensalmente, direcionada a crianças entre dois e quatro anos e mulheres grávidas e lactantes para que melhorem sua alimentação. Já na questão escolar, subsídios são fornecidos para mães cujos filhos estão matriculados na escola (do ensino primário ao médio) e tenham presença em no mínimo 85% das aulas. Para meninas, o benefício financeiro é maior a partir do ensino fundamental, pois tendem a abandonar a escola mais frequentemente que meninos nessa faixa etária (BANCO MUNDIAL, 2004). A escolha das famílias beneficiadas é feita com base em pesquisas e o repasse é feito em dinheiro para a mulher chefe de família em pontos específicos de pagamento, já que, de acordo com a literatura internacional, as mulheres empregam melhor os recursos financeiros que lhes são disponibilizados (BANCO MUNDIAL, 2004). A aplicação de corresponsabilidades é rigorosa

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e há redução do benefício já na primeira incidência de descumprimento (FISZBEIN; SCHADY, 2009). Por esse conjunto de fatores, o programa tem mostrado impactos relevantes como aumento no nível de consumo, no poder de barganha feminino e demais resultados nitidamente comprovados (FISZBEIN; SCHADY, 2009).

7.2.3. Análise de resultados Como dito no item anterior, o programa Oportunidades gerou um avanço importante na questão de gênero no México. Os resultados da avaliação feita pelo International Food Policy Research Institute (IFPRI) mostram que com pouco tempo em operação o programa já mostrava resultados positivos, pois:

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(...) depois de apenas três anos, as crianças pobres mexicanas que habitam áreas rurais onde o Oportunidades opera já tinham aumentado seu nível de escolarização, apresentavam dietas mais balanceadas, recebiam mais atenção médica e estavam aprendendo que o futuro pode ser bem diferente do passado (BANCO MUNDIAL, 2004).

Notou-se, portanto, uma melhora nos três níveis nos quais o programa se propõe a agir, em apenas três anos de operação. Segundo Levy (2006), com nove anos em operação, o programa assistiu um número superior de famílias que aquelas em extrema pobreza. Segundo o mesmo autor, o projeto pode ser dividido em duas fases: a primeira, de concepção, cujo objetivo era o de mostrar que um programa desse tipo é de fato funcional; e a segunda, ainda mais importante, deveria expandir o projeto de forma a provar que supera todos aqueles aos quais substituiu. Em síntese, atribui-se o sucesso do programa ao seu processo de monitoramento e gestão, que é dividido em três partes19; e ao fato de suas informações estarem na internet, de livre acesso ao público. Apesar de todo o aparato tecnológico necessário, 98% dos pagamentos são feitos em tempo regular (CASTAÑEDA, 2006, apud FISZBEIN; SCHADY, 2009) e os custos de transição de pagamentos são responsáveis por apenas 3% do custo total do programa (GOMEZ-HERMOSILLO, 2006, apud FISZBEIN; SCHADY, 2009). Mais ainda, o Oportunidades promoveu maior igualdade de acesso a serviços públicos, aperfeiçoou o funcionamento da democracia, aumentou a igualdade de oportunidades para grupos excluídos, encorajou a participação de cidadãos e promoveu maior participação das mulheres na sociedade (HOLMES; SLATER, 2007).

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8. CONSIDERAÇÕES FINAIS Após a exposição de fatos e análises sobre programas de transferência de renda ao longo do artigo, fica clara sua eficiência na redução da pobreza e da desigualdade. Seus resultados, comprovados por índices e pesquisas, vão além do já importante combate à fome e à miséria: atacam a pobreza em suas mais variadas dimensões, trazendo melhorias em índices educacionais, de saúde, consumo e renda, entre outros. Não se pode esquecer, porém, de um ponto fundamental ao entendimento das discussões sobre o sucesso ou insucesso dessas políticas: muitos projetos ainda carecem de melhor estruturação, pesquisas e melhorias na implementação. O que não significa, contudo, que sejam ineficazes. Estes constituem políticas recentes de proteção social, e como tais necessitam de aprimoramento e ganho de experiência para alcançar resultados ainda mais satisfatórios. Condições prejudiciais ao crescimento desses programas, como corrupção, clientelismo e rejeição por parte de não beneficiários pouco a pouco são confrontadas por ações de governos e agentes externos. Nesse sentido, é de suma importância a cooperação entre países que desenvolvem programas do tipo, por meio da troca de informações e experiências. A atenção dada nos últimos anos a políticas de proteção social deve-se ao entendimento geral de que aliviar a pobreza e a desigualdade é também propiciar dignidade aos mais pobres, oferecendo oportunidades para que estes possam não mais ser expostos à vulnerabilidade da pobreza, e, em um futuro próximo, possam buscar seus interesses mesmo sem a ajuda de programas de proteção social.

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19 O Oportunidades criou três estruturas para monitorar as operações e resultados do programa desde os seus primeiros estágios de desenvolvimento. A primeira delas, em funcionamento desde 1998, gera indicadores de monitoramento e gestão a cada dois meses; a segunda, implementada em 2000, produzinformações sobre a qualidade do serviço semestralmente e a terceira, peritos externos usam dados de monitoramento e gestão para fazer avaliações periódicas das operações do programa (BANCO MUNDIAL, 2009).

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10 ECONOMIA INFORMAL Desafios ao estabelecimento de padrões de trabalho decente

Andressa de Sá Paschoal Alyne Cristina Lumikoski Bárbara Sabadin Bueno Carolina Thaines M. de Souza1

1. INTRODUÇÃO A partir da década de 90, mudanças econômicas e no mercado de trabalho, influenciadas pelo avanço da globalização, fizeram com que a discussão sobre a economia informal ganhasse novos contornos a nível mundial. O surgimento de novas expressões desse fenômeno foi responsável por alargar ainda mais o nicho das atividades informais, possibilitando que o trabalho de estágio e o comércio ambulante fossem incorporados à gama heterogênea das atividades informais (KREIN; PRONI, 2010). Frente à pluralidade deste fenômeno, o debate deixa de girar em torno da condenação ou aprovação da informalidade, passando, então, a priorizar a relação entre a economia informal e o trabalho decente (KREIN; PRONI, 2010)– conceito criado pela Organização Internacional do Trabalho, em 2002 (OIT, 2002). O trabalho decente é definido como aquele que seja produtivo e de qualidade, garantindo ao trabalhador condições de liberdade, equidade, segurança e dignidade (OIT, 2006). Desta forma, o trabalho decente, que promova a dignidade humana dos trabalhadores, deve ser assegurado, a despeito da existência da economia informal. Logo, o presente artigo não se incumbirá de condenar ou aprovar a informalidade, mas sim de traçar relações entre este fenômeno e a garantia de condições de trabalho

1 As autoras do artigo agradecem a colaboração de Roberto Goulart Menezes, Doutor em Ciência Política pela Universidade de São Paulo e professor de Relações Internacionais na Universidade de Brasília. Seus comentários e sugestões foram imprescindíveis para a confecção deste trabalho.

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decente. Além disso, o enfoque do presente estudo recai sob o trabalhador, incluindo sua dignidade e suas condições de trabalho, sem focar nas atividades econômicas informais per se. Com efeito, para que a discussão em torno da informalidade se concretize, será preciso analisar a economia informal em sua totalidade, levando em considerações as suas definições, causas, efeitos, contextos, assim como o próprio processo de transição da informalidade à formalidade. Nesse sentido, o artigo estrutura-se em cinco partes principais. Em um primeiro momento, será discutida a conceitualização da economia informal, diferenciando-a do “setor informal”. Ainda, será delimitado o lugar e a importância da informalidade na cronologia da economia internacional, por meio de uma breve contextualização histórica, que toma como ponto de referência o processo de globalização. Posteriormente, os posicionamentos de diversas organizações internacionais em relação à economia informal serão abordados, sendo que o enfoque maior recairá sobre a atuação da Organização Internacional do Trabalho na problemática da informalidade e do trabalho decente. Na terceira parte, analisam-se diversas causas e efeitos da economia informal, relacionando-os com o intervencionismo estatal e a garantia do trabalho decente. Em seguida, haverá dois estudos de casos que irão prover um panorama geral da economia informal na Índia e na Espanha, países que apresentam altos índices de informalidade por causas distintas. E em um último momento, será analisado, ainda, o processo de transição da informalidade para a formalidade, ressaltando as suas dificuldades, a fim de que se possa pensar em soluções eficientes para a promoção do trabalho decente e para a própria questão da economia informal. Feitas tais análises, espera-se definir qual o tipo de correlação que pode ser estabelecida entre a economia informal e o trabalho decente, e quais as maneiras mais eficientes de promover condições dignas para os trabalhadores de todo o mundo.

2. ECONOMIA INFORMAL: ASPECTOS HISTÓRICOS E CONCEITUAIS A informalidade e as nuances de sua definição devem ser entendidas nos tempos de globalização, a partir da dinâmica da economia global. É nesse contexto que as relações de trabalho – dentro e fora da formalidade – mudam, e os desafios da globalização exigem da Organização Internacional do Trabalho uma resposta que garanta, acima de tudo, condições decentes de trabalho.

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2.1.Do setor informal à economia informal, uma mudança no conceito A informalidade pode ser encontrada nas ruas indianas, local de trabalho de um ambulante que vende sapatos; em um mercado na Arábia Saudita, onde um pai conta com a ajuda de seus filhos nas tarefas; em um lar brasileiro, que depende dos serviços de uma diarista. Definir tal fenômeno significa encontrar, em uma imensa pluralidade de manifestações laborais, o seguinte fator comum: a falta de reconhecimento ou proteção frente aos enquadramentos trabalhistas legais e regulatórios (OIT, 2002). Em outras palavras, o trabalhador informal é reconhecido por não contar com uma legislação trabalhista2 que garanta o cumprimento de seus direitos mais fundamentais3. Para se chegar a esta definição, contudo, é necessário compreender o processo histórico do conceito, partindo do chamado “setor informal”. A expressão “setor informal” foi adotada e popularizada na década de 70, pela OIT4, em estudos sobre a situação econômica do Quênia (OIT, 1972). Na época, definir o setor informal significou confrontá-lo com a formalidade, a partir de sete fatores: (1) pequena escala produtiva; (2) propriedade familiar; (3) dependência de recursos locais; (4) atividade intensiva do trabalho com tecnologia adaptada às condições locais; (5) habilidades adquiridas fora do sistema escolar formal; (6) facilidade de ingresso à atividade e (7) operação em mercados não regulados e competitivos (SWAMINATHAN, 1991, p.9, tradução nossa).

Estes itens indicavam como as atividades informais eram realizadas, ou seja, como a produção era organizada dentro do setor informal (BARBOSA, 2009). Essa definição baseava-se nas previ-

2 Estipula as normas que regulam as relações individuais e coletivas de trabalho. Em outras palavras, a legislação trabalhista consiste num conjunto sistemático de regras sobre condições gerais de trabalho (PORTELA, 2009). 3 Esses direitos variam de acordo com a legislação trabalhista de cada país. Contudo, de acordo com a recomendação da OIT, os direitos do trabalhador devem ser baseados em quatro Princípios Fundamentais: a liberdade sindical e o reconhecimento efetivo do direito de negociação coletiva; a eliminação de todas as formas de trabalho forçado ou obrigatório; a abolição efetiva do trabalho infantil; e a eliminação da discriminação em matéria de emprego e ocupação (OIT, 2007a). 4 OIT, a Organização Internacional do Trabalho (em inglês ILO – InternationalLabourOrganization), é a agência da Organização das Nações Unidas (ONU) que tem por missão promover oportunidades para que homens e mulheres possam ter acesso a um trabalho decente e produtivo, em condições de liberdade, equidade, segurança e dignidade (OIT, [s.d.]). Para mais informações, consulte o website do Escritório da OIT no Brasil: <www.oit.org.br>.

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sões otimistas da OIT, que acreditava que intervenções estatais nessas atividades – como treinamento de trabalhadores e facilidade de acesso a crédito – conteriam a expansão do “setor informal” (SWAMINATHAN, 1991). Entretanto, ao tornar-se uma manifestação cada vez mais heterogênea e complexa5, a informalidade contrariou essas previsões otimistas da OIT, e careceu, assim, de recomendações mais complexas aliadas a uma expansão conceitual. Afinal, o termo “setor”, conforme os setes itens acima, não especificava quais atividades deveriam ou não ser englobadas ao conceito (KREIN; PRONI, 2010). Na 90ª Conferência Internacional do Trabalho em 2002, a OIT finalmente reconheceu os entraves da expressão “setor”, passando a recomendar o uso do termo “economia informal” (OIT, 2002). De fato, a denominação “setor” indicaria apenas atividades econômicas ou grupos industriais muito específicos, caracterizados pelos sete itens apontados pela OIT em 1972. Conceituar o “setor informal” como um domínio específico colocava a informalidade à parte, como se separada dos setores primário, secundário e terciário da economia6. Em contraposição, o conceito de “economia informal” englobava o diverso e crescente grupo de trabalhadores informais atuantes em diferentes áreas econômicas, urbanas ou rurais; e no primeiro, segundo ou terceiro setores da economia (OIT, 2002). Essa nova definição excluiu o dualismo típico, setor formal/setor informal, para constituir uma nova dicotomia: a dos protegidos ou não pela lei trabalhista (BARBOSA, 2009). A supracitada resolução da 90ª Conferência Internacional do Trabalho de 2002 considera então que economia informal [r]efere-se a todas as atividades econômicas de trabalhadores e unidades econômicas que não são abrangidas, em virtude da legislação ou da prática, por disposições formais. Estas atividades não entram no âmbito de aplicação da legislação, o que significa que estes trabalhadores e unidades operam à margem da lei; ou então não são abrangidos na prática, o que significa que a legislação não lhes é aplicada, embora operem no âmbito da lei; ou, ainda, a legislação não é respeitada por ser inadequada, gravosa ou por impor encargos excessivos (OIT, 2006, p.9).

Além disso, a presente análise está restrita às atividades legais, ou seja, à economia informal que tem como resultado produtos e serviços legais, não abarcando atividades ilegais7 como o tráfico de drogas, por exemplo. Nesse sentido, ainda que a economia informal não esteja em conformidade com os procedimentos legais

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como, por exemplo, os requisitos de registro, ela não só pode ter como resultado produtos e serviços legais, como, de fato, o tem na maioria dos casos, de acordo com a OIT (2002). Há a preocupação em delimitar o que se entende aqui por economia informal, visto que até mesmo o número de trabalhadores abarcados pela informalidade muda conforme as nuances de sua definição. Fica evidente, portanto, que o conceito tornou-se mais plural conforme a informalidade em si ganhou complexidade. Para entender essa transformação, contudo, é necessário analisar a economia informal a partir do processo de globalização (OIT, 2008).

2.2. A economia informal em tempos de globalização A economia internacional teve sua dinâmica intensificada pelo processo de globalização, o que influenciou também as relações de trabalho. Essa mudança teve impactos negativos e positivos na economia informal e na promoção do trabalho decente8 (CACCIAMALI, 2000), efeitos estes que serão analisados nesta subseção. A OIT entende a globalização como: [a] difusão de novas tecnologias, a circulação das ideias, o intercâmbio de bens e serviços, o crescimento da movimentação de capital e fluxos financeiros, a internacionalização do mundo dos negócios e seus processos, do diálogo bem como da circulação de pessoas, especialmente trabalhadoras e trabalhadores (OIT, 2008, p.1).

Partindo dessa definição, é possível compreender que, no contexto de aumento da interdependência da produção e da força de trabalho em escala global, as relações de trabalho sofreram

5 Esse aumento da complexidade teve grandes relações com a globalização (OIT, 2008), como será visto na próxima subseção. 6 O setor primário reúne as atividades agropecuárias e extrativas (vegetais e minerais). O setor secundário engloba a produção de bens físicos por meio da transformação de matérias-primas, realizada pelo trabalho humano com o auxílio de máquinas e ferramentas: inclui toda a produção fabril, construção civil e a geração de energia. O setor terciário abrange os serviços em geral: comércio, armazenagem, transportes, sistema bancário, saúde, educação, telecomunicações, fornecimento de energia elétrica, serviços de água e esgoto e administração pública (SANDRONI, 2004). 7 A economia informal que resulta em produtos ou serviços ilegais pode ser chamada de economia ilícita (ENSTE; SCHNEIDER, 2004). 8 “Trabalho decente” é a expressão usada pelo Escritório da OIT (OIT, 2006) no Brasil, como tradução da expressão decentwork, enquanto em Portugal se usa “trabalho digno” (OIT, 2007b). Ambas as expressões são usadas aqui como equivalentes. A questão do trabalho decente será abordada com maior profundidade na próxima subseção.

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mudanças (COSTA, 2005). Essas mudanças ocorreram de forma flagrante quando as empresas buscaram reduzir ao máximo os custos de produção (CASTELLS; PORTES, 1989), por meio de medidas como a redução do quadro funcional, o uso de mão de obra temporária ou de meio-expediente, a compra de produtos oriundos da economia informal ou até mesmo a coerção de seus trabalhadores a condições mais rígidas de trabalho (CASTELLS, 1999). Dessa forma, quando as empresas buscam se adequar à nova circulação a nível global de tecnologias, ideias, bens e trabalhadores, o relacionamento entre empregado e empregador também tende a se elevar a um patamar supranacional (CASTELLS, 1999). Essa tarefa de ditar as regras, tradicionalmente do Estado, passa a ser flexibilizada e negociada entre empresas e trabalhadores, muitas vezes sem a interferência estatal, o que aumenta ainda mais o poder do setor privado nessa negociação(COSTA, 2005). Quando as empresas possuem maior influência e liberdade para cortar os benefícios do trabalhador, suas decisões podem incidir não apenas no fomento da informalidade, como também na não promoção do trabalho decente (CASTELLS; PORTES, 1989). Contudo, afirmar que a diminuição da rigidez das relações de trabalho pode ter um impacto de aumento da informalidade não significa que se trata necessariamente de um aspecto negativo da globalização. Quando novas formas de contratação surgem, pela flexibilização das relações entre empregado e empregador, surgem também novas estratégias de sobrevivência com aspectos positivos às condições de trabalho (KREIN; PRONI, 2010). De acordo com a OIT, o dinamismo da economia internacional aumenta a capacidade produtiva e pode resultar em progressos sem precedentes, gerando trabalhos mais produtivos nas atividades formal e informal (OIT, 2005), por meio da busca intensa pela otimização dos meios de produção. Um trabalho, mesmo que informal, aumenta também a rede de informações e contatos do trabalhador, o que pode trazer melhores oportunidades; permite o fornecimento de bens de maneira mais rápida e barata aos que mais necessitam; atua como uma “escola de empreendedorismo” para aqueles que têm a oportunidade de gerir um negócio; e ainda reduz a possibilidade de indivíduos em extrema pobreza recorrem à criminalidade (EVANS; SYRRET; WILLIAMS, 2006). Nesse sentido, é perceptível que o trabalho decente pode ser promovido satisfatoriamente também pelas atividades informais. Dessa forma, apontar os impactos negativos e positivos dos tempos de globalização nas relações de trabalho não significa condenar nem estimular a economia informal (OIT, 2005). Da

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mesma maneira que a formalidade não necessariamente vai garantir aos trabalhadores uma condição digna de trabalho, a informalidade não apresentará sempre condições diferentes da do trabalho decente.

2.3. A correlação entre trabalho informal e trabalho decente Nem a economia informal nem a formal garantem um trabalho decente per se, por isso, a busca pela sua garantia deve estar acima dessas definições. Garantir o trabalho decente é o objetivo máximo da Organização Internacional do Trabalho, definido por esta como aquele trabalho que seja produtivo e de qualidade, garantindo ao trabalhador condições de liberdade, equidade, segurança e dignidade (OIT, 2006). A garantia do trabalho decente, como objetivo da OIT, é considerada uma resposta eficiente aos desafios da globalização (OIT, 2008). Nas condições de trabalho decente, garantir a liberdade significa dar ao trabalhador a oportunidade de exprimir suas preocupações, formular as decisões que irão influenciar as suas vidas e deliberar essas mesmas decisões. A equidade garante a igualdade de oportunidades e de tratamento para todos, independentemente de particularidades, como a questão de gênero. Nesse sentido, tanto mulheres como homens devem dispor de oportunidades igualitárias, por exemplo. A garantia de segurança envolve não apenas a segurança no local de trabalho, mas também a proteção social para os trabalhadores e as suas famílias (SÜSSEKIND, 1998). Por fim, a dignidade se dá com oportunidades para realizar um trabalho produtivo com uma remuneração justa e com boas perspectivas de desenvolvimento pessoal e de integração social (OIT, 2007b). É importante ressaltar ainda que o conceito de trabalho decente da OIT não deve ser comparado a “trabalho reconhecido, protegido, seguro, formal” (OIT, 2002, p.5, tradução nossa, grifo nosso). As qualidades de informal e de decente não são excludentes, ainda que seja indispensável eliminar da informalidade seus aspectos que atentem contra as condições decentes de trabalho (OIT, 2006). Tirar um trabalhador de um emprego informal, contudo, pode significar não apenas privá-lo de sua única fonte de sobrevivência, como, em alguns casos, afastá-lo de um trabalho que é sim produtivo e de qualidade. Nesse sentido, o objetivo a ser seguido progressivamente é a garantia do trabalho decente (OIT, 2002) e não necessariamente a busca pela formalidade. A garantia de recursos, informação, mercados, tecnologia, infraestrutura pública e serviços sociais são aspectos essenciais para prover ao trabalhador condições dignas de trabalho (OIT,

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2002). Essas condições podem ou não estar presentes nos trabalhos formais e informais e, por isso, o essencial é assegurar as condições de liberdade, equidade, segurança e dignidade acima de qualquer circunstância.

3. AS ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS E A ECONOMIA INFORMAL A questão da informalidade deve ser tratada como um fenômeno internacional, na medida em que atinge praticamente todos os países, além do fato de que suas causas são, muitas vezes, resultados de situações internacionais, como crises econômicas. Dessa maneira, diversas organizações internacionais tem procurado compreender o fenômeno e buscado soluções eficientes para a garantia do trabalho decente.

3.1. Organização Internacional do Trabalho 330

A OIT tem se preocupado, desde seus primórdios, com a garantia de um trabalho que não viole os direitos fundamentais dos indivíduos. Nesse sentido, em sua Constituição de 1919 já estavam contidas importantes colocações acerca do assunto, como o princípio de que o trabalho não deve ser comparado a uma mercadoria (OIT, 2002). Assim, desde sua fundação, a preocupação com a garantia dos direitos dos trabalhadores informais acompanha a Organização, sendo um exemplo desse fato a utilização de termos como “trabalhadores” ao invés de “empregados”9(OIT, 2002). O assunto passa a ser mais bem delineado em 1972, quando é realizada uma conferência sobre o setor informal do Quênia (CARNEIRO, 1994). Cabe ressaltar outra vez que, apesar da denominação setor informal passar a figurar nos documentos apenas após 1972, preocupações tangentes à informalidade já eram consideradas, estando presentes inclusive nas Oito Principais Convenções10, como, por exemplo, na Conferência sobre Trabalho Forçado de 1930 (OIT, 2002). Posteriormente, foram feitas diversas Convenções e Declarações específicas acerca do assunto11. Duas das principais são a Resolução da 15ª Conferência Internacional das Estatísticas do Trabalho, de 1993 (OIT, 1993) e a Resolução da 90ª Conferência Internacional do Trabalho, de 2002 (OIT, 2002). Além dessas, há a Declaração da OIT sobre a Justiça social para uma Globalização Eqüitativa, feita em 2008 (OIT, 2008) e a Declaração sobre os princípios e direitos fundamentais no trabalho, de 1998 (SÜSSEKIND, 1998). Dentre todas as Resoluções e Declarações feitas pela OIT sobre o assunto, a mais elucidativa foi a de 2002. Afinal, a resolução traz diversas assertivas que procuram fazer com que haja uma

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descaracterização da economia informal como um fenômeno sempre negativo. A principal constatação é o fato de que a economia informal absorve trabalhadores que de outra maneira não encontrariam um trabalho, principalmente em países em que há uma rápida expansão da mão de obra, mas não o crescimento acelerado dos empregos (OIT, 2002). Assim, de acordo com a OIT, Nomeadamente em situações de forte desemprego, de sub-emprego e de pobreza, a economia informal é uma fonte potencial de criação de empregos e de rendimentos, pelo facto de ter um acesso relativamente fácil, mesmo sem muita instrução ou qualificações, nem grandes meios técnicos ou financeiros (OIT, 2006, p. 8).

Nesse sentido, a resolução de 2002 tem como preocupação principal a garantia da dignidade dos trabalhadores informais. Para que isso ocorra, esta resolução apresenta diversas medidas que devem ser implementadas no intuito de garantir os direitos desses trabalhadores (OIT, 2002). Uma dessas medidas é a modificação dos quadros legais dos países, já que significativa parte deles não possui qualquer legislação referente ao trabalho informal e, naqueles que a possuem, esta se apresenta insuficiente – caso de países como o México, que classifica trabalhadores autônomos como informais (PORTES; CASTELLS; BENTON, 1989). Portanto, uma das primeiras medidas deve ser o estabelecimento de um quadro jurídico que trate, de maneira eficiente, das questões ligadas à informalidade.

9 A diferenciação entre trabalhadores e empregados é importante porque o último envolve uma relação empregador e empregado, portanto, caracteriza somente trabalhos que possuíam vínculos empregatícios, os quais por vezes são característicos da economia informal (OIT, 2002). 10 A OIT possui oito Conferências que devem ser assinadas a partir do momento em que um país se torna membro da Organização, sendo elas: Convenção nº 29 sobre o Trabalho Forçado (1930); Convenção nº 87 sobre a Liberdade Sindical e a Proteção do Direito Sindical (1948), Convenção nº 98 do Direito de Sindicalização e Negociação Coletiva (1948); Convenção nº 100 Sobre a Igualdade de Remuneração para a mão-de-obra masculina e mão de obra feminina por um Trabalho de Igual valor (1951); Convenção nº 105 relativa à Abolição do Trabalho Forçado (1957); Convenção nº 111 Concernente a Discriminação em matéria de Emprego e Profissão (1958); Convenção nº 138 Sobre a Idade Mínima de Admissão a Emprego (1973); Convenção nº 182 Sobre Proibição das Piores Formas de Trabalho Infantil e a Ação Imediata para sua Eliminação (1999). (OIT, 2002). 11 As principais Conferencias e Declarações da OIT acerca do assunto podem ser encontradas no seguinte endereço eletrônico: <http://www.oit.org.br/search/apachesolr_search/conven%C3%A7%C3%B5es%20trabalho%20decente?filters=type%3Aco nvention> Acesso em: 10 out. 2012.

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Outro ponto que requer atenção é a situação econômica, social e política do país, já que a economia informal advém, muitas vezes, de questões concernentes a esses dois últimos aspectos do que propriamente de problemas econômicos (OIT, 2006). Por fim, outro fator importante para a caracterização do trabalho informal como um trabalho decente é a garantia de responsividade12 e representação que deve ser concedida aos trabalhadores informais, por meio da liberdade sindical e do reconhecimento efetivo do direito de negociação coletiva (OIT, 2002). A garantia do trabalho decente deve passar pelo estabelecimento da liberdade de expressão e reivindicação, já que apenas quando os trabalhadores podem exprimir suas necessidades abertamente é que existe a possibilidade de uma completa garantia de suas reivindicações e de seus direitos (OIT, 2002). A fim de que tais recomendações feitas pelas convenções sejam implantadas nos países é preciso que haja uma negociação, em nível nacional, entre todas as partes envolvidas, procurando evitar qualquer tipo de imposição. Dessa forma, a OIT se fundamenta em um sistema tripartite, ou seja, baseando-se na atuação conjunta de governos, sindicatos e empresas. Para a Organização, a presença desses três setores é crucial, uma vez que cada uma das partes representa um diferente grupo de interesses (OIT, 2006). Nesse sentido, a OIT tem se empenhado em desenvolver programas nacionais que visem à promoção do trabalho decente13, priorizando a criação de políticas públicas que assegurem uma maior proteção social para os trabalhadores e a garantia de seus direitos de acordo com o contexto político, econômico, cultural e social de cada país (OIT, 2011). Assim, a OIT tem problematizado a questão da informalidade nas últimas décadas de maneira a trazer a atenção dos governos e trabalhadores (por meio da representação sindical) para o assunto, a fim de que se possa garantir a tais trabalhadores a dignidade necessária. Tal preocupação da OIT fez com que a questão repercutisse, passando a ser tratada em âmbitos internacionais diversos.

3.2. Outras organizações As consequências da economia informal, por vezes, atingem também questões relacionadas ao indivíduo, ao meio ambiente e ao desenvolvimento econômico, devido à sua complexidade. Nesse sentido, o assunto passou a ser tratado em diversas outras organizações internacionais, como o Banco Mundial, o qual tem realizado estudos para medir o impacto da economia informal em diversos países14. Além disso, o Conselho de Direitos Humanos das

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Nações Unidas (CDH) é uma das agências da Organização das Nações Unidas (ONU) que mais tem debatido o assunto (CDH, 2010). Dentre as diversas implicações relacionadas aos direitos humanos que o trabalho informal pode gerar, o CDH tem se focado em duas questões: o alto envolvimento de minorias em empregos informais (CDH, 2010) e a maneira como as crianças são afetadas por tais atividades (CDH, 2012). Assim, o CDH vem buscando acabar com a discriminação contra minorias, assim como combater o trabalho infantil (CDH, 2010). Além das agências da ONU e de outras organizações internacionais (OIs), há também de se considerar o importante papel que a sociedade civil tem tido em relação à questão. O Estado atual tem deixado um espaço maior para a atuação da sociedade civil em questões que antigamente caberiam apenas a ele – dessa forma, essas ações acabam sendo realizadas por organizações não governamentais (ONGs) e empresas. Sendo assim, ONGs passam a estabelecer programas de apoio aos trabalhadores da economia informal e a fiscalizar grandes empresas. Algumas empresas, por sua vez, passaram a ter consciência de sua própria influência na geração de empregos informais, principalmente devido ao fenômeno da economia de cascata15 (VIEIRA, 2006), e tem procurado facilitar o fluxo de informações confiáveis acerca de questões de mercado e desenvolverem um lobby para as necessidades das empresas informais (OIT, 2002). A partir disso, é possível perceber que a discussão sobre a informalidade é densa nos organismos internacionais. Tais organismos tomam por base as causas e efeitos da informalidade para

Responsividade pode ser definida como a atitude de garantir uma resposta àqueles interessados (OIT, 2002).

13 Do inglês, Decent Work Country Programmes (DWCP). Programa criado pela Organização Internacional do Trabalho em 2004 para ser um instrumento de promoção de diálogo e cooperação entre instituições nacionais e internacionais no intuito de elaborar, executar e monitorar as medidas tomadas em prol da garantia do trabalho decente como chave da estratégia de desenvolvimento. Mais de 85 países já desenvolveram os seus programas, os quais podem ter duração entre quatro a seis anos, sendo que a maioria deles já se encontra na segunda geração (OIT, 2011). 14 O Banco Mundial (BM) realiza pesquisas acerca de fatores que influenciam a economia informal, como a burocracia e a corrupção. A organização realiza diversas pesquisas em países específicos, tendo feito um guia detalhado sobre os efeitos da corrupção e as possibilidades de mudanças institucionais em 1999 (BANCO MUNDIAL, 1999). 15 A economia de cascata, pensada em relação à economia informal, se dá da seguinte maneira: uma empresa multinacional, por exemplo, não emprega qualquer trabalhador informal. Tal empresa, contudo, compra de uma empresa menor e esta se utiliza da economia informal. Assim, a grande empresa está incentivando a economia informal indiretamente (VIEIRA, 2006).

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traçar possíveis metas de resolução dos problemas relacionados à informalidade. Nesse sentido, nota-se a relevância da análise das principais causas e efeitos que incidem no alargamento da economia informal ao redor do mundo.

4. CAUSAS E EFEITOS DA INFORMALIDADE Para que se possa compreender o fenômeno da informalidade é preciso recorrer a uma análise de suas causas e de seus efeitos. Nesse sentido, esta seção se encarrega de avaliar as principais causas da informalidade e os seus respectivos efeitos, elegendo aqueles que podem ser percebidos nos variados contextos político, econômico e social ao redor do mundo. Ao final, espera-se construir um panorama geral da informalidade capaz de interligar a questão da economia informal com a promoção do trabalho decente. 334

4.1. Sobre as causas Apontar as causas que levam ao avanço da economia informal em determinado país ou contexto envolve não só a análise de aspectos econômicos, como também de fatores sociais e políticos. Nesse sentido, a constante verificação de algumas variáveis (SOTO, 1989; ENSTE; SCHNEIDER, 2004; TANZI, 2002; RIBEIRO, 2000) tornou possível eleger cinco principais causas como sendo aquelas que mais influenciam no alargamento do nicho informal. A primeira, considerada a de maior importância, é o crescimento da carga tributária, sendo que esta se conecta diretamente com a segunda: a problemática das transferências sociais. Em seguida, lista-se a rigidez trabalhista, a taxmorale16 e a questão da empregabilidade. Por mais que esses fatores não sejam necessariamente concomitantes, se aproximam por estarem ligados ao intervencionismo estatal17 (ENSTE; SCHNEIDER, 2004). De fato, a regulação do Estado na economia e na esfera social, “é necessária e é um importante pilar da social economia de mercado” (ENSTE; SCHNEIDER, 2004, p. 102, tradução nossa). Nesse sentido, o intervencionismo estatal tem o intuito de promover uma redistribuição mais igualitária entre as partes e corrigir as falhas de mercado18. Portanto, a criação de taxas, transferências sociais e regulamentações trabalhistas são exemplos de ações que visam a promover a equalização social e a distribuição justa. No entanto, a existência e o crescimento da economia informal demonstram que certas intervenções são falhas, tanto nas suas constituições – já que muitas vezes são implementadas contra a vontade da maioria da população – como nas suas regulações, devido às falácias institucionais. Nesse contexto, cabe analisar as

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cinco principais causas do avanço da economia informal para que, ao final, seja possível elucidar a influência das intervenções estatais neste crescimento e na promoção do trabalho decente. A carga tributária é considerada por muitos economistas como sendo a principal razão do deslocamento dos trabalhadores para a informalidade (SOTO, 1989; ENSTE; SCHNEIDER, 2004; TANZI, 2002). Essa relação parte do pressuposto de que quanto maior for a carga tributária que o trabalhador deve pagar na economia formal, maior será o incentivo para que este cidadão migre para a informalidade, fugindo, assim, dos tributos. Com efeito, “quanto maior a diferença entre a remuneração bruta dos trabalhadores na economia oficial e o obtido depois de retirado os tributos, ou seja, o rendimento líquido, maior será o incentivo para evitar essa diferença” (RIBEIRO, 2000, p. 8). Estimativas afirmam que um aumento de 10% na carga tributária leva a um crescimento maior que 3% na economia informal (ENSTE; SCHNEIDER, 2004). Essa correlação pode ser notada em países como a Noruega, que possui uma alta carga tributária – superior a 40% do PIB19 do país – e, consequentemente, um considerável índice de informalidade – 19,1% do PIB – sendo maior do que a taxa de países subdesenvolvidos como o Vietnã – 15,6% do PIB – entre o período de 2003 a 2006 (SCHNEIDER, 2006). Em relação aos sistemas de transferências sociais20, estes implicam a existência de um forte incentivo à migração para a economia informal quando, mesmo atuando na informalidade, o trabalhador continua a receber os benefícios sociais sem ter que contribuir por meio de tributos (RIBEIRO, 2000). Nesse sentido,

Uma possível tradução usada para taxmorale é moral tributária (TIPKE, 2002).

O intervencionismo estatal refere-se à interferência do Estado na atividade econômica do país por meio da regulação e da formulação de regras para o mercado, visando a promover eficiência e equidade (MANKIW, 2001). 17

18 Estas falhas ocorrem quando os mecanismos de mercado sem regulação estatal são deixados livremente ao seu próprio funcionamento, originando resultados econômicos ineficientes ou indesejáveis do ponto de vista social (MANKIW, 2001). 19 O Produto Interno Bruto (PIB) é o valor de mercado de todos os bens e serviços finais produzidos em um país em dado período. O PIB soma vários tipos diferentes de bens em uma única medida do valor da atividade econômica e inclui todos os itens produzidos na economia e vendidos legalmente nos mercados. Nesse sentido, os valores gerados pelas atividades informais equivalem a uma porcentagem do PIB (MANKIW, 2001). 20 O Sistema de transferências sociais é um instrumento do Estado para prover proteção social à população por meio da assistência social prestada pelas instituições públicas,pelas quais o governo beneficia gratuitamente a população com dinheiro, comida, bens e serviços. A Bolsa Família no Brasil é um programa de transferência social (COHN, 2004).

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esta causa exemplifica o problema dos caronas, abordado pela teoria microeconômica, em que uma pessoa beneficia-se de um bem, sem ter que pagar por ele (MANKIW, 2001). A questão da rigidez trabalhista reflete-se na intensidade da regulação na economia formal. De fato, se percebe que há um grande número de regulamentações legais no mercado de trabalho, como por exemplo, as condições de trabalho recomendadas pela OIT (OIT, 2007a). Por mais que essas regulamentações sejam essenciais para a promoção do trabalho decente, algumas podem ser consideradas, por vezes, como barreiras burocráticas ao ingresso do indivíduo no mercado de trabalho. Enste e Schneider (2004) afirmam que o objetivo do aumento dessas regulamentações é atender somente aos que já estão inseridos no mercado de trabalho, e não aqueles que buscam o ingresso. As várias barreiras que impedem estrangeiros de atuarem no mercado de trabalho formal de alguns países, por exemplo, levam muitos a optarem pela informalidade (ENSTE; SCHNEIDER, 2004). Ainda nesse contexto, a inflexibilidade das horas de trabalho pode ser vista como entrave ao exercício pleno das atividades de trabalho dos indivíduos em alguns casos. A carga horária, por vezes, não representa as necessidades dos trabalhadores, os quais acabam por preencher o seu tempo livre com atividades informais (ENSTE; SCHNEIDER, 2004). Estima-se que o aumento de uma unidade no índice de regulação21 está diretamente relacionado com um acréscimo de 10% na economia informal de 67 países desenvolvidos e em desenvolvimento (SOTO, 1989). A taxmorale é, também, uma das causas que levam os trabalhadores a ingressar no mercado de trabalho informal, e diz respeito à atitude pública em relação ao Estado: “se os cidadãos percebem que seus interesses são devidamente representados e supridos com serviços e bens públicos, eles não desejarão trabalhar informalmente” (ENSTE; SCHNEIDER, 2004, p. 151, tradução nossa). Caso a situação contrária seja observada, ou seja, se Estado falha em prover bens e serviços públicos de qualidade, isto incidirá na queda do incentivo por parte dos trabalhadores de pagar os tributos, e, portanto, poderá estimular uma migração à informalidade. Nesse sentido, o não provimento também pode incidir negativamente na qualidade das instituições públicas, fazendo como que cidadãos creditem pouca confiança nas autoridades e tenham um baixo incentivo para cooperar (TORGLER; SCHNEIDER, 2007). Desta forma, a corrupção surge como uma das causas dos baixos níveis da taxmorale em determinado contexto, visto que as instituições falhas e pouco reguladas abrem brecha para que o

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trabalhador informal suborne o fiscal tributário por uma quantia menor que a correspondente aos tributos na economia formal, contribuindo assim, para a manutenção da atividade informal (DREHER; SCHNEIDER, 2006). Por fim, a última das causas listadas é a empregabilidade. Este conceito é aqui definido como a capacidade dos trabalhadores de se manterem empregados ou de encontrarem novos empregos quando demitidos (FREY; WECK, 1983). Com efeito, uma baixa na taxa de participação dos trabalhadores na economia formal indica que estes têm a possibilidade de ingressar na economia informal. Nesse caso, a economia informal surge como uma alternativa ao desemprego (FREY; WECK, 1983). No contexto da crise americana de 200822 e da atual crise da Zona do Euro23, é possível perceber como o desemprego, juntamente com o aumento das cargas tributárias, foi responsável por elevar os índices da economia informal, até mesmo em países da União Europeia como Grécia, Itália e Espanha. A economia informal atingiu na Grécia valores equivalentes a 25,2% do PIB do país em 2010 e 22,2% do PIB italiano neste mesmo ano (SCHNEIDER, 2011). Este desemprego conjuntural24 afetou principalmente os jovens e as mulheres – grupos mais passíveis de ingresso na economia informal (LEONE, 2010). Em um estudo feito sobre o perfil dos trabalhadores informais, Leone (2010) argumenta que, historicamente, as mulheres são mais suscetíveis a adentrar na economia informal, assim como os jovens – aqueles compreendidos entre 18 e 25 anos (LEONE, 2010). Nesse sentido, a divisão sexual do trabalho, a falta de experiência e até mesmo aspectos conjunturais25 fazem com que mulheres e jovens adentrem a economia informal (LEONE, 2010).

21 Este índice de regulação possui uma escala de 1 a 5 e é responsável por ponderar sobre a regularidade dos preços e das produções e as suas relações com o Estado, as empresas, os trabalhadores, os credores, os fornecedores e os consumidores (SOTO, 1989). 22 A crise financeira americana de 2008 provocada pela falência em massa de grandes instituições financeiras teve um grande impacto nos índices mundiais de desemprego e no crescimento da economia informal (MELLO; SPOLADOR, 2007). 23 Influenciados pela crise americana, países da zona do euro chegaram a déficits assombrosos causados pelas suas grandes dívidas públicas, incidindo nas taxas de desemprego, principalmente, nos PIGs (Portugal, Itália e Grécia) (MELLO; SPOLADOR, 2007). 24 O desemprego conjuntural ou cíclico ocorre por um fator anormal em determinado momento, como por exemplo, crises recessivas econômicas ou desastres naturais. Desta forma, quando cessada a anormalidade, os níveis de emprego voltam a se elevar (MANKIW, 2001). 25 De acordo com a revista britânica The Economist o índice do desemprego conjuntural atingiu em 2011 quase 50% da população jovem em alguns países europeus como na Espanha e na Grécia (EUROPEAN..., 2012).

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Analisadas todas essas causas, fica claro que o Estado, por meio da tributação, da regulação e do provimento de bens públicos, tem um papel preponderante na indução ou mitigação da informalidade (RIBEIRO, 2000). Quando as intervenções estatais são abusivas, elas acabam por corroborar o desenvolvimento da economia informal. Contudo, quando são comedidas e reguladas tornam-se essenciais na promoção do trabalho decente e no bom funcionamento da economia do país.

4.2. Sobre os efeitos

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Após analisar a extensão da economia informal e de suas causas, o foco volta-se para as consequências econômicas, políticas e sociais de seu desenvolvimento. Entretanto, essa tarefa mostra-se desafiadora justamente por não haver um consenso sobre a avaliação dos efeitos da informalidade. Para alguns ela é vista como uma das atividades econômicas mais eficientes (FRIEDMAN et al., 1989; ENSTE; SCHNEIDER, 2004), enquanto para outros é considerada uma ameaça à autoridade do Estado (TANZI, 2002). Uma das hipóteses que encaram a informalidade de forma negativa relaciona-se diretamente com a primeira causa apontada na subseção anterior. Se menos pessoas passem a pagar impostos, inevitavelmente, a receita tributária irá sofrer redução. Com uma menor arrecadação, a quantidade e a qualidade dos bens e dos serviços públicos serão afetadas, prejudicando, principalmente, aqueles que usufruem desses recursos, ou seja, a própria população (ENSTE; SCHNEIDER, 2004). Ademais, a desconsideração das atividades informais na contabilização do PIB e nas estatísticas sobre a empregabilidade acarreta uma subavaliação da situação econômica do país, visto que apesar de não serem consideradas, as atividades informais geram renda (FREY; WECK, 1983). O fato de esta fonte de renda ser ignorada induz os governos a formularem políticas econômicas e sociais inadequadas justamente por estarem pautadas apenas no crescimento econômico observável – aquele que é contabilizado, proveniente do setor formal – excluindo a renda gerada na informalidade (RIBEIRO, 2000). Esta situação foi observada por Fichtenbaum (1989) nos Estados Unidos entre 1970 e 1989. O economista argumenta que a queda da produtividade econômica, naquele período, foi superestimada por não se considerar o crescimento da economia informal no país (FICHTENBAUM, 1989). Nesse sentido, contraditoriamente, desenvolve-se uma proposição positiva sobre a informalidade. Se as atividades informais fossem contabilizadas, seria possível identificar níveis de

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produtividade econômica maiores que os anteriormente registrados (RIBEIRO, 2000). Ainda em relação a esta produtividade, muitos economistas acreditam que a informalidade não causa efeitos negativos per se. Enste e Schneider (2004) demonstram, por meio de estudos, que mais de 66% da renda gerada na economia informal é gasta no setor formal, originando efeitos positivos para o crescimento da economia geral e para a arrecadação da receita. Afinal, quando estes trabalhadores informais compram bens e serviços formais, contribuem por meio dos impostos indiretos (ENSTE; SCHNEIDER, 2004). Em contrapartida, a expansão da economia informal pode gerar, ainda, outros efeitos considerados negativos no funcionamento do mercado. A questão da competição injusta tanto em âmbito nacional como internacional é vista como uma dessas hipóteses. Aqueles que vendem produtos e serviços no mercado formal, cumprindo com seu papel tributário e com as regulamentações trabalhistas competem, diretamente, com os que operam na informalidade e não tem o compromisso fiscal e regulatório. Sendo assim, os produtos e os serviços dos primeiros acabam sendo mais caros que aqueles fornecidos pelos últimos, os quais não arcam com tributos ou regulamentações (TANZI, 2002). Esta situação gera uma competição injusta que favorece os trabalhadores atuantes na economia informal, mas que prejudica os empreendimentos formais. Entretanto, outros autores, acreditam que o fator competição é fortemente incrementado com o crescimento da economia informal, produzindo benefícios até mesmo no setor formal. Enste e Schneider (2004) argumentam, que sob a ótica do consumidor26, a competição provoca muito mais efeitos positivos que distorções econômicas, visto que a competição injusta só ocorre em casos extremos quando os bens e serviços fornecidos pela economia informal substituem aqueles produzidos no setor formal, situação que raramente ocorre (ENSTE; SCHNEIDER, 2004). Ainda é possível relacionar os efeitos do crescimento da economia informal com outra causa listada anteriormente. Apesar de possibilitar uma flexibilização da atividade econômica, a fuga das regulamentações trabalhistas pode se refletir em perdas significativas na proteção social dos trabalhadores, como por exemplo, a falta de representação sindical (TANZI, 2002). De fato, esta

26 A ótica do consumidor pode ser definida como a maneira como o consumidor percebe o mercado, sendo que os consumidores tomam decisões comparando custos e benefícios, e seu comportamento pode mudar quando os custos ou os benefícios se alteram. Isto é, eles respondem a incentivos (MANKIW, 2001).

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falta de proteção dificulta o acesso destes trabalhadores a condições de trabalho dignas (OIT, 2002). Sendo assim, nesse caso, percebe-se uma correlação negativa entre a informalidade e a promoção do trabalho decente. No entanto, as atividades informais não englobam, necessariamente, condições de trabalho precárias visto que, se assim fosse, muitos trabalhadores não escolheriam trabalhar informalmente. As estatísticas demonstram que a maioria dos trabalhadores informais não atua na informalidade porque são forçados a isso, mas sim por encontrar nessas atividades oportunidades de crescimento e flexibilização inexistente no setor formal (ENSTE; SCHNEIDER, 2004). Maloney (1999), ao pesquisar o comportamento dos trabalhadores na América Latina e nos países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)27, comprovou que cerca de 70% desses trabalhadores então na informalidade por razões de independência ou por rendimentos mais altos (MALONEY, 1999). Enfim, percebe-se que o trabalho informal e o trabalho decente, não são, portanto, variáveis excludentes. Tanto em relação às causas, como aos efeitos, verificou-se ser possível traçar uma relação entre a informalidade e a promoção do trabalho decente. Nesse sentido, é essencial frisar que nem sempre essa relação é rigidamente negativa ou positiva. Diversas hipóteses podem ser levantadas e as explicações tendem para ambos os lados. Sendo assim, é essencial perceber que o trabalho decente deve ser garantido, independentemente dos efeitos positivos ou negativos da informalidade.

5. ESTUDOS DE CASO Os dois países escolhidos para os estudos de caso – Índia e Espanha – são exemplos de países com altos índices de informalidade, porém com causas para que esta ocorra extremamente diferentes. Além disso, a escolha de um país em desenvolvimento e outro desenvolvido serve para demonstrar que a informalidade não é um fenômeno restrito ao primeiro grupo, como antes se acreditava.

5.1. Índia O aumento da economia informal na Índia ocorreu a partir de 1991, quando o governo indiano realizou reformas neoliberais, abrindo as fronteiras do país a diversas empresas multinacionais (AGARWALA, 2007). O aumento de empregos gerado por tais empresas leva a um deslocamento para as cidades – um êxodo rural de grandes proporções. Como consequência do rápido processo

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migratório, a criação de novos empregos formais para todos os cidadãos tornou-se praticamente impossível, levando uma massa de trabalhadores a ingressar na economia informal. Hoje, a informalidade laboral no país alcança níveis generalizados e, segundo o “NationalSampleSurvey” de 2006/2007, feito pelo próprio governo indiano, a porcentagem de trabalhadores informais chega a 93% (GURTOO; WILLIAMS, 2009). Tal perpetuação da economia informal no país, entretanto, está mais ligada a questões socioculturais que a questões econômicas, sendo as duas principais o papel da mulher na família e a influência da religião na economia do país. O primeiro desses fatores – a situação da mulher na sociedade indiana – pode ser resumido da seguinte maneira: a mulher raramente está inserida no mercado de trabalho remunerado, seja rica ou pobre. Às mulheres ricas é concedido o “direito” de ficar em casa – na verdade, a tais mulheres raramente é oferecida a escolha de trabalho (HARRIS-WHITE, 2003). Já as mulheres de baixa renda acabam por realizar serviços domésticos, em situações urbanas, ou por tomar parte nos negócios agrários da família, em contextos rurais (OLSEN; MEHTA, 2006). Assim, as mulheres compõem grande parte da força trabalhadora indiana, mas grande parte delas insere-se na categoria de trabalhadores informais. Já a questão da religião, embora não pareça ter qualquer conexão com a economia em um primeiro momento, é de significativa importância para analisar a situação no país. O Estado indiano é laico, ou seja, há uma separação legal entre Estado e religião; porém, apesar disso, o hinduísmo, principal crença do país, continua a influenciar nas questões da vida pública. Dessa maneira, embora tenha havido uma diminuição da importância da religião, tais mudanças não foram tão fortes no campo econômico, onde ainda as castas religiosas são consideradas relevantes para seu papel econômico na sociedade, tendo as castas mais elevadas maiores privilégios econômicos (HARRIS-WHITE, 2003). Além dos dois fatores acima apresentados, tem-se a atitude do governo como um fator agravante. A superpopulação no país leva à existência de uma grande força de trabalho, dificultando a criação de empregos para todo o contingente trabalhador. Assim, o governo indiano apresenta uma atitude condescendente em relação ao assunto, realizando apenas medidas paliativas para

27 A Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) é uma organização internacional e intergovernamental que agrupa os países mais industrializados da economia do mercado como Chile, Estados Unidos, Itália, Grécia, Reino Unido, Alemanha e Espanha (OCDE, [s.d.]).

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tratar da informalidade (GURTOO, WILLIAMS, 2009). Um exemplo de tais medidas são os direitos que os trabalhadores informais têm na Índia: esta categoria, ao se unir, consegue que o governo lhes garanta determinados direitos não relacionados a garantias trabalhistas, como bolsas de estudos para os filhos e assistência de saúde (GURTOO, WILLIAMS, 2009). A mudança do eixo de garantia de direitos – saindo do trabalhista e passando ao social – ocorre devido à necessidade de adaptação à situação da economia informal no país. Tal mudança possui características positivas, por conceder alguns direitos que os trabalhadores consideram importantes; mas também possui efeitos negativos, já que a falta de acesso aos direitos trabalhistas apresenta, sim, impactos negativos aos trabalhadores informais, como a não garantia de férias e de um salário mínimo (GURTOO, WILLIAMS, 2009). As particularidades da economia indiana com relação ao papel da mulher e as medidas tomadas pelo Estado também podem ser percebidas em diversos outros países em desenvolvimento (SETHURAMAN, 1998). A situação no país demonstra como a economia informal é dependente de fatores nacionais, como o ritmo de desenvolvimento, o índice de natalidade e os aspectos socioculturais. Dessa forma, encontrar soluções eficientes para o problema é difícil, já que este, muitas vezes, se pauta em fatores mais estruturais que apenas os econômicos, além de demonstrar como apenas a condenação da economia informal não pode ser vista como uma solução plausível (KREIN; PRONI, 2010).

5.2. Espanha A situação da economia informal na Espanha é relevante para a compreensão de que o fenômeno não está vinculado apenas a países em desenvolvimento, como se tende a acreditar. O estudo da economia informal em países desenvolvidos é menos aprofundado, por se acreditar até recentemente que tais países praticamente não possuíam informalidade. Todavia, alguns autores – como Friedrich Schneider (2006) – têm procurado as causas da informalidade em países desenvolvidos. Uma das explicações que tem sido considerada como mais relevante é a consideração de que, nesses países, tende a haver uma predominância das causas externas (PORTES; SASSEN-KOOB, 1987). Sendo assim, acontecimentos como crises financeiras seriam de extrema relevância para a compreensão da questão. O caso da Espanha torna clara a correlação entre crises financeiras e o aumento da economia informal. Analisando-se as

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duas crises mais severas depois da Segunda Guerra Mundial – a da década de 70, devido aos choques do petróleo, e a de 2008 –, percebe-se a mudança econômica ocorrida no país após ambos os fenômenos. Nos anos 70, as consequências da crise nos países desenvolvidos geraram a percepção de que grandes empresas não geram necessariamente segurança, já que tais empresas também sofreram com os impactos da crise. Isso levou a uma flexibilização das próprias empresas, diminuindo o número de contratações formais, por exemplo (VERICK, 2009). Em ambas as crises, fica evidente que a parcela da população mais afetada nesse tipo de situação é a jovem (de 18-25). Isso ocorre, segundo a OIT, porque os jovens são os que têm menos experiência, menos habilidades e menos recursos financeiros para procurarem emprego. Assim, nas duas crises, a porcentagem de jovens desempregados na Espanha chegou a atingir 50%. Esta correlação ocorre porque as dificuldades ingresso na economia formal aumentam, intensificada no caso dos jovens, impulsionando a entrada destes na economia informal (VERICK, 2009). A necessidade de procurar uma fonte de renda na economia informal afeta não somente aos jovens, mas também à população em geral. Assim, no contexto da grande escassez de empregos na Espanha atual, a economia informal é uma maneira de garantir aos cidadãos afetados pela crise uma fonte de renda (BM, 2011) e, consequentemente, uma garantia de dignidade humana. O trabalho informal, na conjuntura espanhola atual, se aproxima do conceito de trabalho decente – assim como na Índia. O que se pode perceber, a partir da comparação entre os dois casos, é que a economia informal na Índia já perdura a décadas, sendo gerada principalmente por fatores internos e não sendo tratada pelo governo como uma situação que tem de acabar imediatamente. Já a maneira como o governo espanhol lida com a situação é completamente oposta – procura-se uma maneira de gerar empregos formais novamente para que a informalidade seja diminuída ao máximo, além de ser causada essencialmente por fatores externos.

6. DA INFORMALIDADE À FORMALIDADE O processo de formalização da economia é um dos elementos que compõem a problemática da informalidade. Nesse sentido, esta seção preocupa-se em analisar como ocorre esta transição e em que contextos ela se torna viável. Tal reflexão é imprescindível para que sejam apresentadas soluções em prol da promoção

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do trabalho decente, as quais são esboçadas na sequência. Desta forma, espera-se delinear possíveis caminhos para a questão da informalidade e da garantia do trabalho decente.

6.1. O processo de transição da informalidade para a formalidade

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A economia informal se manifesta de forma plural a depender das particularidades de contexto político, econômico e social de cada país. Nesse sentido, o processo de transição da informalidade para a formalidade (leia-se, formalização das atividades econômicas) pode apresentar variadas expressões, influenciando tanto positivamente como negativamente na promoção do trabalho decente e na garantia da dignidade dos trabalhadores (MEL; MCKENZIE; WOODRUFF, 2012). O processo de transição da informalidade para a formalidade deve ocorrer nos casos em que há perspectiva de melhora das condições trabalhistas, sociais e econômicas dos trabalhadores, das empresas e do próprio país (KREIN; SANTOS, 2012). Apesar da pluralidade desses processos, existem alguns pontos que são comuns à maioria, sendo que o principal deles são os múltiplos níveis de regulamentação, ou seja, as etapas de formalização das atividades informais, como a efetuação do registro legal das empresas junto aos órgãos públicos responsáveis, e, em relação aos trabalhadores, a emissão da carteira de trabalho (MEL; MCKENZIE; WOODRUFF, 2012). Nesse sentido, para que determinada empresa ou trabalhador sejam incorporados à economia formal é preciso que estes estejam de acordo com a legislação tributária28 e trabalhista do país. Em outras palavras, é necessário que, entre outras medidas, arquem com as taxas tributárias, cumpram os direitos trabalhistas e efetuem todos os procedimentos burocráticos de regulamentação de suas atividades (KREIN; SANTOS, 2012). Dentro desse contexto de transição, o papel do Estado no processo de formalização da economia é imprescindível. Cabe a ele a criação de soluções que promovam o trabalho decente e o desenvolvimento econômico do país (OIT, 2002). Nesse sentido, alguns instrumentos do governo para lidar com a questão da informalidade são as políticas públicas29, os incentivos fiscais para a que o individuo migre para a formalidade30 e os ajustes econômicos em prol da formalização (KREIN; SANTOS, 2012). Tais medidas causam mudanças no quadro econômico do país, as quais implicariam em uma maior abrangência de trabalhadores na economia formal, diminuindo assim os índices de informalidade (MCKINSEY, 2004).

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O caso brasileiro exemplifica a importância da atuação do Estado na formalização da economia. Durante o período entre 2004 e 2009, o país promoveu uma redução de 6,2% da taxa de informalidade, por meio da implantação de políticas públicas bem sucedidas (KREIN; SANTOS, 2012). Dentre elas, destacam-se a elevação real do salário mínimo, a melhoria dos benefícios trabalhistas, a criação de programas de transferência social como o Bolsa Família e a implementação de políticas que ampliaram o acesso ao crédito (KREIN; SANTOS, 2012). Por mais que o processo de formalização possa apresentar resultados positivos para o país, nem sempre é possível implementá-lo (ENSTE; SCHNEIDER, 2004). Tal impossibilidade pode se dar pela existência de dificuldades econômicas, políticas e sociais, as quais se tornam empecilhos no processo de formalização (BECKER, 2004). Os limites ao financiamento31 e ao crédito para as atividades informais são dificuldades econômicas com que as empresas e os trabalhadores deparam-se durante o processo de formalização de suas atividades (BECKER, 2004). Quando a empresa não é regulamentada, esta perde a oportunidade de participar legalmente do mercado financeiro32, por meio da venda de suas ações33 – as quais são importantes para a expansão e a formalização de seus negócios, além de proverem mais financiamentos e investimentos (ENSTE; SCHNEIDER, 2004). De forma análoga, ao ser privado do sistema de créditos, o trabalhador pode não ter o acesso a empréstimos no intuito de incrementar as suas atividades, impossibilitando que este trabalhador migre para a formalidade (BECKER, 2004). Ademais, a falta de preparo do trabalhador é uma dificuldade social definida pela falta de acesso dos indivíduos a um ensino

28 Consiste no conjunto de leis referentes aos tributos, incluindo, a atribuição de responsabilidade tributária e a cobrança de tributos (TORRES, 2004) 29 Políticas públicas são um conjunto de ações e decisões do governo, a fim de solucionar os problemas da sociedade (SEBRAE, 2008). 30 Os incentivos fiscais são uma forma de intervencionismo estatal na economia que consiste na isenção fiscal de bens ou pessoas em prol do interesse público (TORRES, 2004). 31 O financiamento é uma modalidade de operação financeira em que uma instituição, seja ela financeira ou não, fornece recursos para uma pessoa física ou jurídica, com uma finalidade específica de adquirir um bem (MANKIW, 2001). 32 O mercado financeiro são instituições financeiras através das quais os poupadores podem prover diretamente fundos aos tomadores de empréstimos (MANKIW, 2001). 33 As ações representam o direito à propriedade parcial de uma empresa (MANKIW, 2001).

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básico, a cursos de especialização e treinamento ou pela precariedade desses sistemas de ensino (BECKER, 2004). Essa realidade pode influenciar no ingresso dos trabalhadores na informalidade, além de dificultar a migração dos mesmos para a economia formal. Isso acontece porque grande parte dos empregos regulamentados exige um grau mínimo de preparação (MCKINSEY, 2004). Além disso, existem outros três fatores, de ordem política e social, que influenciam na questão da formalização, sendo eles a regulamentação trabalhista excessiva, a alta taxa de regulamentação fiscal e a ausência de representação sindical das empresas e dos trabalhadores informais (BECKER, 2004). A falta de sindicalização é a maior dificuldade social e política encontrada no processo de garantia do trabalho decente (OIT, 2002), tanto na informalidade quanto na formalidade. Afinal, é por meio da representação sindical que os trabalhadores reivindicam os seus direitos trabalhistas fundamentais, articulando essas reivindicações de acordo com as suas demandas – salário insuficientes, condições precárias de trabalho, falta de seguridade social34, entre outras (OIT, 2002). A despeito de todas essas dificuldades, o processo de formalização deve ser buscando quando, de fato, promove o trabalho decente (OIT, 2002). Nesse sentido, os benefícios provenientes da transição são inúmeros, tanto para os trabalhadores que irão ganhar com a regularização dos seus direitos trabalhistas; quanto para as empresas que poderão expandir as suas produções, e também para o Estado que passará a arrecadar mais impostos podendo prover desenvolvimento econômico e trabalho decente para os seus cidadãos. Sendo assim, deve-se analisar cada caso e cada processo de formalização para que, só assim, se esboce uma relação, positiva ou negativa, entre a formalização e o trabalho decente.

6.2. A implementação de soluções eficientes em prol do trabalho decente Tanto no processo de transição da informalidade para a formalidade como na implementação de soluções eficientes em relação à economia informal, a preocupação central recai sobre a garantia do trabalho decente (OIT, 2002) É preciso, então, que sejam criadas medidas que promovam o trabalho decente e a dignidade humana, estando o trabalhador em atividades regulamentadas ou informais (OIT, 2002). Dentro desse contexto, deve-se pensar no papel das empresas, do Estado e dos sindicatos, na promoção do trabalho decente e da dignidade humana, seja na informalidade ou na formalidade. A partir da preocupação com a dignidade humana, as empresas podem contribuir para a promoção do trabalho decente (OIT,

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2002). Este esforço pode se dar por meio do reconhecimento sindical dos trabalhadores, da garantia dos direitos trabalhistas, da oferta de cursos de capacitação, e da não contratação de trabalhadores informais (OIT, 2002). Os três primeiros pontos tratam da relação entre empresas e trabalhadores, sendo que as primeiras devem tomar consciência de que seus trabalhadores precisam de seus direitos fundamentais garantidos para que o trabalho decente seja plenamente implementado (OIT, 2002). Para que o último ponto – a não contratação de trabalhadores informais – seja garantido, é preciso que as empresas tenham plena consciência de todo o seu processo produtivo35 (BECKER, 2004). Para a produção de qualquer bem final36, é imprescindível a utilização de bens primários e intermediários37 provenientes de atividades que tenham sido exercidas por meio do trabalho decente (ENSTE; SCHNEIDER, 2004). Uma empresa não pode se dizer socialmente consciente se em alguma etapa de seu processo produtivo há desrespeito aos direitos fundamentais dos trabalhadores. Outra peça essencial na aplicação de soluções eficientes em prol do trabalho decente é o Estado. Este é responsável pela formulação de políticas públicas que impliquem diretamente na melhoria das condições de trabalho e que, consequentemente, promovam o trabalho decente (OIT, 2002). Nesse sentido, algumas possíveis soluções são a reforma tributária, a flexibilização da regulamentação trabalhista e a capacitação do trabalhador por meio da garantia de acesso a uma educação básica de qualidade (ENSTE; SCHNEIDER, 2004). Além disso, faz-se necessária a criação de cursos técnicos de especialização e, ainda, a garantia da liberdade de associação e reivindicação dos trabalhadores (OIT, 2002). A reforma tributária pode acontecer por meio da simplificação, transparência e efetividade do sistema tributário (ENSTE; SCHNEIDER, 2004). Nesse sentido, os objetivos de um reforma tributária, dentre do contexto da economia informal, devem ser “aprimorar as condições do trabalho formal, aliviar os contribuin-

34 Seguridade social é a proteção que a sociedade proporciona a seus membros mediante uma série de medidas públicas contra as privações econômicas e sociais em casos de enfermidade, acidente de trabalho ou enfermidade profissional, desemprego, invalidez, velhice e morte, e também, à proteção em forma de assistência médica e de ajuda às famílias com filhos (SÜSSEKIND, 1998). 35 O processo produtivo é o processo de fabricação de um determinado tipo de bem (MANKIW, 2001). 36 Bens que não sofreram mais nenhum processo de transformação ou de agregação de valor (MANKIW, 2001). 37

Bens que irão compor ou se transformar em outros bens (MANKIW, 2001).

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tes da alta carga tributária, promover uma maior justiça tributária e criar um sistema tributário mais transparente e simplificado” (ENSTE; SCHNEIDER, 2004, p. 112, tradução nossa). Nesse sentido, todas essas medidas proporcionariam um incentivo para que os trabalhadores informais migrassem para a economia informal. Em relação à segunda medida apontada como sendo uma das soluções eficientes em prol do trabalho decente, a flexibilização da regulamentação trabalhista pode se dar por meio de alterações na legislação trabalhista de um país visando a proporcionar aos trabalhadores maior liberdade de ação sem que os mesmos tenham que migrar para a informalidade (ENSTE; SCHNEIDER, 2004). Em outras palavras, significa garantir direitos trabalhistas adicionais, que não conflitem com aqueles já existentes, e que promovam o trabalho decente. Algumas medidas que podem ser adotas pelo Estado são a flexibilização da carga horária de trabalho e a diminuição de barreiras trabalhistas para estrangeiros (ENSTE; SCHNEIDER, 2004). Os benefícios da primeira medida são muitos, já que as empresas são capazes de aumentar a produtividade, e consequentemente, a competitividade de seus produtos, além de diminuírem os seus custos (ENSTE; SCHNEIDER, 2004). Diminuir as barreiras trabalhistas para os estrangeiros significa abarcar mais trabalhadores, que podem estar na informalidade justamente pela ausência de regulações trabalhistas, trazendo-os para a formalidade, gerando mais renda para a economia do país e provendo condições de trabalho decente (ENSTE; SCHNEIDER, 2004). Outra questão em relação ao trabalho decente que é dependente das questões governamentais é a relação economia-capacitação – capacitações de baixa qualidade tendem a aumentar o número de trabalhadores na economia informal, além de também representar um empecilho ao trabalho decente (HUMAN RIGHTS DEVELOPMENT RESOURCES [HRDR], 2008). Dessa maneira, reformas educacionais, que incrementem o ensino básico, cursos técnicos ou até mesmo cursos superiores, são uma importante medida para a garantia de trabalho decente. A partir de tal reforma, os trabalhadores passam a ter melhores condições de ingresso em um mercado de trabalho competitivo e, além disso, tornam-se conscientes de seus direitos, promovendo uma melhoria nas condições trabalhistas (HRDR, 2008) Por fim, é necessária também uma mudança nas instituições sindicais, para que estas passem a abarcar também os trabalhadores informais. Essa necessidade de que os trabalhadores informais se associem em sindicatos próprios, a fim de que possam ter seus

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direitos reivindicados, tem sido uma das principais preocupações da OIT (OIT, 2002). Para que os trabalhadores informais tenham representação sindical é preciso mais que apenas a garantia de livre associação pelo Estado, já que é comprovado que mesmo quando existe tal garantia, dificilmente trabalhadores informais formam associações. Um dos principais fatores que explicam essa baixa representação sindical é a pluralidade de interesses da classe dos trabalhadores informais. Dessa maneira, é preciso que haja um forte incentivo à formação de sindicatos, incentivo este que deve vir de governos e empresas, além da necessidade de que os trabalhadores saibam que organizações sindicais são a maneira mais eficaz para a representação de seus interesses (OIT, 2002). É possível perceber, então, que a pluralidade da economia informal implica em diversas maneiras de se procurar resolver a situação de más condições trabalhistas, sendo a procura simplesmente por formalização muitas vezes insuficiente para a garantia de trabalho decente. Aqui foram apresentadas algumas das soluções para a tentativa de promoção da dignidade humana no trabalho, sendo cada uma mais eficiente para determinado contexto. A questão mais importante que se buscou tratar aqui é que, apesar das medidas apresentadas serem de difícil implementação, elas tendem a ser cruciais para a consolidação do trabalho decente.

7. CONCLUSÃO O presente artigo procurou apresentar as diversas maneiras nas quais a economia informal se configura, sendo esta um fenômeno que apresenta facetas distintas conforme as causas que levam ao seu surgimento e até mesmo o modo como os governos reagem à situação. Assim, com o decorrer dos argumentos, é possível delinear a característica mais importante da informalidade: o pluralismo. Devido a essa característica, é de crucial importância buscar compreender todas as consequências do fenômeno – positivas e negativas – para que não se incorra em julgamento precipitado que acabe por ignorar fatores importantes. Apenas após a análise das diversas colocações sobre o assunto é possível traçar algumas afirmações acerca da questão. A primeira delas é o fato de que a economia informal não é um fenômeno positivo ou negativo por si só – é preciso estudar fatores atrelados ao fenômeno, como suas causas sociais e políticas, antes de ser possível afirmar os efeitos da informalidade para determinado Estado. Interligada com a conclusão acima, está o fato de que apenas condenar a economia informal não traz benefícios à população.

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Deve-se compreender a informalidade como sendo, muitas vezes, uma maneira que a população encontra para garantir o trabalho decente. Assim, tal fenômeno vem a ser crucial para determinados países em determinados contextos históricos. Por fim, outra conclusão importante é que, ainda que muitos cidadãos escolham ir para a economia informal, é importante que um país ofereça a eles a alternativa de possuir um emprego formal. Em outras palavras, um ser humano não ter opções trabalhistas e ser forçado a adentrar a economia informal não é uma situação favorável à população do país ou ao Estado – é preciso que os cidadãos tenham a opção da escolha. Devido a esse fato, é importante que os governos procurem criar medidas para facilitar o processo de formalização, quando o mesmo promover o trabalho decente. Este artigo pretendeu, assim, mostrar um breve histórico da informalidade e a maneira como o fenômeno se apresenta atualmente a fim de que seja possível criar uma reflexão acerca do assunto, fazendo com que a economia informal seja repensada. Afinal, apenas por meio do debate acerca do assunto é possível buscar maneiras de que todos os trabalhadores tenham seus direitos garantidos e que o trabalho decente prevaleça.

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11 CYBER WARFARE Establishing instruments to deal with a new world threat

Andresa da Mota Silveira Rodrigues Carolina Carvalho Tavares Henrique Mendonça Torres Sottovia Márcio Nascimento Costa Carvalho1

1. INTRODUCTION The progress of information technology provided the world with benefits for humankind during decades. However, while this development of cyberspace is achieved, the rise of a series of threats for international stability can also be observed. This article analyses the emergence of a new arena in interstate and intrastate war: cyber warfare. It is necessary that the impacts of such offensive tactics on the functioning of institutions and on the lives of citizens be defined and recognized. By acknowledging existing challenges, it is possible to outline instruments and solutions to minimize cyber-threats around the globe. The first section of this work discusses the progress of cyberspace by exposing trends that have led to changes in human social patterns — up to the foundation of a society that is centered in the virtual environment. Moreover, the need for international actors to monitor the growth of the virtual space is highlighted. The second topic aims to explain what cyber warfare is and how it can be employed, in contrast with conventional conflicts. Regarding the third section, it portrays the global challenges that international society faces on the matter of cyber warfare, namely the absence of a system that effectively regulates such activities, the problem in identifying offenders in the legal framework and the means to provide quick answers to possible acts of

We thank Dr. Daniel Oppermann, from the International Relations Institute of the University of Brasilia (UnB), for his assistance in reviewing this article.

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violation. The fourth chapter explores the notion of the free access of Internet as a human right and the consequences of this perspective on the use of cyber space. This attempt tries to analyze the border between the protection of human rights against cyber warfare and the suppression of those rights under the pretext of combating illegal activities in the digital medium. Overall, this article’s proposal is to enhance international cooperation on the matter of cyber warfare, while taking into account the need to maintain human dignity in cyberspace. The following analysis lays bases for assessment of the contemporary issues concerning the use of cyberwarfare and establishes starting points for regulation and cooperation of these practices, under the overarching need for protection of human rights in cyberspace.

2. THE DEVELOPMENT OF CYBERSPACE: A BRIEF HISTORY 358

Before the emergence of the information technology era, in the 70s2, the world was guided by several driving forces, such as: family, religion, schools, politics and printed communication. Local territories were places where man felt inserted spatially, spiritually and professionally, in a familiar context. Before the rise of information technology, individuals knew their place well, since they were confined to defined spaces (RIBEIRO, 2012). With the rise of industrial age, in the nineteenth century, global patterns changed. A scientific rationality took place. However, it was in the twentieth century, that this idea was complemented with another mentality: people from different places on Earth observed “the replacement of heavy structures by lightweight, portable and agile technology able to reduce time and distance through instantaneous commands” (VIEIRA, 2006, p.1, our translation). Consequently, the world starred the insertion of electronic impulses, codes and symbols in computer systems, allowing for physical and virtual coexistence in cybernetic configuration, whose coded commands produce immaterial waves (VIEIRA, 2006). This interaction between the physical and virtual was projected to cyber space: an artificial environment that is nonphysical, translating into a virtual perspective that represents information in varying degrees of accessibility — linked to various persons and organizations — that can be experienced daily by its users (ADAMS, 1997).

Cyber Warfare

Cyberspace is the “Matrix”, an abstract invisible region that permits the flow of information in the form of images, sounds, texts etc. This virtual space is in the process of globalization and is already a global social space of symbolic exchanges between people of the most diverse places on planet (DA SILVA; TANCMAN, 1999, p.58, our translation).

Once the global population embraced the introduction of cyber space in modern society, two types of processes began. The first one has been called as dematerialization of social networks: what was concrete and material acquired an intangible dimension in the form of electronic impulses (DA SILVA; TANCMAN, 1999). While surfing in the virtual space, the user experiences a boundless feeling of transnational territory, in which references of places and paths that he travels can be changed substantially (DA S ILVA; TANCMAN, 1999). This modernization of social media resulted in the second phenomenon: deterritorialization. Relations became borderless due to the constant modernization of communication technology and, consequently, the form of interaction between individuals is no longer restricted to the national scene. In this context, world commerce became the instance, in which information circulated faster than years of history prior to capitalism (BERGMANN, 2007). Simultaneously, these two processes gave power to globalization3. This phenomenon was responsible for flexibilization of the current geopolitical and commercial order, based on the concepts of state and nation (RIBEIRO, 2012). It must be said that these concepts were searching for new global connections, reinforcing the idea of deterritoralization: “there is no longer a point of reference for the myriad of products that are manufactured by multinational companies, who share production with several countries” (BERGMANN, 2007).

2 The core of technological revolution era was during the World War II and in the period following this conflict. The major technological discoveries in electronics were the first programmable computer and a transistor – and eletronical component. However, it was only in the 70s that the new information technologies have spread widely, accelerating their synergistical development as well as the emergence of a new paradigm (BENÍCIO; PAIVA, 1999). 3 Globalization can be defined as “the process of world shrinkage, of distances getting shorter, things moving closer. It pertains to the increasing ease with which somebody on one side of the world can interact, to mutual benefit, with somebody on the other side of the world” (LARSON, 2001)

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The change of social standards in global dynamics can be corroborated by taking a closer look into specific decades such as the 80s and 90s. Back in the 1980s, financial system migrated onto communication networks, satellite and cable links that expanded the possibilities of globally transmitting data and voice (WOOLEY, 1993). The 1990s, on their turn, were guided by the idea of global village. For Mark Poster (1990, p. 2), this thought made it possible for information to be instantly available for all over the planet and to be stored and retrieved as long as electricity is available. For this reason, time and space, thenceforward, no longer restricted the exchange of information: “places, regardless of their spatial distance, cease to be significant factors to settle the dimension of cyberspace-time” (VIEIRA, 2006, p. 2, our translation). Besides, live contact has lost its space to the virtual environment. There isn’t enough time to invest in future relations, people nowadays are more dedicated to invest their time on Internet (WOOLEY, 1993). The greatest contribution of cyberspace lies on its capacity to establish an agile communication that contributes to a “democratization of the media”. In this sense, citizens could transmit their problems in a collective way, encouraging debate and participation in decision-making (BERGMANN, 2007) — reinforcing, at the same time, the idea of non homogenization of the mass. For this reason, cyberspace goes beyond technical aspects, reaching political, social and economic spheres. Therefore, one may state that a new culture sustained by technology took place: the world was for the first time able to integrate different areas of knowledge, arts, music and politics. It is, in fact, a closer relationship between technology and cultural manifestations — in which the development of the cultural front, influenced by cyber advances, was shaped by concepts of time-space created in the physics field over decades. In that way, the configuration of this time-space nexus transposes itself to the phenomenon of life and evolution of the organizations and society (VIEIRA, 2006). In addition, the development of cyberspace led global population to a progress era. A revolution in information technology was observed, but not only knowledge was the center of attention, others socio-political drivers like human rights, democratization, internationalization and movements of goods and services could not be ignored (BALOCH; KARREM, 2008), since they have also motivated this turn. By the end of the World War II, the third wave of civilization began to send its first signs, marked by a higher and more organized provision of information by the virtual environment4 (TOFFLER, 1980).

Cyber Warfare

Nevertheless, cyberspace is also subjected to many vulnerabilities and challenges, especially in terms of international security, since networks can be exploited to perform illegal acts (ADAMS, 2001). Around the world, information technology increasingly pervades weapons systems, defense infrastructures, and national economies. As a result, cyberspace has become a new international battlefield. Whereas military victories used to be won through physical confrontations of weapons and soldiers, the information warfare being waged today involves computer sabotage by hackers acting on behalf of private interests or governments (ADAMS, 2001, p.98).

One of these recent threats to the global scenario was the appearance of new characters in virtual configuration: hackers, crackers5, practices such as virtual pedophilia, terrorism and cybercrime (BERGMANN, 2007). Under these circumstances, another change in global dynamics took place, but this phenomenon did not cause an abrupt change of social patterns, as was seen in the transition from pre-modern age to industrial society. Therefore, it is then suitable to say that the rapid growth of cyberspace as a medium for global communications and commerce brings the need to review the interaction of conflicting demands coming from emerging actors and priorities that appear in this electronic field (AKDENIZ, 2002). In a modern world guided by technology, choices made by rulers can have effects on how Internet operates as well as on how people live — since individuals inserted in international community reconnect through virtual channels. Thus, such choices demonstrate the existence of an implicit decision-making power regarding technical rules as well as and the interest of different actors have in sharing this power (LUCERO, 2001).

4 The third wave of civilization can be understood as an evolution of the first and second ones. The “first wave of societies (survived until 1650-1750) drew their energy from living batteries – human and animal muscle power – or from sun, wind or water (TOFFLER, 1980, p.41). In other words, this wave was based on agrarian economy, where individuals made their own products for their own consumption. As for the second, commenced in 18th century, the machine was considered the driving force of Industrial Revolution. Furthermore, the process of urbanization was another phenomenon that could be observed in this period, indicating the transition from a nomadic wandering society to clustering of villages (BALOCH; KAREEM, 2008). 5 Hacker is a term used for those who break into someone else’s computer system or data without permission. Crackers are those who get their thrills by cracking software, creating viruses and destroying virtual systems (MCCARTHY, 2010).

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2.1. Internet and the global architecture: the revolution of information technology era

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According to Benício and Paiva (2004), technology does not determine society, nor society writes the course of technology change, but rather, technology incorporates society. By acting that way, society ends up using technology, since many factors, such as creativity, intervene in the process of scientific discovery. One of these elements that can exemplify this interactive complex is the Internet. The emergence of Internet dates to the Cold War, specifically to the reaction of the United States government to the launch of Sputnik Project of the Former Soviet Union (URSS), in 1957. As a response to this, the US conducted a military research program, coined as Advanced Research Projects Agency (ARPA), that led to the beginning of the Internet Engineering. The main idea of the project was to connect the most important university centers to the Pentagon not only to allow a faster and a more protected flow of information, but also to equip the country with a technology capacity that would be able to survive in the case of a nuclear war (OLIVEIRA, 2007). It was essential that the architecture of this new system had to be different from the aspects presented by the telephone network of the US: where participants were not connected hierarchically. The network disposition was capable to forecast if the Net would be attacked, not permitting the threat of the head’s program (ABREU, 2009). Along with this, a claim for redefinition of Internet extension was observed in universities. Professors and students alleged that this technology had to be expanded to democratic spaces, in which the network would be synonymous of dissemination and sharing information (ABREU, 2009). For this reason, the limitations of this program were reviewed, and email became the first Internet usage in higher educational institutions (HEIS), allowing an easily accessible communication between professors within universities. However, in the 80s Internet adopted a commercial application with its first service provider (ISP – International Service Provider), enabling the average user to be connected to the World Wide Web (WWW), from inside his home (OLIVEIRA, 2007). Therefore, by realizing the cyberspace as an environment for business opportunities, a new phase was opened to the Net when it started to attract commercial interests (ABREU, 2009). This could be observed when the domestic as well as the international con-

Cyber Warfare

jecture were analyzed, and was concluded that society could stifle its development through the state. Breaking this traditional relation means that the society had entered an accelerated process of technological modernization, being able to change the course of economies, military power and welfare in years (BENÍCIO; PAIVA, 2004) – once technology was incorporated in society. This shift of economic dynamic reflects the changes seen in global architecture, caused, in part, by the Internet — since it conducted the revolution of information technology era. As Benício and Paiva (2004) affirm, the diffusion of technology process is expanded at the moment that a new user is in contact with it and takes control of individual operations commanded by himself. Because of this, “for the first time in history, the human mind was a direct force of production, not just a decisive element in the production system” (BENÍCIO; PAIVA, 2004, p.10, our translation), denunciating the fact that the state no longer suppressed citizens’ need.

3. WEAPON OF GOVERNMENTS, HACKERS AND TERRORISTS: WHAT IS CYBER WARFARE? To understand the concept of cyber warfare, it is necessary to comprehend the difference between war and warfare. Warfare is now an interlocking system of actions — political, economic, psychological and military — that aims at the overthrow of an armed enemy in a conflict, i.e., the tactical, operational and strategic levels of war (SMITH, 2002). Nevertheless, it is also considerable that warfare can be used in other armed conflicts, such as civil wars, terrorist attacks, national security and defense plans, etc. Then, it is essential to distinguish cyber warfare from conventional warfare and cyber war from conventional war. The main difference between cyber warfare and conventional warfare is that while the second has land, air, sea or space as battlefield, the first is used within the virtual space with all its advantages, such as anonymity, diversity of actors and low cost – when the actors involved have computing knowledge (NYE, 2010; LUPOVICI, 2001). Conventional war is an armed conflict in which there is the use of force by a state against the sovereignty, territorial integrity or political independence of another state in a determined battlefield (UNITED NATIONS GENERAL ASSEMBLY [1974], 1974). Cyber war, then, is what Mark Milone, quoting John Arquilla and David Ronfeldt, also categorizes as net war, which means

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[a]n emerging mode of conflict at societal levels, short of traditional military warfare, in which the protagonists use network forms of organization and related doctrines, strategies, and technologies attuned to the information age (ARQUILLA; RONDFELT, 2001,p. 6 apud MILONE, 2002).

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In Medero’s (2010) words, cyber war is an asymmetrical war6, in which a computer would be the weapon, the network would be the battlefield and information would be the bullet. But is cyber war just a conflict based on the use of power? Does it only occur between states? What interests is it able to serve? Does cyber war have a determined battlefield (MEDERO, 2010; COHEN, 2007; ARQUILLA; RONDFELDT, 2001)? Both in conventional and cyber wars, the belligerents are sovereign states, the only actors capable of officially declaring such conflict. A difference, however, lies in the outcome possibilities of these kinds of war. In conventional wars, the winner is almost always the state with the most well-prepared and equipped army, an excellent defense strategy and the most efficient weapons. In cyber war the winner is also a state, in defense of his own interest. However, it is not always certain that massive physical force will prevail in conflicts developed within cyberspace (ARQUILLA; RONDFELDT, 2001).

3.1. The problem with concise definitions Although this study considers the development of the cyber warfare concept, there is no consensus among international society about its definition, for, at least, three reasons: the small amount of sources and studies about cyber warfare itself and its terminology; the non existence of a Treaty or Convention defining what methods could be included in an internationally well-accepted definition of cyber warfare; and the few cases of cyber war (CORNISH et. al., 2011). It is also considerable that in cyber warfare is extremely difficult to direct precise and proportionate force; the target could be military, industrial or civilian or it could be a server room that hosts a wide variety of clients, with only one among them the intended target (CORNISH et al., 2011).

Some of the few existing – and relevant to understand cyber warfare conception – examples of the usage of cyber warfare are: the case of Estonia in 2007, the Georgian event (2008) and the Re-

Cyber Warfare

public of Korea episode (2009)7. Reflecting on all these cases, it is possible to notice something in common: these cyber-attacks happened closely tied to real conflicts between states, seeking for the control of the other side’s electronic resources, including weaponry. Therefore, cyber wars are mainly linked to real-world conflicts (BILLO; CHANG, 2004). Through time, some authors considered that the concept of cyber warfare should involve other ideas already existent, like information warfare, electronic warfare, cyberterrorism – which will be presented and discussed at the end of this section – , etc.8 Then, the most adequate definition of cyber warfare would be: Cyber warfare involves units organized along nation-state boundaries, in offensive and defensive operations, using computers to attack other computers or networks through electronic means. Hackers and other individuals trained in software programming and exploiting the intricacies of computer networks are the primary executors of these attacks. These individuals often operate under the auspices and possibly the support of nation-state actors (BILLO; CHANG, 2004)

As cyber warfare is, essentially, a form of knowledge, state and nonstate actors can make use of it to manifest their claims. If there is a state actor involved, it could possibly be employed through cyber war or state cyber espionage. If the main actor is a non-state one, and if there are political reasons to back such actions, cyber warfare could be used through cyber-terrorism or hacktivism.

3.2. Firepower for governments In spite of all the freedom and anonymity Internet offers, it is mostly still attached to real borders, inside of which a government exercises its sovereignty and protects its essential structures. This condition can be attested by the use of a country code top-level domain (ccTLD) – an acronym used in internet addresses, denot-

6 A conflict in which the belligerents’ powers have a significant gap, including nonstate actors (SHARP, 1999). 7

These episodes will be further explained in the fourth session of this article.

Information warfare (or just information operation) can be defined as “action taken during times of crisis or conflict to affect adversary information, while defending one’s own information systems, to achieve or promote specific objectives” (WILSON, 2007, p. 5). Electronic warfare is defined as “any military action involving the direction or control of electromagnetic spectrum energy to deceive or attack the enemy” (WILSON, 2007, p. 9). Wilson says both concepts can be included in the definition of cyber warfare, but they cannot be used as synonyms. 8

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ing an idea of state jurisdiction over cyberspace (INTERNATIONAL ASSIGNED NUMBERS AUTHORITY [IANA], 1994). Governmental networks are usually a target to claiming groups, whether their intention is to make their demands heard by their government; or, in the case of terrorist organizations, because they intend to spread chaos for political motivations in the largest area possible, choosing a state as target (NYE, 2010; DENNING, 1999). On the other hand, states also face cyber war as a way to deal with interstate conflicts. By the time many nations have become capable of holding international connections and interactions – both offensive and defensive –, it is expected that interests get in conflict between two or more nations. At this point, according to the moment of historical context that is analyzed, it is possible to say both conventional weapons and cyber weapons are considered destructive ways of achieving an objective (BILLO; CHANG, 2004; DENNING, 1999). Countries like China, South Korea and United States have already created a plan of cyber defense against hacktivists, cyber terrorists and other foreign state-sponsored, “armies of hackers”. Japan, for example, is working on the development of a virus that prevents computers from getting infected by other viruses. The United States are constantly testing their servers with simulated attacks. These examples illustrate defense strategies states use in cyberspace (BILLO; CHANG, 2004). Offensive measures may be seen, for instance, in the suggestions to form groups of “net warriors”, hackers supported by governmental interest and protection. This group could be formed by recruiting civilian experts or just by training civilians for this specific purpose. Also, the development of software, viruses, and other methods to attack various computer networks are considered forms of cyber attack, governmental or not (BILLO; CHANG, 2004).

3.3. The voice of hacktivism The number of people with access to Internet increases everyday around the world. According to the statistics of Internet World Stats, in December 31, 2000 the number of internet users around the world was 360,985,492; and data from June 30, 2012, indicates a number of 2,405,518,376 internet users (INTERNET WORLD STATS, 2012). This growth stimulates activists9 to use Internet to make their claims heard, by becoming part of activist groups (DENNING, 1999; ARQUILLA; RONDFELDT, 2001). However, there are differences between online activists and hacktivists. An online activist would be part of an activist group

Cyber Warfare

that uses Internet to communicate with other members of the group, organize activities and conduct online campaigns through social networks and websites, exposing their statements to a large amount of people (DENNING, 1999). Hacktivists, on the other hand, would be individuals or groups using specialized computing knowledge to make their claims heard and known (MILONE, 2002). According to Denning (1999): Hacktivism is the convergence of hacking with activism, where ‘hacking’ is used here to refer to operations that exploit computers in ways that are unusual and often illegal, typically with the help of special software (‘hacking tools’). Hacktivism includes electronic civil disobedience, which brings methods of civil disobedience to cyberspace (DENNING, 1999, p.25)

Both groups use Internet to target a large number of people, but the first group uses Internet for administrative affairs and matters of idea spreading, while the second, does so through offensive computing techniques – such as web sit-ins and virtual blockades, automated email bombs, web hacks, computer breakins, computer viruses and worms – to make their statements (DENNING, 1999). Denning (1999) can define all those enumerated offensive computing techniques in the following words: 1. Web sit-in and virtual blockade: A virtual sit-in or blockade is the cyberspace version of a physical sit-in or blockade. With a sit-in, thousands of activists simultaneously visit a web site and attempt to generate so much traffic against the site that other users cannot reach it (DENNING, 1999, p.26); 2. Automated email bombs: (…) to bombard them with thousands of messages at once, distributed with the aid of automated tools. The effect can be to completely jam a recipient’s incoming email box, making it impossible for legitimate email to get through. Thus, an email bomb is also a form of virtual blockade (DENNING, 1999, p. 30-31); 3. Web hack and Computer Break-in: (…) when hackers gaining access to web sites and replacing some of the content with their own. Another way in which hacktivists alter what

9 Activism (through internet) refers to normal, non-disruptive use of the Internet in support of an agenda or cause (DENNING, 1999).

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viewers see when they go to a web site is by tampering with the Domain Name Service so that the site’s domain name resolves to the Internet protocol address of some other site. When users point their browsers to the target site, they are redirected to the alternative site (DENNING, 1999, p. 34-35); 4. Viruses and Worms: Both are forms of malicious code that infect computers and propagate over computer networks. The difference is that a worm is an autonomous piece of software that spreads on its own, whereas a virus attaches itself to other files and code segments and spreads through those elements, usually in response to actions taken by users, such as opening an email attachment (DENNING, 1999, p.40)

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As main consequences of hacktivism, we have: the possibility to attribute hacking acts to a foreign government and cause harm between states relations; disturbing the economy, intercepting crucial information that is interesting to other nations, among other potential threats (DENNING, 1999). When the hacktivists employ the use of cyber knowledge to make their political claims be heard, but with civilian targets in order to cause harm consequences in real world (or just the threaten to do it), it would not be hacktivism anymore, and would turn into cyberterrorism (DENNING, 1999).

3.4. The terrorist menace In order to understand what cyber terrorism is we should first consider the concept of conventional terrorism. Terrorism can be defined as the “[i]ntention or threat to use violence against civil population or civil targets, with political objectives” (GANOR, 2002, p.6). Adjusting the concept of terrorism to the virtual space, cyber terrorism could be defined as “the premeditated, politically motivated attack against information, computer systems, computer programs, and data which result in violence against noncombatant targets by sub-national groups or clandestine agents” (POLLITT, 1997, p. 285). Cyber terrorism also covers politically motivated hacking operations intended to cause serious harm such as loss of life or severe economic damage (MEDERO, 2010; POLLITT, 1997; DENNING, 1999). As the number of internet users increases, terrorists’ targets are increasingly more controlled and/or protected by computer systems, and it reflects on the motivation terrorists have to make their attacks through cyberspace. Another reason can be the series of advantages cyberterrorism has over conventional meth-

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ods, like: low cost when compared to conventional terrorism, anonymity and the possibility of extensive media reporting of the case (DENNING, 1999). At the international level, several countries have been addressing such issues as mutual legal assistance treaties, extradition, the sharing of intelligence, and the need for uniform computer crime laws [regarding the threat of cyberterrorism] so that cybercriminals [i.e. cyberterrorists] can be successfully investigated and prosecuted even when their crimes cross international borders, as they so often do (DENNING, 1999, p. 46).

Governments also may try to protect their essential information through an intranet10 system, with no connection to Internet and no possibility to introduce external media. This scenario is quite hard to imagine, yet it is real: for example Iran is developing a completely separated Internet within their own country, in other words, a “national Internet”, with its content and ideas carefully filtered to what complies with the Iranian national interest (IRAN…, 2012). All previous categories of use of cyber warfare – by national states, by hacktivists and by terrorists – have been seen as obstacles to establish a safer, more equal and more interconnected internet. The proposals to make it through laws and cooperative regulation, in addition to other instruments, will be discussed in the next session.

4. GLOBAL CHALLENGES OF CYBER WARFARE The term “cyber” is acquiring utmost importance in the current debates concerning international security and law. The discussions on the law governing the usage of computers have been taking place for several decades. In 2007, considering the developments and the speed in which they were made, specialists in the international law on use of force have pushed the term “cyber” and its meanings to a “top position on their agendas” (O’CONNELL, 2012, p. 187-188). Today’s globalized world has become reliant on Internet in order to manage political, economic and social issues. Furthermore, there is an interest in offering people the possibility of accessing Internet and not having its

10 Intranet can defined as a restricted space through which a determined public can share restricted information (ASSIS, 2009).

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privacy or rights harmed by it. In this sense, there are plenty of obstacles that need to be overcome, in order to achieve security in cyber-space. (O’CONNELL, 2012).

4.1. Persistent obstacles: strategy, regulation and understanding

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According to Susan Collins (2010), if someone with governmental bounds bombed the electric grid in any country and people saw the bomber coming in; it would clearly be an act of war, considering this act as a threat to others’ security in the real domain. Besides, if a state used sophisticated computers to knock out any other electricity grid than its own, definitely the world would also tend to consider it as an act of war, adding a new dimension to the concept. This example gives a wide perspective on the current struggle to define different types of conflict considering and analyzing the cases of cyber warfare occurred in the past few years (COLLINS, 2010). To develop the idea mentioned above, Libicki defends the idea that cyberspace is a medium with its own rules (LIBICKI, 2009). Cyber-attacks have the particular ethos of not requiring the use of coercion to strike the enemy, since they exploit its vulnerabilities, such as a fragile defense system or a momentary circumstance that may favor the attack, released from anywhere. In addition, the effects of a cyber-attack are usually short-termed and permanent damages are hard to achieve (LIBICKI, 2009). One peculiarity that is not so problematic in conventional attacks must be emphasized, which is the difficulty to identify actors and their reasons for committing such actions in cyberspace (LIBICKI, 2009). In the international and national fields, the number of efficient advancements in the regulation of cyber warfare is low. The main obstacle to create and implement such legal mechanisms derives from the lack of an international consensus on the definition of a cyber-attack and on how it fits in the meaning of acts of war (LIBICKI, 2009). Moreover, specialists in law claim that the dynamics of cyberspace are too suitable for espionage, criminal activity and asymmetrical warfare, a conflict in which the belligerents’ powers have a significant gap. Hackers, terrorists and organized crime have the power to acquire almost all kinds of online information (SHARP, 1999). According to specialized lawyers, information and technology are both changing the scenario of national security and the manners of causing physical damage to other territories. “The subversion of political, economic, and non-military information bearing on a nation’s capabilities may well constitute an unlaw-

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ful use of force in cyberspace under traditional international law principles” (SHARP, 1999, p.492). One need not be clairvoyant to predict that a facility of Internet that connects over 1.5 billion Internet users on this globe engaged in intense communications may not fit easily into the traditional legal approach on the assertion of jurisdiction as applied in the real and compartmented world of more or less static sovereign States (KASPERSEN, 2009, p.5).

Some of the difficulties of combating such actions involve the identification of actors, their origin and motivations. These aspects are often inferred considering the targets, the aimed effects and circumstantial evidence, like the manner in which the attack was produced. Besides, the capability of acting from anywhere virtually makes the tracking of the actors really difficult — it is easier to make use of information and communication technologies (ICTs) for actions of disruption. Moreover, international community has witnessed an increasing number of states which developed ICTs as mechanisms of warfare and intelligence, mainly for political goals, but it also intensifies the difficulty of identifying actors (UNITED NATIONS GENERAL ASSEMBLY [UNGA], 2010).

4.2. Law, cooperation and international politics Policies and legal mechanisms to deal with cyber warfare are clearly out of date, and exclusively military technical improvements walk on a faster pace. The gaps in philosophical (precise definitions), political (discussions about law, policies, improvements and definition) and legal (applicable laws and procedures) matters must be closed, in order to efficiently execute national objectives and provide further security. Even though these legal and technical mechanisms need several improvements, it is visible that strategies do exist to combat cyber-attacks (ALEXANDER, 2010). The United Nations have brought several important questions for discussion in the matter of cyber security, such as law, definition, policies, and procedures. For this reason, the organization gathered a group of specialists and diplomats in the field. This group of cyber security specialists and diplomats has agreed on a set of recommendations to the United Nations Secretary General for negotiations on an international computer security report in 2010. Recommendations were to study areas of potential threats and improve the field of information and communication (MARKOFF, 2010).

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The group’s report (2010) highlights problems that international community is having in fighting and acting against threats to information security. First, states that are increasing use of ICTs are responsible for the creation of new vulnerabilities and opportunities for acts of disruption. In addition, it is important to highlight the difficulty of localizing actors in this matter, which will be discussed in the next section (UNGA, 2010). The report was important not only for international actors, but also for the private sector and for civil society cooperation, since it urges for improvements on this matter of civil and private cooperation. In order to achieve effective measures on combating these acts and to improve information security, it is necessary to promote international cooperation. In addition, the report calls upon significant attention to non-criminal areas of transnational concern such as the risk of misperception, which is the wrong assimilation of information that will not conduct the investigation to the real actor. This is a result from a lack of shared understanding regarding international norms pertaining to state use of ICTs, which could affect crisis management in the event of major incidents, like disabling the electric grid of an entire city. Such incidents would be possible since the use of ICTs improves the defensive system and it is also an additional tool for actors in a cyber-attack (UNGA, 2010). Another important measure is to share experience and mechanisms, supporting the management of incidents, building confidence to face such situations and enhancing transparency and stability. They also consider that cyber threats are growing more complex and dangerous, to a point where states may become unable to combat these attacks alone. In this sense, they urge for further information exchanges on national legislation, communication technology security strategies, best practices and improvements on helping less-developed countries. Moreover, lawyers and experts on the matter have given suggestions such as including recent cases of groups who practice acts of cyber warfare as terrorists, causing pressure in the international community to reach consensus on the definition of such warfare, cooperation in these situations and combating it (UNGA, 2010).

4.3. Previous events In order to efficiently discuss, create and execute the mechanisms and measures mentioned above, it is crucial to understand the recent cases of cyber warfare usage, their implications on the national and global level and their reasons. In this sense, three recent

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cases will be analyzed: Estonia, Georgia and the Republic of Korea. First of all, the case of Estonia in 2007 was an example in which cyber-attackers threatened and attacked government servers, news portals and, more heavily, the two biggest banks of the country, striking down their systems in order to acquire information and also with political interests (AAVIKSOO, 2010). This was a peculiar case, considering the size of Estonian infrastructure and ethos of the attacks: It was a well-coordinated cyber-attack that threatened the state, since it required resources that are unavailable to civil population and the actors were anonymous. This episode demonstrates previous affirmations, such as the difficulty to track down the actors and the short termed effects or the difficulties to make bank communication or transactions in this country – approximately 98% of them are made online. The attacks did not have any long-term consequences (AAVIKSOO, 2010). The case of Georgia is another great parameter for identifying, analyzing, using the mechanism of law and classifying acts of cyber warfare and the combat against it11. According to the authors (TIKK et al., 2008), the principles of Law of Armed Conflicts need improvements in order to deal with cyber warfare. They also state that although the Geneva Conventions did not include cyber-attacks in the definition of armed conflict, using the interpretation of the Conventions which made those attacks fit into their definitions and mechanisms would make their combat more efficient (TIKK, et al., 2008). The episode in Georgia was evidently relevant for future studies on cyber-attacks and was deeply analyzed by specialists such as the Chief Technical Officer of the US Cyber-consequences Unit, Jon Bumgarner (2009). He noticed that a great part of the cyber-strikes on governmental websites and ICT networks from Russia occurred close in time to the military operations12, which implies that there was cooperation between the Russian military and cyber-attackers. The cyber-attacks were really fast and efficient, striking directly the main websites and information that were necessary to the state (BUMGARNER, 2009).

11 The work Cyber Attacks against Georgia: Legal Lessons Identified (TIKK et al., 2008) makes a series of recommendations in the field of legal and strategic mechanisms to strike cyber warfare acts based on the earlier cyber-attacks of Estonia (2007) and Lithuania (2008). 12 The cyber-attacks occurred on 7 August 2008, same day that Georgia started its military operations in South Ossetia (TIKK et al., 2008). Also, the military strikes from Russia happened in a very precise timing with the civilian cyber-attacks (BUMGARNER, 2009).

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The organizers of the cyber-attacks were aware of Russian military intentions, and they were tipped off about the timing of the Russian military operations while these operations were being carried out (US CYBER-CONSEQUENCES UNIT, 2008). The Russians had already witnessed the psychological and economic disruptions in a country13, and it almost didn’t cause any international repercussion. He also states that the case produced little international response. The episodes of Lithuania and Kazakhstan in January 2009 reinforced the experiences of causing considerably little international response or pressure (BUMGARNER, 2009).

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The campaign against Georgia took place under different conditions, because Russia was engaged in overt military action against the country, but the cyber component was still carried out by civilians, and there was no international response. Given this history, it would be very surprising if most future disputes and conflicts involving Russia and its former possessions or satellites weren’t accompanied by cyber campaigns (BUMGARNER, 2009, p.9).

Additionally, the case of the Republic of Korea (2009) was also an example in the attempts of identifying the actors of cyber warfare. This episode demonstrates that the mechanisms to identify the responsibility for cyber-attacks need intense development (RSA CONFERENCE, 2010). In this event, South Korea first attributed the origin of the cyber-attacks to North Korea, then to the United Kingdom and later to the United States of America, hence specialists divided the analysis in three stages of identification of the source of the attacks (RSA CONFERENCE, 2010). In the first stage, initial reports tended to suspect of North Korea, and during the following weeks, the suspect locations were UK, Miami and also South Korea itself. In this period, the government of South Korea took several countermeasures, such as blocking the exploited server from disseminating malicious code that destructed the hard drive, seized and delivered samples of the malicious code to an anti-virus and issued an official announcement about the situation (CHANG-WON, 2009; YOUM, 2010). The following stages were the analysis of the case and the information that was received daily. It was only on July 15, 2009 that the Korea Communications Commission (KCC) and the Vietnamese security company Bach Khoa identified the master server that was located in UK (BBC MONITORING SERVICE, 2009). In the situation, South Korea was part of a support team, which was the Asia Pacific Computer Emergency Response Team,

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composed by 16 countries, including Vietnam; they were analyzing the cyber-attacks and the virus samples used. In the end, there have been no announced arrests or prosecutions of military or any identified measures in response to the attack, showing the necessity of improving mechanisms for attributing the origin of the attacks and their authors (BBC MONITORING SERVICE, 2009). In this sense, the work done so far has taken some steps towards development, but it is not enough to fill the gaps in the legal field, fitting laws in the current situation and coming up with mechanisms to monitor their own network, cyber law and, finally, formulating treaties. “Given the confused legal regime, the best way to ensure a comprehensive regime is through a new international accord dealing exclusively with cyber security and its status in international law” (SHACKELFORD, 2009, pp. 7).

5. HUMAN RIGHTS IN CYBERSPACE: HOW TO PROTECT WITHOUT RESTRAINING The importance of cyberspace in providing individuals with information sources and communication channels has been increasingly noticed by governments and organizations for at least the past twenty years. The very notion of cyberspace as a medium that is completely separate from the concrete instances of everyday life has suffered adaptations by scholars that regard the virtual world as an extension and an evolution of the real one. Such a position that brings out the deep influence of cyberspace in physical environments helps building a stance that also takes into account the magnitude of the effects cyberspace phenomena may have in individual lives (COHEN, 2007). Such trend has not escaped the United Nations’ awareness, and features many of contemporary discussions held within UN bodies. Perhaps the most remarkable example of how cyberspace has occupied an important place in multilateral issues is the 2012 Resolution approved by the United Nations Human Rights Council on the promotion, protection and enjoyment of human rights on the internet. This document considers that the exercise of human rights – especially freedom of expression – should be protected online like they are offline (HUMAN RIGHTS COUNCIL, 2012). This discussion may be easily transposed to the domain of cyber warfare. Real-world wars present clear risks to the overall

13 Studying the case of Estonia in 2007, even though not being involved ( BUMGARNER, 2009).

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integrity of individual rights, so it is easy to imagine that virtual war can also promote rights violations. Such reasoning is backed by accounts of the noxious consequences of a cyber-attack in social, economic and political spheres, on which the full exercise of human dignity greatly depends (BRENNER, 2007). There are, notwithstanding, interpretations of humanitarian law which advocate for broader use of cyber warfare, at the expense of traditional war methods. The point is that the less physically-oriented and the more structurally-aimed character of cyber-attacks would cause considerably less damage to real infrastructure or humanitarian catastrophes. International humanitarian law would have the duty of guiding states towards rational use of cyber warfare tactics (KELSEY, 2008). Even though there is some truth to this assumption, it also has significant intrinsic flaws. Stimulating the use of cyber-weapons as a less direct means of combat distorts the incentives states have to wage war, making it more likely that offensive action be taken in the digital realm (KELSEY, 2008). While state regulation by international law might work and should be encouraged, the non-compliance of groups such as hacktivists or terrorists persists as something yet to be addressed, giving leeway for the proliferation of these practices. Ultimately, the immediate effects inflicted on people by cyber warfare tactics are not as innocuous as pictured by this approach and can present serious problems to individual safety and social stability (BRENNER, 2007). Destructive cyber warfare may pose immediate threats to human lives and is the most direct kind of cyber-attack. This variety of warfare is mostly associated with more intense scenarios of open conflict, occurring also beyond virtual borders. Triggering the remote deactivation of nuclear safety equipment or the breakdown of a country’s defense system to cause physical harm are examples of situations in which cyber warfare places the most basic human right of life in jeopardy (BRENNER, 2007). Weapons of distraction and disruptive tactics are similar in that both aim at undermining citizens’ trust in the reliability of essential systems of goods and services provision. Both essentially produce psychological effects on people regarding the reputation of the government or of private enterprises, though distractive attacks are merely temporary or utterly fake, while disruption wreaks real havoc by permanently destroying information or cutting the supply of determined sorts of goods and services. Among this kind of tactics, one may mention forgery of news through

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hacking of governmental networks in order to spread public unsettlement (BRENNER, 2007). As discussed in the last session of this work and attested by the aforementioned ways in which cyber warfare may affect individuals, there is imperative need for swift response and international coordination on the matter, so as to safeguard vulnerable citizens from the harmful effects of war conducted through digital means. Nevertheless, the idea of governmental interference in private use of the internet – under the goal of securing detection and punishment for violators – raises a series of questions on how to protect individuals from cyber-threats without smothering the very rights that are sought to be defended (AKDENIZ, 2002). The needs of individuals in cyberspace – often overlooked by the general policy-making process – may be subsumed to two intertwined concepts that lay the bases for the free exercise of human rights on the internet: free speech and anonymity. These traits contribute for the making of a network that is open to individuals but simultaneously possess intrinsic dichotomies, which make them harder to address when the threat of cyber warfare is taken into account (AKDENIZ, 2002).

5.1. The boundaries of free speech in cyberspace The internet is widely referred to as a realm of free expression. A relatively easy means for information sharing as it is, cyberspace is commonly viewed as the home of unimpeded speech and democratic coexistence. Even though there are cases of state authoritarianism and repression on the internet, the overall scenario is that of a medium where civil liberties are generally observed and upheld (WIMMER, 2006). These civil liberties are clearly not limited to the personal use of online resources. The internet has turned into a socially and politically drenched communication channel, home for a great number of organized groups that make use of the online platform as a broadcaster of points of view and ideologies. Moreover, it has become a haven for the oppressed in what concerns the freedoms of protest and assembly (WARF; GRIMES, 1997). Thereby, the outgrowth of civil activism and its various branches within cyberspace is not an unexpected phenomenon. By structuring and coordinating lines of action on the broad user base of the internet, online activists have been able to promote dialogue on key social issues and establish strong lobby on policy-makers, a strategy that has proven itself an ingenious use of free speech to divulge political claims (DENNING, 2001).

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A problem with the prompt availability of free expression on the web arises when individuals or activist groups trespass these limits of mere information spreading and adopt disruptive or distractive tactics of cyber warfare so as to make themselves heard. Hacktivists, as aforementioned, usually act inside a blurred zone between legality and unlawfulness, thus constituting a delicate issue to be addressed by enforcement measures on the field of cyber warfare (KRAPP, 2005). On the one hand, there is the threat that hacktivist groups may engage in serious cyber-attacks against economic or political institutions (public or private) that produce disruptive effects on citizens, undermining confidence in national security or in institutional reliability. The possibility of destructive action is also not discarded, as irresponsible use of hacking tactics may also pose risks to human life (DENNING, 2001). Even under these circumstances, an effort to curb the spread of unlawful hacktivism through access restrictions to the internet cannot help but stumble upon the concurrent need to safeguard the right of innocent civilians to freely benefit from online resources. The challenge set is the one of providing selective control of internet usage that can both protect individuals and detect offenses, a task that is further aggravated by the existence of the second fundamental trait of cyberspace: anonymity (BRENNER, 2007).

5.2. Benefits and drawbacks of online anonymity One of the main characteristics of the online realm is the ability of agents to behave anonymously when inside it. Anonymity may be provided by means of data encryption, remote access or by the use of different equipment for logging in, attesting the fair ease with which individuals may conceal their identity while in cyberspace (PALME; BERGLUNG, 2004). The importance of anonymity is evident in common instances of internet usage, such as e-commerce and private messaging. In cases when the physical integrity of users is in jeopardy by external coercion – such as in situations of political persecution – anonymity presents itself as a major protector of human rights. Free speech itself benefits from anonymity, for individuals whose identities are successfully veiled do not suffer the constraints of imminent threats (AKDENIZ, 2002). Nevertheless, safeguarding anonymity in cyberspace also raises dilemmas similar to those posed by free speech. The unconditional protection of identities gives leeway for the subterfuge

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of potential wrongdoers, who may wage attacks with impunity or even misplace the blame for acts of cyber war (AKDENIZ, 2002). Once more, any attempts on cyberspace regulation aimed at controlling the use of cyber warfare must take into consideration the issue of anonymity. The reductionist undermining of this inherent characteristic of the internet is bound to overlook basic individual necessities and menaces the fulfillment of human rights (AKDENIZ, 2002). On top of the aforementioned implications brought by the consideration of free speech and anonymity as traits to be safeguarded in cyberspace, the power asymmetries existent in this medium make for another point of debate on the theme of cyber warfare. There is no such thing as sheer power inequality in the playing ground of virtual battlefields, but the real picture is certainly not one of equalities as well (NYE, 2010). While legally recognized institutions such as governments and businesses possess more visible means of offense or defense within legality, they are more easily held responsible for such acts and are vulnerable to system disruption and reputation loss. Like private enterprise, loosely organized groups and individuals can be subject to legal and illegal coercion by the government and other institutions, but they also benefit from lower financial costs and anonymity to secure their cyber power (NYE, 2010). The problem here lies in the fact that the risks run by legally institutionalized actors when engaged in cyber war are more easily externalized and dispersed to a given collectivity, while the consequences of virtual exposure to attacks on individuals are more vicious and affect the very exercise of fundamental rights. As a consequence, human dignity easily becomes a fragile principle to be pursued and shielded from the threats of cyber warfare (NYE, 2010). The nexus between cyber warfare and human rights is an urgent need to be addressed by the political agenda, so as to aid the enforcement of law in cyberspace without overlooking its most directly vulnerable actors: people. Thus, the values of free speech and anonymity should be carefully weighed regarding this situation, in order to provide human beings with the dignity they deserve to exercise in all instances of their lives (AKDENIZ, 2002; NYE, 2010).

6. FINAL REMARKS The contemporary human society lives with increasing dependence on digital means to carry out many of its vital activities. Economy, politics and social life are currently more bound to cy-

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berspace than ever before, thus configuring an entire new environment for human relations to develop (VIEIRA, 2006). Though much welcomed for its dynamizing character, the emergence and consolidation of this environment brings about the inherent problem of vulnerability, along with the possibility of using digital resources to wage offensive activity against states, companies and individuals. The deployment of cyber warfare by national and subnational entities for the achievement of political goals is an activity of very few precedents that still lacks the necessary mechanisms for internal and international control (ADAMS, 2001). The urgent need for stronger cooperation among states for proper regulation of cyber warfare tactics outlines some key areas for action, among which the update of legislation and the fostering of political interest on the issue may be listed as examples. By intensifying coordinated action on the matter of cyber warfare, the international community can build upon its existent mechanisms and tackle the nocuous consequences of irresponsible use of digital offensive tactics (ALEXANDER, 2010). Furthermore, the question of safeguarding human rights in cyberspace also rises as a major demand to be addressed by policy-makers in order to avoid both the harsh effects of cyberwarfare and of overly reductionist regulatory provisions on the much unprotected individual users of the internet (AKDENIZ, 2002). By protecting individual liberties and upholding human dignity as a banner for the conduction of policies, it is possible to build a more humane and safe cyberspace, but also one that is inviting for responsible, peaceful uses.

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12 CASO WIKILEAKS A questão da Ética e influências no Jornalismo e nas Relações Internacionais

Asaph Correa e Teles Bárbara Cruz de Almeida Lima Caio Eduardo Fonseca da Silva Eurides Viana de Brito Juliana Akemi Ide Luiza Facchina Macedo Bessa

1. INTRODUÇÃO As tecnologias de comunicação de massa são ferramentas utilizadas para facilitar a vivência do homem, e, em seu avanço, trouxeram velocidade ao processo de troca de informações. Uma consequência disso é a chamada globalização, visto que a informação se tornou menos dependente do fator distância, como se nota com a rapidez do telégrafo, no século XIX, na transmissão de informações (TRAQUINA, 2005) e a ferrovia, transportando produtos, pessoas e, consequentemente, informação (SILVERSTONE, 2005). Não é possível falar de globalização sem fazer referência à internet. Quando comparada aos meios de comunicação tradicionais, marcados pelo controle de matérias e a decisão de relevância por parte de um editor, a internet se mostra mais dinâmica por permitir modos novos e mais interativos de se comunicar. A difusão de informação pode se dar de “um para um, via email, um para muitos (num site pessoal, num blog ou mesmo numa conta Twitter), de muitos para um (como a Wikipédia), e de muitos para muitos (nas mais recentes e inovadoras redes sociais)” (OLIVEIRA, 2012, p.43). Isso significa que, na internet, os usuários se comunicam e transmitem informação de forma contributiva, horizontal. É em um ambiente como esse que a organização chamada WikiLeaks encontrou espaço para protagonizar o caso do Cablegate. Este caso envolveu polêmicas diplomáticas e abriu portas para debates relacionados à liberdade de imprensa e ao papel do jornalismo na sociedade. Incitar estas discussões é o objetivo deste artigo, que será organizado de modo que inicialmente o jornalismo, bem como sua deontologia, seja introduzido. Depois, será apresenta-

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do um breve histórico da organização, seguido de uma análise da legalidade de suas ações. Enfim, serão analisados os possíveis impactos que possam ter ocorrido, partindo dos pontos de vista das Relações Internacionais, assim como do próprio Jornalismo.

2. ÉTICA JORNALÍSTICA Segundo Stephen Ward (2004), a mídia, em sua melhor face, é ferramenta importante de um regime democrático. É por meio dela que a sociedade se comunica consigo mesma. Além disso, o conhecimento difundido por ela possibilita o debate consciente entre os cidadãos, fornecendo, assim, medidas necessárias ao autogoverno popular.

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O público absorve uma bagagem diária de novas imagens que ao longo do tempo ajudam a definir seu senso de lugar na sociedade e dentro de uma comunidade global [...] Cidadãos, seguindo as principais questões na imprensa, tornam-se consciente tanto de seus valores comuns, como concorrentes. Através do jornalismo, a sociedade debate sobre como reformar suas instituições e enfrentar o futuro. (WARD, 2004, p.9, 10)

Por outro lado, a mídia pode ser ferramenta de manipulação e afirmação das instituições estatais e daquelas mantenedoras do status quo. Nesse caso, ela falha em sua função social de promoção da democracia e formação de consciência pública, comprometendo, assim, a aplicabilidade do direito à liberdade de pensamento e livre escolha da sociedade por informações incompletas ou distorcidas (WARD, 2004). Portanto, a ética nas mídias sociais não se refere somente a um profissionalismo presente e necessário a todas as práticas competentes, ou seja, não visa distanciar a prática profissional do cliente a quem ela serve, ou limitar seus termos a áreas específicas. Pelo contrário, diz respeito às relações próximas da mídia com a sociedade em geral, incluso todos os assuntos que dizem respeito a esta; e, ainda, à posição da mídia dentro da dinâmica de poder desta sociedade. O zelo pela atividade consciente das mídias não é assunto atual. Desde 1920, quando a mídia começava a ser analisada com maior objetividade, estudiosos e profissionais da área já levantavam a temática da ética jornalística. Era predominante a ideia de que a objetividade (a mídia como um espelho da natureza) garantiria a apresentação factual e justa dos acontecimentos.

Caso Wikileaks

Este suposto dever, de imparcialidade e objetividade, surge da concepção dos meios de comunicação como um quarto estado não-oficial. Uma das funções que a mídia deve cumprir é apresentar e avaliar, corretamente, os eventos que afetam nossas vidas como membros de uma sociedade. Assim, por exemplo, a mídia deve informar-nos sobre importantes questões políticas, o processo penal, assuntos sociais, corrupção e hipocrisias viciosas. Portanto, na cobertura apropriada de tais assuntos, parece seguir que a mídia deve ser imparcial na sua abordagem, a fim de chegar e comunicar sobre o que é, de fato, o caso. (KIERAN, 1998, p.23)

Porém, vários jornalistas se mostravam céticos quanto a tal linha de conduta, por alegarem ser impossível completa neutralidade na atividade jornalística. Segundo o colunista americano Walter Lippmann (1920), a mídia era uma das únicas instituições com poder de geração de conhecimento reconhecido como confiável que não possuía um método rígido de verificação dos fatos. O fundador da revista Time, Henry Luce, também argumentava sobre a insuficiência da objetividade como garantia de uma atividade em prol da democracia e da sociedade. Segundo Lucy, a apresentação dos fatos como “são” era impossível; estes necessitavam de interpretação e explicação (WARD, 2004) Paralelamente ao desenvolvimento da prática jornalística, estava o desenvolvimento dos estudos acadêmicos sobre a mídia. De acordo com o trabalho de Clifford G. Christians, por volta de 1930, 56 universidades e faculdades ofereciam o curso de graduação em Jornalismo. Na época, a área da comunicação social buscava se estabelecer como campo científico respeitável. Para tanto, fazia-se necessário traçar as linhas estruturais e funcionais que as mídias seguiriam (CHRISTIANS, 1977). Conforme à mídia era atribuído valor acadêmico, surgiam maiores preocupações epistemológicas. Como desenvolver suas atividades de forma a fazer jus a sua função na sociedade? Que teorias estariam a amparar suas práticas? Logo, a ética na mídia se tornou um ramo de estudos de grande importância dentro das instituições de ensino. Nelas, a ética não era pensada como atividade prática, mas remetia à ética filosófica, como assunto acadêmico que precisava ser cuidadosamente articulado, pensado e examinado pela ótica abstrata dos princípios e valores morais (CHRISTIANS, 1977). Destarte, a noção de “certo e errado”, de responsabilidade de um (a mídia) perante o outro (a sociedade, as empresas, as instituições governamentais) foi enfatizada. A compreensão da ética passou a

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ser a compreensão dos relacionamentos sociais em que reinava a honestidade, a confiança, a decência e o bem-estar. Esses primeiros pensadores se baseavam nas relações sociais já instituídas para a constituição de um código de conduta ética específico ao jornalismo (CHRISTIANS, 1977). Após 1932, entretanto, ainda que houvesse esforços em aprofundar os estudos sobre ética nas mídias, a temática se ausentou dos livros jornalísticos por quase 40 anos. Durante esse período, a ideia de ética se aproximou do compromisso com a verdade característico das ciências exatas. A difusão imparcial da maior quantidade de fatos em menor intervalo de tempo era tomada como objetivo das mídias. Acreditava-se que os fatos falavam por si mesmos, que o empirismo sozinho já implicava o comportamento neutro (CHRISTIANS, 1977). A cobertura das guerras e conflitos, especialmente da Guerra do Golfo e da Segunda Guerra Mundial, transformou drasticamente a posição da mídia na sociedade. Os meios de comunicação buscavam a interpretação, a explicação e a contextualização dos acontecimentos, em vez de se reduzir à eficiência quantitativa, uma vez que o público necessitava de posicionamentos subjetivos por parte dos meios de comunicação (CHRISTIANS, 1977). A prática parecia estar se unindo com a ideologia criada nos anos 30. O então jornalista da BBC, Martin Bell, argumenta que a televisão como meio de comunicação não é moralmente neutra, como um espelho seria. O jornalismo tem o poder de influenciar eventos, e, portanto, há uma obrigação moral por parte do jornalismo de nem sempre ser objetivo, já que esta postura poderia demonstrar indiferença (HACKLEY, 1999). No lugar das práticas desapaixonados do passado, agora eu acredito no que eu chamo de jornalismo de apego. Por esse termo, eu quero dizer um jornalismo que se preocupa, bem como sabe; que tem consciência das suas responsabilidades; e que não vai ficar neutro entre o bem e o mal, o certo e o errado, a vítima e o opressor. Isto não é para virar as costas a um lado ou facção ou pessoas. É para afirmar a posição de que nós da imprensa, e especialmente na televisão, que é a sua divisão mais poderosa, não nos desvinculamos do mundo. Mas somos uma parte dele. (BELL, 1998, p.16)

De acordo com James W. Carey (1969), dado que a objetividade fora desenhada para uma sociedade homogênea - na qual uma cultura comum leva a interpretações comuns, esta dita objetividade

Caso Wikileaks

não mais servia para a sociedade da Segunda Grande Guerra. Esta já se caracterizava por grandes cisões ideológicas. A maior relatividade política e social gerava interpretações nem sempre precisas de um fato individual, por isso a necessidade dos jornais contextualizarem e se posicionarem diante dos acontecimentos reportados. Contudo, nos anos mais recentes, o debate tornou-se mais relativista, ao levar em conta os diversos contextos e situações. O crescimento da mídia como indústria criava um grande impasse na mídia publicitária e na mídia como meio de informação (BELSEY, 1998). Era difícil desenvolver um único código de ética que cobriria todo o ramo do jornalismo. Além do mais, pensava-se que a mídia tinha atingido o prestígio na época justamente por sua objetividade, agora contestada (CHRISTIANS, 1977). A sociedade confiava na mídia como meio de aquisição de conhecimento não enviesado. Os jornalistas e pensadores da área se deparavam com uma atividade bem desenvolvida na prática, porém sem o desenvolvimento paralelo da noção de ética (tanto dentro do ramo em particular, quanto dentro da sociedade em geral). A própria demanda para se ter um jornalismo crítico, posicionado social, política e economicamente, poderia levar a um jornalismo enviesado, e portanto, passível de manipulação pelas classes dominantes. Ainda, as implicações práticas de se colocar a ética como um fim eram vagas e parciais (CHRISTIANS, 1977). Finalmente, em 1954, durante o Congresso Mundial da Federação Internacional de Jornalistas (em inglês, IFJ), um código de ética jornalística foi sistematizado, a Declaração de Princípios sobre a Conduta do Jornalista. O código define os valores centrais do jornalismo: a independência, a verdade e a necessidade de se reduzir danos. Além disso, o código afirma ser essencial o direito ao comentário e à crítica, bem como a utilização de métodos justos. Ainda, o jornalismo ético deve reconhecer sua responsabilidade para com a democracia, proteger suas fontes e se posicionar contra qualquer tipo de preconceito, seja de raça, sexo, nacionalidade (WHITE, 2008). O processo de estruturação e desenvolvimento da ética na mídia parecia tomar seu rumo, e a comunicação se mesclava a outras áreas de estudo e da sociedade, como a Filosofia, a Política, e, então, o Direito. A ética nas mídias passou a se relacionar com a legalidade das práticas jornalísticas, tanto em termos de obediência à legislação, quanto em termos de proteção pela mesma – pois se entende que a mídia não pode operar de forma ética se não são garantidos certos direitos aos profissionais da área. É verdade, porém, que

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apenas o Direito não garante a moralidade dessa atividade. Além de que a própria relação da mídia com este ramo se mostra sinuosa, e alvo de conflitos, como será exemplificado na quarta seção. Embora os fins da ética pareçam claros, os meios a serem utilizados são tão vagos quanto os discursos políticos. Por esse envolvimento em múltiplas faces da sociedade (política, econômica, social, legal), cada qual regida por regras específicas, a mídia tem grande dificuldade em assumir uma posição frente ao tema (PLAISENCE, 2005). Conforme os tempos avançam, mesmo com esforços e com o desenvolvimento da área, a complexidade dos acontecimentos e maiores divergências presente na sociedade parecem tornar o próprio conceito de ética jornalística e suas implicações mais difusas. Até os dias atuais a mídia esforça-se para realizar sua função social de forma ética, e ainda, independente (BELSEY, 1998). 392

3. WIKILEAKS: UMA BREVE HISTÓRIA Fundado em 1999 pelo jornalista e ciberativista1 Julian Assange, a organização transnacional sem fins lucrativos conhecida como WikiLeaks marcou um importante capítulo da história da internet e do princípio de crowdsourcing (OLIVEIRA, 2011). Criado em 2006 por Jeff Howe e Mark Robinson, o crowdsourcing consiste em um novo modelo de negócio virtual (BRABHAM, 2008). Tal modelo é fundamentado na produção de conhecimento coletivo pela livre disponibilização de conteúdos e informações, visando à elaboração de soluções e tecnologias que trabalhem para o bem coletivo na resolução de toda a sorte de problemas e situações (OLIVEIRA, 2011). Trata-se de mão-de-obra barata e eficiente, sendo que qualquer pessoa pode contribuir com esta ferramenta, seja adicionando novos objetos de conhecimento ou corrigindo erros de outros integrantes desta vasta rede colaborativa que gera e compartilha informações2 (BRABHAM, 2008). É através deste vasto e complexo princípio que funciona o WikiLeaks. A organização WikiLeaks combina jornalismo com ferramentas altamente tecnológicas(WIKILEAKS, s.d.). O WikiLeaks recolhe informações de fontes anônimas de três maneiras distintas: envio postal, pessoalmente e, principalmente, por meio do compartilhamento em pastas online protegidas por um mecanismo criptográfico que a mantém anônima, assim como suas fontes (WIKILEAKS, s.d.). Quando a informação é recolhida, uma equipe jornalística analisa o material, verifica sua veracidade e redige uma espécie de resumo do mesmo, explicitando neste a

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importância de tal assunto para a sociedade (WIKILEAKS, s.d.). Passado este processo, o WikiLeaks divulga a matéria redigida juntamente com a informação recebida na íntegra, sem censuras (exceto detalhes que comprometam a identidade de potenciais envolvidos) (WIKILEAKS, s.d.). O WikiLeaks também opera com um grupo de juristas espalhados pelo mundo que visam à garantia de uma ação moldada dentro dos padrões legais, resguardando assim a organização de maiores problemas com a justiça. É graças ao referido princípio de crowdsourcing, combinado ao uso do software livre “TOR”, que o WikiLeaks conseguiu manter-se oculto, assim como suas fontes, na grande rede de computadores (OLIVEIRA, 2011). O software “TOR” remove informações dos chamados pacotes de dados de navegação da internet – que fazem da internet um meio rastreável - e as envia para um caminho alternativo e de difícil rastreamento (FARIA, 2005). O “TOR” foi muito utilizado pelo governo norte-americano em meados dos anos 90 com o objetivo de esconder informações governamentais sigilosas (OLIVEIRA, 2011). Assim, o domínio virtual3 do WikiLeaks já na sua fundação, em 1999, indicava estar sediado na Suécia, enquanto sua sede operacional na realidade encontrava-se na Inglaterra (OLIVEIRA, 2011). As primeiras ações da organização WikiLeaks remontam ao ano de 1995, quando o domínio do site ainda estava registrado como “leaks.com” (DOMINGOS; COUTO, 2011). Nesta época, os esforços de Julian Assange se concentravam no recrutamento de pessoal e na coleta de informações confidenciais para o banco de dados da organização (OLIVEIRA, 2011). O WikiLeaks, enquanto domínio virtual, só veio a tornar-se mundialmente conhecido em 2009 ao divulgar uma grande lista de 210 páginas, relativas a empréstimos operados pelo falido banco islandês Kaupthing (OLIVEIRA, 2011). Tal banco, sob o controle do governo de seu país, operou empréstimos entre 45 milhões

O ciberativismo (ciber + ativismo) é um movimento ativista pela busca da plena liberdade dentro da internet, enquanto meio democrático de livre circulação de informações (MEIRELES, 2010)

2 No modelo Crowdsourcing, o potencial interessado anuncia seu problema e determina um preço (ou não), atraindo um grupo de candidatos à resolução do mesmo (crowd). Neste grupo, ele analisa as propostas e escolhe a que melhor lhe convém (RIBEIRO, 2009). Além do WikiLeaks, outras instituições como a “Mozilla Foundation” e a “Wikipedia”, além de sites como “Stockphoto” e “Threadless.com” utilizam-se do modelo virtual de crowdsourcing, que já cooperou para o desenvolvimento de produtos famosos como o sistema operacional “Linux”, e o navegador para internet “Mozilla Firefox” (HOWE, 2006). 3

O mesmo que website (MAZIERO, 2009).

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e 1,25 trilhão de euros para seus maiores acionistas e empresas do setor financeiro do país, como o grupo de consultoria em finanças e investimentos Exista e suas filiais, que possuem 23% do capital acionista tocante ao referido banco. Tal ação consistiu em prática ilegal, uma vez que se utilizou de dinheiro público de forma indiscriminada (ALMEIDA, F., 2011). Agiu-se em benefício de um seleto grupo de investidores que já eram detentores de grande parte do capital do banco, o que, tempos depois, culminou em sua falência (BOWERS, 2009). A revelação contribuiu para que o ideal de promoção da liberdade de imprensa fosse crescentemente difundido pelo mundo. Desde seu começo, as atividades do WikiLeaks se direcionaram, principalmente, à investigação da política externa norte-americana (OLIVEIRA, 2011). Uma rápida mensuração estatística demonstra que o número de documentos vazados referentes ao governo norte-americano é expressivamente maior que aqueles referentes aos demais países (OLIVEIRA, 2011). O padrão encontrado nos materiais vazados pela organização incitou um questionamento ideológico inevitável: seria o WikiLeaks uma organização anti-EUA ou esta simplesmente adota um padrão típico dos anarquistas?4 (DOMINGOS; COUTO, 2011). Autores como Wallerstein (2005) acreditam ser o mundo dominado por países hegemônicos que impõem seus princípios políticos, sociais e econômicos sobre os demais. Seria então o WikiLeaks, ao focar-se em publicações contra os EUA, motivado no sentido de romper com tal dominação? (DOMINGOS; COUTO, 2011) Se não é totalmente contrário aos Estados Unidos, o WikiLeaks, certamente, como já exposto por Assange em entrevista à revista Time em novembro de 2010 (TIME, s.d.), tem o compromisso – ou busca ter – de tornar o Departamento de Estado deste país responsável por suas próprias ações (LAFER, 2011). Julian Assange e a organização WikiLeaks negam qualquer tipo de motivação anti-americana direta, e afirmam possuírem, na realidade, uma orientação voltada para a conquista de um mundo onde o acesso à informação é livre e equilibrado (OLIVEIRA, 2011). Episódios como o da divulgação do vídeo que mostra um helicóptero do exército americano disparando aleatoriamente em civis iraquianos em 2007, somado ao vazamento, em outubro de 2010, de 391 mil documentos secretos referentes à guerra do Iraque, e outros 77 mil relacionados à ação norte-americana no Afeganistão, alcançaram grande repercussão (OLIVEIRA, 2011). A tais materiais se somaria o vazamento de 251.287 telegramas diplomáticos norte-americanos. Estes foram trocados com embaixadas de

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aproximadamente 180 países, e disponibilizados na grande rede no dia 29 de novembro de 2010 (OLIVEIRA, 2011). O referido fato contribuiu diretamente para uma projeção ainda maior do site e da organização WikiLeaks, gerando um descontentamento geral por parte dos países e indivíduos afetados (OLIVEIRA, 2011). Em linhas gerais, o WikiLeaks se beneficiou, de fato, da difusão do poder com o advento da livre informação para se projetar no cenário político internacional, vazando documentos sigilosos e espalhando informação para a sociedade como um todo; criando assim, uma nova noção de poder da informação (OLIVEIRA, 2011).

4. WIKILEAKS E OS ENQUADRAMENTOS JURÍDICOS NACIONAIS Essa quarta sessão do artigo tem por objetivo analisar se, e como, as ações dessa organização se relacionam com legislações de diversos países e com o processo jurídico de um modo geral. Para isso, é crucial que se exponha também o tratamento reservado ao principal representante da organização, Julian Assange.

4.1. Julian Assange: ações individuais e reações internacionais A relação entre o principal representante do WikiLeaks e a lei sempre foi de certo modo conturbada. A organização não foi a primeira experiência de Julian Assange em compartilhamento de arquivos “secretos”. Ainda na adolescência, aos 16 anos, o jovem australiano formou, com outros dois amigos, uma organização chamada Subversivos Internacionais. O objetivo desse grupo era invadir computadores alheios e divulgar o conteúdo que encontravam sem, contudo, danificar o computador-alvo. Com isso, a atividade do grupo se enquadrava como criminosa e, por isso, ao serem identificados, foram processados judicialmente. O processo que começou a ser desenvolvido em 1991 foi concluído em 1992. Assange foi preso e posteriormente conseguiu o direito à liberdade – por boa conduta – mediante pagamento de fiança de R$ 3.501,67 (DOMINGOS; COUTO, 2011). Em 2010, enquanto Julian Assange passava pela Suécia para uma série de palestras sobre a questão da localização dos servidores do WikiLeaks, a Justiça sueca o chamou para que respondesse por duas acusações de crimes sexuais. Segundo a Promotoria sueca, durante uma relação sexual o preservativo de Assange teria se rompido e depois sido retirado; o que se enquadra como estu-

4 Em linhas gerais, anarquia é o mesmo que a ausência de um governo central (PROUDHON, 1979).

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pro pela legislação local (DOMINGOS; COUTO, 2011). Assange respondeu às acusações afirmando que estas fazem parte de uma campanha pela difamação de seu nome. Soube-se depois que uma das mulheres que o acusavam, Ana Ardin, era uma cubana, aversa à política de Fidel Castro, que tinha trabalhado para ONGs financiadas pela CIA. Esse fato serviu como forma de corroborar as afirmações de inocência de Assange (DOMINGOS; COUTO, 2011). Em outubro de 2010, pouco depois de ter sido iniciada a acusação, o processo foi fechado sem muitas explicações. Contudo, foi reaberto no mês seguinte e, como Assange não se encontrava mais em território sueco, a Suécia pediu à Interpol que o australiano fosse preso. Uma semana após o requerimento, Julian Assange se apresentou à Polícia Metropolitana de Londres. Nas duas primeiras instâncias a Suécia teve o pedido de extradição negado, contudo, na terceira ele foi aprovado. Quando da escrita deste artigo, o fundador do WikiLeaks se encontrava na embaixada do Equador em Londres por conta de uma permissão de asilo político (BBC, 2012). Um fato curioso é a posição da política australiana diante dos acontecimentos. É natural, nos casos de nacionais respondendo juridicamente no exterior, que o país natal do réu acompanhe o processo para garantir a integridade de todos os requisitos jurídicos básicos. Contudo, a Austrália não se manifestou em nenhum momento, nem condenando nem inocentando Assange. Mesmo na ocasião em que a Promotoria da Suécia pediu a prisão do australiano à Interpol – com medidas fortes de restrição de liberdade, como a proibição de visitas, para um caso no qual tais práticas não são comuns –, a Austrália se manteve neutra durante todo o processo (DOMINGOS; COUTO, 2011). Por outro lado, a posição dos Estados Unidos durante os acontecimentos relacionados ao WikiLeaks foi mais incisiva. Tanto que a Justiça militar norte-americana condenou Bradley Manning, um militar que disponibilizou algumas informações secretas do Exército para oWikiLeaks. Além de condená-lo, o governo dos Estados Unidos realizaram uma campanha para tentar ligar a imagem de Manning a Assange para que este também fosse indiciado juridicamente com o primeiro. Contudo, as tentativas não foram totalmente bem sucedidas; apenas chamaram a atenção da opinião pública norte-americana para uma possível relação entre os dois (DOMINGOS; COUTO, 2011).

4.2. A organização: difusão de informações e posicionamentos nacionais Desde o seu início, o WikiLeaks não era bem visto pelos Estados Unidos. Como forma de represália, este país pressionou as em-

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presas norteamericanas que hospedavam o serviço de endereço eletrônico do grupo até que elas tirassem o site do ar. Com isso, os servidores foram transferidos para diversos países, principalmente a Suécia, onde a legislação protege fortemente a liberdade de imprensa (DOMINGOS; COUTO, 2011). Uma das fontes de manutenção do WikiLeaks é o recebimento de documentos que possam contribuir com o objetivo da organização. Contudo, a proteção das fontes de informação é algo essencial. Percebendo isso, o principal modo de promoção da entrega de documentos foi via Internet – fato que se mantém ainda hoje. Isso se deve ao fato de que a maioria dos países impõe poucas restrições jurídicas ao uso do ciberespaço – exceto por poucos países, como a China e o Irã. Além disso, um processo de criptografia foi implantado para que a origem do remetente não fosse descoberta. Com isso, foi criada uma blindagem ao anonimato de quem contribuísse ao projeto (DOMINGOS; COUTO, 2011). A integridade física das pessoas que fornecem as informações ao WikiLeaks também foi defendida internacionalmente pelo Relator Especial das Nações Unidas para a Proteção e Promoção do Direito e da Liberdade de Opinião e de Expressão, Frank LaRue, e pela Relatora Especial para a Liberdade de Expressão da Comissão Interamericana de Direitos Humanos, Catalina Botero. No documento, são condenadas as práticas de interferência estatal na Internet e é discutida a questão da confidencialidade das informações. Segundo a carta aberta, devem existir critérios claros expressos em lei para que um documento seja protegido do alcance público, sendo que a única justificativa para a confidencialidade de um documento é a manutenção da segurança nacional e/ou de pessoas físicas. Desse modo, o próprio governo seria responsável em manter secretos tais documentos. Caso uma pessoa não-autorizada tenha acesso a eles, ela não pode ser condenada judicialmente – a não ser que ela tenha se utilizado de meios ilícitos para se chegar a essas informações. Contudo, as cartas e declarações da Organização das Nações Unidas não possuem caráter jurídico obrigatório para os países que a integram. Esses documentos se manifestam apenas como diretrizes comportamentais desejáveis, cabendo a cada Estado a decisão de acatá-las (DOMINGOS; COUTO, 2011). Utilizando um dos termos de justificação da carta supracitada, o legislador republicano Peter King pediu, em 2010, ao Departamento do Tesouro dos Estados Unidos para que Julian Assange fosse incluído no grupo de pessoas aptas a serem punidas pelo órgão, o qual é responsável pelo controle dos bens

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que estrangeiros possuam em território americano. A razão para tal requerimento foi a suposição de as informações liberadas pelo WikiLeaks ameaçarem a segurança nacional dos Estados Unidos. Porém, as diretrizes de ação do Departamento do Tesouro são definidas pelo Congresso americano e se aplicam principalmente sobre narcotraficantes e pessoas ou entidades que apoiam o terrorismo. Desse modo, é pouco provável que Assange seja condenado nessa seara (TIME MAGAZINE, 2010). Contudo, as investidas do governo norte-americano contra o WikiLeaks não se esgotaram por aí. Nos Estados Unidos existe uma lei chamada SHIELD “que, em português, significa algo como Protegendo a Inteligência Humana e Cumprimento Legal de Divulgação” (DOMINGOS; COUTO, 2011, p. 89). Esta lei alterou uma pequena parte da Lei de Espionagem, que regulamenta como crime a divulgação de criptografias de informações sigilosas dos Estados Unidos. Por mais que a Lei de Espionagem tenha sido elaborada em 1917, aplicá-la num caso atual não representa um problema para o Judiciário porque, por interpretação da própria lei, os casos pelos quais o WikiLeaks está sendo julgado podem ser contemplados pela respectiva norma jurídica (DOMINGOS; COUTO, 2011). Não obstante, a SHIELD também criminaliza a exposição de documentos relativos à identidade de algum membro da inteligência americana ou que represente os Estados Unidos no exterior. Ou seja, publicar informações relativas às atividades secretas do governo americano, oficialmente, tornou-se crime com o início da aplicação dessa lei. O primeiro efeito da SHIELD foi que a Amazon, empresa que hospedava o site do WikiLeaks nos Estados Unidos, em 2010, foi obrigada a cancelar o contrato com a respectiva organização porque, segundo a lei, ela estaria colaborando com a divulgação de dados referentes a pessoas do governo norte-americano (DOMINGOS; COUTO, 2011). Outro caso de condenação a um colaborador do WikiLeaks foi na Suíça. Rudolf Elmer, um banqueiro, liberou – primeiro para a polícia, depois para o WikiLeaks – as informações de transações bancárias de grandes empresas e de pessoas ricas que sonegavam impostos. Mesmo tendo liberado as informações à polícia em primeiro lugar, Elmer foi obrigado pela justiça a pagar uma multa pela quebra de sigilo bancário de quem teve as informações privadas liberadas ao público (DOMINGOS; COUTO, 2011). Por conseguinte, fica claro que existe um descontentamento com o WikiLeaks. Desse modo, a tendência é que a organização fique cada vez mais em evidência ao público por conta das acu-

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sações de ilegalidade que os seus líderes e a própria fundação sofrem. O difícil é afirmar por quanto tempo o WikiLeaks continuará atuando e se permanecerá nos moldes de funcionamento que conhecemos atualmente (DOMINGOS; COUTO, 2011). Por fim, o provável modo de restrição da atuação do WikiLeaks será a proibição da divulgação de informações de integrantes do governo. Vendo a eficácia que a SHIELD teve em território americano, pode ser que outros países também adotem modelos semelhantes com o objetivo de limitar cada vez mais o trabalho do WikiLeaks e, indiretamente, a possível liberação de seus próprios documentos confidenciais.

5. IMPACTOS DO WIKILEAKS Por trabalhar com documentos e informações que dizem respeito a questões diversas envolvendo inúmeros países, o WikiLeaks causou desentendimentos e incitou discussões em diversas áreas do conhecimento. Neste quinto tópico, buscaremos mostrar que esta organização exerceu de certa maneira uma influência sobre as relações internacionais e sobre a Comunicação – especialmente no Jornalismo – na contemporaneidade. Ao mostrar os diferentes argumentos defendidos por teóricos dessas áreas, queremos elucidar como se deu essa influência e no que ela acarretou.

5.1. As relações interestatais pós-WikiLeaks Um dos grandes legados do WikiLeaks, sem sombra de dúvidas, é que esta organização representou uma inovação no uso da informação enquanto arma política capaz de promover transformações (OLIVEIRA, 2011). O WikiLeaks evidenciou o grau de despreparação da legislação de muitos países com relação ao advento da informatização do conhecimento na política internacional. Até o advento do WikiLeaks, as legislações da grande maioria dos países do mundo eram limitadas ao lidar com a produção de conhecimento livre por meio de atividades cibernéticas, o que foi modificando-se com o tempo (OLIVEIRA, 2011). As ações do WikiLeaks, vinculadas ao despreparo de tais legislações, exigiram e continuarão exigindo dos governos potencialmente atingidos uma espécie de autocensura, aumentando o grau de silêncio no tocante às informações confidenciais e elevando o tom de obscuridade das ações diplomáticas (SPEKTOR, 2011). Um exemplo foi dado pelo governo norte-americano, que optou por reformar todo o sistema de acesso a seus arquivos con-

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fidenciais, criando para isso auditorias eletrônicas diversas, com o intuito de evitar vazamentos e identificar seus autores (KELLER, 2012). Tal sistema de auditoria eletrônica consiste no registro, certificação e digitalização de arquivos passíveis de rastreamento, o que aumenta o grau de segurança no fluxo de informações diversas (DUARTE, 2010). O WikiLeaks tornou evidente o grau de vulnerabilidade digital dos órgãos diplomáticos norte-americanos, assim como os de outros países (LAFER, 2011).

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Os Estados Unidos condenam veementemente a descarga ilegal de informação confidencial [...]. A descarga não é apenas um ataque aos interesses da política externa americana. É um ataque à comunidade internacional [...]. Não há nada louvável em colocar em perigo pessoas inocentes, e [...] as relações pacíficas entre nações, das quais a nossa segurança comum depende. (CLINTON, 2010, apud OLIVEIRA, 2011, p. 56)

A ação repentina do WikiLeaks em vazar documentos sigilosos do governo norte-americano provocou grande constrangimento para a diplomacia deste país (OLIVEIRA, 2011). Sendo assim, foi quase imediato o posicionamento de contrariedade dos EUA em relação aos princípios desta organização. Políticos como Sarah Palin sugeriram uma perseguição ferrenha a Julian Assange e a todo o WikiLeaks, primando por enquadrar o mesmo na categoria de terrorismo digital, valendo-se, para isso, da argumentação de que o WikiLeaks invadira território (digital) alheio sem permissão (OLIVEIRA, 2011). No entanto, a tentativa de perseguição judicial por parte dos EUA a Assange e ao WikiLeaks tem esbarrado no fato de Assange não possuir cidadania norte-americana e nos entraves determinados pela primeira emenda constitucional dos Estados Unidos (SPEKTOR, 2011), que prevê a garantia da liberdade de imprensa e de expressão a todos (EUA, 1789). Além do que já foi citado acima, a tradição da mídia norte-americana de utilizar-se de material confidencial vazado para propagar escândalos tem contribuído para um enfraquecimento ainda maior da pressão feita em torno do WikiLeaks (SPEKTOR, 2011). Mesmo as tentativas do governo para que serviços como o “Paypal” e empresas como “Visa” e “Mastercard” neguem toda e quaisquer formas de prestação de serviços para a organização WikiLeaks têm falhado, uma vez que legalmente não existem motivos para tal (OLIVEIRA, 2011).

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Teóricos e especialistas de vários países divergem sobre a real significação das ações do WikiLeaks para o mundo e, principalmente, para a política externa norte-americana (SPEKTOR, 2011). Um grupo é adepto da visão de que embora a interferência causada pelos vazamentos como um todo tenha sido importante para o Sistema Internacional, não constituiu um marco a ser delongado na estrutura das Relações Internacionais (SPEKTOR, 2011). Ou seja, não teria deixado marcas profundas o suficiente para alterar o modo pelo qual se relacionam os Estados (OLIVEIRA, 2011). Na opinião de Matias Spektor (2011), tal abalo está longe de ter magnitude sísmica, visto que as relações entre os Estados mantiveram-se regidas sob os mesmos padrões, estando acima de um simples constrangimento midiático ou algo do gênero. No caso americano, Spektor (2011) conclui que a reação dos EUA contra o WikiLeaks consistiu em exagero, visto a pouca contribuição do mesmo para alterações nas relações diplomáticas norte-americanas com os demais países do mundo. José Domingos e Sérgio Couto (2011) defendem que a contribuição do WikiLeaks foi significativa no que concerne à demonstração do verdadeiro papel da livre informação e do impacto político que o conhecimento detém. O WikiLeaks teria reforçado o direito do cidadão de saber o que se passa no plano político e econômico de seu país, fortalecendo o conceito de transparência (DOMINGOS; COUTO, 2011) Um dos grandes fatores a se ressaltar é justamente o aspecto dual da diplomacia norte-americana exposto pelo WikiLeaks (OLIVEIRA, 2011). Washington, então, caiu em contradição quando, ao defender ou ao menos primar pela imagem de defensora da liberdade de expressão e do livre acesso à internet e seu domínio, viu-se, repentinamente, traindo tal conceito ao lutar pelo fim do WikiLeaks (OLIVEIRA, 2011). O fato é que o WikiLeaks contribuiu para a modificação dos procedimentos e da preocupação com o sigilo da comunicação diplomática em diversos países, ao passo que gerou cidadãos mais conscientes e interessados na realidade política de seus Estados e respectivos desdobramentos (OLIVEIRA, 2011). Debates como governança global5, importância das organizações internacionais e a difusão do poder no mundo atual tornaram-se cada vez mais

5 A ONU define como governança global a soma das diferentes maneiras com as quais os indivíduos e instituições públicas e privadas podem administrar seus assuntos comuns (ABREU, 2004)

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comuns, devido, em alguma medida, ao WikiLeaks (SPEKTOR, 2011). Este serviu ainda para a projeção de um cenário internacional onde instrumentos e organizações não-estatais, como o princípio de Crowdsourcing e o próprio WikiLeaks tiveram seu papel consideravelmente expandido, rompendo-se com o monopólio das informações acerca das ações dos Estados, antes quase que totalmente retido nas mãos dos próprios Estados (SPEKTOR, 2011). Gerou-se, desde então, um grande debate relativo à liberalização ou não de informações sigilosas tocantes à política internacional dos Estados nacionais (OLIVEIRA, 2011). Abaixo serão identificados dois grupos: de um lado aquele que defende o sigilo como peça fundamental para o sucesso diplomático e do outro, que acredita que o melhor caminho para a construção de relações sustentáveis situa-se na informação sem fronteiras (SPEKTOR, 2011). Paulo Roberto de Almeida (2011) atenta para o fato de que a ousadia “wikilikeana” pode dificultar ainda mais o acesso a informações ao invés de contribuir para com o mesmo, sendo o deflagrador potencial de um processo de centralização informativa nunca antes visto por parte dos governos nacionais. Já Snyder (2010) e Danin (2010) acreditam que o processo diplomático global será afetado. Telegramas diplomáticos passarão a ser desnudados de qualquer assunto controverso (DANIN, 2010), e será dificultado o trabalho dos profissionais das relações exteriores, sobretudo norte-americanas (SNYDER, 2010). Campbell (2010), por sua vez, atenta para a quebra da confiança diplomática mútua, causada pelo WikiLeaks, que teria contribuído para o impedimento de um fluxo dinâmico de informações entre diferentes organismos diplomáticos. Gates (2010) e Spektor (2011) são defensores da visão de que o WikiLeaks pouco contribuiu para a desestabilização das relações diplomáticas globais. Para Spektor (2011), os governos nacionais em pleno século XXI deveriam abandonar a postura conservadora de oposição a vazamentos online, e ao invés disso, adaptar suas legislações de modo a estabelecer melhores práticas relativas a este tipo de situação, ao invés de firmarem-se na ilusão de que o sigilo diplomático pode ser impenetrável. Outros autores como José Domingos e Sérgio Couto (2011), acreditam na importância de ferramentas como o WikiLeaks para o estímulo a um mundo onde a informação é livre e de fácil acesso, onde governos tenham que responder verdadeiramente por suas ações políticas e por suas responsabilidades.

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5.2. A Comunicação e o WikiLeaks O WikiLeaks, diferentemente do que se faz no jornalismo tradicional, coloca à disposição do público suas fontes com a finalidade de possibilitar ao indivíduo checar por si só os fatos. Isso teve como resultado uma alteração no modo como se relacionam jornalistas e suas fontes, pois tornou-se muito tênue a sua discriminação (CHRISTOFOLETTI; OLIVEIRA, 2011). “O WikiLeaks seria um novo tipo de jornalismo, de caráter mais científico, o qual permite ao público ler as notícias e comprová-las com documentos originais a distância de um clique” (ASSANGE, 2010 apud CHRISTOFOLETTI; OLIVEIRA, 2011, p. 234). No caso do Cablegate, que deu a Assange e ao WikiLeaks o destaque que têm hoje, houve uma articulação entre a organização e cinco veículos impressos para que os dados fossem divulgados ao maior público possível, bem como confirmassem a legitimidade da informação publicada na internet (CHRISTOFOLETTI; OLIVEIRA, 2011). Portanto, A nova mídia precisou que a velha desse autenticidade ao seu produto; o site de vazamentos precisou da confiabilidade e das credenciais acumuladas dos velhos jornais para que alcançasse o impacto esperado (CHRISTOFOLETTI; OLIVEIRA, 2011, p. 237).

Este episódio pode servir como ponto de partida para que um novo modo de se fazer jornalismo seja posto em prática. Existe a chance de que o número de sites que publicam informações da própria fonte cresça de forma considerável nos próximos anos, como já é possível identificar com a existência do OpenLeaks, criado por dissidentes do próprio WikiLeaks (CHRISTOFOLETTI; OLIVEIRA, 2011). Além disso, tal proliferação de sistemas de recepção de dados brutos – tendo como finalidade a denúncia e a transparência – e o interesse dos meios de comunicação tradicionais em utilizar esses dados convergirão em um grupo colaborativo, como o que foi visto no próprio Cablegate. Autores afirmam que o que aconteceu nesse episódio teve tamanha repercussão principalmente por a notícia ter sido divulgada simultaneamente em quatro jornais e uma revista (CHRISTOFOLETTI; OLIVEIRA, 2011). Para eles, a colaboração entre esses dois meios de comunicação, imprensa tradicional e internet, é muito bem exemplificada nesse caso, sendo que os métodos jornalísticos foram imprescindíveis para que a grande quantidade de informação fosse selecionada e organizada, de forma a garantir a devida qualidade e contextualização. Como escreve Bucci (2000, p. 127), “[a] internet,

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portanto, embora traga novas aberturas tecnológicas que encurtam caminhos, não aposenta os preceitos do bom jornalismo.” Mais que isso, acreditam Christofoletti e Oliveira (2011, p. 239) que “a cultura colaborativa possui uma força incomensurável para favorecer a democratização das comunicações.” Compreendendo a função do jornalismo em uma sociedade democrática, Oliveira (2012) concorda que a liberdade de imprensa foi essencial para que o WikiLeaks conseguisse divulgar as informações confidenciais vazadas no Cablegate devido à sua garantia constitucional. Sobre isso, ela comenta que “a ‘caçada’ ao WikiLeaks, que surgiu depois da publicação dos documentos, é mais ameaçadora para a democracia do que qualquer informação secreta que ela possa ter revelado” (OLIVEIRA, 2012, p.60). Para ela, a importância da organização está em trazer ao público o que somente os Estados sabiam, ou seja, dar maior transparência às negociações que eram feitas. Sobre isso, afirma: A WikiLeaks não só pôs em causa o papel do Estado nos países democráticos como fez ascender a primeiro plano a relevância dos cidadãos e o direito que eles próprios têm de acesso aos assuntos políticos, numa ordem em que os Governos assumem constantemente uma função cada vez menos importante, por culpa das exigências da informação e da participação (OLIVEIRA, 2012, p. 64).

6. CONCLUSÃO Após contextualizar a organização, seu surgimento e suas ações, analisar questões importantes – como, por exemplo, a ética no jornalismo, legislações sobre informação privada e o vazamento de tais informações – e a visão de teóricos dos campos da Comunicação e das Relações Internacionais sobre o assunto, podemos, então, finalmente responder à pergunta: o WikiLeaks age dentro da legalidade e, ainda mais importante, dentro da Ética? Ao falarmos sobre legislação, fica claro que a legislação de diversos países pode impactar, de forma positiva ou negativa, o trabalho de organizações como o WikiLeaks. Isso é visto, por exemplo, com referência à localização dos servidores do website, estabelecidos em países cujas legislações nacionais defendem a liberdade de imprensa e a liberdade de informação. Para uma organização como o WikiLeaks – odiada por muitos – agir dentro da legalidade é uma questão de sobrevivência e uma tática de defesa. Nos momentos em que há algum tipo de descumpri-

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mento de leis, o grupo se torna alvo daqueles cujos interesses foram agitados por alguma ação do WikiLeaks. Isso demonstra que nem sempre há uma compatibilidade entre a legislação vigente e a promoção da função social da mídia. Afinal, no momento em que o grupo que compõe o WikiLeaks se propõe a fazer um “novo jornalismo”, ele se conecta, conscientemente ou não, à ética jornalística de revelar a verdade, cumprindo assim seu papel social. Nesse sentido, o WikiLeaks, em seu trabalho de revelar à sociedade verdades antes acessíveis apenas a uma pequena parte da população, além de promover um debate melhor embasado sobre questões internacionais relevantes, tem o potencial de exercer papel crucial na sustentação da democracia. Permanece, contudo, o questionamento referente à relação entre a democratização da mídia e a proteção da segurança nacional e das relações diplomáticas pacíficas. 405

7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ABREU, R. Conceito de Governança Global: Problema da Reforma das Nações Unidas. 2004. ALMEIDA, P. R. WikiLeaks: verso e reverse. Mundorama, 14 jan. 2011. ALMEIDA, F. A estupidez. O horror. A barbárie. A guerra. 2011. Disponível em: <http://plaggiado.blogspot.com.br/2011/12/estupidez.html>. Acesso em 16 jan. 2013. BOWERS, S. Confidential Kaupthing corporate loan details leaked on the internet. The Guardian, 2009. Disponível em: <http://www.guardian.co.uk/business/2009/aug/04/ iceland-bank-kaupthing-internet-leak>. Acesso em 16 jan. 2013. BRABHAM, D. Crowdsourcing as a Model for Problem Solving, An Introduction and Cases, Convergence. The International Journal of Research into New Media Technologies, London, Los Angeles, New Delhi and Singapore V. 14(1): p. 75–90, 2008. BUCCI, E. Sobre Ética e Imprensa. São Paulo: Companhia das Letras, 2000. CAMPBELL, J. Will WikiLeaks Hobble US Diplomacy? 2010. Disponível em: <link>. Acesso em: 20 nov. 2012. CAREY, J. “The Communications Revolution and the Professional Communicator.” Sociological Review, 13. 1969. CHRISTIANS, C. G. Fifty Years of Scholarship in Media Ethics. 1977. Tradução livre. CHRISTOFOLETTI, R.; OLIVEIRA, C. Jornalismo Pós-WikiLeaks: Deontologia em Tempos de Vazamentos Globais de Informação. Contemporânea – Revista de Comunicação e Cultura. Salvador: UFBA, FACOM, 2003; 9 (2).

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SEÇÃO 3 Valores comunitários: a dimensão social da dignidade humana

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Ao pensar-se a dignidade humana, não há como desconsiderar o papel da sociedade na definição dos limites à autonomia do indivíduo. A ideia de valores comunitários consiste, aqui, em dois elementos principais: as crenças, compromissos e interesses compartilhados por uma sociedade; e as normas impostas pelo Estado (BARROSO, 2011). Afinal, homem algum é independente das relações que estabelece com seus pares. Dessa forma, é natural que as relações interpessoais mais amplas se apresentem como contornos ou limites – mais ou menos legítimos – à autonomia individual. Muitas vezes, portanto, tais constrangimentos à autonomia individual se expressam na figura do Estado e de suas políticas. Compreende-se, afinal, que este tem o papel de promover valores e objetivos coletivos, acerca dos quais exista um grau elevado de consenso na sociedade. Isto é, em favor de um entendimento compartilhado acerca do que são condições de vida consideradas boas, o Estado pode, legitimamente, restringir as escolhas do indivíduo (BARROSO, 2011). É o caso, por exemplo, do combate à criminalidade pelo Estado. Entretanto, quando tal imposição da vontade é realizada de forma tirânica – seja pelo Estado ou por outros grupos da sociedade – faz-se necessário por em questão a legitimidade de tais ações. Esses dilemas se farão presentes ao longo dos próximos capítulos deste livro. No capítulo “Apatridia e cidadania: protegendo cidadãos legalmente invisíveis”1, fica especialmente clara a forma como valores e interesses compartilhados delineiam o espaço da autonomia individual. O texto aborda o fenômeno da apatridia, isto é, a realidade de indivíduos que não são reconhecidos como cidadãos de Estado algum, ou que não podem desfrutar da proteção do Estado

em que nasceram. Por um lado, o capítulo demonstra a relevância do pertencimento a um grupo não apenas para a promoção de interesses coletivos, mas também individuais – como se verifica pelas péssimas condições atravessadas por inúmeros grupos apátridas ao redor do mundo. Por outro lado, são latentes também os riscos que a promoção de valores sociais pode impor sobre a realidade de minorias. Afinal, como exemplificado no artigo, é frequente que a privação do acesso à cidadania reflita preconceitos enraizados na sociedade, que privilegiam aqueles que partilham de sua mesma identidade cultural em detrimento de outros. Já no capítulo “Estratégias para a Consolidação da Democracia na Libéria e Guiné-Bissau”2, serão discutidas as medidas associadas à construção da paz (em inglês, peacebuilding), em países que tenham atravessado conflitos violentos. Assim sendo, a discussão aqui consiste na análise de formas para a constituição de Estados capazes de promover os valores e interesses da sociedade, limitando as atividades de grupos que desejam fazer uso da violência para a promoção de interesses particulares. No capítulo “Combatendo o terror através de seu nexo com o crime organizado: uma estratégia eficiente e responsável”3, por sua vez, a discussão recai sobre a adequação de formas de combate a atividades terroristas. A supressão da criminalidade consiste em mais um claro exemplo da necessidade da limitação à autonomia individual quando esta põe em risco o bem coletivo; é também esse o caso do combate ao terrorismo, medida de interesse público que deve ser levada a cabo com o menor dano possível ao bem-estar de terceiros. Já no capítulo “Cidades Sustentáveis: lidando com a urbanização de forma ambiental, social e economicamente sustentável”4, a discussão recai sobre as maneiras de promover a sustentabilidade em âmbito urbano. A discussão sobre a limitação da autonomia individual neste caso dá um passo além, na medida em que pretende proteger não somente os interesses atualmente compartilhados pela sociedade, mas também a possibilidade de bem-estar das gerações futuras.

1 Escrito por Deborah Cristina Rodrigues Ribeiro, Isabela Ottoni Penna do Nascimento, Luiz Artur Costa do Valle Junior e Victor de Sá Neves. 2 Escrito por Ana Clara de Freitas Ferreira, Kaiutan Venerando Ruiz da Silveira, Mayara Nascimento Cunha e Ricardo Prata Filho. 3 Escrito por Débora Antônia Lobato Cândido, Christiane Souza Viana Najar e Juliana Andreia Grangeiro Ferreira. 4 Escrito por Jaqueline Azevedo de Amorim Rego, João Paulo Melo Nacarate, Luísa Noleto Perna e Tarcísio Barbosa Pinhate.

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No penúltimo capítulo desta seção, “Estabilidade financeira e resposta multilateral na crise do euro”5, o papel do Estado é especialmente explicitado, na medida em que se enfatiza o papel das políticas macroeconômicas e da cooperação interestatal no combate à atual crise na zona do euro. Afinal, fica claro que a ação estatal na economia impacta outros agentes econômicos, como os bancos, as empresas e os indivíduos, podendo atuar de forma positiva ou negativa com relação a interesses compartilhados por esses agentes, de uma maneira que estes não poderiam fazer individualmente. Por fim, no capítulo “Movimento dos Não Alinhados: Desarmamento e autodeterminação nacional no contexto da Guerra Fria”6, é possível perceber a forma como a atuação internacional dos Estados em prol de valores como a paz e o desarmamento são cruciais para a promoção de valores compartilhados pela sociedade a nível doméstico, como a própria segurança. Ao mesmo tempo, pode-se analisar o não alinhamento no contexto da Guerra Fria como uma tentativa de garantir que os interesses de uma sociedade sejam promovidos pelo Estado que a representa, preservando tais interesses da ingerência de atores externos.

BARROSO, L. R. Here, There and Everywhere”: Human Dignity in Contemporary Law and in the Transnational Discourse. Boston College International and Comparative Law Review, v. 35, n. 2. 2011.

5 Escrito por Henrique Felix de Souza Machado, Ítria Aguiar Tonon e Teresa de Angelis de Sousa Cavalcanti. 6 Escrito por André Rothfeld, Felipe Oliveira Dias, Larissa Presotto Bertolo e Pedro de Souza Melo.

14 APATRIDIA E CIDADANIA Protegendo indivíduos legalmente invisíveis

Deborah Cristina Rodrigues Ribeiro Isabela Ottoni Penna do Nascimento Luiz Artur Costa do Valle Junior Victor de Sá Neves1

Nobody had been aware that mankind, for so long a time considered under the image of a family of nations, had reached the stage where whoever was thrown out of one of these tightly organized closed communities found himself thrown out of the family of nations altogether2 Hannah Arendt

1. INTRODUÇÃO De acordo com as estimativas do Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR, 2012), existem cerca de 12 milhões de apátridas localizados em diversos continentes, como África, América, Ásia e Europa. Entretanto, a evidência numérica é insuficiente até para demonstrar a dimensão do problema, visto que são poucos os países que monitoram a frequência de apátridas em seus territórios, e mesmo aqueles que monitoram, o fazem sem critérios claros para a verificação do fenômeno. Como será analisado ao longo deste artigo, a apatridia implica um status de invisibilidade frente aos corpos jurídicos, o que torna os apátridas indivíduos completamente desprovidos de direitos junto aos Estados. Apesar de tentativas de estender tais direitos3, existe uma lacuna na aplicação do Direito Internacional

1 Agradecemos enormemente pelas contribuições e pela boa vontade do Professor Doutor Antônio Augusto Cançado Trindade, Doutor em Direito Internacional pela Universidade de Cambridge, Professor Emérito da Universidade de Brasília e Juiz do Tribunal Internacional de Justiça, em Haia. Agradecemos também ao Oficial de Proteção do ACNUR no Brasil, Gabriel Godoy, pelas recomendações e elogios. Finalmente, lembramos também o papel do graduando em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília, Caio Paes Leme Lorecchio, pelas contribuições e comentários. Reconhecemos a dificuldade da tarefa de encontrar espaço na agenda de tão ilustres revisores, de forma que reforçamos nossos mais sinceros agradecimentos e ressaltamos que o presente artigo não teria sido possível sem sua contribuição. 2 “Ninguém percebera que a humanidade, durante tanto tempo considerada à imagem de uma família de nações, havia chegado a um estágio em que quem quer que fosse expulso de uma destas comunidades rigidamente organizadas ver-se-ia expulso da própria família de nações”, tradução nossa. 3 Tais como a Convenção de 1954 sobre o Estatuto dos Apátridas (ASSEMBLEIA GERAL DAS NAÇÕES UNIDAS [AGNU], 1954) e a Convenção de 1961 para a Redução dos Casos de Apatridia (AGNU, 1961)

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nesse ponto. Isso, porque, por mais que haja legislação internacional relativamente ampla sobre o assunto, não têm sido realizados esforços suficientes por parte da maioria4 dos Estados para reduzir esse interstício e amenizar a propagação e perpetuação de casos de apatridia. Evidência disso é o fato de que as duas convenções supracitadas têm um número relativamente baixo de signatários5, sendo que vários dentre os principais países que têm relação direta com o problema não assinaram6. Além disso, será avançado o argumento de que, para além de um problema jurídico na aplicação das leis, existe também um impasse com relação ao reconhecimento dos apátridas na esfera social (STAPLES, 2012). Ademais, não deve ser dispensada a preocupação acerca das formas como esse respeito será suscitado, uma vez que, sem ele, o vácuo existente entre as normas7 e a realidade continuará vigente por muito tempo. Por fim, demonstrar-se-á como esse litígio se manifesta em casos práticos, por meio da análise da situação dos Palestinos e do povo Roma. Tais seções têm como intuito mostrar como os casos se desenvolveram historicamente, respaldando o argumento de que atribuir somente aos Estados a jurisdição8 sobre a escolha dos seus cidadãos é uma evidência de que o fenômeno pode continuar acontecendo indefinidamente (ARENDT, 1962 [1951]; BATCHELOR, 1995).

2. O PAPEL DA CIDADANIA NA MODERNIDADE A privação do acesso à cidadania está intimamente ligada à questão dos apátridas no mundo moderno. A partir da noção de que a cidadania é garantida por um Estado que engloba uma nação9, cria-se um laço coletivo ao redor dessa comunidade, que pode gerar tendências particularistas caso se considere a diferença entre um cidadão completamente integrado e um não cidadão renegado por essa coletividade. Assim, por mais que se tente desnacionalizar a proteção aos direitos humanos (WAAS, 2009), sua implementação continua bastante vinculada à autonomia estatal. Portanto, torna-se mister para o estudo da apatridia que se analise a concessão destes direitos fundamentais que tanto importa na ocorrência do fenômeno dos apátridas. Nesta seção será introduzido o conceito da cidadania por meio de uma abordagem histórica, enfatizando a evolução obtida desde a antiguidade clássica até os tempos modernos. Posteriormente, será adicionado o tema do nacionalismo e a maneira íntima com a qual ele se relaciona com a cidadania.

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Por fim, será abordada a forma como a cidadania contribui para a difusão dos direitos humanos e em que grau a privação dos direitos ligados a ela influenciam na situação dos apátridas. A partir da análise dessa questão, aplicar-se-á a teoria do reconhecimento ao caso dos apátridas, buscando responder por que o fenômeno da apatridia continua tão frequente mesmo com uma legislação suficiente e razoavelmente extensa (WAAS, 2008), e como amenizar o problema.

2.1. A evolução do conceito: da antiguidade clássica à modernidade O conceito de cidadania surge primeiramente na Grécia antiga a partir de uma diferenciação entre helenos e bárbaros. Nesses termos, o cidadão – majoritariamente, aquele que nascia em território grego filho de pais gregos – era a minoria da população da cidade-Estado que desfrutava de um status social elevado. Enquanto isso, os bárbaros seriam os estrangeiros que, apesar de conseguirem residir em um território estranho a eles, eram constantemente submetidos a trabalhos desvalorizados e à escravidão e não tinham direito de participar dos assuntos relacionados à pólis (MARKUS, 1988). Depois, tal qual expressa Donnelly (2009), é preciso ter em mente o fato de que a cidadania grega estava muito pautada na capacidade de autogoverno, em oposição aos governos monárquicos e tirânicos dos bárbaros. Por isso, somente eles poderiam aplicar os princípios fundamentais da isonomia (igual aplicação da lei para todos os cidadãos) e isogonia (igual direito de participação nas assembleias públicas). Entretanto, é preciso deixar claro que há uma forte distinção entre a concepção grega e a moderna de cidadania, principalmente no que diz respeito à noção de inclusividade gerada nessas sociedades (DONNELLY, 2009). Nesse sentido, os laços de

4 Uma das poucas exceções é o caso do governo de Bangladesh, que nos últimos anos tem se esforçado para reverter a situação de apatridia dos mais de 160 mil Biharis que vivem em seu território (HUSSAIN, 2009) 5 São 76 para a Convenção de 1954 e 48 para a Convenção de 1961 em um universo de 193 Estados reconhecidos pela ONU atualmente. 6 Dentre eles, Quênia, Bangladesh, Mianmar, Nepal, Rússia, EUA, entre outros, como Nova Zelândia e Canadá que não ratificaram a de 1954. 7

Normas são as prescrições que estão no campo do dever ser.

Jurisdição pode ser definida como “poder atribuído a uma autoridade para fazer cumprir certas leis e punir quem as infrinja em determinada área” (FERREIRA, 2005, p. 500) 8

9 Aqui, para fins analíticos, foi considerado que cada Estado engloba uma nação. Porém, é sabido que, na realidade, há uma pluralidade muito maior de casos de Estados multinacionais (NIELSEN, 1996-1997; LICHTENBERG, 1996-1997).

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pertencimento à coletividade ateniense, por exemplo, não eram amplos o suficiente para que se possa tratar de uma nação10, tal qual entendida nos termos modernos. Ainda, de acordo com Benedict Anderson (2008), só é possível falar do surgimento de uma comunidade imaginada de cunho nacional a partir do momento em que se criam condições materiais suficientes11 para que os indivíduos possam se enxergar enquanto partes pertencentes a um todo, ainda que separados espacialmente. Para expressar melhor a diferença entre as concepções clássica e moderna, pode-se aplicar o modelo piramidal de T. H. Marshall (2009 [1950]) para o processo de aquisição dos direitos fundamentais de uma sociedade moderna. De acordo com o autor, esses direitos estariam divididos em três eixos principais, a saber: direitos civis, políticos e sociais. Primeiro, surgiram os direitos civis (liberdade de expressão, de propriedade, de firmar contratos, de receber julgamento justo) para a população, a base da pirâmide. A partir deles e da ascensão da burguesia enquanto classe economicamente dominante, tornam-se imperativos o sufrágio e a liberdade de associação, em função da vontade de traduzir o seu poder econômico em direitos políticos. Por último, a garantia de direitos políticos tem por consequência a expansão da representação que possibilitou que grupos antes marginalizados tivessem voz e reivindicassem os seus direitos sociais. Nesse sentido, a definição que melhor sintetiza a ideia apresentada por Marshall é a de Goldston (2006, p. 321, tradução nossa), segundo a qual “cidadania é um status legal que serve, na prática, como uma precondição para o usufruto de vários direitos, incluindo o voto, propriedade privada, assistência médica, educação e viagem para fora do seu próprio país”. A partir disso, pode-se projetar a situação precária na qual uma pessoa vive caso não seja cidadã de nenhum Estado. A importância que essa noção traz para a análise da apatridia reside no fato de que a “cidadania [...] é, por definição, nacional” (MARSHALL, 2009 [1950], p. 149, tradução nossa), já que o senso de identidade que a nação requer é essencial para a definição de quem será cidadão. Além disso, é possível pensar que “sem uma identidade legal, uma pessoa não pode reivindicar direitos civis e políticos, como o direito ao voto e à candidatura em eleições” (SOUTHWICK; LYNCH, 2009, p. 3, tradução nossa).

2.2. Cidadania e nacionalidade A partir da evolução histórica do conceito de cidadania, entende-se por que a noção de pertencimento a um Estado nacional tem

Apatridia e cidadania

sido, desde a Revolução Inglesa (GREENFELD, 1992), tão imperativa para que um indivíduo possa desfrutar dos direitos básicos da sociedade. A afirmação de Arendt (1962 [1951]) de que a cidadania seria o direito de ter direitos tem ainda muita força. Seria possível argumentar, contrariamente à filósofa, que a cidadania, entendida estreitamente como o vínculo legal entre o indivíduo e o Estado, estaria cedendo lugar a uma nova concepção. Segundo esta, o pertencimento a uma sociedade civil internacional, à humanidade, precederia a nacionalidade, ou o vínculo entre o indivíduo e seu Estado (FROST, 2009; 2008; WAAS, 2009). No entanto, os Estados manipulam frequentemente o conceito de cidadania de forma a criar exceções à pretensa universalidade dos direitos humanos (GOLDSTON, 2006). Por consequência, deixar que Estados soberanos tenham autonomia para escolher quais serão os seus cidadãos protegidos e quais serão alienígenas abre espaço para a formação de lacunas na proteção dos direitos humanos, já que grupos podem não ser reconhecidos por Estado algum (ARENDT, 1962 [1951]; BATCHELOR, 1995). Nesse sentido, é válido dizer que o regime de proteção internacional que tem sido adotado até agora ainda é muito limitado. A Declaração Universal dos Direitos Humanos (ASSEMBLEIA GERAL DAS NAÇÕES UNIDAS [AGNU], 1948) já afirmava que o direito à nacionalidade é universal. Porém, como já foi dito, não têm sido tomadas muitas medidas para efetivar tal universalidade. Essa evidência deixa ainda mais claras as duas dimensões do poder do Estado perante os indivíduos: por um lado, tem um caráter inclusivo, ao garantir a cidadania a todos a que reconhece; por outro, um caráter excludente, que se mostra na arbitrariedade dos critérios utilizados no reconhecimento dos cidadãos (STAPLES, 2012). Para fins analíticos, dividir-se-á o conceito de nacionalidade em dois eixos básicos fundamentais para o seu entendimento (WAAS, 2008, p. 219). O primeiro deles diz respeito ao direito de ir e vir no território do seu Estado. O segundo se aplica ao direito de participar dos processos decisórios e integrar os quadros do

10 Aqui, entendemos nação como os laços de pertencimento a uma comunidade que estão ligados por meio de concepções compartilhadas de passado histórico, mitos, origem territorial e língua. Comunidades nacionais são especiais na medida em que fornecem a seus membros ferramentas que permitem e condicionam sua interpretação da realidade. Esta definição é inspirada na obra de Will Kymlicka (1995).

No caso, o capitalismo de imprensa. Podemos citar como exemplos a difusão de livros e documentos oficiais em línguas vernáculas, além de jornais com certa abrangência regional que noticiavam fatos que ocorriam em locais diferentes ao mesmo tempo (ANDERSON, 2008). 11

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Estado. Dessa forma, entende-se por que algumas das garantias que o Estado provê são básicas e, por isso, não estar vinculado juridicamente a nenhum deles se torna uma situação preocupante. Assim, podemos entender a relação que existe entre o pertencimento a uma nação e a cidadania. Kymlicka (1995) ressalta, ainda, o fato de que é importante que as nações minoritárias sejam valorizadas, pois os seus laços identitários não apenas dão sentido às escolhas dos indivíduos pertencentes a esses grupos, mas também proveem a liberdade necessária para viver de acordo com os seus valores individuais. Por fim, Margalit e Raz (1990, p. 449) afirmam que as culturas12 precisam ser valorizadas para que o respeito e a dignidade dos seus integrantes não sejam ameaçados. A partir dessa constatação, será avançado o argumento de que para além de uma busca por normas jurídicas nesta área, é preciso, também, que se busque respeito e reconhecimento. 420

2.3. A teoria do reconhecimento Nesse ponto, é importante considerar as ideias que Hannah Arendt (1962 [1951]) apresenta sobre a apatridia. A autora tem uma visão claramente pessimista acerca do assunto (STAPLES, 2012), já que acredita que o fato de não pertencer a um Estado talvez seja uma das piores situações que um ser humano pode viver – pior até do que situações de escravidão, por exemplo. Isso, porque ela partilha da opinião de alguns autores supracitados (GOLDSTON, 2006; BATCHELOR, 1995) de que somente o Estado é capaz de garantir direitos básicos a uma população e de que, sem ele, portanto, fica-se em uma situação de “expulsão da humanidade” (ARENDT, 1962 [1951], p. 297). A necessidade de se analisar o assunto sob a ótica do reconhecimento decorre do fato de que a exclusão à qual os apátridas estão submetidos transcende o aspecto jurídico e está intrinsecamente relacionada a questões sociais. Portanto, mais do que leis que os segregam, existem regimes societários13 que não os incluem simplesmente por não os reconhecerem. Assim, caso não haja respeito por um grupo, toda uma série de relações fica prejudicada, chegando ao ponto em que determinados indivíduos não conseguem trabalhar, residir, ou mesmo circular em lugar algum. Mais do que isso, sem pertencer a uma comunidade reconhecida, não há status político (ARENDT, 1962 [1951]). Entretanto, falta na autora uma orientação para mudança. Ela se restringe a verificar o problema e descrevê-lo conforme o seu ponto de vista, mas não traça medidas plausíveis para amenizar a situação. Nesse sentido, Axel Honneth (2003), fundamenta

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a sua teoria do reconhecimento em aspectos morais que se ligam aos jurídicos como forma de buscar uma saída para a exclusão inevitável a que Arendt está vinculada. Em termos práticos, Honneth (2003) defende que as relações entre determinados grupos culturais devem ser pautadas no respeito recíproco entre eles. De acordo com o autor, assim como para Kymlicka (1995), o reconhecimento é fundamental para que a pessoa goze de autonomia na vida pública a fim de usufruir das suas capacidades pessoais enquanto um membro completo da comunidade nacional. Honneth (2003) adiciona ainda o fato de que há uma relação muito próxima entre o respeito e os direitos. Isso significa que, em sua teoria, “direitos são o único meio pelo qual o respeito pode ser expresso. De fato, ‘reconhecimento legal’ é usado [por Honneth] em seu trabalho como ‘sinônimo para respeito” (THOMPSON, 2006, p. 59, tradução nossa). Em contraposição, Jürgen Habermas (1997) inverte a ordem estabelecida por Honneth com relação à aquisição do reconhecimento. De acordo com o filósofo alemão, de nada adianta uma situação em que os indivíduos são dotados de direito, mas continuam sendo discriminados na sociedade14. Ademais, Habermas (1997) argumenta que a melhor maneira de equilibrar esse impasse é a ação comunicativa15 na sociedade para se definir os limites do que é justo e as condições mínimas para que todas as pessoas sejam cidadãs, em detrimento de ações estatais reguladoras. Por fim, Kelly Staples (2012), em consonância com o que Habermas (1997) enuncia, diz que é perigoso assumir um posicionamento acerca de como o Estado deveria ser, uma vez que isso não leva em consideração que a luta pelo reconhecimento é muito mais do que prover direitos; pressupõe também respeito na esfera social. Assim, para ela, superar essa concepção de Esta-

12 Cultura, nesse caso, é usada em um sentido mais amplo para indicar um grupo societário que tem origem territorial e língua comum (KYMLICKA, 1995). 13 Regimes societários são um conjunto de dispositivos culturais que dão sentido às ações dos indivíduos em determinada sociedade (KYMLICKA, 1995). Nesse contexto, existem laços culturais que são excludentes na medida em que não reconhecem determinados grupos como dignos de respeito. 14 O autor chega a citar o exemplo da obtenção do direito à licença maternidade e proteção da gestação. Entretanto, ele percebe que os próprios direitos conquistados produziram efeitos contrários, já que o mercado de trabalho passou a rejeitar as mulheres em função desses novos direitos (HABERMAS, 1997). 15 Habermas (1997, p. 186) elabora o conceito de ação discursiva como o ato de discutir na esfera pública questões controversas até que os indivíduos formem opiniões e vontades consensuais para levá-las em forma de demandas para as esferas decisórias (assembleias legislativas, por exemplo).

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do como único provedor de direitos legais é o primeiro passo para que sejam deixadas de lado visões particularistas e excludentes que geram o desrespeito (STAPLES, 2012).

3. O FENÔMENO DA APATRIDIA 3.1. Como definir a apatridia?

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Segundo o Artigo 1º da Convenção de 1954 sobre o Estatuto dos Apátridas, apátrida é “toda a pessoa que não seja considerada por qualquer Estado, segundo a sua legislação, como seu nacional” (AGNU, 1954). Assim sendo, fica claro que esta definição se refere a um vínculo jurídico formal entre o indivíduo e o Estado que se deve encarregar de sua segurança. A uma primeira análise, o conceito pode parecer satisfatório para o funcionamento do regime de proteção que nele se baseia. No entanto, é necessário diferenciar a apatridia de jure, conforme definida na Convenção de 1954, da apatridia de facto, entendida como a condição de que padecem indivíduos que, possuindo de jure uma nacionalidade qualquer, por algum motivo são excluídos do usufruto dos benefícios associados a ela. Apátridas de facto, nesse sentido, não gozariam da proteção do Estado junto ao qual possuem cidadania, por exemplo, por residirem no território de outro Estado e estarem privados dos meios de provar sua nacionalidade frente às autoridades deste último, ou por seu país originário estar em estado de guerra, ou por residirem em um Estado que não mantenha relações diplomáticas com aquele de sua nacionalidade (MASSEY, 2010). Grande parte da discussão sobre a proteção aos apátridas tem se concentrado na questão conceitual suscitada pela definição da Convenção de 1954, que negligenciaria a frequente ocorrência da apatridia de facto. O debate sobre esse conceito, contudo, não indica um consenso aceitável entre os acadêmicos engajados. Uma definição concisa, ainda que algo conservadora, pode ser emprestada de Hugh Massey (2010, p. 61, tradução nossa), que recomenda que o termo “apátrida de facto” remeta a “indivíduos que se encontram fora do país de sua nacionalidade, e que não podem ou, por razões válidas, não querem valer-se da proteção de tal país”. Não obstante, é possível que a omissão dos redatores da Convenção tenha sido intencional (BATCHELOR, 1998). Sob a suposição de que um apátrida de facto não residiria no Estado junto ao qual possui cidadania, esperava-se simplesmente que tais indivíduos se enquadrassem na definição de refugiados, tal como apresentada na Convenção de 1951 relativa ao Estatuto dos

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Refugiados (AGNU, 1951, Artigo 2º), em que refugiado é definido como toda pessoa que (...) temendo ser perseguida por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas, se encontra fora do país de sua nacionalidade e que não pode ou, em virtude desse temor, não quer valer-se da proteção desse país, ou que, se não tem nacionalidade e se encontra fora do país no qual tinha sua residência habitual, não pode ou, devido ao referido temor, não quer voltar a ele16.

Assim sendo, o debate intenso acerca da definição do termo estaria simplesmente obscurecendo o real problema do sistema de proteção dos apátridas (WAAS, 2008). Este problema será sinalizado na subseção seguinte.

3.2. O Direito Internacional Dois dispositivos foram produzidos com o intuito explícito de lidar com o problema da apatridia: a Convenção de 1954 sobre o Estatuto dos Apátridas, e a Convenção de 1961 para a Redução dos Casos de Apatridia. A Convenção de 1954 estabelece o conceito legal de “apátrida”, e serve à finalidade de prover proteção temporária aos indivíduos que nele se enquadrarem. Por sua vez, a Convenção de 1961 visa ao estabelecimento de medidas que reduzam a incidência de apatridia (ACNUR, 2010a; 2010b). Além disso, diversos outros dispositivos de Direitos Humanos podem ser invocados em prol da proteção dos apátridas. A Convenção de 1954 tem por base o princípio simples de que um apátrida deve receber tratamento ao menos tão favorável como aquele dispensado a um estrangeiro possuidor de (alguma) nacionalidade. Contudo, a situação especial de vulnerabilidade de que padecem os apátridas justifica direitos especiais, nomeadamente à assistência administrativa (Artigo 25º) e a documentos de identidade e viagem (Artigos 27º e 28º). Além disso, o documento estipula que um tratamento ao menos tão favorável como o acordado aos nacionais deve ser dado aos apátridas com relação à liberdade religiosa (Artigo 4º) e à educação pública (Artigo 22º). A Convenção de 1961 visa à diminuição da incidência de apatridia. Nesse sentido, suas provisões são aplicáveis a casos em que o indivíduo seria, de outra forma, privado de sua naciona-

16 Cabe ressaltar que o Protocolo de 1967 relativo ao Estatuto dos Refugiados (AGNU, 1967) removeu as restrições espaciais e temporais contidas na definição original da Convenção de 1951.

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lidade (ACNUR, 2010a). O documento dispõe em quatro frentes, quais sejam, i) a prevenção da apatridia entre crianças, ii) em virtude de perda ou renúncia de nacionalidade, iii) por revogação de nacionalidade e iv) por sucessão estatal. Os quatro primeiros Artigos prescrevem aos Estados Contratantes a concessão de nacionalidade a toda criança (que, de outra forma, seria apátrida) nascida em seu território ou que tenha algum elo de parentesco com um nacional. Crianças abandonadas no território devem automaticamente ser reconhecidas como nacionais (Artigo 2º). Os Artigos 5º a 7º dispõem sobre a redução da apatridia em estágios posteriores da vida, proibindo a renúncia à nacionalidade sem que se haja adquirido uma segunda. A revogação da nacionalidade é vedada a todos os Estados Contratantes, exceto sob condições específicas dispostas no Artigo 8º, sendo proibida sua revogação arbitrária sob pretextos “raciais, étnicos, religiosos ou políticos” (Artigo 9º). Finalmente, dispõe-se que, em casos de transferência de território de um Estado a outro, as partes envolvidas devem tomar os procedimentos cabíveis para que os tratados firmados entre si não resultem em apatridia. Na ausência de tais tratados, prescreve-se a concessão de cidadania a todos os residentes do território em questão (Artigo 10º) (ACNUR, 2010a). Também outros dispositivos de Direitos Humanos integram o regime de proteção aos apátridas; de fato, o direito à nacionalidade é estendido a todos os indivíduos no corpo da Declaração Universal dos Direitos Humanos (AGNU, 1948, Artigo 15º), no mesmo artigo que proíbe a revogação arbitrária de nacionalidade. O Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos (AGNU, 1966) declara que toda criança, independente de “raça, cor, sexo, língua, religião, origem nacional ou social, propriedade ou nascimento” tem o direito à nacionalidade, devendo ser registrada imediatamente após o nascimento (Artigo 24º); além disso, dispõe que não-cidadãos só podem ser extraditados em observância à lei, tornando indispensável a prerrogativa de contestação da decisão junto a uma autoridade competente (Artigo 13º). A Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial (AGNU, 1965), consoante à Declaração Universal, proclama a inalienabilidade do direito à nacionalidade, independente de qualquer forma de discriminação (Artigo 5º). Muitos outros direitos relevantes poderiam ser destacados, não sendo a lista acima exaustiva. Tomados em conjunto, então, as Convenções de 1954 e de 1961 e o regime de Direitos Humanos fornecem um framework relativamente satisfatório e abrangente para a proteção dos direi-

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tos dos apátridas (WAAS, 2008), dentro dos limites evidenciados pela discussão empreendida na segunda seção deste artigo. Que a questão da apatridia não tenha sido sanada, então, sugere que o problema estaria na aplicação dessas normas.

3.3. A ocorrência do fenômeno Sob a luz do que já foi exposto, faz-se necessário elucidar a importante questão sobre como um indivíduo pode perder sua nacionalidade, ou mesmo não chegar sequer a adquirir uma. Nesse ponto, é importante distinguir causas técnicas das demais possibilidades de caráter mais claramente político. “Causas técnicas” recebem este nome por decorrerem, via de regra, do procedimento padrão prescrito pela legislação de nacionalidade de um determinado Estado, ou da interação entre as normas de dois ou mais Estados (WAAS, 2008). Uma causa técnica de apatridia é derivada do conflito negativo entre concepções de cidadania pautadas em jus soli e em jus sanguinis (WAAS, 2008). A primeira dessas duas categorias prescreve que a nacionalidade seja concedida a todos aqueles que nasçam no território de um determinado Estado; assim, por exemplo, todo o indivíduo que nasce em solo brasileiro é automaticamente elegível à cidadania brasileira17 (BRASIL, 1988). Pelo contrário, segundo o jus sanguinis, o pertencimento à comunidade é determinado por laços de parentesco; dessa forma, para adquirir cidadania italiana, deve-se apresentar parentesco mais ou menos próximo a um nacional italiano (ITÁLIA, 1992). Dito isso, o problema se torna eminentemente simples: se cidadãos de um Estado que privilegia o jus soli têm filhos no território de um país que opta pelo jus sanguinis, as crianças são, a princípio, apátridas (WAAS, 2008). Outras causas técnicas de apatridia, relacionadas ao jus sanguinis, podem ser condicionadas por legislação sensível ao gênero – casos frequentes no norte africano, no Oriente Médio e na Ásia –, por exemplo, quando a nacionalidade só pode ser transmitida do pai ao filho, ou quando a nacionalidade da mulher que se casa com um estrangeiro é revogada em favor da do marido (BLITZ, 2009). O ônus também pode recair sobre bebês cuja ascendência paterna não possa ser determinada, condição que

17 A Constituição brasileira prevê a concessão de nacionalidade tanto pelo jus soli como pelo jus sanguinis. Tanto filhos de brasileiros no exterior como crianças nascidas em território brasileiro podem adquirir a nacionalidade.

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também pode ser estendida a crianças abandonadas, cuja situação é ainda mais vulnerável. Mais ainda, a aplicação do princípio do jus sanguinis pode tornar a apatridia uma condição herdada, passada adiante até que a aquisição posterior de cidadania seja possível (WAAS, 2008). Não se deve subestimar a influência das causas técnicas com relação ao surgimento da apatridia. Contudo, há formas muito mais conflituosas para a manifestação desse fenômeno, tais como a revogação arbitrária18 de nacionalidade, e situações de transição estatal. Conflitos relativos à nacionalidade, nesses casos, podem estar inseridos em quadros políticos muito instáveis. Um exemplo é o caso dos anos subsequentes à dissolução da URSS, que mergulharam o leste europeu em conflitos étnico-nacionalistas, em que a atribuição de cidadania teve um papel de relevo (BLITZ; LYNCH, 2009). Assim também sucedeu na Alemanha nazista, que se valeu de legislação discriminatória de forma a revogar a cidadania da população judaica (BLITZ; LYNCH, 2009). Nesse sentido, critérios indevidos podem ser empregados para a atribuição de nacionalidade, resultando na recusa da cidadania a alguns grupos, notadamente raciais19, em desacordo com padrões internacionais. Estados têm amplos poderes no tocante à determinação dos critérios segundo os quais se decide quem deve ou não integrá-los; de fato, qualquer comunidade deve ter fronteiras suficientemente claras entre membros e não-membros. No entanto, são necessários limites razoáveis segundo os quais se possa definir se uma prática de diferenciação chega a configurar discriminação, haja vista o fato de que a proibição de discriminação racial já é encarada como jus cogens20. Nesse ponto, contudo, diferentes respostas poderiam ser obtidas, não havendo um consenso claramente discernível sobre o que inequivocamente configura discriminação21 (WAAS, 2008). Situações de transição estatal – quando um Estado deixa de existir, sendo substituído por outro, ou dando origem a múltiplos outros Estados, tendo seu território anexado por outro, etc. – também são potenciais causadoras de perda massiva de nacionalidade. Muito do que já foi dito se aplica também aqui. Contudo, certos elementos são únicos a tais eventos, considerando-se a situação geralmente conturbada que os acompanha. Quando do nascimento de um novo Estado, deve-se conferir cidadania de alguma forma, geralmente escolhidas dentre três opções: nacionalidade prévia, jurisdição territorial e etnicidade (WAAS, 2008). É evidente que cada uma delas tem seus próprios problemas; por exemplo, em casos em que há mais de um Estado sucessor, não é imediata-

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mente claro qual dos dois novos Estados deve se responsabilizar por determinada parte dos cidadãos do Estado predecessor. Mais ainda, a própria validade de tratados assinados pelos Estados predecessores pode ser controversa, afinal, estritamente falando, Estados sucessores não assinaram quaisquer dispositivos internacionais que possam constranger sua conduta (WAAS, 2008). Finalmente, é possível identificar crescente debate e ênfase em formas “novas” de apatridia, em especial derivadas da precariedade da documentação de grupos fragilizados. Nesse sentido, o registro insatisfatório de nascimentos e casamentos vem sendo identificado como um potencial vetor de apatridia (BLITZ, 2009). Além disso, questões relativas à migração têm também vindo a foro, em especial no tocante à imigração ilegal. O recrudescimento das dificuldades associadas à aquisição de cidadania para migrantes, associado aos crescentes fluxos migratórios legais e ilegais apresenta sérios problemas para a política de nacionalidade dos países receptores (INTERNATIONAL MIGRATION INSTITUTE, 2006). Questões como a do tráfico de pessoas e situações envolvendo grandes números de refugiados – e sua correlação com a apatridia – também vêm sendo exploradas na literatura e na redação de novos dispositivos legais (WAAS, 2008).

3.4. A realidade da proteção aos apátridas Os obstáculos à aplicação plena do regime de proteção dos apátridas começam na baixa ratificação das Convenções de 1954 e 1961. Como referido acima, apenas 76 países ratificaram a primeira, e

18 Para a consideração deste conceito sob a óptica aqui empregada, é necessário dividi-lo em duas dimensões: com relação à atribuição ou revogação de nacionalidade, é arbitrário todo o ato, perpetrado por um Estado, que contrarie o funcionamento ordinário de sua lei, e também todo o ato justificado em termos ilegitimamente discriminatórios (WAAS, 2008). Deve-se ressaltar que, sob determinadas condições – como, por exemplo, por motivos de segurança nacional – uma ação que, de outra forma, seria arbitrária, pode ser considerada legítima. 19 O termo “racial” é entendido, aqui, conforme o significado apresentado pela Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial, de 1965, segundo a qual o termo se aplica a “raça, cor, descendência ou origem nacional ou étnica” (AGNU, 1965, Art. 1º). 20 Jus cogens, no direito internacional, são normas reconhecidas pela comunidade internacional como peremptórias, das quais nenhuma derrogação é permitida (ONU, 1969, Artigo 53º). 21 Uma opinião pode ser buscada no veredito da Corte Interamericana de Direitos Humanos no caso Yean e Bosico vs. República Dominicana (CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS [CIDH], 2005), em que o juiz Cançado Trindade, em opinião separada, argumenta que decisões dos Estados em matéria de nacionalidade devem ser reguladas por padrões internacionais, para os quais o regime dos Direitos Humanos muito tem contribuído.

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48 a segunda. Além disso, como se pode constatar pela exposição anterior, a legislação pertinente é bastante dispersa, sendo necessário o recurso a uma série de documentos para se ter uma visão mais ou menos clara dos direitos que devem ser estendidos aos apátridas (tomando em conjunto os dois dispositivos que versam diretamente sobre os apátridas e o regime de Direitos Humanos compreendido em sua totalidade). Como é característico dos Direitos Humanos, grande parte das regras é enunciada de forma ampla, do que decorre também a necessidade de buscar interpretações aos órgãos supervisores da aplicação dos tratados pertinentes, o que torna claro que os apátridas têm um grande problema no fato de que as Convenções de 1954 e 1961 não dispõem de um corpo supervisor (BLITZ; LYNCH, 2009) O ACNUR tem mandato universal sobre questões relativas à apatridia, mas, se a agência não dispõe da capacidade operacional para se envolver sempre que necessário (LOESCHER, 2001), tampouco tem um processo formalizado para a supervisão e aplicação plena da Convenção de 1954 (BLITZ; LYNCH, 2009). Ademais, essa instituição tem se desenvolvido no sentido de suprir a necessidade de um mecanismo de resposta imediata e localizada a crises humanitárias, principalmente provendo auxílio material aos afetados (LOESCHER, 2001). A evidência, então, sugere que o curso que a agência tem seguido não aponta no sentido de uma melhora no regime de proteção aos apátridas, que acaba por ceder espaço aos mais politicamente urgentes refugiados; evidência para tal argumento é o pequeno número de funcionários dedicados à apatridia no âmbito do ACNUR, além do baixo financiamento em comparação às outras atividades da instituição (SOUTHWICK; LYNCH, 2009). Mesmo que se ignorem os obstáculos enumerados acima, ainda seria necessário reconhecer que o processo segundo o qual se determina a validade do pedido de proteção de um suposto apátrida é intrinsecamente complexo. O ACNUR (2005) prescreve que, de forma a determinar que um indivíduo é apátrida, os Estados envolvidos se consultem com vistas a obter evidência documental de que o indivíduo em questão de fato não possua nacionalidade ou uma pretensão válida a nacionalidade sob a legislação de algum dos países com que possuía vínculos anteriormente. Na ausência de tal evidência, a agência recomenda que a indisposição do Estado questionado em fornecer documentação seja vista como evidência – porém não conclusiva em si – de apatridia. A prática, contudo, sugere que a aplicação das recomendações do ACNUR não é tão simples. Dolidze (2011), por exemplo, comen-

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tando sobre decisões da Corte Europeia de Direitos Humanos, reconhece três grandes problemas na abordagem do tribunal em casos que envolvem o problema da apatridia. O primeiro deles é a falta de princípios claros e explícitos para o reconhecimento do fenômeno; a corte não teria desenvolvido um critério consistente segundo o qual identificá-lo, por vezes mesmo sendo forçada, por isso, a ignorar evidência factual importante. Segundo, os apátridas têm desvantagens no tocante à possibilidade de intervenção de uma terceira parte, prática utilizada por Estados para auxiliar indiretamente nos litígios de seus cidadãos. Finalmente, há problemas com relação ao tempo e aos custos dos litígios, o que pode ser particularmente impeditivo para os apátridas, cuja condição socioeconômica é, geralmente, desprivilegiada. Muito do que é dito sobre a Corte Europeia pode ser estendido a instituições análogas, integrando a já extensa lista de problemas enfrentados pelos apátridas.

4. ESTUDOS DE CASO A presente seção abordará dois estudos de caso, quais sejam, a situação dos Palestinos no Oriente Médio e a dos Roma no âmbito europeu. O status dos palestinos é particularmente complexo. Sua dispersão pelo Oriente Médio após a criação do Estado de Israel leva a que suas situações adquiram características diferentes de acordo com sua localização. O mandato para a proteção dos refugiados palestinos foi concedido à Agência das Nações Unidas de Assistência aos Refugiados da Palestina no Oriente Próximo (UNRWA), e os indivíduos sob a proteção desta agência se tornaram uma categoria jurídica distinta (SOUTHWYCK; LYNCH, 2009). Assim, crê-se que os palestinos apresentem um caso de ampla revogação de nacionalidade, tanto por transição estatal como por subsequente discriminação na concessão de cidadania israelense. A escolha dos Roma, por sua vez, pareceu natural, visto que eles constituem o maior grupo de apátridas dentre os estimados 679.000 presentes na Europa (SOUTHWYCK; LYNCH, 2009). Seus problemas são agravados tanto por fatores estruturais, como por fatores políticos. Sobre os primeiros, muitos países europeus apresentam tendências xenofóbicas contra o povo cigano, contribuindo para sua marginalização socioeconômica e obstando ao usufruto de seus direitos. Quanto aos segundos, a desintegração de Estados como a Tchecoslováquia parece ter vedado o acesso à cidadania a grande número de ciganos (SOUTHWYCK; LYNCH, 2009). Com isso em vista, os estudos de caso se propõem, ademais, a esclarecer questões relativas à apatridia sob uma ótica mais objetiva.

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4.1. O caso dos Palestinos 4.1.1. O histórico da região

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A questão palestina perdura desde meados do século XX, chegando ao século XXI sem soluções efetivas. Suas origens associam-se inerentemente às identidades fundadas sobre as religiões judaica e islâmica. A configuração atual foi dada após a Segunda Guerra Mundial e os problemas abordados estão intrinsecamente ligados à criação do Estado de Israel em 1948 (SAHD, 2012). À época do fim do conflito mundial, grande parte dos judeus europeus eram apátridas (MASHBERG, 1977), e a criação do Estado de Israel foi a forma encontrada para solucionar tal situação. Todavia, a medida resultou em uma nova categoria de refugiados: os palestinos que viviam naquelas terras, somando cerca de 800 mil pessoas ao número dos que já não possuíam Estado ou direitos (ARENDT, 1962[1951]). As tentativas de criação do Estado palestino vêm, desde então, gerando problemas com a progressiva ocupação de territórios palestinos como Cisjordânia e Faixa de Gaza22. Em 1994, foi assinado entre a OLP e o Estado de Israel o Acordo de Oslo I, o primeiro do que viria a ser um plano de paz em etapas que visava à criação de um Estado palestino autônomo, com governo também próprio. O plano de paz, contudo, desmoronou com o assassinato do primeiro-ministro israelense em 1994 (DEMANT, 2002). O conflito vem sendo perpetuado por gerações e se relaciona intrinsecamente à questão do nacionalismo. Os palestinos têm seus laços nacionais ligados a um passado comum e à sua terra de origem (KHALIL, 2007). A retirada de seu vínculo legal a sua terra evoca a identidade e a luta comum por sua retomada. Nabulsi (2003) assevera que a nação palestina é mais que uma relação cultural, linguística, histórica e étnica. A luta empreendida em torno da questão territorial e a subsequente condição de apatridia faz com que os palestinos que se tornaram refugiados após 1948 unam-se no desejo comum de poderem retornar à terra que têm como sua e onde são enraizados historicamente. Os palestinos apátridas vivem em condição degradante em diversos âmbitos, desde a ausência de documentos até as condições precárias dos campos de refugiados. Tais condições alimentam o ciclo de violência e ódio, que tem como exemplo a ação de grupos terroristas. Um caso de expressão internacional é o Hamas23 que, desde seu estabelecimento, tem associado suas ações à história, símbolos e mitos da luta nacional palestina (MISHAL; SELA, 2006, apud ABURAYA, 2009, p.63). Os palestinos tornaram-se não somente apátridas, como também refugiados. O refugiado palestino é caracterizado pela UN-

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RWA como o indivíduo (e também seus descendentes) que habitava a Palestina entre junho de 1946 e maio de 1948 e perdeu sua residência devido ao conflito de 1948, sendo compulsoriamente removido de suas terras (UNRWA, 2012). Já o status de apátrida foi atribuído à comunidade palestina, pois, segundo Shiblak (2006, p. 8, tradução nossa), “em desafio ao direito internacional, Israel considerou os palestinos habitantes de seu território como não-cidadãos/estrangeiros, assim como o fez aos que estavam fora, e que não puderam regressar”. Os palestinos refugiaram-se, então, em campos pela Faixa de Gaza e por diversos países, como Jordânia, Líbano e Síria. São, hoje em dia, aproximadamente 7,5 milhões de palestinos espalhados pelo mundo (UNRWA, 2012). Passaram a viver sob a jurisdição de diversos Estados, não sendo, na maioria dos casos, equiparados aos nativos do país que os recebe – ou seja, não possuem os direitos básicos dados aos cidadãos nacionais. Segundo Al Russeini e Bocco (2010) a questão do direito de retorno vem sendo trabalhada, fazendo com que a maioria dos países do Oriente Médio conceda documentos de viagem aos palestinos que vivem sob suas leis para que possam se locomover entre países e/ou retornar aos “territórios palestinos”. Além da questão da mobilidade, a grande polêmica em torno do citado direito evoca a discussão acerca da criação de um Estado palestino e da partilha de terras com Israel (DEMANT, 2002). Nas localidades em que se encontram, é visivelmente discrepante a situação dos palestinos em relação aos cidadãos nacionais, especialmente no que tange a direitos como emprego, habitação e educação. Algumas melhoras vêm ocorrendo, uma vez que, em países como o Líbano, os palestinos chegam a ser 10% da população total e já há algo como a concessão de “cidadania temporária” – o que, ainda assim, não garante uma equiparação de direitos básicos. É clara a discriminação socioeconômica aos palestinos, uma vez que estes sequer podem participar efetivamente da vida política dos locais nos quais vivem. Os problemas mais citados pelos refugiados incluem a situação de pobreza (que chega a ser apontada como maior problema por 22% da popula-

22 Desde 1923 a região da palestina estava sob o mandato britânico. Os mandatos eram uma estratégia política da época que buscava auxiliar a transição das colônias à independência (GOMES, 2001). 23 Hamas: organização de origem palestina. É um misto de partido político, grupo armado e entidade de filantropia. Sua ideologia se apropria de elementos históricos da identidade nacional palestina, associando religião e nacionalismo no curso de suas ações (MISHAL, SELA, 2006).

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ção palestina na Cisjordânia), desemprego (33% no Líbano) e discriminação social (mencionada por 28% dos que se encontram na Cisjordânia) (AL RUSSEINI; BOCCO, 2010). Em contextos, como mostrado acima, em que há uma necessidade de proteção e afirmação de direitos, atua a UNRWA – criada em 1950. Seus objetivos incluem a promoção da assistência, proteção e advocacia para aproximadamente cinco milhões de palestinos espalhados pela Jordânia, Líbano, Síria, Faixa de Gaza e no próprio território palestino. A agência provê assistência aos refugiados, resguardando direitos fundamentais como a alimentação e trabalhando aspectos pontuais como a criação de postos de trabalho, assistência financeira e reconstrução de moradias (UNRWA, 2012). Além disso, também fornece aos palestinos cartões de registro – o único documento oficial que evidencia seu status de refugiados e apátridas. A UNRWA também tem priorizado a promoção da educação e fomentado projetos de melhoria da agricultura, beneficiando diversos segmentos das comunidades de palestinos (ROSENFELD, 2009).

4.1.2. A institucionalização da apatridia A situação dos palestinos é juridicamente complexa, haja vista que, nos países onde se refugiam, vivem sob “limbos legais”. Não havendo uma jurisdição própria, estão entre as leis locais e a sua própria situação de refugiados. Essa lacuna no tratamento dos apátridas reduz ainda mais sua condição, já que, na prática, se encontram desprotegidos até mesmo pelo Direito Internacional. Este fato decorre de uma dificuldade inerente de classificação legal e de sua condição jurídica pouco discutida no cenário internacional. É necessário que essas lacunas legislativas sejam identificadas para que seu combate seja mais efetivo e funcional (WAAS, 2010). Um novo fator que vem sendo posto em pauta sobre a condição do apátrida palestino está relacionado à postura do Estado de Israel, que parece tentar institucionalizar tal condição. Esta institucionalização consiste na implementação de leis que tendem à marginalização legal do palestino. Isto é refletido em casos como a revogação do direito de residência em Jerusalém. Como Jefferis (2012) afirma, frequentemente a residência permanente em Israel é a única ligação legal entre os moradores palestinos do leste de Jerusalém e o Estado. Um exemplo dessa revogação que reverberou na comunidade internacional foi a expulsão, em 2009, de 50 palestinos de suas casas para que fossem ocupadas por judeus que chegavam ao Estado de Israel (PALESTINOS..., 2009). Quando suas moradias são revogadas, os palestinos são for-

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çados a viver como apátridas em áreas onde existem campos de refugiados como Cisjordânia e Gaza, dado que seu único vínculo legal com o Estado de Israel é revogado. Os indicadores sociais globais, como o IDH, refletem a marginalização, como visto no fato de Israel apresentar o décimo sétimo melhor IDH no mundo (0,939), contra o centésimo décimo quarto da Palestina (0,750) (PNUD, 2011), demonstrando a disparidade entre os dois. Assim, já em condição socioeconômica inferior, a situação palestina é reforçada com a prática dos tribunais israelenses de expulsá-los do Estado (JEFFERIS, 2012).

4.1.3. Benefícios recentes perante a comunidade internacional Em 30 de novembro de 2012 a Palestina foi reconhecida pela ONU como Estado não membro observador. Seu status anterior era de entidade não membro observador (ARIOSTO; PEARSON, 2012). Mesmo sem poder de voto, os palestinos agora têm maior chance de integrar agências da ONU, e acesso ao Tribunal Penal Internacional – junto ao qual poderiam demandar uma investigação processual sobre a ocupação israelense, que levou ao êxodo do povo palestino há mais de 60 anos (Q&A..., 2012). Mesmo com toda a tensão gerada na comunidade internacional, em especial pelo posicionamento não favorável dos Estados Unidos e de Israel, o novo status traz uma perspectiva otimista aos palestinos. Os passos até o seu reconhecimento estão sendo dados, mesmo que o conflito israelo-palestino esteja longe do fim (DEMANT, 2002), e isso pode se refletir em melhoras na vida da população apátrida – especialmente os que vivem em campos de refugiados –, uma vez que a possível criação de um Estado reconhecido e legítimo permitiria aos palestinos o usufruto dos benefícios da cidadania. Ainda assim, pode-se concluir que a conjuntura palestina é adensada com o passar dos anos e, vista a atual não vinculação a um Estado, o status de apátridas do povo palestino deverá permanecer pelas novas gerações. A renovada abertura que a comunidade internacional tem mostrado com relação ao assunto aponta para melhorias, mas a continuidade do processo pressupõe o prolongado diálogo entre as partes envolvidas.

4.2. O caso dos ciganos na Europa 4.2.1. Abordagem histórica A dissolução do Império Otomano em 1923 (MILLS; REILLY; PHILLIOU, 2011) culminou em centenas de milhares de novos apátridas na Europa, por dificuldades dos novos Estados na realo-

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cação e reconhecimento das minorias. Dentre os povos subordinados ao Império Otomano na Europa ocidental, havia minorias que desfrutavam de direitos civis sob status semelhante ao de outros povos desde o século XV, como os ciganos (MARUSHIAKOVA; VESSELIN, 2004). A posterior sucessão estatal agravou drasticamente a apatridia na região, legando a milhões de europeus a ausência de cidadania e a invisibilidade perante a lei dos novos países (DEDIC, 2007). A quantidade de pessoas nascidas na Europa que sofrem com tal fenômeno da apatridia cresceu novamente e de forma significativa após o fim da União Soviética (URSS) e a posterior constituição de novos Estados. A desintegração da Tchecoslováquia e da Iugoslávia, por exemplo, dificultou o acesso à cidadania para aqueles que ficaram “do lado errado de uma nova fronteira” (GOLDSTON, 2006, p. 326, tradução nossa). Os indivíduos afetados pela apatridia o são principalmente devido a leis que versam sobre o direito à nacionalidade a partir de princípios restritivos de pertencimento nacional, como ocorre pelo jus sanguinis. Desta forma, estariam sendo ignorados possíveis laços efetivos de alguns residentes com o Estado – tais como a residência continuada (DEDIC, 2007). Um dos grupos que em parte permanece sem haver logrado reconhecimento nacional no continente europeu é o povo Roma24, cuja origem na Europa é estimada por volta de 1100 d.C (LIÉGEOIS, 2007). Este povo é formado por uma série de etnias com seus próprios rituais e características linguísticas, religiosas, fenotípicas e culturais semelhantes. Constituem um grupo bastante diverso, disperso ao redor do mundo e na Europa (MARUSHIAKOVA; VESSELIN, 2004, p. 81), adepto do comércio e do trabalho autônomo (CAHN; SKENDEROVSKA, 2008, p. 9). Indivíduos Roma já obtiveram cidadania em diversos Estados europeus. Contudo, não possuem local fixo no continente, em parte por muitos deles serem nômades. Unindo este fator a outros como a resistência das pessoas em se autoclassificarem como Roma, só existem estatísticas aproximadas com relação ao povo romani europeu (RINGOLD; ORENSTEIN; WILKENS, 2005; TANNER, 2005). Estima-se que constituam população de cerca de sete a nove milhões na Europa, encontrando-se majoritariamente nos países do leste europeu (BREARLEY, 2001)25. Crê-se em um possível aumento nas porcentagens, devido à maior taxa de natalidade observada entre os ciganos (RINGOLD; ORENSTEIN; WILKENS, 2005). As legislações nacionais podem desempenhar um papel fun-

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damental na propagação de casos de apatridia. Em Estados como Itália e Alemanha, por exemplo, assim como em países formados após o fim da Guerra Fria, como a Croácia, o direito regente é o jus sanguinis, de forma que os Roma, apesar de nascidos no país, não podem obter cidadania senão por meio da naturalização (DEDIC, 2007). Em outras palavras, é dificultada a definição da nacionalidade que uma criança Roma nascida nesses países pode reivindicar. Muitos Roma estabelecidos na Alemanha há bastante tempo, além da condição de apátridas, permanecem com status equivalente a “tolerados” (duldung), precisando renovar permissão de permanência no país com frequência (CAHN; SKENDEROVSKA, 2008).

4.2.2. Iniciativas de inclusão social e redução de índices de apatridia É importante enfatizar a situação na qual se encontram os ciganos europeus, pois apesar de deverem estar sob a proteção da União Europeia (UE), sofrem acentuada negligência (BREARLEY, 2001). A realidade dos Roma é caracterizada pela significativa fragilidade legal à qual estão submetidos. Eles são também alvo de estigmas e preconceito em virtude da crença de habitantes de muitos países de que eles constituem um povo delinquente, iletrado e mentalmente inferior. Isto culmina em índices socioeconômicos consistentemente baixos em relação às populações nativas (BREARLEY, 2001; LIÉGEOIS, 2007). Elucidar as razões pelas quais muitos Roma são apátridas é uma tarefa complexa por estar condicionada por fatores socioeconômicos. Por exemplo, a ausência de recursos para tratamento médico resulta em partos realizados em casa, sem certidão de nascimento (JANIASHVILI et al., 2003) em virtude da burocracia e das taxas para se registrar uma criança. Também complica o quadro a possibilidade de seus ascendentes serem apátridas, sem documentação (CONSELHO EUROPEU, 2012). Esta situação torna crianças e adultos ciganos mais suscetíveis de se tornarem

24 A própria definição “Roma” é dotada de variantes, pois há cerca de três categorias de ciganos, a saber: os Roma, subdivididos em Kalderash, Matchuaia, Lovara e Curara, dentre outros; os Sinti, e os Calón (MAIA, 2009). Dentre as muitas nomenclaturas, costumam ser genericamente classificados como Roma, ou ciganos, termo este que significava “intocáveis” (LIÉGEOIS, 2007, p.17-18). 25 Estima-se a existência de um a dois milhões de ciganos na Romênia, e de 400.000 a um milhão na Hungria, Sérvia, Montenegro, Turquia, Eslováquia e Bulgária. Na Europa ocidental, a maior quantidade de ciganos se encontra na Espanha (aproximadamente 630 mil), França (310 mil), Itália (130 mil) e Alemanha (70 mil) (RINGOLD; ORENSTEIN; WILKENS, 2005).

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“vítimas do tráfico de pessoas e de violações políticas e civis” (JANIASHVILI et al., 2003, p. 10, tradução nossa). Barany (2002) menciona os Roma como tendo sido marginalizados em seus direitos civis, políticos e sociais desde sua chegada à Europa, a despeito do tipo de regime político. Muitos Roma, por não possuírem documentos de identificação, são frequentemente alvo de violações de direitos humanos perpetradas por países com o intuito de impeli-los a saírem voluntariamente do território. Cahn e Guild (2010) mencionam o engajamento de autoridades italianas em evacuações forçadas de indivíduos Roma de seus lares, “em contravenção com a lei internacional, bem como envolvendo destruição de propriedade. Em alguns casos, assentamentos inteiros foram destruídos, e seus habitantes deixados na rua” (CAHN; GUILD, 2010, p.7, tradução nossa). Tentativas de governos de repatriação dos ciganos agravam sua condição e os tornam também refugiados, além da apatridia que já os priva da garantia de seus direitos à cidadania (CONSELHO EUROPEU, 2012). O Comissário para Direitos Humanos do Conselho Europeu sugeriu “que os recursos utilizados pelos membros da UE para repatriar os Roma que são cidadãos da UE seriam mais bem gastos facilitando sua inclusão social” (CONSELHO EUROPEU, 2012, p.26, tradução nossa). Crê-se que a mais promissora das iniciativas seja a “Década da Inclusão Roma”, lançada em 2005 por diversas instituições26, bem como governos de doze países27. Visa à redução da pobreza, à implementação de leis antidiscriminatórias, à integração escolar e a melhorias na qualidade de vida dos Roma. Conforme relatório divulgado em 2009, o maior avanço da Década dos Roma até hoje é a empreitada de criar uma European Roma Policy, uma tentativa de elaboração de uma abordagem comum europeia no combate à exclusão romani (DECADE WATCH, 2010). Ademais, o mandato do ACNUR abrange a categoria dos apátridas e diversas iniciativas têm sido tomadas a fim de promover maior inclusão e dignidade aos ciganos. Uma das principais ações da agência é o diálogo com Estados em que há indivíduos sem documentação e sem reconhecimento. Tal atuação mediadora do ACNUR pode ser exemplificada por um caso na Bósnia e Herzegovina, no qual um indivíduo Roma apátrida pôde, por causa de propriedade que possuía, residir no país legalmente, pleiteando residência temporária anualmente, até que após três anos pudesse requerer cidadania bósnia (ANSBRO; HODZA, 2011). Hammarberg (2009), ademais, ressalta que a Convenção Europeia sobre a Nacionalidade (CONSELHO EUROPEU, 1997) e a

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Convenção sobre a Prevenção da Apatridia Relacionada com a Sucessão de Estados do Conselho Europeu (2006) traçam importantes medidas aos Estados, como a obrigação de evitar a apatridia no contexto de sucessão estatal e a obrigação de fornecer nacionalidade a crianças nascidas em seus territórios e que não tenham outra nacionalidade ao nascer.

4.2.3. Impasses ao reconhecimento legal Crê-se que o discurso xenófobo e de ódio contra os Roma é, em parte, originado pelas ideias nacionalistas, intensificadas por dificuldades econômicas (BREARLEY, 2001). Os Roma, facilmente passíveis de serem distinguidos por suas características peculiares em relação a demais europeus, sofrem com o forte estigma e sentimento de repúdio por parte dos não Roma. Tal situação se torna mais alarmante com o agravamento da marginalização e pobreza extrema dos ciganos desde que a crise econômica de 2008 afetou a Europa, o que possivelmente resultou em maior resistência por parte desses países à concessão de cidadania a grupos minoritários (CONSELHO EUROPEU, 2012). Mesmo assim, na Romênia, assim como em cinco outros países da União Europeia (Alemanha, Reino Unido, Hungria, Polônia e Eslováquia), o povo romani já foi reconhecido legalmente como uma minoria étnica distinta (BARTLETT; BENINI; GORDON, 2011). Ainda assim, no Estado romeno, os Roma são três vezes mais pobres que os demais habitantes, têm baixa expectativa de vida e, em algumas áreas do país, níveis de desemprego de 100% (MILJANIC; ZARETSKY, 2010). É relevante, também, a Diretiva da União Europeia em Igualdade Racial (CONSELHO EUROPEU, 2000), que é considerada como uma das normas regionais mais “avançadas e detalhadas” no combate à discriminação. Contudo, a corrente predominante em políticas europeias como uma espécie de pré-requisito para concessão de cidadania é a tentativa de assimilação à cultura da maioria, que frequentemente resulta em exclusão e negação de serviços aos Roma (RINGOLD; ORENSTEIN; WILKENS, 2005), marginalizando-os ainda mais (LIÉGEOIS, 2007). Torna-se perceptível, então, a importância de se considerarem fatores sociais na luta contra a apatridia, uma vez que direitos reconhecidos legalmente não implicam

26 Dentre elas o Open Society Foundation (OSF), o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o Banco Mundial e a União Europeia. 27 A saber: Albânia, Bósnia e Herzegovina, Bulgária, Croácia, República Checa, Hungria, Macedônia, Montenegro, Romênia, Sérvia, Eslováquia e Espanha.

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necessariamente em direitos respeitados, por ser crucial o reconhecimento social por parte da população, tal como exposto na segunda seção deste texto. Em suma, almeja-se a integração holística dos Roma por meio do combate ao discurso de ódio da sociedade (BREARLEY, 2001). Transformações na esfera social e educacional a partir da quebra de preconceitos consistiriam em um marco no combate à apatridia do povo romani; o reconhecimento social atuaria como propulsor da garantia da aplicabilidade dos instrumentos legais.

5. CONCLUSÃO

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O título do presente trabalho, à luz do que foi exposto, não poderia ser mais adequado. Um apátrida, desprovido de qualquer forma de reconhecimento legal junto a uma comunidade política, é essencialmente invisível. Muitas vezes, ele será privado de direitos tão elementares na sociedade contemporânea como o direito à propriedade, o direito de ir e vir, e o direito à participação política, além de não poder usufruir de serviços providos pelo Estado, como a educação pública (BLITZ; LYNCH, 2009). Todas essas privações obstam à condução de uma vida digna; como se pode depreender da segunda seção deste texto, a dignidade, tal como o termo é entendido hoje, pressupõe largamente a cidadania. A premissa dos direitos humanos é a de que todo ser humano, por sê-lo, é digno de respeito. Isso aponta para uma potencial desnacionalização dos direitos, afinal, Direitos Humanos devem ser estendidos a todo o indivíduo, independente de este possuir ou não documentos que atestem o nascimento no território de determinado Estado, ou a filiação a pais pertencentes a uma determinada etnia (GOLDSTON, 2006). O presente trabalho sugere que essa ideia ainda está longe de ser concretizada. A trajetória histórica do Ocidente, estendida ao âmbito global no decorrer das eras moderna e contemporânea (BULL, 2002 [1977]), obsta à aplicação genuinamente universal dos Direitos Humanos, pois, ao mesmo tempo em que concebeu a doutrina do Direito Natural, que possibilitaria conceitualmente os Direitos (universais) do Homem, fê-la indissociável, na prática, da instituição do Estado (ARENDT, 1962 [1951]). Este, por sua vez, se acoplaria mais e mais à ideia de nação que, ao menos a partir do século XVIII, tem caracterizado a vida política de parcelas cada vez maiores da humanidade, mesmo que estas não façam recurso à doutrina liberal que, originalmente, estava associada ao conceito “nação” (GREENFELD, 1992).

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Assim é que, ao mesmo tempo em que o direito à nacionalidade é proclamado em numerosos documentos – sendo estes ratificados por numerosos Estados –, comunidades inteiras podem ser privadas dele, como foi o caso dos palestinos. Assim é que, em virtude da cor da pele, da língua materna, da religião, podem-se constatar diversas comunidades historicamente privadas dos direitos mais elementares (SOUTHWYCK; LYNCH, 2009); e assim é que, ainda hoje, sob a legislação de diversos Estados, uma mãe não pode passar adiante sua nacionalidade a um filho legítimo simplesmente pelo fato de ela ser uma mulher – e que essa criança pode se tornar apátrida simplesmente por não ter um pai, ou por seus pais não estarem devidamente registrados como um casal (BLITZ; LYNCH, 2009). O abismo entre a legislação cabível e sua aplicação é, aqui, especialmente grande. Como ressaltado na terceira seção, assim como nos dois estudos de caso, não são poucos os problemas enfrentados pelos apátridas, não só no seu dia-a-dia, como também em seu pleito por fazer valer os direitos garantidos pelos vários documentos que declaram – ou pressupõem – o direito à nacionalidade. Despesas impraticáveis, ausência de padrões procedimentais, irrisória ratificação das Convenções de 1954 e 1961 e mesmo a desobediência à proibição consuetudinária da discriminação são fatores que impedem o bom funcionamento do regime de proteção aos apátridas. Em última instância, chega mesmo a ser surpreendente o fato de que tudo o que impede o reconhecimento verdadeiro desses indivíduos como os seres humanos que são é um pedaço de papel, uma assinatura e um carimbo oficial.

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14 ESTRATÉGIAS PARA A CONSOLIDAÇÃO DA DEMOCRACIA NA LIBÉRIA E GUINÉ-BISSAU Ana Clara de Freitas Ferreira Kaiutan Venerando Ruiz da Silveira Mayara Nascimento Cunha Ricardo Prata Filho1

1. INTRODUÇÃO Criada em 2005, em uma resolução conjunta do Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU, 2005) e da Assembleia Geral das Nações Unidas (AGNU, 2005), a Comissão para Construção da Paz (CCP) é um novo e importante desenvolvimento institucional. Ela é, em parte, fruto do aprendizado individual e institucional dentro das Nações Unidas, das suas experiências advindas dos desafios complexos e inter-relacionados das resoluções de conflitos, pacificação e manutenção da paz pós-conflito, reconciliação e desenvolvimento (BIERSTEKER, 2007). Esta Comissão é acolhida como o primeiro corpo intergovernamental focado em ações de longo prazo que promovam a paz sustentável em países que se encontram em situação de pós-conflito. Ela tem como função preencher um vácuo no sistema da Organizações das Nações Unidas (ONU) e se tornar seu ponto focal nos assuntos relacionados à construção da paz dentro deste sistema (HEEMSKERK, 2007). As linhas gerais de atuação da CCP são: propor estratégias integradas para construção da paz pós-conflito e reconstrução; ajudar a garantir financiamento para atividades de reconstrução imediatas e investimentos sustentáveis a médio prazo de modo que a comunidade internacional dedique-se mais à reconstrução pós-conflito; e desenvolver melhores

1 Os autores agradecem a colaboração de Pio Penna Filho Doutor em História Relações Internacionais pela Universidade de Brasília e atual professor da mesma. Seus comentários e sugestões foram de grande ajuda à confecção deste trabalho.

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práticas sobre questões que exigem extensa colaboração entre agentes políticos, militares, humanitários e de desenvolvimento (AGNU, 2005; CSNU, 2005). O objetivo deste artigo é, portanto, apresentar as operações da CCP por meio da democracia como instrumento efetivo para garantir a consolidação da paz em países que passaram por conflitos armados. Por conseguinte, defende-se o potencial de tais operações para garantir a qualidade de vida dos habitantes que sofrem devido aos estragos causados durante e após o conflito em questão. Esta meta fim, isto é, a garantia da dignidade humana, encontra-se disposta neste livro: “Trilhando caminhos para dignidade humana”. Neste artigo, buscar-se-á, então, demonstrar que a CCP, ainda que muito recente, é resultado de lições aprendidas. Para tal, será demonstrado, na seção 2, o surgimento e desenvolvimento do conceito de peacebuilding, doravante construção da paz, culminando na criação da CCP (BIERSTEKER, 2007). E mais, será analisada a forma como ele se atrela ao conceito de democracia para que, como será demonstrado na seção 3, sejam concebidas estratégias democráticas para a construção da paz. Na quarta seção serão abordados os casos que intitulam este artigo. Em primeiro lugar, será abordado o caso da Libéria, considerado um dos sucessos de atuação da Comissão (SECURITY COUNCIL REPORT, 2008). O segundo caso abordado, a Guiné Bissau, é um “narcoestado”2 imerso em uma instabilidade política crescente, resultando em inúmeros golpes de Estado (RIZZI, 2010). O que torna necessária a maior atenção não só da CCP, mas também da comunidade internacional de forma geral. Por fim a quinta seção abordará os desafios e as críticas que têm sido destinadas nos últimos anos à construção da paz, alguns deles mencionados nas seções anteriores. Serão apresentadas, também, novas propostas para aprimorar o processo de construção, que não estão necessariamente só sob o escopo das estratégias democráticas, mas que em todo caso assegurem uma construção da paz efetiva.

Estratégias para a consolidação da democracia na Libéria e Guiné-Bissau

Em “A Paz Perpétua” de 1795, Kant constrói importantes bases do pensamento voltado para a construção da paz. Nessa obra, o autor elenca ações que os Estados deveriam promover para que se estabelecesse uma paz contínua, perpétua, entre as nações. Kant estabelece noções como o cosmopolitismo3 e considera a razão humana o meio pelo qual seria possível se alcançar essa paz perpétua (KANT, 2008 [1795]). A herança de Kant permaneceu ao longo dos séculos, influenciando diversos acadêmicos, teóricos e até políticos como Kofi Annan, Woodrow Wilson, Hegel, entre outros. Muito se estudou sobre a paz e como alcançá-la e, no século XX, deve-se destacar a figura de Johan Galtung (1976). Ele é o primeiro, em 1976, a caracterizar e diferenciar três diferentes níveis de ação que devem ser realizados em situação de conflito: peacemaking (impedimento imediato das hostilidades mantendo as partes beligerantes separadas), peacekeeping (manutenção da situação de paz através da desarticulação da corrida armamentista e da estrutura de guerra, por exemplo) e peacebuilding (construção da paz). O nível de construção da paz é um nível de aproximação associativa, isto é, de construção de estruturas que promovam a paz, associando os diversos grupos sociais e não apenas separando as partes beligerantes (CAVALCANTE, 2010, p. 5-6). Nessa fase, “estruturas que removam as causas das guerras e que ofereçam alternativas para a guerra quando esta pode ocorrer, devem ser encontradas.” (GALTUNG,1976, p. 298 – tradução nossa). Galtung (GALTUNG,1976 apud CAVALCANTE, 2010, p.13) apresenta a ideia de paz negativa – ausência de violência pessoal ou direta – e a paz positiva – ausência de violência de forma estrutural, isto é, ausência das causas estruturais dos conflitos que existem na sociedade. Seguindo essa lógica, Estados recém-saídos de situações de conflito deveriam caminhar em direção à construção de uma paz positiva, isto é, uma paz sustentável, fundamentada em bases sólidas, que impossibilitem novas guerras e disputas armadas (CAVALCANTE, 2010). O processo de amadurecimento da noção de construção da paz dentro da ONU está relacionado com o avanço das operações

2. EXPLORANDO A LIGAÇÃO ENTRE DEMOCRACIA E A CONSTRUÇÃO DA PAZ Dentre os muitos departamentos, comissões e secretarias que a ONU possui, a Comissão de Construção da Paz é um dos mais recentes, criado em 2005. Mas a análise da CCP como entidade das Nações Unidas precisa ser iniciada pelas origens teóricas da construção da paz.

2 O termo narcoestado ou narco-Estado é um neologismo que se aplica a países cujas instituições políticas são significativamente influenciadas pelo comércio de drogas, e cujos líderes desempenham, simultaneamente, posições como funcionários do governo e membros das redes de entorpecentes ilegais. 3 Cosmopolitismo seria uma hospitalidade universal que proporcionaria um relacionamento amistoso entre povos do mundo, considerada peça importante para se alcançar a paz (Kant, 2008[1795])

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de paz que a organização realizou durante a década de 1990 principalmente. Essa década foi marcada por um grande número de operações de paz, algumas com bons resultados como o caso do Kosovo, outras sem o sucesso desejado, como o caso ruandês de 1994 (OTTAWAY; MAIR, 2004). Dentre essas operações pode-se destacar as ações em Angola (1989), El Salvador (1991), Camboja (1991), antiga Iugoslávia (1992), Somália (1992), Ruanda (1993), Libéria (1993)4, Haiti (1993), Serra Leoa (1999). Cavalcante (2010) mostra que o fim da Guerra Fria e a expansão da globalização foram os principais fatores para a maior ação da ONU no campo das operações de paz. A bipolaridade da Guerra Fria deixou de determinar as decisões tomadas na ONU, principalmente no CSNU, e a disseminação de valores ocidentais passou a legitimar suas ações (CAVALCANTE, 2010). Dessa maneira, uma série de relatórios foram publicados durante a década de 90, buscando aprimorar a ideia de construção da paz pós-conflito. O termo construção da paz foi usado primeiramente pela ONU em 1992, no relatório do então Secretário Geral das Nações Unidas, Boutros Boutros-Ghali, intitulado, “Agenda para Paz” (BOUTROS-GHALI, 1992). No texto, Boutros-Ghali afirma que adiciona um novo conceito (construção da paz) que fará com que as ações da ONU em situações de paz tornem-se mais eficientes. O ex-Secretário Geral relaciona quatro tipos de ações que deveriam ser usadas em situações de conflito: diplomacia preventiva, peacemaking, peacekeeping e construção de paz pós-conflito (tradução de post conflict peacebuilding) (BOUTROS-GHALI,1992). Boutros Ghali diz ainda: “a diplomacia preventiva tenta evitar as crises; a construção da paz pós-conflito tenta evitar que elas ressurjam.” (BOUTROS-GHALI, 1992, p.16 – tradução nossa). Ainda, é importante destacar o “Suplemento da Agenda para Paz” no qual o termo construção da paz é mais bem analisado e a relação entre construção da paz e as fases anteriores de peacemaking e peacekeeping são mais valorizadas. O texto mostra, portanto, que a construção da paz é realizada de maneira mais efetiva quando os trabalhos de peacemaking e peacekeeping são executados com sucesso (BOUTROS-GHALI, 1995). Outro importante documento para a formação do que viria ser a CCP é o Relatório Brahimi. Fruto do “Painel sobre as Operações de Paz da ONU” de 2000, o relatório foi encabeçado pelo diplomata e ex-primeiro-ministro argelino Lakhdar Brahimi, a pedido do então Secretário Geral das Nações Unidas, Kofi Annan (CSNU, 2000). A principal função do relatório foi oferecer recomendações à ONU para que suas operações de paz se tornassem

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mais eficientes (VAZ, 2006). O texto evidencia a importância dos projetos de construção da paz, mostrando que até aquele momento, as ações nesse sentido não estavam atingindo seus objetivos. Foi sugerido que a ONU desenvolvesse estratégias e implementasse programas que atendessem às necessidades dessas áreas (desarmamento, estruturação do Estado, reintegração dos combatentes à sociedade, eleições, entre outras que serão melhor explicitadas nas seções seguintes) e que tornassem mais eficientes as ações de construção da paz pós conflito (CSNU, 2000). Assim, ao fim de todo esse processo de formação teórica e aplicações práticas do conceito de construção da paz, temos em 2005 a formação da Comissão de Construção da Paz.

2.1. Democracia em zonas pós-conflito Os chamados Estados falidos5, assim como os Estados em risco possuem deficiências semelhantes quando analisamos suas instituições (OTTAWAY; MAIR, 2004). Esses Estados são caracterizados por possuírem instituições fracas que não conseguem lidar com grupos armados ou até mesmo com a ação de outros Estados, com a falta de serviços básicos à população, falta de leis centrais e com a insegurança nas fronteiras. Tal situação política pode ocasionar problemas internacionais, regionais e internos. Internacionalmente, a fragilidade desses Estados os torna regiões propícias para ação de terroristas, tráfico de drogas e armas e disseminação de doenças. No âmbito regional, pode haver transbordamento dos conflitos internos. Por fim, há o problema doméstico, pois o Estado não consegue prover segurança ou serviços básicos para sua população (OTTAWAY; MAIR, 2004, p.1). Cavalcante (2010) relaciona essa nova percepção de Estados Falidos com a mudança de atitude da própria ONU sobre o tema das operações de paz. Para solucionar a situação em que se encontram esses países, as ações da CCP tendem para aspectos democráticos, principalmente por conta da influência das forças ocidentais do pós Guerra Fria (CAVALCANTE, 2010). A democracia, vista como um “valor universal baseado na livre expressão da vontade das pessoas em determinar seus sistemas políticos, econômicos, sociais e culturais e sua completa participação em todos os aspectos de sua vida” (AGNU, 2005, p.30, tradução nossa), é considerada um importante modo para se garantir a paz.

O caso liberiano será desenvolvido na seção 4.

O conceito de Estados falidos será explicitado na próxima seção.

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Vale ressaltar que as políticas de consolidação democrática comumente implementadas pelas Nações Unidas, visam a estabelecer estruturas políticas e judiciais concretas, eleições e sistemas nacionais de implementação de direitos humanos (ONU, s.d.). Entretanto atribuir à democracia o poder de limitar a ocorrência de guerras em regiões de pós-conflito não é algo totalmente claro e aceito. Oliver Richmond (2010), afirma que as missões de paz das Nações Unidas tentam transpor um modelo de democracia liberal, vista pelo ocidente como ideal, em países recém-saídos de situação de conflito. O transplante desse modelo de paz liberal muitas vezes não leva em consideração as características próprias do país como cultura, história, costumes; gerando muitas vezes o fracasso das ações (RICHMOND, 2010). “Portanto, abordagens kantianas para a paz exigem um foco não apenas na democracia e no comércio, como também nas causas profundas mais amplas do conflito, incluindo bem-estar e cultura” (MACMILLAN, 2006, p. 71, apud RICHMOND, 2010). Mas também existem teóricos que defendem a democracia como forma de se evitar a guerra. Kant, em sua obra “A Paz Perpétua” (2008[1795]), mostra que uma constituição republicana que fosse baseada nos princípios da liberdade, na submissão a uma legislação e na igualdade entre os cidadãos seria a maneira pela qual alcançaríamos a paz perpétua (KANT, 2008 [1795]). Kofi Annan (2002) demonstra que, essa visão de república kantiana é representada atualmente pelas formas de democracia liberal e pluralista6, o que significa que, ao utilizar a democracia como forma de governo, os Estados estariam utilizando a melhor forma de se alcançar a paz. Annan defende que as democracias liberais geralmente encontram formas pacíficas para solucionar seus problemas; isso não significa que ao longo das décadas nenhuma democracia tenha participado de guerras (ANNAN, 2002). Kofi Annan diz que: “Governantes democráticos não podem mobilizar seus países para uma guerra sem convencer a maioria dos cidadãos de que a guerra é ao mesmo tempo justa e necessária.” (ANNAN, 2002, p.136, tradução nossa). Segundo o autor, quanto mais aberto for o sistema de governo dos países, melhor será a relação entre eles e menor a probabilidade de conflitos, uma vez que as populações sabem o que ocorre nos outros Estados, diferentemente do que ocorreria se um dos Estados fosse politicamente fechado. Annan ainda argumenta que, em situações de guerra civil, a implementação de formas democráticas de ação política é necessária para que as disputas internas ocorram de forma pacífica. No entanto, essa implementação deve assegurar

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o direito das minorias, além de respeitar os direitos e pontos de vista da população (ANNAN, 2002). Desse modo, a democracia é vista como uma forma de oferecer à população o poder de decidir sobre seu próprio futuro e de seu próprio país, incluindo, assim, questões de guerra e paz. A racionalidade humana que Kant diz ser a responsável pela busca da paz, juntamente com a noção de república (KANT, 2008 [1795]), evidencia que a democracia é um dos modelos mais indicados para a construção da paz em situação de pós-conflito (ANNAN, 2002).

2.2. Comissão para Construção da Paz: esforço internacional coordenado A criação da CCP atende à necessidade de uma instituição dedicada ao tema específico da construção da paz, que assuma esse tema de forma coordenada, coerente e integrada (CSNU, 2005). Como lembra Vaz (2006, p.3): “(...) as próprias Nações Unidas registram que, em cerca de 50% das situações em que as operações de paz tiveram êxito, houve retrocesso e a reinstauração de conflitos em menos de cinco anos.” Isso mostra a necessidade de ações específicas em zonas de pós-conflito. A CCP surge, dessa maneira, baseada em três grandes metas. Primeiro, agrupar todos os agentes interessados para reunir recursos, propor estratégias integradas de consolidação da paz e recuperação após os conflitos e assessorar essas estratégias. Em segundo, centrar as atenções nas tarefas de reconstrução e consolidação das instituições necessárias para a recuperação após os conflitos e apoiar a elaboração de estratégias integradas para formar as bases do desenvolvimento sustentável. Por fim, formular recomendações e proporcionar informações para melhorar a coordenação de todos os agentes pertinentes – tanto das Nações Unidas quanto alheios a Organização – desenvolver boas práticas, ajudar e assegurar um financiamento previsível para as atividades iniciais de recuperação e ampliar o período em que a comunidade internacional prende sua atenção na recuperação dos países após os conflitos (CSNU, 2005). Com a criação da CCP, a questão da construção da paz passou a estar centralizada em uma única instituição (CAVALCANTE, 2010), que segue as metas acima explicitadas. Portanto, a junção da teoria com a necessidade prática culminou na criação da Comissão de Construção da Paz em 2005. A CCP surge com a função de ajudar Estados em situação de pós-conflito a se estruturarem, baseados sempre nas premissas democráticas,

6 Democracia liberal-pluralista consiste na vigência de um conjunto de liberdades cidadãs, competição eleitoral livre e multiplicidade de grupos de pressão. (MIGUEL,2005)

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para que os choques que por sua vez vierem a surgir sejam resolvidos de forma pacífica (CSNU, 2005). A maneira utilizada pela CCP para realizar essa estruturação é o tema do próximo tópico.

3. DO ESTADO FALIDO AO “STATE-BUILDING”7: ESTRATÉGIAS PARA A CONSTRUÇÃO DEMOCRÁTICA DA PAZ Essa seção tem por intuito ilustrar algumas estratégias democráticas que visam a contribuir para a reconstrução de Estado falidos. Serão abordados modelos ideais e exemplos de casos muitas vezes orientados pela CCP com auxílio de outras entidades da ONU e agências parceiras, bem como agentes financeiros internacionais e organizações regionais.

3.1. Conceito de Democracia utilizado pela ONU 454

Democracia é um modelo político ideal de difícil execução e altamente visado, em particular, no Ocidente, por apresentar-se ao governado como uma forma de participação política efetiva. A partir de adaptações, inúmeros países puderam, então, agregá-lo aos próprios regimes. Surgem, assim, democracias “adjetivadas”8 e sistemas alegadamente em processo de democratização (MIGUEL, 2005). Tendo em vista essa ampla variação, o sistema ONU busca, em suas operações, propagar um ideal democrático em que se garanta segurança e paz. Para tanto, investe-se não apenas em segurança ou desenvolvimento econômico e social como também na manutenção de direitos humanos de modo a respeitar os principais pilares sustentadores dessa organização, como será abordado mais a frente (SGNU, 2007). A visão da ONU acerca da construção da democracia é uma perspectiva holística a qual engloba desde o aparelho burocrático até a sociedade civil. Nesse panorama, o Estado, legitimado pela ferramenta democrática, deve realizar políticas sociais e econômicas que atendam a demandas da população. Espera-se que as medidas tomadas pelo governo propiciem desenvolvimento socioeconômico, integrando maiorias e minorias, prezando pela pluralidade étnica e cultural (SGNU, 2007). As divergências e similaridades entre os países impactam o processo pelo qual a sociedade civil legitima um sistema político democrático. Variações em fatores como história, economia, cultura, política e etnia bastam para que se modifique o método operacional do sistema democrático mais adequado ao país (SGNU, 2007).

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Dessa forma, cabe observar a implementação da democracia de forma crítica, dadas as dificuldades de adaptação de um modelo ideal às particularidades de cada nação. Isso se aplica especialmente a países recém-saídos de conflitos armados, que serão estudados na próxima seção.

3.2. Estratégias para a construção democrática da paz em um Estado falido9 Os modos de reconstrução do Estado de forma a manter a paz recém-adquirida variam de acordo com as especificidades de cada país, implicando uma diversidade de métodos já delineada no relatório Uma Agenda Para a Paz (BOUTROS-GHALI, 1992). Nela, o Secretário Geral da ONU lançou as bases para o funcionamento da CCP através da descrição de mecanismos de assistência técnica ao fortalecimento e à transformação de estruturas nacionais, bem como à firmação de instituições democráticas como elementos eficazes contra a reincidência de conflitos. Esses elementos e alguns outros, derivados de casos de operações de paz bem-sucedidas, são fundamentais à realização do State-Building e serão vistos nesta seção. Os primeiros passos para o esboço de um plano de ação devem consistir na pesquisa e estabelecimento de estratégias que sejam coerentes com as necessidades específicas de cada país no período pós-conflito. Uma vez estabelecidas prioridades essenciais à consolidação de um Estado soberano, parte-se de um estudo de risco para traçar metas a curto, médio e longo prazo que não interfiram negativamente entre si. Esse tipo de projeto facilita a aplicação dos investimentos de agentes internacionais10 e parceiros nacionais, os quais são cruciais à reconstrução local (IDEA, 2005). Objetivos de curto prazo iniciam-se imediatamente após o cessar fogo visando à restauração da paz e à instauração de segurança pública. Consistem, portanto, em medidas de desarmamento, des-

7 State-Building é a construção de instituições políticas ou aquelas designadas a promover desenvolvimento econômico (GOMES, 2008). 8 No texto “Os impasses da Accountability”, Luiz Felipe Miguel exemplifica as democracias “adjetivadas” como: as “democracias populares” do Leste europeu, e a “democracia islâmica” da Líbia e do Irã (MIGUEL, 2005). 9 Estados Falidos são ditos aqueles em que a estrutura, a autoridade (poder legítimo), a lei e a ordem foram destruídos e precisam ser reconstruídos de alguma forma. É um Estado cujo centro de tomada de decisões está inoperante, o símbolo identitário nacional não é mais sustentado, a segurança não é mais assegurada e o sistema econômico tem seu funcionamento completamente comprometido (GOMES, 2008). 10 São exemplos de investidores internacionais: o Banco Mundial, o Fundo Monetário Internacional e o Fundo Europeu de Desenvolvimento.

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mobilização e reintegração de ex-combatentes (DDR)11, e reformas no setor de segurança (SSR)12. São medidas tomadas buscando o retorno progressivo à normalidade, para que civis sintam-se seguros e refugiados retornem a seus lares (MESSARI, 2004). Para tanto é necessário que haja negociação com os grupos conflitantes e a desmobilização de civis armados seguida do desarmamento dos mesmos. Além disso, é necessária a reintegração de ex-combatentes à sociedade através de benefícios socioeconômicos que freiem o retorno ao conflito (MATIJASCIC, 2011). A consolidação de um Estado de Direito13 configura a principal prioridade estratégica para que se possa cumprir as funções identificadas como necessárias para uma paz estável e sustentável pós-intervenção. Dentre essas funções encaixam-se o resguardo à fronteira estatal e a manutenção do monopólio da força, essenciais à legitimação do poder do Estado (WEBER, 2011[1919]). Busca-se, assim, o fortalecimento institucional, visando a garantir a manutenção de segurança interna e da administração pública efetiva, em âmbitos econômico, social e político (HERMAN; MARTIM-ORTEGA; SRIRAM, 2009). O monitoramento e a organização de eleições representam estratégias ideais no médio prazo, pois viabilizam a instituição de um governo legítimo. A legitimidade do governo eleito facilita sua cooperação com as operações da paz da ONU no estabelecimento das metas de longo prazo, incluindo a reconstrução do Estado e o desenvolvimento da infraestrutura de base, bem como a profissionalização das forças armadas e treinamento e capacitação da força policial (MATIJASCIC, 2011). Destaca-se a participação do Departamento de Assuntos Políticos, e mais especificamente da Divisão para Assistência Eleitoral, entidades do sistema ONU que colaboram para o sistema de transição governamental pós-conflito. Para tal, buscam garantir um processo eleitoral justo e periódico, que represente a opinião do povo e, assim, legitime o governo que virá. A assistência técnica e logística desse departamento já contribuiu para a realização de eleições em países como Libéria, Afeganistão, Burundi, República Democrática do Congo, Iraque (ONU, 2010). Vale ressaltar que a eficácia dos meios de governança é proporcional aos esforços contra a corrupção e a favor da participação política com liberdade de expressão. O uso da democracia para engajar a população, principalmente os jovens, e incuti-los no senso de identidade nacional contribui como meta a longo prazo. À medida que são oferecidas opções de participação política à sociedade, a alternativa da luta armada parecerá menos

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interessante, diminuindo o risco de reincidência de conflito violento (IDEA, 2005). Todavia, é importante ressaltar que o engajamento político da sociedade resulta do restabelecimento de serviços básicos e infraestrutura, fundamentais ao funcionamento da economia e à retomada das atividades cotidianas do cidadão. A construção ou restauração de vias de transporte, comunicação e energia, além da prestação de serviços de educação e saúde, são peças chave na promoção do desenvolvimento econômico e social (FURTADO et al, 2009). Esses elementos tornam o Estado mais atraente aos investidores internacionais, já que o nível de crescimento econômico de um país varia na razão inversa da probabilidade que este possui para eclosão de conflitos (BRITO, 2008). Logo, reformas institucionais nos setores judiciais e de segurança municipal instauram um ambiente em que, segura, a sociedade civil vê-se estimulada a participar da elaboração de projetos que reabilitem as economias locais (HERMAN; MARTIM-ORTEGA; SRIRAM, 2009). Ao passo que se promove o bem-estar social, observa-se a queda do desemprego e da violência, o que impulsiona a economia e os investimentos, oferecendo ao governo a oportunidade de prosseguir com medidas de promoção da prosperidade. Logo, como em um sistema cíclico, sugere-se que quanto mais economicamente desenvolvido o Estado, melhor será seu funcionamento – coerente com a visão holística de democracia citada anteriormente (BOUTROS-GHALI, 1992). Um desafio interessante ao State-Building é a combinação da aplicação de medidas descritas nos níveis local e nacional. Pois, ainda que a abordagem do Estado no âmbito municipal seja mais imediata na produção de resultados à sociedade civil, ela depende da coordenação por uma cúpula central legítima à qual todos os núcleos internos ao país respondam (IDEA, 2005).

DDR – desarmamento, desmobilização e reintegração.

SSR é a sigla em inglês para: security sector reform.

“O Estado de Direito é um Estado ou uma forma de organização político-estatal cuja atividade é determinada e limitada pelo direito. Transporta princípios e valores materiais razoáveis para uma ordem humana de justiça e paz. São eles: liberdade do indivíduo, segurança individual e coletiva, a responsabilidade e responsabilização dos titulares do poder, a igualdade de todos os cidadãos e a proibição de discriminação de indivíduos e de grupos. Considerando essencial que os direitos humanos sejam protegidos pelo Estado de Direito, para que o homem não seja compelido, como último recurso, à rebelião contra tirania e a opressão.” (CANOTILHO, 1999). 13

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No caso da recuperação de países com conflitos predominantemente étnicos, a configuração política é ponto de partida, com ênfase em medidas descentralizadoras e a adoção, por exemplo, do federalismo14. Isso implica na priorização de medidas não de integração, mas de coexistência através de acordos e moderação, que mantenham a equidade entre os grupos e a conveniente redistribuição de recursos que atendam às necessidades simbólico-culturais e materiais de cada um deles. É fundamental, para a preservação da autonomia, que as políticas implementadas não resultem em privilégios a determinadas regiões. Etiópia e Uganda são exemplos de países que adotam esse sistema em situações pós-guerra (IDEA, 2005). No tocante à justiça de transição é ideal a implementação de um sistema judiciário estatal forte e independente. Almeja-se, através disso, reforçar o cumprimento das leis e, através de transparência, monitoramento e investigação, evitar a reincidência de abusos degradantes15. Um sistema de transição eficaz é capaz de garantir ao Estado maior confiabilidade frente à comunidade internacional. Muitas instituições internacionais doadoras, bancos e agências de cooperação optam por investir em Estados de Direito fortes em que legislação e fiscalização sejam respeitadas, graças a um sistema judiciário estabelecido (GOMES, 2008). O principal objetivo do processo de State-Building é tornar um Estado apto a gerir-se de modo satisfatório após a retirada da assistência externa. É nesse contexto que se configura o massivo investimento em educação e infraestrutura que concedam à comunidade local as condições necessárias para assumir o controle sobre o país, mantendo o crescimento econômico e o funcionamento de instituições políticas através de ferramentas democráticas de responsividade e accountability 16. A justiça de transição utiliza-se de vias judiciais e não judiciais que garantam a accountability, a legalidade e a reconciliação. Incluindo várias ferramentas específicas17, o sistema de transição deve ser adaptado à realidade de cada país (HERMAN, MARTIM-ORTEGA, SRIRAM, 2009). O caso da Libéria, estudado na próxima seção, constitui um exemplo interessante, pois contempla um tipo de justiça costumeiro e outro formal que, unidos em uma forma híbrida, serviriam melhor às exigências locais, ao invés de atuarem separadamente (SCHIA; CARVALHO, 2010). Financeiramente, a CCP apresenta um fundo para assistência monetária a Estados falidos em reconstrução democrática. Entretanto, a Comissão não atua sozinha, já que o próprio Secretariado da ONU, em parceria com outras agências e órgãos do sistema

Estratégias para a consolidação da democracia na Libéria e Guiné-Bissau

homônimo, contribui direta e indiretamente com os projetos de construção e manutenção da paz (ONU, 2010). Observando o panorama global nota-se a recorrência de empréstimos realizados pelo Fundo Monetário Internacional em casos visados pelo Departamento de Operações de Paz da ONU. Além disso, observam-se também tendências regionais como a cooperação junto à ECOWAS (Economic Community of West African States) em que Estados da África Ocidental oferecem suporte econômico que implique retorno financeiro futuro advindo da prosperidade regional. De modo geral, o processo de construção da paz conta com inúmeros financiadores por dois motivos: o grande potencial de rentabilidade em investimentos realizados em países em reconstrução, devido às aceleradas taxas de crescimento econômico e ao fato de que o colapso completo desses Estados reverbera negativamente na economia global (AJAYI, 2008). Por englobar contextos regionais e temporais específicos, as parcerias18 com ONGs e OIs variam de acordo com as peculiaridades inerentes a cada Estado, a exemplo das estratégias democráticas utilizadas para reconstruí-los. Contudo, na próxima se-

14 Dahl (1986) define o federalismo como um sistema em que algumas matérias são de exclusiva competência de determinadas unidades locais: cantões, estados, províncias e que estão constitucionalmente além do âmbito de autoridade da União, enquanto outras estão fora da esfera de competência das unidades menores. Trata-se de um sistema adequado a sociedades multinacionais democráticas, desde que haja um equilíbrio entre a atuação do Poder Legislativo em âmbitos local e estatal. Riker (1975) sustenta que esse sistema protege os direitos do indivíduo contra um poder central excessivamente forte ou mesmo contra a “tirania da maioria” (STEPAN, 1999). 15 Fala-se em violações aos direitos humanos que podem ser fruto de conflitos ou governos autoritários e incluem por exemplo: torturas, execuções extrajudiciais, sequestros, crimes de guerra, crimes contra a humanidade, trabalho forçado, escravidão e estupro. 16 “A accountability diz respeito à capacidade que os constituintes têm de impor sanções aos governantes, notadamente reconduzindo ao cargo aqueles que se desincumbem bem de sua missão e destituindo os que possuem desempenho insatisfatório.” (MIGUEL, 2005)

São ferramentas utilizadas pela justiça de transição: comissão da verdade, reforma institucional, anistia, procuradoria geral, etc.

18 Apesar de as parcerias com ONGs e OIs serem fluidas, há membros fixos na Comissão para Construção da Paz de acordo com a resolução A/RES/60/1, estão entre eles: os membros do CSNU, inclusive os permanentes; membros do Conselho Econômico e Social (ECOSOC); o Banco Mundial, o Fundo Monetário Internacional, Fundo Europeu de Desenvolvimento; os Estados-membros que mais enviam militares e policiais em operações de manutenção de paz; destaca-se que, entre os principais órgãos da ONU envolvidos estão: o Departamento de Assuntos Políticos, o Departamento de Operações de Manutenção de Paz, Department of Peacekeeping Operations (DPKO) e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).

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ção será possível observar através de estudos de caso, a aplicação de estratégias específicas dentre as ilustradas acima.

4. ESTUDOS DE CASO

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Nesta seção, serão apresentados dois estudos de caso: um sobre a Libéria e outro sobre Guiné-Bissau. O primeiro se deve à atuação considerada de sucesso implementada no país. O estabelecimento de ações assertivas para os principais problemas liberianos, na tentativa de suprir as maiores necessidades da população e do Estado em si, infundem as bases para outros possíveis casos de atuação e desenvolvimento dos desafios mais relevantes. A Guiné-Bissau, por sua vez, como Estado falido envolvido com o narcotráfico principalmente, é um desses desafios. E, por isso, dada a urgência do contexto guineense, é que se dá a importância de seu estudo também. Serão esboçados planos que foram e vêm se constituindo ao longo dos anos para esses casos, seguindo estratégias e modelos apresentados na seção 3.

4.1. O caso liberiano A Libéria é um país africano situado na costa oeste do continente. Apesar de sua autonomia ainda no século XIX, décadas antes de muitos outros territórios coloniais da África, o país esteve marcado por problemas socioeconômicos e políticos de ordem semelhante aos de seus vizinhos, sendo eles os principais fatores para a ocorrência das duas Guerras Civis (1989-1996 e 1999-2003) que assolaram o país. A criação artificial de uma nação que receberia ex-escravos americanos nunca deu certo19, uma vez que as numerosas etnias originais (95% da população) estiveram em atrito umas com as outras, além de que apenas americanos-liberianos (3% da população) (BRASIL ESCOLA, [s.d.]) tinham participação na vida política e econômica do país de fato (BALLAH, 2003). O golpe militar de 1980 e as eleições parlamentares e presidenciais bastante duvidosas20 de 1985 foram acontecimentos importantes para que a insatisfação e o regime de terror fossem permanentes na Libéria até meados de 2003 (TOURE, 2002). O regime militar do Sargento Samuel Doe (1980-1990) falhou na abordagem de problemáticas econômicas e políticas. Nesse sentido, o regime de Doe se caracterizou pela brutalidade e o medo constante, aliados a um forte declínio econômico e grande corrupção21. A legitimação do regime de Doe em torno da etnia Krahn (5% da população) foi um fator contribuinte para um processo de repressão e aculturação. As aproximadamente dezesseis etnias in-

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dígenas que residem em territórios liberianos foram restringidas e isoladas em seus respectivos espaços mais uma vez, já que governos anteriores privilegiavam fortemente os americanos-liberianos (BALLAH, 2003). As tentativas de derrubada do governo levaram à primeira Guerra Civil da Libéria de 1989 até 1996. Nesse contexto, tanto as organizações da sociedade civil, como os grupos estudantis ajudaram a mostrar que a paz, por meio de eleições transparentes e do desarmamento, era essencial (TOURE, 2002). Cerca de 150.000 pessoas foram mortas pela guerra e muitos ficaram desalojados, gerando 850.000 refugiados em todo o território (UNITED NATIONS MISSION IN LIBERIA, 2012). O conflito principal entre as forças do governo e o “National Patriotic Front of Liberia” (NPFL), comandado pelo oficial Charles Taylor, fez com que a já citada ECOWAS, juntamente com o Conselho de Segurança da ONU, implementasse um embargo de armas à Libéria e criassem, em 1993, a UNOMIL22 (Missão de Observação das Nações Unidas na Libéria). Por meio de acordos de paz e um posterior cessar fogo, a UNOMIL conseguiu conduzir uma eleição multipartidária de sucesso em 1997, atingindo o seu principal objetivo (UNMIL, 2012). Contudo, a inabilidade do governo e da oposição partidária em chegar a um consenso sobre questões importantes na Libéria, além de abusos dos direitos humanos no país, execução e perseguição de opositores e ausência de reformas no setor de segurança levaram à ressurgência da Guerra Civil em 1999. Os esforços da ONU para reforçar e ajudar o Governo Nacional de Transição e apoiar e treinar as autoridades policiais na promoção de reconciliação, mobilização internacional e de programas de assistência dentro do contexto de construção da paz pós-conflito ainda não

19 Com a abolição da escravidão e o medo do crescimento da população de ex-escravos nos EUA, a criação artificial da Libéria foi pensada como forma de reenviar essa população para África (BALLAH, 2003). 20 As eleições ocorreram por pressões internas e externas e foram extremamente tendenciosas a favor de Samuel Doe (TOURE, 2002). 21 Relações desiguais entre Libéria e Estados Unidos se davam em âmbito econômico e militar, expressando uma grande força americana sobre o primeiro. No contexto de Guerra Fria, a Libéria recebeu aproximadamente 500 milhões de dólares por parte dos EUA para a sustentação do regime de Doe. Os EUA ficaram conhecidos como país “mãe” da Libéria por essa época principalmente (TOURE, 2002). 22 A UNOMIL atuou de setembro de 1993 a setembro de 1997, juntamente com a ECOWAS e o governo de transição da Libéria para a implementação da paz, investigando violações e promovendo ajuda humanitária e de reconstrução (UNITED NATIONS, UNOMIL).

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haviam sido suficientes. Assim, com a implementação de forças de estabilização da ONU na Libéria, na ânsia por um contexto de transição, os partidos liberianos assinaram um acordo às vésperas da passagem de poder pacífica do presidente Charles Taylor ao vice-presidente Moses Blah no país em 2003 (UNMIL, 2012). No mesmo ano, o Conselho de Segurança criou outra missão para a manutenção da paz na Libéria, a UNMIL23 (Missão das Nações Unidas na Libéria em português), baseada numa forte tropa de observadores, militares, policiais e representantes civis. Esta missão tinha como arcabouço uma atuação multidimensional, tratando de assuntos de gênero, proteção de crianças, preservação dos direitos humanos, construção de forças políticas, policiais e da justiça, reintegração, desarmamento e de processos de coordenação das eleições. Desse modo, a assistência humanitária contemplava desde processos de fornecimento de alimentos até campanhas de prevenção do HIV, o que junto ao apoio em infraestrutura foram grandes aliados no processo de manutenção da paz e reconstrução (UNMIL, 2012). As estratégias estabelecidas vinham ao encontro das necessidades locais, estabelecendo governos que tivessem força e iniciativa para mitigar implicações dos quatorze anos de conflito. Por isso, ações que deem suporte a desalojados e refugiados, integrando-os às respectivas comunidades, assim como no caso de ex-combatentes, são bastante importantes. O fornecimento de energia e água corrente na tentativa de barrar surtos de cólera, além de saúde e educação, são bases para que o processo eleitoral possa ser eficiente, uma vez que a população tem condições para o exercício da democracia, mesmo que rudimentar, contornando o estresse do conflito na vida cotidiana (SISK; RISLEY, 2005). Nesse sentido, o suporte dado à Libéria por organizações internacionais em questões de educação, saúde e alimentação, como a ajuda dos Médicos sem Fronteira24, “World Food Program” 25 e da própria ONU foram e ainda são essenciais. Analogamente, o foco no governo central, com a regularização e determinação do mandato e poder das autoridades tradicionais estruturadas no consenso e na consulta servem de base para a democracia a nível nacional. Tais contextos envolvem a liberdade de imprensa, a reforma do Judiciário e também do Estado de Direito26. A reconciliação e a transparência na luta contra a impunidade e o domínio de antigas elites são importantes, dando maior voz aos indivíduos e à mídia, assim como na discussão de questões políticas e no respeito à variedade de dialetos e etnias (SISK; RISLEY, 2005).

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A renovação do Legislativo a partir do diálogo entre os grupos políticos e a população é essencial para que leis nacionais sejam reformadas e o treinamento de pessoas, além do aumento de orçamento para os setores judiciários sejam eficazes. O reforço a recursos humanos e a capacitação, na tentativa de evitar o pré-julgamento nos casos de detenção, criando espaço para o exercício jurídico é um dos resultados de mecanismos para uma justiça independente e clara na prestação de contas à sociedade (CCP, 2012). Ademais, o suporte a estratégias de defesa, na reconstrução das Forças Armadas, da polícia e na criação de escritórios de imigração é o meio para a melhor estruturação da segurança pública, visando à proteção e à reintegração (CCP, 2012). A operacionalização coerente do suporte à construção da paz com a coordenação da ONU, ONGs e outras organizações internacionais é relevante, no sentido em que abre espaço para a preparação de uma Libéria mais ativa, mas que respeite as prioridades da população. Ainda assim, o estabelecimento de um trabalho coletivo e regional, da ECOWAS principalmente, para que a paz seja duradoura, encorajando o país a participar de organizações e fóruns internacionais, mobilizando recursos e gerando uma atenção sustentada no empreendimento de medidas de reconstrução é o instrumento para que a paz também esteja em convergência com o desenvolvimento do país (SECURITY COUNCIL REPORT, 2008). . Os esforços no estabelecimento de uma tranquilidade pública foram relativamente satisfatórios desde 2003. O fim das guerras civis liberianas e a transição de poder dentro do governo na mesma época foram feitas com sucesso. A mitigação de algumas deficiências as quais envolviam a Libéria por meio da participação de organizações internacionais de distintas naturezas e tam-

23 A UNMIL foi criada para conduzir o cessar-fogo na Libéria e ajudar na construção e manutenção da paz. Ela acompanha a reforma de segurança no país, reestruturação da força militar e dá suporte aos civis na garantia dos direitos humanos (UNITED NATIONS, UNMIL, s.d). 24 A Médicos Sem Fronteiras(MSF) é uma organização internacional humanitária independente. Foi criada em 1971 na França, e atua promovendo socorro médico e testemunho sobre populações que vivem em situação de risco (MSF, [s.d.]) 25 O WFP é uma agência parte do sistema ONU financiada independentemente. Criada em 1961, promove a assistência alimentar a populações pobres e em zonas de risco (WFP, [s.d.]). 26 Essas reformas buscam maior transparência dos setores públicos, além de funcionarem como barreira à impunidade e a ações corruptoras, garantindo igualdade de direitos e autonomia dos poderes e cidadãos (SISK; RISLEY, 2005).

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bém do apoio importante da ECOWAS na problemática em questão foram decisivas para o ajustamento da situação do país como ainda será apresentado (SECURITY COUNCIL REPORT, 2008). Entretanto, a estagnação econômica, a intolerância religiosa entre cristãos (40%), islâmicos (16%) e os que professam religiões tradicionais (42,2%), a reintegração da população e a proteção às mulheres e crianças ainda são problemas que necessitam de maiores cuidados (TOURE, 2002; BRASIL ESCOLA, [s.d.]). Casos de estupro e violência contra mulheres e crianças desde o fim do conflito ainda são constantes. Muito dessa problemática se encontra na desconexão entre as decisões tomadas em nível internacional e as medidas realmente implementadas em nível local. As mudanças na Libéria, assim como em muitos outros casos, foram dadas sem se respeitar as práticas próprias do país. No caso liberiano, existem dois sistemas de justiça: o formal e o costumeiro; sendo o primeiro legalmente reconhecido e o segundo feito a partir das autoridades locais e sociedades secretas. Num cenário ideal, a integração desses dois modelos ajudaria a cobrir os vazios do sistema judiciário contra os problemas enfrentados pelas mulheres e crianças (SCHIA; CARVALHO, 2010). A estigmatização das vítimas de abuso, além dos problemas logísticos da polícia, que muitas das vezes nem mesmo pode tomar alguma iniciativa, são fatores bastante graves. Os problemas com a corrupção e também com a discriminação contra essas mulheres, tomadas como inferiores, levam à impunidade. Outrossim, as deficiências com a legislação em casos de estupro também são marcantes, sendo a mudança dessa impedida pela falta de conhecimento acerca do sistema tradicional de justiça, o qual é a principal fonte de barreiras para identificação das disposições jurídicas do país por parte da ONU e demais organizações internacionais (SCHIA; CARVALHO, 2010). A compreensão do sistema preexistente pela comunidade internacional, juntamente com o treinamento adequado de pessoas é necessário. A insatisfação por parte da população liberiana com o modelo de justiça implantado, que agrava adversidades ao invés de reconciliar, remete à necessidade de uma reformulação do Estado de Direito de maneira mais condizente com a cultura do país. A simples construção de cortes e aumento de orçamentos não preenchem lacunas deixadas por soluções genéricas que excluem características próprias do local (SCHIA; CARVALHO, 2010). O entendimento das configurações e padrões sociais que caracterizam cada sociedade é um importante aspecto para se construir a paz e implantar a democracia em Estados com gran-

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des falhas estruturais. A identificação de prioridades a partir de situações anteriores é outro pilar dessa ação, na medida em que se consegue dinamizar as soluções apresentadas e condicionar frentes de atuação em seu devido tempo para um empreendimento multidimensional. A Libéria, como caso discutido, é um exemplo para muitas outras situações de consolidação democrática, ao mesmo tempo em que lança desafios para possíveis intervenções, criação de estratégias duradouras e fortalecimento institucional principalmente.

4.2. O caso guineense A Guiné-Bissau é outro país da costa ocidental do continente africano. Foi colonizada por Portugal e se tornou independente na década de 1970 quando o PAIGC (Partido Africano para a Independência da Guiné-Bissau e Cabo Verde) lutou pela libertação de Guiné-Bissau e Cabo Verde para um projeto binacional sob a liderança de Amílcar Cabral até 1973. A independência reconhecida pelo governo português foi efetivada em 1974 para o primeiro e em 1975 para o segundo (SEMEDO, 2010). Entretanto, depois da morte de Cabral em 1973, a entrada de seu irmão Luís Cabral na liderança do PAIGC criou desconfianças. Mesmo preocupado com a situação da população mais pobre na educação e com a reconstrução do país, as instabilidades eram constantes na Guiné-Bissau e no partido principalmente (RIZZI, 2010). Ademais, com a independência devidamente reconhecida a partir de 1974, os problemas com a formação do Estado foram marcantes. Portugal se retirou sem dar chance para a formação estável de um país independente. A escassez de pessoas capacitadas para fazer funcionar a máquina pública era um problema notável (SEMEDO, 2010). O inchaço do espaço burocrático no Estado em construção, assim como a substituição da violência colonial pela violência do próprio governo nacional afirmaram com mais força a hierarquia social na Guiné-Bissau, na qual a elite historicamente consolidada ainda era o centro do país. A liberdade e a igualdade de direitos que essa mesma elite havia lutado para tornar realidade não veio a acontecer, e o projeto binacional de Guiné-Bissau e Cabo Verde com a formação de uma unidade a partir das duas nações livres acabou sendo finalizado com a fragmentação entre suas respectivas elites (SEMEDO, 2010). Apesar de ligados historicamente pela colonização portuguesa e pela proximidade territorial, os dois países acabaram se distanciando principalmente por iniciativa guineense, uma vez que

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Cabo Verde, por ser apenas um conjunto de ilhas, estaria usando a Guiné-Bissau como palco físico de luta para que o projeto binacional se constituísse (SEMEDO, 2010). Ademais, pela maior intelectualidade da elite cabo-verdiana, muitos guineenses alegaram que tal projeto se constituiria em um “neocolonialismo cabo-verdiano”, no qual a Guiné-Bissau seria subjugada pelo outro Estado. Assim, apesar do sucesso militar na constituição da unidade binacional, os erros políticos foram muitos (SEMEDO, 2010). A falta de uma elite que garantisse de fato as imaginadas liberdade e igualdade à Guiné-Bissau, além da negligência a diferenças étnicas27 e brigas entre oposições levaram a uma tal instabilidade que culminou no golpe de 1980 depois da aprovação de uma constituição (SEMEDO, 2010). Nesse contexto, Nino Vieira do PAIGC, Primeiro-Ministro do presidente Cabral, instaurou um governo militar, quebrando todas as restantes ligações com Cabo Verde. Nino suspendeu a Constituição em 1980 e outorgou outra em 1984. Em 1985, outra tentativa de golpe, agora pela oposição, fez com que o governo do país se afastasse do socialismo e se aproximasse do Ocidente como forma de garantir maior apoio à ditadura. Nino venceu as eleições presidenciais e parlamentares em 1989 e, apesar dos investimentos em saúde e agricultura de seu governo, o país continuava pobre e as execuções de opositores pela administração política eram cotidianas (RIZZI, 2010). Em 1991, a Guiné-Bissau tornou-se uma democracia multipartidária de fato devido a pressões internas e externas desde a última votação para presidente. Nino Vieira venceu mais uma vez as eleições, agora contra Kumba Ialá do Partido Renovador Social (PRS). Um novo golpe de Estado ocorreu em 1998 sob o comando do General Ansumane Mané, ex-guerrilheiro do PAIGC descontente com a situação política, levando Nino Vieira ao exílio em Portugal e à eclosão da guerra civil no país. As rivalidades dentro das Forças Armadas foram motivos de golpes e conflitos de interesse. A guerra civil, não por menos, encontrou suas causas nesse choque entre opostos, fazendo com que muitos fugissem entre 1998 e 1999, quando Mané entregou o poder ao então líder do PAIGC, Malam Bacai Sanha (RIZZI, 2010). Nessa época, muitos jovens descontentes com a situação caótica no país, caracterizada, por exemplo, pelo alto nível de desemprego, ingressaram em milícias para lutar na Guerra da Guiné-Bissau. Grande parte deles morreu na tentativa de constituir uma vida adequada a si próprios e a suas famílias, ganhando pequenas quantias de dinheiro pelos combates (VIGH, 2006). Segundo Vigh (2006), muitos desses jovens aceitaram participar

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de tais milícias para tentar “forjar um futuro em um espaço de querelas políticas e conflitos” (VIGH, 2006, p. 4). Com o poder nas mãos de Sanha, ele convoca eleições gerais em 2000 e Kumba Ialá do PRS é eleito contra o primeiro28. Porém, após um golpe de Estado em 2003, o retorno de Nino Vieira e as eleições de 2004 e 2005, o poder nacional volta às mãos do PAIGC29 (RIZZI, 2010). Num quadro de total instabilidade, em 2009, o presidente Nino e um general foram mortos, sem explicação aparente. As inúmeras clivagens dentro das Forças Armadas foram motivos para protestos por parte dos próprios militares nesse contexto. Em 2010, em um novo golpe por dissidentes militares, o Primeiro-Ministro Carlos Gomes e o General do Estado-Maior foram presos. E mesmo com a declaração pelo então presidente Sanha de que o golpe tinha sido apenas dentro do corpo militar, organizações internacionais expressaram receio em relação à situação da Guiné-Bissau como um todo (RIZZI, 2010). Em 2011, ocorreu mais uma tentativa de golpe sem sucesso. No início de 2012, o presidente Sanha morreu em Paris, de causas naturais aparentemente. Em março do mesmo ano, Carlos Gomes ganhou o primeiro turno das eleições contra Kumba Ialá e este se recusou a participar do segundo turno. Novo golpe militar foi orquestrado e Carlos Gomes e o presidente interino foram presos e liberados apenas em abril. Nesse intervalo (2011-2012), o alvoroço causado pela forte instabilidade política dos últimos anos fez com que movimentações internacionais surgissem de vários setores como da Comunidade de Países de Língua Portuguesa (CPLP), da ECOWAS e do Conselho de Segurança da ONU, que promoveram sanções ao país, e de Angola, com a criação da MISSANG, missão angolana para apoio da reforma de segurança no país. Os interesses angolanos em reservas guineenses de bauxita reforçavam a necessidade de estabilização política de Guiné-Bissau, entretanto a falta de transparência da missão e a agitação

27 Com a forte instabilidade, o sentimento étnico (são dez grandes etnias no país, constituindo 94,7% da população) vem crescendo entre a população na Guiné-Bissau desde essa época, abrindo espaço para o acirramento de questões nesse sentido e para um abalo na unidade nacional (SEMEDO, 2010). 28

No mesmo ano, Ansuname Mané é morto em outra tentativa de golpe (RIZZI, 2010).

Em 2003, um novo golpe é dado sob o comando do General Veríssimo Correia Seabra, prendendo Kumba Ialá e colocando Henrique Rosa como presidente provisório. O PAIGC, assim, vence as eleições parlamentares com Carlos Gomes Júnior em 2004 e ele se torna Primeiro-Ministro. Em 2005, Nino Vieira volta do exílio e o PAIGC apoia Sanha para a presidência. Nino vence e coloca seu aliado Aristides Gomes como Primeiro-Ministro, destituindo Carlos Gomes do PAIGC com maioria no Parlamento (RIZZI, 2010). 29

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causada pela mesma no país culminaram para a retirada das suas tropas em junho de 2012 (PET-REL UNB, 2012; RIZZI, 2010). Em uma análise de riquezas naturais, Guiné-Bissau possui grande biodiversidade e paisagens turísticas que lhe proporcionariam um crescimento rápido e controlado. Contudo, a massa de gastos públicos é consumida em 75% pelo custeio da máquina burocrática estatal, tornando o país extremamente dependente de investimentos internacionais. Ainda assim, um grande problema de Guiné-Bissau é o seu título de “narcoestado”, uma vez que facções militares e milícias trabalham a serviço do tráfico de drogas internacional, fazendo com que o país seja uma das principais rotas desse tráfico (RIZZI, 2010). A grande corrupção do Judiciário, da administração civil e das Forças Armadas, principalmente, facilita a entrada de drogas no território guineense – são 40 tonelada/ano de cocaína. Isso leva a uma maior instabilidade política, já que muitas autoridades ganham com a negociação de narcóticos e a interferência em seu comércio é fator determinante para conflitos e golpes de Estado. A preocupação da comunidade internacional está voltada, desse modo, para a reforma no sistema de segurança do país, na promoção de total restauração de sua estrutura, instauração de mecanismos para a capacitação dos militares em tempos de paz (treinamento para missões humanitárias), redução do efetivo militar e equilíbrio étnico nas Forças Armadas (RIZZI, 2010). Além disso, a fundação da Escola Nacional da Polícia, do serviço militar obrigatório, o recenseamento dos combatentes de libertação e a modernização do Judiciário são importantes questões dentro das mudanças institucionais. Entretanto, apesar de muitas das reformas político-militares serem de extrema relevância para o desenvolvimento socioeconômico da Guiné-Bissau, elas ainda encontram barreiras dentro do próprio governo, o qual se faz ligado ao tráfico de drogas e a crimes internacionais como já citado anteriormente (RIZZI, 2010). A apreensão do Conselho de Segurança da ONU, assim como da Comissão de Construção da Paz já no seu segundo ano de funcionamento (2006) sobre o caso da Guiné-Bissau traz à tona estudos e relatórios sobre os desafios de uma atuação no país e as prioridades do Estado e sua população. As reformas no setor de segurança, administração pública e a consolidação do Estado de Direito são grandes necessidades, acompanhadas do combate ao tráfico e crime organizado que tomam o país (SECURITY COUNCIL REPORT, 2008).

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Não obstante, carências da sociedade civil também são relatadas. A promoção de apoio profissional para jovens e desempregados, no esforço de reinseri-los na economia ativa é essencial. Muitos deles foram recrutados durante a Guerra Civil devido às péssimas condições de vida e altos níveis de desemprego como já colocado anteriormente. Ademais, a total estagnação econômica e caos político com as constantes disputas entre opositores emperram o avanço do Estado guineense. Avaliar as carências dos grupos vulneráveis, reativar a economia e reabilitar a infraestrutura (do setor energético principalmente), são esforços para a geração de riquezas bastante válidos no contexto em que a Guiné-Bissau se insere (SECURITY COUNCIL REPORT, 2008). Dessa maneira, a construção da paz envolveria a população guineense, o governo e os líderes partidários, aliados à comunidade internacional para o estabelecimento de suas prioridades e desafios. A Resolução 2048 do Conselho de Segurança da ONU de 2012 reforça a urgência de uma atuação mais incisiva e afirma uma posição mais forte sobre o contexto explicitado, estabelecendo estratégias semelhantes às supracitadas nesta seção (CSNU, 2012). Estas envolvem a criação e configuração de um comitê nacional de construção da paz, sob as frentes de reforma e modernização dos setores públicos e produção de receita desvinculada ao tráfico. O fortalecimento institucional e a democracia são, mais uma vez, ferramentas bastante úteis para as compreensões de paz e estabilidade na Guiné-Bissau de modo efetivo e bem estruturado, em um exercício que encontre apoio local, regional e internacional (SECURITY COUNCIL REPORT, 2008).

5. OS DESAFIOS DA CONSTRUÇÃO DA PAZ Essa seção visa a fazer uma reflexão crítica sobre o papel da democracia na consolidação da paz, e, apontar também, quais são os maiores desafios que se impõem à CCP atualmente, tanto em termos teóricos como práticos. Por fim, deseja-se demonstrar quais pontos podem e devem ser trabalhados para que a Comissão para a Construção da Paz seja uma instituição de sucesso.

5.1. Desafios gerais: Críticas conceituais e limitações práticas Um dos maiores desafios da CCP talvez seja lidar com as altas expectativas que a envolvem. De todas as organizações da ONU, a CCP é uma das poucas que ainda conserva a promessa de operar da maneira na qual foi concebida. Ainda que por repetidas vezes seja um problema lidar com altas expectativas, já que sempre

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há o risco de nunca atingi-las, elas também podem ser benéficas, pois, mantêm o alto padrão das operações realizadas. Mesmo que o procedimento realizado em uma operação seja de reprodução limitada, se ela for bem sucedida, tal procedimento servirá para fortalecer a reputação da CCP (BIERSTEKER, 2007). Outro desafio para construção da paz refere-se ao conceito de paz liberal ou paz através da democracia, que é ambicionado pela CCP. Tal conceito, apesar de ser resultante de uma evolução complexa dentro de um contexto político, econômico, social, conceitual e metodológico específico, possui ambições universais. Mais especificamente, foi consequência do desenvolvimento que se deu no seio dos países ocidentais e colonizadores (FRANKS; RICHMOND, 2009), que são suma da configuração democrática ocidental (BARNET, 2007). O que levanta o questionamento: ainda que as estruturas institucionais dos Estados falidos sejam reconstruídas, estariam elas prontas para lidar com as demandas de uma democracia tão avançada como a que se deseja implementar? Segundo Sisk (2006), os construtores da paz enfrentam quatro tipos de dilemas: horizontais, verticais, sistêmicos e temporais. Os dilemas horizontais ocasionam as decisões sobre quem é incluído e quem é excluído do processo de construção da paz (SISK, 2006). Richmond (2010) apresenta estes dilemas como os problemas que a inserção democrática pode causar à organização social dos países que vão recebê-la. Amiúde, esse movimento democratizante na realidade é feito de maneira unilateral, por seus implementadores, e, por conseguinte, presta pouca ou nenhuma atenção às dinâmicas locais, à propriedade e à disseminação dos benefícios por todas as camadas da sociedade (RICHMOND, 2010). Os atores internacionais tendem a ignorar fatores socioeconômicos essenciais nos meandros do processo de construção da paz, sobretudo para a África; o que reforça as disparidades que impedem a união política e perpetuam a divisão social. Chandler (2010) alega que ao importar esse modelo pré-definido, estes atores internacionais tentam regular o mundo pós-colonial, buscando instituir padrões globais às estruturas de poder da sociedade civil, minando assim todos os outros modos culturais (CHANDLER, 2010). E, portanto estão falhando em criar um sistema que se adapte completamente a seu contexto. Além de ser um desafio, este é o principal constrangimento da Comissão de Construção da Paz, devido à própria natureza das Nações Unidas, como uma organização profundamente centrada no Estado. Os Estados são os membros e os governantes da ONU, e como tal, têm prioridade em todas as suas deliberações.

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Portanto, qualquer processo de construção da paz realizado sob o escopo das Nações Unidas terá o Estado como prioridade. Embora as resoluções da ONU que originaram a Comissão chamem à ação os atores da sociedade civil e instituições financeiras, estes podem ser marginalizados. Portanto, este é um processo que, invariavelmente, dará mais atenção para as prioridades identificadas pelos Estados-Membros, que não necessariamente serão as mesmas prioridades identificadas pela sociedade civil (BIERSTEKER, 2007). Ao invés de criar novos padrões políticos, o processo de construção da paz poderia recriar a figura do “Grande Homem” – o líder que governa através de patrocínio e poder personalizado, mesmo ao falar a linguagem da liberalização (SALIH, 2009, p. 169). Isso evidenciaria que a visão ocidentalizada e “colonizadora” ainda é muito presente tanto na teoria como nas práticas de construção da paz, que não está totalmente despida da velha dicotomia metrópole/colônia. O segundo tipo de problema, do tipo vertical, requer decisões acerca de quem fala na frente do público, isto é, se seriam as eleições suficientes para expressar a vontade política de toda a população (SISK, 2006). O dilema sistêmico refere-se aos papéis da Comissão da Construção da Paz e das agências que a representam, pois o reconhecimento externo de um determinado grupo ou individuo seria influenciado pela CCP. Questiona-se em que medida esse envolvimento deslegitima o governo local e a titularidade do processo de construção da paz (NEWMAN et al, 2009). Tais apontamentos levam a uma crítica comum feita aos construtores da paz30, a dos interesses que estariam implícitos nas suas ações. Pois, a implantação desse modelo democrático, bem como a própria classificação dos Estados que estão recebendo ajuda poderiam ser consideradas como novas formas de dominação. Por fim, os dilemas temporais serão tratados na próxima subseção, e surgem na medida em que a construção da paz vai avançando. São dilemas que remetem aos desafios e às dificuldades inerentes a qualquer processo de construção da paz.

5.2. Aprimorando a “construção da paz”: engajamento da sociedade civil Na seção 3 foram apresentadas as estratégias democráticas para construção da paz. Contudo, somente a sua aplicação não é suficiente para garantir que o processo de construção da paz seja completo. É preciso assegurar que o modelo democrático im-

Peacebuilders em inglês

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plantado, para que não haja descentralização política e fragmentação, que podem originar um novo conflito (IDEA, 2005). Nas palavras de Brinkerhoff: “[..] a incapacidade (dos Estados) em integrar regiões e minorias nas políticas mais amplas é a principal fonte da fragilidade estatal ao redor do mundo” (BRINKERHOFF, 2009 apud BANCO MUNDIAL; PNUD, 2009 P.11). A integração também impede que pessoas ou grupos que têm interesse no conflito, os chamados spoilers, anulem todos os esforços feitos, tornando as consequências da paz muito piores do que as consequências da guerra(STEDMAN, 1997). Um dos maiores problemas das estratégias de construção da paz não está no seu conteúdo, mas sim na sua execução. O papel da Comissão é preencher esse hiato, mas isso não significa que ela vai operar sozinha. A CCP deve se integrar aos atores nacionais e coordená-los com os demais atores internacionais, para garantir que todos os agentes trabalhem em conjunto e que operem segundo o mesmo quadro estratégico para se atingir um plano realista de implementação. Plano esse que trabalhe concomitantemente as relações políticas, a segurança, o desenvolvimento, e que seja uma referência para uma transição clara, preenchendo a lacuna entre a dependência e a emancipação da ajuda internacional (BIERSTEKER, 2007). Sendo assim, a consolidação democrática deve ser capaz de garantir também a segurança pública, assegurando que as autoridades locais sejam legítimas, capazes e autônomas. As comunidades precisam de capacidades internamente sustentáveis para o monitoramento e contenção da violência, implicando um foco especial na questão da segurança, policiamento e monitoramento, proteção da segurança pessoal e direitos humanos. Em uma situação de pós-conflito imediata, é possível que não haja autoridades locais capazes de garantir a segurança da população; porém, ainda assim, estabelecer o mínimo de segurança é vital para as manobras de construção da paz que virão a seguir (NEWMAN et al, 2009). Outro ponto que ainda precisa ser reforçado pela CCP é a disseminação dos benefícios em toda a sociedade. Ou seja, é imperativo que se dê mais atenção ao bem estar social e, assim, se diminuam as desigualdades sociais que limitam a participação política (HEEMSKERK, 2007). Na esteira deste pensamento, vem à ajuda humanitária e o auxílio ao desenvolvimento31, pois podem introduzir a concorrência e, ao invés de amenizar o conflito, estimular novas disputas. Esses dois tipos de assistência podem gerar conflitos de ordem econômica, como por exemplo: disputas por emprego, fontes regulares de rendas, habitação, transpor-

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te, e – especialmente – controle dos orçamentos públicos, que são disponibilizados pela ajuda humanitária. Nesse contexto, as organizações internacionais responsáveis por este tipo de serviço precisam ser imparciais diante de tais cenários políticos conturbados (BIERSTEKER, 2007). A ajuda humanitária, sempre que possível, deve ser entregue com o auxílio dos beneficiários locais, autoridades nacionais e sociedade civil, além de ser disposta de forma a não prejudicar a subsistência existente através de distorções de mercado não intencionais. As organizações responsáveis pela ajuda humanitária têm a obrigação de assegurar que estes atores locais com os quais ela trabalha estejam envolvidos em tarefas que concernem ao seu trabalho como a avaliação das necessidades, o fornecimento e distribuição de ajuda. Assim, os princípios democráticos essenciais como direitos humanos, transparência, responsabilidade e imparcialidade são diretrizes essenciais para a entrega de ajuda humanitária (IDEA, 2005). Em todos os exemplos apresentados é possível notar que eles caminham para mesma direção: o engajamento da sociedade civil. Para que as estratégias de construção da paz e sua implementação sejam bem sucedidas, é preciso que seja resultado de todos os atores envolvidos. O não envolvimento da sociedade civil abre precedentes para críticas, enquanto o seu envolvimento traz autonomia, transparência e eficiência ao processo de construção da paz.

6. CONCLUSÃO A CCP começa a se definir como fórum de articulação de compromissos mútuos e de monitoramento de progresso dos países em sua agenda. Esta se liga com os esforços globais para promover um espírito de parceria entre os doadores e países parceiros para produzir melhores resultados de desenvolvimento. Embora os desafios sejam muitos, e as restrições assustadoras, há uma possibilidade muito real de que a Comissão para Construção da Paz e a experiência institucional que ela representa sejam bem sucedidas (BIERSTEKER, 2007).

31 Ajuda humanitária presta assistência material ou logística para fins humanitários, geralmente é prestada em resposta a crises humanitárias. Estas crises podem ser de ordem natural ou provocadas pelo homem. Tem como finalidade principal salvar vidas, aliviar o sofrimento e manter a dignidade humana. O auxilio ao desenvolvimento, por sua vez, foca-se nos fatores socioeconômicos que poderiam ter levado a essa crise humanitária (MINEAR, 2002).

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A democratização do Estado liberiano mostrou que este processo é fundamental para atingir a paz sustentável. Como pode ser observada nos estudos de caso, a atuação da ONU na Libéria é significativa, e, mesmo após o sucesso da atuação da CCP, esta continua o seu acompanhamento dos esforços de reconciliação. E também, para compartilhar as experiências bem sucedidas com os demais países que integram a sua agenda, assim como se espera que venha a ser feito com a Guiné Bissau. Ademais, é preciso ainda investir mais no ativismo dos grupos sociais, cujas atividades ressoam com a população para assim melhorar a participação política e a total participação dos cidadãos na vida pública (CCP, 2012). Devido aos inúmeros golpes de Estado, a Guiné-Bissau é o país cuja situação é amais delicada. Apesar de já estar no segundo ano de funcionamento, o seu projeto na CCP ainda dá seus primeiros passos. Mas, sob os auspícios da ONU, delineiam-se os primeiros passos para a formação de uma missão que congregue e harmonize os diferentes atores, rumo à consolidação da construção democrática efetiva neste país (CSNU, 2012). Em uma última análise, o sucesso ou o fracasso da CCP está além do seu controle efetivo. O sucesso de suas operações de construção de paz dependerá da vontade política dos principais agentes interventores no conflito. Espera-se que, com o apoio político e o estímulo de outros Estados-Membros da ONU, os agentes-chaves possam ser incentivados. Esforço tal para melhorar os processos de contratação e fornecimento de recursos para projetos de transição, criando condições para a construção da paz (BIERSTEKER, 2007).

7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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16 ESTABILIDADE FINANCEIRA E RESPOSTA MULTILATERAL NA CRISE DO EURO Henrique Felix de Souza Machado Ítria Aguiar Tonon Teresa de Angelis de Sousa Cavalcanti1

Money, as a physical medium of exchange, made a diversified civilization possible, […] And yet it is money, in its mechanical more than in its spiritual effects, which may well, having brought us to the present level, actually destroy society.2 Sir Josiah Stamp, apud Fisher (1932, p. vi)

1. INTRODUÇÃO Após um período de bonança na primeira metade dos anos 2000, o mundo experimentou um grande abalo que passou a figurar no centro das atenções de políticos, estudiosos e formadores de opinião: a crise financeira de 2007-08 e a consequente recessão global. Portugal (2012) afirma que a recuperação da economia mundial ainda vacila, em meio a dúvidas a respeito do próximo modelo de crescimento a ser adotado. Segundo Lane (2012), uma das maiores fontes de preocupação acerca da retomada do crescimento é a atual crise da zona do euro, região econômica do bloco europeu formada oficialmente em 1999 e detentora de aproximadamente 18% de toda a produção material de riqueza do globo (FMI, 2011). Na procura por variadas formas de lidar com o urgente e complexo problema, o FMI foi chamado a ajudar, desempenhando um papel de importância bem mais expressiva que o realizado nas últimas crises econômicas. Inédita, essa guinada na sua atuação está despertando novos horizontes de atuação multilateral em situações de crise econômica (GRABEL, 2011). No presente artigo, pretende-se estudar como a crise chegou a acontecer na

1 Os autores agradecem a colaboração de José Roberto Novaes de Almeida, Ph. D. e M. Phil. em economia pela George Washington University, Washington, D.C. e professor do departamento de economia da UnB; e à Maria de Lourdes Rollemberg Mollo, doutora em economia pela Université de Paris X (Paris-Nanterre), França e professora do departamento de economia da UnB. Seus comentários foram essenciais tanto para a compreensão do tema deste artigo, quanto para a sua confecção. 2 Tradução livre: “O dinheiro, como meio físico de troca, fez possível uma civilização diversificada, [...] Mas ainda assim é o dinheiro, em seus efeitos mais mecânicos que espirituais, que bem pode, tendo nos trazido ao nível atual, de fato destruir a sociedade”.

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zona do euro, quais medidas já foram tomadas para atacá-la e quais outras soluções estão sendo debatidas tanto no âmbito europeu quanto no do FMI para dar uma resposta ao impasse. A seção 2 revisará os conceitos mais importantes para a compreensão básica do tema, nas áreas de macroeconomia (especialmente, economia monetária) e de história da integração europeia. A seção 3 estudará tudo o que já aconteceu, desde as origens da crise, passando por sua evolução e desenvolvimento, até as medidas que já foram tentadas para contorná-la. A seção 4, por sua vez, exporá as principais alternativas que ainda não foram tentadas, e depois analisará o papel do FMI. Por fim, a seção 5 trará as conclusões do estudo.

2. CONCEITOS E NOÇÕES FUNDAMENTAIS3 480

Esta seção apresenta o conhecimento básico necessário para a compreensão de uma crise econômica, especialmente de caráter financeiro (conceito a ser compreendido na subseção 3.1). A primeira subseção delineia os conceitos econômicos mais fundamentais para a compreensão do tema; o subtópico seguinte descreve o sistema financeiro, seus principais agentes e seu funcionamento; a terceira subseção elucida a relação entre o governo e o sistema financeiro; e a última detalha os principais atores da crise atual: a União Europeia e o FMI.

2.1. As bases da economia monetária: moeda e inflação Uma das características da organização em sociedade é a divisão social do trabalho. Através dela, cada indivíduo fica responsável por uma determinada tarefa, uma etapa do processo produtivo, de modo que todos juntos produzem o necessário para a sobrevivência coletiva. Como ninguém consegue produzir tudo o que necessita, os indivíduos operam trocas. A maneira mais rudimentar de realizar trocas é o escambo, em que se pagam bens e serviços diretamente com outros bens e serviços. Trocar lã de ovelha por lenha, por exemplo, é uma forma de escambo. Entretanto, por ser esse um mecanismo trabalhoso, as sociedades frequentemente facilitam as trocas adotando um bem especial aceito por todos para intermediá-las: a moeda4. Atualmente, a maioria das sociedades usa o dinheiro como moeda. Pode-se perguntar, então: por que não simplesmente imprimir dinheiro para resolver os problemas do mundo? Podemos resumir a resposta a essa pergunta em uma palavra: inflação. A inflação é um fenômeno que corrói as características da moeda

Estabilidade financeira e resposta multilateral na crise do euro

até, em casos extremos, inutilizá-la completamente. De modo geral, seguindo a lei da oferta e da demanda5, se muita moeda é posta em circulação numa economia, isto é, se sua oferta aumenta muito mais rápido que sua demanda, seu valor perante os demais produtos irá cair, sendo necessária mais moeda para trocar pelo mesmo produto – ou seja, ela perde poder de compra e, portanto, os preços dos produtos sobem6. Quando essa situação se mantém durante algum tempo, diz-se que há inflação. De maneira simples, pode-se definir inflação como o aumento generalizado em todos os preços da economia (i.e., em seu nível de preços). No caso contrário, quando a oferta de moeda fica abaixo da sua demanda, ocorre a deflação (fenômeno atualmente observado nas economias europeias afetadas pela crise). Nesse artigo, não entraremos no mérito do clássico debate sobre os benefícios (e malefícios) que um aumento de inflação pode causar7, pois o conceito não é essencial para a compreensão da crise corrente.

3 As explicações dessa seção derivam da base da teoria econômica e foram simplificadas a partir de Carvalho et al. (2010) e Sachs e Larrain (2000). 4 Além de intermediar trocas, a moeda exerce duas outras funções: a) unidade de conta, através da qual estabelece valores referência para as trocas se operarem (e.g. o salário das pessoas é pago utilizando-se da moeda, e esta mesma moeda é utilizada para adquirir bens – assim, os indivíduos conseguem mensurar o valor de seu trabalho, dos bens que deseja consumir etc. pela quantia em moeda que cada um deles corresponde) e b) reserva de valor: enquanto alguns bens perdem muito valor com o decorrer do tempo, como carros, celulares e comida, a moeda retém o seu durante períodos maiores (se não houver inflação muito alta, um dólar hoje continua valendo aproximadamente o mesmo daqui a um ano, por exemplo). 5 A lei da oferta e da demanda afirma que, em mercados competitivos, se existe muita demanda por algum produto e esse produto está em falta (pouca oferta), seu preço tende a subir, porque as pessoas (demanda) estarão dispostas a pagar mais para obtê-lo. Em contrapartida, se a oferta de um bem ou serviço aumenta muito mais rápido que a sua demanda, o preço tende a baixar, pois cada vendedor, competindo com os outros, colocará um preço mais baixo de forma a conseguir vender seu produto. 6 É fácil entender a lei da oferta e da demanda observando o nosso cotidiano. Quando, por exemplo, um artista internacional de destaque realiza um show em determinado país, os ingressos tendem a ter um preço elevado, pois seus shows acontecem no máximo uma vez por ano (o que caracteriza uma baixa oferta) e o número de pessoas que deseja assisti-lo é alto (o que caracteriza uma alta demanda). Já um artisca local, cuja frequência de shows é bem maior (alta oferta), costuma cobrar ingressos mais baratos, pois os indivíduos podem deixar de ir a um show, sabendo que em pouco tempo haverá outro, (caracterizando uma menor demanda). 7 Os economistas clássicos defendem um baixo nível de inflação, como forma de garantir o crescimento econômico. Os economistas heterodoxos, por sua vez, entendem que um certo nível de inflação é essencial para o crescimento econômico. Para mais detalhes, consultar Mollo (2004).

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2.2. Bancos centrais e o sistema financeiro

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Para proteger o dinheiro da inflação (ou deflação) e dar-lhe confiabilidade, os países atribuem ao governo o monopólio sobre a sua emissão (i.e., impressão). Dessa forma, é possível tentar dosar a quantidade exata de moeda que deve ser criada (aumento da sua oferta) para acompanhar o crescimento da economia (i.e., da demanda por moeda) sem, no entanto, permitir o avanço da inflação (ou seja, sem criar dinheiro demais). A entidade governamental responsável por essa tarefa é o banco central, que costuma gozar de certa independência com relação ao Poder Executivo. Controlar a emissão de moeda, no entanto, é apenas um dos atributos de um banco central. Para esclarecer melhor seu papel, é preciso antes entender mais sobre o sistema financeiro. Assim como a moeda representa um avanço em relação ao escambo, melhorando a coordenação dos agentes econômicos (pessoas, empresas, governos etc.), o uso do dinheiro através do sistema financeiro também constitui um avanço em relação ao seu uso sem essa intermediação. Isso acontece porque, numa economia, nem sempre os indivíduos utilizarão seu dinheiro de forma imediata para consumir ou investir diretamente; muitas vezes elas irão poupá-lo para gastar no futuro. Tem-se, portanto, uma quantidade enorme de dinheiro parado que poderia estar sendo usado para fazer a economia crescer. De outro lado, há agentes econômicos que não dispõem de recursos necessários, mas estão dispostos a pagar para pegar dinheiro emprestado (crédito) para investir (como abrir uma empresa) ou consumir (como comprar um imóvel). O sistema financeiro é justamente o responsável por promover o encontro entre a oferta e a demanda de poupança, impedindo o dinheiro de ficar parado de forma improdutiva. Ele desempenha dessa forma um papel crucial em qualquer economia contemporânea. Há uma série de instituições que compõem o sistema financeiro: além do banco central, entre as principais estão os bancos, as companhias de seguros, os investidores institucionais e as sociedades de crédito, de financiamento e de investimento. O principal instrumento de atuação dessas instituições é o empréstimo, que é sempre concedido condicionado à cobrança de um valor adicional, chamado juros, cuja função é compensar o credor (isto é, aquele que empresta) pelo risco e pela duração do empréstimo8. Sem os juros, haveria pouco incentivo para os agentes emprestarem dinheiro. Haveria, portanto, muito menos crescimento9. Como o sistema financeiro intermedia os empréstimos, suas instituições (sobretudo os bancos) frequentemente não são do-

Estabilidade financeira e resposta multilateral na crise do euro

nas dos recursos emprestados. Um banco comercial, por exemplo, recebe o depósito dos que poupam dinheiro e empresta parte desse dinheiro a juros para aqueles que querem consumir ou investir, mas que não têm dinheiro próprio para fazê-lo. O banco central não desenvolve as funções tradicionais de um banco comercial: não recebe depósitos de pessoas/empresas não financeiras, nem empresta a elas dinheiro. Além de monopolizar a emissão de moeda, o banco central empresta dinheiro aos outros bancos: ele é o emprestador de última instância do sistema financeiro, ajudando os bancos quando precisarem de empréstimos mais seguros e favoráveis. Ainda, ele regula o sistema monetário e financeiro e é o responsável por monitorar a atividade bancária e ter certeza de que os bancos não estejam tomando riscos demais.

2.3. O governo, seu financiamento e sua interação com o sistema financeiro Um dos mais importantes agentes de uma economia é o governo. Pelo seu tamanho e importância como principal comprador da economia, o governo tem o poder de influenciar preços de produtos. A título de exemplo, se um governo resolve criar uma nova política de saúde através da compra e distribuição gratuita de certos medicamentos para a população, ele terá de comprar muitas unidades desses medicamentos, o que equivale a dizer que a demanda total pelos medicamentos crescerá bastante de maneira muito rápida. Isso, por sua vez, causará um aumento temporário no seu preço, estimulando o aumento da produção por parte dos agentes privados (e, portanto, investimento em novas fábricas, criação de novos postos de trabalho etc.).

8 O risco de um empréstimo consiste na possibilidade de o devedor não honrar seu compromisso de pagar de volta todo o valor do empréstimo. Assim, caso o devedor não pague, o credor é parcialmente compensado com os juros pagos durante o período do contrato. Já a duração consiste no custo de oportunidade do empréstimo, isto é, o rendimento de outros investimentos que o credor poderia estar fazendo com a utilização daquilo que foi emprestado durante todo o tempo do empréstimo. 9 Considera-se que o empréstimo é um meio de fomentar o investimento, pois aqueles dispostos a investir, mas que não possuem capital próprio no momento, podem tomar emprestado, realizar seu investimento e pagar o empréstimo com o lucro dele obtido. Como investimentos geram frutos no futuro, produzindo riqueza, um incentivo ao investimento também é um estímulo ao crescimento econômico. Quando alguma quantidade de dinheiro entra no sistema financeiro (e.g. um depósito numa conta pessoal), alguma parte dela será utilizada para emprestar a agentes que vão investir. Esse mecanismo é uma forma de investimento indireto. Portanto, ao remunerar aqueles que emprestam seu dinheiro, os juros atuam como um grande incentivo ao investimento indireto (o investimento realizado pelo próprio detentor do dinheiro denomina-se investimento direto), o que por sua vez faz a economia crescer.

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Mas o governo não consegue fazer isso sem que haja algum custo. Como visto no tópico 2.1, se ele simplesmente imprimir moeda, haverá muita inflação. Portanto, para financiar todas essas atividades, é preciso tirar recursos de algum lugar, o que é tradicionalmente feito através da arrecadação fiscal (tributos) ou do endividamento. Portanto, ao se endividarem, os governos utilizam o sistema financeiro para obter recursos por meio de empréstimos, assim como os demais agentes econômicos. O principal mecanismo através do qual o governo capta recursos por meio de endividamento é a venda de títulos. Com esse método, emite-se um documento em formato específico chamado título da dívida soberana ou título público, que atribui ao seu portador um crédito perante o governo. Depois de criados, os títulos são vendidos, permitindo ao governo arrecadar dinheiro. Cada tipo de título tem um período de vencimento, e, quando o título vence, o governo restitui ao proprietário do título o valor inicial mais os juros. Assim, o proprietário de um título público é credor do governo. Assim como no exemplo dos medicamentos, o governo tem a capacidade de influenciar os preços no mercado de empréstimos. Como o preço de um empréstimo é o valor de seus juros, o governo dá um preço base para todos os empréstimos da economia ao estipular taxas de juros aos seus títulos. É nesse preço, chamado de taxa básica de juros – ou simplesmente taxa de juros –, que os credores se basearão ao fazer empréstimos, através de comparações com preços de outros empréstimos/investimentos. Conforme exposto, os juros compensam o risco do empréstimo. Os empréstimos tomados por um governo são em geral tidos como um dos investimentos mais seguros, pela extrema dificuldade de o governo deixar de pagar o que deve. Mas ainda assim há épocas em que o mercado (i.e., seus agentes) passa a duvidar da capacidade do governo de honrar seus compromissos creditícios. Isso acontece quando o governo chega a uma situação muito próxima da insolvência, fenômeno que toma lugar quando a dívida total de um governo, denominada dívida soberana, adquire magnitude tal que o governo não consegue mais pagá-la por inteiro. A saída tradicional desse quadro é o default10. Em uma situação como essa, quando percebe tal fragilidade, o mercado passa a exigir do governo taxas de juros mais altas para compensar o risco adicional, já que o risco de emprestar ao governo aumenta drasticamente em situações próximas à insolvência. Assim, para continuar conseguindo financiamento no mercado de crédito (ou seja, de empréstimos), o governo é forçado a pagar taxas de juros mais altas. A taxa básica de juros, portanto, reflete a

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solidez das contas de um governo11. Várias situações podem levar um governo à beira da insolvência. No presente artigo, duas delas são mais importantes: o excesso de gastos e a crise bancária. O excesso de gastos consiste simplesmente em gastar de maneira insustentável, dispendendo muito mais dinheiro do que se arrecada durante um longo período de tempo, isto é, sustentando déficits de forma prolongada. Déficit é a situação em que um governo se encontra quando gasta mais do que arrecada em certo período (geralmente um ano). Mas como ele consegue gastar mais do que ganha? Pegando dinheiro emprestado através de títulos. Assim, o governo financia seus déficits aumentando sua dívida total. Ao sustentar déficits por muito tempo numa postura fiscal irresponsável, a dívida do governo pode crescer de maneira tal que ele fique próximo à insolvência. Já a crise bancária opera um mecanismo mais sutil: o que faz o risco dos títulos públicos subir é a importância do sistema bancário na economia. Um banco sempre tem uma quantidade de capital (dinheiro) próprio investido nas suas operações. Mas, conforme já colocado, bancos intermediam empréstimos, de forma a emprestar também capital que não é seu (ex.: depósitos de pessoas/empresas, cadernetas de poupança etc.). Portanto, se um banco vai à falência, o prejuízo recai também sobre todos aqueles que deixaram seu dinheiro em poder desse banco. Se vários bancos têm problemas, de modo que o sistema bancário está em crise, toda a economia fica refém do seu futuro. Para não deixar a economia vulnerável, o governo gasta dinheiro para salvar esses bancos, às vezes assumindo as suas dívidas com todos os riscos a elas associados. Desse modo, num quadro de crise bancária, o risco que antes era puramente bancário se transforma em um risco fiscal: ao gastar tanto para ajudar os bancos e para estimular a economia, a dívida do governo pode crescer demais, colocando-o próximo da insolvência.

10 Default caracteriza-se pelo descumprimento de qualquer cláusula importante de um contrato que vincula devedor e credor, tornando o primeiro inadimplente. O default integral, isto é, de toda a dívida assumida, equivale a um calote. No caso de uma nação, quando esta suspende o pagamento dos juros da sua dívida externa, tem-se a declaração de moratória. Embora viole o contrato na sua dimensão temporal, a moratória serve para o devedor ganhar tempo e conseguir pagar a quantia total posteriormente.

Como o governo tem um poder de mercado sobre o preço dos empréstimos, ele frequentemente sobe ou desce os juros de maneira unilateral como forma de política econômica. Porém, isso não diz nada a respeito da sua solidez fiscal. A título de exemplo, o governo pode subir os juros para conter a inflação, assim como pode baixá-los em épocas de baixo crescimento para estimular os investimentos na economia. Essas situações não são tão importantes para o presente artigo. 11

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2.4. A União Europeia e o FMI

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Foi descrito acima o funcionamento básico do sistema financeiro e monetário das economias nacionais. Porém, assim como cada país possui seu próprio sistema financeiro, há um sistema financeiro internacional, que coordena a oferta e a demanda de poupança entre os países. Para auxiliar essa complexa interação, existem regras e instituições específicas. Nesse tópico, será introduzida a estrutura fundamental do bloco europeu, que traz algumas mudanças na estrutura macroeconômica básica apresentada até aqui, bem como uma descrição sucinta do Fundo Monetário Internacional (FMI). Após a Segunda Guerra Mundial, buscando pôr um fim no seu histórico de conflitos, as principais potências europeias passaram a aumentar a cooperação e a integração entre si. Desse esforço resultou um processo de união econômica e política que culminou na formação da atual União Europeia (UE), com 27 Estados-membros. A UE consiste em um bloco econômico dotado de um mercado comum, livre movimento de pessoas, bens, serviços e capital, e legislação e políticas comuns em variadas áreas (e.g.: segurança, justiça, agricultura, pesca, comércio exterior, política externa, desenvolvimento regional). Ainda, visando a aprofundar a integração econômica, 17 membros12 da UE se reuniram para formar uma união monetária, abrindo mão do poder de seus respectivos governos de emitir uma moeda nacional própria e adotando uma moeda comum, o euro. O conjunto desses países constitui a zona do euro (UE, 2007). Para garantir seu funcionamento, a UE dispõe de instituições supranacionais e intergovernamentais em favor das quais os membros aceitaram transferir uma quantidade de soberania. Embora esteja longe de ter todos os poderes de um Estado soberano, a UE possui uma configuração que lembra um governo com separação de poderes: há um Executivo (a Comissão Europeia), um Judiciário (o Tribunal de Justiça), um Legislativo (Parlamento Europeu e Conselho de Ministros) e um Tribunal de Contas. Além disso, como maior tomador de decisões políticas, há o Conselho Europeu e, como autoridade monetária do euro, o Banco Central Europeu (BCE) (UE, 2007). A Comissão, o Conselho Europeu e o BCE são os mais importantes para o presente artigo. O Conselho Europeu dá as diretrizes para a atividade legislativa e executiva da UE, sendo capaz de definir os rumos e de propor mudanças radicais na configuração do bloco europeu. Por sua vez, a Comissão detém a responsabilidade fiscal pelos gastos da União, dispondo de orçamento próprio para oferecer, embora com grandes limitações, ajuda direta aos países com difi-

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culdades. Já o BCE detém o monopólio da emissão do euro e atua de maneira bastante independente com quase todos os poderes de um banco central nacional (UE, 2007). Sua atuação será mais discutida nas seções seguintes. Com relação à zona do euro, é importante notar que a união monetária não foi acompanhada de grau significativo de união bancária nem de união fiscal. Isso significa, respectivamente, que as regulações e a supervisão do sistema bancário continuam nas mãos de cada país individualmente e que o orçamento fiscal da UE é pequeno demais para ter a influência significativa na economia da zona do euro13. Essa característica, muitas vezes referida como uma falha no desenho institucional do euro (BLUNDELL-WIGNALL, 2012; LANE, 2012), foi muito importante para a formação da atual crise do euro e será analisada com maior profundidade na seção seguinte. Por sua vez, o FMI é uma instituição financeira global que tem entre seus objetivos manter a estabilidade do sistema financeiro internacional, socorrendo os países em caso de crises e problemas com suas contas públicas. Uma de suas funções é conceder empréstimos condicionados aos países que lhe solicitam ajuda. A seção 4.2 explicará como funciona esse tipo de empréstimo. O FMI também é um importante foro de discussão da regulação do sistema financeiro internacional (FMI, 2012c). Seu papel atualmente vem sendo rediscutido no âmbito mundial, devido às experiências em crises recentes. Com a entrada de países europeus na posição de endividados, o FMI tem negociado as condições para fornecer ajuda aos países necessitados, não estabelecendo uma cobrança tão rigorosa de medidas em alguns dos casos (STIGLITZ, 2000). Uma possível mudança na postura do FMI é um debate a ser abordado com maior profundidade no tópico 4.2.

3. AS ORIGENS, O DESENVOLVIMENTO E A SITUAÇÃO ATUAL DA CRISE DO EURO Após a Segunda Guerra Mundial, a globalização tornava-se uma ideia cada vez mais popular, pois significava a facilidade de acesso internacional através do desaparecimento de barreiras ao co-

12 Os países são: Alemanha, Áustria, Bélgica, Chipre, Eslováquia, Eslovênia, Espanha, Estônia, Finlândia, França, Grécia, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Malta, Países Baixos e Portugal. 13 O orçamento da Comissão Europeia representa apenas 1% de todo o orçamento fiscal da UE. Os outros 99% continuam nas mãos de cada Estado-membro (COMISSÃO EUROPEIA, 2012b).

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mércio e aos investimentos, e o aumento do fluxo internacional de bens e serviços (GEISST, 2009). O livre comércio e os mercados comuns serviriam para facilitar essa ideia. A redução e eliminação das barreiras comerciais e financeiras advieram da liberalização de seus mercados. Segundo Mollo (2011), o termo liberalização pode ser entendido como um desvencilhamento das normas estatais de regulação da economia. Esse processo, inclusive, acabou levando a uma desregulamentação dos mercados, ou seja, o papel do Estado reduziu-se, e os mercados tornaram-se mais livres para funcionar de acordo com a sua própria dinâmica e auto-regulamentação. Nesse sentido, a liberalização do comércio, especialmente em países em desenvolvimento, apresentou benefícios modestos, enquanto simultaneamente a liberalização do mercado cambial e de capitais associou-se a altas taxas de câmbio e de juros, dificultando o crescimento da produtividade, a distribuição de renda e o desenvolvimento (SUNS, 1998). A liberalização financeira embasou-se na redução do controle estatal do mercado financeiro, o qual, globalizado, apresentava capitais movimentando-se fora do âmbito de seu país de origem, por exemplo “(...) [através do] mercado de dólares fora do controle americano e aplicações europeias em dólar, cuja gestão está fora da alçada dos vários países europeus” (MOLLO, 2011, p. 460). Nesse cenário insere-se a atual crise, que pode ser considerada a mais grave enfrentada pela Europa desde a crise decorrente da Segunda Guerra (FREITAS, 2011). Seu início aconteceu em maio de 2010, a partir das crescentes dificuldades de financiamento14 apresentadas pela Grécia, um dos países economicamente mais fracos da zona do euro. Atualmente, a crise já se espalhou pela região, tendo atingindo principalmente os chamados países periféricos, que são: Grécia, Irlanda, Portugal, Espanha e Itália15. Entretanto, a crise corrente desenvolveu-se em muito além dos países da zona do euro e expandiu-se para o mundo como um todo. Como a crise surgiu? O que determinou o seu contágio pelas economias da zona do euro? Quais os efeitos nessas economias? Tais perguntas serão abordadas nas próximas subseções. A primeira subseção compreende as condições da economia europeia e mundial que serviram de plano de fundo para a crise. A subseção seguinte aborda como a crise se espalhou para os demais países da zona do euro. A terceira subseção mapeará seus efeitos sobre os países (em especial, os periféricos), as medidas adotadas para contê-la e quais seus resultados e consequências até o presente momento.

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3.1. Origens Antes de entender a crise, é preciso compreender em qual contexto ela foi inserida. Nesta subseção, serão tratados dois fatores que criaram condições propícias para o deslanchar da crise atual: a configuração do sistema financeiro internacional e o desenho institucional europeu.

3.1.1. A configuração do sistema financeiro internacional A visão de Minsky (1982) acerca da origem e da intensificação das crises financeiras considera que o surgimento das crises relaciona-se com a composição dos ativos e passivos das instituições financeiras. Os ativos constituem as aplicações realizadas pelas instituições financeiras, enquanto que os passivos indicam suas fontes de captação de recursos. Segundo Muniz (2010), até 1960, as instituições financeiras só aumentavam seus ativos (como os empréstimos) se houvesse uma contrapartida no aumento dos passivos (como um aumento no número de depósitos). A partir da Segunda Guerra Mundial, o mundo passou por um período de grande expansão econômica, liderada pelos EUA. Entretanto, após os anos 60, determinadas condições da economia americana - como o aumento da inflação aliado aos gastos realizados na guerra com o Vietnam (CARVALHO, 2000, p.341), deterioraram o Balanço de Pagamentos (BP)16 norte-americano (MUNIZ, 2010). Esse desequilíbrio gerou graves consequências para o mundo, pois este dependia da dinâmica da economia americana em garantir a paridade dólar-ouro17, institucionalizada em Bretton Woods18.

14 Conceito que se refere à perda da capacidade do governo de obter receitas para saldar suas dívidas. 15 Os países periféricos são também conhecidos pelo termo PIIGS (Portugal, Ireland, Italy, Greece and Spain; em português: Portugal, Irlanda, Itália, Grécia e Espanha). 16 No BP são registradas todas as transações entre residentes e não-residentes de um país. As transações comerciais (exportações e importações) são registradas na conta corrente e as transações financeiras na conta de capitais do balanço de pagamentos. 17 O padrão dólar-ouro garantia que cada 35 dólares valeriam uma onça troy (31,1g) de ouro. Ou seja, era garantido a qualquer indivíduo, instituição financeira, empresa ou banco, que o governo dos Estados Unidos forneceriam tal quantidade de ouro caso fosse apresentada a citada quantidade de dólares. Para essa situacao se manter, os EUA não podiam desvalorizar sua moeda (barateá-la em relação a outras moedas), de modo que uma mesma quantidade de dólares valesse menos ouro. Assim, quando os EUA precisou desvalorizar sua moeda, encerrou-se a padrão dólar-ouro. 18 O Acordo de Bretton Woods foi estabelecido em 1944 no qual o presidente dos EUA Franklin D. Roosevelt e do primeiro ministro inglês Winston Churchill desejavam garantir a prosperidade pós-guera através da cooperação econômica. Seus principais objetivos consistiam em estabelecer um sistema de taxas de câmbio (o qual levou ao padrão dólar-ouro) e à reconstrução dos países prejudicados pela Segunda Guerra Mundial.

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Consequentemente, ocorreu a extinção do modelo de taxas fixas de câmbio através do abandono da paridade dólar-ouro. Como explica Carvalho (2000, p. 341): “Criou-se, assim, um ambiente de extrema incerteza para a operação dos mercados financeiros dos principais países desenvolvidos”. E é justamente neste ambiente que inicia-se uma operação de flexibilização dos passivos do sistema financeiro, ou seja, da captação de recursos. Essa flexibilização dos passivos deu-se pelo advento de inovações financeiras19. De acordo com Muniz (2012), os novos instrumentos financeiros destacaram-se pela forma de captação de curto prazo20 destinados à atividades de ativos de longo prazo, ou seja, os recursos eram captados através de contratos de curto prazo, enquanto os empréstimos eram concedidos por contratos de longo prazo. Logo, antes que o banco recebesse o montante emprestado, teria que pagar pelos recursos captados. Ainda segundo Muniz (2012), entre 1970 e 1980, juntamente com todo esse processo de liberalização, intensificava-se o processo de internacionalização, ou seja, o processo da facilitação em atuar em outros países. O Euromercado surgiu nessa época, permitindo aos bancos europeus captarem recursos de bancos estrangeiros, diversificando ainda mais sua carteira de passivos (captação de recursos). Os bancos americanos aproveitaram essa demanda por capital externo e iniciaram um processo de internacionalização financeira, abrindo filiais de seus bancos em diversos países. Na década de 80, o processo de criação de novos instrumentos financeiros apresentou um forte dinamismo, especialmente através da criação de inovações rumo à prática de hedging finance (CORRÊA, 1995, p. 58). O hedging finance amplia a segurança na realização de um determinado investimento, fator crucial visto o ambiente de grande incerteza que prevalecia na época. Muniz (2010) destaca que nesse período ocorreu uma maior pressão das autoridades reguladoras para que as instituições bancárias elevassem suas reservas de capital próprio, o que levou à prática de operações não registradas em balanço, tais como i) as operações de securitização e ii) derivativos, gerando um efeito perverso. Essas operações permitiram aos bancos captarem recursos sem, no entanto, registrar em seus balanços, camuflando os riscos envolvidos em suas operações. Além disso, passam a ter importância os chamados investidores institucionais que, segundo Carvalho (2000), abarcam os fundos de pensão, fundos de investimentos e os fundos desenvolvidos pelas companhias seguradoras. Conforme aponta este autor, os investidores institucionais

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são investidores que estão atrás de retornos elevados para seus capitais e, portanto, sujeitos a correrem maiores riscos. Todas estas inovações ao longo das últimas décadas permitiram, segundo Muniz (2010), que todo tipo de agente tivesse a possibilidade de captar recursos, inclusive aqueles com condições precárias de pagamento ou de se auto financiar. Desta forma, as inovações financeiras, especialmente aquelas que surgiram após a década de 80, tem a característica de tornarem o sistema muito mais instável. Este processo de criação de instrumentos financeiros e flexibilização nas formas de captação dos bancos criaram, conforme mesmo autor, um ambiente que dificultou cada vez mais a atuação dos Bancos Centrais em controlar a atuação bancária e a oferta de moeda. E foi nesse ambiente que observou-se, especialmente na primeira década do século 21, um considerável aumento do fluxo de capital externo. O fluxo que era entre 2 a 6% do PIB mundial entre 1980-95, subiu para 15% do PIB desde então; em 2006, esse fluxo correspondia a $7.2 trilhões (PRIMORAC, 2012). O grande problema desse aumento exarcebado do fluxo de capitais em tão curto tempo residiu na ausência de uma regulamentação eficaz, capaz de garantir o pleno funcionamento do mercado de capitais. Nesse ambiente, iniciou-se a crise econômica global em 2007, por meio do colapso do sistema de hipotécas dos EUA. Intrinsecamente ligado ao sistema financeiro, o mercado imobiliário sofria com a falta de uma regulamentação eficiente. Aliada a isso, ainda presenciava-se à incapacidade de Federal Reserve (Fed), banco central americano, em controlar as operações financeiras da economia americana (MENDELSON, 2010). A crise espalhou-se pelo mundo em 2008, na forma de desequilíbrios no fluxo de capitais externos, através da brusca redução da quantidade de dólares disponíveis. Em síntese, a desregulamentacao do mercado financeiro dificultou o reconhecimento dos riscos embutidos nas operações financeiras. O conjunto dos agentes financeiros tornou-se extremamente complexo e não transparente. Dado que os mercados dependem de informações para funcionar, essa falta de transparência levou ao desconheci-

19 Carvalho (2000, p. 338) define uma inovação financeira como “(...) a produção de novos tipos de serviços financeiros ou a novas formas de produção de serviços financeiros já conhecidos”. As inovações financeiras constituiram-se dos Fundos de Reserva Federal (FRFs), dos Certificados de Depósitos Bancários (CDBs) e dos Commercial Papers (CPs). 20

Na economia, operações de curto prazo têm duração de até um ano.

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mento de quem tinha o quê ou qual o seu valor no mercado financeiro internacional, fator crucial para a viabilidade da crise de crédito atual (MENDELSON, 2010).

3.1.2. O desenho institucional europeu

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Nesse âmbito de sofisticação do sistema financeiro internacional (tanto pela globalização quanto pelo processo constante de criação de novos mecanismos financeiros), a União Europeia (UE) passava por transformações semelhantes. Segundo Sapir (2011), a conclusão do mercado único europeu21 com a adoção do euro em 1999 foi, então, acompanhada pela completa liberalização do mercado de capitais europeu. Entretanto, essa liberalização não foi seguida de uma regulamentação comum para todos os Estados membros da zona do euro. Simultaneamente, esses avanços obtidos em âmbito monetário não foram observados em âmbito fiscal ou bancário, pois a regulamentação desses setores foi deixada a nível nacional. Aqui temos o seguinte cenário: i) ocorreu uma união monetária, dada a adoção do euro por 17 países membros da União Europeia e de um banco central comum; ii) os segmentos fiscais e bancários não foram contemplados com nenhuma integração formal, de modo que os problemas gerados por cada país seriam resolvidos em âmbito doméstico, sem haver nenhuma entidade supranacional (como o BCE, no caso do sistema monetário) capaz de tomar decisões concernentes à zona do euro como um todo. O Tratado de Maastrich, que entrou em vigor em 1993, definiu as direções a serem tomadas pela União Europeia em direção a uma união econômica e monetária (ainda em estágio de mercado comum). Ao definir que a política monetária seria de competência da UE22 e que a política econômica seria deixada à jurisdição de seus Estados membros23, criou-se um desequilíbrio estrutural no funcionamento da união econômica e monetária da UE. Por isso, entende-se que o Banco Central Europeu foi instituído de completa independência para decidir a direção da politica monetária da UE sem, entretanto, contar com uma entidade política forte que pudesse definir as linhas de ação econômica que dariam suporte à politica econômica monetária adotada. Tentou-se corrigir esse problema através do Tratado de Amsterdã que entrou em vigor em 1999 e estabeleceu regras fiscais24 para os países da UE. Em síntese, instituía-se um controle centralizado da política fiscal da zona do euro, através de um conjunto de mecanismos que monitorariam e sancionariam os países da zona do euro que possuíssem consideráveis déficits públicos

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(esse conceito será abordado na subseção seguinte). Entretanto, em 2003, a França e a Alemanha estavam em situação de déficit excessivo, mas o Conselho Europeu não sancionou os dois países, conforme previsto no Tratado de Amsterdã (BBC, 2012). Ou seja, houve um afrouxamento das regras, além de um distanciamento perante a integração no âmbito fiscal da UE. O entendimento da configuração do sistema financeiro internacional e do desenho institucional europeu fornece a base para a compreensão da crise europeia. Esses dois aspectos descritos foram de extrema importância para que ocorresse a liberalização do mercado de capitais na zona do euro sem simultaneamente ocorrer uma regulamentação adequada que, como sabemos por análise à posteriori, foi o gatilho para o deslanchar da crise corrente. Na subseção seguinte, serão discutidos o início da crise e seu desenvolvimento, através do detalhamento das entrelinhas políticas e econômicas pertinentes ao processo de liberalização de capitais.

3.2. A crise europeia Como foi visto na subseção anterior, a liberalização do mercado de capitais europeu (i.e, extinção de quaisquer restrições de seu fluxo) permitiu que instituições financeiras pudessem operar por meio de filiais espalhadas pelos países da zona do euro25, reali-

Há 6 estágios de integração econômica: 1) Zona de preferenciais tarifárias: dois ou mais países adotam uma redução tarifária parcial; 2) Zona de livre comércio: dois ou mais países optam por promover uma alíquota tarifária de importação igual a zero, ex: NAFTA; 3) União aduaneira: dois ou mais países aprovam, além dos benefícios da área de livre comércio, a criação de uma tarifa externa comum (TEC), ex: Mercosul; 4) Mercado comum: dois ou mais países que já faziam parte de uma união aduaneira decidem liberar o fluxo de mão-de-obra e capital; 5) União econômica e monetária: dois ou mais países pertencentes a um mercado comum decidem-se pela criação de uma moeda comum, unificando as políticas externa e de defesa, ex: União Européia; 6) Integração Econômica Total: estágio mais completo de integração, quando se adotam políticas monetárias, fiscais e sociais comuns, estabelecendo-se uma autoridade supranacional, encarregada da elaboração e aplicação dessas políticas.

De acordo com o Artigo 3 do Tratado de Funcionamento da UE (2010).

De acordo com o Artigo 5(5) do Tratado da União Europeia (2007).

Essas regras compunham o Tratado de Estabilidade e Crescimento da UE (2012).

25 Além de Islândia, Listenstaine e Noruega, que não adotam o euro mas fazem parte da UE.

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zando operações cross-border26 sem responder a nenhuma autoridade supranacional (SAPIR, 2011), mas apenas ao seu país de origem. Essa não coordenação entre políticas financeiras e fiscais foi fragilizando a UE, especialmente pela dificuldade em regular o cumprimento das normas27 estabelecidas pelo Tratado de Maastricht em suas políticas fiscais (KIRKEGAARD, 2011). Nesse âmbito, no qual o sistema financeiro e a união monetária contribuíram para o aumento do fluxo de capitais externos, o governo se insere como um dos agentes a fazer uso desses capitais. Da mesma maneira que as empresas e as famílias, o governo precisa de uma fonte de renda para cobrir suas despesas. Essa fonte de renda é obtida através da arrecadação de impostos. Entretanto, quando os impostos não são suficientes para cumprir com suas obrigações, o governo precisa tomar emprestado. E para este sentido o governo passou a aproveitar o aumento do fluxo de capitais externos. Dependendo de como o governo aloque os recursos obtidos, os empréstimos obtidos através da venda de títulos da dívida pública pode auxiliar o país a reduzir seus déficits fiscais e promover o crescimento, gerando condições para o país se recuperar. Vukovic (2012) aponta duas finalidades para as quais o dinheiro obtido com a dívida pública pode ser utilizado: a) financiar investimentos (manufaturas, tecnologia etc.), o que é positivo para o país, pois promove a produção e gera crescimento ou b) financiar o consumo e os gastos do governo em setores não produtivos, o que é negativo para o país, pois este capital não vai gerar renda adicional (essa renda não pode ser obtida, por exemplo, quando o governo utiliza dinheiro dos cofres públicos para financiar campanhas eleitorais). Conforme mesmo autor, Irlanda e Espanha encaixam-se no caso (a), enquanto Grécia, Itália e Portugal, no caso (b). Após a adoção do euro, dados do FMI (2011) apontam que todos os países da zona do euro aumentaram seu déficit, à exceção da Alemanha. Segundo Vukovic (2012), isso ocorreu porque a Alemanha adotou uma série de reformas no seu mercado de trabalho e no seu sistema de pensões, gerando aumento em seus níveis de produtividade e redução nos gastos do governo ao enxugar o valor das pensões (KIRKEGAARD, 2011). Tradicionalmente o país mais competitivo28 da Europa, essas medidas só distanciaram os demais países dos níveis da Alemanha, o que pode ser observado no aumento das exportações desta e no aumento das importações dos demais países (VUKOVIC, 2012). Com o tempo, as empresas menos competitivas decretam falência, o que traz claros impactos à arrecadação de impostos. E quanto menor a arrecadação, menos recursos o governo dispõe

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para pagar o seu déficit. A continuidade desse ciclo pode levar a uma recessão da economia (não ocorre crescimento; pelo contrário, a economia produz menos), e, na pior das hipóteses, a uma depressão (estado agravado da recessão, consistindo em longos períodos de falências de empresas, desemprego em massa etc.). Nesse sentido, como os países estão vinculados por uma união monetária, não podem utilizar a ferramenta de desvalorização de sua moeda para reduzir esse desequilíbrios fiscais (LANE, 2012), ao baratear suas exportações (o que aumentaria sua arrecadação), e diminuir o valor de suas dívidas (já que com a moeda desvalorizada, eles precisam de mais moeda nacional para pagar a moeda estrangeira, e a dívida é fixa na moeda doméstica – tornando-se, portanto, mais barata). Outro aspecto da união monetária concerne os agentes do sistema financeiro. Estes desenvolveram a impressão errada de que os riscos dos títulos das dívidas públicas de cada país da zona do euro poderiam ser lidos de maneira conjunta, ou seja, como todos eram cotados em euro, deu-se a impressão que não importava qual título comprar, pois todos apresentavam o mesmo nível de segurança – afinal, valiam euros. Antes disso, quando cada país tinha sua própria moeda, havia uma disparidade maior entre as taxas de juros de cada nação, refletindo a solidez do setor privado e dos compromissos firmados pelos governos (títulos públicos). Países como Portugal e Grécia tinham juros maiores, enquanto países como a Alemanha e a França remuneravam menos os seus credores (LANE, 2012). Com a união, essa disparidade sumiu, dando lugar a uma convergência para baixo: as taxas de juros que antes eram mais altas nas economias hoje mais periféricas do euro baixaram até haver uma semelhança muito grande de valores entre todos os países do euro (LANE, 2012). Essa queda na taxa de juros fez com que países que antes da convergência dos juros sofriam com a falta de demanda interna para seu excesso de crédito, como Alemanha e França, passassem a investir nos países periféricos (VUKOVIC, 2012). Quando a crise americana espalhou-se pela Europa em 2008, diversos investidores e instituições europeus possuíam capital investido na economia dos EUA. Os investidores procederam com

Entre fronteiras, em tradução livre.

As normas consistem em os países obedecerem ao limite de 3% do PIB para déficit público e 60% do PIB para dívida pública. 27

28 Segundo Salvatore (2000), entende-se por competitividade a capacidade de um país em produzir e vender mais barato que os outros países.

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a realocação de seus investimentos em ativos dos países periféricos para ativos de menor risco, como os títulos da dívida alemã, para evitar maiores perdas (KOURETAS; VLAMIS, 2010). As instituições financeiras reduziram a concessão de empréstimos, devido às perdas que sofreram com a queda do valor de seus títulos da dívida soberana dos EUA. Assim, o realocamento do capital dos investidores simultaneamente à redução da concessão de empréstimos pelas instituições financeiras levou a uma redução da oferta de crédito nos países periféricos (REINHART; ROGOFF, 2009). Restaram como únicas fontes de crédito para esses países a Alemanha (economia mais forte da UE), o Banco Central Europeu e o FMI (VUKOVIC, 2012). Como, então, a crise europeia que era aparentemente uma crise financeira (gerada como consequência da crise americana) se transformou em uma crise da dívida soberana? As dificuldades foram inicialmente observadas na Grécia. Os títulos da dívida pública grega passaram a ser reconhecidos como ativos de baixo risco e, com isso, criou-se demanda artificial para esses títulos. Essa demanda facilitou a tomada de empréstimos pelos governantes gregos, que, entretanto, utilizaram-nos para financiar seus gastos (inclusive, consumindo os produtos alemães), mas não para melhorar as condições de competitividade de seu país e, assim, reduzir seus elevados déficits fiscais. E isso, consequentemente, tornou os títulos gregos bem mais arriscados, devido à possibilidade de insolvência por parte do governo (LANE, 2012) – quanto maior o déficit, maior a quantidade de obrigações não cumpridas pelo governo por falta de dinheiro. No caso da Espanha e da Irlanda, a crise dos EUA levou à deterioração do preço do setor imobiliário, levando a uma redução da arrecadação de impostos do governo e a uma redução do número de pessoas empregadas no setor de construção, pois esse setor representava um grande peso tanto na produção quanto na geração de empregos de suas economias. Ainda, como o desemprego aumentou, assim também aumentaram os custos do governo perante esses novos desempregados. Essa situação levou tanto a Irlanda como a Espanha a irem de um superávit para um estado de enorme déficit, obrigando seus governos a emitirem títulos públicos de forma a arrecadarem o dinheiro necessário para que os setores mais afetados fossem socorridos (KRUGMAN, 2011). Com a solvência desses países também em questão, a confiança dos investidores se deteriorou ainda mais, intensificando a venda de seus títulos públicos oriundos de países periféricos em troca dos títulos alemães – considerados de baixo risco – em um curto

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período de tempo (KRUGMAN, 2011). E foi através da tentativa de venda desesperada dos títulos dos países periféricos – gerando uma queda de seus preços e, consequentemente, um aumento de sua taxa de juros (para compensar o risco) – que a crise financeira europeia transformou-se em uma crise da dívida soberana.

3.3. Medidas Diante da deflagração da crise da dívida soberana, a UE e o FMI lançaram mão de medidas conjuntas de ajuda aos países periféricos do euro. Assim, esta subseção analisa os efeitos gerados na economia desses países através da adoção desses planos, e por quais razões fez-se necessária a intervenção nesses países para evitar o contágio da crise pelos demais membros da zona do euro e do resto do mundo. O FMI e a UE criaram, primeiramente, um fundo de estabilidade financeira temporário (European Financial Stability Facility – EFSF) para oferecer pacotes de ajuda financeira aos países afetados, que em seguida tornou-se o European Stability Mechanism (ESM), em caráter permanente (FMI, 2012a). A liberação do capital oferecido por esses pacotes estava sujeita à adoção de medidas de austeridade, como corte de gastos do governo, salários e benefícios, aumento dos impostos e demissão de funcionários, como ocorreu na Grécia, Espanha, Portugal e na Irlanda (VUKOVIC, 2012). Na Itália, a qual até a escrita deste artigo ainda não solicitou ajuda, também foram introduzidas medidas de austeridade, porém por iniciativa governamental (FMI, 2012a). Entretanto, a adoção de medidas de austeridade como característica comum a ser adotada por todos os países afetados não considerou as diferenças econômicas existentes entre esses países. Nos parágrafos abaixo, essas diferenças serão abordadas. Grécia e Portugal apresentavam uma elevada dívida pública desde antes de aderirem ao euro (VUKOVIC, 2012). Esta dívida agravou-se diante dos problemas de competitividade enfrentados após a adoção do euro, pois agora competiam com produtos oriundos da Alemanha, França e países escandinavos. Como visto nas seções anteriores, a adoção do euro implica na perda de uma moeda nacional em prol de uma moeda em comum. Anteriormente, estes países desvalorizavam suas moedas nacionais (o dracma e o escudo português, respectivamente) como forma de baratear suas exportações (LANE, 2012). Agora, essa possibilidade não existe mais. Então, a perda de competitividade e a impossibilidade de desvalorização de suas moedas piorou a situação de déficit na conta corrente (ver nota de rodapé 12) dos dois países.

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Nesse sentido, as medidas de austeridade têm se mostrado ineficientes, pois inibem o crescimento da economia desses países, especialmente devido ao corte de salários, os quais desestimulam o consumo da população (KRUGMAN, 2012a). A redução do consumo implica numa queda na arrecadação do governo, deteriorando ainda mais sua já debilitada capacidade de pagamento, a qual é refletida em um aumento de seus déficits públicos e uma nova necessidade de empréstimos. Tem-se, assim, uma ineficiência nos planos de ajuda oferecidos. A Irlanda e a Espanha tiveram causas distintas das explicadas anteriormente, tendo seu centro no estouro da bolha imobiliária, cujo crescimento foi pautado no financiamento externo. Quando a crise estadunidense foi deflagrada, os bancos irlandeses e espanhóis sofreram com a especulação e perderam muitos de seus recursos (DRUDY; COLLINS, 2011). As medidas de austeridade na Espanha tiveram claros impactos negativos na economia, pois observou-se um aumento do desemprego de 23% para 26%, um aumento da dívida pública de 69% para 91% e é esperado uma redução do PIB em 3%; apenas o déficit orçamentário apresentou resultados positivos ao reduzir em 2% do PIB (THE ECONOMIST, 2012d). Em situação mais animadora, mais de dois anos depois de ter pedido um resgate, a Irlanda começa a regressar ao mercado, mas a retomada econômica do país é frágil, apesar da recente queda do desemprego e do crescimento no setor dos serviços (EURONEWS, 2012). Segundo Ribeiro (2012), o FMI propõe ao governo irlandês não apresentar mais medidas de austeridade até 2015, mesmo que isso signifique falhar as metas de crescimento econômico em 2013. Até o momento em que apenas a Irlanda, a Grécia e Portugal haviam solicitado ajuda ao FMI, as preocupações não eram tão grandes, dado que as três juntas representam uma percentagem pouco significativa da economia da zona do euro. Entretanto, quando Espanha e Itália começaram a dar sinais de problemas, a crise da zona do euro adquiriu proporções preocupantes, pois estes países estão entre as quatro maiores economias europeias, o que os torna too big to bailout, ou seja, será necessário um pacote de ajuda muito elevado para auxiliar esses países dado que são grandes economias. Haja vista que a Itália e a Espanha representam 28,5% do PIB da zona do euro (EUROSTAT, 2012), uma possível recessão pode gerar grandes estragos em uma escala mundial, o que reforça a necessidade da contenção da crise nesses países (FMI, 2012a). Kirkergaard propõe que países como a Espanha e a Itália “ajudem a si mesmos durante um longo período de consolidação fis-

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cal” porque seriam beneficiários de grande peso em relação aos outros (KIRKEGAARD, 2011, p. 6). No caso da Itália, o governo já vem implementando medidas há alguns meses e sua situação é mais moderada que dos outros países da zona do euro. É importante ressaltar que a maior contribuição para o EFSF/ESM foi da União Europeia, tendo em menor grau a contribuição financeira do FMI (LANE, 2012). Não obstante, como será abordado na seção seguinte, o FMI desempenha papel muito preponderante na formação das políticas de ajuda. Analistas financeiros comentam que os empréstimos e medidas de austeridade não serão suficientes para alcançar as metas propostas pelo FMI (THE ECONOMIST, 2012b). Contudo, é primordial a ajuda às economias afetadas para impedir danos ainda maiores ao euro como um todo, especialmente porque existem muitos investimentos de fortes economias europeias como da Alemanha nesses países, e da França, em menor grau. Outro argumento é que uma parte significativa do superávit da balança comercial da Alemanha e da França é relacionada às exportações para os países periféricos, o que acarretam consequências para suas economias de um modo global, pois influencia nos investimentos externos e na sua receita da balança comercial (COMISSÃO EUROPEIA, 2012a).

4. OS CAMINHOS PARA O FUTURO: O BLOCO EUROPEU E O FMI As causas e consequências de uma crise econômica requerem um apreciável período de tempo para serem amplamente compreendidas. Considerando que a crise europeia ainda não apresenta sinais de término, não há um consenso perante a eficácia das medidas já tomadas para solucioná-la. Assim, as dificuldades em compreendê-la com precisão e a urgência que permeia as tomadas de decisões em prol de resolvê-la estão gerando um amplo debate sobre quais rumos deverão ser seguidos. Esta seção pretende, então, descrever as principais alternativas que ainda não foram utilizadas e, em seguida, analisar o papel do FMI em sua resolução.

4.1. Perspectivas na União Europeia Nas seções anteriores, abordou-se o complexo problema dos países do euro de possuir uma união monetária sem um grau significativo de união fiscal, bancária e política. De início, portanto, a saída mais imediata para estabilizar a zona do euro parece ser a sua fragmentação, ou seja, a retirada de um ou mais países da união monetária ou até mesmo a extinção por completo dessa união. Isso poderia ocorrer tanto pela expulsão de um ou mais

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membros periféricos – a começar pela Grécia, onde a situação é mais calamitosa – quanto pela saída unilateral de países centrais. Com isso, o país que sai do euro retoma a configuração macroeconômica tradicional, controlando a emissão de sua própria moeda e ganhando a capacidade de monetizar a sua dívida, o que consiste num procedimento de duas etapas: primeiro, o governo (Poder Executivo) emite muitos títulos para arrecadar dinheiro; segundo, o banco central emite moeda para pagar por esses títulos (MISHKIN, 2012). Há duas vantagens atraentes nesse método. Em primeiro lugar, ele transforma o risco creditício (de default) em risco de inflação (porque aumenta a oferta de moeda muito mais rápido que sua demanda – ver seção 2.1). Em segundo, permite aos países com problemas de competitividade desvalorizar sua própria moeda. Assim, tem-se uma possível estratégia de retomada de crescimento: apesar de inflação alta ser ruim, é mais fácil de lidar, por atrapalhar menos a retomada do crescimento do que atual risco creditício; por outro lado, uma moeda desvalorizada deixa os produtos do país mais baratos no mercado internacional, aumentando a competitividade (BLUNDELL-WIGNALL, 2012). Apesar de ser o remédio mais simples, a fragmentação do euro é também o caminho menos desejado, por impor custos enormes oriundos de quatro principais frentes: (i) a possibilidade de, uma vez retirado um país, outros o seguirem, num efeito dominó; (ii) um grande aumento da insegurança jurídica sobre os contratos expressos em euro, piorando o quadro de crise; (iii) um retrocesso no projeto de integração europeia; (iv) o enfraquecimento do euro como moeda global e alternativa ao dólar no comércio exterior (KIRKEGAARD, 2011; BLUNDELL-WIGNALL, 2012). Como o euro e a economia europeia são muito importantes na economia mundial, essas consequências seriam ruins tanto para a Europa quanto para o resto do mundo. Assim, várias medidas são estudadas para manter a coesão da zona do euro. Algumas são de curto prazo, visando a conter a situação de crise e manter uma via de crescimento; outras são de longo prazo, fazendo ajustes de competitividade dentro dos países e revendo a organização supranacional da UE e do euro (GRAUWE, 2010). Como a crise do euro envolve uma crise bancária e outra de dívida soberana (ver seção 3), as medidas devem ser pensadas em conjunto, pois não é possível sair da situação atual sem que ambas as crises sejam resolvidas (BLUNDELL-WIGNALL, 2012). Em oposição à ruptura do euro, há um grupo enorme de propostas que vislumbra uma maior integração europeia para promover a estabilidade financeira e fiscal na união monetária.

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O presente artigo não pretende se aprofundar nesse debate, mas antes fazer um breve mapeamento das principais propostas nesse sentido. A seção anterior mostrou que a crise do euro nasceu de uma interação entre a dívida pública e um sistema bancário fraco, instável e endividado. Para promover maior estabilidade, as dívidas bancárias devem ser mais solidamente garantidas. Um dos maiores problemas da união monetária europeia é que ela deixa os custos de lidar com um sistema financeiro em crise inteiramente nas mãos dos governos nacionais. Assim, tem-se como caminho inicial mais óbvio as uniões fiscal e bancária na zona do euro ou na UE, o que retira dos governos a pesada tarefa individual de garantir a solidez de um sistema bancário muito endividado e transfere essa responsabilidade a um sistema centralizado29. A primeira consiste em centralizar poderes fiscais, repassando um orçamento bem maior dos membros para a Comissão Europeia. Grauwe (2010) considera essa transferência de soberania muito improvável no atual momento, por ausência de vontade política, mas há outras medidas que não transferem soberania e, ao mesmo tempo, podem assentar as bases para uma futura integração fiscal. A principal dessas medidas é a padronização da política fiscal, segundo a qual cada membro concorda em arrecadar e gastar seu orçamento observando um mínimo de regras fiscais comuns30. Já a segunda, que vem sendo em parte implementada, consiste em unificar a regulação bancária europeia e transferir dos governos para o BCE algumas responsabilidades, principalmente: (i) supervisionar a atividade bancária, avaliando sua sustentabilidade e impondo condições para que não se tomem riscos demais; (ii) salvar o sistema bancário da insolvência; (iii) garantir os depósitos efetuados nos bancos, caso eles não tenham capacidade para isso (LANE, 2012; BLUNDELL-WIGNALL, 2012; SAPIR, 2011). Enquanto as medidas que exigem acentuado grau de integração política não chegam, sobretudo na área fiscal, algumas propostas mais factíveis estão postas à mesa. Entre elas, as principais são a criação dos chamados eurobonds e o fortalecimento

29 Um dos problemas da configuração da UE é justamente a liderança difusa que ela apresenta. A entidade que de fato tem poderes decisórios para conter crises e acalmar o mercado é o Conselho Europeu. Mas suas decisões costumam necessitar de consenso entre os 27 membros da UE, dependendo de negociações lentas entre os países. Com uma união fiscal centralizada na Comissão Europeia e uma união bancária encabeçada pelo BCE, várias medidas necessárias não precisam mais passar pelo Conselho. 30 O Fiscal Compact já começa a endereçar isso, estabelecendo diretrizes para a disciplina fiscal no euro.

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do European Stability Mechanism (ESM). Os eurobonds seriam títulos públicos de todo o bloco europeu, emitidos e garantidos pelos países da UE enquanto bloco. O dinheiro arrecadado com a venda desses títulos seria repassado aos governos individuais dos países periféricos, permitindo uma transferência indireta dos países centrais para os PIIGS (BRUNNERMEIER et at., 2011). Já o ESM é o sucessor do EFSF (ver tópico 3.3), um fundo para resgatar países e bancos europeus em dificuldades. Os membros do euro podem fortalecê-lo através da ampliação do fundo e de suas funções, permitindo-o emprestar aos bancos a critérios mais favoráveis (BLUNDELL-WIGNALL, 2012). Por fim, algumas propostas de curto prazo ilustram bem um debate muito presente na atual crise do euro: o da austeridade vs. estímulos governamentais. De modo geral, em épocas de crise econômica, governos podem fazer ajustes estruturais, cortando gastos e benefícios sociais para retomar o crescimento no longo prazo, ou aumentar os gastos no curto prazo, não deixando que a economia pare de crescer. Autores como Frankel (2011) acreditam que certas medidas para ajudar os governos dos países periféricos podem de fato incentivá-los a continuar gastando de forma insustentável, deixando de fazer as reformas necessárias a longo prazo às custas da ajuda dos países centrais. Um modo de tentar evitar esse comportamento é através dos empréstimos condicionados. Na seção anterior foi mostrado como a UE e o FMI fizeram isso de forma conjunta na atual crise. No próximo tópico, apresentaremos uma discussão a respeito do papel que o FMI assume ao ter essa atuação.

4.2. Perspectivas de atuação multilateral no âmbito do FMI Antes da crise financeira de 2007-08, o FMI estava cada vez menos influente na esfera internacional. A decadência ocorreu após um período de forte presença global da instituição durante as crises de dívida soberana da década de 80 até a crise asiática de 1997-98, num período em que o FMI atuou com uma lista grande de países por meio de seus empréstimos condicionados, entre os principais o Brasil, a Argentina e a Ucrânia. A crise asiática marcou o início de uma fase de cada vez menos alcance geopolítico da instituição, sobretudo com relação aos países em desenvolvimento (GRABEL, 2011). Para entender porque isso aconteceu, é preciso ter em mente que as condições exigidas pelo FMI para emprestar seu dinheiro eram bastante rígidas. Essa condicionalidade funciona da seguinte forma: um país com dificuldades de financiamento, geralmen-

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te em crise, procura o FMI para obter financiamento especial em troca de tomar determinadas medidas internas que, ao ver do FMI, são benéficas para a sua economia e, ao melhorar as estruturas básicas de sua economia, permitem um maior crescimento e, consequentemente, melhores possibilidades de pagar sua dívida para com o próprio FMI através de orçamento fiscal mais equilibrado (FMI, 2012b). Para essa atuação, o FMI é dotado de um leque padrão de medidas, que passam por liberalização da economia, privatizações das empresas estatais e contração dos gastos do governo. Essa lista, sobretudo o último tópico, caracteriza uma postura bastante acentuada do FMI em prol da austeridade, pregando uma redução do papel do Estado na economia31 (GRABEL, 2011). Mas como qualquer decisão, o caminho da austeridade apresenta vantagens e desvantagens. Nas seções anteriores, as mais tradicionais vantagens da disciplina fiscal foram identificadas, sobretudo a possibilidade de retomar um trajeto de ganhos de competitividade e produtividade, melhor alocação dos recursos através de mercados mais livres, gastos estatais mais eficientes etc., além de possibilitar superávits que, acumulados, diminuem a dívida soberana total. Por outro lado, é possível também identificar problemas com a aplicação indevida de medidas de austeridade. Dois pontos são mais relevantes. Em primeiro lugar, de um ponto de vista social, críticos como Rückert e Labonté (2012), Mohidra et al. (2011) e Van Waeyenberge, Bargawi e McKinley (2011) apontam que a constrição de gastos governamentais imposta pelo FMI compromete programas sociais importantíssimos patrocinados pelo governo, em áreas como saúde, educação e distribuição de renda. Nesse sentido, as medidas de austeridade tomadas pelos países da Europa foram alvo de grandes mobilizações sociais (PONTICELLI; VOTH, 2011). Em segundo lugar, sob um ponto de vista econômico, a redução dos gastos do governo pode causar um efeito depressor da economia no curto prazo, pois, como visto na seção 2.3, ele é o principal agente de uma economia. Quando um governo para de consumir certos bens ou de empregar certas pessoas, todos os setores ligados aos gastos cortados sofrem e a economia cresce menos. Isso, por sua vez, diminui a arrecadação do governo e faz com que mais cortes de gastos sejam necessários, o que diminui

31 Essa postura do FMI é por vezes chamada de neoliberal / neoliberalismo. Nesse texto, as expressões serão evitadas por uma forte conotação político-ideológica. Nesse sentido, ver Lima (2010).

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ainda mais o estímulo governamental à economia. Assim, numa crise, posturas de extrema austeridade podem ocasionar um ciclo vicioso de recessão econômica no curto prazo, dificultando substancialmente a retomada do crescimento independentemente da necessidade de longo prazo de muitas reformas estruturais envolvendo gastos públicos (KRUGMAN, 2012b; KEYNES, 1996 [1936]; THE ECONOMIST, 2012a). Na crise asiática de 1997-98, em que muitos países em crise financeira na Ásia se socorreram do FMI, a faceta mais negativa da cartilha do FMI se instalou com bastante intensidade, causando uma piora substancial na situação econômica desses países. Esse fato, aliado à experiência de outros países-devedores nos anos anteriores, fez com que cada vez mais as nações do Sul tentassem escapar à órbita de influência do FMI32 (GRABEL, 2011). Com isso, após a crise asiática, o FMI foi gradualmente perdendo a enorme influência do período anterior. Em 2005, apenas seis países possuíam acordos do tipo stand-by33 com o FMI, menor número desde 1975 (KAPUR; WEBB, 2006), sendo que de 2003 para 2007 houve redução de um total de U$ 105 bilhões para menos de U$ 10 bilhões abrangidos por todos programas do FMI (WEISBROT et al., 2009). Após o corpo técnico da instituição ter sido reduzido (KAPUR; WEBB, 2006) e grande parte das antigas dívidas pagas, a lista de devedores do FMI passou a abranger alguns poucos países extremamente pobres, que não têm alternativa senão buscar ajuda de instituições internacionais (CHOREV; BABB, 2009). Com a crise financeira de 2007-08, o FMI saiu de sua decadência e retomou sua posição de importante ator internacional ao se firmar novamente como primeiro respondente a situações de crise financeira (VAN WAEYENBERGE; BARGAWI; MCKINLEY, 2011). Entre os fatores que mais contribuíram para essa reinserção estão as decisões dos países do G-20 durante a crise, que aumentaram as reservas do FMI em 500 bilhões de dólares (dos quais 90 bilhões vieram de Brasil, China, Rússia e Coreia do Sul) e distribuíram através dele 750 bilhões dos 1,1 trilhões de dólares comprometidos para combater a crise (GRABEL, 2011). Além do G-20, a UE contribuiu de forma significativa para a retomada de autoridade do FMI ao chamar a sua intervenção nas crises dos países periféricos (LÜTZ; KRANKE, 2010). Esse fato reflete o conflito austeridade vs. estímulos do governo, muitas vezes encarnado na contraposição entre países credores e países devedores, pois a atitude de incluir o FMI foi levada a cabo pelos primeiros, liderados pela Alemanha, para contrabalancear a postura menos austera e mais conivente da Comissão Europeia.

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Entretanto, acabou ocorrendo de o FMI ser incoerente com a sua postura tradicional, especialmente no caso da Grécia, ao liberar mais ajuda ao país a despeito do descumprimento das condições da ajuda (THE ECONOMIST, 2012c). Essa atitude constitui justamente o foco final do presente estudo. A atuação do FMI nessa crise vem sendo pautada por atitudes incoerentes. Se, por um lado, a exigência tradicional de austeridade, privatizações e flexibilização da economia e dos direitos trabalhistas continua a regra, algumas exceções específicas mostram uma flexibilidade maior do FMI em estipular condições diferenciadas e aceitar descumprimentos das condições negociadas inicialmente. Um dos exemplos é o caso do Paquistão, em que o FMI relaxou a meta acordada de déficit de 3,8% para 4,6% (GRABEL, 2011). Mas aqui o caso mais marcante e significativo é o da Grécia: não só o FMI flexibilizou o plano de austeridade traçado inicialmente, como desempenhou papel central no reconhecimento de que o passo da austeridade estava muito rápido e que o país não irá conseguir pagar suas dívidas sozinho, necessitando reestruturá-las (o que implica um default, exatamente aquilo que os credores, liderados pela Alemanha, queriam evitar ao chamar a intervenção do FMI) (THE ECONOMIST, 2012c). Em face dessas atitudes pragmáticas, que flexibilizam e, por vezes, contradizem o próprio discurso do FMI, um novo debate nasceu: seria essa uma guinada de rumo do FMI? A tradicional postura de austeridade do FMI estaria abrindo lugar para uma nova atitude? Para muitos, esse comportamento são apenas exceções transitórias; para outros, representa uma abertura que pode ou não mudar o pensamento da instituição34. O debate, é claro, continua aberto. Pelo que se pode observar dos fatos expostos, a principal motivação das atitudes diferenciadas tomadas pelo FMI é o fato de muitos dos países credores hoje dependerem muito mais dos países devedores, ao contrário do que acontecia nas décadas de 1980 (grande devedor: América Latina) e 1990 (países asiáticos e africanos). Como coloca Grabel (2011), o FMI é em grande parte liderado pela agenda dos EUA e

32 Sobretudo: enorme acumulação preventiva de dólares, atração de capital estrangeiro para investimentos e surgimento de centros alternativos de financiamento, como a China e o Brasil (este último pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) (KAPUR, WEBB, 2006; GRABEL, 2011). 33

Principal forma de empréstimo condicionado concedido pelo FMI.

A título de exemplo, representantes da primeira posição são Rückert e Labonte (2011) e da segunda, Grabel (2011). 34

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da Europa Ocidental, sobretudo Reino Unido. Não só é um dos principais interesses dos EUA que a crise do euro cesse (KIRKEGAARD, 2011), como também o é dos países da própria Europa. Até o próprio FMI chegou a reconhecer algumas mudanças, ainda que pequenas, nas diretrizes da definição de condições nos seus empréstimos. Dentre as mais relevantes, destaca-se uma preocupação maior com a manutenção de benefícios e programas de ajuda aos mais pobres, o reconhecimento de que medidas desenhadas especificamente para cada caso são superiores às medidas-padrão e a capacidade de fazer ajustes no cumprimento das condições depois de feito o empréstimo, conforme a situação econômica do país (FMI, 2012b). A expertise do FMI em lidar com crises e a importância mundial do seu corpo de economistas na formação do pensamento político-econômico são fatores que sempre contribuíram para a autoridade da instituição. Numa visão mais ampla, a reinserção do FMI no centro do sistema financeiro global será um fator significativo para a evolução da economia mundial dos próximos anos. Nesse sentido, as perspectivas de abertura do FMI para uma eventual mudança de pensamento são potencializadas pela maior participação de países em desenvolvimento na sua composição, tanto em termos de poder de voto quanto de composição do capital do FMI, o que contribui para dar mais legitimidade à instituição num mundo cada vez mais multipolar (GRABEL, 2011). Já numa visão mais focada na situação do euro, fica clara posição de acentuada importância que o FMI assumiu nos últimos anos. A Troika constitui hoje um grupo um tanto mais equilibrado de instituições, com a Comissão Europeia pró-estímulos, o BCE pró-austeridade e o FMI mais pragmático entre os dois (LÜTZ; KRANKE, 2010). Ao mostrar uma postura mais aberta com relação à Grécia, o FMI mostrou que, pelo menos no tocante à crise do euro, é capaz de mover soluções de forma mais versátil e casuísta. Resta ver se o FMI irá aproveitar essa posição para tentar pautar propostas como as discutidas na subseção anterior – que surgem a cada dia e que esboçam expectativas tanto para os cidadãos do euro quanto para os do restante do mundo.

5. DESAFIOS E PERSPECTIVAS DE APRIMORAMENTO A origem e propagação da crise europeia pode ser atribuída à configuração do sistema financeiro internacional e ao desenho institucional da zona do euro. Enquanto o último não apresenta nenhuma instituição central capaz de obrigar os seus países

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membros a agir em uníssono, o primeiro gerou uma desregulamentação do mercado financeiro, o que dificultou aos países fiscalizarem as aplicações financeiras realizadas em sua moeda ou pelos agentes econômicos nacionais em moeda estrangeira num período de crédito farto (BLUNDELL-WIGNALL, 2012). Tendo em vista o elevado nível das dívidas públicas dos países da zona do euro e a possibilidade de uma nova crise fiscal, as autoridades da UE propuseram a aplicação do Fiscal Compact Treaty35 em 2013, atualmente ratificado por 12 membros da zona do euro. Esse tratado requer que os novos princípios fiscais sejam embutidos na legislação nacional de cada país (LANE, 2012). Outro desafio que concerne aos líderes dos países europeus é o reestabelecimento do nível de competitividade de seus países, não apenas a nível interno da UE (dado o alto nível de competitividade da Alemanha, economia mais poderosa da região), como também contra a competição dos demais países (especialmente os asiáticos). Para isso ocorrer, é necessário a imposição de reformas de caráter estrutural na zona do euro e garantir um crescimento econômico de médio prazo (KIRKEGAARD, 2011), para possibilitar a redução de seus déficits orçamentários. Existe, ainda, uma possibilidade bastante comentada nos meios de comunicação: a saída de alguns dos países afetados da zona do euro, em especial a Grécia, para que possa voltar a exercer o controle sobre sua moeda nacional e utilizar possíveis mecanismos monetários para auxiliar em seus desequilíbrios fiscais. Kirkegaard (2011) aponta três razoes para isso não ocorrer: a) o custo para o país que deixar a UE é muito alto, independente de este país ser a Alemanha ou a Grécia; b) os anúncios feitos pelos líderes da UE são bastante claros quanto a não tolerância da saída de quaisquer um de seus estados membros e; c) não há nenhuma definição legal no tratado que rege a UE, sobre a saída de algum de seus membros, de forma que presume-se ser impossível ocorrer. Qualquer uma dessas possibilidades exigem mudanças nos tratados que governam a UE e implicam uma transformação no nível de integração política da região (LANE, 2012). Seja como for, o ressurgimento do FMI como primeira entidade de resposta a crises financeiras colocou o FMI numa situação capaz de marcar uma forte posição nesse processo, trazendo um maior equilíbrio ao conjunto de instituições responsáveis pelo combate à crise (GRABEL, 2011). Esse novo status já foi utilizado para frear

Em tradução livre, Tratado de Compactação Fiscal.

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o ritmo de austeridade tanto na Grécia quanto na Irlanda (THE ECONOMIST, 2012c; RIBEIRO, 2012). Se esse é o prenúncio de uma nova postura do FMI, não se sabe. Mas os últimos acontecimentos mostram que se abriu no FMI uma possibilidade inédita de isso acontecer.

9. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS BBC. Did Germany sow the seeds of the eurozone debt crisis? BBC News. 29 jan. 2012. Disponível em: <http://www.bbc.co.uk/news/world-europe-16761087 >. Acesso em: 23 dez 2012. BLUNDELL-WIGNALL, A. Solving the Financial and Sovereign Debt Crisis in Europe. OECD Journal: Financial Market Trends, 2011[2], jan. 2012.

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17 COMBATENDO O TERROR ATRAVÉS DE SEU NEXO COM O CRIME ORGANIZADO: Uma estratégia eficiente e responsável

Débora Antônia Lobato Cândido Christiane Souza Viana Najar Juliana Andreia Grangeiro Ferreira1

1. INTRODUÇÃO Objetiva-se, no presente artigo, discutir as diversas formas de combate ao terrorismo e, posteriormente, sugerir que a estratégia mais eficaz é o combate a suas fontes de financiamento, ao invés de técnicas diretas de repressão ao terror. Isso porque, em um confronto direto, milhares de pessoas que não apoiam terroristas acabam sofrendo os impactos desta ação (FITZPATRICK, 2003), ao passo que verdadeiros apoiadores, como agentes envolvidos com o crime organizado, nem sempre são atingidos (HUMAN RIGHTS WATCH [HRW], 2001) (HRW, 2004). Nesta situação, a desarticulação das células terroristas torna-se complicada: o financiamento a esta prática criminal persiste, além da lacuna legal quanto ao terrorismo a qual identifica e pune apenas uma pequena parte de seus praticantes. Ademais, a estratégia de combate ao financiamento não é apenas mais eficiente, mas é também, mais humanitariamente responsável, pois são evitadas maiores causalidades e porque envolve o combate do nexo entre crime organizado – que é uma entre as principais fontes de financiamento do terrorismo – e terror, de modo que se contribui para a melhoria do desenvolvimento e segurança humanos (LEWIS, 2012)2.

As autoras agradecem a colaboração de Ana Carolina Paranhos, graduada em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília. Seus comentários e sugestões foram de grande ajuda à confecção deste trabalho.

2 Entende-se desenvolvimento humano como um processo de ampliação do rol de escolhas dos indivíduos (PNUD, 1990). Segurança humana, por sua vez, é entendida como a garantia de que os indivíduos poderão determinar a própria vida de acordo com suas escolhas sem o medo de que esta capacidade seja repentinamente destruída (PNUD, 1994).

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Inicia-se o artigo com uma análise sobre o crime organizado transnacional, conceito basal para o argumento central, e que deve, portanto, ser bem entendido. Busca-se, ainda no escopo desta seção, averiguar as possíveis formas de se identificar as organizações criminais e suas redes de atuação, com ênfase para a natureza transnacional destas e para as relações que as distintas atividades estabelecem entre si e com uma forma específica de crime organizado transnacional, que é o terrorismo. Segue-se para a terceira seção, na qual se propõe discussão sobre as formas de se entender o terrorismo, tendo em vista que uma explanação não clara do fenômeno pode fragilizar o argumento principal do artigo. Procura-se, nesta seção, observar as duas formas de se entender o terrorismo: como ameaça real e como construção social; bem como traçar uma distinção entre atos terroristas e manifestações legítimas dos indivíduos, de modo a se consolidar uma definição de terrorismo. Na quarta seção, apontam-se os nexos entre o terrorismo e o crime organizado com vistas a corroborar a hipótese do presente artigo, relativa à possibilidade de enfraquecimento de atividades terroristas pela obstrução de suas fontes de financiamento. Na quinta seção, então, será abordado com maior profundidade esta questão do combate ao financiamento do terrorismo. Nesse sentido, serão analisados os tipos de financiamento – lícitos e ilícitos –, a questão de se securitizar a identificação das fontes de financiamento, e também as ações coletivas que podem ser tomados visando ao cumprimento da estratégia proposta. Na conclusão, sintetizam-se os argumentos em favor da hipótese, verificando sua validade.

2. CRIME ORGANIZADO TRANSNACIONAL: UMA DAS BASES DE SUSTENTAÇÃO DO TERRORISMO Nesta seção, buscar-se-á apresentar a definição de crime organizado transnacional que guiará a hipótese central do presente artigo, atentando-se para suas características específicas, que o diferenciam de outros tipos de crimes. Além disso, se discorrerá sobre possíveis formas de identificação das organizações criminais e de se suas redes de atuação, além de serem exploradas as possíveis formas de combate ao crime organizado. Por fim, será apresentada a natureza complementar da relação entre terrorismo e crime organizado, ressaltando-se que são atividades distintas.3

Combatendo o terror através de seu nexo com o crime organizado

2.1 O que se entende por crime organizado transnacional? De acordo com o artigo dois da Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional, conhecida como Convenção de Palermo (2000), um grupo de crime organizado é [u]m grupo estruturado de três ou mais pessoas, existente por um período de tempo e atuante em conjunto com o objetivo de cometer um ou mais crimes e transgressões sérias estabelecidas de acordo com esta Convenção para obter, direta ou indiretamente, um benefício financeiro ou material (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS [ONU], 2000, p.2, tradução livre).

A convenção define crimes e transgressões sérias como aquelas puníveis por meio de privação máxima de liberdade por mais de quatro anos ou por meio de penalidades mais rigorosas, ainda que não estipuladas no texto da Convenção. Entende-se “grupo estruturado”, por sua vez, aquele que não foi formado aleatoriamente para comissão imediata da transgressão. Este não precisa, no entanto, ter uma estrutura funcional plenamente desenvolvida (ONU, 2000). O artigo terceiro da Convenção estabelece que o crime ou a transgressão será considerado transnacional nos seguintes casos: i) se for cometida em mais de um Estado; ii) se for cometida em apenas um Estado, mas tendo sido feita uma parte substantiva de sua preparação, planejamento, direção e controle em outro; iii) se é cometida em apenas um Estado, mas envolve uma organização engajada em atividades criminais em mais de um Estado; ou iv) se for cometida em um Estado mas tiver efeitos substantivos em outro Estado (ONU, 2000). Ainda que se tenha optado pela definição presente na citada Convenção, é importante ressaltar que há grande controvérsia no meio acadêmico a respeito da definição de crime organizado transnacional. Abadinsky, por exemplo, o define através das se-

3 Apesar de se ter ciência de que o terrorismo é um tipo de crime organizado transnacional, para fins práticos, decidiu-se que, neste artigo, crime organizado transnacional seria utilizado para denominar apenas as atividades que visam fins materiais e financeiros, de acordo com a definição da ONU (2000).

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guintes características: ausência de objetivos políticos, hierarquização, filiação limitada ou exclusiva, constituinte de subcultura única, que se perpetua, disposição de uso ilegal da violência, caráter monopolístico e existência de regras explícitas de coordenação interna (ABADINSKY, 2010)4. Apesar da ausência de consenso em relação ao conceito de crime organizado transnacional, elegeu-se a referida definição para embasar as discussões realizadas no âmbito desse artigo, notadamente porque a Convenção de Palermo foi amplamente aceita no seio das Nações Unidas, o que indica alto grau de aceitação internacional.

2.2 Identificação das redes de crime organizado e seu combate. 516

A identificação das redes de crime organizado e, consequentemente, seu combate, são tarefas minuciosas e complexas. Primeiramente porque não há consenso quanto à definição de crime organizado e quais seriam suas singularidades, o que torna a identificação das redes uma tarefa muitas vezes subjetiva, a despeito dos esforços das Nações Unidas, na Convenção contra o Crime Transnacional Organizado, para estabelecer uma definição única (ONU, 2000). Outro fator que dificulta a identificação destas redes é o caráter global das organizações criminais. Estas se articulam em vários países, adaptando-se a leis falhas e limitações legislativas, como a ausência de regulação mais específicas em temas como proteção da criança, adolescente e à mulher e leis a respeito da lavagem de dinheiro e ocultação de bens. É importante observar que as atuações dos criminosos assim como as atividades em que se engajam variam de acordo com a localidade, sendo evidentes ao se analisar as diferentes origens do crime organizado ao redor do mundo: na Itália com a La Cosa Nostra5, no Japão com Yakuza6; dentre outros (MINGARDI, 2007). Dessa forma, a caracterização do crime organizado ainda depende de diversas legislações locais e as punições que essas preveem à tal prática.

2.2.1 Identificação das redes Devido à necessidade de se erradicar o crime organizado, determinados Estados e regiões definiram as formas de identificar e caracterizar as redes de crime organizado em suas legislações. Por exemplo, a União Europeia, por meio da lei Enfopol 161-REV-3, estabeleceu quatro características obrigatórias baseando-se nos parâmetros delimitados pela Convenção de Palermo7, a saber: a)

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colaboração de duas ou mais pessoas; b) permanência da organização; c) cometimento de delitos graves; e d) ânimo de lucro. Além de outras adicionais como pressão do poder público e atividade com características internacionais (VALENTE, 2011), para se caracterizar uma rede de crime organizado. Especificidades também surgiram em países de acordo com observações e necessidades locais, como na Espanha – que acrescenta ações como prostituição e tráfico de armas, de espécies da flora e fauna (biopirataria) e de materiais radioativos e terrorismo à lista; na Itália – a obstrução do livre exercício do voto de direito, por exemplo; e nos EUA – por meio da Lei de Combate a Organizações Corruptas e Influenciadas pelo Crime Organizado (VALENTE, 2011). A partir de tantas definições e formas de identificação, é possível destacar dois setores de atuação nas quais as redes de crime organizado se destacam atualmente e que serão brevemente aprofundados: o tráfico de seres humanos e o tráfico de drogas, segundo o Escritório das Nações Unidas para Drogas e Crimes (UNODC, 2012). O tráfico de seres humanos, é definido pela ONU como o recrutamento, transporte, transferência, abrigo ou recebimento de pessoas por meio de ameaça ou uso da força ou outras formas de coerção, de rapto, de fraude, de engano, do abuso de poder ou de uma posição de vulnerabilidade ou de dar ou receber pagamentos ou benefícios para obter o consentimento para uma pessoa ter controle sobre outra pessoa, para o propósito de exploração (BRASIL, 2004).

Atualmente movimenta cerca de U$32 milhões de dólares ao ano e afeta cerca de 2,4 milhões de vítimas, segundo a UNODC (2012). Entres os países analisados pela UNODC, foi possível especificar o tipo de exploração, constando que 79% das vítimas são vítimas da exploração sexual – outras formas, como o tráfico de órgãos e escravidão comercial, ainda recebem pouca atenção das organizações e estudos acadêmicos (UNODC, 2009). Segundo o relatório mais

4 Outras formas de se definir crime organizado transnacional podem ser encontrados no seguinte endereço: < http://www.organized-crime.de/OCDEF1.htm>. 5 Organização criminosa formada nos Estados Unidos formada em 1920 por imigrantes italianos integrantes da máfia siciliana (FEDERAL BUREAU OF INVESTIGATION [2012]) 6 Máfia japonesa formada no século XVII e que conta, hoje, com mais de oitenta mil membros. (JIMENEZ & SILVA) 7 Convenção de Palermo é outro nome dado à Convenção das Nações Unidas contra o Crime Transnacional Organizado, ocorrida em Palermo de 12 a 15 de dezembro de 2000.

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recente da UNODC (2012), mais de 50% do tráfico é realizado intraregionalmente e atinge todas as regiões do mundo. Por sua vez, o tráfico de drogas apresenta uma lucratividade estimada de US$ 320 bilhões ao ano, sendo o negócio ilícito mais lucrativo para os criminosos, e a vertente mais forte do crime organizado no Brasil, assim como no México (FILHO, 2005). Nessa seara, é indiscutível o papel que a lavagem de dinheiro e corrupção exercem. Uma forma de “reciclar bens, direitos e valores oriundos” (KRAWCTSCHUK, 2006) das mais diversas práticas ilícitas, a lavagem de dinheiro permite que as organizações criminais se perpetuem, além de possibilitar o financiamento de organizações terroristas e está intimamente ligada à corrupção, sendo capaz de “contaminar e corromper as estruturas dos governos, das atividades comerciais e financeiras legítimas e da sociedade em geral” (KRAWCTSCHUK, 2006). 518

2.2.2 Medidas de combate ao Crime Transnacional Organizado Com a redução de barreiras comerciais e o aumento de oportunidades, as organizações de Crime Organizado se expandiram consideravelmente nas últimas décadas, além de estarem presentes em todos os países do mundo segundo informe o UNODC (2012). Como uma forma de chamar atenção da comunidade internacional e estabelecer regras de combate e punição a tais organizações, a Convenção de Palermo define diversas medidas contra o crime organizado transnacional, assim como estabelece padrões a serem seguidos pelos Estados que ratificam o documento. Entre tais medidas menciona-se a definição de “crime grave” determinando uma série de crimes (lavagem de dinheiro, corrupção, obstrução de justiça, entre outros) – que, se praticados, levam seus criminosos a cumprir, ao menos, quatro anos de prisão em regime fechado –; a promoção da cooperação entre Estados para julgar e denunciar crimes cometidos no exterior; o confisco de bens dos praticantes; além do estabelecimento dos protocolos adicionais a respeito do tráfico de seres humanos e a fabricação e tráfico de produtos bélicos (ONU, 2000). Dessa forma, tem-se criado a consciência global de que a melhor forma para combater o Crime Organizado transnacional é através da união de esforços e do incremento da cooperação entre os países (ONU, 2000). Todavia, a cooperação e os órgãos internacionais não conseguem extinguir os crimes sem cooperação multifacetada. Ainda é fundamental ressaltar quão importante as políticas nacionais de combate às organizações criminais são nesse contexto. Tais crimes, apesar de serem transnacionais, acontecem internamente

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em cada país, assim, para combater os crimes em nível global, é essencial descobrir sua origem e causas, além de impedir que o mesmo aconteça no âmbito nacional (UNODC, 2009). Após a Convenção de Palermo, diversos Estados passaram a criar órgãos e agências que visam promover o cumprimento da convenção assinada, estipulando novas regras e aumentando a fiscalização. Ainda iniciante nesse aspecto, grande parte dos países da América do Sul não possui um órgão regulador, apesar de os membros da UNASUL8 já terem dado o primeiro passo na direção, em junho de 2012, ao aprovar o funcionamento do Conselho de Segurança, Justiça e Luta contra o Crime Organizado Transnacional em seu âmbito, como noticiado pela Agence France-Presse (2012)9. Já os Estados Unidos da América, por exemplo, possuem a Lei de Combate a Organizações Corruptas e Influenciadas pelo Crime Organizado (RICO), a qual busca evitar a prática de se obter recursos financeiros através da participação em qualquer empreendimento que siga um padrão correspondente a uma atividade de enriquecimento ilícito (VALENTE, 2011). Em adição estabeleceu o Threat Mitigation Working Group, um grupo interinstitucional guiado por estratégias de combate ao Crime Organizado. Tais estratégias visam à proteção ao povo norte-americano, e a seus parceiros, contra violência e a exploração de redes de crimes transnacionais através da divulgação de nomes dos integrantes de tais organizações, ataques à infraestrutura de organizações criminosas, exposição de suas atividades ilegais escondidas em supostas fontes legítimas e promoção da cooperação multilateral (DEPARTAMENTO DE ESTADO DOS ESTADOS UNIDOS, 2011).

2.3 Terrorismo e o Crime Organizado: Atividades distintas, porém complementares Cada vez mais se reconhece a relação entre o terrorismo e o crime organizado, sendo esta constatação importante para traçar estratégias efetivas de combate a cada um destes fenômenos. Perri e Brody (2011) apontam três formas de interação entre terrorismo e crime organizado, nomeadamente: o compartilha-

8 Composta por Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, Guiana, Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela. Além de contar com México e Panamá como observadores. 9 Agence France-Presse, Chanceleres da Unasul aprovam em Bogotá conselhos de Segurança e Eleitoral. Publicada dia 16 de fev. de 2012. Disponível em: http://www.google. com/hostednews/afp/article/ALeqM5giVWl7L9pCDpKpHY73wCf6oxtMlg?docId=C NG.6420d522420839f133719a84257911db.261&index=0

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mento de táticas e métodos – terroristas utilizando técnicas típicas do crime organizado e vice versa; o processo de transformação de um tipo de grupo no outro com o decorrer do tempo10; e a prestação de serviços de um grupo para o outro. Os membros do crime organizado podem se beneficiar da própria atuação dos terroristas, tendo em vista que os ataques criam uma situação de pânico na sociedade, colocando em dúvida a capacidade de o Estado aplicar as leis e de proteger a população e, por conseguinte, enfraquecendo-o. Desta forma, se estabelece um ambiente propício a atividades ilícitas, pois a capacidade do Estado de lidar eficientemente com os criminosos é reduzida face ao caos decorrente de ataques de organizações terroristas (PERRI et al., 2009)11. A cooperação entre terroristas e membros do crime organizado, no entanto, pode ser dificultada por vários motivos. É possível que grupos terroristas relutem em fazer alianças com o crime organizado por temerem atrair maior atenção das autoridades e, assim, comprometer sua segurança interna ou mesmo por resistência ideológica dos membros à prática de atividades ilícitas como tráfico de drogas. Por outro lado, aqueles grupos ligados ao crime organizado podem relutar em se aliar ao terrorismo pela necessidade de discrição em suas atividades, enquanto os terroristas, ainda que tenham uma rede de organização oculta, visam obter atenção da sociedade (PERRI; BRODY, 2011). Shelley (2005) destaca o caso da área de fronteira tríplice do Brasil, do Paraguai e da Argentina, na Ciudad del Este, para ilustrar a interação entre o crime organizado e o terrorismo. Em razão do baixo controle do governo paraguaio sobre a cidade destacada e das disparidades dos níveis de aplicação das leis, das regulações das importações, das taxas cambiais e dos impostos entre Paraguai e os países vizinhos, se criou naquela fronteira condição favorável à proliferação do contrabando (MENDEL, 2002). O referido fato atraiu comunidades em diáspora de regiões como Oriente Médio, África e Sudeste Asiático. Como resultado, a área de fronteira tríplice se tornou um ponto de encontro de gangues latino-americanas, de tríades chinesas e de outras organizações criminais e também uma base de operações de grupos terroristas como Al-Qaeda, Hezbollah, Jihad Islâmica, Gamaa Islamiya e FARC, havendo interações oportunas entre um tipo de grupo e outro, destacando-se o financiamento dos terroristas através de atividades do crime organizado (SHELLEY, 2005). A forma de interação entre crime organizado e terrorismo que será mais detalhada ao longo deste artigo, entretanto, é aque-

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la que visa ao financiamento das atividades terroristas. Existem extensas possibilidades de utilização de atividades típicas do crime organizado para financiamento terrorista, incluindo-se, por exemplo, o tráfico de drogas, armas, materiais químicos, nucelares e biológicos, os sequestros internacionais, o contrabando de migrantes e a lavagem de dinheiro (DANDURAND; CHIN, 2004). Percebe-se, logo, que existem inúmeras formas por meio das quais o terrorismo e o crime organizado se relacionam. É importante, no entanto, elucidar que estas duas atividades são distintas. Fundamentalmente, o terrorismo se volta para fins ideológicos enquanto o crime organizado busca fins econômicos. Há, porém, ocasiões em que esta distinção se torna muito tênue e não se consegue classificar um dado grupo com precisão. Os principais exemplos, atualmente, são grupos terroristas que passam pelo segundo tipo de interação acima listado, quando auferir benefícios econômicos e engajar em negócios criminais assume uma prioridade maior do que os objetivos ideológicos, transformando o grupo em uma organização de crime organizado, como é o caso de grupos terroristas colombianos envolvidos com o tráfico de drogas (DANDURAND; CHIN, 2004).

3. TERRORISMO: DEFINIÇÕES E CONTROVÉRSIAS Uma das principais barreiras para se formular um conceito para terrorismo consiste em seu caráter subjetivo: sendo o terrorismo também uma forma de violência que se dá no âmbito psicológico do indivíduo, causando medo, torna-se desafiador explicar esse fenômeno de forma objetiva. Além disso, a dificuldade de se identificar o “terrorista” também atrapalha a adoção de um conceito objetivo e único (SAINT-PIERRE, 2009). Segundo Molano-Rojas (2010), nem todo terror é considerado terrorismo. Alguns fatores são essenciais na caracterização dos atos terroristas: motivação política, uso da violência, um público-alvo, uma organização terrorista, atores não estatais e o aumento do poder dos grupos responsáveis por tais atos (J. LUTZ; B. LUTZ, 2004). Dessa forma, é fundamental analisar as diferentes formas

10 É importante ressaltar que há maior evidência, como será posteriormente abordado, da conversão de grupos terroristas em grupos de crime organizado do que o contrário (PERRI; BRODY, 2011). 11 É importante, no entanto, observar que as organizações criminais se diferenciam entre si, existindo aquelas que se beneficiam de um Estado estável porque auferem seus lucros de contratos governamentais e de transações às quais é imprescindível estabilidade doméstica (PERRI; BRODY, 2011).

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de entender o fenômeno do terrorismo para, em seguida, lançar hipóteses sobre as melhores formas de erradicá-lo.

3.1. Uma ameaça real ou construída?

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Cada vez mais, surgem questionamentos acerca da construção conceitual do terrorismo. Não se deve negar a existência de uma ameaça real, mas é preciso entender até que ponto este perigo pode ser construído através de um discurso legitimador (CUNHA, 2009). A existência do terrorismo como uma ameaça real pode ser observada por meio dos números. De acordo com o Relatório Anual de Terrorismo produzido pelo National Counterterroirism Center (NCTC, 2012), durante o ano de 2011 ocorreram mais de 10 mil atentados terroristas em 70 países, fazendo aproximadamente 45 mil vítimas e resultando em mais de 12.500 mortes (NCTC, 2012). Apesar de 2011 ter apresentado uma redução de 12% no número de ataques em relação a 2010, tendência que vem sendo seguida desde 2007, a perda humana e o alcance do terrorismo figuram ainda como temas centrais na agenda de segurança internacional (NCTC, 2012). Atentados recentes de grande dimensão quanto à destruição e número de mortos e feridos reforçam o caráter objetivo e real do fenômeno do terrorismo. É exemplo de destaque o atentado de 11 de setembro de 2001 ao World Trade Center12 em Nova York. Outros atentados também deixaram a comunidade internacional em alerta, como os atentados à sede da ONU em Bagdá (2003)13, aos trens de Madrid (2004)14, ao metrô de Londres (2005)15 e ao metrô de Moscou (2010)16 (ONU, 2012). No entanto, nem sempre o terrorismo é uma ameaça “real”. Por vezes se usa o termo “ameaça terrorista” para deslegitimar atos de oposição ao regime estabelecido, criando uma imagem negativa em torno daquele que é considerado terrorista pelo discurso dominante e tornando justificável qualquer ato de repressão ao mesmo. Enquanto isso, atos de violência praticados por governos dificilmente são tratados da mesma maneira (SAINT-PIERRE, 2009). Como J. Lutz e B. Lutz (2004) afirmam, é frequente os governos definirem o terrorismo de forma a atenderem melhor aos seus próprios interesses. É neste sentido que este artigo chama a atenção para o terrorismo não apenas como uma ameaça real, mas também como um conceito socialmente construído. É importante ressaltar, no entanto, que este tipo de construção tem sido combatido no cenário internacional e que muitos governos enfrentam ameaças reais, o que legitima seus esforços de combate ao terrorismo.

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3.2. Limites entre livre expressão e atos terroristas Pode um ato terrorista ser justificado pelo direito à liberdade de expressão? Segundo Meira (2011), o artigo 11º da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 determina que a livre comunicação das ideias e das opiniões é um dos mais preciosos direitos do homem; todo cidadão pode, portanto, falar, escrever, imprimir livremente, respondendo todavia, pelos abusos dessa liberdade nos termos previstos na lei (MEIRA, 2011, p. 3) .

Conforme o trecho, sendo a liberdade de expressão um direito fundamental do homem, ela também deve ser limitada a fim de preservar os direitos fundamentais de todos considerados coletivamente para a conservação da ordem pública e das garantias de liberdade, igualdade e dignidade humana universalmente. (MEIRA, 2011). Esclarecedor quanto à tensão entre limites e direito à liberdade de expressão seria o caso de Bahrain. O país passa por uma situação de intensa repressão na qual o governo chama de atos terroristas os atos de protesto da população contra o atual regime. Por exemplo, atos de violência contra policiais que fazem parte da segurança nacional do Bahrain são divulgados pela mídia, controlada pelo governo, como terrorismo. No entanto, talvez a população esteja fazendo uso de violência contra o Estado por não se sentir livre para se expressar através da fala. Ou seja, podem ocorrer situações em que determinados grupos sejam acusados de terrorismo pelo discurso dominante a fim de serem deslegitimados, voltando-se ao caso da construção conceitual do terrorismo. Havendo essa tensão entre terrorismo e livre expressão, deve-se analisar cada caso a fim de não se enquadrar cidadãos como terroristas e evitar que terroristas utilizem o discurso de luta por liberdade para legitimar seus atentados. Afinal, ainda que as diferenças

Atentado terrorista organizado pela Al-Qaeda aos Estados Unidos em 11 de setembro de 2001, no qual quatro aviões comerciais foram sequestrados e levados a atingir as Torres Gêmeas do World Trade Center, em Nova York , e o Pentágono, nos arredores de Washington, D.C., matando 3278 pessoas. 12

13 O atentado à sede da ONU em Bagdá em 19 de agosto de 2003 deixou 22 mortos, entre eles o alto representante da ONU, o brasileiro Sérgio Vieira de Mello. 14 O atentado aos trens de Madri em 11 de março de 2004 deixou mais de 190 mortos e 1400 feridos. 15 Os atentados ao metrô de Londres em 7 de julho de 2005 deixaram 56 mortos e mais de 700 feridos. 16

O atentado ao metrô de Moscou em 20 de março de 2010 matou 39 pessoas.

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entre um e outro sejam tênues, estas devem ser identificadas a fim de que o terrorismo seja combatido efetivamente e de forma justa.

3.3. Consolidando uma definição Em vista das diferentes características do terrorismo, buscar-se-á entendê-lo segundo a definição branda da Resolução 1566, de 08 de outubro de 2004, do Conselho de Segurança da ONU, que entende o terrorismo como a prática de:

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[...] atos criminosos, inclusive contra civis, cometidos com a intenção de causar a morte ou lesões corporais graves ou de tomar reféns com o propósito de provocar um estado de terror na população em geral, em um grupo de pessoas ou em determinada pessoa, intimidar uma população ou obrigar a um governo ou a uma organização internacional a realizar um ato, ou se abster de realizá-lo (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. S/RES/1566, 7 out. 2004).

É importante ressaltar que a definição apresentada acima será usada para efeitos práticos, mas que, juntamente com ela, deve-se manter em mente a problemática da livre expressão, assim como a construção social do terrorismo.

4.COMBATE AO TERRORISMO: BUSCANDO ESTRATÉGIAS EFICIENTES E HUMANITARIAMENTE RESPONSÁVEIS Existente desde o final da Segunda Guerra Mundial, em 1945, o denominado “terrorismo moderno” (CHALIAND, BLIN, 2007) ganhou uma nova dimensão e maior atenção após os atentados de 11 de setembro. A partir de então, principalmente devido à Doutrina Bush17, método de combate ao terrorismo orientador da Invasão ao Iraque, passou-se a conviver com a denominada “guerra ao terror” – em que medidas são adotadas para dissuadir ou retaliar as organizações terroristas por meio de medidas ofensivas (COSTA, 2011). Uma das principais maneiras de se interpretar a luta ao terrorismo, como definido pela ONU, é a intenção genuína de proteger os direitos humanos universalmente, princípio norteador do direito internacional (ONU, 2009), também consagrado no âmbito doméstico pela Constituição Brasileira de 1988, na qual prevalece a dignidade humana.

4.1 Possíveis Estratégias De acordo com Lum, Kennedy e Sherley (2006), é possível analisar

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cinco principais formas de combate ao terrorismo, apresentadas em ordem cronológica: aumento de segurança em aeroportos; aumento da segurança pessoal dos diplomatas e de embaixadas; maior rigidez ao punir os culpados; resoluções das Nações Unidas contra o terrorismo e intervenções e respostas militares. Focados no aspecto mais objetivo e estatístico Lum, Kennedy e Sherley (2006) definem e estudam a efetividade das medidas contra terroristas adotadas a partir de dados numéricos de cada quesito. Ao estudarem o aumento da segurança nos aeroportos, os autores ressaltam principalmente o uso de detectores de metais e rastreamentos de passageiros a partir dos anos 1970 e destacam que, apesar de ser efetivo e diminuir o número de sequestros de voos, o modelo continua a apresentar falhas, tendo, ainda, levado ao desenvolvimento de outros métodos de ataques, como uso de bombas e tomadas de reféns. Posteriormente, passou-se a adotar a medida de maior proteção a embaixadas e segurança pessoal dos diplomatas. Tal iniciativa é de complexa mensuração, já que apenas se sabe de falhas a partir do momento em que embaixadas e oficiais são atacados e, quando são, não se tem informação integral se os danos provocados poderiam ser maiores se não houvesse segurança (LUM, KENNEDY, SHERLEY, 2006). Igualmente, os autores apontam que o aumento da rigidez da punição não apresenta dados concretos à cerca de seu sucesso devido a poucas evidências existentes. Em oposição, as duas principais medidas adotadas em escala global apresentam resultados significativos e, ao mesmo tempo, opostos: as resoluções das Organizações das Nações Unidas contra o terrorismo e a intervenção militar nos países sedes do terrorismo. A primeira medida, apesar da sua generalidade, colabora consideravelmente ao estabelecer regras e normas internacionais de fortalecimento de políticas nacionais contra o terrorismo. Já as retaliações militares ou intervenções, apesar de combaterem a “raiz” do terrorismo, provaram-se ineficientes ao incentivarem a violência e o desrespeito ao princípio da soberania dos países (LUM, KENNEDY, SHERLEY, 2006). O lado prejudicial do intervencionismo pode ser visto quando se observa o cenário no Afeganistão: após anos de conflitos e de intervenções estrangeiras, estima-se a ocorrência de mais de 12 mil mortes, sendo onze mil civis e mil soldados (Estado de

17 Princípios relacionados com a política externa do presidente George W. Bush, declarada após os atentados de 11 de setembro de 2001.

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São Paulo, 2011)18. Por outro lado, o Estado Afegão está em processo de transição democrática, no qual há fragilidades visíveis, a exemplo das denúncias de fraudes nas eleições de 2009 e dos números alarmantes de violência no âmbito doméstico. É possível analisar também a Guerra do Iraque, invadido pelo exército americano em março de 2003 sob a denúncia de produção de armas de destruição em massa, definida por Hobsbawm como uma “frivolidade do processo de tomada de decisões dos Estados Unidos” (FOLHA DE SÃO PAULO, 2009). Em oposição ao intervencionismo, teóricos como Frank S. Perri, Terrance G. Lichtewald e Paula M. Mackenzie (2009), destacam a importância de combate ao terrorismo através do combate ao próprio crime organizado como fonte de financiamento ao terrorismo. Para tais autores é essencial combater o contrabando de produtos como narcóticos, fortalecer as leis migratórias e a garantia dos direitos fundamentais através de novos órgãos, integrando-os às autoridades de modo a ampliar a troca de informações e a cooperação. Um dos principais adeptos à política externa de “Guerra ao Terror”, os Estados Unidos, têm como principal estratégia o combate à organizações terroristas cuja atuação são de seu interesse, como o Hamas, o Hezbollah e a Al-Qaeda (DEPARTAMENTO DOS ESTADOS UNIDOS, 2002). Na sua mais recente Estratégia Nacional Contra o Terrorismo19, lançado em junho de 2011, observa-se claramente a intenção do país em proteger seu povo e seus interesses, além de promover a seu modelo de democracia. Sendo a Al-Qaeda considerada uma ameaça constante, o objetivo final da estratégia norte americana é desestabilizar, desestruturar e, por fim, derrotar o grupo e seu núcleo de liderança, assim como seus afiliados e adeptos (DEPARTAMENTO DOS ESTADOS UNIDOS, 2011).

4.2 Guerra ao terror e preservação dos direitos individuais: um dilema? Após ser adotada durante os oitos anos do governo Bush e, atualmente, ser gradativamente atenuada por Barack Obama, a doutrina da “Guerra ao Terror” passou por fortes críticas durante sua adoção, sendo acusada de transgredir os direitos individuais e direitos humanos. Se, a priori, diz-se que o terrorismo ataca os direitos de pessoas inocentes, o contraterrorismo pode também resultar no ataque direto ou indireto aos direitos humanos dos culpados e dos inocentes. Ao longo da invasão do Iraque e do Afeganistão, várias transgressões dos direitos humanos foram denunciadas, deixando a dúvida se tal forma de ação e o respeito aos direitos individuais poderiam coexistir (SZURLEJ, 2011).

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Apresenta-se que, com a forte investida do governo norte-americano em países árabes após os atentados, não somente os povos que viviam nesses países sofreram retaliações e foram prejudicados com a guerra, mas também cidadãos de origem muçulmana que vivem ou viviam nos países ocidentais (HRW, 2002). O índice de crimes de ódio contra estrangeiros muçulmanos cresceu consideravelmente e ainda que Estados como os Estados Unidos, afirmem serem contra tais absurdos, as agressões continuavam a ocorrer e só foram contidas a partir do momento em que novas leis de proteção passaram a ser aplicadas (HRW, 2002). Dessa forma, outro problema que surge com as medidas de combate ao terrorismo em geral é a utilização de um discurso antiterrorista para perseguir minorias, inimigos políticos e separatistas que não são efetivamente terroristas. A China, por exemplo, aproveitou-se da comoção gerada pelos ataques de 11 de setembro de 2001 para apresentar os separatistas da etnia Uighur como terroristas e para acusar o líder religioso tibetano Tenzin Delek por crimes de terror e de separatismo, sentenciando-o à morte (HRW, 2003). O Egito foi outro país que utilizou o problema do terrorismo como justificativa para criação de decretos e leis emergenciais que violam os direitos individuais, tendo decretado a prisão de vários membros da Irmandade Muçulmana, que é uma organização não violenta, no pós 11 de setembro, sob acusações de posse de literatura suspeita. Há vários outros casos semelhantes, envolvendo a Geórgia e sua população chechena; a Índia e muçulmanos, Sikhs e Dalits; A Rússia e a Chechênia; e o Uzbequistão e muçulmanos (HRW, 2003). Além da utilização de discursos antiterroristas para disfarçar ofensivas contra inimigos políticos, há, ainda outro aspecto das medidas contra o terrorismo que deve ser analisado: a forma de se lidar com os suspeitos de serem terroristas. Muitas vezes não é dado a estes o direito de julgamento ou mesmo de resposta. Percebe-se como este tipo de abordagem pode ser problemática quando se observa, por exemplo, o caso do brasileiro Jean Charles de Menezes, morto por policiais ingleses em 22 de julho de 2005, ao ser confundido com um terrorista, ainda que este não tenha apresentado comportamento suspeito ou mesmo resistido

18 Dados sobre a Guerra do Afeganistão. Publicada dia 06 de outubro de 2011. Disponível em: <http://www.estadao.com.br/noticias/internacional,dados-sobre-a-guerra-do-afeganistao,782171,0.htm> 19 Lançada em Junho de 2011, definiu as novas diretrizes norte-americanas na campanha de combate ao terrorismo.

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à abordagem dos policiais. Mais do que um erro, essa situação foi, como defendido por Vaughan-Williams (2007), um sintoma de um contexto amplo de guerra ao terror, no qual se surge uma crise autoimune, em que um mecanismo, que originalmente visa proteger a vida, acaba se tornando uma ameaça a esta (VAUGHAN-WILLIAMS, 2007). De semelhante forma, é negado a vários outros suspeitos de serem terroristas o direito de defesa e a julgamento. São vários os casos em que estes suspeitos são mantidos sob custódia por dias, sem acesso a advogados e sem que suas famílias sejam notificadas. Sabe-se, por exemplo, que os Estados Unidos confinam vários suspeitos de terrorismo na prisão de Guantánamo, onde também se sabe que as condições são avessas à dignidade humana (HRW, 2008). Nenhum dos presos mantidos em Guantánamo, por exemplo, tem permissão para receber visita de familiares e à maioria nunca foi permitido fazer sequer uma ligação telefônica. Os detentos também são confinados em suas celas 22 horas por dia, não tendo praticamente nenhum acesso à luz solar e ar fresco e ficando em completo isolamento. A situação se torna ainda mais absurda quando se observa que nenhum dos detentos chegou a ser condenado, de modo que muitos podem ser eventualmente liberados, após anos de sujeição a estas condições, e com prováveis danos psicológicos (HRW, 2008). Assim, a “Guerra ao Terror” acaba por transpor diversos direitos fundamentais e, ainda que o terrorismo seja uma ameaça real presente, seu combate não deve implicar na desconsideração de obrigações domésticas, regionais e internacionais de proteção e preservação dos direitos humanos. As formas de combate ao terrorismo devem afetar o mínimo possível o motivo pelo qual existem, ou seja, a tentativa de proteger e promover os direitos humanos, além de respeitar e impor as limitações das exceções que possam vir a existir, garantindo a proteção dos direitos de todos os cidadãos (HRW, 2002).

4.2 Combatendo o terrorismo através de suas fontes de financiamento: uma estratégia humanitariamente responsável e centrada no desenvolvimento humano Argumenta-se que o combate do terrorismo mediante o desmantelamento e obstrução de suas fontes de financiamento seria o mais eficiente e humanitariamente responsável, haja vista que envolve, por consequência, o combate ao crime organizado, uma das principais fontes de financiamento, e que também configura como ameaça aos indivíduos (LEWIS, 2012). O crime organiza-

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do, assim como o terrorismo, ameaça a segurança humana na medida em que leva à morte de inúmeros indivíduos em razão de conflitos armados entre os criminosos ou entre estes e as autoridades, de problemas de saúde relacionados ao consumo de drogas ou mesmo das condições adversas impostas sobre as vítimas de tráfico humano. O crime organizado ainda se configura como ameaça à segurança humana quando se observa as sete dimensões propostas pelo PNUD (1994)20 para o conceito, visto que pode comprometer a parte legítima da economia e também a governança política, por meio da corrupção das autoridades e da “compra” de eleições (UNODC, 2012). Com a finalidade de se testar o referido argumento, primeiramente se abordará as estratégias militares de combate ao terrorismo, que são comumente adotadas. Nestas, procura-se precisar a base de operações do inimigo para, então, enfrentá-lo militarmente. Um dos motivos que tornam esta abordagem ineficaz é a dificuldade de identificar onde está o inimigo, tendo em vista que as organizações terroristas tem assumido, cada vez mais, um caráter transnacional, com bases de operação em diversos países (HEUPEL, 2007), o que também dificulta a associação de um grupo terrorista a um determinado espaço geográfico. Quando se consegue estabelecer um lócus de determinado grupo terrorista, existe o problema de se separar os terroristas dos civis na comunidade que se analisa. Considerando-se que seja possível fazer esta distinção, surge, ainda, outro desafio: como enfrentar militarmente tais terroristas de modo não atingir populações locais? E, ainda, como garantir que os grupos terroristas não se reestruturarão novamente após a destruição de algumas de suas células e de alguns de seus agentes? A questão de se impactar o mínimo possível sobre populações locais é um ponto sensível. Isso porque os grupos terroristas costumam se instalar onde a cobertura de serviços e de proteção do Estado está ausente, como áreas remotas e quase não habitadas, ou como áreas em que o próprio Estado é falho e, em consequência, com uma população que apresenta baixo índice de qualidade de vida21 (PERRI et al., 2009). Mediante uma conjuntu-

20 São estas: segurança econômica, alimentar, da saúde, ambiental, pessoal, comunitária e política (PNUD, 1994). 21 Adota-se a definição de qualidade de vida proposta pelo Grupo de Qualidade de Vida (Grupo WHOQOL), constituído pela Organização Mundial da Saúde (OMS), que é como o indivíduo percebe sua posição no contexto cultural, social e ambiental em que vive e também em relação aos seus objetivos, expectativas, padrões e preocupações ( FLECK, 2000).

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ra em que esta população já esteja sendo privada de serviços básicos, é importante que se realize a ação contra os terroristas tendo consciência da precariedade da região como um todo, não destruindo os canais pelos quais a ajuda humanitária pode chegar, como estradas e aeroportos, ainda que se constate que a destruição destes proveria vantagem militar considerável (HRW, 2001). Havendo dificuldades e impactos relativos à segurança humana ao se empreender ações militares, reitera-se o argumento de que o combate às formas de financiamento do terrorismo é a melhor estratégia de combate a este fenômeno. Isso porque o corte aos fundos dos grupos terroristas os enfraquece e diminui, assim, suas capacidades de reestruturação. Além disso, vários dos problemas listados de se construir um discurso de guerra ao terror são também mitigados, posto que o combate às fontes de financiamento envolve um trabalho técnico e menos sujeito a configurar em discursos de ódio. Há que se considerar, no entanto, que a estratégia de financiamento, assim como as demais, pode resultar em restrições dos direitos individuais, mediantes processos de securitização22. Ademais, como proposto pelo presidente da 66ª sessão da Assembleia Geral das Nações Unidas, é de maior importância que o terrorismo não seja associado a um a etnia ou religião específica, de modo que os valores de tolerância e respeito à diversidade sejam bases de toda forma de combate ao terrorismo (ASSEMBLEIA GERAL DAS NAÇÕES UNIDAS, 2012). O combate às fontes de financiamento se enquadra de forma satisfatória nestes parâmetros visto que promove a cooperação e o espírito de coabitação entre as comunidades. Há, por fim, outro fator importante para a adoção do combate às fontes do financiamento do terrorismo como a melhor estratégia. É o fato de que significativa parte do financiamento dos grupos terroristas advém de fontes ilícitas, com especial ênfase para o crime organizado, como lavagem de dinheiro e tráfico de drogas. Combatendo estas fontes ilícitas e o crime organizado, se promove, por consequência o desenvolvimento e segurança humanos, tendo em vista que os recursos advindos destas atividades criminosas distorcem as economias e instituições locais, alimentam conflitos, ameaçando o Estado de Direito e o desenvolvimento, segurança, justiça e direitos humanos (LEWIS, 2012).

5. COMBATE AO FINANCIAMENTO DO TERRORISMO Em primeiro lugar, é importante examinar as fontes de financiamento, diferenciando as lícitas daquelas que são o objeto deste

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estudo: as fontes ilícitas e ligadas ao crime organizado. Tendo sido feita esta distinção, parte-se para as possíveis estratégias de combate ao financiamento ilícito e de desmantelamento do nexo crime-terror. É importante pontuar que o combate do terrorismo através de suas fontes de financiamento, assim como as outras estratégias, impõe desafios, que serão elucidados.

5.1 Formas de Financiamento O terrorismo sustenta-se por intermédio de distintas fontes de financiamento, abrangendo fontes relacionadas ao crime organizado ou mesmo as provenientes de doações individuais. Deste modo, decidiu-se abordar essas fontes dentro de duas classificações: as lícitas e as ilícitas.

5.1.1 Financiamento lícito A princípio, pode parecer incoerente tratar de um financiamento do terrorismo que seja lícito porque se está financiando uma atividade ilegal. Contudo, quando se foca apenas na origem do dinheiro que financia os terroristas, são observadas várias fontes legais, tendo sido seis formas destacadas por Alex Schmid (2007). Há, em primeiro lugar, o financiamento doméstico que, por sua vez, pode ser individual ou coletivo, e que envolve contribuição voluntária. O segundo tipo também envolve contribuição voluntária, mas neste caso estas partiriam de comunidades de migrantes em diáspora.23 Há, ainda, as contribuições e doações de pessoas com afinidade religiosa e étnica e as doações públicas e privadas de financiadores individuais ou de organizações sociais e religiosas. O quinto tipo consiste no patrocínio de Estados a grupos terroristas com os quais possuem inimigos ou ideologias comuns. Por fim, os lucros oriundos de investimentos e negócios legais também podem ser fonte de financiamento. A importância de se apresentar as fontes lícitas parte do fato de que, na maior parte dos casos, os terroristas utilizam uma

é como o indivíduo percebe sua posição no contexto cultural, social e ambiental em que vive e também em relação aos seus objetivos, expectativas, padrões e preocupações ( FLECK, 2000). 22 Securitização é o processo que transforma um assunto qualquer em uma questão de segurança. Para que este processo seja realizado com sucesso, deve-se convencer a audiência, através de atos de fala, de que o assunto configura como ameaça real que justifica a adoção de medidas extraordinárias (WILLIAMS, 2003). 23 É interessante observar que, até 2001, um grupo terrorista chegou a coletar até 1 milhão de dólares por mês através de extorsão de comunidades em diáspora no Canadá, na Inglaterra, na Suíça e na Austrália, para que se perceba como este tipo de financiamento pode alcançar altas magnitudes (CRONIN apud OECD, 2008).

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combinação das duas formas de financiamento. A Al-Qaeda, por exemplo, utiliza uma série de negócios legítimos, como o comércio de mel no Iêmen, para se financiar. Além disso, a organização conta, também, com o apoio de simpatizantes que voluntariamente destinam parte de suas rendas para financiá-la (GREENBERG;WECHSLER; WOLOSKY, 2002). Ainda de acordo com Greenberg, Weshsler e Wolosky (2002), o dinheiro utilizado pelos terroristas também pode ser movimentado através de meios legais, sendo interessante destacar o sistema hawala24. Esse sistema, o qual permite que o dinheiro seja transmitido de modo a deixar os mínimos registros escritos e eletrônicos possíveis, atinge grandes cidades, mas também chega a pequenos vilarejos, e é rápido, eficiente, confiável e barato. Ainda que não seja um sistema ilegal, que é usado por pessoas cumpridoras das leis, este acaba servindo perfeitamente para organizações terroristas, que não podem deixar rastros na movimentação de seus fundos, havendo evidências do uso do sistema hawala por membros da Al-Qaeda (OECD, 2008). Percebe-se, pelo exposto, a importância das fontes lícitas para o financiamento do terrorismo, embora o financiamento não se esgote nessa fontes.

5.1.2 Financiamento ilícito e as relações com o Crime Organizado Dentre as oito possíveis formas de financiamento destacadas por Schmid (2007), duas podem ser classificadas como ilícitas. Há o financiamento derivado de crimes comuns e do crime organizado, por meio de fraude, produção e contrabando de drogas, falsificação de documentação, contrabando em geral, sequestro visando resgate, roubos, lavagem de dinheiro, extorsão e tráfico de seres humanos. E há, também, o financiamento mediante organizações não governamentais e comunitárias: os terroristas estabelecem organizações de “fachada”25 e recebem fundos de “ONGs irmãs” de outros países através daquelas ou se infiltram em organizações comunitárias para receber doações (SCHMID, 2007). Algumas células terroristas recorrem a crimes comuns e que requerem baixo grau de organização, como sequestros e roubos, porque são incentivadas a buscarem autonomia financeira da organização terrorista da qual fazem parte (GREENBERG;WECHSLER; WOLOSKY, 2002). No entanto, as principais fontes ilícitas às quais os terroristas recorrem envolvem o crime organizado transnacional, em razão dos maiores lucros que podem ser auferidos deste. Sabe-se, por exemplo, do envolvimento do Hezbollah no tráfico de cigarros, armas e narcó-

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ticos, e de terroristas chechenos na indústria do comércio de sexo na Rússia (PERRI; BRODY, 2011). Os terroristas podem ainda utilizar diversos tipos de fraude com vistas a financiar suas atividades. A fraude hipotecária, por exemplo, permite o levantamento de altas quantias de dinheiro em curto período de tempo, e com menores riscos, se comparado, por exemplo, ao tráfico de drogas (PERRI; BRODY, 2011). Nos últimos anos, várias fraudes hipotecárias foram relacionadas a investigações federais sobre terrorismo, como no caso de Nemr Ali Rahal26, que obteve mais de 500.000 dólares por meio de fraude (POOLE apud PERRI; BRODY, 2011). Outro tipo recorrente de fraude envolve instituições de filantrópicas27, que se tornam atraentes para os terroristas uma vez que desfrutam de confiança popular e atraem grandes somas de dinheiro, além de algumas destas possuírem projeção global, facilitando transações a nível nacional e internacional (PERRI; BORDY, 2011). A título de exemplo, duas organizações de caridade fixadas em Illinois, Estados Unidos – a Global Relief Foundation, Inc. (GRF) e a Benevolence International Foundation (BIF) – foram acusadas de financiar a Al-Qaeda e o terrorismo internacional (ROTH, GREENBURG; WILLE, 2004). É possível lembrar outro exemplo notório em virtude da efetiva atribuição de culpa por financiamento a terrorismo, que é o da fundação Holy Land28,

24 O sistema hawala funciona da seguinte forma: o cliente A inicia uma operação de transferência de dinheiro para o cliente B. Um hawaladar no país de A recebe o dinheiro de A, dando a este cliente um código para fins de autenticação. Este hawaladar instrui o seu correspondente no país de B a entregar um montante equivalente (na moeda local) ao entregue por A para o cliente B, que precisa revelar o código para receber o dinheiro (FAITH, 2011). 25 Entende-se, por organização de “fachada”, aquelas que falsificam seus objetivos para obter recursos. 26 Nemr Ali Rahal é um libanês que se declarou culpado por fraude hipotecária em 2006 com vistas a evitar a acusação adicional por atividades terroristas, tendo em vista que, no momento das investigações sobre a fraude, foram encontrados em sua residência livros, pôsteres e vídeos de recrutamento do Hezbollah (PERRI; BRODY, 2011). 27 É importante destacar que o financiamento oriundo de instituições filantrópicas é frequentemente classificado como financiamento lícito, como o é feito pelo OECD (2008). No entanto, esta fonte foi abordada neste artigo na seção de financiamentos ilícitos por se está focando nas fraudes que são feitas para acessar os recursos deste tipo de instituição. 28 A fundação Holy Land foi umas das maiores instituições de caridade islâmica dos Estados Unidos. Em 2001, o grupo e alguns de seus apoiadores foram indiciados por apoio financeiro a organizações terroristas do Oriente Médio. A despeito dos vários esforços para condená-los, o primeiro julgamento, em 2007, acabou em anulação das acusações. No entanto, em novembro de 2008, um segundo julgamento acabou com veredictos de culpa em todos os 108 pontos, incluindo terrorismo, lavagem de dinheiro e fraude fiscal (KOVACH, 2008).

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que arrecadou milhões de dólares para o Hamas em um período total de 13 anos (EMERSON apud PERRI; BRODY, 2011). Fraudes em seguros, identidades e de imigração também requerem atenção29. Estas duas últimas, no entanto, nem sempre visam financiar a atividade terrorista em si, mas propiciar que esta seja levada a efeito, possibilitando, por exemplo, a entrada dos terroristas onde o alvo se situa (PERRI; BRODY, 2011). Com o objetivo de exemplificar a importância dos fundos ilícitos no financiamento do terrorismo, serão brevemente apresentados os resultados do estudo de Roth e Sever (2007) sobre a relação entre crime organizado e o PKK.30 Várias investigações apontam para o envolvimento do PKK no tráfico e na produção de drogas, tendo sido apontado pelo próprio líder da organização – Abdullah Ocalan – quando já havia sido preso, que o PKK dependia fortemente do crime organizado transnacional. A organização se beneficia da posição geográfica estratégica da Turquia, que dá fácil acesso à Europa, à Ásia, ao Norte da África e ao Oriente Médio para o tráfico de drogas e de pessoas (ROTH; SEVER, 2007). Ainda no que diz respeito ao envolvimento de terroristas no tráfico de drogas, é interessante citar a relação do Talibã com traficantes de heroína. Estes financiavam o Talibã em troca da proteção de suas culturas de ópio, de seus laboratórios de heroína, das rotas de transporte da droga e a seus membros e associados no Afeganistão. Sabe-se, também, de organizações ligadas à produção e ao tráfico de cocaína na Colômbia, que usam os proventos deste para comprar armas e engajar em atividades terroristas (OECD, 2008). O PKK também atua por meio de extorsão, coletando fundos de habitantes do leste e sudeste da Turquia de origem curda por meio de intimidação. O PKK ainda se relaciona à lavagem de dinheiro,como se descobriu através das duas Operações Sputnik, quando se identificou empresas como a MedTV e a Kurdish Foundation Trust, onde o dinheiro da organização era lavado. Roth e Sever (2007) encerram o estudo pontuando, ainda, a relação do PKK com o tráfico de cigarros e de sangue (ROTH; SEVER, 2007). Percebe-se que o nexo crime-terror se expande consideravelmente no aspecto financeiro, e que o crime organizado é uma fonte significante de obtenção de recursos para as organizações terroristas.

5.2. Securitização da identificação das formas de financiamento Principalmente a partir dos atentados de 11 de setembro de 2001, quando os EUA deflagraram a Guerra ao Terror, aprofundou-se

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ainda mais o processo de securitização do terrorismo (MOTTA, 2012). A securitização consiste na transferência de uma questão da esfera comum para a esfera de segurança e tal questão passa a ser vista como uma ameaça real que exige medidas emergenciais (MOTTA, 2012). Esse é o processo que vem ocorrendo com as fontes de financiamento do terrorismo, uma vez que o corte de tais fontes tem mostrado ser a melhor forma de eliminá-lo. Até mesmo antes dos atentados ao World Trade Center, o tema já começava a ser securitizado. Em 1999, a ONU realizou a Convenção Internacional para a Supressão do Financiamento do Terrorismo com o objetivo de identificar e impedir que organizações terroristas obtivessem recursos financeiros (ONU, 1999). O processo de securitização das fontes de financiamento aos atos de terror é importante, pois abre espaço para que certas medidas sejam tomadas a fim de combatê-los: a quebra do sigilo bancário e a supervisão de contas suspeitas, assim como o congelamento, a apreensão e a perda de bens (SHOTT, 2005). O objetivo da supervisão de contas é obter informações sobre quem efetua e quem recebe transferências e, assim, identificar quando estas têm fins ilegais. Já a violação do direito sobre seus próprios bens, que vai desde seu congelamento até sua perda total, impede que a partir desses bens sejam financiadas atividades terroristas. Tais medidas são previstas pelas Recomendações Especiais31 do Grupo de Ação Financeira sobre Branqueamento de Capitais (GAFI)32 e há um forte incentivo para que sejam seguidas por todos os países (SHOTT, 2005).

5.3. Ações coletivas para reduzir os fundos das organizações terroristas Nas últimas quatro décadas, o terrorismo se tornou parte da agenda de segurança internacional e cada vez mais se depara com esforços para combatê-lo. Tornou-se conhecimento, também, que

29 As fraudes em seguros consistem em alegações falsas com vistas a desfalcar companhias de seguros. Esse tipo de fraude foi cometida por Koubriti e Hannon que visavam desfalcar a companhia Titan. As fraudes de identidade envolvem, fundamentalmente, roubos e falsificações de documentos de identidade. As fraudes de imigração, por fim, envolvem falsificação de vistos, declarações falsas com vistas à obtenção do visto e o uso indevido dos vistos (PERRI; BRODY, 2011). 30 Por PKK, refere-se ao Partido dos Trabalhadores do Curdistão, que foi fundado por Abdullah Ocalan, e que é listado por diversos países, incluindo os Estados Unidos, como organização terrorista (ROTH; SEVER, 2007). 31 Nove recomendações de combate ao financiamento do terrorismo propostas após o 11 de setembro pelo GAFI. 32 Organismo internacional que tem o objetivo de promover estratégias de combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo.

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por trás de todo ato terrorista existe uma rede de financiamento, muitas vezes ligada ao crime organizado. Portanto, uma forma eficaz de erradicação do fenômeno seria a identificação e a redução dos fundos que amparam as organizações terroristas. No entanto, a luta individual de governos não é o bastante para responder às ameaças. É necessário que haja uma cooperação entre eles, sendo de significativa importância a ação das organizações internacionais (BESSA, 2006). Neste sentido, é importante ressaltar alguns importantes atores internacionais que apresentam um plano de combate ao financiamento do terrorismo, notadamente, a ONU, a União Europeia, a Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), a Organização dos Estados Americanos (OEA) e o Grupo de Ação Financeira sobre Branqueamento de Capitais33 (GAFI). A começar pela ONU, o terrorismo está em sua agenda há muitos anos. Entre 1963 e 1999 foram realizadas 12 Convenções e Protocolos visando à supressão do mesmo, entre elas a Convenção para a Supressão do Financiamento do Terrorismo, adotada em 1999, a qual determinou a criminalização do terrorismo, das organizações terroristas e dos atos terroristas (UNODC, 1999). Por meio do UNODC, a ONU combate o tráfico de drogas e o crime organizado, contribuindo, assim, para o combate ao próprio terrorismo, uma vez que grande parte de seu financiamento provém de tais atividades (ONU, 2012). Além disso, a ONU também dirige o Programa Global contra o Branqueamento de Capitais (GPML), diretamente ligado ao combate às redes de financiamento do terrorismo (SHOTT, 2005). A União Europeia tem como importante elemento de sua política externa a cooperação com outras organizações internacionais. Em conjunto com a ONU, no que se refere ao combate ao terrorismo, desenvolve atividades no UNODC e na Comissão para Prevenção do Crime e Justiça Criminal (CPCJC) (COMISSÃO EUROPEIA, 2012). De acordo com a Revisão da Estratégia contra o Financiamento do Terrorismo elaborado pelo conselho da União Europeia (UE, 2008), é fundamental que sejam mantidos os esforços para impedir o financiamento do terrorismo, assim como controlar o que os suspeitos de terrorismo fazem com seus recursos financeiros (UE, 2008). Junto ao GAFI, a União Europeia desenvolveu uma legislação antiterrorista, a qual deve seguir as seguintes ações: acompanhar a aplicação da legislação por todos os Estados-Membros; avaliar a ameaça representada pelo financiamento do terrorismo a fim de definir ações prioritárias em seu combate; desenvolver novos

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instrumentos que visem à eliminação do financiamento; reforçar as ações já existentes, como o congelamento de bens; assim como promover a cooperação com o setor privado e com outros governos ou organizações internacionais na luta contra o financiamento aos terroristas (UE, 2008). Outra Organização que tem entre seus objetivos a luta contra os recursos financeiros do terrorismo é a OTAN. De acordo com Adrian Kendry (2007), a OTAN defende o fortalecimento e a integração entre os Estados, o setor privado e as organizações internacionais a fim de combater o financiamento do terrorismo tanto a nível nacional, quanto internacional. A base das relações entre a OTAN e seus parceiros no combate ao terrorismo é o Plano de Ação da Parceria contra o Terrorismo (PAP-T). Tal plano de ação é estabelecido sobre o combate econômico e financeiro das organizações terroristas e pode ser ainda mais eficaz através da maior cooperação entre as organizações internacionais. A OTAN também tem realizado outras atividades, como um evento, em 2004, que levou diversos setores a discutirem os aspectos econômicos da luta contra o terrorismo (KENDRY, 2007). Da mesma forma, a OEA encontra-se engajada no combate ao terrorismo e às suas fontes de financiamento por meio da Convenção Interamericana contra o Terrorismo. Esta busca aumentar a cooperação entre as autoridades policiais dos países, assim como combater às redes de financiamento ao terror (OEA, 2012). Também criou a Comissão Interamericana para o Controle do Abuso de Drogas (CICAD) que tem como um de seus objetivos o combate ao branqueamento de capitais e, consequentemente, ao terrorismo (SHOTT, 2005). Outra Organização que exerce papel fundamental é o GAFI, criado pelo G-734 com o intuito de combater o terrorismo através do corte ao seu financiamento e do combate ao branqueamento de capitais35. Nas Convenções de Viena36 e Palermo37, o GAFI propôs

33 O branqueamento de capitais consiste na dissimulação da origem de produtos ilícitos, ou seja, a ocultação da verdadeira natureza de bens provenientes do crime (SHOTT, 2005). 34 Também conhecido como Grupo dos Sete, o G-7 é formado pelos Estados Unidos, Canadá, França, Itália, Reino Unido, Alemanha e Japão. Estes se reúnem com o objetivo de coordenar suas políticas econômicas e monetárias (SHOTT, 2005). 35 O termo “branqueamento” é usado para designar o processo pelo qual a origem de produtos provenientes de fontes ilícitas é dissimulada e legitimada (SHOTT, 2005). 36 Convenção das Nações Unidas contra o Tráfico Ilícito de Estupefacientes e de Substâncias Psicotrópicas (1988). 37 Convenção das Nações Unidas contra a Criminalidade Organizada Transnacional (2000).

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40 Recomendações para o combate ao branqueamento de capitais, e após o 11 de setembro, elaborou também suas nove Recomendações Especiais sobre o Financiamento do Terrorismo. As formas de branqueamento de capitais estão diretamente relacionadas ao financiamento do terrorismo na medida em que dissimular tais fontes financeiras, lícitas ou ilícitas, é essencial para a continuidade do terrorismo. Assim, o GAFI determinou que suas 40 Recomendações acrescidas das Recomendações Especiais são a base para a prevenção, identificação e eliminação do branqueamento de capitais e do financiamento das organizações terroristas (SHOTT, 2005). Esses são alguns exemplos das ações coletivas desenvolvidas pela comunidade internacional na luta contra o terrorismo e contra suas redes de financiamento. Diante dessa crescente ameaça, tornou-se cada vez mais necessário uma coordenação transnacional entre Governos e Organizações Internacionais. Assim, apenas através da rápida troca de informações e da cooperação internacional é que será possível obter êxito na eliminação do terrorismo (SHOTT, 2005).

6. CONCLUSÃO Observa-se nítida relação entre crime organizado e terrorismo e expressiva participação de atividades relacionadas ao crime organizado no financiamento dos grupos terroristas. Desta forma, percebe-se a inviabilidade de buscar soluções para estes dois problemas contemporâneos em separado. Como destacado na terceira seção, estes dois tipos de crime interagem de múltiplas formas e, por isso, devem ser considerados em conjunto, para que as medidas tomadas sejam eficazes e eficientes. No que diz respeito às estratégias de combate ao terrorismo, percebe-se, pelo exposto, que cada uma possui pontos fortes e fracos, mas que, em um balanço geral, o argumento central se sustenta: o combate através do financiamento, ainda que igualmente difícil de ser levado a efeito, gera as menores causalidades. Outro ponto que torna a estratégia de combate ao financiamento uma melhor opção é a menor probabilidade de uso desta estratégia como justificativa para suprimir os direitos fundamentais de minorias e de opositores políticos, tendo em vista que o combate ao financiamento é uma atividade menos pública do que as ações militares e, também, menos sujeita a inflamar o ódio de um povo contra outro. Além disso a referida estratégia é mais humanitariamente responsável também porque promove o desenvolvimento humano e incrementa a segurança humana, ao desarticular as redes de crime organizado, que são responsáveis por desarticular o Estado de

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direito, incitando conflitos e corrompendo as instituições locais (LEWIS, 2012). Deve-se considerar, entretanto, que esta estratégia por si só não basta. Desarticular as fontes de financiamento dos grupos terroristas é uma das formas de enfraquecer estes grupos e de, gradativamente, desarticulá-los. É necessário, também, prosseguir tentando identificar os membros deste tipo de grupo para, então, processá-los, seguindo normas previamente estabelecidas e mantendo-se um respeito mínimo pelos direitos humanos e tolerância com respeito a diferenças culturais.

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17 CIDADES SUSTENTÁVEIS: Lidando com a urbanização de forma ambiental, social e economicamente sustentável

Jaqueline Azevedo de Amorim Rego João Paulo Melo Nacarate Luísa Noleto Perna Tarcísio Barbosa Pinhate1

1. INTRODUÇÃO As cidades são consideradas centro da civilização contemporânea e da sociedade civil e sempre foram vistas como o locus de inovação e cultura. Foi por meio das cidades e do processo de urbanização que se tornou possível a disseminação de novos ideais e o nascimento de novas relações sociais. (POLÈZE, 1998) Pela primeira vez na história, a maior parte da população mundial reside em áreas urbanas, o que totaliza cerca de 3.3 bilhões de pessoas. O crescimento populacional atual é acompanhado pelo aumento em número e em tamanho das aglomerações urbanas. Até 2030, a população urbana deve aumentar para cinco bilhões de pessoas2, que se dispersarão por inúmeras cidades e 26 megacidades3 (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA ASSENTAMENTOS HUMANOS – ONU-HABITAT, 2008 apud SUSUKI, 2010). Esse crescimento sem precedentes das cidades é explicado por suas capacidades de fornecer infraestruturas adequadas e ambientes favoráveis ao desenvolvimento comercial, assim como identificado pelo SUSUKI (2010). Esses fatores, quando presentes,

1 Os autores agradecem a colaboração de Fúlvio Eduardo Fonseca, Doutor em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília, e Carlos Leite, Doutor em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade de São Paulo. Seus comentários e sugestões foram de grande ajuda à confecção deste trabalho. 2 O World Urbanization Prospects Database (s.d) afirmou que, em 2000, havia 120 cidades com populações acima de um milhão de habitantes e que esse número deve crescer para 160 até 2015 (WORLD URBANIZATION PROSPECTS DATABASE, s.d. apud SUSUKI, 2010). 3

Megacidades são cidades com populações superiores a 10 milhões de habitantes.

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contribuem para uma melhor qualidade de vida (por meio de um ambiente limpo, acessível e propício à vida humana) e para a atração de capital humano4. Hoje, se reconhece que a cidade é condição indispensável para o desenvolvimento econômico e para o bom funcionamento da economia de mercado (POLÈZE, 1998). Embora a urbanização traga benefícios à sociedade, há também diversas e graves questões ambientais e sociais. O ONU-HABITAT, constatou que “as cidades são responsáveis por 75% do consumo total de energia mundial e pela emissão de 80% dos gases que causam o aquecimento global” (ONU-HABITAT, s.d. apud MITCHELL,CASALEGNO, 2008, p.viii, tradução nossa), ocupando apenas cerca de 3% da superfície terrestre total (POREDOS, 2011,p. 26). Apesar das cidades serem centros de inovação, crescimento econômico, transformação social, saúde e educação, seu crescimento traz para discussão questões sobre aquecimento global, administração de recursos, economia baseada na baixa emissão de carbono e desigualdade social. As cidades requerem soluções inovadoras em seu design, em sua governança e em sua infraestrutura de investimentos, para que possam responder essas questões de maneira apropriada (MITCHELL; CASALEGNO, 2008). Assim torna-se relevante falar sobre sustentabilidade dentro do contexto urbano. A sustentabilidade deriva da percepção de que os recursos do planeta são finitos e de que o uso inadequado dos mesmos deve ser desencorajado (LEITE, 2012). Nesse sentido, “o desenvolvimento sustentável se apresenta mais urgentemente onde mora o problema: as cidades darão as respostas para um futuro verde. Nelas se consomem os maiores recursos do planeta; nelas se geram os maiores resíduos”. (LEITE, 2012, p. 14). Este artigo foi dividido em cinco seções com o objetivo de explicitar quais são as facetas e a importância do desenvolvimento urbano sustentável e como implementá-lo. Na primeira seção, serão definidos os conceitos de desenvolvimento sustentável e de cidade sustentável. Em seguida, serão apresentadas as conferências internacionais que tiveram em sua pauta a discussão sobre o desenvolvimento urbano sustentável. Na terceira seção, os principais desafios enfrentados pelas cidades serão explicitados. A quarta seção apresentará propostas urbanas sustentáveis e seus benefícios em várias dimensões. Finalmente, a última seção introduzirá o conceito de governança como instrumento importante na promoção e concretização do desenvolvimento urbano sustentável.

Cidades Sustentáveis

2. UM NOVO TIPO DE ESPAÇO URBANO: O QUE SÃO AS CIDADES SUSTENTÁVEIS? Nesta primeira seção serão apresentadas as principais definições de desenvolvimento sustentável. Além disso, será esclarecida a existência de uma interdependência entre o âmbito ambiental, o econômico e o social quando se trata da sustentabilidade. Em seguida, breve análise das cidades com o aquecimento global será feita e, a partir disso, os conceitos de cidades sustentáveis e seus elementos formadores serão apresentados.

2.1. O Desenvolvimento Sustentável A definição mais conhecida para desenvolvimento sustentável é a formulada pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento das Nações Unidas, no documento “Nosso Futuro Comum”5, segundo o qual, “o desenvolvimento sustentável é aquele capaz de suprir as necessidades da geração atual, sem comprometer as necessidades das gerações futuras” (1987, s.d), ou seja, um desenvolvimento consciente que não esgote os recursos e nem prejudique os sistemas naturais que mantém a vida no planeta. Essa definição foi elaborada em uma tentativa de integrar desenvolvimento econômico com preservação ambiental. Já de acordo com Ignacy Sachs (2008), desenvolvimento sustentável é uma abordagem fundamentada na harmonização de objetos sociais, ambientais e econômicos. A partir disso se estabelece um aproveitamento racional6 e ecologicamente sustentável da natureza em benefício das populações locais, fazendo com que a preocupação com a conservação do meio ambiente e da biodiversidade estejam incorporadas aos interesses da própria população (SACHS, 2008). O desenvolvimento sustentável contradiz o planejamento urbano moderno pautado no crescimento econômico como principal objetivo (SACHS, 2008). Isso acontece porque esse conceito parte do pressuposto de que o mundo possui recursos naturais finitos que estão sendo utilizados inadequadamente e, portanto,

Para Mankiw (2012), capital humano é entendido como “o conhecimento e as habilidades adquiridas pelos trabalhadores através da educação, treinamento e experiência” (MANKIW, 2012, p. 835). 4

Documento tratado na seção 3.

Baseado no desenvolvimento sustentável significa balancear conservação do ambiente e desenvolvimento econômico e fundamentar “ecologicamente” as decisões (ART. 66. º, N. º 2, CRP). 6

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esse comportamento deve ser alterado (LEITE, 2012). A partir da perspectiva da sustentabilidade, o crescimento econômico de cada país deve considerar os limites de consumo dos recursos naturais disponíveis (SACHS, 2008). A economia deveria seguir princípios básicos para que haja um desenvolvimento urbano compatível com a sustentabilidade (LEITE, 2012). O conceito de desenvolvimento sustentável acrescenta outra dimensão à da sustentabilidade social, aquela da sustentabilidade ambiental (SACHS, 2008). Ela se baseia na solidariedade para com a geração atual e para com as gerações futuras, buscando soluções que não recorrerão às ferramentas da economia convencional, mas sim às soluções que não causarão externalidades negativas nas dimensões social e ambiental (SACHS, 2008).

2.2. Cidades sustentáveis, as cidades inteligentes 548

A cada dia a população se concentra mais nas cidades e o mundo se torna mais urbano, essas mesmas cidades consomem muita energia e respondem cada vez mais pelas emissões de CO2.Então, para que se verifique uma redução nas alterações climáticas, deve-se promovermudanças nas cidades (LEITE, 2012). Portanto, visando alterar das mudanças climáticas é necessária a adoção de políticas que implementem cidades sustentáveis que saibam lidar adequadamente com a economia, a sociedade e o meio ambiente (SACHS, 2008). A cidade sustentável, de acordo com Mark Roseland (1997), é o tipo mais durável de assentamento que o ser humano é capaz de construir. É a cidade capaz de propiciar um padrão de vida aceitável sem causar profundos prejuízos ao ecossistema ou aos ciclos biogeoquímicos de que ela depende. O modelo de urbanização adotado há anos pelos países, com destaque para os desenvolvidos, considera diversos recursos naturais como recursos inesgotáveis e gratuitos. Esses países acreditam que o mais importante é o seu crescimento econômico, não levando em consideração os limites dos recursos. Por isso, os maiores problemas enfrentados hoje estão relacionados aos padrões de consumo das cidades, assim como infraestrutura inadequada, carências no sistema de saúde e crescimento populacional (LUNDQVIST, 2007). O conceito de cidades sustentáveis requer a criação de uma nova lógica de funcionamento, gestão e crescimento em detrimento das que foram praticadas principalmente no século XX seguindo a ideia de “expansão com esgotamento”7 (LEITE, 2012). Toda cidade sustentável se desenvolve a partir de uma ligação adequada, respeitável e ponderada entre o meio ambiente cons-

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truído e a geografia natural. Portanto, planejar todas as etapas da urbanização é essencial para que a cidade possa ser bem cuidada (LEITE, 2012). Sendo assim, são necessários modelos contemporâneos adequados ao desenvolvimento sustentável, reformulados conjuntamente pela atuação pública e privada (LEITE, 2012). A adaptação de cidades para que fiquem mais sustentáveis é um processo de longo prazo que requer um esforço partindo também da população. Considerando que apopulação ao mesmo tempo em que é causadora de problemas que afetam as cidades, também é ela quem sofre as consequências (LUNDQVIST, 2007). Como será visto na seção 5, as cidades sustentáveis caracterizam-se pela utilização de formas alternativas de energia; priorizam o transporte público, reciclam resíduos e outros materiais; limitam o desperdício, previnem a poluição, maximizam a conservação e promovem a eficiência. Integra-se planejamento e design para que elas sejam possíveis, visto que é durante a fase de planejamento de uma cidade sustentável que os pontos que devem ser melhorados são definidos (PROGRAMA CIDADES SUSTENTÁVEIS, 2012). Cidades sustentáveis, portanto, buscam a conscientização e o auxílio dos seus habitantes por meio de programas que divulguem informações sobre as mesmas, assim como por meio de conferências ambientais e por meio da mídia; para que se melhore o meio ambiente e a qualidade de vida, ao mesmo tempo em que se desenvolve uma economia que sustente a prosperidade dos sistemas humanos e dos ecossistemas (PROGRAMA CIDADES SUSTENTÁVEIS, 2012).

3. “O FUTURO QUE QUEREMOS”: O ESFORÇO MUNDIAL NA PROMOÇÃO DA CONSCIÊNCIA AMBIENTAL Esta seção apresentará um histórico das principais conferências mundiais que trataram sobre desenvolvimento sustentável e cidades sustentáveis. Pretende-se ilustrar e demonstrar como surgiu a conexão entre sustentabilidade e urbanização e como se deu o seu desenvolvimento. A primeira conferência que de fato tratou os problemas políticos, sociais e econômicos do meio ambiente global, foi a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano8, realizada em Estocolmo, Suécia, em junho de 1972. A Conferência

7 O conceito faz referência à não preocupação em se preservar os recursos, mas explorá-los a fim de se atingir os objetivos de crescimento econômico. 8

Resolução 2398 da Assembleia Geral da ONU definiu a convocação da Conferência.

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se distinguiu das reuniões já realizadas por discutir o conceito de meio ambiente humano, o que significava entender que meio ambiente não é uma questão separada da humanidade, como se acreditava; e por ter uma participação maior dos países menos desenvolvidos. Esta teve como resultado a Declaração de Estocolmo, uma lista de Princípios e um Plano de Ação (MCCORMICK, 1992). A Declaração “não visava definir cláusulas de cumprimento legalmente obrigatório, mas deveria ser ‘inspiracional’ [...] e atuar como um prefácio para os princípios, delineando metas e objetivos amplos” (MCCORMICK, 1992, p.109). Foram definidos 26 Princípios que dissertavam sobre a preservação dos recursos naturais, alinhamento entre desenvolvimento e preservação ambiental, cooperação internacional voltada para o melhoramento ambiental, diminuição da poluição e utilização da ciência, tecnologia e outros meios para a promoção da proteção ambiental. Por fim, o Plano de Ação foi um conjunto de atividades internacionalmente coordenadas que se dividia em três categorias: avaliação ambiental, administração ambiental e medidas de apoio (MCCORMICK, 1992). A Conferência deixou como legado a tendência em direção a uma nova ênfase sobre o meio ambiente humano. Além disso, forçou um compromisso entre diferentes visões sobre o meio ambiente defendidas por países desenvolvidos e em desenvolvimento. Ademais, as ONGs conquistaram espaço e passaram a trabalhar junto aos governos e às organizações governamentais. Finalmente, houve a criação do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente – PNUMA9 (MCCORMICK, 1992). Já no ano de 1976, aconteceu em Vancouver, no Canadá, a primeira Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos (Habitat I). Esta explicitou as consequências de uma urbanização acelerada, tais como pobreza, carência de condições adequadas de saneamento básico, saúde, alimentação e desigualdade social. A Declaração de Vancouver chamou a atenção para o apoio aos esforços de formulação, design, implementação e avaliação de projetos para a melhoria dos assentamentos humanos (COMISSÃO ECONÔMICA E SOCIAL DAS NAÇÕES UNIDAS PARA A ÁSIA E PACÍFICO, s.d), visto que estes largamente determinam a qualidade de vida dos moradores e o seu melhoramento é um pré-requisito para suprir as necessidades básicas de vida, como emprego, moradia, serviços de saúde, educação e lazer (DECLARAÇÃO DE VANCOUVER, 1976). Em 1987, criou-se a Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, também conhecida como Comissão Brun-

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dtland. No mesmo ano, foi publicado o relatório “Nosso Futuro Comum”10, que definia recomendações para o desenvolvimento sustentável, segurança alimentar, espécies e ecossistemas, alternativas de energia, produção industrial com menos degradação ambiental e colocou o assunto em pauta na agenda internacional (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS BRASIL, 2011). No ano de 1992 ocorreu no Rio de Janeiro a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (RIO-92)11. Nela foi estabelecida a Agenda 2112, programa que detalhava como se afastar do atual modelo de crescimento econômico caracterizado pela “expansão com esgotamento” (LEITE, 2012), como já explicitado, por meio de atividades que preservassem e renovassem os recursos ambientais. Durante a Conferência, foi acordado por 172 países um quadro de ações para o desenvolvimento de assentamentos humanos sustentáveis (ONUBR, 2011). Este visava melhorias baseadas em “atividades de cooperação técnica entre os setores público e privado e na participação, no processo de tomada de decisões, de grupos da comunidade e de grupos com interesses específicos, como mulheres e populações indígenas” (AGENDA 21, 1992, p.72). Em abril de 1996 em Istambul, na Turquia, aconteceu a segunda Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos (Habitat II)13, que tinha em sua pauta a questão da habitação adequada para todos, “que consiste em cidades em que os seres humanos vivam com dignidade, boa saúde, segurança, felicidade e esperança”(DECLARAÇÃO DE ISTAMBUL, 1996, p. 2, tradução nossa); e o desenvolvimento de assentamentos humanos sustentáveis no mundo urbanizado, adotando a Agenda Habitat. Este documento prevê intensificação nos esforços para erradicar a pobreza e discriminação, promover os direitos humanos e prover as necessidades básicas de sobrevivência. “Preten-

9 “O PNUMA tem entre os seus principais objetivos manter o estado do meio ambiente global sob o contínuo monitoramento; alertar povos e nações sobre problemas e ameaças ao meio ambiente e recomendar medidas para melhorar a qualidade de vida da população sem comprometer recursos e serviços ambientais das gerações futuras” (ONUBR, 2012, s.d). 10 Documento que conceituou desenvolvimento sustentável como “o desenvolvimento que encontra as necessidades atuais sem comprometer a habilidade das futuras gerações de atender suas próprias necessidades” (ONUBR, 2011, s.d). 11

Conferência estabelecida pela resolução 44/228 da Assembleia Geral da ONU.

Conferência estabelecida pela resolução 38/161.

Conferência estabelecida pela resolução 47/180.

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de-se fazer isso por meio de estratégias e princípios de parceria, da maneira mais democrática e efetiva, para a realização do compromisso” (ONU-HABITAT, 1996,p. 3, tradução nossa). Cada país ou cidade deveria seguir as recomendações e adequá-las ao seu contexto social (UNESCAP, n.d). As Metas do Milênio14, que foram definidas pela ONU em 2000, também se preocupam com a sustentabilidade sendo o sétimo objetivo a “qualidade de vida e respeito ao meio ambiente”. Este pretende integrar às políticas e aos programas dos países o princípio do desenvolvimento sustentável para diminuir a perda de recursos naturais; reduzir pela metade, até 2015, a proporção da população sem acesso sustentável à água potável; e até 2020, alcançar uma melhora significativa da vida de pelo menos 100 milhões de moradores de favelas (UNDP, 2001). No ano de 2002, aconteceu em Joanesburgo, na África do Sul, a Cúpula Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentávelcom o intuito de avaliar as conquistas, as dificuldades e questões que surgiram desde a RIO-92 (ONUBR, s.d). Apesar da criação da Agenda 21, ainda estava presente uma enorme disparidade econômica e social entre os países desenvolvidos e os em desenvolvimento, a diminuição da biodiversidade continuava, as mudanças climáticas eram evidentes e a poluição da água e do ar permaneciam presentes; ou seja, os princípios acordados na RIO-92 não estavam realmente sendo colocados em prática (ONU, 2002). A mais recente conferência sobre o tema ambiental foi a Conferência das Nações Unidas sobre o Desenvolvimento Sustentável (Rio +20)15 em 2012. Vinte anos após a RIO-92, ela objetivou discutir o que foi feito em relação ao meio ambiente nas últimas décadas, a importância da economia verde16, maneiras de eliminar a pobreza, medidas que garantam a sustentabilidade no mundo e a governança internacional no campo do desenvolvimento sustentável. Por fim, a Conferência foi encerrada com a publicação do documento “O Futuro que Queremos”, que reitera o compromisso com o desenvolvimento sustentável, com a erradicação urgente da pobreza e da fome e com a implementação da economia verde (ONUBR, 2012).

4. OS DESAFIOS DAS CIDADES CONTEMPORÂNEAS Feita a apresentação de conferências mundiais que abordaram o desenvolvimento urbano sustentável e temas relacionados, é necessário identificar quais são os maiores desafios e problemas

Cidades Sustentáveis

que as cidades contemporâneas enfrentam, para que se possa compreender a importância da sustentabilidade nestas. Em primeiro lugar, é relevante mencionar que a própria ideia de desenvolvimento urbano sustentável em si é considerada um grande desafio para a sociedade contemporânea. Embora as cidades sejam caracterizadas pelo desenvolvimento econômico e por abrigarem serviços públicos como a educação, cuidados médicos e transporte, as mesmas não deixam de enfrentar problemas relacionados ao meio ambiente, moradia, mobilidade, exclusão social (taxa de pobreza), segurança, igualdade de oportunidades e governança (OPEN INNOVATION SEMINAR, 2012). Isso ocorre já que, na maioria das vezes, as cidades se desenvolvem baseadas em um modelo insustentável e de uso ineficiente17 de recursos (LEITE, 2012). Poleros (2011) ressalta que o uso exacerbado e ineficiente de recursos naturais significa uma maior produção de resíduos e emissão de gases poluentes. Juntamente com essa questão, a poluição do ar e da água seriam problemas ambientais nas cidades. Além desses problemas, os espaços urbanos ainda enfrentam outros como: a matriz energética baseada em fontes não renováveis, a redução de espaços verdes, poluição sonora e problemas relacionados ao tráfego de automóveis. Logo, um dos primeiros desafios das cidades da atualidade é superar esse modelo insustentável da utilização de recursos. Uma das soluções para esse problema é o incentivo a cidades mais densas e compactas, o que se contrapõe ao modelo urbano de baixa densidade – predominante, por exemplo, em cidades

14 “Em setembro de 2000, 189 nações firmaram um compromisso para combater a extrema pobreza e outros males da sociedade. Esta promessa acabou se concretizando nos 8 Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) que deverão ser alcançados até 2015” (PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO – PNUD, s.d). As Metas foram definidas na Declaração do Milênio resolução 55/2. 15

Resolução 64/236 da Assembleia Geral da ONU estabeleceu a Conferência.

“Estrutura de tomada de decisões para fomentar a consideração integrada dos três pilares de desenvolvimento sustentável (econômico, social e ambiental) em todos os domínios relevantes de tomada de decisões pública e privada” (O FUTURO QUE QUEREMOS, 2012, p.6). “A economia verde é vista como um meio de se obter o desenvolvimento sustentável e nesse contexto, deve proteger e melhorar a base de recursos naturais, ampliar a eficiência dos recursos, promover padrões de consumo e produção sustentáveis, e guiar o mundo em direção ao desenvolvimento com baixo consumo de carbono” (O FUTURO QUE QUEREMOS, 2012, p.6). 16

17 O conceito de eficiência pode ser definido como “a propriedade da sociedade em retirar o máximo que pode de seus recursos escassos” (MANKIW, 2012, p. 834, tradução nossa).

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norte-americanas. Essa solução oferece uma otimização da infraestrutura urbana e maior qualidade de vida, o que é explicado principalmente pelo princípio da interação18 (LEITE, 2012). O incentivo a maiores densidades e diversidade dentro das cidades se relaciona com o conceito de economias de aglomeração, assim como definido por Polèze (1998). A economia de aglomeração é definida pelos “ganhos de produtividade atribuíveis à aglomeração geográfica das populações ou das atividades econômicas” (POLÈZE, 1998, p. 77). Essas economias trazem aumentos na produtividade e em maiores rendimentos para os cidadãos, o que traz vantagens às empresas e à população. Nessas economias, há um melhor acesso às infraestruturas urbanas como saúde, sistema de educação, redes de informação, comunicação, redes de trocas e serviços públicos em geral, elementos que não existem ou que não são bem desenvolvidos em ambientes não urbanos. (POLÈZE, 1998). Outro desafio a ser superado pelas cidades é a grande desigualdade socioeconômica e a consequente exclusão social. Em muitos casos, há uma expansão não controlada do espaço urbano, verificada especialmente nas últimas décadas19. Isso resulta em uma dificuldade de administração e fiscalização do território e acarreta na acelerada degradação de zonas preservadas, precariedade na infraestrutura urbana, poluição e até mesmo em um aumento da violência (LEITE, 2012). Além disso, “os indivíduos que habitam favelas sofrem graves inadequações nas mais básicas necessidades humanas, tais como: moradia, água, eletricidade, saneamento básico, coleta de lixo, pavimentação e iluminação pública” (SUSUKI et al, 2010, p. 15). Isso acontece principalmente devido a pouca oferta de lotes e habitações a preços acessíveis, o que acontece principalmente como consequência de uma administração pública inadequada. As famílias com rendas mais baixas são, então, forçadas a viver em zonas de risco (SUSUKI et al, 2010). Ao mesmo tempo, algumas cidades sofrem com o gradativo abandono e a consequente perda de potencial produtivo de suas zonas centrais. Isso é verificado em antigas zonas industriais centrais de cidades como San Francisco, Detroit e Barcelona. Esses vazios urbanos20 tornam-se cenário de projetos e reformas, como será visto mais à frente. Esses projetos, no entanto, são mais comuns em países desenvolvidos, enquanto naqueles em desenvolvimento, a falta de recursos governamentais dificulta a formulação dos mesmos (LEITE, 2012).

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Essa última questão traz para discussão a escassez de recursos financeiros como um dos maiores obstáculos à implementação de políticas urbanas sustentáveis. Especialmente em países em desenvolvimento, as cidades convivem com a falta de capacidade administrativa e técnica. Além disso, a falta de informação com a qual muitos governantes trabalham dificulta ao bom funcionamento dessas políticas (SUSUKI et al, 2010). Outro problema enfrentado pelas cidades é a falta de planejamento estruturado de forma adequada. As cidades devem ser planejadas para o futuro, considerar os efeitos de longo-prazo e não apenas os de curto. Do mesmo modo, deve haver uma reforma na governança21 local, garantindo uma maior eficácia na administração dos territórios. As eleições, por exemplo, devem ser transparentes e comprometidas com o accountability22 (The Economist, 2011). Muitas vezes, estruturas institucionais inadequadas atrapalham a implementação de políticas que podem solucionar os problemas mencionados (SUSUKI et al, 2010). Agora que os desafios urbanos já foram apresentados, cabe se questionar acerca do quê poderia solucionar essas questões. A próxima sessão deste artigo explicitará como as facetas do conceito de desenvolvimento urbano sustentável vêm sendo aplicadas mundialmente, como forma de resposta aos problemas da cidade.

18 Segundo Paul Krugman, esse princípio é definido pelo uso de recursos da forma mais eficiente possível, o que acontece quando há maiores densidades e o consumo per capita diminui (KRUGAMAN s.d. apud LEITE, 2012). 19 O UN-habitat (2008) constatou em 2005 que nos países em desenvolvimento, cerca de 810 milhões de pessoas ou um terço da população urbana desses países estavam vivendo em favelas. 20

Também denominados como brownfields ou wastelands (LEITE, 2012).

Segundo a ONU, uma “boa governança promove a igualdade, a participação, o pluralismo, a transparência, a responsabilidade e o Estado de Direito, de forma efetiva, eficiente e duradoura. As maiores ameaças à boa governança vêm da corrupção, da violência e da pobreza, que prejudicam a transparência, a segurança, a participação da população e suas liberdades fundamentais. A governança democrática traz avanços ao desenvolvimento, ao juntar esforços para lidar com tarefas como a erradicação da pobreza, a proteção ao meio ambiente, a garantia da igualdade de sexos, proporcionando meios sustentáveis de subsistência. Ela assegura que a sociedade civil desempenhe um papel ativo no estabelecimento das prioridades e torne conhecidas as necessidades das pessoas mais vulneráveis” (ONUBR, s.d.). 21

22 O conceito de accountability não possui uma tradução consolidada para o português. No entanto, o mesmo pode ser definido como “meios de garantir que servidores no serviço público (no sentido utilizado neste artigo), sejam responsáveis pelas suas ações de modo que haja uma forma, um esquema de reparação quando esses mesmos agentes não cumprem seus deveres” (TRANSPARENCY AND ACCOUNTABILITY INITIATIVE, s.d).

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5. CONSOLIDANDO UMA CULTURA DE DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTÁVEL

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Após ter apresentado uma abordagem teórica sobre cidades sustentáveis, ter mostrado os esforços feitos em âmbito internacional para a promoção das mesmas e ter reconhecido os maiores desafios atualmente enfrentados pelas cidades, cabe agora fazer algumas considerações sobre a infraestrutura das cidades e apontar medidas sustentáveis que foram implementadas em determinados contextos e que são consideradas boas práticas por acadêmicos e por programas da ONU. É importante, também, fazer referência aos benefícios de uma cidade sustentável. As boas práticas e recomendações de agências da ONU para os setores de água, transporte e energia constituirão parte da subseção 5.1, que também incluirá considerações sobre características de cidades que contribuem para a sustentabilidade, nomeadamente a densidade urbana e o uso misto do solo. Em seguida, na subseção 5.2, serão apresentados benefícios, sendo o foco os benefícios sociais, econômicos e ambientais.

5.1. Repensando a infraestrutura das cidades Não existe uma fórmula para a promoção da sustentabilidade que seja aplicável a todas as cidades. A preocupação em se considerar as particularidades de cada cidade para a promoção de um padrão de sustentabilidade é comum entre acadêmicos (LEITE, 2012; SACHS, 2008), programas da ONU (PNUMA, 2012, ONU-HABITAT, 2012a) e aparece também em documentos como “O futuro que querermos” (ONUBR, 2012). Aspectos físicos, econômicos e culturais particulares de cada cidade influenciam a forma de urbanização e qualquer plano para promoção da sustentabilidade deve levá-los em conta. Nesta subseção, primeiramente, serão feitas considerações sobre dois fatores que concorrem para a sustentabilidade: a alta densidade e uso misto do solo. Em seguida, serão abordados três setores considerados estratégicos pelo PNUMA (2012) para a promoção das cidades sustentáveis, são eles: água, transporte e energia. Serão apresentadas as prescrições de programas da ONU, boas práticas e, em alguns casos, os projetos existentes dentro do sistema ONU para tratar do assunto. É importante notar que o PNUMA (2012) considera a integração entre essas diferentes áreas vital para que uma cidade seja sustentável.

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5.1.1 Alta densidade populacional: a cidade compacta As cidades acomodam o crescimento populacional de três formas: expansão dos limites da cidade, criação de cidades satélites ou aumento da densidade (ONU-HABITAT, 2012a). É importante ressaltar que não são formas mutuamente excludentes, uma cidade pode, por exemplo, combinar o aumento de densidade nas áreas já ocupadas com expansão do perímetro urbano caso haja grande crescimento populacional. A primeira alternativa, a expansão, avança sobre áreas rurais ou, em casos como o da cidade de São Paulo, sobre reservas ambientais (LEITE, 2012). A segunda alternativa consiste na criação de cidades que, embora possam possuir relativa independência administrativa, econômica e social, se conectam a uma cidade central de forma a aproveitar os benefícios de uma economia de escala (UN-HABITAT, 2012a). No entanto, essa estratégia apresenta alguns problemas, como a necessidade de deslocamento cotidiano de significativa parte da população entre as cidades e o fato da população das cidades satélites não ter acesso aos mesmos serviços que a população da cidade central. A terceira alternativa, o aumento da densidade, é comumente indicada como o padrão mais sustentável (LEITE, 2012; UN-HABITAT, 2012c). A alta densidade é uma das características de uma cidade que contribui para a sustentabilidade. Carlos Leite, inclusive, defende que “cidades sustentáveis são, necessariamente, compactas, densas” (2012, p. 13, grifo nosso). Isso ocorre porque o consumo per capta de recursos diminui com o aumento da densidade (LEITE, 2012; ONU-HABITAT, 2012c). Há redução de investimento e dos custos operacionais e de manutenção do fornecimento de água e de coleta de esgoto em áreas compactas (ONU-HABITAT, 2012a). Isso acontece porque, assim como no caso da pavimentação, a quantidade de beneficiários para a infraestrutura provida em uma área de alta densidade é relativamente maior do que para uma de baixa densidade. Seguindo a mesma lógica, serviços como coleta de resíduos sólidos, policiamento e bombeiros também apresentam custo per capta menor em regiões de alta densidade (UN-HABITAT, 2012a).

5.1.2 Uso misto do solo Comumente associado às altas densidades, o uso misto do solo é outra característica comum às cidades sustentáveis. As altas densidades não são suficientes para promover o uso misto do solo, mas constituem um fator facilitador. O uso misto consiste em uma política de uso e ocupação do solo que privilegie o comparti-

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lhamento dos usos comercial, residencial e de escritórios em uma mesma área (UN-HABITAT, 2012a). Nessa forma de ocupação, a distância entre a residência e o trabalho é menor. O que reduz a intensidade dos deslocamentos, a dependência e o uso do carro, o que, por sua vez, reduz a demanda por infraestrutura de transporte e por áreas de estacionamento (UN-HABITAT, 2012a). Segundo o ONU-HABITAT (2012a), o uso misto do solo promove acesso a serviços a um segmento mais amplo da população, aumenta as opções de moradias para diferentes tipos de moradores e, ainda, promove integração social e percepção de segurança. A sensação de maior segurança decorre do aumento do número de pessoas circulando nas ruas. O programa ainda defende que o uso misto associado à alta densidade aumenta a viabilidade do transporte público. 558

5.1.3. Água O ONU-HABITAT (2012d) faz sugestões para a redução no consumo de água em dois âmbitos: o próprio uso da água e a cobrança. A principal recomendação no que diz respeito ao uso da água pode ser expressa pelo princípio do uso dos recursos em cascata ou uso sequencial dos recursos. De acordo com esse princípio, a qualidade da água deve ser determinada pelo uso que será feito dela (UN-HABITAT, 2012d). Isto é, a água potável não deve ser utilizada para todos os usos que se faz da água, já que a usada para lavar carros não precisa ter a mesma qualidade da usada para beber ou preparar alimentos. A aplicação desse princípio permite, por exemplo, aproveitar a água usada no banho para a descarga. Seguindo esse princípio, por um lado, reduz-se a demanda por água potável e, por outro, a de esgoto a ser tratado (ONU-HABITAT, 2012d). No âmbito da cobrança, o UN-HABITAT (2012d) sugere a cobrança baseada no volume consumido23, tendo como premissa que a cobrança clara, regular e acurada é útil para chamar a atenção do morador para o padrão de consumo que possui. O programa ainda sugere duas estratégias. A primeira delas é a de blocos de tarifas crescentes conforme o consumo, ou seja, em um intervalo de consumo, paga-se um determinado valor por unidade, no intervalo seguinte, o valor pago por unidade é maior. Essa forma de cobrança incentiva à redução do consumo de água já que o valor cobrado aumenta mais que proporcionalmente em relação à quantidade consumida. A segunda estratégia é a de tarifas sazonais: as tarifas variam conforme a variação da oferta de água no decorrer do ano (UN-HABITAT, 2012d).

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É importante ressaltar que as sugestões de forma de cobrança estimulam o uso em cascata. Quanto maior é o incentivo para a redução do consumo de água, maior é o incentivo para o reaproveitamento dela.

5.1.4. Transporte O setor de transporte consome mais da metade dos combustíveis fósseis e é responsável por cerca de um quarto da emissão de CO2 relacionada com energia, 80% da poluição do ar nos países em desenvolvimento, 1,27 milhão de acidentes fatais por ano e problemas crônicos de congestionamento (PNUMA, 2011). Essas informações apontam alguns efeitos de um padrão de transporte bastante comum: individual, motorizado, movido, principalmente, por derivados de petróleo. O setor de transporte é, portanto, um elemento-chave para tornar uma cidade sustentável. A importância do transporte é tal que no documento final da Rio+20 consta que “transporte e mobilidade são centrais para o desenvolvimento sustentável” (ONUBR, 2012, p. 25). Para transformar um sistema de transporte em um que seja sustentável, o PNUMA sugere três estratégias: evitar ou reduzir deslocamentos; adotar meios de transporte mais sustentáveis; e aumentar a eficiência de todos os meios de transporte (PNUMA, 2011). A primeira estratégia é implementada por meio do fomento à compactação das cidades e do uso misto do solo, cujas consequências e lógica já foram apresentadas24. A segunda, por sua vez, inclui tanto estímulo ao uso de meios sustentáveis, como transporte público e bicicletas, quanto ao desencorajamento do uso do transporte individual e motorizado. A terceira consiste no aprimoramento dos veículos e/ou dos combustíveis com o intuito de reduzir o consumo de recursos naturais e evitar a poluição e a emissão de gases que causam o efeito estufa (PNUMA, 2011). Há diversas formas de se desincentivar o uso do carro. Em Londres, instituiu-se uma taxa de congestionamento – para circular de carro na área central da cidade de 7:00 às 18:00 nos dias de semana, é necessário pagar uma taxa de 10£ (TRANSPORT FOR LONDON – TFL, s.d.). Em São Paulo, criou-se um rodízio de carros – em um dia da semana, conforme o final da placa, o carro não poderá circular pela área central da cidade das 7:00 às 10:00 e das 17:00 às 20:00 (COMPANHIA DE ENGENHARIA DE TRÁFEGO –

A agência sugere o abono da taxa para famílias de baixa renda.

Ver subseções 5.1.1 e 5.1.2

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CET, s.d.). Outra forma de desencorajar o uso do carro é por meio do estacionamento pago, que, segundo o ONU-HABITAT (2012a), embora seja barato e de fácil implementação, ainda é subutilizado. Comparando os dois tipos de transporte motorizados, o individual e o público, nota-se que o consumo per capta de recursos assim como a emissão de poluentes no último tipo é necessariamente menor do que no primeiro; sendo, portanto, mais sustentável. Conforme já foi dito, altas densidades e uso misto do solo concorrem para a viabilidade do transporte público. Um serviço de ônibus básico, por exemplo, requer área com densidade em torno de 35-40 habitantes por hectare (hab/ha); um serviço de ônibus intermediário, 50 hab/ha; e Veículo Leves sobre Trilhos (VLT), 90-120 hab/ha (ONU-HABITAT, 2012d). Além da densidade, é importante considerar o capital disponível para investir no sistema de transporte público. O custo de construção de metrô é significativamente mais alto do que o de um Veículo Leve sobre Trilhos – VLT, cuja implementação, por sua vez, é mais cara do que a de linhas de ônibus (ONU-HABITAT, 2012d). Além do transporte coletivo, há outros meios de transporte que também são sustentáveis. Trata-se dos meios não-motorizados, como caminhar e andar de bicicleta, os quais, muitas vezes são complementares ao transporte coletivo. A terceira estratégia, o aprimoramento de veículos e/ou dos combustíveis, se dá de duas formas: aumentando-se a eficiência energética dos veículos e/ou dos combustíveis ou substituindo-se os combustíveis utilizados por opções mais sustentáveis. A substituição de carros convencionais por carros elétricos ou híbridos e o uso de combustíveis como o bioetanol, o biodiesel e o hidrogênio são exemplos dessa última forma (PNUMA, 2012). No Brasil, se desenvolveu uma tecnologia de carros bicombustíveis que operam tanto com gasolina quanto com álcool e cujo preço não é muito maior do que o de um carro movido apenas a gasolina. A pequena diferença de preços permitiu que a tecnologia fosse disseminada, o que fez com que se obtivesse sucesso no estabelecimento do etanol como alternativa à gasolina. Os carros movidos a hidrogênio, pelo contrário, ainda são muito caros, o que limita a sua disseminação e a contribuição que poderiam dar para um mundo mais sustentável.

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tância de se considerar o consumo de energia urbano. As recomendações para a redução do consumo variam em um grande espectro, apontaremos aqui as que dizem respeito à cobrança do consumo de energia elétrica e design dos prédios. As sugestões acerca da cobrança de água25 se aplicam também a energia. Além dessas, há outra recomendação, específica para o setor energético: tarifação conforme o período do dia. Uma tarifa mais cara para o horário de pico faz com que parte do consumo seja desviado para outros horários; abrandando, assim, a necessidade de oferta adicional durante os horários de pico (ONU-HABITAT, 2012d). Cerca de 60% da energia elétrica do mundo é consumida em construções residenciais ou comerciais (ONU-HABITAT, 2012d). Como muitas das edificações usam a eletricidade para aquecer ou resfriar ambientes, a adoção do princípio do design passivo podem reduzir significativamente ou até mesmo eliminar essas demandas por eletricidade (UN-HABITAT, 2012d). O design passivo tem como objetivo promover um ambiente confortável por meio do aproveitamento das características do local, como luz solar e correntes de ventos. O uso de materiais que retenham temperatura ou, pelo contrário, que contribuem para mantê-la baixa, áreas de ventilação e instalação de brises 26 são exemplos de estratégias de design passivo. Um exemplo bem sucedido de incorporação desse princípio é o projeto que foi implementado em Sófia, Bulgária, após o fim do regime comunista. O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) em parceria com o Ministério de Desenvolvimento Regional e Serviços Públicos da Bulgária desenvolveu o chamado Projeto de Demonstração para a Renovação de Edifícios Multifamiliares (ONU-HABITAT, 2012d). A parceria entre o programa da ONU e o ministério da Bulgária subsidiava 50% do programa, cabendo à outra metade aos próprios moradores, que, para poderem participar do projeto, formaram associações formais (ONU-HABITAT, 2012d). Para a escolha dos prédios que fariam parte do programa, foram consideradas a estrutura, a idade e as características energéticas dos edifícios. A troca de portas e janelas, a remodelação de áreas comuns visando eficiência energética e segurança, a instala-

4.1.5 Energia Como já foi dito anteriormente, as cidades são responsáveis por 75% do consumo total de energia (UN-HABITAT, s.d. apud MITCHELL; CASALEGNO, 2008). Esse dado evidencia a impor-

Ver tópico 5.1.3

Dispositivo que impede a incidência de raios solares direta no edifício, presente, por exemplo, nos prédios da Esplanada dos Ministérios. 26

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ção de isolamento térmico e a troca de tubulação foram algumas das medidas implementadas no projeto (ONU-HABITAT, 2012d). Como consequência houve melhoria nas condições de vida e saúde dos moradores, redução do custo de vida, redução das emissões de gases estufa e fortalecimento da coesão social por meio das associações de moradores e da revitalização dos espaços públicos (ONU-HABITAT, 2012d). Em uma pesquisa de opinião com 240 chefes de família que participaram do programa, 80% se disseram muito ou extremamente satisfeitos com o projeto e 99% relataram uma redução de pelo menos 20% nos custos de aquecimento e resfriamento (ONU-HABITAT, 2012d).

5.2. Benefícios das cidades ecologicamente inteligentes 562

Cada vez mais é reconhecida a importância da sustentabilidade e os efeitos positivos que esta gera para a sociedade e o meio ambiente. Com isso, é importante destacar também que o desenvolvimento sustentável, aliado ao processo de urbanização das cidades, geram benefícios de diversos tipos para as pessoas. A urbanização sustentável traz, portanto, vantagens de cunho social, como a melhoria da qualidade de vida nas cidades; de cunho econômico, refletindo-se na prosperidade da economia local; e ambiental, contribuindo para a diminuição do problema de aquecimento global; entre outros (PNUMA, 2011).

5.2.1. Sociais No desenvolvimento de cidades, a conscientização e os hábitos da população quanto às práticas sustentáveis27 produzem um efeito positivo nas relações sociais e mesmo na vivência de seus habitantes. Segundo o PNUMA (2011), é inegável a melhoria na qualidade de vida da população. A diminuição de poluição sonora pode constituir um fator de grande relevância para a satisfação dos indivíduos em uma cidade, por exemplo, sendo consequência do desenvolvimento de um transporte ecologicamente correto e também da maior utilização de bicicletas (PNUMA, 2011). Da mesma forma, a urbanização sustentável estaria aliada a benefícios sociais tais como a criação de empregos28 em áreas como a agricultura verde urbana e periurbana29, o transporte público, a energia renovável, a gestão de resíduos e reciclagem, e a construção verde30. A implementação de novas tecnologias e a busca por um desenvolvimento sustentável requerem o emprego de profissionais com conhecimento nessas áreas (PNUMA, 2011). De acordo com o PNUMA (2011), as cidades sustentáveis podem trazer ainda certa redução da pobreza e da desigualdade

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social, uma vez que, incentivando o uso do transporte público – e proporcionando sua melhoria através do desenvolvimento de um transporte sustentável – se diminuiria a desigualdade no acesso aos serviços públicos. Seria possível também, por meio de uma urbanização consciente, contornar, em parte, o problema de uma crescente população, que por falta de melhores condições financeiras, habita zonas de risco e sem saneamento básico (PNUMA, 2011). A solução de tal situação seria a aplicação do design massivo31 no processo urbanizador, por exemplo (LEITE, 2012). Outro aspecto, abordado por Maas et al (2006), é a forte relação existente entre a saúde dos habitantes de uma cidade e a quantidade de espaços verdes. Os autores argumentam esta questão com a constatação de que lugares onde a população apresenta melhores níveis de saúde são aqueles com maiores áreas verdes. Assim, uma das principais vantagens de uma urbanização ecologicamente consciente são suas consequências para a saúde da população. “O uso de combustíveis mais limpos para a geração de energia, para o transporte e para cozinhar podem minimizar a poluição local e reduzir desigualdade em saúde” (PNUMA, 2011, p. 467, tradução nossa). Isso se deve ao fato de que um crescimento urbano pressiona a qualidade dos serviços públicos locais, afetando, em sua maior parte, a população mais pobre (PNUMA, 2011). Desse modo, a redução da poluição nas cidades, assim como o melhoramento dos sistemas de saneamento e de fornecimento de água potável podem reduzir a incidência de problemas respiratórios e outras diversas doenças em seus habitantes. Além disso, o incentivo ao uso de bicicletas, por exemplo,

27 Pode-se entender como prática sustentável o comportamento que visa aliar o respeito e a preservação do meio ambiente com o desenvolvimento econômico e a promoção do bem-estar e igualdade social (LEITE, 2012). 28 É importante destacar que a criação de empregos não é somente um benefício social, mas contribui também para o desenvolvimento econômico das cidades sustentáveis. 29 “As áreas periurbanas seriamzonas de transição entre cidade e campo, onde se mesclam atividades rurais e urbanas nadisputa pelo uso do solo” (DO VALE;GERARDI, s.d.). 30 Veja mais sobre o tema em “Construção Verde: Desenvolvimento com Sustentabilidade”. 31 Carlos Leite introduz a ideia de design massivo a fim de solucionar a questão do déficit habitacional: “Milhões de pessoas no planeta não possuem habitação ou a possuem de modo extremamente precário. Um design massivo – estrategicamente desenvolvido com a capacidade atual de conhecimento técnico e de produção industrial – poderia rapidamente produzir milhões de habitações pré-fabricadas, industrializadas. O problema não é de design. Ou, colocado de outro modo: não é um problema de design individual (caro, elitista, fashion), mas de design massivo (coletivo, inteligente, estratégico)” (LEITE, 2012, p. 35).

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poderia significar um cotidiano menos sedentário da população de uma cidade sustentável.

5.2.2. Econômicos

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Ao se relacionar o processo de urbanização com um desenvolvimento sustentável, é recorrente o pensamento da dicotomia entre uma prosperidade econômica e a preservação ambiental (HERCULANO, 1992). Tem-se em mente, muitas vezes, que certas práticas e princípios sustentáveis não apresentam nenhuma viabilidade econômica, ou não possuem vantagens se comparados a outros meios de produção. Porém, é importante ressaltar a importância do processo de urbanização sustentável, uma vez que as cidades são o principal locus de produção econômica (LEITE, 2012). Como dito anteriormente, as cidades sustentáveis são densas. Isto implica em dizer que cidades com maiores densidades urbanas32 apresentam menor consumo de energia per capita e maior otimização de sua infraestrutura. Tal aspecto é ilustrado por meio da questão de crescimento urbano, Leite (2012) argumenta que uma forma de buscar a sustentabilidade urbana é a reconstrução, ou mesmo a reciclagem, dos espaços na cidade, e não sua expansão cada vez mais acentuada. Uma urbanização sustentável, dessa forma, tem o papel fundamental de promover a eficiência produtiva por meio da diminuição dos gastos com transporte e ampliando as redes de comércio, por exemplo (PNUMA, 2011). O investimento em infraestrutura e o uso de energias renováveis, assim, gerariam vantagens econômicas por meio de uma maior utilização dos meios de transporte coletivo e de bicicletas, já que é expressiva a redução dos gastos em combustíveis não renováveis. Além disso, a promoção de práticas sustentáveis está relacionada a uma diminuição substancial dos custos para as cidades e para os próprios cidadãos, tendo em vista o dispêndio de tempo em congestionamentos e problemas de saúde decorrentes do convívio urbano (PNUMA, 2011).

5.2.3. Ambientais Os benefícios ambientais advindos do processo de urbanização sustentável são variados, influenciando não apenas o próprio ecossistema diretamente, mas também, como foi visto anteriormente, as populações residentes das cidades. A implementação de um sistema de mobilidade urbana eficiente33 e mesmo a criação de mais espaços verdes são responsáveis por uma redução da poluição do ar (PNUMA, 2011). Nesse aspecto, colabora contra os problemas de inversão térmica, ilhas de calor34 e

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aquecimento global, por exemplo. Outro fator de grande relevância é a utilização do solo, uma vez que uma urbanização não planejada e a consequente falta de impermeabilidade do solo causada propiciam a essas áreas desflorestadas um risco maior de alagamentos e desmoronamentos em caso de desastres naturais (PNUMA, 2011). Assim, “a restauração de ecossistemas urbanos é parte do esforço de esverdear a cidade, o que pode reduzir o impacto de condições anormais do tempo” (PNUMA, 2011, p. 469, tradução nossa).

6. DO LOCAL AO GLOBAL: O PAPEL DA GOVERNANÇA NA IMPLEMENTAÇÃO DO SUSTENTÁVEL A implementação de cidades sustentáveis pode ser realizada de fato tendo em vista as diversas medidas passíveis de serem adotadas ao se repensar a infraestrutura urbana. Desse modo, é necessário pensar acerca da questão da governança, visto que esta implica na relação de interdependência entre o governo e outros atores não-estatais (ÖJENDAL E DELLNAS, 2011). Assim, a partir de uma governança local, tem-se um importante componente para a tentativa de se viabilizar políticas sustentáveis dentro da sociedade, com a implantação de um sistema de coleta seletiva de lixo, por exemplo. No caso do processo de urbanização sustentável, é importante destacar a consciência e a política local como ponto de partida para a realização de um interesse internacional. Segundo Carlos Leite (2012), cidades como Barcelona, Vancouver, Nova Iorque, Bogotá e Curitiba são exemplos de metrópoles verdes que se reinventaram. Estas representam o desafio de

32 A densidade urbana se configura como um importante componente no processo urbanizador, como já exposto na seção anterior. Paul Krugman apud The Economist (2007, s.p.) argumenta que a “concentração geográfica encoraja a inovação porque as ideias têm fluxo mais livre e podem ser postas em prática mais rapidamente quando os agentes inovadores, os implementadores e os apoios financeiros estão em constante contato”. Assim, percebe-se que a inovação é um elemento essencial para o desenvolvimento de cidades sustentáveis. 33 Um sistema de mobilidade urbana eficiente, segundo Leite (2012; p. 136), é aquele que conecta “os núcleos adensados em rede, promovendo maior eficiência nos transportes públicos e gerando um desenho urbano que encoraje a caminhada e o ciclismo, além de novos formatos de carros (compactos, urbanos e de uso como serviço avançado)”. 34 A inversão térmica “ocorre principalmente nos grandes centros urbanos, regiões onde o nível de poluição é muito elevado, sendo resultado de uma mudança abrupta de temperatura devido à inversão das camadas de ar frias e quentes”. Já “ilhas de calor é o nome que se dá a um fenômeno climático que ocorre principalmente nas cidades com elevado grau de urbanização. Nestas cidades, a temperatura média costuma ser mais elevada do que nas regiões rurais próximas”(PLANETA TERRA, 2009).

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se implantar cidades sustentáveis, incorporando tanto na esfera pública quanto na esfera privada os critérios de sustentabilidade. Tais cidades mostram que o sucesso atingido a nível local em alguns casos pode incentivar e ajudar na construção de cidades sustentáveis em vários lugares no mundo.

6.1. Nível Local É evidente a importância do desenvolvimento sustentável no processo de urbanização das cidades. Para isso, o papel da conscientização individual e da educação torna-se altamente necessário:

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“Junto com motivações espirituais positivas, a educação é a nossa melhor oportunidade de promover e enraizar os valores e comportamentos que o desenvolvimento sustentável exige. Como alguns pensadores assinalaram, ‘necessita-se uma educação transformadora: uma educação que contribua a tornar realidade as mudanças fundamentais exigidas pelos desafios da sustentabilidade” (UNESCO, 2005, p. 43).

Juntamente a isso, Carlos Leite (2012) aponta para a relevância de se reconstruir e reestruturar as cidades e seus vazios urbanos, sendo preciso melhorar a constituição dos investimentos públicos35. Além disso, deve-se verificar a existência de um comportamento a nível governamental, de organizações do terceiro setor, da iniciativa privada e sociedade civil, corroborando para a construção de uma sociedade mais justa e inclusiva no uso do território urbano e, portanto, mais sustentável (LEITE, 2012). Assim, as ações de responsabilidade social e ambiental configuram-se dentro de uma relação de interdependência entre esses atores, possibilitando a realização do desenvolvimento sustentável (MOTA, s.d). O governo, dessa forma, apresenta papel fundamental no incentivo à tecnologia em busca do desenvolvimento sustentável das cidades. Assim, a formação de clusters – perímetros urbanos onde há concentração de empresas, universidades, centros de treinamento e diferentes instituições envolvidas no processo de pesquisa e de desenvolvimento do setor produtivo – pode representar um avanço significativo nessa área (LEITE, 2012). Tal aspecto ilustra também certa consonância necessária entre o setor público e o privado, não somente ao que diz respeito aos investimentos em tecnologia, mas de convergência nos parâmetros de sustentabilidade urbana da atuação pública. O processo de urbanização sustentável então se torna possível, e necessário, em setores como a construção e o desenvolvimento imobiliário

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urbano, por meio da “adoção de sistemas inteligentes de construção habitacional industrializada, pré-moldada, com tecnologias recentes e mão-de-obra qualificada” (LEITE, 2012, p. 148). O autor ainda destaca a existência de dois grupos na implementação de programas de sustentabilidade urbana. O primeiro se caracteriza pela atenção aos aspectos sociais, a mudança de comportamento da população e o planejamento do uso do solo, entre outros exemplos. Ele foca na construção de uma atitude coletiva e de perpetuação de práticas sustentáveis por meio desta, sendo que, em muitos casos, os altos custos da tecnologia sustentável de alto desempenho constituem uma barreira a sua aplicação nas cidades. Já o segundo grupo é caracterizado por grandes investimentos em tecnologia de ponta, sendo que o modelo de sustentabilidade urbana é buscado por meio de equipamentos e sistemas modernos em diversos setores da sociedade, e não por meio de uma conscientização coletiva (LEITE, 2012). Com isso, são diversos os exemplos de boas práticas de sustentabilidade urbana ao redor do mundo. Leite cita algumas cidades americanas, como Portland e Seattle, de onde decorre uma série de “práticas exemplares que se replicam e geram novas oportunidades na atração de capital e investimentos, além da óbvia melhoria na qualidade de vida dos cidadãos” (LEITE, 2012, p.139). Assim, práticas como o incentivo ao uso de bicicletas, a revitalização dos centros urbanos, a integração do movimento verde, o uso de energias alternativas e renováveis, a arborização das cidades e a reutilização da infraestrutura ferroviária constituem fatores cruciais da governança local no desenvolvimento urbano sustentável (LEITE, 2012).

6.2. Nível Internacional Ao se promover o desenvolvimento sustentável na urbanização das cidades, cabe questionar as dificuldades de implementação deste no âmbito nacional e consequentemente quais seriam seus efeitos para as políticas públicas urbanas. Um aspecto a ser pensado é, sem dúvida, a relação do desenvolvimento sustentável e a dicotomia entre países desenvolvidos e países em desenvolvimento. Essa ambiguidade reflete a preocupação acerca de uma exploração excessiva dos recursos naturais e como estes deveriam ser utilizados (PEREIRA, s.d.).

35 Nesse sentido, é importante ressaltar dois conceitos no pensamento de Leite (2012): o princípio da interação do economista Paul Krugman, já citado na seção 2; e a destruição criativa de Joseph Schumpeter, provocando um processo de inovação por meio da destruição de produtos ou sistemas antigos e sua substituição por elementos inovadores.

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“A mudança para uma forma de desenvolvimento mais sustentado exige responsabilidade, ética e compromisso. Apesar das diferenças sociais, econômicas e ambientais variarem de país para país, todos têm de seguir juntos em prol da mesma causa. Cada nação terá de definir a sua própria estratégia de mudança; no entanto, todas deverão chegar a um consenso sobre o conceito básico de desenvolvimento sustentável, já que este deve ser um objetivo mundial, enfrentado em conjunto por todas as nações” (PEREIRA, s.d., pp.124-125).Como foi visto na seção 3, com a realização de várias conferências em meio ambiente e com o estabelecimento das Metas do Milênio no ano de 2000, pela ONU, o tema do desenvolvimento sustentável entrou na agenda internacional de forma mais intensa. Como dito anteriormente, o sétimo objetivo visa a qualidade de vida e o respeito ao meio ambiente, sendo considerado um dos objetivos mais complexos. Este tem como metas principais, “promover o desenvolvimento sustentável, reduzir a perda de diversidade biológica e reduzir pela metade, até 2015, a proporção da população sem acesso a água potável e esgotamento sanitário” (PNUD, s.d.). Assim, a preocupação sustentável vista como um dos objetivos a serem perseguidos pelos países de forma conjunta reflete a importância de se repensar a formação dos espaços urbanos. Segundo Tarciso Jardim (2012), dentro do sistema ONU é possível perceber três principais instituições que propõem soluções para a governança internacional no que diz respeito a um desenvolvimento sustentável: o Conselho Econômico e Social – ECOSOC, a Comissão de Desenvolvimento Sustentável e o PNUMA. A escolha destes se justifica uma vez que mostram exemplos de preocupação no plano internacional acerca do problema da governança, assim como pôde ser visto recentemente no caso da conferência Rio+20, segundo o autor. O ECOSOC tem por princípios gerais as vertentes social e econômica nos esforços de realização do desenvolvimento sustentável, além da ambiental, embora esta não se apresente explicitamente no nome do conselho. A Comissão de Desenvolvimento Sustentável foi responsável pela implementação da Agenda 21 e da Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, possuindo ainda um caráter institucional (JARDIM, 2012). Conclui-se que o papel da governança internacional tem se mostrado cada vez mais significativo no processo de construção das cidades. A evolução no debate acerca de um desenvolvimento sustentável, a realização de grandes conferências e a produção de acordos e documentos sobre o tema mostram o interesse comum

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das nações no processo crescente de sustentabilidade. É possível ver, portanto, para a concretização de processos de urbanização sustentáveis, a necessidade de uma atuação organizada e conjunta entre os diversos níveis da sociedade, além dos diferentes atores presentes em cada um deles. Localmente, deve-se ressaltar a importância da ação coordenada entre governo, empresas e sociedade civil, enfatizando a consciência e iniciativas individuais.

7. CONCLUSÃO O tema do desenvolvimento sustentável foi gradativamente incluído na agenda internacional a partir dos anos 70, com a Conferência de Estocolmo. Tinha-se em mente a reformulação da concepção de desenvolvimento, que passou a incluir o uso adequado e eficiente de recursos naturais, visando à preservação dos mesmos para as gerações futuras. A melhor forma de lidar com a questão da poluição, da falta de infraestrutura adequada, do uso ineficiente de recursos se dará a partir do será solucionada a partir do investimento em políticas sustentáveis. Estas incluem o incentivo a inovação, a densidades mais altas, a meios alternativos de transporte e de matrizes energéticas. Deve haver planejamento a partir de uma lógica que pense na preservação dos recursos disponíveis e leve em consideração as futuras gerações. Além disso, as cidades sustentáveis trarão benefícios de ordem econômica, social e ambiental para suas populações, tais como: aumento da qualidade de vida e da prosperidade econômica, além do alívio da questão do aquecimento global, como já argumentado. No entanto, os desafios que as cidades enfrentam ao lidar com o crescimento e ao implementar o desenvolvimento urbano sustentável também devem ser debatidos. Muitas vezes, a escassez de recursos financeiros e a falta de planejamento governamental e de vontade política, assim como a ausência de capacidades adequadas nas áreas administrativa e técnica barram os investimentos e a implementação de políticas públicas. É nesse ponto que a reforma da governança urbana se torna relevante. A governança, da local a internacional, é um instrumento viabilizador de políticas sustentáveis. Como foi argumentado, há uma necessidade de atuação conjunta entre o público e o privado que deve ser incentivada com vistas à promoção de cidades sustentáveis, cidades que lidam com a urbanização de forma ambiental, social e economicamente responsável.

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18 MOVIMENTO DOS NÃO ALINHADOS: Desarmamento e autodeterminação nacional no contexto da Guerra Fria

André Rothfeld Felipe Oliveira Dias Larissa Presotto Bertolo Pedro de Souza Melo1

1. INTRODUÇÃO Em setembro de 1961, 28 países2 do chamado Terceiro Mundo3 se reuniram em Belgrado, capital da então Iugoslávia, para discutir temas como o desarmamento, a integridade nacional e a bipolaridade ideológica do período (DECLARAÇÃO DE BELGRADO, 1961). Os interesses discutidos estavam, dado a conjuntura da Guerra Fria, totalmente permeados pelos ideais da busca de uma autonomia nacional de forma pacífica e não alinhada. De tal modo, o contexto de competição entre duas superpotências hegemônicas – Estados Unidos, capitalista e União Soviética, socialista – ressaltava, sobretudo, a dificuldade do Terceiro Mundo em obter um desenvolvimento de modo neutro (VIGEVANI, 1990). Outro obstáculo para os objetivos destes Estados estava em suprimir as consequências de suas recém-inserções no sistema das relações internacionais, dado a formação tardia da maioria destes países. Como exemplo dessas implicações, coloca-se o

1 Os autores agradecem a colaboração de Pio Penna Filho, Doutor em História das Relações Internacionais pela Universidade de Brasília, a qual é atualmente professor. Seus auxílios por meio de comentários e sugestões foram de essencial importância à produção deste artigo. 2 Foram participantes desta: Afeganistão, Algéria, Burma (Myanmar), Camboja, Ceilão, Congo, Cuba, Chipre, Etiópia, Gana, Guiné, Índia, Indonésia, Iraque, Líbano, Mali, Marrocos, Nepal, Arábia Saudita, Somália, Sudão, Tunísia, República Árabe Unida (Atuais Egito e Síria), Iêmen e Iugoslávia; e observadores: Bolívia, Brasil e Equador (DECLARAÇÃO DE BELGRADO, 1961). 3 Conceito criado no contexto de Guerra Fria para abarcar países que estavam à margem do sistema global.

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não reconhecimento desses países até mesmo nas assembleias da Organização das Nações Unidas (ONU), onde deveriam possuir maior voz (VIGEVANI, 1990). Deste modo, a consolidação de parte do Terceiro Mundo no Movimento dos Não Alinhados (MNA) contribuiu significativamente na forma em que estes passaram ¬a ser reconhecidos pelas nações mais desenvolvidas, aprimorando o reconhecimento de suas identidades nacionais e de seus direitos como Estados perante todo o meio internacional (KEOHANE, 1969). Com isto, serão discutidas neste artigo as principais questões que envolvem os países os quais passaram a compor o Movimento dos Não Alinhados, assim como a importância da consolidação destes em um bloco unificado para a conquista de seus objetivos. Essencial para a compreensão do movimento supracitado, que teve sua origem bastante ligada ao amplo processo de descolonização afro-asiática, está o funcionamento da ordem internacional pós-Segunda Guerra Mundial (1945), período o qual vigorou a chamada Guerra Fria. De tal maneira, será utilizada uma primeira seção para contextualizar a conjuntura do sistema internacional à época, sendo abordados temas como o mundo pós-1945; a bipolarização mundial entre os blocos socialista e capitalista; a apresentação dos blocos hegemônicos e o processo de descolonização supracitado. Uma segunda seção terá ainda a função de dar identidade aos países do Movimento dos Não Alinhados, tendo em vista suas grandes diversidades social, cultural, política, religiosa e econômica (MAGDOFF, 1978). Serão, sobretudo, analisadas neste tópico as características em comum dos membros do bloco – os objetivos compartilhados por estes, os seus passados em comum, entre outros fatos – e o tipo de relação destes com as superpotências do período. Para tanto, será considerada a conjuntura dos países pós-formação nacional, seus líderes, sua economia e política interna e suas ações em relação tanto às superpotências como aos demais países do globo. Outra grande importância dos Não Alinhados consistiu na forte militância do grupo contra a corrida armamentista promovida pelos blocos socialista e capitalista, sendo criticada principalmente a sua dimensão nuclear, iniciada com os bombardeios atômicos estadunidenses no Japão (BEST et al. 2004). Desejando aprofundar ainda mais neste tema e mostrar sua relação com o movimento será abordado em uma quarta seção os riscos dessa nova tecnologia nuclear, o reflexo dela na periferia do sistema internacional e o porquê da necessidade do desarmamento.

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A quinta seção visará proporcionar um maior embasamento teórico a cerca dos ideais do Terceiro Mundo, como a neutralidade, o reconhecimento e a formação do movimento. Nela, será aprofundada a importância da independência e do não alinhamento para os países em questão, como a aliança em um bloco unido se adequaria aos objetivos destes e como estes países poderiam manter sua integridade nacional sem se alinhar a uma superpotência (VIGEVANI, 1990). Por fim, reforçando os argumentos aqui colocados, será utilizada uma sexta seção conclusiva, na qual serão relacionados os temas e assuntos presentes no artigo para esclarecer a situação dos países à época. Também será explicitada nesta seção a importância dos acontecimentos ocorridos na década de 1960 para a formação do sistema internacional vigente.

2. CONTEXTUALIZAÇÃO HISTÓRICA 2.1. Pós-Segunda Guerra Mundial A rendição incondicional do Japão, assinada a bordo do porta-aviões USS Missouri punha fim à Segunda Guerra Mundial (1939-1945), encerrando um capítulo do século XX cujas consequências seriam determinantes na configuração da nova ordem mundial e de seus múltiplos aspectos, sobretudo políticos, econômicos e ideológicos (VIZENTINI, 2000). Em meio às incertezas e desorganizações causadas pela Segunda Guerra Mundial, a nova ordem se ocuparia em resgatar, na essência da extinta Liga das Nações4, o ideal de organismos supranacionais que articulassem os interesses entre os protagonistas mundiais. A criação das Nações Unidas, referendada na Conferência de São Francisco (1945), do Fundo Monetário Internacional e do Banco Mundial em Bretton Woods são exemplos do esforço político em institucionalizar os canais de negociação e cooperação entre os países, embora a atuação dos incipientes organismos internacionais não convergisse com interesses comuns a todos os representados (LINHARES, 2000). As condições do pós-Segunda Guerra Mundial ilustravam a nova distribuição do poder nas relações internacionais, em virtu-

4 Agremiação de países estabelecida em 1919, no tratado de Versalhes, cuja principal prerrogativa consistia em mediar disputas internacionais (OXFORD DICTIONARY, 2007). A ausência de poder punitivo provaria a ineficiência da Liga frente às agressões internacionais perpetradas por alemães, japoneses e italianos no entre guerras, acarretando posteriormente a dissolução deste organismo internacional.

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de dos diferentes graus e formas de envolvimento dos protagonistas naquele conflito5. Estados Unidos e União Soviética constituíam o primeiro escalão da nova ordem, ainda que a infraestrutura e os profundos efeitos da guerra sobre a demografia e a economia deste último país comprometessem o equilíbrio frente ao rival estadunidense (PAINTER, 1999). No âmbito militar, os Estados Unidos eram incontestes no aspecto estratégico (bases navais, aéreas e terrestres), operacional (potencial de empreender ofensivas) e tecnológico, cuja posse de arsenal nuclear seria exclusiva deste país até agosto de 1949, quando os soviéticos testariam, com sucesso, sua própria bomba atômica (VIZENTINI, 2000). Britânicos e franceses a¬inda mantinham parte de seus extensos impérios ultramarinos, herança do apogeu do imperialismo europeu do século XIX, ainda que a nova distribuição de poder privasse ambas as potências de possuí-los indefinidamente ou assumir maior protagonismo mundial, como a retirada britânica na guerra civil grega6 (VIZENTINI, 2000) revelaria. O desmonte colonial, no longo prazo, seria inevitável. A Alemanha foi ocupada e fragmentada, a exemplo de sua capital, Berlim, em quatro zonas, administradas por soviéticos, estadunidenses, franceses e ingleses, como previsto na Conferência de Potsdam7. O Japão remanescia devastado pelo bombardeio sistemático das forças dos Estados Unidos, durante o confronto, e por duas bombas nucleares, em Hiroshima e Nagasaki (PAINTER, 1999), além de se submeter à ocupação dos Estados Unidos e a uma nova constituição, limitando seu potencial militar à autodefesa. No Terceiro Mundo, eclodiam movimentos de libertação nacional em consequência de décadas de colonização e na emergência do conflito ideológico que marcaria a segunda metade do século XX. O enfraquecimento das potências europeias deixava um vácuo de poder, e a perspectiva de alinhamento dos países recém-emancipados constituía riscos e oportunidades às superpotências e seus aliados (VIZENTINI, 2000).

2.1.1 A bipolarização mundial O fim da guerra marcava novos contornos para a relação entre as superpotências. A ameaça do Fascismo, regime político de extrema-direita que se multiplicou, sobretudo, no continente europeu durante o período do entreguerras, saía de cena e o atrito entre liberais e socialistas que se evidenciara anteriormente retornava à agenda dos dirigentes políticos (HOBSBAWM, 2008). A proposta soviética, cujo meio de superar o sistema de acumulação de capital pressupunha a derrubada dos governos não socialistas era, de

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fato, irreconciliável com o desenvolvimento de instituições que preservassem o mesmo sistema (HOBSBAWM, 2008). A instauração da ditadura do proletariado por intermédio de uma vanguarda partidária e a estatização e planificação econômica na região soviética não seriam ideias facilmente aceitas pelo Ocidente, amparado em tradições representativas (ainda que apenas teóricas, em muitos casos), na livre iniciativa e no livre mercado. Interesses diametralmente opostos e cálculos incertos norteariam os rumos da Guerra Fria. Amparada na desconfiança acerca das intenções do Ocidente e, sobretudo, na súbita incursão alemã no território russo em 19418 a principal preocupação de Stalin referia-se à integridade territorial da União Soviética, como as zonas de influência delimitadas em Yalta8 e a criação de Estados-tampão no oriente europeu sugeriam. Para os socialistas a revolução mundial estava em segundo plano (KENNEDY, 1989). A insurreição comunista na Grécia, as perspectivas de vitória eleitoral do Partido Comunista na Itália (HOBSBAWM, 2008) e o triunfo de Mao Tsé Tung e da guerrilha comunista sobre o Kuomintang na China continental fortaleciam a convicção estadunidense de um plano soviético com o propósito de desencadear a revolução mundial (KENNEDY, 1989). A ameaça comunista se manifestava, sobretudo, na política interna dos países. A partir do corrente entendimento acerca das ambições estratégicas e ideológicas de Stalin, a gestão Truman9 se engajaria em firme conten-

5 Embora as condições do pós-45 evidenciassem duas potências emergentes no novo panorama internacional, as assimetrias de poder, decorrentes do envolvimento na Segunda Guerra Mundial, eram evidentes (PAINTER, 1999), estando de um lado os Estados Unidos, com um rápido crescimento econômico, e de outro a União Soviética, com sua economia solapada pela guerra. 6 Com a expulsão dos invasores alemães na Segunda Guerra Mundial, a Grécia passou por uma guerra civil entre conservadores e guerrilhas comunistas. Visando evitar a expansão soviética na região houve aação direta dos Estados Unidos por meio da chamada Doutrina Truman, que preconizava a contenção da União Soviética a fim de desestabilizá-la internamente (PAINTER, 1999). 7 Realizado em 1945 na cidade alemã de Potsdam, o encontro entre representantes dos Estados Unidos, Grã-Bretanha e União Soviética estabeleceriam os princípios da ocupação do território alemão após a Segunda Guerra (OXFORD DICTIONARY, 2007). 8 Realizada em fevereiro de 1945, a conferência de Yalta daria prosseguimento ao entendimento entre os aliados em assuntos como a delimitação das fronteiras da União Soviética nos moldes de 1941 e o compromisso de Stalin com o estabelecimento de governos democráticos na Europa Oriental, exposta na declaração conjunta dos líderes então reunidos (KISSINGER, 1994). 9 Com a morte do presidente estadunidense Roosevelt, em abril de 1945, Truman assumiria a Casa Branca. À gestão Truman cabe uma nova postura adotada frente aos soviéticos – a célebre Doutrina da Contenção, descrita anteriormente (KISSINGER,1994).

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ção dos soviéticos e da revolução comunista nos países fora da órbita de Moscou, como a Guerra da Coreia, em 1950, mostraria. Ilustrada pelo National Security Council Paper 68 (NSC-68), assinado por Truman, a politica externa dos Estados Unidos se empenharia em “promover o crescimento econômico, político e militar do mundo livre” (NSC-58, 1950)10. Fundamento da reconstrução da Europa, o programa de assistência econômica elaborado por Washington (Plano Marshall, 1947) visava à reestruturação das endividadas economias capitalistas europeias e a garantia do abastecimento de matérias primas e combustíveis, necessários para a retomada do crescimento no velho continente (VIZENTINI, 2000). O Plano Marshall teve sua oferta estendida ao Oriente europeu, que, cedendo às pressões de Moscou, rejeitou a oferta e solidificou a polarização europeia (PAINTER, 1999). Os temores de que a assistência econômica aproximasse os países da Europa Oriental da influência estadunidense implicariam o processo de “Stalinização” da região, disseminação de prescrições adotadas na União Soviética e expurgos políticos, que seriam veementemente criticados pela independente Iugoslávia socialista encabeçada por Tito11 (PAINTER, 1999). As clivagens entre ocidente e oriente europeu ganhavam dimensão militar em 1949 com a instituição da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), constituindo uma aliança dos países do Atlântico norte, encabeçada pelos Estados Unidos em resposta a uma possível invasão soviética. O Pacto de Varsóvia, unindo a órbita de Moscou em assistência mútua no caso de invasão, só seria instituído em 1955 em resposta ao rearmamento da Alemanha Ocidental e a posterior adesão desta à OTAN. O passado belicista da Alemanha despertava inquietação nos vizinhos, não obstante a divisão daquele país (VIZENTINI, 2000). A morte de Stálin, em 1953, e o início da administração de Kruschev marcariam a transição da desconfiança mútua para a busca da coexistência pacífica entre os dois sistemas distintos, embora acontecimentos como a crise de Suez, que será tratada adiante, e supressão da revolução húngara12, em 1956, ameaçassem a estabilidade mundial (PAINTER, 1999). O embate político-ideológico no continente europeu, que implicara planos de assistência econômica, pactos de defesa mútua e crises internacionais chegavam a um impasse, uma vez que quaisquer transgressões destes entendimentos levariam à guerra. Os anos seguintes transbordariam os conflitos do continente europeu rumo à periferia global, o Terceiro Mundo, cujas ondas de descolonização e tensões políticas dotavam de significância global conflitos locais ou regionais.

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2.2 A descolonização afro-asiática O surto de independências ocorrido no pós-guerra está intimamente ligado à conjuntura internacional da Guerra Fria. O esfacelamento progressivo dos impérios neocoloniais inaugurava a disputa entre as duas superpotências por zonas de influência no Terceiro Mundo. Se por um lado o prestígio dos soviéticos e dos teóricos socialistas (anti-imperialistas) era um convite à expansão da revolução e da influência comunista, a posição dos Estados Unidos, manifestada na Carta do Atlântico13, defendia o “direito de todos os povos de escolher a forma de governo sob a qual queiram viver” (BICALHO, 1991, p.39), divergindo, portanto, do status quo dos impérios neocoloniais. A importância da Segunda Guerra Mundial em si não deve ser menosprezada para explicar essa onda de descolonização. As consecutivas derrotas britânicas e a capitulação franco-holandesa nos anos 1939 e 1940, bem como a ofensiva japonesa no Pacífico, contrariavam o mito da superioridade do homem branco, ideia então em voga na época, e abriam espaço para a contestação da legitimidade racista das estruturas coloniais (LINHARES, 2000). Ademais, a demanda de efetivo militar para suprir os fronts da Segunda Guerra Mundial exigiu concessões políticas às colônias e a seus habitantes, como a extensão da cidadania francesa aos habitantes da Argélia ilustra (LINHARES, 2000). As ondas de libertação nacional na Ásia (1945-1954) e posteriormente na África pós-Conferência de Bandung (1955), compartilhavam forte viés nacionalista e se encontravam sujeitas ao mesmo contexto internacional. Devem ser devidamente percebidas, entretanto, a forma de atuação das potências colonizadoras em cada caso, a importância estratégica de cada colônia, além da composição política e a inspiração ideológica de cada

10 Disponível em: <http://history.state.gov/milestones/1945-1952/NSC68> último acesso em 23 de dezembro de 2012 às 21 horas. 11 Josip Broz Tito (1892-1980). Marechal e Estadista iugoslavo, foi uma importante figura política da esquerda. Tito é um dos expoentes do não alinhamento em razão de sua política externa desvinculada das diretrizes de Moscou (OXFORD DICTIONARY, 2007). 12 Em 1956, o líder do Partido Comunista Húngaro Nagy anunciou a retirada da Hungria do Pacto de Varsóvia e a neutralidade daquele país. Em resposta a este acontecimento, a União Soviética invadiu o país, realinhando-o a órbita de Moscou e substituindo Nagy pelo comunista pró-Kremlin Kádár. A repercussão deste episódio seria suavizada pela Crise de Suez, sua contemporânea (PAINTER, 1999). 13 Declaração conjunta de Estados Unidos e Grã-Bretanha, afirmando o apoio destes países aos princípios que fundamentariam a Organização das Nações Unidas. (Disponível em: http://www.un.org/en/aboutun/history/atlantic_charter.shtml).

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movimento, condicionadas por históricos socioculturais heterogêneos (BICALHO, 1991). O incipiente nacionalismo indiano do Partido do Congresso, mobilizado no século XIX por uma elite ocidentalizada educada nas universidades londrinas, só seria massificado nas décadas de 1920 e 1930 em decorrência do agravamento da miséria nas cidades indianas, da crescente concentração fundiária, endividamento dos camponeses e da frustração das elites com o não cumprimento de promessas de maior autonomia colonial (BICALHO, 1991). Amparados na desobediência civil e na não violência, os nacionalistas desestabilizariam o domínio colonial britânico. O separatismo da Liga Muçulmana, dentro do movimento independentista, dividiria hindus e muçulmanos, provocando confrontos que causariam a morte de mais de 100.000 habitantes da então colônia (BICALHO, 1991) e a criação em 1947, mediante arbitragem britânica, de Índia e Paquistão. No sudeste asiático, a invasão japonesa, durante a Segunda Guerra que se estendeu das ilhas Guam e Wake, no Pacifico, à Birmânia (atual Myanmar) no continente asiático (ameaçando inclusive a Índia), interrompera a administração das potências coloniais. A tentativa francesa de retomar o controle da Indochina entraria em conflito com os interesses dos movimentos pró-independência na região. A derrota dos colonizadores seria selada em maio de 1954 em Dien Bien Phu14, após fracassada campanha do exército francês contra uma guerrilha que, a exemplo dos comunistas chineses, dominava o meio rural (BICALHO,1991). O processo de paz seria firmado no mesmo ano com acordos de Genebra15. A região passaria a ser vista por soviéticos e americanos como importante campo de batalha ideológica, como sugere a famosa frase do efeito dominó16, proferida pelo presidente estadunidense Eisenhower nos anos 50 (PAINTER, 1999). As Índias holandesas remanesceriam sob controle colonial por menos tempo. O temor de uma vitória comunista em um importante fornecedor de matérias primas (LINHARES, 2000) motivaria os americanos a pressionar os Países Baixos a concederem independência – anunciada pelos insurgentes em 17 de agosto de 1945 – aos nacionalistas anticomunistas. Em 1949, a Indonésia conquistava sua soberania. Na região do Magreb, o Islã e o conservadorismo social despenhariam papel importante na luta pela independência, onde os movimentos nacionais seriam marcadamente anticomunistas (ZOUBIR, 1995). Apesar da desconfiança francesa acerca da influência americana na região17, as independências dos protetorados do Marrocos e da Tunísia

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seriam declaradas em março de 1956. A Argélia só conquistaria sua independência, em 1962, após longos confrontos entre a administração colonial e a guerrilha Front de Libération Nationale (FLN)(ZOUBIR,1995). As independências na África subsaariana compartilhariam instabilidade e ausência de coesão nacional, sobretudo em virtude das delimitações instituídas pelas potências europeias. O caso nigeriano, que engloba em um mesmo território nove grupos étnicos principais, 248 dialetos e três religiões predominantes, ilustra este raciocínio (BICALHO, 1991). Inspirados na descolonização asiática, os movimentos se diferenciariam significativamente. A Costa do Ouro (atual Gana) aplicaria o modelo indiano, baseado na desobediência civil e na não violência, para combater o domínio britânico, obtendo independência em março de 1957. Angola e Moçambique, por sua vez, entrariam na luta armada contra Lisboa (LINHARES, 2000). O Congo, após sua independência, sofreria, a exemplo do Sudão, uma longa guerra civil, disputada entre o centralizador Patrice Lumumba, apoiado pelos soviéticos e assassinado em 1961, e os separatistas (aliados dos Estados Unidos) da província de Katanga (BICALHO, 1991). A importância das matérias primas do continente para o mercado internacional (gêneros agrícolas, petróleo, cobre, diamantes, bauxita, manganês e borracha, entre outros) teria papel relevante a ponto de condicionar ou inviabilizar o envolvimento de estadunidenses e soviéticos na região. Influenciados pelas potências europeias por meio do sistema de mandatos e das fronteiras instituídas mediante acordo18, países

14 Vilarejo no noroeste do Vietnã do Norte, onde seria consolidada a derrota definitiva das forças coloniais francesas na Indochina (KISSINGER, 1994). 15 A conferência de Genebra estabeleceria, a partir do paralelo 17, a República Democrática do Vietnã (comunista) ao norte e a República do Vietnã ao sul, caracterizando tal demarcação como um “ arranjo administrativo para facilitar o reagrupamento de forças militares antes das eleições internacionalmente supervisionadas” (KSSINGER,1994), sendo os processos eleitorais ocorreriam dentro de dois anos. 16 A expressão efeito dominó lidava com a perspectiva de vitória da guerrilha comunista na República do Vietnã (do Sul) e o possível efeito cascata deste acontecimento nos países do sudeste asiático (Laos, Camboja, Tailândia, Birmânia e Malásia) e até mesmo no Japão (PAINTER, 1999). 17 A campanha dos Estados Unidos no norte da África durante a Segunda Guerra e o viés anticolonial deste país motivavam suspeitas na França quanto à convergência de interesses entre os dois países no tocante ao Magreb (ZOUBIR, 1995). 18 O sistema de mandatos remonta o fim da Primeira Guerra Mundial, onde as províncias do Império Otomano no Oriente Médio foram divididas entre França e Grã-Bretanha.

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como Síria, Jordânia, Iraque e Líbano compartilhariam as tensões nacionalistas do mundo colonial. A instituição do Estado de Israel em território palestino, em 1948, e a guerra de independência deste país agravariam a instabilidade regional, reforçando o ideal da solidariedade árabe. O Egito, encabeçado pelo pan-arabista19 Gamal Abdel Nasser, atrairia a atenção dos Estados Unidos ao comprar armamentos de origem tchecoslovaca e soviética, com vistas a contrabalancear Israel e iniciar uma crise de proporções globais em torno da nacionalização do canal de Suez, em 1956 (PAINTER, 1999). O peso do respaldo político junto aos soviéticos provaria resistir à operação conjunta de israelenses, franceses e ingleses para derrubá-lo. Explorar o jogo político internacional a seu favor renderia a Nasser papel de destaque no Oriente Médio e no mundo subdesenvolvido, que lutava contra o domínio colonial. As emancipações das colônias, distintas entre si, não tardariam a estabelecer vínculos. Realizado na capital do Ceilão (Sri Lanka), Colombo, um encontro entre representantes de daquele país e de Birmânia, Índia, Indonésia e Paquistão seria o primeiro passo para empreender uma reunião multilateral entre os países recém-independentes, a ser realizada em Bandung, na Indonésia (MOSJOV, n.d.).

2.2.1 Conferência de Bandung A reunião de 29 países20 do Terceiro Mundo na cidade indonésia de Bandung trouxe uma nova perspectiva para a bipolarização ideológica mundial (MOSJOV, n.d.). Idealizada por eminentes figuras internacionais como o primeiro ministro indiano Jawaharlal Nehru, as linhas de Bandung, aludidas em seus 10 princípios21, se manifestariam na cooperação econômica e estreitamento de laços comerciais, mas, sobretudo na solidariedade conjunta aos processos de independência na Ásia e na África e acerca do ideal de neutralidade no cenário mundial, marcado pelos polos socialista e capitalista. De fato, a importância fundamental de Bandung reside na ideia comum a todos os países reunidos, referente à liberdade de ação no âmbito mundial, e não a uma aliança de caráter regional (MOSJOV, n.d.). Embora as perspectivas mais ortodoxas dentro do Kremlin condenassem a neutralidade de Bandung, a administração Kruschev encarava os fatos apresentados como canais de atuação para a diplomacia soviética, de modo que a aquisição de importantes aliados pró-Moscou seria uma questão de tempo (BROWN, 1966). Observado com receio por Washington, o Espírito de Bandung se pronunciaria a favor do socialismo, destacando sua neutralidade

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frente às superpotências (LINHARES, 2000). Preocupação semelhante seria compartilhada pela Grã-Bretanha que, desde o final da Segunda Guerra, trabalhava em conjunto com os aliados estadunidenses o processo de transição para a independência de suas colônias, buscando afastá-las da esfera socialista (TARLING, 1992). Embora a institucionalização do não alinhamento fosse se consolidar apenas em Belgrado, a cooperação visando ao respeito à soberania e autodeterminação nacional firmaria a pretensão comum às nações não alinhadas de constituir uma terceira via, não entre dois polos, porém livre para atuar dentro de ambos, conforme suas necessidades e interesses nacionais (BROWN, 1966).

3. OS NÃO ALINHADOS O grupo de países reunido nos primeiros dias de setembro de 1961 possuía características tão heterogêneas que, não fosse pela conjuntura vigente, seria difícil cogitar qualquer interesse compartilhado entre estes (COHEN, 1973). Assim, torna-se vital para a compreensão dos objetivos deste diversificado Movimento o conhecimento dos atores que o compõe, assim como suas necessidades e seu histórico. Como característica comum entre estes países reside o fato de todos terem lidado, mesmo que de modos diferentes, com o imperialismo e com constantes intervenções externas nocivas à suas autonomias (HOBSBAWM, 2008). A formação nacional dos não alinhados foi igualmente conflituosa, envolvendo majoritariamente conflitos armados – principalmente no que tange aos seus processos de independência, refletindo assim o problemático processo de descolonização que passaram (PRENSA LATINA, 1981). A dificuldade de se obter o reconhecimento de sua soberania pe-

19 A ideologia fundamentada na união de todos os Estados Árabes (OXFORD DICTIONARY, 2007). 20 Estavam presentes em Bandung representantes de Ceilão (Sri Lanka), Birmânia (Myanmar), Índia, Indonésia, Paquistão, Afeganistão, Camboja, República Popular da China, Egito, Etiópia, Costa do Ouro (Gana), Irã, Iraque, Japão, Jordânia, Laos, Líbano, Libéria, Líbia, Nepal, Filipinas, Arábia Saudita, Sudão, Síria, Tailândia, Turquia, República Democrática do Vietnã (Vietnã do Norte), Vietnã (do Sul) e Iêmen (DECLARAÇÃO DE BANDUNG,1955). 21 Dentre os 10 princípios, cabe aqui ressaltar os seguintes: 2) respeito à soberania e integridade territorial de todas as nações; 3) reconhecimento da qualidade de todas as raças e nações, grandes ou pequenas; 7) constrangimento de atos e ameaças de agressão a partir do uso da força contra a integridade territorial ou a independência de um país (MOSJOV, n.d.).

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rante o sistema internacional também era grande por problemas que envolviam tanto suas políticas internas – bastante conflituosas devido a disputas pelo poder e desestruturação social – quanto às relações destes com as grandes potências (MAGDOFF, 1978). Chesneaux, importante historiador francês, usa como explicação para estas desigualdades a problemática dos chamados “pontos de partida” neste grupo de países. Por terem suas estruturas sociais bastante alteradas devido ao sistema colonial – o qual substituía a economia original local por um sistema de produção em massa de artigos muitas vezes estranhos à sua cultura – esses países possuíam uma divisão desequilibrada tanto da terra quanto de conhecimentos de produção (CHESNEAUX, 1976). A problemática se refletia também no modo em que a sociedade era estruturada, visto que, para serem aceitos, os colonizadores apoiavam um grupo em particular da região em detrimento aos demais, havendo assim um monopólio da riqueza e do poder por parte de uma facção e a subjugação por parte de outras (CHESNEAUX, 1976). Este processo desestruturante gerou conflitos pelo poder com dimensões catastróficas, como o ocorrido em Ruanda22, país palco de um dos maiores genocídio já vistos, possuindo problemas sociais e políticos em decorrência desta até a atualidade (HUMAN RIGHTS WATCH, 2006). A política imperialista serviu então como obstáculo para diversos desses “pontos” por meio da exploração exaustiva dos recursos naturais e da desestruturação socioeconômica desses países (CHESNEAUX, 1976, p. 114). Como consequência, há nessas regiões um desenvolvimento socioeconômico aquém ao das demais potências, sendo uma grande parte do Terceiro Mundo subjugado a dependências e a crises sociais, políticas e econômicas (VIGEVANI, 1990). Assim, não importa o tipo de processo de independência dos países – seja ela obtida por meios diplomáticos, como o caso da Indonésia; conquistada pelo meio de conflitos armados, como Cuba; por revoluções pacíficas, como a Índia, ou até mesmo o caso da Iugoslávia, a qual não foi formalmente colonizada, mas que buscava uma maior autonomia –, a problemática do imperialismo permaneceu mesmo após seu fim formal, perpetuando a desigualdade e favorecendo as grandes potências principalmente na dimensão econômica (MAGDOFF, 1978). Esta relação entre as superpotências e o Terceiro Mundo observada no período, também chamada de neocolonialismo, representou as maiores denúncias do Movimento dos Países Não Alinhados, que criticavam veemente a subordinação que os antigos Impérios queriam

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continuar impondo a eles (VIGEVANI, 1990). É então de fácil entendimento a necessidade de união entre os subalternos, dado aos problemas e necessidades em comum. Deste modo, houve uma profunda mudança no comportamento destes países, que abandonaram sua atitude passiva para reconquistar, sobretudo, sua autoconfiança, denegrida por séculos de racismo e aculturação (MAGDOFF, 1978). Esta transformação se deu principalmente por meio da militância ativa dos chefes de Estado, que denunciavam o neocolonialismo e suas implicações. Líderes como Nehru, Sukarno, Nasser, Gandhi, Tito, Mao Tsé-tung23, entre outros, ficaram famosos por propiciar novos rumos às políticas de seus países. Entretanto, apesar de estarem amplamente baseados no apoio popular, não se pode dizer que estes governos eram sempre democráticos: muitos desses24, para prosseguir com suas políticas, optavam por um regime autoritário, quase sempre de natureza militar (VIGEVANI, 1990). Reconhecem-se assim muitas das características que uniam esses países, fazendo-os muitas vezes ignorar suas diferenças culturais, políticas e religiosas em prol de um objetivo comum (PRENSA LATINA, 1981). Assim, para concretizar os objetivos da seção, urge a relação do Movimento, assim como de seus anseios com a conjuntura de Guerra Fria, vital para o entendimento dos escopos do MNA, dado ao processo posterior à formação nacional desses Estados. Para tanto, é necessário recordar dos constantes embates entre os blocos socialista e capitalista e de que, para os países recém-independentes havia, em um primeiro momento, apenas a escolha de se aliar a um dos blocos para receber deste ajuda militar e financeira. No entanto, tal opção era amplamente indesejada, visto que contrariaria profundamente a necessidade de afirmação da independência desses países, a qual seria invalidada caso fosse concretizada qualquer aliança com algum dos blocos (MAGDOFF, 1978). A conquista de autonomia política seguida por uma subordinação a qualquer um dos blocos – seja ele capitalista ou socialista – não fazia sentido para os futuros Não Alinhados, sendo então na-

22 O genocídio, ocorrido em 1994, levou mais de 800.000 pessoas à morte (HUMAN RIGHTS WATCH, 2006). 23

Índia, Indonésia, Egito, Índia, Iugoslávia e China, respectivamente.

Egito, China, Iugoslávia, entre outros, tiveram governos autoritários os quais, apesar de incentivarem algumas políticas positivas, promoveram regimes de censura, perseguição e tortura. 24

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tural uma aliança para ajuda e reconhecimento mútuo. A evasão de alianças com os blocos de poder não significa, entretanto, que estes Estados estavam vetados de qualquer relação com os Estados Unidos ou com a União Soviética. Pelo contrário, era desejada, para a obtenção de um desenvolvimento sócio econômico, a relação com ambas superpotências, de modo neutro, a conquistar sempre os objetivos desejados. O Egito é então pioneiro nesse tipo de relação, que visava utilizar ambos os blocos complementarmente para obter um desenvolvimento mais eficaz, neutro e não alinhado (VIGEVANI, 1990). Para ilustrar esse tipo de política pode-se citar o controverso caso da Questão de Suez, citada anteriormente. Mesmo que o Egito tenha conquistado sua independência da Inglaterra em 1922, este país remanesceu na esfera de influência da antiga metrópole até meados do século XX, havendo uma relação de carácter quase colonial entre os dois países – sendo o ápice desta a ainda permanência de tropas inglesas no Canal de Suez (VIGEVANI, 1990). Foi apenas com uma crescente onda nacionalista e antibritânica nos anos 50 que se tornou possível o fim do regime monárquico pró-ingleses para dar lugar a uma República, em uma transição marcada pela a ascensão de Nasser ao poder. Tal líder, em ação conjunta com o Movimento dos Oficiais Livres25, foi responsável por uma maior consolidação da independência de seu país, a qual teve como marca a nacionalização do Canal supracitado, evacuando as tropas inglesas do local. Visando ainda confirmar uma política independente e de não alinhamento, foi tornada pública a compra de armamentos soviéticos pelo Egito, causando, assim, uma comoção nos países do bloco capitalista (MAGDOFF, 1978). Por parte dos Estados Unidos, houve como reflexo uma reação imparcial, dado ao medo de uma maior aproximação do Egito tanto com outros países árabes como com a própria União Soviética (VIGEVANI, 1990). Entretanto, o comportamento de seus aliados não foi o mesmo, já que, utilizando como justificativa a invasão de Israel à região, houve uma intervenção imediata de tropas inglesas e francesas, as quais utilizavam o discurso de proteção para a permanência no local. O conflito teve fim apenas com um ultimato da ONU, o qual obteve apoio de diversas nações – inclusive a estadunidense, pelos motivos citados anteriormente – e que previa a retirada dos invasores assim como a constituição de uma força internacional encarregada do cessar fogo na região (PRENSA LATINA, 1981). Influenciada por esta política, a Índia passou a adotar ações semelhantes à egípcia, prezando sempre pelo relacionamento

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com ambos os blocos (SCHWEINITZ, 1983). Deste modo, após seu processo de independência, o Estado indiano passou a ter uma economia baseada em Planos Quinquenais26, no molde soviético. Entretanto, para assegurar a sua política de neutralidade, as relações com o bloco capitalista continuaram sendo mantidas, de modo a incorporar elementos do capitalismo em uma economia mista, havendo assim investimentos nos setores público e privado (CHATTERJEE, 2004). Outra evidência deste tipo de política pode ser observada na agricultura do país, na qual, para se evitar ondas de fome – como a ocorrida com a Crise de Bengala (1943)27 –, o governo utilizou tanto organizações privadas como cooperativas públicas para seu desenvolvimento (SCHWEINITZ, 1983). A Iugoslávia praticou também políticas semelhantes de complementaridade entre os blocos de poder e se destacou principalmente por estar localizado no continente europeu, próximo tanto ao polo socialista como o capitalista. Após ter conquistado sua reintegração nacional, liderada principalmente pelo General Tito, o Estado adotou uma economia socialista, porém não necessariamente pró-União Soviética. Assim, a Iugoslávia alternou sua política externa de modo à sempre ter tanto seus interesses como a sua identidade nacional prevalecida, tendo ora praticado acordos com os Estados Unidos, ora se reaproximado de Moscou (HOFFMAN et al., 1962). Como exemplo, pode-se citar o inicial afastamento da Iugoslávia em relação à União Soviética devido ao carácter exploratório que a superpotência socialista queria impor ao regime de Tito. A fim de substituir este vácuo comercial, houve então uma aproximação iugoslava com os Estados Unidos, principalmente na forma econômica. Assim, a reaproximação com a União Soviética só foi possível a partir da aceitação desta da política não alinhada da Iugoslávia, a qual deveria ser livre para estabelecer acordos comerciais (HOFFMAN et al., 1962). Para finalizar, tem-se também o caso cubano, que contou com um forte movimento de guerrilha para consolidar seus interesses nacionais. Apesar de ter conquistado sua independência ainda no século XIX, o país ainda era alvo de uma forte intervenção externa, principalmente ao se considerar o descaso do Governo com a po-

25 Organização de carácter militar fundada por Nasser com o objetivo de derrubar o regime monárquico do Egito. 26 Instrumento de planejamento econômico o qual se estabeleciam metas com o prazo de cinco anos para o desenvolvimento da economia do país. 27 Intempéries climáticas levaram a uma inflação exorbitante dos preços do arroz, levando à morte mais de um milhão de indianos (BHATIA, 1985).

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pulação local em contraponto com a preocupação excessiva deste com as empresas estrangeiras (HUBERMAN et al., 1960). Assim, visando findar tal situação, revolucionários como Che Guevara e Fidel Castro iniciaram um movimento armado que, em 1959, depôs o ditador pró-Estados Unidos Fulgêncio Batista e iniciou um governo planificado, repleto de reformas sociais e nacionalizações, privilegiando sempre uma política ideologicamente neutra, nos moldes do Egito e da Iugoslávia. Entretanto, a nacionalização de diversas empresas estadunidenses – principalmente petrolíferas – e a recusa de maiores negociações causou um enorme descontentamento no governo de Washington, que, como punição, promoveu um embargo econômico à ilha. Esta passagem culminou em um rompimento diplomático forçado de Cuba com o bloco capitalista, originando assim o seu rumo socialista pró-URSS (HUBERNAN et al., 1960). 590

4. A AMEAÇA NUCLEAR: A DISPUTA PELO PODER E O REFLEXO NA PERIFERIA Com o fim da Segunda Guerra Mundial e a ascensão dos Estados Unidos e da União Soviética como potências econômicas e militares, a humanidade se viu mergulhada em uma nova guerra. Pois, como afirma o filósofo Thomas Hobbes, “a guerra consiste não só na batalha, ou no ato de lutar: mas num período de tempo em que a vontade de disputar pela batalha é suficientemente conhecida” (HOBBES, 1651, apud HOBSBAWM, 2008, p. 224). Ideologicamente opostos, EUA e URSS buscavam expandir suas áreas de influência sobre o resto do mundo, o qual estava sob constante ameaça de um conflito entre as potências. Várias gerações viveram à sombra de uma possível guerra nuclear global, que se acreditava poder iniciar a qualquer momento, uma vez que Estados Unidos e União Soviética seguiram a política armamentista, investindo cada vez mais na produção de armamentos, tanto convencionais como nucleares (HOBSBAWM, 2008).

4.1. O poder nuclear O uso de armas nucleares foi observado pela primeira vez no fim da Segunda Guerra Mundial, em 1945, no ataque contra as cidades japonesas de Hiroshima e Nagasaki. Há controvérsias sobre o primeiro uso da bomba, ao fim da Segunda Guerra, uma vez que partindo de um argumento norte-americano, esse seria o único jeito de encerrar o conflito, ao conter as forças japonesas; porém, também é possível analisar pelo ponto de vista de que o uso da bomba atômica serviu como um meio para os Estados Unidos se

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proclamarem como maior potência militar do planeta. A primeira utilização de armas nucleares pode ser considerada, além de último ato militar da Segunda Guerra, a primeira grande operação da Guerra Fria, que introduziu um elemento de risco nas relações internacionais do pós-guerra (KARNAL et al, 2011). “A rivalidade americano-soviética sobre a questão das armas nucleares foi o que, acima de tudo, definiu a bipolaridade extrema da Guerra Fria” (BEST et al, 2004, p. 232, tradução nossa). No início da década de 1950, os poderes das duas potências não estavam em equilíbrio, e a balança estava claramente a favor dos Estados Unidos, uma vez que eles foram os pioneiros na produção de tecnologia nuclear. Os EUA estavam um passo à frente da URSS em questões militares, devido ao fato de possuírem tecnologia para construir bombas atômicas, e o presidente norte-americano à época, Eisenhower (1953-1961), investiu fortemente em armamentos nucleares e se baseou na noção de retaliação em massa, ou seja, a ideia de que os Estados Unidos estariam prontos para retaliar qualquer tipo de ataque soviético com armas nucleares (BEST et al., 2004). O investimento em armas nucleares pelo lado ocidental gerou o chamado dilema de segurança 28 de Herz. O termo se aplica também à corrida armamentista observada durante a Guerra Fria, e, dessa forma, após adquirir tecnologia nuclear, a União Soviética passou a se armar também, de modo que ambas as potências passaram a usar a ameaça nuclear como instrumento político (HOBSBAWM, 2008). O potencial de retaliação estadunidense só funcionou como forma de ameaça à União Soviética enquanto os EUA apresentavam superioridade bélica, mas com a entrada da URSS na corrida armamentista e o sucesso soviético na corrida espacial, a ameaça partia dos dois lados e o poder de destruição nuclear poderia levar a proporções devastadoras (BEST et al., 2004).

4.2. Reflexos na periferia Com os movimentos de descolonização da África e da Ásia e a Conferência de Bandung, as relações internacionais foram marcadas pela manifestação de um terceiro grupo de países, alheio aos dois blocos rivais durante a Guerra Fria. Os países recém-in-

28 Este termo está ligado ao fato de que os grupos ou os indivíduos, por estarem preocupados com sua segurança, esforçam-se para buscar mais poder a fim de se defender de possíveis ameaças de outros, iniciando assim um círculo vicioso de acúmulo de poder (HERZ, 1950).

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dependentes buscavam uma alternativa de inserção internacional autônoma e independente (SARAIVA, 2001). Dificilmente os países descolonizados conseguiriam seguir os passos de desenvolvimento de suas antigas metrópoles, porém esse não era o interesse dos mesmos, e como afirma Frantz Fanon (1979, pp.26-27): A descolonização jamais passa despercebida porque atinge o ser, modifica fundamentalmente o ser, transforma espectadores sobrecarregados de inessencialidade em atores privilegiados, colhidos de modo quase grandioso pela roda-viva da história. Introduz no ser um ritmo próprio, transmitido por homens novos, uma nova linguagem, uma nova humanidade. A descolonização é, na verdade, criação de homens novos. Mas esta criação não recebe sua legitimidade de nenhum poder sobrenatural; a ‘coisa’ colonizada se faz no processo mesmo pelo qual se liberta. 592

O surgimento de novos Estados independentes era interessante aos Estados Unidos e à União Soviética, uma vez que as duas potências poderiam aumentar suas respectivas áreas de influência ao estreitar relações com os continentes africano e asiático. Na década de 1950, EUA e URSS proporcionaram ajuda, por meio de empréstimos e instalação de embaixadas e universidades na África. Tal ajuda, conciliada aos conflitos internos e às independências recentes, tornaram o continente um novo palco da Guerra Fria (SARAIVA, 2001). Entretanto, muitos dos países no continente africano e no continente asiático haviam conquistado a independência recentemente e não possuíam interesse em se aliar a nenhuma das potências, já que buscavam meios próprios de desenvolvimento, por meio de uma abordagem particular da política externa (ALLISON, 1988), já que se unir a um dos blocos predominantes poderia trazer novamente a dependência econômica em relação as grandes potências. E, embora o confronto entre as duas superpotências dominasse o cenário internacional, nem todos os conflitos relacionados ao Terceiro Mundo não estavam essencialmente ligados à Guerra Fria, e os Estados não comunistas, e também alguns comunistas, do Terceiro Mundo não possuíam qualquer intenção de se envolverem em um conflito global (HOBSBAWM, 2008). Dessa forma, apesar das tentativas provenientes dos EUA de globalizar a Guerra Fria e dos conflitos internos do Terceiro Mundo, as armas nucleares tinham pouca utilidade prática para exercer influência direta aos países periféricos à bipolarização mundial (BEST et al., 2004). O grupo dos Não Alinhados possuía

Movimento dos Não Alinhados

como objetivo promover um desenvolvimento estável e eliminar as fontes de conflitos regionais e globais, além de direcionar suas energias às tentativas de diminuir as tensões entre as grandes potências (ALLISON, 1988).

4.3. O desarmamento como necessidade mundial Além da luta contra o imperialismo e o colonialismo e do desejo de buscar um desenvolvimento autônomo e de se desvincular da influência dos EUA ou da URSS, o Movimento dos Países Não Alinhados tem, também, como objetivo a paz e o desarmamento. Assim como não era interessante participar de um conflito global, também era importante aos não alinhados que tal conflito não acontecesse, uma vez que uma guerra nuclear poderia causar proporções catastróficas que comprometeriam todo o planeta (JUDT, 2007). Os movimentos contra a corrida armamentista partiam não somente dos países não alinhados, mas surgiam igualmente dentro das sociedades civis de países pertencentes aos blocos. Para certos grupos, isso inspirava movimentos a favor de um desarmamento urgente. Na Inglaterra, em 1958, por exemplo, surgiu a Campanha Pelo Desarmamento Nuclear, liderada por grupos esquerdistas, a favor da não violência e contra o uso de armas nucleares. Tal campanha dirigia reivindicações ao próprio governo britânico (JUDT, 2007). A ameaça nuclear e a possibilidade constante de início de uma guerra produziram movimentos internacionais pela paz, dirigidos especificamente contra as armas nucleares, os quais se tornaram por vezes movimentos de massa pela Europa (HOBSBAWM, 2008), como o exemplo britânico citado. Assim como era de interesse a diversos grupos, e havia inspirado diversos movimentos a favor da paz, o desarmamento era também de grande interesse aos não alinhados, uma vez que os princípios de Bandung defendiam a luta pela paz por meio da cooperação e da solidariedade internacional, além da oposição à Guerra Fria (SANTOS et al, 2003). Além dos perigos presentes na corrida armamentista, o teste de armamentos nucleares foi mais um episódio que aumentou a atenção do Movimento dos Não Alinhados em relação ao desarmamento. Particularmente testes nucleares no Pacífico e no Saara obtiveram uma publicidade negativa por parte dos países que não desejavam se alinha, uma vez que os testes revelavam uma possibilidade de que as armas realmente fossem utilizadas, o que tornou o desarmamento um assunto ainda mais pertinente a ser tratado na conferência de Belgrado (ALLISON, 1988).

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5. IMPORTÂNCIA DA FORMAÇÃO DE UM BLOCO “É necessário concentrar agora todos os esforços pacíficos e todas as forças do mundo (...) a fim de contribuir, mediante ações enérgicas, ao triunfo da paz”. Josip Broz Tito29

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A consciência de que os problemas em voga na época da Guerra Fria abalariam toda a humanidade levou os países não alinhados a se unirem em prol de objetivos comuns como a paz, o fim das ameaças nucleares e o respeito à dignidade humana. A repercussão necessária para temas tão relevantes da agenda internacional demandava a formação de um bloco coeso e consciente. A aliança do Terceiro Mundo30 foi formada no contexto descrito em seções anteriores (HOBSBAWM, 2008). Existem estudos recorrentes acerca da necessária formação de blocos, uma vez que as relações internacionais são permeadas por alianças, ou seja, por ajustes instrumentais entre países e transitórios às mudanças internacionais (STEIN, 1993).

5.1. Integridade nacional e o seu reconhecimento A partir da década de 60, a comunidade internacional se deparou com o desenvolvimento e a ascensão do Terceiro Mundo a patamares regulares, mas expressivos. Os fóruns de discussões e de tomada de decisão foram ampliados – “(...) o Terceiro Mundo não é apenas uma área para ser estudada, mas um lugar a partir do qual se fala” (MIGNOLO, 1993, p. 123, tradução nossa). A Conferência de Belgrado foi um cenário de coesão entre os países em desenvolvimento pós-Conferência de Bandung e de ameaça de conflito entre as grandes potências. A Conferência consistiu no intercâmbio de opiniões de 25 países do Terceiro Mundo sobre a situação internacional, o não alinhamento e a coexistência pacífica entre os Estados apesar de suas diferenças políticas, econômicas, sociais e culturais (SUARÉZ, 1975). As relações entre os Estados são permeadas ora por cooperação e solidariedade, ora por conflito de interesses e disputas. Contudo, todas as nações desejam alcançar objetivos e é por meio de blocos que os estados complementam suas capacidades, sejam elas militares, financeiras ou políticas, além de amplificar os efeitos de suas ações (STEIN,1993). Isso porque, segundo Vigevani (1990), a lógica da cooperação e da ajuda internacional são questões essenciais para o desenvolvimento do Terceiro Mundo. Por esses motivos, a integração por meio de alianças foi opção de tantos

Movimento dos Não Alinhados

Estados para a concretização de interesses comuns (LISKA, 1968). Conceitos importantes das relações internacionais como autodeterminação dos povos, não intervenção, soberania, integridade nacional e integração constam nos ideais do Movimento dos Não Alinhados para questionar a polarização da ordem internacional e a política neocolonial das grandes potências (SUARÉZ, 1975). O princípio da autodeterminação é defendido pela Carta das Nações Unidas para o desenvolvimento de relações amistosas entre os Estados (ALEXANDER; FRIENDLANDER, 1980). O conceito ainda é permeado por critérios filosóficos e históricos do Direito Internacional Público – “a Declaração Universal dos Direitos do Homem, (...) vincula o princípio da autodeterminação dos povos aos direitos humanos, subordinando a validade da soberania à vontade do povo” (LITRENTO, 1964, p. 28). Em linhas gerais, o fundamento central da autodeterminação é defender a dignidade e os direitos humanos no que tange a participação livre e plena dos povos. A cada Estado é reconhecido o direito de decidir de forma autônoma na esfera interna, sem influências estrangeiras, ou seja, o Estado é soberano dentro de seu território31 – “A soberania nas Relações Internacionais entre os Estados significa independência. A independência em relação a uma parte do globo é o direito de exercer as funções estatais nessa região, excluindo todos os demais Estados” (HUBBER apud VARELLA, 2012, p. 263). Dentre os temas debatidos pela cúpula de Belgrado, a integridade nacional e os movimentos de independência estiveram no centro dos debates entre os países em desenvolvimento. O conceito de integridade nacional refere-se à inviolabilidade territorial, da população e também a não ingerência – intervenção – nas questões internas de um Estado soberano (KRASNER, 1999). O respeito mútuo à soberania, à integridade nacional, à não-agressão e à não-intervenção nos assuntos internos são princípios essenciais para a coexistência pacífica almejada nos discursos dos líderes presentes na Conferência de Belgrado (SUÁREZ, 1975). A Conferência, portanto, sinalizou a instalação de uma nova ordem

Ex-Presidente da Iuguslávia em discurso na Conferência de Belgrado, 1961.

O termo foi cunhado na década de 50 para classificar países capitalistas em desenvolvimento e que fossem não alinhados e neutros. Enquanto que por Primeiro Mundo se compreendia os países desenvolvidos capitalistas e por Segundo Mundo os países desenvolvidos socialistas. 30

31 O conceito de soberania foi relativizado pelos Direitos Humanos e deixou de ser um “(...) poder absoluto e incondicional” (VARELLA, 2012, p. 265).

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mundial, consciente e voltada para a prosperidade das nações (DECLARAÇÃO DE BELGRADO, 1961). Os Chefes de Estado e Governo dos países Não Alinhados desaprovavam as tendências de domínio e de ingerência no desenvolvimento interno de outros Estados ou nações (VIGEVANI, 1990).

5.2. Neutralidade e não alinhamento

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O Movimento dos Não Alinhados optou pela neutralidade e por ações coletivas que dessem força à voz terceiro-mundista. Os estudos acerca do neutralismo político ganharam destaque no pós-Segunda Guerra, porém trata-se de um conceito fundamentado na cultura europeia do século XVI (BEST et al., 2004). A neutralidade tradicional de países europeus32 – principalmente os nórdicos – representa o jogo político dos mesmos para defender seus interesses e integridade nacional, enquanto que para países da Ásia, África e América Latina a neutralidade possui um significado simbólico de independência e redução das influências externas. No contexto da Guerra Fria, a política de neutralidade fora dos limites europeus tomou um rumo muito diferente. A ideia não era de proporcionar uma política amigável com as grandes potências a fim de garantir seus interesses e sua integridade nacional, e sim a iniciativa do não alinhamento e do questionamento da antiga ordem internacional (BEST et al., 2004). O conceito de não alinhamento é consolidado a partir da Conferência de 1961 entre os Chefes de Estado e de Governo dos Países Não-Alinhados devido ao aumento da força política do Terceiro Mundo (VIGEVANI, 1990). A conscientização do Terceiro Mundo acerca da realidade internacional e das consequências desastrosas da disputa ideológica entre as grandes potências foi essencial para a realização da Conferência. A neutralidade e o não alinhamento foram alternativas optadas pelos países participantes da conferência em Belgrado para se oporem às políticas neocoloniais e à polarização mundial, além de almejarem calcar forte participação internacional (VIGEVANI, 1990). Segundo Vigevani (1990), o conceito de neutralidade no domínio externo se expressa quando na existência de um conflito não há a intenção de tomar qualquer uma das partes. Por um lado, a neutralidade tradicional de países como a Finlândia, que adotou a prática da política externa neutra e voltada para a preservação da paz33. Por outro, nos países da Ásia, América Latina e África, o conceito de neutralidade adquiriu uma conotação mais expressiva: evitar uma nova forma de dependência e ganhar espaço para atuar de modo ativo nas relações internacionais (VIGEVANI, 1990).

Movimento dos Não Alinhados

Por sua vez, o conceito de não alinhamento foi utilizado no contexto da Guerra Fria para classificar os países neutros e sem filiação em relação ao grande paradigma do período – a polarização mundial entre blocos capitalista e socialista. Tais características deram voz a países recém-independentes, marginalizados e em ascensão nas relações internacionais. Os Estados não alinhados, portanto, sentiram-se no dever de expressar as suas preocupações em voz mais forte e coerente do que nunca, em um esforço para mobilizar a opinião pública mundial contra a perpetuação do imperialismo e deixar claro que os novos estados independentes tinham o direito de viver livres da intervenção estrangeira (BEST et al., 2004, p. 315, tradução nossa).

É inevitável, portanto, vincular “neutralismo” e não alinhamento a consolidação do Terceiro Mundo como uma força política e ao rumo da Guerra Fria (VIGEVANI, 1990). A neutralidade não remete à ausência de posicionamento e sim, que o foco das políticas desses países se voltou para objetivos de desenvolvimento econômico e social, sem promover o alinhamento e um possível terceiro grande confronto (HOBSBAWM, 2008). Por esse aspecto, é importante ressaltar que os dois conceitos estão sujeitos a noções intersubjetivas34 como exemplifica George Liska: “As realidades do não alinhamento e do ‘neutralismo’ devem ser analisadas por uma perspectiva dupla, uma vez que elas possuem fluxo de respostas próprias e estritamente imbricadas a fatores externos e condições nacionais” (LISKA, 1968, p. 207, tradução nossa).

A neutralidade política constituiu uma terceira via aos blocos capitalista e socialista. Pode-se dizer que abriu caminhos para um novo modo de agir politicamente ao defender a coexistência

32 Em contraponto com os Estados recém-independentes da Ásia e da África, que decidiram pela neutralidade como forma de reafirmar sua independência, alguns Estados europeus decidiram por esta política devido a tradições existentes desde o século XVI (BEST et al, 2004). 33 “Nós vemos a justificação da nossa política neutra na prevenção de qualquer coisa que gere mais conflitos internacionais, e nós trabalhamos para a reconciliação e união dos povos, além de visarmos a eliminar dissensões” (KEKKONEN, 1970, p.67, tradução nossa). 34 Noções intersubjetivas se referem às percepções influencias pelo arcabouço cultural e histórico de dois ou mais indivíduos.

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pacífica, o respeito à dignidade humana e o fim do imperialismo, como será visto a seguir.

5.3. A terceira via

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Em Belgrado foi estabelecida a diferença entre Terceiro Mundo e Não Alinhamento, pois o termo Terceiro Mundo é relacionado a condições econômicas e sociais de miséria enquanto os países não alinhados eram de diversas posições socioeconômicas no sistema internacional (VIGEVANI, 1990) – Suécia e Egito, por exemplo, possuíam realidades econômicas e sociais bem distintas, mas integravam o grupo dos não alinhados. Torna-se ainda mais evidente que o sentimento anticolonial é característica do Terceiro Mundo, o qual percebe o ambiente internacional permeado por relações de poder, hierarquia e segregação (VIGEVANI, 1990). A visão terceiro-mundista consiste em um novo caminho, ou seja, uma terceira via para as relações internacionais, afastando-se da dicotomia dos modelos soviético e liberal (HOBSBAWM, 2008). O conceito da terceira via foi consolidado com Anthony Giddens35 e caracterizou-se por representar um novo projeto de Estado e sociedade, para se opor à conjuntura de polarização na Guerra Fria. A terceira via propunha uma nova ordem internacional para o desenvolvimento, a paz e o respeito à dignidade humana. O modo de operacionalização básica consistia na informação, ou seja, em colocar os principais objetivos como temas recorrentes nas Nações Unidas (VIGEVANI, 1990). Os discursos das grandes potências argumentavam em resposta ao surgimento do bloco e a ameaça da ordem vigente até o momento. É possível relacionar tais discursos com a teoria neorrealista de Kenneth Waltz36. Em síntese, a tese central do autor consiste no poder relativo e na estrutura do sistema como aspectos centrais das análises das relações entre Estados. Em suma, tal teoria afirma que é prioridade dos Estados a segurança e a sobrevivência, os sistemas bipolares37 são mais estáveis e seguros e, portanto, a Guerra Fria foi um período de estabilidade e paz (JACKSON; SORENSEN, 2003). Na medida em que a retórica da Guerra Fria via capitalismo e socialismo, o mundo livre e o totalitarismo, como dois lados de um abismo intransponível, e rejeitava qualquer tentativa de estabelecer uma ponte, podia-se até dizer que, à parte a possibilidade de suicídio mútuo da guerra nuclear, ela assegurava a sobrevivência do adversário mais fraco (HOBSBAWM, 2008, p. 247).

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O MNA se opunha a tal lógica, pois, durante o período da Guerra Fria, mesmo que o embate entre as grandes potências não tenha ocorrido, conflitos ideológicos foram travados nos países subalternos do sistema internacional. O termo subalterno se opõe a palavras como elite e grupos de poder, possui conotação política e intelectual e deriva da obra Cadernos do Cárcere, de Antonio Gramsci38 (SAID apud GUHA; SPIVAK, 1988). Observa-se que a maioria dos conflitos ocorreu entre 1945 e 1989 e apresentam influência da disputa entre Estados Unidos e URSS (HOBSBAWM, 2008). A comunidade internacional não se sentia segura e satisfeita com as repercussões das ameaças em que consistia a política expansionista dos dois oponentes: “(...) quando a grade de ferro da Guerra Fria se abateu sobre o globo, todos que tinham alguma liberdade de ação queriam evitar juntar-se a qualquer um dos dois sistemas de aliança, isto é, queriam manter-se fora da Terceira Guerra Mundial (...)” (HOBSBAWM, 2008, p. 350). É certo que o rumo da Guerra Fria sofreu influência do grupo de países subalternos, os quais adquiriam substantivo destaque com o Movimento dos Não-Alinhados. A repercussão do MNA está refletida no atual sistema internacional, a qual pode ser vista, por exemplo, pela multipolaridade, na formação de grupos como o G20 e na atuação mais frequente de países periféricos nos assuntos da agenda internacional. Nesse contexto de estabelecimento de uma nova ordem mundial e a busca pela terceira via de desenvolvimento, a relação Norte-Sul39 torna-se um eixo central das relações internacionais (VIGEVANI, 1990). Tanto o capitalismo quanto o socialismo possuíam diversas falhas em relação à realidade do Terceiro Mundo, as explicações e propostas não eram suficientes para abarcar a complexidade de

35 Sociólogo inglês centrado na reformulação da teoria social e renomado pela Teoria da Estruturação. 36 Kenneth Neal Waltz é um renomado teórico das Relações Internacionais e autor da obra Theory of International Politics. 37 De acordo com Waltz, os sistemas bipolares são mais estáveis porque existem apenas duas grandes potências envolvidas na tomada de decisão, sendo possível manter com maior facilidade vigilância sob o rival; os conflitos entre as potências são menos freqüentes, uma vez que ambas consideram os riscos de um conflito entre forças semelhantes; e a probabilidade de erros de cálculo político e estratégico é reduzida em relação aos sistemas multipolares (JACKSON; SORENSEN, 2003). 38 Filósofo italiano do início do século XX com interesse de pesquisa em política, história e sociologia. 39 A relação Norte-Sul, segundo Mignolo (1993), trata-se de uma relação dicotômica centro-periferia, a qual, por um lado, envolve dominação (Norte) e por outro, subalternidade (Sul).

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sistemas tão diversos – “Na década de 1970, tornou-se evidente que nenhum nome ou rótulo individual podia cobrir adequadamente um conjunto de países cada vez mais divergentes” (HOBSBAWM, 2008, p. 352-353). O confronto ideológico não levava em consideração as diferenças históricas, políticas e culturais entre os países.

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

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Apesar de todas as diferenças apresentadas pelos países que faziam parte do Movimento dos Não Alinhados, e embora esse grupo não fosse composto por países igualmente opostos aos dois lados da Guerra Fria (HOBSBAWM, 2008), eles possuíam um objetivo comum de conquistar o desenvolvimento por meios próprios. Assim, era interessante a esses Estados se unirem e formarem uma aliança, de modo a alcançar tais metas. Entre os objetivos do movimento, estava a busca pela paz e a criação de uma nova ordem política e econômica internacional, diferente da bipolaridade, respeitando a autodeterminação e a liberdade de perseguir o desenvolvimento e a participação no cenário internacional de maneira independente, além da forte condenação ao colonialismo (SRIVASTAVA, 1995). Dessa forma, a busca conjunta pela resolução dos problemas seria vital para a manutenção do movimento, já que ações individuais dificilmente seriam suficientes para alcançar os objetivos. Motivados pela herança da Conferência de Bandung, que marcou o início da manifestação desse terceiro grupo de Estados nas relações internacionais (SARAIVA, 2001) e pelo momento de tensão mundial oriunda da Guerra Fria, era importante que os Não Alinhados se reunissem para discutir e buscar formas de alcançar seus objetivos, além desse grupo de países ser favorável também ao diálogo entre EUA e URSS para lidar com os perigos oriundos da rivalidade e encorajar as negociações entre elas (ALLISON, 1998). Desse modo, a Conferência de Belgrado, em 1961, após um encontro preparatório no Cairo, Egito, seria um ambiente propício para discutir as questões levantadas pelos membros do movimento, como o desarmamento e a neutralidade. O encontro seria importante também para que os países de Terceiro Mundo tivessem espaço para expor seus problemas e pontos de vista e, dessa forma, alcançar maior visibilidade entre um grupo de países que apresentavam situações semelhantes, além de buscar a cooperação e a coexistência de uma maneira pacífica (VUCINICH, 1969). A decisão pela neutralidade partia também de um desejo dos líderes dos países do grupo de buscar a dignidade em suas so-

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ciedades, para superar as humilhações sofridas durante o período colonial. Muitos dos cidadãos do Terceiro Mundo já haviam aceitado que viviam em países inferiores, e o MNA, por meio do não alinhamento e da não participação na Guerra Fria, buscava recuperar a dignidade dos cidadãos, como meio também para reforçar a solidariedade (THOMAS, 2001). Portanto, a Primeira Conferência dos Países Não Alinhados, ou Conferência de Belgrado, serviria não apenas como o início oficial do movimento, mas também como um espaço onde o Terceiro Mundo passaria a ter mais visibilidade e voz para discutir problemas que afetam grande parte do planeta, como a ameaça nuclear. Além disso, como a ordem internacional estava sob constante ameaça, a atitude de buscar uma solução deveria partir dos países que não produzem essa ameaça, mas sofrem os efeitos dela, uma vez que esses países não possuíam rivalidades com os blocos, mas sofreriam as consequências de possíveis conflitos. A Conferência de Belgrado surge nesse contexto de tensões como um ambiente para esse grupo de países discutirem como se chegar a essas soluções (KÖCHLER, 1982). Nesse contexto também se cristalizavam os princípios do MNA e o desejo desses países por buscar um papel distinto na política internacional, e mais ativo na resolução de conflitos (THOMAS, 2001). Embora o Movimento dos Não Alinhados contasse com a participação de vários países, de diferentes continentes, era muito importante que eles mantivessem o foco para alcançar os objetivos comuns, uma vez que havia grandes diferenças entre os membros e a situação internacional de bipolaridade entre EUA e URSS não era favorável à manutenção de um grupo neutro. Dessa forma, era vital que o movimento mantivesse uma agenda bem delineada para garantir seu próprio futuro. Além disso, o surgimento do Movimento dos Não Alinhados foi um momento crucial em relação à crise da ordem internacional vigente à época, pois a formação de um grupo institucionalizado e não alinhado representava um terceiro ponto de vista, em um contexto dividido entre capitalistas e socialistas. (KÖCHLER, 1982).

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