Documento elaborado por: Junio 2024 ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA RESPUESTA GUBERNAMENTAL A LA MINERÍA

ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA RESPUESTA

GUBERNAMENTAL

A LA MINERÍA ILEGAL E INFORMAL EN AMÉRICA DEL SUR

Junio 2024

Documento elaborado por:

INSTITUTO PERUANO DE ECONOMÍA

ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA RESPUESTA GUBERNAMENTAL A LA MINERÍA ILEGAL E INFORMAL EN AMÉRICA DEL SUR

Documento elaborado por el IPE - Instituto Peruano de Economía

Autores:

•Gonzales Tinoco, Fernando

•Herrera Gaspar, Paola

•Gallardo Torres, Carlos

•Fuentes Campos, Víctor

© Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía

Jirón Francisco Graña 671, Magdalena del Mar

Teléfono: 215-9250

www.snmpe.org.pe

Primera edición digital – Junio 2024

Versión digital publicada en la página web: www.snmpe.org.pe

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca del Perú N° 2024-06068

Lima - Perú

© Todos los derechos de esta edición están reservados. Esta obra no puede ser reproducida en todo o en parte, memorizada en sistemas de archivos o transmitida en cualquier forma o medio electrónico, mecánico o fotocopiado sin autorización previa del autor

Resumen

La minería informal e ilegal ha venido en aumento en los últimos años y, con ella, sus efectos nocivos sobre el empleo, la economía, el bienestar de los ciudadanos, el cuidado del medio ambiente y de las comunidades. Además, el entorno internacional, que ha impulsado el precio de los metales en los últimos años, ha acelerado el deterioro de esta situación. En este contexto, el presente estudio analiza la minería informal e ilegal en seis países de América del Sur (Perú, Colombia, Brasil, Ecuador, Bolivia y Venezuela), el marco regulatorio y la evolución de las medidas adoptadas por los gobiernos.

La minería ilegal tiene una elevada incidencia sobre la producción de oro en los países analizados, llegando a representar entre el 30% y el 80% del total producido. Aunque con algunas diferencias, este tipo de actividad comparte múltiples características en común en América del Sur. Por lo tanto, es importante consolidar las experiencias individuales de cada país y establecer lecciones aprendidas que permitan tomar mejores decisiones.

Entre las principales recomendaciones de política del presente estudio, destaca la implementación del combate a la minería ilegal como una política de Estado, con un liderazgo definido y una estrategia integral, que incluya: el fortalecimiento de la coordinación y articulación entre las entidades responsables, la definición de procesos de formalización con marcos temporales y estándares ambientales claros, con supervisión estricta y asistencia técnica efectivas; así como la implementación de políticas integrales que promuevan el desarrollo económico alternativo y medidas de interdicción permanentes, coordinadas y basadas en inteligencia. Adicionalmente, es clave reforzar la trazabilidad a lo largo de la cadena de suministro del oro. Para que estas medidas funcionen, resulta esencial fortalecer la institucionalidad y transparencia en el Estado, así como promover una mayor cooperación internacional para implementar acciones transfronteriza más efectiva y coordinadas.

Introducción

02

El sector minero en América del Sur

2.1 Contexto

2.2 Aporte del PBI

2.3 Principales minerales

2.4 Zona mineras y principales minas

2.5 Exportación de minas

2.6 Destinos de exportaciones de oro

Minería ilegal en América del Sur

3.1 Minería informal e ilegal en Perú

3.2 Minería informal e ilegal en Colombia

3.3 Minería informal e ilegal en Brasil

3.4 Minería informal e ilegal en Ecuador

3.5 Minería informal e ilegal en Bolivia

3.6 Minería informal e ilegal en Venezuela

4.6 Venezuela 04

Políticas y estrategias gubernamentales frente a la minería informal e ilegal

4.1 Perú

4.2 Colombia

4.3 Brasil

4.4 Ecuador

4.5 Bolivia

Análisis y recomendaciones de política

5.1 Sobre las políticas de formalización

5.2 Sobre las políticas punitivas

5.3 Sobre las políticas de trazabilidad del oro

5.4 Recomendaciones de política

Siglas y acrónimos

ADEMAF: Agencia para el Desarrollo de las Macroregiones y Zonas

Fronterizas

AGC: Autodefensas Gaitanistas de Colombia

AJAM: Autoridad Jurisdiccional

Administrativa Minera

AMO: Arco Minero del Orinoco

ANM Br: Agência Nacional de Mineração de Brasil

ANM Co: Agencia Nacional de Minería de Colombia

ANP: Agencia Nacional de Petróleo, Gas Natural y Biocombustibles

ARE: Áreas de Reserva Especial

ATEs: Autorizaciones Transitorias

Especiales

BCBr: Banco Central de Brasil

BCE: Banco Central de Ecuador

BCRP: Banco Central de la República del Perú

BCV: Banco Central de Venezuela

CAN: Comunidad Andina de Naciones

CD-C3: Certificado de Dispensación Categoría 3

CEJIS: Centro de Estudios Jurídicos e Investigación Social

CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CIRA: Certificado de Inexistencia de Restos Arqueológicos

COMIBOL: Corporación Minera de Bolivia

CPRM: Companhia de pesquisa de recursos minerais

DANE Colombia: Departamento Administrativo Nacional de Estadística de Colombia

DEVIDA: Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas

ELN: Ejército de Liberación Nacional

Enapres: Encuesta Nacional de Programas Presupuestales

ESG: Environmental, Social and Governance

FARC: Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia

FAREMIN: Fondo de Apoyo a la Reactivación de la Minería Chica

FEMA: Fiscalía Especializada en Materia Ambiental

FOMIN: Fondo Minero de Inversión

IBAMA: Instituto Brasileño del Medio Ambiente y Recursos Naturales Renovables

Ibram: Instituto Brasileiro de Mineração

IGAC: Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo

IGAFOM: Instrumento de gestión ambiental para la formalización minera

IIMP: Instituto de Ingenieros de Minas del Perú

INE Bolivia: Instituto Nacional de Estadística de Bolivia

INEI Perú: Instituto Nacional de Estadística e Informática del Perú

INPE: Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais

IPE: Instituto Peruano de Economía

MAPE: Minería Artesanal y de Pequeña Escala

MEF Perú: Ministerio de Economía y Finanzas del Perú

Siglas y acrónimos

MERNNR: Ministerio de Energía y Recursos Naturales no Renovables

MINAM Perú: Ministerio del Ambiente del Perú

MINEM Perú: Ministerio de Energía y Minas del Perú

Mininter Perú: Ministerio del Interior del Perú

MMM Bolivia: Ministerio de Minería y Metalurgia de Bolivia

NFS-e: Nota Fiscal Eletrónica

OEA: Organización de los Estados Americanos

OCM: Observatorio de Conflictos Mineros en el Perú

OECD: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

OIT: Organización Internacional del Trabajo

OMS: Organización Mundial de la Salud

ONUDI: Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial

OR: Organización R

Osinergmin: Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería

PCC: Primer Comentado de la Capital

PCM: Presidencia del Consejo de Ministros

PCRO: Plataforma Compra Responsável de Ouro

PLG: Permiso de lavra garimpeira

PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PRENAM: Programa de Regularización de Minería Artesanal

RDC: República Democrática del Congo

Recpo: Registro Especial de Comercializadores y Procesadores de Oro

REINFO: Registro Integral de Formalización Minera.

RUCOM: Registro Único de Comercializadores de Minerales

RUME: Registro Único de Mercurio

Senarecom: Servicio Nacional de Registro y Control de Comercialización de Minerales y Metales

SIAF: Sistema Integrado de Administración Financiera

Sinia: Sistema Nacional de Información Ambiental

SPIJ: Sistema Peruano de Información Jurídica

SUNAT: Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria

TIM II: Territorio Indígena Multiétnico II

TMF: Toneladas Métricas Finas

UAFE: Unidad de Análisis Financiero y Económico

UFMG: Universidad Federal de Minas Gerais

UNIMIC: Unidad Nacional de Intervención Contra la Minería Criminal

UNODC: Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito

USP: Universidad de São Paulo

VBP: Valor bruto de producción

Introducción 01

1

Introducción

La minería informal e ilegal representan un problema creciente en América del Sur, con severos impactos sobre la vida y el bienestar de las personas, la generación de empleos de calidad, el crecimiento económico sostenible, el estado de derecho y el orden interno, y la protección del medio ambiente y las comunidades. Esta problemática se ha acelerado en los últimos años con el incremento en el precio internacional de los metales (como el oro y el cobre), afectando en mayor medida a países con debilidad institucional. En las siguientes décadas, las cotizaciones se mantendrían en niveles elevados debido a la transición energética “verde” que duplicará la demanda global de los principales metales que se producen en la región. Frente a este panorama, las medidas que se adopten –así como su implementación– serán clave para combatir adecuadamente dicho problema en beneficio de cientos de millones de personas en la región.

A fin de contribuir a una mejor toma de decisiones entre los hacedores de políticas, el presente estudio realiza un análisis comparativo detallado en seis países de la región (Perú, Colombia, Brasil, Ecuador, Bolivia y Venezuela) sobre las características de la actividad minera, el marco regulatorio vigente, y las políticas y estrategias adoptadas por los gobiernos frente a la minería informal. En ese sentido, se busca consolidar lecciones aprendidas para un fenómeno con características y repercusiones similares en los países evaluados, así como establecer una agenda de reformas para el caso peruano. Como parte de este esfuerzo, el IPE reconoce el trabajo del Estudio Payet, Rey, Cauvi, Pérez para brindar un panorama claro sobre los aspectos clave de las legislaciones aplicables en cada país. Asimismo, el IPE agradece la participación y comentarios de reconocidos especialistas1

Este documento está compuesto por cuatro secciones adicionales. En el capítulo II, se presentan las características y tendencias de la actividad minera en los países evaluados. En el capítulo III se analiza la evolución de la minería ilegal en América del Sur. En el capítulo IV se revisan las políticas y estrategias implementadas por cada gobierno y sus repercusiones. Finalmente, en el capítulo V se discuten las conclusiones y recomendaciones de política.

Agradecemos los aportes, comentarios y revisiones de Diego Macera y Miguel Palomino, directores del IPE. La colaboración de Alonso Macedo, economista del IPE; así como la asistencia de Aníbal Guillén y Nathaly Meléndez, practicantes del IPE. Asimismo, a los siguientes especialistas por su valiosa contribución y apoyo a la elaboración de este estudio: Ricardo Valdés (Perú), Leonardo Caparrós (Perú), Carlos Cante (Colombia), Rinaldo Mancin (Brasil), Larissa Rodrigues (Brasil), Héctor Córdova (Bolivia), Silvia Castro (Ecuador). Asimismo, extendemos nuestro agradecimiento a otros especialistas que también brindaron su apoyo para la realización del presente estudio.

El sector minero en América del Sur

02

2.1 Contexto

En las últimas décadas, el precio de los principales metales de exportación (oro y cobre) de los países analizados ha crecido significativamente. Recientemente, el precio internacional del cobre superó los US$ 4.3 por libra al cierre de abril 2024 ante la recuperación del sector manufacturero global, especialmente en China y Estados Unidos. Asimismo, el precio del oro (por encima de US$ 2,300 por onzas troy en abril y mayo de 2024) viene alcanzando niveles históricos ante la búsqueda de los inversionistas de estabilidad ante el incremento de los riesgos geopolíticos. Este nuevo periodo de auge en los precios de los principales metales hace más atractiva la inversión minera de todo tamaño, incluso en proyectos que hasta hace unos años no eran rentables.

Gráfico 1.

Evolución del precio del oro y el cobre, 1997-2024

(US$ por onzas troy; US$ por libra; promedio móvil 7 días)

500 1,000 1,500 2,000 2,500

Información al 24 de abril de 2024. Fuente: BCRP. Elaboración IPE.

Para los siguientes años, se anticipa que el alto nivel de las cotizaciones se mantenga ante la transición energética “verde” que es intensiva en el uso de minerales metálicos. De acuerdo con el Banco Mundial (World Bank Group, 2020), el cobre es el único metal relevante para la implementación de las diez tecnologías principales de energías renovables, con especial incidencia en la generación de energía solar y eólica. Así, se espera que al 2035 la demanda global de cobre se duplique (S&P Global, 2022), a medida que las principales economías adapten su infraestructura energética a la meta de cero emisiones netas para el 2050.

Las perspectivas a futuro de la demanda por oro también son optimistas. Según el Banco Mundial (World Bank Group, 2024), se proyecta que el precio del oro entre 2024 y 2025 crezca 60% respecto del promedio del periodo 2015-2019. Este repunte de precios refleja el mayor apetito de inversionistas por activos estables ante las expectativas de futuros riesgos geopolíticos (J.P. Morgan, 2024). Asimismo, se espera que la caída de la inflación global y los recortes de tasas de los bancos centrales también incrementen el atractivo de activos como el oro en el largo plazo.

Oro Cobre (eje der.)

2.2 Aporte al PBI

Entre los países analizados, la minería tiene una participación significativa en las economías de Perú (9.7% del PBI) y Bolivia (4.7% del PBI), mientras que, en el resto de los países, representa entre 2.2% y 0.31% del PBI. La importancia de la minería en la economía de Perú y Bolivia ha seguido dos patrones diferenciados. En Perú, la minería pasó de representar el 8% de PBI en 2014 a 10% del PBI en 2023. Este incremento responde, principalmente, a la subida en el precio de los metales que gatilló el despliegue de inversiones y permitió la entrada de operaciones de proyectos mineros de talla mundial, principalmente de cobre, especialmente entre 2008 y 2014. Con ello, la producción cuprífera en el Perú más que se duplicó, al pasar de 1.1 millones de toneladas métricas finas (TMF) entre 2008 y 2015 a 2.2 millones de TMF entre 2016 y 2019. En contraste, en el caso de Bolivia, el tamaño de la minería se ha reducido de 6.3% del PBI en 2008 a 4.5% en 2022, ante la ausencia de grandes inversiones en el sector.

Gráfico 2.

América del Sur: Importancia de la minería*

(% del PBI)

*/ Promedio corresponde al aporte al PBI entre el año 2014 y el último dato disponible. Fuente: BCRP, INE Bolivia, ANM Colombia, BCBr, BCE, BCV, CEPAL. Elaboración IPE.

En la última década, el sector minero registró una incidencia promedio en la economía de 2.2% en Brasil (2014-2021) y 1.2% en Colombia (2014-2023). Mientras que, en el caso de Brasil, la importancia de dicha actividad se ha mantenido relativamente constante, en el caso de Colombia ha registrado una sostenida reducción desde antes de la pandemia, por una menor producción carbonífera. Por otro lado, si bien la minería en Ecuador apenas representa 0.32% del PBI entre 2014 y 2022, dicha cifra ha crecido en casi un tercio respecto de lo registrado hasta el 2019 (0.21% del PBI). Ello ha sido producto de cambios legislativos recientes, orientados a promover la inversión en el sector, como la eliminación del impuesto sobre las ganancias extraordinarias del sector minero. Consistentemente, Ecuador ha mejorado significativamente en el Índice de Atractivo a la Inversión Minera del Instituto Fraser del puesto 118 en 2014 a 27 en 2022.

Por último, el sector minero en Venezuela es el menos desarrollado y ha presentado una tendencia decreciente en las últimas décadas, pasando de 0.79% del PBI en 2003 al 0.26% en 2016. A pesar de la notable riqueza geológica del país, existe poca información precisa sobre la ubicación y magnitud de sus reservas minerales (Martínez, 2018).

2.3. Principales minerales

Los países analizados en este estudio registran una matriz de producción minera compuesta, principalmente, por bienes metálicos (cobre, oro, hierro, entre otros); con la excepción de Colombia, cuya minería está principalmente ligada a la extracción del carbón (63% del PBI minero). En ese sentido, Perú es un país polimetálico, con una de las mayores reservas de minerales en el mundo, y se ha posicionado como el segundo mayor productor global de zinc y tercero de cobre, así como el segundo mayor productor de oro, plata, plomo y molibdeno en América Latina. En tanto, Brasil tiene la segunda producción más alta de hierro en el mundo, solo después de Australia. Asimismo, si bien Ecuador ha sido históricamente productora de oro, con el inicio de los nuevos proyectos de gran escala, el cobre se ha convertido en su principal producto minero desde el 2021.

Gráfico 3.

América del Sur: Distribución de la producción minera, 2023*

(% del PBI minero)

Cobre

Zinc Estaño Níquel Esmeraldas Otros

*/ No se cuenta con información disponible para Venezuela. Producción de oro de Bolivia se calcula a partir de las exportaciones y las ventas internas para la producción de joyas. Fuente: Minem, DANE, ANM Brasil, BCE, MMM Bolivia. Elaboración: IPE

En esta matriz productiva, el oro destaca como el principal producto en común, llegando a representar hasta el 45% del PBI minero en Bolivia y al menos 9% en Brasil. Aunque no se tiene información detallada para Venezuela, el Plan Sectorial Minero 2019-2025 identifica al oro, diamante, hierro, carbón, níquel y coltán como los principales productos. Otros productos en común en los países analizados incluyen al cobre, plata y zinc, con una importancia de al menos 5% en el PBI en cada país.

2.4 Zonas mineras y principales minas

Los principales centros productivos de minerales se extienden a lo largo y ancho de los países analizados en este estudio. A continuación, se revisa la distribución del PBI minero o de los principales productos, según la disponibilidad de datos, y las principales minas en América del Sur.

Perú

Más del 75% de la producción minera en el Perú se concentra en las regiones Arequipa, Áncash, Cusco, Junín, La Libertad, Cajamarca, Moquegua, Tacna e Ica. Estas áreas, ubicadas principalmente alrededor de la Cordillera de los Andes, son cruciales en la extracción de metales como cobre, zinc, oro, plata, y molibdeno. En el caso del cobre, Cerro Verde (Arequipa), Antamina (Áncash), Quellaveco (Moquegua), Las Bambas (Apurímac), Toquepala (Tacna) y Toromocho (Junín), se ubican entre las 20 minas más grandes del mundo. La producción de oro se focaliza en las regiones de La Libertad, Cajamarca y Arequipa. La diversidad de operaciones mineras y metales existentes refleja la importancia del sector minero en el desarrollo económico transversal del país.

Mapa 1.

Perú: Distribución de la producción minera según regiones, 2014-2023

(% del VBP minero)

Cajamarca

Nota: Valor Bruto de la Producción (VBP) minero a precios constantes de 2022. Fuente: MINEM; BCRP. Elaboración IPE.

Colombia

La producción de carbón en Colombia está concentrada en los departamentos de Cesar (54%) y La Guajira (30%), en el norte del país. En el caso del oro, Antioquia (60%), Chocó (13%) y Bolívar (6%), en el centro de Colombia, representan casi 90% de la producción aurífera del país, según los datos de la Agencia Nacional de Minería (ANM Colombia) para el 2023. En particular, la mina de carbón El Cerrejón en La Guajira es una de las más grandes a cielo abierto del mundo. Además, la producción de níquel está focalizada en Córdoba, y destaca la mina de Cerro Matoso, la más grande del continente. Asimismo, Colombia es el principal productor de esmeraldas y representa un tercio de la oferta global, la cual se localiza en Boyacá.

Mapa 2.

Colombia: Áreas mineras

Fuente: Servicio Geológico Colombiano.

Los estados de Minas Gerais (46%) y Pará (42%) han contribuido con casi el 90% de la producción minera de Brasil, entre 2015 y 2021. Estos estados, también representan casi el 29% del área total asignada para minería en el país (ANM Brasil, 2023). Además, Pará –ubicada en el límite de la selva amazónica– alberga al proyecto Ferro Carajás, la mina de hierro más grande del mundo en términos de volumen de producción.

Mapa 3. Brasil:

*/ Porcentaje de la producción minera comercializada valorada a precios corrientes de cada año. Fuente: ANM Brasil.

Ecuador

Las provincias Azuay y El Oro, en el sur del país, solían ser reconocidas históricamente como centros de producción de oro en Ecuador. En tanto, la provincia Zamora Chinchipe, limítrofe con Perú, destaca por sus reservas de oro y cobre, y por la puesta en marcha de los proyectos mineros Fruta del Norte y Mirado desde 2019. En particular, la mina Fruta del Norte es uno de los yacimientos de oro más importantes y de alta ley en el mundo, mientras que el proyecto Mirador tiene una producción anual de 94 mil TMF de cobre (MERNNR, 2019b). Adicionalmente, la provincia de Loja también contiene importantes reservas de oro, plata y cobre.

Mapa 4.

Ecuador: Ubicación de proyectos mineros estratégicos y de segunda generación

Proyectos mineros en ejecución

Fruta del Norte

Loma Larga

Mirador

Rio Blanco

San Carlos Panantza

Proyectos mineros de segunda generación

Cangrejos

Cascabel

Curipamba

La Plata

Llurimagua

Ruta del Cobre

Estado deconcesiones mineras

Inscrita

En trámite

Bolivia

Más del 80% de la producción minera de Bolivia se concentra en los departamentos de Potosí y La Paz, al sur y este del país. En ese sentido, Potosí reporta casi el 90% del zinc, la plata y el plomo; mientras que La Paz concentra el 75% de oro producido en el país el cual proviene casi totalmente de las operaciones de múltiples cooperativas mineras (asociaciones pequeñas declaradas sin fines de lucro).

Mapa 5.

Bolivia: Distribución de la producción minera según departamentos, 2022

(% del valor de la producción minera) Fuente: MMM Bolivia.

Según el Plan Sectorial Minero 2019-2025, los estados de Bolívar, Zulia, Miranda, Aragua y Amazonas son los principales centros de producción minera. Como respuesta a la disminución de los ingresos del petróleo y la crisis económica, el gobierno de Venezuela formalizó en 2016 la creación del Arco Minero del Orinoco2 (Martínez, 2018), zona con una extensión de 112 mil kilómetros cuadrados (12% del territorio nacional) destinada para promover el desarrollo de la minería en el país. Sin embargo, esta medida ha estado sujeta a múltiples críticas y cuestionamientos por parte de organismos internacionales, organizaciones de la sociedad civil y la academia, debido a sus impactos ambientales y sociales (Ruiz, 2018).

2.5 Exportaciones mineras Venezuela

En 2023, el Perú exportó US$ 42 mil millones en productos mineros, lo que representó casi el doble del valor alcanzado en el 2014 (US$ 20.5 mil millones), principalmente debido al inicio de operaciones de megaproyectos de cobre. Así, el rápido incremento de las exportaciones mineras ha aumentado la importancia del sector para las cuentas externas peruanas: entre 2014 y 2023, el peso de las exportaciones mineras pasó de 52.0% a 63.3% de las exportaciones totales. De manera similar, en Bolivia las exportaciones mineras alcanzaron un nivel de US$ 5.7 mil millones en 2023, lo que representa un crecimiento de 44% desde el 2014. Así, el peso de los productos mineros en la canasta exportadora se incrementó de 30.3% a 52.2% en el mismo periodo.

En Colombia, las exportaciones mineras han experimentado un crecimiento moderado, al pasar de US$ 7.3 mil millones a US$ 10 mil millones en la última década. Su importancia en la canasta exportadora creció proporcionalmente, pasando de 14% al 20% del valor total exportado, según los datos del DANE. El caso de Brasil es similar: en el mismo periodo, las exportaciones mineras pasaron de US$ 28.4 mil millones a US$ 35.0 mil millones debido a la mayor comercialización de hierro. Sin embargo, el peso relativo de estos productos cayó al pasar de 12.9% a 10.3% del total de exportaciones.

Por su parte, Ecuador es el país que mayor crecimiento de las exportaciones mineras ha registrado: estas se triplicaron entre 2014 y 2023, al pasar de US$ 1.1 mil millones a US$ 3.3 mil millones. Sin embargo, el peso relativo de estas exportaciones es aún bajo (10.7%). Como se vio antes, esta expansión responde a la puesta de nuevos proyectos mineros de cobre y oro.

Gráfico 4.

América del Sur: Evolución de las exportaciones mineras, 2014-2023*

(En US$ millones FOB; % del total)

Nota: */ No se cuenta con información disponible para Venezuela. Fuente: Minem, DANE, BCE, MMM Bolivia, Trademap. Elaboración: IPE

US$ millones FOB % de exportaciones totales (eje der.)

Como se observa, Perú y Brasil lideran las exportaciones mineras entre los países analizados, con valores que son al menos seis veces mayores que los de Bolivia y hasta doce veces mayores que los de Ecuador. En comparación con Colombia, las exportaciones mineras de Perú son cuatro veces mayores y las de Brasil más de tres veces mayores. Esto evidencia la gran escala de sus sectores mineros en comparación con los otros países analizados de la región, a pesar de que estos últimos también han experimentado crecimientos significativos de sus exportaciones.

Gráfico 5.

Exportaciones mineras según países, 2023

(US$ miles de millones)

Fuente: Minem, DANE, BCE, MMM Bolivia, Trademap.

2.6 Destinos de exportaciones de oro

La demanda del oro extraído en América Latina está conformada en su mayoría por un grupo de economías con industrias desarrolladas de refinación de metales, confección de joyas o servicios financieros. En el Perú, se exportaron cerca de US$ 8.5 mil millones de oro. El principal destino de estas exportaciones fue Canadá, que acumuló el 28% de las ventas. Le siguieron India (26%), Suiza (19%), y los Emiratos Árabes Unidos (12%). El segundo país con mayor valor de exportaciones fue Brasil, con un monto exportado de US$ 3.5 mil millones aproximadamente. Los principales mercados receptores fueron Canadá (46%), Suiza (20%), Reino Unido (13%) e India (7%).

Por otro lado, Colombia exportó US$3.2 mil millones de oro a un grupo más diverso de mercados. Si bien sus mayores compradores de 2023 fueron Estados Unidos (40%) e India (15%), también figuraron destinos como Italia (14%) y Hong Kong (8%). En Bolivia, las exportaciones de oro de 2023 sumaron US$ 2.2 mil millones. Estas estuvieron concentradas en dos países: India, con el 60% del valor exportado, y los Emiratos Árabes Unidos, que recibió el 40% restante.

Por último, en Ecuador, la venta de oro de 2023 ascendió a cerca de US$ 1 mil millones. Esta solo se ha concentrado en cuatro mercados principales: Emiratos Árabes Unidos, con el 33% de las exportaciones, seguido de Estados Unidos (25%), Suiza (24%) e India (17%).

América del Sur: Exportaciones de oro por país de exportación, 2023*

(en

Nota: */ No se cuenta con información disponible para Venezuela. **/Información actualizada a setiembre de 2023. Fuente: ADEX Data Trade, Datasur, BCE, MMM Bolivia, Trademap. Elaboración: IPE

Con la expansión de la actividad minera ilegal en la región, los destinos de exportación del oro producido también se diversificaron. De todo el oro exportado desde Sudamérica (tanto legal como ilegal), una proporción cada vez menor se destina a Estados Unidos y Suiza, dirigiéndose en mayor proporción a la India y Emiratos Árabes Unidos, que multiplicaron 8 veces su participación.

Gráfico 7.

Destinos de las exportaciones de oro, 2014-2023*

(% del valor total exportado)

Otros

Reino Unido

Suiza

Estados Unidos

Emiratos Árabes Unidos

*/ Se incluye las exportaciones totales de oro de Perú, Brasil, Colombia, Bolivia y Ecuador. Fuente: SUNAT, ADEX Data Trade, Datasur, BCE Ecuador, INE Bolivia, Trademap.

Minería ilegal en América del Sur

03

La minería ilegal genera impactos económicos, sociales y ambientales significativos, incluyendo el desplazamiento de poblaciones locales, deforestación, contaminación por mercurio y/o cianuro, y la expansión de otras actividades criminales. La minería de oro artesanal –mayormente informal o ilegal– genera casi el 40% de las emisiones globales de mercurio, según estima el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (2019). Esto subraya la magnitud del impacto ambiental de esta actividad en el contexto global. Estos efectos no solo degradan los ecosistemas locales y la biodiversidad, sino que también tienen repercusiones significativas en la salud pública y el tejido socioeconómico de las comunidades afectadas. En América del Sur, a pesar de que una parte significativa de la minería ilegal e informal se presenta en las áreas de frontera de los países analizados, aún no se han evidenciado mecanismos efectivos de coordinación regional para abordarla. Por el contrario, las respuestas gubernamentales son fragmentadas y heterogéneas.

La mayoría de los países de América del Sur cuenta con una definición oficial de la minería ilegal en su legislación. Esta mayormente se describe como aquellas actividades mineras que se realizan sin los permisos administrativos necesarios y en zonas prohibidas como ríos y áreas naturales protegidas. En contraste, la minería informal no se encuentra definida de manera oficial en gran parte de los países de la región y, en general, suele asociarse a la minería artesanal y de pequeña escala. Incluso cuando sí se han definido ambos conceptos de manera separada, existe un elevado paralelismo entre la minería ilegal e informal, lo que puede llevar a que sean difíciles de distinguir en la práctica (Berg, Ziemer, y Kohan, 2021). Las definiciones de ambas actividades para cada país se detallan en la Tabla 2.

Los países analizados presentan un elevado porcentaje de extracción de oro al margen de la ley. Se estima que cerca del 30% del oro exportado por Brasil proviene de la minería ilegal, el 44.4% en Perú, el 50% en Bolivia3, entre el 70 y 77% en Ecuador, el 85% en Colombia y entre el 70% y 90% en Venezuela. Si bien Colombia, Ecuador y Venezuela presentan los mayores porcentajes de ilegalidad en el oro que exporta cada país, es en realidad Perú el que exporta el mayor volumen de oro ilegal en la región. Así, casi la mitad (44%) del oro ilegal que exporta Sudamérica proviene del Perú, superando largamente la participación del resto de países, como se observa en el Gráfico 8.

Tabla 1.

Porcentaje de las exportaciones de oro procedentes de la minería ilegal*

del oro exportado

Gráfico 8.

Oro ilegal exportado por países de América del Sur*

(millones de US$ y %)

Fuente: IPE para Perú (2023); Contraloría General de Colombia (2022); UFMG para Brasil (2023); Ojo Público para Bolivia (2023); Transparencia Venezuela (2019); y Global Initiative against Transnational Organized Crime para Ecuador (2016). Perú

Bolivia

(12%) Ecuador

(9%)

(1%)

(9%)

(44%) Colombia

(25%)

*/ El valor de las exportaciones de oro ilegal se calculó a partir de los porcentajes estimados para diferentes años y el valor de las exportaciones totales de oro del 2023. Fuente: IPE para Perú (2023), Contraloría General de Colombia (2022), UFMG para Brasil (2023), Ojo Público para Bolivia (2023), Transparencia Venezuela (2019), y Global Initiative against Transnational Organized Crime para Ecuador (2016).

Tabla 2.

Definiciones de minería informal e ilegal en países de América del Sur

Perú Colombia

Brasil

Ecuador

Bolivia

Venezuela

La minería ilegal es aquella que se realiza sin los permisos y licencias necesarios, y por operadores que no se encuentran inscritos en el Registro Integral de Formalización Minera (REINFO). Además, independientemente de su proceso de formalización, toda actividad minera ejercida en zonas prohibidas (áreas naturales protegidas y cuerpos de agua) se considera ilegal.

La minería informal se refiere a aquellas operaciones que sin cumplir con las normas técnicas, sociales, y medioambientales, operan en zonas no prohibidas y están en proceso de formalización.

La minería ilegal se define como cualquier actividad de exploración o explotación de minerales que se realiza sin un título minero (contrato de concesión) debidamente inscrito en el Registro Minero Nacional, o que se realiza fuera del área concesionada.

Aunque no se define legalmente a la minería informal, el Glosario Minero lo describe como una actividad de pequeñas y medianas explotaciones, individuales y sin registros contables formales.

La minería ilegal se define por la operación sin las concesiones o autorizaciones necesarias, o por el incumplimiento de las condiciones impuestas en dichos permisos, como la extracción de minerales no autorizados.

En Brasil no se ha desarrollado un concepto de minería informal diferente al de minería ilegal.

Suele asociarse con la minería ilegal a los ‘garimpeiros’, mineros de pequeña escala que utilizan técnicas que pueden variar desde procesos manuales hasta el uso de maquinaria industrial.

La minería ilegal se refiere a las actividades mineras realizadas sin título o permiso legal. Esto incluye la comercialización de minerales sin licencia y la venta de minerales extraídos de concesiones ajenas o a entidades no autorizadas.

La legislación ecuatoriana no define claramente la minería informal. Sin embargo, esta se asocia principalmente con la minería artesanal y la pequeña minería, debido a su mayor susceptibilidad a operar sin los permisos necesarios.

La minería ilegal es aquella que se realiza sin una autorización o derecho minero otorgado. Además, se prohíbe la actividad minera en ciudades y zonas cercanas a carreteras, cabeceras de cuenca, monumentos históricos, entre otros; a menos que se llegue a un acuerdo de partes.

Bolivia no cuenta con una definición oficial de minería informal distinta a la ilegal.

Suele asociarse con la minería ilegal a las cooperativas mineras porque tienden a incumplir la regulación, aunque mantienen algún tipo de apoyo estatal.

La legislación no define claramente la minería ilegal, pero sí establece sanciones cuando se realiza actividad minera sin la Guía de Circulación requerida y se imponen multas y penas de prisión frente a infracciones relacionadas con la minería ilegal, el daño ambiental y el contrabando de minerales.

No se cuenta con una definición clara o distinción legal para la minería informal

Fuentes: Regulaciones de cada país, ver Anexo A para mayor detalle.

3.1 Minería informal e ilegal en Perú

La minería informal e ilegal representan desafíos significativos en el Perú. En la práctica, la minería ilegal está asociada con el uso de técnicas destructivas para el medio ambiente y la salud pública, ocasionando deforestación y contaminación por mercurio. Además, presenta vínculos con otras actividades delictivas como la corrupción, el lavado de dinero, el narcotráfico y la trata de personas (Ipenza & Valencia, 2014; Mujica, 2014).

A pesar de la diferenciación normativa y conceptual entre la minería ilegal e informal, a menudo se observa una superposición entre ambas en las diferentes etapas de la cadena de valor de la pequeña minería y minería artesanal en el Perú (Basombrío, Valdés & Vera, 2021).

Evolución reciente y ubicación

En las últimas décadas, el incremento en los precios de los minerales4 ha impulsado la expansión de la minería ilegal a nivel nacional. Por su parte, el desarrollo de infraestructuras como la Carretera Interoceánica IIRSA Sur ha facilitado también su desarrollo (Torres, 2015; Tavera, 2017). En 2017, la minería informal e ilegal en el país alcanzaba una extensión aproximada de 25 millones de hectáreas5, según estimaciones del Sistema Nacional de Información Ambiental (Sinia) del Ministerio del Ambiente (MINAM) (Basombrío, Valdés & Vera, 2019). De este modo, la extensión de la minería ilegal en el país supera el área de las concesiones mineras formales de 17.6 millones de hectáreas en 2022 (Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico [Ingemmet], 2024), lo que evidencia la magnitud de su alcance.

Mapa 6.

Perú: Zonas con minería informal e ilegal

25 millones de hectáreas presentan minería ilegal o informal.

Límite amazónico

Zonas con minería ilegal

Fuente: Basombrío y otros (2019); MINAM (2015).

El precio del oro, el principal metal explotado ilegalmente, se ha multiplicado por siete en veinte años, pasando de una cotización promedio anual de US$ 363 por onza troy (US$ 11.7 por gramo) en 2003 a US$ 1,943 por onza troy (US$ 62.6 por gramo) en 2023. 5 Esta cifra coincide con cálculos más recientes realizados por CooperAcción presentadas en el 33° Observatorio de Conflictos Mineros en el Perú (OCM), según reporta el diario El Peruano (2023). No obstante, es importante reconocer que las estimaciones sobre la extensión de la minería ilegal e informal pueden variar debido a la naturaleza clandestina de esta actividad y las dificultades para obtener mediciones precisas y consistentes.

a. Minería aluvial

En el Perú, la minería ilegal de oro se desarrolla, principalmente, en depósitos aluviales, tanto áreas amazónicas como costeras. Según regiones, Madre de Dios es la más afectada por esta actividad, al representar aproximadamente el 70% de la producción ilegal de oro a nivel nacional (Basombrío y otros, 2019). Otras regiones con presencia significativa de minería ilegal en el Perú incluyen a Puno, Ica, Arequipa, Ayacucho, La Libertad, y Piura (De Echave, 2016). Asimismo, en los últimos años, se ha registrado la expansión de la minería ilegal en regiones como Cajamarca, Apurímac, Áncash y Lima (provincia de Canta) (Basombrío y otros, 2019).

En Madre de Dios, el 90% de las actividades mineras son ilegales o informales, y aproximadamente el 50% de su economía es sostenida por la minería artesanal y de pequeña escala (USAID, 2022). Al respecto, existe una clara relación entre la evolución del precio internacional del oro y la demanda de combustibles líquidos en Madre de Dios. Dado que los combustibles líquidos son la principal fuente de energía en las zonas de extracción aurífera, la tendencia creciente de los últimos años sugiere un incremento de la actividad minera ilegal en esta región. El consumo per cápita mensual de este recurso se ha incrementado en 15%, al pasar de 37 galones en el último trimestre del 2019 a 42 galones en el mismo período del 2023. Dicho incremento contrasta con las estadísticas oficiales del Ministerio de Energía y Minas, que reportan una reducción de 90% en la producción de oro de Madre de Dios entre enero de 2019 y enero de 20246

Gráfico 9.

Precio internacional del oro y demanda de combustible en Madre de Dios,

(galones mensuales por persona; US$ por onza troy)

mensuales por persona

Precio del oro (eje der.)

de combustibles

Demanda

en Madre de Dios (eje izq.)

A nivel nacional, se estima que hay entre 300,000 y 500,000 personas involucradas en la minería ilegal, entre empleos directos y actividades relacionadas (Valdés y otros, 2021). No obstante, determinar un número preciso de trabajadores presenta complicaciones debido a la naturaleza clandestina de esta actividad. En Madre de Dios, por ejemplo, el proyecto Prevenir (2022) de USAID estima que más de 40,000 personas se dedican a la minería ilegal e informal de manera directa7. La búsqueda de mayores ingresos y oportunidades económicas ha motivado cambios demográficos hacia los centros de minería ilegal en el país. En efecto, esta región ha registrado un notable crecimiento poblacional en las últimas décadas, pasando de alrededor de 30,000 habitantes en 1981 a 190,000 habitantes en 2023, según las cifras del INEI. Dicho incremento corresponde a una tasa de crecimiento de 4.5% promedio anual, tres veces el ritmo de crecimiento poblacional a nivel nacional en el mismo periodo (1.5%). Además, destaca que el 66% de los trabajadores de Madre de Dios son hombres, lo cual es consistente con una elevada migración laboral hacia la minería, que tradicionalmente atrae a una mayor proporción de hombres que de mujeres.

b. Minería filoniana

En contraste con la amplia literatura sobre la minería ilegal e informal en la Amazonía, el desarrollo de esta actividad en los Andes ha sido menos explorado. Esta corresponde principalmente a la minería filoniana, que se basa en la extracción de metales de vetas o filones que atraviesan las rocas. La minería filoniana comprende generalmente el uso de técnicas más complejas en comparación con la minería aluvial, lo que incluye la excavación de túneles y pozos para acceder y extraer el mineral de los filones. A continuación, se detallan algunos casos de minería filoniana en Perú:

· Pataz (La Libertad): De la informalidad a la criminalidad

En la provincia de Pataz, en la región La Libertad, la minería artesanal tiene una larga tradición y coexiste con operaciones mineras de mayor escala. En el marco de la promulgación de la Ley de Formalización Minera en el 2002, la Compañía Minera Poderosa inició un Programa de Formalización para los mineros artesanales oriundos de Pataz, ubicados dentro de sus concesiones mineras (Quiñón, 2021). Los mineros artesanales y Poderosa suscribieron contratos de exploración y explotación para trabajar autorizados dentro de las concesiones, con la condición de que concluyan su proceso de formalización, cumplan con la normativa ambiental y de seguridad minera, y entreguen la totalidad del oro extraído a la empresa para su acopio y procesamiento (Quiñón, 2021; Basombrío y otros, 2019). Actualmente, Poderosa cuenta con alrededor de 286 contratos individuales suscritos con mineros artesanales en proceso de formalización, sin embargo existen más de 1,500 inscripciones en el Registro Integral de Formalización Minera (REINFO) dentro de sus concesiones.

Sin embargo, la relación con los mineros artesanales ha presentado múltiples conflictos relacionados con los acuerdos y límites de explotación (Quiñón, 2021). Entre setiembre de 2023 y febrero de 2024, se registró la salida de 3,417 volquetes con mineral no vinculado a las tres mineras formales de la zona —Poderosa, Horizonte y Marsa— y que serían de propiedad de empresas inscritas en el REINFO. Según la Fiscalía Especializada en Materia Ambiental (FEMA), cuando los camiones salen de la zona de recolección, obtienen documentación formal cuya legitimidad no puede verificarse en el trayecto. Al respecto, se cree que es posible que los mineros registrados en el REINFO vendan los documentos de acreditación o que sean objeto de extorsión (Pereyra, 2024).

Esta situación se ha visto agravada por un contexto de creciente violencia en la región La Libertad, donde el aumento de la actividad de bandas dedicadas a la extracción ilegal de oro ha generado graves problemas de seguridad y ataques a las operaciones mineras legales por parte de grupos criminales (Newell, 2024; IIMP, 2024a). En diciembre de 2023, la minera Poderosa fue atacada por delincuentes vinculados a la minería ilegal (conocidos como parqueros) que hirieron a un guardia de seguridad y tomaron tres empleados como rehenes. Este incidente culminó en un enfrentamiento en el que los atacantes detonaron un explosivo que causó la muerte de nueve personas y dejó quince heridos. Más recientemente, en abril de 2024, se registró un ataque a dos torres de alta tensión en dicha mina, que resultó en un fallecido y dos heridos. Además de las pérdidas humanas y materiales, estos ataques evidencian la vulnerabilidad de las operaciones mineras legales ante la amenaza de la minería ilegal en complicidad con redes criminales.

· Secocha (Arequipa)

La minería ilegal también se registra en la sierra sur del país. Secocha, ubicada en el distrito de Mariano Nicolás Valcárcel, provincia de Camaná en la región Arequipa, ha experimentado un notable crecimiento poblacional, debido a la atracción de migrantes de diversas partes del Perú en busca de oportunidades económicas en la minería de oro. Así, la población en dicho distrito pasó de 2,919 en el año 2000 a alrededor de 20,000 en 2019 (Basombrío y otros, 2019; Hancco, 2019).

El desarrollo de la minería informal e ilegal en Secocha ha generado graves problemas sociales y ambientales. Los trabajadores mineros enfrentan condiciones de trabajo precarias, caracterizadas por jornadas de trabajo extensas y la falta de equipos de seguridad y herramientas adecuadas (Basombrío y otros, 2019). Aunque ha habido avances en la provisión de infraestructura educativa y de salud, persisten deficiencias en servicios básicos como agua potable y alcantarillado. A ello se suma la falta de un planeamiento territorial que ha llevado a la construcción en áreas propensas a inundaciones y deslizamientos de tierra. En efecto, un deslizamiento en 2023 resultó en la muerte de 20 personas (De Echave, 2023). Por otro lado, la falta de presencia policial efectiva y el aumento de actividades ilícitas como la prostitución y el tráfico de personas han exacerbado los problemas de violencia e inseguridad (Basombrío y otros, 2019).

Recuadro 1.

La minería ilegal de cobre

Al margen del oro, se ha observado la diversificación de la minería ilegal hacia otros metales, particularmente el cobre (Torres, 2015). El significativo incremento del precio internacional de este metal viene impulsando el surgimiento de la minería informal cuprífera en el Perú, especialmente en regiones como Apurímac, Cusco y Puno, donde invaden las concesiones de las empresas mineras formales (De Echave, 2022; IIMP, 2022). Según los actores del sector, los pequeños mineros y mineros artesanales suelen vender el cobre extraído en bruto directamente a las plantas procesadoras (Pachas, 2022). Por ejemplo, a fines de 2023, la policía reportó la incautación de 75 toneladas de mineral de sulfuro de cobre de procedencia ilegal, que eran trasportadas en la vía Abancay-Nazca (PNP, 2023). La expansión de la minería ilegal hacia la extracción del cobre no solo representa una diversificación en términos de los minerales extraídos, sino que también indica el incremento de la sofisticación técnica y la escala de estas operaciones ilegales. Sin embargo, aún se cuenta con información limitada sobre el avance de la minería informal e ilegal de cobre en el país.

Volumen de producción de la minería ilegal

Estimar la magnitud económica de la minería ilegal presenta desafíos debido a la naturaleza clandestina de la actividad. Un enfoque para medir esta actividad es analizar la discrepancia entre la producción oficial y las exportaciones.

El volumen exportado de oro ilegal de Perú ha mostrado una tendencia creciente en las últimas dos décadas, en línea con el incremento del precio internacional del oro. El IPE estima que el volumen de oro ilegal exportado por Perú se ha multiplicado por siete en los últimos veinte años, pasando de 12 toneladas en 2005 a 77 toneladas en 2023, lo que equivale a un valor de US$ 4,800 millones a precios corrientes. En particular, las exportaciones de oro ilegal se incrementaron considerablemente a partir de 2021, favorecidas por las mayores cotizaciones internacionales y el debilitamiento en la implementación de políticas gubernamentales, incluyendo la falta de presencia estatal efectiva en áreas de minería ilegal y un entorno de mayor debilidad institucional (Newell, 2024). En ese sentido, el oro ilegal exportado por Perú representó el 46% del total exportado de este mineral a nivel nacional entre 2021 y 2023, por encima del promedio del 25% registrado en la década previa (2011-2020). En 2024, el precio del oro alcanzó máximos históricos y se proyecta que las cotizaciones se mantengan elevadas en los próximos años, lo cual anticipa mayores presiones para el crecimiento de la minería ilegal, en ausencia de políticas respuestas gubernamentales más coherentes y articuladas.

Gráfico 10.

(toneladas y US$ por gramo)

11.

Fuente: BCRP; JP Morgan. Estimados IPE. Nota: El precio del oro de 2024 y 2025 corresponde a proyecciones de JP Morgan, actualizadas en may-2024.

Fuente: Estimados IPE a partir de datos del BCRP.

Impacto ambiental y de salud pública

La minería ilegal en Perú genera graves impactos ambientales y de salud pública. La construcción y expansión de caminos para acceder a zonas de minería y la construcción de campamentos mineros, causa deforestación y fragmentación forestal (Observatorio Nacional de Política Criminal [ONPC], 2021). Se estima que, en las últimas tres décadas hasta el 2020, la minería de oro en Madre de Dios ha deforestado cerca de 96,000 hectáreas, de las cuales más de dos tercios ocurrieron los últimos ocho años (ONPC, 2021; Ráez, 2019). Más recientemente, entre enero de 2021 y marzo de 2024, la deforestación por minería en el sur de la Amazonía peruana alcanzó 30,846 hectáreas, equivalente a más de 40,000 campos de fútbol. De este total, el 74% ocurrió dentro del Corredor Minero oficial y el 26% se atribuye a minería ilegal en áreas prohibidas como zonas protegidas y territorios de comunidades nativas (Finer & Mamani, 2024).

Además, la utilización de mercurio para separar el oro del sedimento contamina los ríos, dañando a la fauna y la salud de las poblaciones locales. Se calcula que para extraer un kilo de oro se llega a utilizar hasta 2.8 kilos de mercurio (ONPC, 2021). Así, se ha vertido alrededor de 3,000 toneladas de mercurio en los ríos en 20 años (USAID, 2021). Según el MINAM (2017), una persona de las comunidades indígenas de la selva baja consume semanalmente en promedio dos kilogramos de pez mota, lo que equivale a una ingesta de mercurio más de 24 veces superior a la dosis máxima recomendada por la OMS. Asimismo, se ha detectado que aproximadamente el 78% de los adultos en Puerto Maldonado, en Madre de Dios, presentan niveles de mercurio superiores a los estándares internacionales (USAID, 2022).

Por otro lado, la minería aluvial modifica significativamente la topografía, erosionando y aumentando el riesgo de deslizamientos de tierra, lo que agrava la situación para las comunidades cercanas (Basombrío y otros, 2019).

5. Recuadro 2.

Proceso productivo en la minería artesanal e ilegal en Perú: Una visión general

1.

Exploración Artesanal: Inicia con grupos de mineros evaluando diferentes áreas. Utilizan herramientas como combas, barrenos y bateas para explorar y determinar la ley del mineral.

2. 3.

Selección del Método de Explotación: Después de los cateos, los mineros eligen un método de explotación basado en experiencias previas y las características de la veta encontrada. Abren socavones con herramientas rudimentarias para seguir el cuerpo mineralizado.

Expansión de Operaciones: Si se identifica un yacimiento valioso, las operaciones mineras se amplían para aumentar la extracción.

4.

Proceso de Amalgamación: Este paso implica combinar oro y plata con mercurio, generalmente en quimbaletes de fabricación casera. Es un método común para recuperar metales preciosos en la minería artesanal.

Tratamiento de Relaves: Los relaves generados en el proceso de amalgamación se procesan en patios de secado. Luego, se venden a acopiadores que los llevan a plantas de beneficio para su valorización.

Vínculos con actividades delictivas

La presencia de la minería ilegal en diversas regiones del país representa un desafío significativo para la seguridad y gobernabilidad. La minería ilegal en el Perú se encuentra profundamente entrelazada con diversas formas de delincuencia organizada y común, especialmente en zonas remotas o de difícil acceso, con limitada o esporádica presencia estatal.

Según Basombrío y otros (2019), la falta de presencia del Estado y la corrupción han convertido estas zonas en refugios para personas buscadas por la justicia o que han cumplido condenas, dando lugar a entornos dominados por la violencia y la ilegalidad. En estos lugares controlados por grupos criminales proliferan prácticas como el uso de armas, el sicariato y la contratación de guardaespaldas por parte de los mineros ilegales. Además, se han desarrollado actividades ilegales adicionales, como el contrabando de mercurio y combustible, y la trata de personas. En esa línea, los datos de la Encuesta Nacional de Programas Presupuestales (Enapres) muestra que el porcentaje de víctimas de un delito con arma de fuego en Madre de Dios se ha quintuplicado de 7.5% a 38.6% entre el 2015 y 2021, y más que triplica el promedio nacional.

Gráfico 12. Delitos con armas de fuego*, 2015-2022

(% de población de 15 a más años víctimas en los últimos 12 meses)

de Dios

Lima Metrop. Resto del Perú

*/ Los datos de Madre de Dios corresponde a la ciudad de Puerto Maldonado disponibles al año 2021 y los de Perú a las 28 principales ciudades de 20 mil a más habitantes.

Fuente: INEI- Enapres. Elaboración IPE.

Madre

Cadena de suministro y ruta del oro ilegal

La minería ilegal depende de la adquisición de insumos esenciales para la extracción y procesamiento del mineral tales como combustible, explosivos, mercurio y cianuro. Bolivia y Ecuador destacan como los principales países de origen de estos productos de contrabando para la minería ilegal de oro en el Perú. Casi la totalidad del mercurio en el país proviene vía contrabando desde Bolivia, donde los controles a su importación son menos rigurosos (OEA, 2021a). Una vez en Bolivia, el mercurio se puede transportar con relativa facilidad hacia diversas regiones del Perú: se ha reportado el uso de botellas pequeñas y compartimentos ocultos de vehículos de pasajeros. Por otro lado, la importación de cianuro en el Perú proviene legalmente de Australia y China, para luego desviarse hacia la minería ilegal (OEA, 2021a).

Las cadenas de suministro de oro legal son vulnerables a la infiltración de oro ilegal en varias etapas de su producción y comercialización. Los métodos para introducir oro ilegal en el mercado varían y se actualizan constantemente para eludir la detección por autoridades, aunque las prácticas comunes incluyen transacciones fraudulentas entre empresas legítimas y compañías ficticias. Al respecto, se ha reportado la complicidad de empresas legales de comercialización y procesamiento de oro, que participan como intermediarios, mediante el uso de transacciones y documentación falsificada, aprovechando la supervisión insuficiente y corrupción de funcionarios (OEA, 2021a).

Por otro lado, una parte significativa del oro ilegal también sale del país vía contrabando directo hacia el exterior, en lugar de ser legitimado y comercializado a través de los mercados locales. Ello se realiza con el objetivo principal de evadir los controles nacionales. Además, se cree que también existe la necesidad de transportar el oro hacia compradores o consolidadores ilícitos en otros países. La existencia de zonas fronterizas con escasos o nulos controles, la corrupción de funcionarios, y la presencia de la minería ilegal en estas áreas son factores clave que facilitan el contrabando (OEA, 2021a).

3.2 Minería informal e ilegal en Colombia

La actividad minera metálica en Colombia se realiza en gran medida de manera artesanal y a pequeña escala. Según la ANM Colombia (2023), el 52% de la producción de oro en el país, su principal metal, corresponde a mineros artesanales y de pequeña escala, principalmente barequeros8, y en menor medida, a mineros con subcontratos de formalización. El 48% restante proviene de productores con títulos mineros (ver Gráfico 13). Aunque la minería artesanal no necesariamente está vinculada con actividades criminales, su naturaleza informal crea dificultades a los trabajadores para vender sus productos al valor de mercado y los hace vulnerables a grupos criminales y armados (Berg y otros, 2021, Bernal, 2021).

Gráfico 13.

Colombia: Extracción de oro según tipo de producción, 2017-2022

(%)

Nota: Según el Glosario Técnico Minero de Colombia, barequeros son los mineros de aluvión que no utilizan maquinaria ni medios mecánicos.

*/Otros incluye: Solicitudes de legalización, áreas de Reserva Especial y chatarreros (recolector y reciclador de metales).

Fuente: ANM Colombia.

La demanda global de recursos naturales y el aumento del precio del oro han impulsado a la minería ilegal en Colombia, al igual que en otros países. Según Berg y otros (2021), esta actividad se ha convertido en una fuente principal de ingresos para organizaciones criminales y grupos armados, superando incluso al tráfico de drogas. En esa línea, se estima que alrededor de 140,000 trabajadores se dedican a la minería ilegal en Colombia, de un total de 200,000 trabajadores en el sector minero, según cálculos de la OIT y el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) de Colombia (Tarazona, 2023a).

Evolución reciente y ubicación

Según el sistema de monitoreo de explotación de oro de aluvión implementado por la UNODC (2023), la superficie afectada por la minería ilegal en Colombia ha presentado una tendencia creciente en los últimos años, alcanzando las 69,100 hectáreas en 2022. Ello representa un incremento de 5,000 hectáreas respecto del año anterior, y equivale al 73% del total de las 94,700 ha de minería aluvial en tierra practicada en el país (UNODC, 2023; UNODC, 2022). Los departamentos de Chocó, Antioquia y Córdoba concentran el 85% del área total detectada con evidencias de minería de aluvión a nivel nacional. En particular, en Chocó el 89% (30,688 hectáreas) de las operaciones mineras aluviales son ilegales, mientras que en Antioquía el porcentaje asciende a 51% (17,062 hectáreas).

Mapa 7.

Colombia: Áreas de explotación ilícita de oro según departamentos, 2021 (hectáreas)

Nariño 2,789 Antioquía 17,062

Chocó 30,699

Explotación ilícita 2021 (ha)

Guainía 151

Putumayo 474

Fuente: UNODC, 2022. Elaboración IPE.

Impacto ambiental y de salud pública

En 2022, el 49% de la minería de aluvión en Colombia se realiza en zonas excluibles de la minería9 como reservas forestales y parques nacionales, con una extensión total de 46.550 hectáreas (UNODC, 2023). De dicha área, el 76 % se localizó en la Reserva Forestal del Pacífico, el 24 % en la Reserva Forestal del Magdalena y el 0,5 % en la Reserva Forestal de la Amazonía. La minería ilegal en estos territorios ocasiona graves daños ambientales y de salud pública (UNODC, 2022). En concreto, el uso de maquinaria pesada en la minería ilegal ha contribuido con la deforestación del 5% de la superficie total de Colombia y más del 68% de la pérdida de vegetación en áreas de explotación ilegal (Berg y otros, 2021). Se estima una pérdida de aproximadamente 24,000 hectáreas, entre 2018 y 2022, debido a esta actividad.

Colombia enfrenta un grave problema de contaminación por mercurio, ubicándose como el tercer mayor contaminante por mercurio a nivel mundial, después de China e Indonesia, con una emisión anual estimada en 75 toneladas (WWF Colombia, 2019). De 1,150 ríos y corrientes afectados por actividades mineras en Colombia, 232 presentan contaminación por mercurio (Nicholls, 2023). La exposición prolongada al mercurio conlleva graves consecuencias para la salud humana, debido a que puede provocar daños sensitivos y motores en el sistema nervioso central y el cerebro, especialmente en niños y durante el desarrollo prenatal. Se estima que la contaminación por mercurio de 1 ppm (partículas por millón) en el cabello reduce 0,18 puntos el Coeficiente Intelectual, valorado en US$ 19,269 por punto a precios de 2010, según cálculos de Trasande y otros (2016).

Para mitigar los impactos ambientales y de salud asociados con el uso de mercurio en la extracción de minerales, en 2013 se aprobó la Ley N° 1658 en Colombia, que estableció como objetivo erradicar el uso de mercurio en actividades mineras en todo el país para el año 2018 (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2013). No obstante, al año 2020, solo se había logrado eliminar el 46.7% de las 193 toneladas de mercurio usadas por la minería ilegal e informal al año (Contraloría General de la República, 2020). En 2019, el gobierno de Colombia inició un proyecto con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), para eliminar 20 toneladas de mercurio en los departamentos de Cauca, Antioquia y Bolívar, en un periodo de 4 años (PNUD, 2019).

Vínculos con actividades delictivas

Al margen de sus impactos ambientales y en la salud, la minería ilegal involucra la participación de organizaciones criminales y su vínculo con otras actividades ilícitas como el narcotráfico. En Colombia, los grupos involucrados con la extracción ilícita de minerales incluyen el Ejército de Liberación Nacional (ELN), las Autodefensas Gaitanistas de Colombia10 (AGC) y las disidencias de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) (Tarazona, 2023). Estos grupos criminales tienen presencia significativa en departamentos mineros como Chocó, Antioquía y Córdoba. El ELN y las AGC tienen una presencia significativa en los departamentos de Chocó y Antioquía, mientras que las disidencias de las FARC se encuentran activas en el departamento de Córdoba (Tarazona, 2023).

La minería ilegal se ha convertido en una fuente principal de financiamiento para estos grupos, que cobran cuotas por el ingreso a los territorios, así como por el uso de maquinaria, repuestos y combustibles (Bernal, 2021). Según los expertos entrevistados, desde el inicio de los operativos de destrucción de maquinaria usada en la minería ilegal en la década de 2010, se reporta un incremento en la participación de grupos criminales en la provisión de maquinaria y otros recursos necesarios. La elevada rentabilidad de la minería ilegal permite recuperar la inversión en maquinaria en tan solo unos meses de operación, lo cual fomenta la continuidad de la actividad minera ilegal, a pesar de las acciones gubernamentales. Además, se ha identificado el uso de maquinaria declarada como robada ante las aseguradoras, evidenciando la inserción de estas redes criminales en la economía legal de Colombia.

Los ingresos obtenidos en la minería ilegal se utilizan para financiar sus actividades armadas y otras operaciones ilegales. Además, se ha identificado que estos grupos utilizan la minería ilegal para el lavado de dinero proveniente de otras actividades delictivas, como el narcotráfico. Un estudio de 2021 usando análisis de imágenes satelitales encontró que al menos en el 44% de los territorios con minería ilegal también había cultivos ilícitos de coca, especialmente en los departamentos de Antioquia, Nariño y Cauca. Además, de los 101 municipios con minería de aluvión en 2022, 76 tenían cultivos de coca (UNODC, 2022).

Otra consecuencia grave de la extracción ilícita de minerales es la explotación sexual y la trata de personas. La Defensoría del Pueblo de Colombia (2018) ha reportado redes de prostitución enfocadas en menores de edad en las áreas cercanas a las explotaciones mineras ilegales. Específicamente, en el nordeste y bajo Cauca antioqueño, se han encontrado campamentos cerca de las explotaciones mineras donde se ofrecen servicios sexuales de niñas a los mineros. Esto sugiere un vínculo entre la expansión de la extracción ilegal de oro y el aumento de la trata de personas y la explotación sexual en estas regiones.

3.3 Minería informal e ilegal en

Brasil

En Brasil, la minería informal e ilegal, así como la figura del garimpo, son aspectos significativos en el panorama minero. En Brasil, el término garimpo se asocia a la actividad minera de pequeña escala o tradicional, que utiliza técnicas de explotación que van desde procesos manuales hasta el uso de maquinaria industrial (OECD 2016; Sousa y otros, 2011). Una gran parte de estos mineros, denominados garimpeiros, opera fuera del marco legal. Se estima que alrededor del 90% de los garimpeiros en Brasil operan sin la licencia ambiental o título habilitante requeridos, muchas veces afectando áreas protegidas y/o tierras indígenas (Sousa y otros, 2011).

Evolución reciente: volumen y ubicación

En Brasil, la minería ilegal corresponde principalmente a la extracción de oro y, en menor medida, a piedras preciosas y materiales de construcción como la arena y la arcilla. La minería ilegal de oro en Brasil ha presentado una tendencia creciente a lo largo de la última década, impulsada por el incremento del precio internacional de este metal (USGS, 2020) y, más recientemente, un mayor respaldo o tolerancia de parte del Ejecutivo durante el gobierno de Jair Bolsonaro entre 2019 y 2022 (Massaro y otros, 2022; Magalhães, 2023). Al respecto, un estudio de la Universidad Federal de Minas Gerais (UFMG) estima que el 29% de las 158 toneladas de oro producidas entre enero de 2021 y junio de 2022 tiene indicios de origen ilegal o potencialmente ilegal, lo que equivale a 46 toneladas de oro (Manzolli & Rajao, 2022). Además, se estima la presencia de más de 200 mil garimpeiros en la Amazonía brasileña, en su gran mayoría operando de manera ilegal (Massaro y otros, 2022).

Gráfico 14.

Brasil: Producción de oro según clasificación, 2019-2022*

Según estados, Pará ha sido históricamente un centro de actividades mineras artesanales en Brasil (El País, 2023). El estado de Pará y el régimen de explotación minera artesanal son los que concentran el mayor volumen de oro ilegal. Solo tres ciudades de Pará: Itaituba, Cumaru do Norte y Novo Progresso, acumulan el 98% de las 10.5 toneladas ilegales producidas entre 2021 y 2022, según estima la UFMG. (toneladas)

NA Legal Potencialmente ilegal Ilegal

*/ Información al primer semestre de 2022. NE: No especificado. Fuente: Manzolli & Rajão (2022); UFMG.

Tabla 3.

Producción ilegal o potencialmente ilegal de oro en Brasil según estado, 2021-2022

(Kilogramos)

Nota: UF se refiere a Unidades Federativas, entidad subnacional de Brasil. Amazonas (AM), Amapá (AP), Bahia (BA), Goiás (GO), Maranhão (MA), Minas Gerais (MG), Mato Grosso (MT), Pará (PA), Pernambuco (PE), Paraná (PR), Rondônia (RO) y Tocantins (TO). Fuente: Manzolli & Rajão (2022); UFMG.

En Pará, el transporte aéreo es esencial para mover personal, equipos y, potencialmente, los minerales extraídos. Según los datos de Agencia Nacional de Petróleo, Gas Natural y Biocombustibles (ANP), las ciudades de Itaituba, Jacareacanga y Novo Progresso en dicho estado consumieron tres veces más gasolina de aviación en 2021 que la ciudad de São Paulo, alcanzando un total de 2.3 millones de litros (Magalhães, 2023). Ello refleja la magnitud de la presencia de la minería ilegal en esta región.

Mapa 8.

Brasil: Centros de explotación minera ilegal

Fuente: Tomado del Servicio Geológico de Brasil –CPRM; Global Initiative against Transnational Organized Crime, 2016.

Impacto ambiental y de salud pública

Por otro lado, destaca el incremento de la minería ilegal en la Amazonía brasileña durante los últimos años, especialmente en los territorios indígenas Yanomami, Munduruku y Kayapó, en los estados de Roraima y Pará (Royo Gual, 2024). Un análisis de imágenes satelitales realizado por MapBiomas (2023) encuentra que el 92% de la actividad de garimpo en Brasil se concentra en la Amazonía. Además, destaca el incremento del 190% de esta actividad en territorios protegidos entre 2018 y 2022, lo que equivale a una expansión de casi 50 mil hectáreas. Con ello, la minería de garimpo en territorios protegidos en Brasil registró una extensión total de 103 mil hectáreas, incluyendo 25 mil hectáreas en tierras indígenas y 78 mil hectáreas en unidades de conservación11 (MapBiomas, 2023).

La expansión de la minería de garimpo en estos territorios genera impactos ambientales y sociales severos, incluyendo la deforestación y contaminación por mercurio. Por ejemplo, el 70% de la deforestación reportada en las 334 unidades de conservación de Brasil ocurre en solo doce de estas unidades, ubicadas en la zona oeste del estado de Pará, cerca de la ciudad minera de Itaituba (El País, 2023). Por otro lado, un estudio llevado a cabo en el Río Tapajós por investigadores de la Universidad de Pará y la Universidad de Québec en Montréal encontró que no hay diferencia significativa en los niveles de exposición al mercurio entre los pobladores que viven 100 km río abajo y aquellos que habitan a 300 km río abajo, debido a la erosión del suelo causada por la deforestación masiva (Pepall, 1997).

Vínculos con actividades delictivas

La minería ilegal en Brasil está estrechamente relacionada con otras actividades ilegales y criminales. En particular, el Primer Comentado de la Capital (PCC), originalmente conocido por su participación en actividades criminales como el tráfico de drogas y la violencia en prisiones, ha ido extendiendo su influencia a la minería ilegal a lo largo de los años. El PCC provee recursos y apoyo logístico necesarios para llevar a cabo las operaciones de minería ilegal. Esto incluye no solo equipamiento y maquinaria, sino también armas y protección (Cárdenas, 2024).

La situación se complica aún más por la interconexión del PCC con otras actividades delictivas en la región, como el narcotráfico y la prostitución, en lo que se ha denominado "narcogarimpo" (Doherty & Dalby, 2023). Esta combinación de minería ilegal y tráfico de drogas, facilitada por el uso compartido de infraestructuras como avionetas, plantea un desafío significativo para las autoridades brasileñas. Según Doherty y Dalby (2023), la diversificación del PCC en varios eslabones de la industria de minería ilegal de oro representa un obstáculo importante para las ya limitadas capacidades financieras y de recursos de la policía y los agentes de protección ambiental que operan en la Amazonía.

El oro ilegal en Brasil se declara fraudulentamente como extraído de minas legales, mediante el uso de documentos falsos y presuntos sobornos a funcionarios públicos (Magalhães, 2023). Según la Comunicación Social de la Policía Federal de Pará (2023), en Brasil se emitieron facturas electrónicas fraudulentas por más de 4 mil millones de reales entre 2020 y 2022, lo que corresponde a trece toneladas de oro ilegal.

3.4 Minería informal e ilegal en Ecuador

Tradicionalmente, la minería artesanal en Ecuador se ha caracterizado por su pequeña escala e informalidad. No obstante, en los últimos años viene experimentando una creciente convergencia hacia la delincuencia organizada, atraídas por el incremento del precio internacional del oro (OEA, 2021b). Asimismo, la falta o escasa presencia gubernamental en las áreas remotas facilita la operación de las redes de narcotráfico y lavado de dinero en las zonas mineras. En ese sentido, la minería ilegal representa un segmento significativo de la economía, con ingresos anuales de alrededor de US$ 1,000 millones. Dicho monto supera incluso a los ingresos generados por la minería formal en Ecuador de US$ 810 millones en 2022 (PNUD, 2023).

Evolución reciente y ubicación

En Ecuador, la minería ilegal se desarrolla a lo largo del territorio del país, aunque se concentra principalmente en las zonas fronterizas con Colombia y Perú, aprovechando la debilidad o ausencia estatal (Portillo, 2020). En general, el desarrollo de la minería ilegal en zonas cercanas a las fronteras facilita el contrabando de explosivos, mercurio, armas y oro ilícito, así como la migración de trabajadores ilegales. Además, su vínculo con las redes de comercio ilícito de oro de Perú y Colombia contribuye con su disponibilidad de financiamiento y el intercambio de conocimientos entre las redes de minería ilegal y de lavado de dinero.

Rivera-Rohon y Bravo-Grijalva (2023) identifican cuatro enclaves productivos de la minería ilegal en el territorio ecuatoriano, que afectan a nueve de las 24 provincias del país. Estos son: (i) Sierra-Norte, que abarca partes de las provincias de Esmeraldas, Carchi e Imbabura; (ii) centro-amazónico, situado en una parte de la provincia de Napo; (iii) sur-amazónico, ubicado en partes de las provincias de Zamora Chinchipe y Morona-Santiago; y (iv) suroeste, que incluye las provincias de Azuay, El Oro y Loja. Cada uno de estos enclaves muestra particularidades en términos de impacto ambiental y social, con diferencias en los tipos de minerales explotados, los métodos de extracción utilizados y las comunidades afectadas. En particular, los enclaves centro-amazónico y sur-amazónico se caracterizan por sus efectos significativos en cuanto a deforestación e impacto sobre la biodiversidad local (Rivera-Rohon y Bravo-Grijalva, 2023).

Mapa 9.

Ecuador: Enclaves productivos de la minería ilegal

Leyenda

Puntos Minería Ilegal Organización Provicional

Fuente: Tomado de Rivera-Rohon y Bravo-Grijalva (2023); Revista Logos Ciencia y Tecnología.

Impactos ambientales y en la salud pública

Estas rutas y cadenas de valor no solo generan impactos económicos, sino también sociales y ambientales, afectando a las comunidades locales y los ecosistemas. Entre 2017 y 2021, las áreas afectadas por la minería en los límites de la Reserva Ecológica Cofán Bermejo en la provincia de Sucumbíos, Amazonía norte de Ecuador, se incrementaron en 386 hectáreas, un aumento de más del 350%. Además, hasta febrero de 2023, se identificaron cuatro áreas específicas dentro de la reserva donde la actividad minera ha impactado gravemente, sumando 303 hectáreas adicionales afectadas. En esta área, también se ha registrado un incremento de la deforestación, con 1,531 alertas de deforestación registradas entre enero y octubre de 2022 (Paz Cardona, 2023). Asimismo, las actividades de minería ilegal han contaminado significativamente las fuentes hídricas en Ecuador. Mestanza-Ramón y otros (2022) encontraron que, en la provincia de Sucumbíos, al norte de la Amazonía ecuatoriana, el 90% de los mineros artesanales o a pequeña escala utilizaba mercurio, a pesar de su prohibición legal.

Vínculos con actividades delictivas

La minería ilegal se encuentra integrada a redes criminales más amplias, involucradas en actividades como el tráfico de armas y contrabando, que aprovechan infraestructuras y contactos compartidos (Portillo, 2020). El involucramiento de estas estructuras criminales se apoya en la complicidad y participación de autoridades y funcionarios públicos, creando una red de corrupción y colusión que facilita estas operaciones ilegales (Rivera-Rohon y Bravo-Grijalva, 2023). Además, las ganancias de la minería ilegal se lavan a través de la economía formal, lo que implica la colaboración de actores legales y la utilización de mecanismos financieros complejos. Así, la minería ilegal se integra en la economía formal mediante la colaboración con negocios legales, incluyendo ferreterías, concesionarias y gasolineras (Rivera-Rohon y Bravo-Grijalva, 2023).

La minería ilegal implica el transporte y la comercialización del material extraído, desde las zonas de explotación hasta los puntos de venta y eventual integración en la economía legal. Los mineros ilegales, a menudo de menores recursos, requieren financiamiento externo para adquirir equipos y maquinaria pesada. Dicho financiamiento suele provenir de plantas procesadoras locales, organizaciones criminales y comerciantes de oro, que se quedan con una parte significativa de la producción. Este eslabón de la cadena delictiva presenta amplias oportunidades para el lavado de dinero procedente de otras actividades ilegales, como el narcotráfico (OEA, 2021b). Tras su extracción, el oro ilícito se dirige a plantas procesadoras que, aunque muchas son legales, funcionan como centros de filtración para el oro ilegal (OEA, 2021b).

3.5 Minería informal e ilegal en Bolivia

Existen tres principales actores del sector minero en Bolivia. Por un lado, la industria minera estatal está conformada por la Corporación Minera de Bolivia (COMIBOL), que compone alrededor del 6% del valor de la producción minera del país. En segundo lugar, la industria minera privada incluye a la minería pequeña, empresas privadas nacionales y extranjeras, y las empresas de economía mixta (conformadas por una empresa privada y otra estatal), que en conjunto aportan con poco más del 50% de la producción minera y cerca del 90% de la recaudación fiscal proveniente del sector (Ministerio de Minería y Metalurgia de Bolivia - MMM, 2023; Fundación Milenio, 2021).

Por último, se encuentran las cooperativas mineras, instituciones pequeñas de interés social sin fines de lucro, que operan la gran mayoría de minas de menor tamaño en Bolivia. Sus actividades se caracterizan por realizarse en la informalidad, con altos niveles de contaminación y condiciones de trabajo precarias. Además, al considerarse como asociaciones sin fines de lucro, pagan un porcentaje menor de regalías. Así, si bien las cooperativas concentran alrededor del 40% de la producción, contribuyen con menos del 5% de la recaudación fiscal minera. Pese a ello, la relevancia social de estas recae en la gran cantidad de empleos que genera, representando más del 90% del empleo directo generado en la minería. (MMM Bolivia, 2023; Fundación Milenio, 2021)

Evolución reciente y ubicación

Pese a que la regulación minera de Bolivia define los lineamientos bajo los cuales las cooperativas pueden realizar actividades mineras de manera legal, muchas veces se las asocia con la minería ilegal debido a su amplio incumplimiento de las obligaciones ambientales, tributarias y laborales. Por ejemplo, al 2015, solo el 15% de las cooperativas mineras (de un total de casi 1,700) contaba con licencia ambiental, requisito indispensable para que se permita la actividad minera (Córdova, 2024). Al no contar con licencia ambiental, los metales extraídos por la gran mayoría de cooperativas bolivianas se comercializan de manera ilegal o se exportan como contrabando.

La actividad minera ilegal en Bolivia se concentra en las zonas de frontera, principalmente con Perú y Brasil, debido a la facilidad que presentan para movilizar los metales producidos hacia adentro y/o fuera del país bajo la modalidad de contrabando. En particular, antes del 2010, las actividades de contrabando consistían en la salida de oro extraído ilegalmente en Bolivia hacia países vecinos (Córdova, 2015). Según estimaciones oficiales, Bolivia perdió cerca de US$ 5 mil millones por el tráfico ilegal de oro hacia Perú y Brasil entre 1994 y 2005 (Carvajal, 2013). Además, en 2009, el gobierno boliviano calculó que el volumen de oro que salía de Bolivia como contrabando ascendía a dos toneladas por año, lo que representaba entre el 30% y 40% de la producción nacional aurífera (Los Tiempos, 2009).

Esta dinámica cambió a partir del 2010, luego de que el gobierno redujera las regalías a la minería artesanal del 7% al 2.5% del valor bruto de sus ventas (Ley N° 4049 del 2009). Dicha medida resultó en un incentivo para la entrada de oro de contrabando al país, principalmente desde Perú, que luego se comercializaba y exportaba. La reducción de regalías, sumada al alza del precio del oro, también impulsó la creación de un mayor número de cooperativas auríferas (Villegas, Camponovo, Sandoval y Salmon, 2021). Todo ello se reflejó en un rápido aumento en las exportaciones de oro de Bolivia a partir del 2012, según cifras del Instituto Nacional de Estadística (INE).

Gráfico 15.

Bolivia: Volumen de las exportaciones de oro, 1992-2023

(toneladas métricas)

Fuente: MMM Bolivia.

Entre las principales zonas de minería ilegal se encuentra la cuenca del río Suches, ubicado en la frontera de Perú y Bolivia, donde se ha estimado que se genera y comercializa oro ilegalmente valorizado en al menos US$ 150 millones al año. La actividad minera de esta zona se caracteriza por ser operada principalmente por cooperativas y por mineros ilegales. Al ubicarse en zona de frontera, los minerales extraídos tienden a ser comercializados de manera ilegal, a modo de contrabando para evadir obligaciones impositivas y de regalías (Revollo y Campanini, 2014).

Mapa 10.

Bolivia: Derechos mineros y fuentes de agua afectadas en la cuenca del río Suches

REFERENCIAS:

Microcuenca Suches

Límite internacional Poblaciones importantes

Ríos y lagos Ríos afectados

Derechos mineros: Cooperativas Privada COMIBOL

Fuente: Revollo y Campanini (2014).

Otro caso emblemático es la zona del río Madre de Dios al norte de Bolivia, donde se ubica el Territorio Indígena Multiétnico II (TIM II), en la que se ha identificado reciente actividad minera aurífera ilegal. Entre agosto y setiembre de 2021, el Centro de Estudios Jurídicos e Investigación Social (CEJIS) registró 180 balsas dedicadas a la extracción de oro en el río Madre de Dios, de las cuales 166 (92%) operaban ilegalmente. Las 14 balsas restantes operaban de manera legal bajo la autorización de la Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera (AJAM). En agosto de 2022, el número de balsas había ascendido a 200-250 (CEJIS, 2023).

Impacto ambiental y de salud pública

Bolivia es uno de los países que más importa mercurio en el mundo y del que también se ha identificado el contrabando de este metal hacia otros países de la región (Orellana, 2022). Ello a pesar de que Bolivia forma parte del Convenio Minamata desde el 2016, bajo el cual los países tienen la obligación de asumir medidas que reduzcan el uso de mercurio en la actividad minera aurífera pequeña y artesanal. De hecho, contradictoriamente, la importación de mercurio aumentó significativamente tras la firma y adhesión de Bolivia a dicho convenio. Este incremento respondería a la falta de solidez en la regulación del gobierno frente al manejo del mercurio del país, mientras que en otros países -como Perú- el ingreso de este metal se encuentra estrictamente regulado (Villegas y otros, 2021).

Gráfico 16. Bolivia: Importación de mercurio, 2009-2023

Gráfico 17. Perú y Bolivia: Importación

(toneladas)

Perú Bolivia

*/ Datos corresponden a la partida arancelaria 280540. Fuente: TradeMap. Elaboración IPE.

Parte de las grandes cantidades de mercurio que ingresa a Bolivia se utiliza en la extracción de oro de cooperativas mineras no formales, y es el principal contaminante de dicha actividad. Por ejemplo, en la cuenca del Suches, se estima que cerca de 10 mil km2 están afectados por la minería informal o ilegal y la contaminación que genera a través del aire, agua y suelos. Como consecuencia, según monitoreos realizados por la Cancillería y otros estudios previos, se registran niveles de mercurio superiores a lo permitido (1 μg/L) en la laguna Suches y en la desembocadura del río Suches en el lago Titicaca (Revollo y Campanini, 2014).

Por su parte, en la zona del río Madre de Dios se ha identificado la presencia de contaminación por mercurio en los pobladores del TIM II. Según el estudio elaborado por el CEJIS en 2021, las 180 balsas identificadas en el río Madre de Dios entre agosto y setiembre de 2021 utilizaban mercurio para extraer oro y liberaban aproximadamente 250 kilos de mercurio al mes. Así, en 2022, se identificó la presencia de niveles de mercurio superiores al límite permisible por la Organización Mundial de la Salud (OMS) en la población indígena del TIM II. En específico, se encontró que los 181 pobladores del TIM II poseían un nivel de mercurio en el cabello de 1.9 ppm o más, por encima del límite permisible de 1 ppm, alcanzando un promedio de 2.55 ppm. Los altos niveles de mercurio en la población del TIM II provendrían del consumo de pescado –principal alimento de la zona- contaminado por la presencia de minería aluvial en la zona. Ello tendría efectos negativos en la salud de los pobladores, sobre todo considerando que se trata de comunidades que carecen de acceso a servicios básicos de salud (CEJIS, 2023).

No obstante, aún no se han realizado estudios específicos acerca del impacto negativo de la contaminación, por mercurio u otros contaminantes, en la salud de la población de las áreas mencionadas.

Vínculos con actividades delictivas

La actividad minera ilegal en Bolivia estaría asociada, por un lado, a la posesión y uso de maquinaria ilegal (sin permisos de operación para la actividad minera) y armas de fuego. En 2023, la AJAM realizó 11 inspecciones in situ en las que se decomisaron 200 elementos propios de la explotación minera (mercurio, explosivos, entre otros) y seis armas de fuego.

Además, como se mencionó en la sección anterior, las pocas restricciones y control respecto al comercio de mercurio han generado que Bolivia se convierta en un proveedor relevante de mercurio de contrabando para países vecinos, como Perú, Colombia y Ecuador, el cual se suele destinar a la actividad minera aurífera artesanal informal o ilegal (Córdova, 2024).

Mapa 11.

Bolivia: Ruta del mercurio, 2018

Fuente: Villegas y otros (2021).

Por otro lado, debido a que buena parte de las cooperativas mineras opera en la informalidad o ilegalidad, existe muy poco control respecto de las condiciones laborales de sus trabajadores. Por lo tanto, la actividad minera ilegal en Bolivia también se ha asociado con casos de explotación laboral (Córdova, 2024). Por ejemplo, de acuerdo con un estudio de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental - SPDA (2015), en la zona del río Madre de Dios, al noreste del Bolivia, los trabajadores de la minería de oro aluvial (se registraban alrededor de 1,500 en 2013) laboraban en condiciones sumamente precarias: sin el pago de beneficios sociales, sin medios de protección frente al uso de mercurio, en horarios y condiciones extremas, y sin la seguridad de recibir sus salarios o mantener su empleo.

3.6 Minería informal e ilegal en Venezuela

En Venezuela, la legislación no provee una definición clara de minería ilegal; sin embargo, el reglamento de la Ley de Minas establece sanciones como el decomiso de maquinarias y equipos cuando esta actividad se realiza sin contar con la Guía de Circulación requerida. Además, la legislación establece multas y penas de prisión frente a infracciones relacionadas con la minería ilegal, el daño ambiental y el contrabando de minerales (Ver Anexo A). En tanto, no se cuenta con una definición clara o distinción legal para la minería informal.

Evolución reciente, ubicación e impacto ambiental

La minería ilegal en Venezuela se ha incrementado a un mayor ritmo desde la creación del Arco Minero del Orinoco (AMO) por el régimen de Nicolás Maduro en 2016 (Rendon, Sandin, & Fernandez, 2020). El AMO fue designada como un área destinada al desarrollo de la actividad minera, a fin de impulsar la economía nacional y diversificar las fuentes de ingresos más allá del sector petrolero, en un contexto de crisis económica. Sin embargo, la falta de transparencia y regulación han llevado a la expansión de la minería ilegal en dicho territorio desde la creación del AMO, ocasionando una deforestación significativa y ha planteado serias preocupaciones ambientales (Rendon, Sandin, & Fernandez, 2020; Ruiz, 2018).

La deforestación y el uso de mercurio en la extracción de oro han dañado significativamente los ecosistemas locales y los recursos hídricos, afectando la salud de las comunidades locales, incluyendo a las poblaciones indígenas. Se estima que entre el 86% y 91% de la minería de oro en Venezuela es ilegal, la mayor tasa de América Latina, con un valor aproximado de US$ 700 millones (May, 2017).

Además, alrededor de 500,000 trabajadores están involucrados en operaciones mineras ilegales. En el estado de Bolívar, donde se ubica el AMO, un porcentaje significativo de los trabajadores de las mineras serían menores de edad (Trapani & Saraiva, 2018).

Vínculos con actividades delictivas

La crisis económica, humanitaria y política ha agravado significativamente el problema de la minería ilegal en Venezuela. El debilitamiento sistemático de la institucionalidad, la corrupción generalizada y la disminución de recursos económicos han generado las condiciones para la expansión de actividades criminales (Rendon, Sandin & Fernandez, 2020). Por ejemplo, organizaciones criminales como el "Cartel de los Soles", que según informes está liderado por figuras de alto rango dentro de las fuerzas armadas venezolanas, han aprovechado estas vulnerabilidades para expandir su influencia en actividades como el tráfico de drogas y la minería ilegal (InSight Crime; 2022).

En este contexto, organizaciones guerrilleras colombianas como el ELN y disidentes de las FARC, han expandido su influencia y control en las zonas mineras de Venezuela durante los últimos años, llegando a controlar minas y rutas de transporte (Rendon, Sandin & Fernandez, 2020). El avance de la ELN parece haber sido tolerado, o incluso facilitado, por el gobierno venezolano, con el objetivo de mantener el control indirecto sobre los recursos mineros en áreas caracterizadas por una débil presencia estatal (InSight Crime, 2020).

Además, también han surgido actores como la Organización R (OR) que mantienen una presencia permanente en el casco urbano de Tumeremo y los alrededores, donde ha logrado ganar el apoyo de la comunidad local a través de iniciativas sociales y de infraestructura, como la distribución de alimentos y la mejora de servicios públicos (InSight Crime, 2023). Al igual que otros grupos criminales, OR emplea un sistema de extorsión mediante el cobro de cupos a los mineros del área que controlan. Esta organización ha registrado enfrentamientos armados con las fuerzas del orden en Venezuela, aunque también hay evidencia que sugiere que las fuerzas pueden haber tolerado o facilitado la presencia y actividades ilegales de dicha organización (InSight Crime, 2023).

Políticas y estrategias gubernamentales frente a la minería informal e ilegal

4.1 Perú

La respuesta del Estado frente a la minería ilegal e informal se ha dado principalmente en dos niveles. Por un lado, se ha buscado impulsar la legalidad de los mineros informales promoviendo operaciones mineras bajo instrumentos de gestión ambiental y social. Por otro lado, se encuentra la penalización de acciones ilegales, imponiendo penas considerables por el delito de minería ilegal y condicionando su persecución a la participación en un proceso de formalización. En un tercer nivel, aunque incipiente, no cuenta aún con un mecanismo efectivo que garantice la trazabilidad del oro.

Ilustración 1.

Perú: Línea de tiempo de dispositivos legales para la formalización minera y erradicación de la minería ilegal

Ley N° 27651:

Se proponen a las Direcciones Regionales de Energía y Minas como agentes de formalización de la minería artesanal y de pequeña escala.

Se reduce el costo del Derecho de Vigencia para producir.

Decreto Supremo N° 005-2009-EM:

Se incorpora la minería artesanal y de pequeña escala en el régimen general que ya aplicaba a la mediana y gran minería.

Se emitieron varios decretos. Algunos de ellos son: Decreto Legislativo N° 1101 y 1103:

Fiscalización de la minería con fines ambientales.

Creación de un Registro de Pequeños Productores Mineros.

Fuente: SPIJ, El Peruano. Elaboración IPE.

Decreto Legislativo N° 1102, 1106 y 1107:

Incorporación del delito de minería ilegal al Código Penal y fiscalización del lavado de activos.

Decreto Legislativo N° 1293:

Se crea el Registro Integral de Formalización Minera y se simplifican procesos administrativos.

Decreto Legislativo N° 1244:

Se incorporaron la minería y la tala ilegales como delitos en la Ley de Crimen Organizado.

Decreto Supremo N° 007-2017:

Nuevo reglamento del Informe Fundamentado para denunciar delitos de contaminación.

Decreto Legislativo N° 1351:

Se modificaron los delitos de Contaminación y Minería ilegal.

Ley N° 31388:

Prorroga el proceso de inscripción en el REINFO.

El nuevo plazo del proceso de formalización será hasta el 31 de diciembre de 2024.

a. Políticas de formalización

En 2002, se promulgó la Ley N° 27651, Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y Minería Artesanal, que define por primera vez las categorías de minería artesanal y productor minero artesanal. Esta ley y su reglamento promulgado en 2009 (Decreto Supremo N° 005-2009-EM) buscaron incorporar la minería artesanal y de pequeña escala en el régimen general que ya aplicaba a la mediana y gran minería. Además, se creó un registro de pequeños productores mineros. No obstante, este enfoque no resultó atractivo para los mineros informales y no se alcanzaron los objetivos deseados (ONPC, 2021). Además, estas normas establecieron la supervisión de la Minería Artesanal y de Pequeña Escala (MAPE) bajo las competencias de los gobiernos regionales. Sin embargo, la ausencia de un adecuado acompañamiento y asistencia técnica por parte del Gobierno Nacional ha limitado el cumplimiento efectivo de estas funciones (Wiener, 2019).

En 2012, el gobierno peruano emitió varios decretos legislativos para combatir la minería ilegal y alentar la formalización de mineros informales. Al respecto, destaca el Decreto Legislativo N.º 1102, que criminaliza la minería ilegal con penas de entre ocho y diez años de prisión. Además, la introducción de medidas de supervisión de la comercialización de minerales redujo significativamente las vulnerabilidades existentes que permitían el lavado de oro ilegal. Sin embargo, la producción ilícita continuó expandiéndose y los esfuerzos de formalización no obtuvieron los resultados deseados. La falta de incentivos reales para la formalización y la preparación insuficiente de los gobiernos regionales llevaron a la postergación de los plazos, y tras cuatro años, solo 5,000 de los aproximadamente 200,000 mineros informales se formalizaron (Basombrío y otros, 2019; Alvarado, 2014). Además, ante la introducción de los nuevos controles en la comercialización, las redes criminales optaron cada vez más por el contrabando del mineral hacia países vecinos con menor fiscalización (OEA, 2021a).

Ante el fracaso de las medidas iniciales de formalización, en 2016 se introdujo cambios legislativos para simplificar la formalización, permitiendo cierto equipamiento y ampliando el plazo hasta 2020 (Basombrío y otros, 2019). En 2017, se emitió el Decreto Legislativo N° 1293, que declara de interés nacional la formalización de estas actividades y crea el Registro Integral de Formalización Minera (REINFO), administrado por la Dirección General de Formalización Minera del MINEM. Esta medida proveyó beneficios como permitir la operación durante el proceso de formalización, agrupar mineros en entidades jurídicas, asignar y modificar derechos mineros, eximir ciertos pagos y penalidades, y otorgar acreditaciones especiales a los mineros en el proceso de formalización (ONPC, 2021).

Sin embargo, debido a la gran cantidad de mineros que no cumplieron con los requisitos para formalizarse dentro del marco del REINFO (150,000 según estimaciones del MINEM), los plazos de vigencia del registro se extendieron múltiples veces (Cano, 2021). Por ejemplo, el plazo originalmente previsto para concluir fue el 7 de julio de 2020 y fue extendido hasta el 23 de septiembre de 2020 por el Decreto de Urgencia N.º 029-2020. De 88,000 mineros informales inscritos en el proceso de formalización desde 2020, solo 1,562 se habían formalizado hasta octubre de 2020 (ONPC, 2021). En noviembre de 2020, se aprobaron por unanimidad proyectos de ley que modificaban los plazos de inscripción en el REINFO.

Las prórrogas en el proceso de formalización fueron acompañadas de exenciones de responsabilidad penal para los mineros en proceso de formalización (Cano, 2021). Esta situación ha generado preocupación entre diversos actores, quienes advierten que permitir procesos de formalización interminables, en la práctica, protege a los mineros ilegales y facilita la introducción de oro ilegal en los mercados. Esto se evidencia en la desarticulación en 2020 de una red que utilizaba registros fraudulentos del REINFO para lavar oro, lo que resultó en la incautación de oro valorado en más de US$10 millones (OEA, 2021a).

Para entender la efectividad de las estrategias de formalización en el Perú, es importante considerar la heterogeneidad existente en las operaciones de minería ilegal e informal, que no corresponde exclusivamente a la minería artesanal y de pequeña escala. Desde 1995 la producción de oro en Madre de Dios ha empleado métodos semi mecanizados, por lo cual el Minem empezó a clasificar la producción informal de oro de esta región como mediana y gran minería desde el 2005 (Manrique y Sanborn; 2021; Torres, 2007). En ese sentido, hay casos de mineros o inversionistas de mayor escala que se presentan como pequeños productores o mineros artesanales para beneficiarse de las facilidades legales del proceso de formalización (Manrique y Sanborn, 2021; Ipenza & Valencia, 2014).

Por otro lado, Manrique y Sanborn (2021) identifican que la explotación en yacimientos filonianos, que exige el trabajo en grupos numerosos, favorece el establecimiento de los mineros y sus familias alrededor de la mina, lo cual podría contribuir a la formalización. Por el contrario, los yacimientos aluviales en regiones amazónicas, debido a su carácter estacional, inhiben el establecimiento permanente alrededor de una concesión y hacen poco atractiva la formalización.

Actualmente, existen iniciativas legislativas para promover la reducción progresiva del uso del mercurio en el procesamiento del oro dentro de la MAPE, con el fin de eliminar completamente su uso para el año 203012, en línea con el Convenio de Minamata sobre el Mercurio adoptado en 2013 y ratificado por el Perú en 2016. No obstante, este objetivo requiere la adopción efectiva de tecnologías libres de mercurio en la minería artesanal. Aunque se viene implementado el uso de tecnologías limpias como mesas gravimétricas, esta técnica no se encuentra difundida, en parte debido a que requiere una considerable inversión inicial y capacitación (Proyecto Prevenir, 2021). Además, de acuerdo con los expertos consultados, requieren de condiciones geológicas y mineralógicas específicas que no siempre pueden estar presentes en los lugares donde se practica la MAPE.

b. Políticas punitivas

La política gubernamental para enfrentar la minería ilegal también ha incluido acciones punitivas que incluyen la intervención policial y militar, así como la destrucción de maquinaria minera en zonas prohibidas. Este enfoque ha cobrado mayor relevancia desde mediados de la década de los 2000, en aparente respuesta a la creciente complejidad y escala de la minería informal13, que empezó a cruzar límites legales y ambientales (Manrique y Sanborn, 2021). Sin embargo, algunos autores señalan que las medidas punitivas para combatir la minería ilegal no han cumplido su objetivo y, por el contrario, en ocasiones han sido contraproducentes al aumentar la violencia y desconfianza entre los mineros artesanales y de pequeña escala hacia el Estado (Cano, 2021; Manrique y Sanborn, 2021).

Más recientemente, la Operación Mercurio en La Pampa14, Madre de Dios iniciada en 2019 representa el intento de adoptar un enfoque más integral en las acciones del gobierno contra la minería ilegal, incluyendo en su diseño, además de operativos de interdicción, medidas contra el contrabando de mercurio, tráfico de combustible y trata de personas. Aunque esta intervención logró inicialmente controlar el 94% de la minería de oro en la zona La Pampa15, la producción ilegal de oro se ha desplazado hacia otros puntos en Madre de Dios, incluyendo zonas de amortiguamiento de áreas protegidas, y hacia la provincia de Sandia en Puno, lo que se conoce como “efecto globo” (MINAM, 2020; Basombrío y otros, 2021). Ello evidencia la adaptabilidad de la minería ilegal ante las medidas gubernamentales.

Ante estos desafíos, mediante el Decreto Supremo N° 017-2021-MINAM, se aprueba el aprueba el Plan Integral Frente a la Minería Ilegal "Plan Restauración", con el objetivo de erradicar la minería ilegal en Madre de Dios, Cusco, y Puno, y evitar su desplazamiento a otras regiones. Para ello, este plan se estructuró en diversos ejes de intervención, incluyendo seguridad, formalización minera, desarrollo productivo, y protección de derechos. Además, mediante el Decreto Supremo N° 010-2022-MINAM se estableció un mecanismo para su modificación periódica, con el objetivo de mantenerlo adaptable a los cambios en la situación de la minería ilegal. Aunque entre 2021 y 2024, se han llevado a cabo acciones de interdicción y destrucción de maquinarias en las áreas afectadas, la minería ilegal ha seguido avanzando y se mantiene como un problema persistente a nivel nacional (Finer & Mamani, 2024).

Además de las intervenciones directas, el control de insumos para la minería ilegal representa una estrategia clave para limitar la capacidad operativa de los mineros ilegales. Así, desde 2012 se han definido vías de uso obligatorio para el traslado de insumos químicos– como el mercurio y combustibles – en rutas clave como Lima – Cusco – Iñapari (Madre de Dios)16. La SUNAT ha establecido puestos de control en áreas estratégicas como Madre de Dios y zonas de frontera en Puno para controlar el flujo de insumos químicos. Sin embargo, la efectividad de estos controles enfrenta desafíos significativos, incluyendo la falta de patrullaje constante fuera de las rutas establecidas y limitaciones en la inteligencia operativa que dificultan la capacidad del Estado para prevenir el contrabando y transporte de insumos controlados.

Por otro lado, cabe destacar que la expansión de la minería ilegal en los años recientes no ha sido acompañada por un incremento proporcional en los esfuerzos fiscales para su erradicación. Los datos del Ministerio de Economía muestran que, en 2019, el programa presupuestal “Reducción de la minería ilegal” alcanzó un presupuesto máximo de S/119 millones en términos reales, equivalente a solo 0.81% del presupuesto total asignado a orden y seguridad nacional en ese año. En 2020, este presupuesto se redujo a 0.52%, y se ha mantenido constante en los años siguientes. Para 2024, se estima que el presupuesto para este programa será de alrededor de 0.49%. Con ello, entre 2019 y 2024, el presupuesto habría disminuido en 26% en términos reales. Asimismo, el Minem y el Ministerio del Interior (Mininter) no habrían reportado aun los resultados del principal indicador de desempeño de este programa, lo cual indica la falta de una priorización adecuada hacia esta problemática.

Gráfico 18 .

Perú:

Presupuesto del

programa "Reducción de la minería ilegal", 2015-2024

(millones de S/ de 2023, % del presupuesto de orden público y seguridad)

Millones de S/ de 2023 (eje izq.)

% del presupuesto de orden público y seguridad (eje der.)

Fuente: MEF - SIAF, Presupuesto 2024 aprobado. Elaboración IPE.

c. Políticas de trazabilidad de minerales

En el Perú no se cuenta con un esquema integral y articulado de trazabilidad a lo largo de la cadena de suministro del oro, desde su origen en la MAPE hasta la venta a los consumidores finales. En lugar de ello, existen procedimientos aislados en etapas específicas, como el control de insumos químicos fiscalizados por la SUNAT y el control del tránsito y uso de explosivos por la Sucamec. Además, la falta de coordinación adecuada entre las entidades reguladoras en los ámbitos aduanero, administrativo, civil y penal dificulta el proceso de trazabilidad, facilitando que el oro de fuentes ilegales se mezcle con el de origen legal.

Entre las medidas de control implementadas, se encuentra el Registro Especial de Comercializadores y Procesadores de Oro (RECPO) creado en 2012, a cargo de la Dirección General de Minería del MINEM17. Todas las personas naturales o jurídicas que se dedican a la compraventa o refinación de oro deben inscribirse obligatoriamente en el RECPO y llevar un registro detallado de sus proveedores y destinos. Sin embargo, esta herramienta es incompleta y carece de mecanismos efectivos de fiscalización y sanción. Los comerciantes y procesadores de oro, incluidas las empresas formales, desempeñan un papel clave en la introducción de oro ilegal en la cadena de suministro, al adquirir grandes cantidades de oro de mineros ilegales a precios significativamente reducidos (OEA, 2021a). La falta de supervisión adecuada y la colaboración de funcionarios corruptos facilitan la evasión de controles y la producción de documentos fraudulentos que ocultan el origen del oro (OEA, 2021a; Pereyra, 2024)

Más recientemente, en 2022 se han promulgado cambios normativos que establecen que las Guías de Remisión de la SUNAT deben ser emitidas electrónicamente18. Las Guías de Remisión son documentos que acompañan al traslado de bienes, proporcionando información sobre el origen y destino de la mercancía para fines de control tributario. Sin embargo, la adaptación al sistema electrónico ha sido lenta y con el plazo de adecuación postergado en dos ocasiones en los últimos dos años19. Además, la normativa actualizada aún permite el uso de formatos impresos en situaciones de baja o nula conexión a Internet y en casos de cambios imprevistos en el punto de llegada o transbordos no planificados. Sobre esto último, se han reportado deficiencias en el control y supervisión efectiva de la legitimidad de estos documentos por parte de la policía, al ser considerado un tema administrativo y no contar con mecanismos de verificación en tiempo real, facilitando el "blanqueamiento" del oro ilegal en su trayecto a las plantas de procesamiento (Pereyra, 2024).

4.2 Colombia

La política gubernamental en Colombia frente a la minería ilegal e informal ha atravesado diversas fases, influenciadas por las fluctuaciones de los precios de los minerales y la complejidad territorial y socioeconómica del país. La respuesta del gobierno incluye políticas de formalización minería, acciones punitivas contra la minería ilegal y medidas para la trazabilidad del oro. Aunque Colombia ha logrado construir un marco regulatorio robusto frente a la minería ilegal e informal, su implementación ha presentado resultados mixtos, debido a la falta de conocimiento sobre la diversidad de las operaciones de la minería artesanal, debilidad de las capacidades institucionales, la resistencia de las comunidades locales, la infiltración de los grupos criminales, y las fallas en la coordinación interestatal con los países vecinos.

Ilustración 2.

Colombia: Línea de tiempo de dispositivos legales para la formalización minera y erradicación de la minería ilegal

Ley N° 141:

Se propone legalizar a los “mineros de hecho”

Ley N° 685:

Ley N° 1450:

Se limita el uso de dragas y retroexcavadoras sin tener licencia ambiental.

Se implementan permisos mineros para explotar y explotar.

Resolución N° 3438:

Decreto N° 933:

Abre la posibilidad de formalizar mediante cesión parcial de área o contratos de operación.

Se crea la Unidad Nacional de Fiscalías de Delitos contra los Recursos Naturales y el Medio Ambiente.

Decreto N° 0276:

Se crea el Registro Único de Comercializadores de Minerales para controlar y regularizar el comercio de oro.

Decreto N° 480:

Especificaciones sobre los subcontratos de formalización anotados en el Registro Minero Nacional.

Ley N° 1955:

Mayor fiscalización minera mediante autorizaciones temporales, solicitudes de legalización, etc.

Resolución N° 590:

Requisitos para la sustracción temporal de Áreas de Reserva Especial donde hay minería informal.

Fuente: Congreso de Colombia, Función Pública Colombia. Elaboración IPE.

Resolución N° 40195:

Se promueve la asistencia técnica para que los mineros se formalicen y alcancen ciertos estándares.

Decreto N° 1378:

Se modifican los requisitos para otorgar concesiones a mineros de pequeña escala.

Ley N° 2250:

Se elabora el Plan Único de Formalización y Legalización Minera.

a. Políticas de formalización

La formalización de la minería en Colombia ha sido un proceso complejo y en gran medida no ha cumplido con sus objetivos. Aunque se han implementado diversas leyes y mecanismos para integrar a los mineros informales en la economía formal, los desafíos como la diversidad de operaciones mineras, la presencia de grupos armados ilegales y la reticencia de las grandes empresas han impedido un éxito significativo. A pesar de algunos avances normativos, como la creación de marcos legales más específicos y ordenados, la formalización sigue siendo un desafío considerable.

Históricamente, la minería artesanal en Colombia ha comprendido la extracción de oro, carbón y materiales de construcción, actividades que podían realizarse sin poseer un título minero y que empleaban muy bajos niveles de mecanización. En 1994, la Ley N° 141 estableció por primera vez un marco para la formalización de la minería de pequeña escala. Esta norma ofreció la posibilidad de legalizar a los “mineros de hecho”, resultando en cerca de 3,000 solicitudes, principalmente de mineros de carbón y materiales de construcción. Posteriormente, el Código de Minas de 2001 (Ley N° 685) estableció que la exploración y explotación en áreas de minería artesanal requerían permisos mineros. Estos nuevos requisitos legales llevaron a la exclusión de muchas comunidades que tradicionalmente se dedicaban a esta actividad en Colombia (Güiza, Cante, & Correa, 2021).

A mediados de la década de los 2000, el incremento del precio internacional del oro llevó a una “fiebre del oro”, que incrementó sustancialmente la población dedicada a la minería informal. Ello generó conflictos entre los nuevos mineros y los mineros informales ya establecidos, así como problemas ambientales significativos como la deforestación y la contaminación de fuentes hídricas. En ese contexto, en 2010 se realizó un nuevo intento de formalizar la minería artesanal20. Sin embargo, esta iniciativa enfrentó problemas debido a la diversidad de las operaciones mineras artesanales, que impide un enfoque único para las iniciativas de formalización (Güiza, Cante, & Correa, 2021). Por ejemplo, la naturaleza nómada de la minería aluvial de oro – que no tiene una ubicación fija –complicó tanto la legalización como el control de estas actividades.

En respuesta la heterogeneidad en estas actividades, el gobierno colombiano ha establecido mecanismos de formalización que consideran factores como la titularidad de las áreas mineras y la capacidad de los mineros locales para cumplir con las regulaciones. Los principales mecanismos legales utilizados para formalizar la minería en los territorios con títulos mineros, siempre que los titulares de las concesiones estén interesados en participar, han sido los siguientes:

Subcontratos de Asociación y Operación: Este mecanismo permite que los titulares de derechos mineros subcontraten la explotación de ciertas áreas a terceros, para la operación de áreas mineras específicas bajo su concesión. El contrato se rige por las normas civiles y comerciales, sin intervención directa de la Autoridad Minera en su contenido específico, pero verifica que las actividades mineras se realicen conforme a las obligaciones y regulaciones aplicables. La responsabilidad de la ejecución de las actividades mineras recae sobre el titular minero, quien debe asegurar el cumplimiento de las obligaciones del título minero y las buenas prácticas mineras (ANM Colombia, 2016). Sin embargo, las empresas con operaciones de gran escala han mostrado reticencia a utilizar este mecanismo debido a la persistencia de su responsabilidad legal sobre las operaciones, lo que puede afectar su reputación y valoración en el mercado bursátil.

Cesión de áreas para la formalización: A través de este mecanismo, titulares de derechos mineros transfieren parte de sus áreas tituladas a pequeños mineros o comunidades locales. Este proceso crea nuevos títulos mineros para los cesionarios, permitiéndoles operar de manera independiente. Sin embargo, en la práctica los mineros tradicionales han registrado dificultades para cumplir con las normas técnicas y ambientales mínimas establecidas. Además, se ha reportado que los procesos administrativos para la cesión de áreas suelen ser largos y complicados, lo que retrasa la implementación efectiva de este mecanismo.

Subcontratos de formalización: Este mecanismo permite a los titulares de derechos mineros establecer contratos que limitan su corresponsabilidad legal en relación con las actividades de los subcontratistas. Estos contratos facilitan operaciones independientes por parte de los subcontratistas con el apoyo de los titulares en el proceso de formalización, pero sin extender la responsabilidad legal al titular por las acciones del subcontratista. Además, facilita la integración de los subcontratistas en la cadena de valor minera formal, al permitir vender y procesar el mineral a través de los titulares mineros. Sin embargo, se han registrados casos de titulares mineros que utilizan este mecanismo para evadir responsabilidades de inversión en sus concesiones (Güiza, Cante, & Correa; 2021).

Por otro lado, también se ha diseñado un mecanismo para facilitar la formalización de comunidades de pequeños mineros artesanales mediante la asignación de áreas específicas para su explotación sujetas a un marco legal adaptado a su realidad, diferente a la de las operaciones de gran escala. Este enfoque no solo busca mantener la legalidad, sino también asegurar una gestión ambiental adecuada. Sin embargo, un desafío significativo es la presencia de grupos armados ilegales en estas áreas, que no solo dificultan la implementación de programas de formalización, sino que también restringen el acceso de la población a estos. Aunque se ha logrado avances en la formalización de comunidades organizadas, el número de mineros formalizados sigue siendo limitado en comparación con la magnitud del sector informal (Güiza, Cante, & Correa; 2021).

En 2022, Ley N° 2250 estableció el marco para la elaboración del Plan Único de Formalización y Legalización Minera de Colombia y que fue publicado en 2023. Este documento representa un esfuerzo por sistematizar y organizar la legislación de la formalización minera vigente. Una revisión de los mecanismos de formalización sistematizados en este plan se presenta en el Anexo A del presente documento.

Por otro lado, también se han registrado iniciativas de formalización desde la cooperación internacional como el proyecto “Empoderamiento de los Consejos Comunitarios en Chocó” en 2023, apoyado por la Unión Europea y la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI), que busca formalizar a los mineros artesanales y difundir prácticas más sostenibles que no requieren el uso de mercurio, además de la promoción de actividades económicas alternativas. Sin embargo, enfrenta dificultades relacionadas con la informalidad prevalente en el sector y el desafío de alterar prácticas tradicionales arraigadas (ONUDI, 2023).

b. Políticas punitivas

En 2011, la Ley N° 1450 - Plan Nacional de Desarrollo estableció la prohibición del uso de equipos como dragas y retroexcavadoras en actividades mineras sin un título minero en el Registro Minero Nacional y sin licencia ambiental (Escobar et al, 2019). Sin embargo, los decomisos de maquinarias no resultaron efectivos, debido a la complejidad y elevado costo de trasporte y almacenamiento. Esto impidió un control efectivo de la maquinaria decomisada, que posteriormente regresaba a ser utilizada en las operaciones mineras ilegales.

Al año siguiente, ante el incremento de los impactos ambientales y bajo el marco de los acuerdos supranacionales tomados por la Comunidad Andina de Naciones (CAN), el gobierno colombiano promulgó el Decreto N° 2235, que autorizó el decomiso y la destrucción de la maquinaria usada en la minería ilegal. Además, también en 2012, la Fiscalía General de Colombia creó la Unidad Nacional de Fiscalías de Delitos contra los Recursos Naturales y el Medio Ambiente, enfocada en investigar delitos ambientales, incluida la minería ilegal. Posteriormente, en 2014 el gobierno creó la Unidad Nacional de Intervención Contra la Minería Criminal (UNIMIC), coordinada por la Dirección de Seguridad Pública e Infraestructura del Ministerio de Defensa y liderada operacionalmente por la Dirección de Seguridad Rural de la Policía (OECD, 2018). Por su parte, ese mismo año se conformó la Brigada conta la Minería Ilegal del Ejército de Colombia, centrada en la realización de operativos de interdicción (Cawley, 2014).

A pesar de los esfuerzos, los operativos e investigaciones realizadas no han logrado en gran medida sus objetivos (Molina 2019; Berg, Ziemer, & Kohan, 2021). Las investigaciones realizadas por la fiscalía no han culminado en condenas efectivas, debido principalmente a la falta de evidencia y baja capacidad de las autoridades judiciales para procesar los casos (OECD, 2018). Además, la complejidad de los terrenos y la resistencia de las comunidades locales que se benefician económicamente de esta actividad también han dificultado las acciones del gobierno. En 2023, por ejemplo, se registraron paros y protestas violentas durante 33 días en 16 municipios en la región Bajo Cauca, como reacción a la intensificación de los operativos de interdicción del gobierno (Tarazona, 2023). Ello evidencia la complejidad de la interrelación entre el crimen organizado y la búsqueda de medios de subsistencia de la población local que se debe considerar al abordar el problema de la minería ilegal.

c. Políticas de trazabilidad del oro

Un componente clave de la repuesta del gobierno de Colombia frente a la minería ilegal es el buscar mejorar la trazabilidad a lo largo de la cadena de valor del oro. Bajo el marco de la Ley N° 1450 - Plan Nacional de Desarrollo (2011), el gobierno colombiano publicó en 2015 el Decreto N° 0276 que creó el Registro Único de Comercializadores de Minerales (RUCOM), a fin de controlar y regularizar la comercialización de oro, a través del registro de personas naturales o jurídicas dedicadas a esta actividad (Escobar et al, 2019; OEA, 2021a).

Este registro no ha sido efectivo para garantizar la trazabilidad real del oro. Se ha detectado un uso fraudulento del RUCOM para encubrir la venta ilegal de oro, a través de prácticas como el uso de información de mineros artesanales fallecidos o empresas ficticias. Además, en algunos casos, la fiscalía general de Colombia ha evidenciado un número desproporcionado de mineros artesanales registrados en RUCOM comparado con la población económicamente activa en algunos municipios (OEA, 2021b). No obstante, este registro ha cumplido un rol en la identificación de individuos y empresas involucradas en la comercialización de minerales, facilitando la caracterización y posterior judicialización de los delitos asociados a la minería ilegal, como el lavado de activos.

4.3 Brasil

La respuesta del gobierno de Brasil para enfrentar la minería informal e ilegal ha incluido medidas de formalización, acciones de interdicción y políticas para mejorar la trazabilidad del oro. Sin embargo, también de flexibilización ambiental.

Ilustración 3.

Brasil: Línea de tiempo de dispositivos legales para la formalización minera y erradicación de la minería ilegal

Ley N° 7.805:´

Introdujo el régimen de permiso de lavra garimpeira (PLG), la que permitió la explotación inmediata sin necesidad de estudios previos.

Ley N° 11.685:

Define los conceptos de garimpeiros y los lugares de garimpo.

Ley N° 12.844:

Se exime a los compradores de oro en caso de ilegalidad.

Ordenanza DNPM N° 155:

Se establecieron los tamaños permitidos para las parcelas de minería artesanal (garimpagem).

Proyecto de Ley N° 191:

Se busca permitir actividad minera en territorios indígenas.

Instrucción normativa RFB N° 2.138:

Se establece la obligatoriedad del uso de la Nota Fiscal Electrónica para registrar transacciones de oro.

1989 2008 2016 2020 2023 2013

Redefinió el concepto de minería artesanal (garimpagem) en función de los minerales extraídos y la ubicación de la actividad. No detalla claramente que constituye la actividad de garimpagem

Se asume la buena fe del comprador, incluso desconociendo el origen del mineral.

La extensión permitida ascendia a las 10,000 hectáreas en la Amazonía Legal y 1,000 hectáreas en otras regiones.

Nota: Recientemente, Lula da Silva solicitó dar marcha atrás con este proyecto. El pedido sigue en espera.

Fuente: Presidencia de la República y Ministerio de Minas y Energía de Brasil. Elaboración IPE.

Acción directa de inconstitucionalidad N° 7.345:

Se suspendió previsionalmente la presunción de buena fe en la Ley N° 12.844.

a. Políticas de formalización y flexibilización

A fines de la década de 1980, la legislación de Brasil sobre la minería artesanal experimentó cambios significativos, en un intento del gobierno de legalizar y aprovechar los recursos auríferos del país para afrontar su elevada deuda externa y crisis financiera. La Ley N° 7.805, promulgada en 1989, introdujo el régimen de permiso de lavra garimpeira (PLG), que permitió la explotación inmediata de yacimientos minerales sin necesidad de estudios previos de explotación. Este cambio legislativo redefinió el concepto de garimpagem (minería artesanal), en función de los minerales extraídos, y la ubicación de la actividad, sin considerar las herramientas y métodos de extracción utilizados. En la práctica, esto permitió el uso de maquinaria industrial incluso en operaciones consideradas de pequeña escala (Risso et al, 2021).

Posteriormente, la Ley N° 11.685 de 2008 definió los conceptos de garimpeiros y los lugares de garimpo, pero no detalló claramente que constituye la actividad de garimpagem. Esto dio lugar a un reconocimiento de la actividad sobre la base de construcciones legales, en lugar de considerar aspectos tradicionales como el uso de técnicas manuales. En 2016, la Ordenanza DNPM N° 155/2016 estableció los tamaños permitidos para las parcelas de garimpagem, permitiendo extensiones de hasta 10,000 hectáreas en la Amazonía Legal y 1,000 hectáreas en otras regiones. En conjunto, estos cambios normativos han facilitado la mecanización y escalabilidad de esta actividad, llevando a que sus operaciones empleen técnicas de extracción similares a las de la minería industrial, aunque sin abordar completamente sus impactos ambientales. A diferencia de la minería de gran escala, la minería artesanal está sujeta a estudios ambientales simplificados (Risso et al, 2021).

Conforme a sus promesas de campaña, la administración del presidente Jair Bolsonaro (2019-2022) adoptó un enfoque que promovía una política más permisiva hacia la actividad de garimpo en la Amazonia brasileña. Por ejemplo, en 2020, el Ejecutivo propuso cambios legislativos para permitir el desarrollo de actividades mineras en territorios indígenas, los cuales representan el 23% de la Amazonía legal de Brasil (Siqueira-Gay et al., 2020)21. Además, se realizaron recortes sustanciales en los presupuestos de agencias ambientales como el Ministerio del Medio Ambiente y el Instituto Brasileño del Medio Ambiente y Recursos Naturales Renovables (IBAMA) (Diele-Viegas et al., 2020). El respaldo político significativo a las actividades de garimpo en la Amazonía de Brasil y los recortes presupuestales a las instituciones ambientales resultaron en una mayor expansión de la minería ilegal en el territorio brasileño, afectando áreas protegidas y territorios indígenas (Massaro y otros, 2022; Magalhães, 2023).

b. Políticas punitivas

El gobierno brasileño ha implementado acciones para combatir la minería ilegal, incluyendo el uso de tecnología satelital, la presencia militar y la destrucción de equipos utilizados en la actividad ilícita. Desde 1988, Brasil ha sido pionero en el uso de monitoreo satelital para la detección de deforestación en la Amazonía a través del programa PRODES del Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), lo que ha permitido un monitoreo de la deforestación, incluyendo la asociada con la minería ilegal (Mataveli, et al. 2022). Adicionalmente, se han utilizado drones para complementar las observaciones satelitales, que facilitan las operaciones de cumplimiento legal.

Bajo la actual administración del presidente Lula da Silva, se ha observado un cambio en el enfoque hacia la minería ilegal (Phillips, 2023; Cárdenas, 2024). El gobierno ha intensificado la regulación y supervisión de la industria, especialmente en lo que respecta a la minería artesanal y pequeña. Además, se ha desplegado una mayor presencia militar en las áreas afectadas por la minería ilegal, con acciones que incluyen la destrucción de avionetas y la incautación de armas y embarcaciones utilizadas en esta actividad (Gonzales, 2023; Phillips, 2023). Sin embargo, a pesar del aparente éxito inicial de estas medidas, la minería ilegal ha retornado a las zonas intervenidas (Cárdenas, 2024). Además, los mineros ilegales parecen haber adaptado sus actividades para evadir el control de las autoridades al recurrir, por ejemplo, al trabajo nocturno para evitar el alcance de la vigilancia satelital y aérea, más activa durante el día (VOA, 2024).

Por otro lado, se han registrado desafíos de coordinación entre las entidades del gobierno en la lucha contra la minería ilegal (Magalhães, 2023). La Agência Nacional de Mineração (ANM Brasil)22, entidad responsable de la regulación y supervisión de la minería en Brasil, tiene entre sus funciones la detección y sanción de la minería ilegal, en coordinación con las fuerzas del orden y las autoridades judiciales. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos conjuntos entre agencias gubernamentales y militares, existen críticas sobre la efectividad y el nivel de compromiso, especialmente en términos del apoyo logístico y las acciones de interdicción (VOA, 2024).

Además, frente a la intensificación de las medidas de interdicción en los últimos años, se ha reportado la resistencia de algunas comunidades locales que dependen económicamente de estas actividades. Esta resistencia, además, es exacerbada por la presencia de grupos armados y organizaciones criminales en las áreas de operación, que a menudo son remotas y difíciles de controlar (El País, 2023).

c. Políticas de trazabilidad del oro

Existe el reconocimiento entre las autoridades y la sociedad civil de Brasil de que la estrategia contra la minería ilegal debe enfocarse en los actores financieros y responsables del blanqueo de capitales, además de los mineros artesanales. Esto se ve dificultado parcialmente por la legislación existente (Ley N° 12.844 de 2013), que exime a los compradores de oro de responsabilidades en caso de ilegalidad (Zupello, 2023). En respuesta a estos desafíos, desde el 2023, el gobierno, la academia y la sociedad civil se vienen impulsando medidas para fortalecer el control y la regulación del mercado del oro:

En marzo, se estableció la obligatoriedad del uso de la Nota Fiscal Electrónica, documento exclusivamente digital, para registrar las transacciones con oro, eliminando la posibilidad de registros manuales23. Este cambio normativo involucra a las entidades financieras del país, las principales compradoras de oro regulado en Brasil.

En abril, el Supremo Tribunal Federal (STF) suspendió provisionalmente la presunción de la buena fe de los compradores, aunque la ley aún sigue vigente (Zupello, 2023).

En mayo, la Universidad de São Paulo (USP) y el Instituto Brasileiro de Mineração (Ibram) lanzaron la Plataforma de Compra Responsável de Ouro (PCRO), herramienta que permite cruzar información pública para mejorar la trazabilidad del mineral (Ibram, 2023). Esta herramienta complementa otras plataformas ya existente como el Sistema de Informações Geográficas da Mineração (SIGMINE) de la ANM de Brasil.

En junio, el Gobierno brasileño presentó al Congreso un Proyecto de Ley (PL) para reglamentar y mejorar la trazabilidad toda la cadena del oro, el cual se suma a otros dos PL presentados en años anteriores24. No obstante, estos PL aún están pendientes de ser aprobados en el Congreso.

Por su parte, el Ministerio Público Federal (MPF) y la Policía Federal (PF) de Brasil han intensificado sus acciones contra las distribuidoras por lavado de oro y usurpación, evidenciando un mayor énfasis en mejorar la trazabilidad hacia los niveles más altos de la cadena de suministro ilegal. Por ejemplo, en 2023 la Policía Federal desmanteló una red que falsificaba recibos para legalizar la comercialización de oro hacia países como Italia, Suiza, China y los Emiratos Árabes Unidos. Esto evidencia las conexiones internacionales del crimen organizado en esta actividad (Maurisse, 2023; Zupello, 2023).

A pesar de los esfuerzos, los grupos vinculados a la minería ilegal continúan adaptando sus métodos de operación para evitar la trazabilidad del gobierno. Por ejemplo, el uso de criptomonedas para el lavado de oro ilegal viene creciendo, particularmente en áreas como la ciudad de Itaituba en el estado de Pará, conocida por ser un núcleo importante de esta actividad. Al respecto, la Policía Federal de Brasil ha identificado el uso de criptomonedas por un valor total estimado en torno a 3 millones de dólares y 16 millones de reales entre 2019 y 2021 vinculados al comercio de oro ilegal procedente de la Amazonía (Lorran, 2022).

4.4 Ecuador

Las medidas de formalización y sanciones en Ecuador reflejan un enfoque que incluye tanto medidas para promover la formalización de la minería artesanal, así como la imposición de sanciones a la minería ilegal (Ver Anexo A.).

Ilustración 4.

Ecuador: Línea de tiempo de dispositivos legales para la formalización minera y erradicación de la minería ilegal

Ley de Minería y reglamento:

Se permite la regularización de mineros artesanales con al menos 2 años de operación en un área que previamente no haya sido concesionada.

Ley de Prevención de Lavado de Activos y del Financiamiento de Delitos:

Se encarga la identificación de actividades relacionadas con el lavado de activos a la Unidad de Análisis Financiero Económico.

Programa de Regularización de Minería Artesanal:

Promueve que los mineros no formales se registren y obtengan los permisos necesarios para legalizar su actividad.

Acuerdo N° MERNNR-MERNNR2020-0045-AM:

Se aprueba un nuevo Instructivo para el Otorgamiento, Administración y Extinción de Permisos para la Minería Artesanal.

Operativos “Manatí”: Intervenciones contra la minería ilegal a cargo de las fuerzas armadas y policiales realizadas entre 2022-2023.

2005 2016 2020 2022 2018

Se establecen límites de producción para la minería metálica artesanal.

Se define como requisito para la actividad minera contar con una Licencia Ambiental.

Fuente: Ministerio de Energía y Recursos Naturales y Asamblea nacional de Ecuador No Renovables. Elaboración IPE.

a. Políticas de formalización

Ecuador ha implementado medidas específicas para la formalización de la minería artesanal. El Reglamento General a la Ley de Minería promulgada en 2009 establece que los mineros artesanales que puedan demostrar que han estado trabajando en una área específica durante al menos dos años antes de la implementación de la Ley de Minería (2009) pueden regularizar su situación, siempre que las áreas en las que han estado trabajando no estén previamente concesionadas (Escobar, 2019). Asimismo, la Ley de Minería establece límites de producción para la minería artesanal de minerales metálicos de diez toneladas por día en minería subterránea y 120 metros cúbicos por día en minería de aluviales (UNODC, 2023).

La formalización de la minería artesanal en Ecuador se canaliza a través del Programa de Regularización de Minería Artesanal (PRENAM), que promueve que los mineros no formales se registren y obtengan los permisos necesarios para legalizar su actividad (Escobar, 2019). Paralelamente, el proceso de Regularización Ambiental busca asegurar que la minería artesanal cumpla con los estándares y normativas ambientales establecidas (Ver Anexo A). Asimismo, se promueve la transición de la minería artesanal hacia la pequeña y mediana minería, y reducir la dependencia económica de la minería artesanal y de pequeña escala (OEA, 2021b).

b. Políticas punitivas

Por otro lado, la legislación ecuatoriana impone sanciones para la minería ilegal, incluyendo desalojos, decomiso de equipos y productos, y la obligación de restaurar los ecosistemas dañados, así como penas de prisión (Ver Anexo A). En los últimos años, el gobierno ha llevado a cabo diversas acciones de interdicción contra la minería ilegal. Por ejemplo, en los tres operativos denominados Manatí (I, II y III), realizados entre 2022 y 2023, las fuerzas armadas y policiales decomisaron 186 retroexcavadoras utilizadas en la minería ilegal en el enclave Centro Amazónico del país (Plan V, 2023). Sin embargo, se ha cuestionado su eficacia, especialmente del operativo Manatí III realizado en 2023, en el que solo se lograron intervenir 37 retroexcavadoras de un total estimado de 250 que operan en la zona. Ello ha generado acusaciones de corrupción y filtración de información oficial que permiten a los mineros ilegales evadir los operativos y enterrar maquinarias (Tarazona, 2023). Además, la Operación Manatí II en 2022 evidenció la complicidad de funcionarios públicos en actividades delictivas de minería ilegal, incluyendo un exdirector de la Agencia de Regulación y Control de Energía y Recursos Naturales No Renovables (Plan V, 2023).

c. Políticas de trazabilidad del oro

Adicionalmente, se han implementado medidas para fortalecer el combate contra el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo. La Unidad de Análisis Financiero y Económico (UAFE) opera como una unidad de inteligencia financiera para identificar actividades sospechosas relacionadas con el lavado de activos (OEA, 2021b). No obstante, el gobierno enfrenta desafíos debido a las tácticas utilizadas por los grupos criminales para disimular el origen ilegal del oro, que incluyen la falsificación de facturas y documentos de exportación. Según informes de la Fiscalía General de Ecuador, la situación se ve agravada por las redes de contrabando transfronterizo y la falta de coordinación, así como por los recursos limitados disponibles para las autoridades (OEA, 2021b).

En Ecuador, uno de los mayores obstáculos para combatir la minería ilegal sería la ausencia o debilidad de la presencia estatal en las regiones afectadas. Esto incluye no solo la falta de aplicación de la ley, sino también la ausencia de servicios gubernamentales e infraestructura básica, lo cual es explotado por los grupos criminales para establecer su influencia y control sobre estas áreas (Plan V, 2023).

4.5 Bolivia

La respuesta del gobierno boliviano frente a la minería ilegal ha experimentado cambios notables en su enfoque en las últimas décadas, centrándose recientemente en medidas de flexibilización para fomentar la minería formal y en acciones de interdicción para combatir la minería ilegal.

Ilustración 5.

Bolivia: Línea de tiempo de dispositivos legales para la formalización minera y erradicación de la minería ilegal

Código de minería:

Se permite la actividad minera a concesiones de duración indefinida, siempre que se pague una patente y no se opere en zonas restringidas.

Decreto Supremo N° 29117:

Se declaró a todo el territorio nacional como reserva fiscal minera, bajo la administración de COMIBOL.

Ley N° 4049 del 2009:

Reducción de regalías mineras de 7% a 2.5% para pequeños mineros auríferos.

Ley N° 367:

Se declaran delitos en el Código Penal al avasallamiento, explotación y comercialización ilegal de minerales.

Ley de Minería y Metalurgia: Los minerales son del pueblo boliviano y El Estado los administra.

Se establece a la AJAM como entidad fiscalizadora.

1997 2007 2013 2014 2023 2009 2010

Se establece la libre tenencia y comercialización de minerales.

Decreto Supremo N° 29165:

Se creó el Servicio Nacional de Registro y Control de Comercialización de Minerales y Metales.

Decreto Supremo N° 726 del 2010:

Conversión de toda concersión minera en Autorizaciones Transitorias Especiales (ATEs)

Fuente: Ministerio de Minería y Metalurgia, Estado Plurinacional de Bolivia. Elaboración IPE.

Se define áreas restringidas para la minería, excepto en caso se logre un acuerdo de partes.

Decreto Supremo N° 4959

Creación del Registro Único de Mercurio para la importación, exportación o comercialización de mercurio.

Creación de Autorización Previa para la importación o exportación de mercurio.

a. Políticas de formalización y flexibilización

Durante la vigencia del antiguo Código de Minería, promulgado en 1997, la política sectorial estaba orientada a la liberalización y desnacionalización de la minería en Bolivia, bajo requisitos mucho más flexibles que en la actualidad. Bajo esta norma, se permitía la actividad minera a aquellas operaciones que contaran con una concesión minera, la cual tenía una duración indefinida y obtenerla solo requería de un pago anual, el respeto de los derechos de otros mineros y no operar en zonas restringidas. Además, se permitía la actividad minera de extranjeros dentro de una franja de 50 kilómetros de las fronteras, y se estableció la libre tenencia y comercialización de minerales (SPDA, 2015).

A partir del 2006, durante el gobierno de Evo Morales, se promulgaron una serie de cambios regulatorios que buscaban imponer mayores restricciones a la actividad minera formal, tanto de gran escala como pequeña, pero que resultaron en una mayor proliferación de la minería ilegal. Entre ellos, destaca el Decreto Supremo N° 29117 del 2007 que declaró en reserva fiscal minera a todo el territorio nacional, de modo que se asignó su administración completa a la COMIBOL, se prohibió el otorgamiento de nuevas concesiones y se paralizaron los trámites de concesiones en proceso (SPDA, 2015). Ante la incapacidad de obtener permisos para nuevas operaciones y frente al incentivo que representaba el alza del precio del oro, la norma resultó en una mayor cantidad de actividad minera ilegal. Así, hasta antes del 2010, surgieron unidades auríferas clandestinas en zonas de frontera con Perú y Brasil, cuya producción salía hacia esos países como contrabando desde Bolivia (Córdova, 2015).

En respuesta a esta situación, el Decreto Supremo N° 726 del 2010 estableció la conversión automática de todas las concesiones mineras en Autorizaciones Transitorias Especiales (ATEs), bajo la condición de adecuarse a la nueva normativa sectorial que sería promulgada en 2014. Sin embargo, esta medida resultó en la legalización de diversas operaciones mineras que no cumplían con normas laborales, medioambientales, entre otras. Incluso, con la nueva Constitución Política del 2009, se reconocieron los derechos mineros constituidos en años previos, legalizando las operaciones que cooperativas mineras realizaban en áreas que estas habían avasallado anteriormente. Todas estas medidas resultaron en un aumento de las actividades mineras irregulares, ya sean ilegales o legales, pero con incumplimiento de normas ambientales, laborales, entre otras (SPDA, 2015).

Frente a ello, el gobierno boliviano implementó medidas que flexibilizaron la actividad minera de pequeña escala. Entre ellas, resalta la reducción de las regalías mineras para operadores auríferos de pequeña escala del 7% al 2.5% del valor bruto de sus ventas, o 1.5% en caso sus ventas se destinen al mercado interno (Ley N° 4049 del 2009). Dicha medida se implementó con el fin de fomentar la declaración de su producción y el pago de regalías, en respuesta a las exigencias de los mineros ilegales que justificaban su ilegalidad en la alta carga tributaria. Asimismo, se traspasó la responsabilidad de administrar las regalías y, con ello, de controlar las operaciones mineras a los gobiernos subnacionales (Villegas et al, 2021). En conjunto, estas medidas impulsaron el aumento del número de cooperativas mineras registradas en el país y, por tanto, de los registros de producción de oro boliviano para la exportación (SPDA, 2015).

La nueva Ley de Minería y Metalurgia, promulgada en el 2014, introdujo más flexibilidades para la legalización de la actividad minera artesanal, pese a que se estableció que los minerales son administrados en su totalidad por el Estado. Por ejemplo, si bien la norma establece una lista de áreas en las que se prohíbe la actividad minera (ciudades y zonas cercanas a carreteras, cabeceras de cuenca, monumentos históricos, entre otros), dicha prohibición queda exenta en caso se logre un acuerdo de partes. Esta particularidad habría incentivado a los mineros a operar en áreas prohibidas, bajo la premisa de que eventualmente se pueda regularizar la legalidad de sus actividades (SPDA, 2015).

Cabe señalar que, a diferencia de otros países de la región, el gobierno boliviano no cuenta actualmente con procesos de formalización de mineros pequeños o artesanales (Ver Anexo A). En cambio, la regulación se ha enfocado en la flexibilización de regulaciones para la minería artesanal, principalmente representada por cooperativas, muchas veces en respuesta a las mismas exigencias de los mineros ilegales.

Por otro lado, pese a la adhesión de Bolivia al Convenio de Minamata en el 2016, el gobierno boliviano no implementó sino hasta 2023 una regulación clara que restrinja la importación, comercialización y uso del mercurio (Villegas et al, 2021). Así, con la aprobación del Decreto Supremo N° 4959, se creó el Registro Único de Mercurio (RUME) para cualquier persona que realice actividades de importación, exportación o comercialización de mercurio. Además, se creó una Autorización Previa para la importación o exportación de mercurio, cuya emisión está a cargo del Ministerio de Medio Ambiente y Agua.

b. Políticas punitivas

En el 2010, con el Decreto Supremo N° 538, se creó la Agencia para el Desarrollo de las Macroregiones y Zonas Fronterizas (ADEMAF), la cual ha formado parte de operativos contra mineros ilegales en conjunto con otras autoridades policiales y militares. En efecto, ese mismo año, las Fuerzas Armadas, la ADEMAF y el Ministerio de Minería y Metalurgia realizaron cinco intervenciones en cinco zonas de explotación aurífera en las fronteras con Perú y Brasil (Suches, Orthon, Madre de Dios, San Simón y San Ramón), en las que se desalojaron a extranjeros que explotaban oro de manera ilegal. Sin embargo, el gobierno boliviano decretó el cierre de la ADEMAF a mediados del 2023.

En 2013, a través de la Ley N°367, se tipificó por primera vez como delitos al avasallamiento, explotación y comercialización ilegal de minerales en el Código Penal, los cuales reciben penas de entre 3 a 8 años de prisión (Ver Anexo A). No obstante, cabe mencionar que la Ley N° 368 exoneró de estos delitos a aquellos mineros que se formalizaran en un plazo de 180 días a través de la suscripción de contratos mineros con la AJAM (SPDA, 2015).

Por su parte, la Ley de Minería y Metalurgia del 2014 establece que, de identificarse actividad minera ilegal, corresponde la suspensión inmediata de dicha operación, la detención de los autores y el decomiso o destrucción de la maquinaria empleada; así como la obligación de restituir al Estado el valor de los minerales extraídos y de cumplir de las obligaciones fiscales que correspondan (Ver Anexo A). Según esta norma, la AJAM es la entidad encargada de interponer dichas acciones legales en contra de los mineros ilegales.

En 2023, la AJAM reportó haber recibido 196 denuncias contra la minería ilegal y realizado 11 inspecciones in situ en las que se aprehendieron a 107 personas encontradas realizando explotación ilegal de minerales (AJAM, 2024). En efecto, a mediados del 2023, la AJAM y el Ministerio del Interior coordinaron un operativo contra la minería ilegal de oro en el noroeste amazónico del país, en el que la policía y las Fuerzas Armadas destruyeron 27 dragas flotantes que realizaban actividades de explotación aurífera en el río Madre de Dios y arrestó a 57 personas (Molina, 2023).

No obstante, la función fiscalizadora de la AJAM se limita a la verificación de que los operadores mineros cuenten con un derecho minero en regla, cuya obtención requiere de la aprobación de una licencia ambiental, un contrato con el Estado, un plan de desarrollo, y otros requisitos formales. En tanto, la supervisión del cumplimiento de normas ambientales, tributarias, laborales, entre otras, queda fuera de las competencias de la AJAM al recaer sobre otras entidades del gobierno. Por ejemplo, la Ley de Minería y Metalurgia indica que la fiscalización en torno al cumplimiento de obligaciones ambientales se encuentra a cargo de la Autoridad Ambiental Competente, la cual a nivel nacional corresponde al Ministerio de Medio Ambiente y Agua y a nivel departamental corresponde a las instancias ambientales de los gobiernos departamentales. Ello limita las acciones represivas de la AJAM, sobre todo considerando que, en la práctica, los mineros frecuentemente cuentan con todos los documentos en regla, pero incumplen dichas normas nacionales (SPDA, 2015).

c. Políticas de trazabilidad del oro

En 2007, con el Decreto Supremo N° 29165, se creó el Servicio Nacional de Registro y Control de Comercialización de Minerales y Metales (Senarecom) con el objetivo de hacer un seguimiento de los minerales extraídos y, así, impulsar el pago de regalías. Sin embargo, se ha reportado que la presencia de Senarecom es reducida y deficiente en las zonas de comercialización de oro extraído por cooperativas, sobre todo en la Amazonía (SPDA, 2015).

4.6 Venezuela

Como se detalla en las sección anterior, el gobierno de Nicolás Maduro estableció el AMO en 2016 como un área para fomentar el desarrollo de la actividad minera, a fin de diversificar la economía en medio de una crisis económica. Sin embargo, esta medida ha sido objeto cuestionamientos por parte de observadores nacionales e internacionales, debido a que en la práctica, desde el establecimiento del AMO, se ha observado el incremento de la minería ilegal, exacerbando conflictos ambientales y sociales. Además, se sugiere que, más allá de los beneficios económicos, la creación del AMO ha beneficiado a intereses políticos y económicos particulares, al proporcionar cobertura a redes de corrupción y al fortalecer el control gubernamental en una región estratégica con baja presencia estatal (Rendon, Sandin, & Fernandez, 2020).

Como parte de su estrategia para centralizar el control sobre la minería de oro y asegurar recursos para las administraciones regionales, el gobierno venezolano implementó una política que asignaba minas de oro directamente a los gobernadores estatales (InSight Crime, 2021). Esta medida, que pretendía financiar las administraciones locales y fortalecer las lealtades políticas, enfrentó resistencia inmediata y efectiva en lugares como el estado de Bolívar, donde grupos criminales y guerrilleros ya tenían un control establecido (Crisis Group, 2019).

Además de las políticas internas, ha habido acusaciones creíbles y preocupaciones de que el gobierno venezolano ha facilitado o al menos tolerado la expansión y consolidación de grupos guerrilleros como el ELN dentro del territorio nacional. Esta relación se presume beneficiosa para el régimen de Maduro, que utilizaría a estos grupos para mantener el orden y el control en las zonas mineras a cambio de una participación en los beneficios económicos y como una forma de ejercer presión política y militar. El ELN, en particular, ha sido señalado no solo por su implicación en la minería ilegal sino también por actuar como un brazo armado que puede confrontar tanto a otros grupos criminales como a disidentes políticos bajo el manto de la cooperación con iniciativas estatales como el AMO.

Recuadro 3.

Resumen de políticas y estrategias gubernamentales en América Latina

Políticas de formalización: Países como Perú y Colombia han implementado procesos de formalización de mineros artesanales. En tanto, Brasil y Bolivia han abordado este aspecto mediante legislaciones más flexibles y permisivas.

PERÚ

2002: Se define categoría de mineros artesanales. 2009: Se implementa registro obligatorio de mineros informales.

COLOMBIA Código de minas: Establece permiso minero para minería artesanal.

BRASIL Define garimpeiros: se permite la mecanización y escalabilidad.

BOLIVIA

2009: Reducción de regalías para pequeña minería aurífera. 2014: Nueva Ley de Minería flexibiliza legislación de minería artesanal.

ECUADOR Regulariza mineros artesanales en áreas no concesionadas.

BRASIL

Se establecen tamaños máximos de parcelas de minería artesanal.

COLOMBIA Facilita titulación a minería tradicional de +10 años de antigüedad.

COLOMBIA Plan Único de Formalización y Legalización Minera.

PERÚ 2016: Creación del Registro Integral de Formalización Minera (REINFO). 2019-2021: Prórrogas del REINFO, actualmente hasta 2024.

ECUADOR Programa PRENAM: Legalización de mineros no formales.

Políticas punitivas: En todos los países analizados se sanciona a la minería ilegal con pena privativa de libertad, y se suele incurrir en el decomiso y destrucción de la maquinaria utilizada. Además, la mayoría ha realizado intervenciones militares.

PERÚ

Inicia énfasis en sus políticas punitivas: intervenciones policiales y militares.

COLOMBIA Prohibición de dragas y retroexcavadoras en minería no autorizada.

BOLIVIA

2013: Pena de prisión para explotación y venta ilegal de minerales. 2014: Decomiso y destrucción de maquinaria.

CAN Convenio para destrucción de maquinaria en minería ilegal.

PERÚ Operación Mercurio: Intervención en La Pampa, Madre de Dios.

COLOMBIA Autoriza destrucción de maquinaria usada en minería ilegal.

BRASIL Operativos militares: Destrucción de avionetas y embarcaciones en minería ilegal.

PERÚ Plan Restauración para erradicar la minería ilegal en Madre de Dios.

ECUADOR Operativos Manatí: Desalojo y decomiso de retroexcavadoras en región Amazónica.

Políticas de trazabilidad del oro: Los países analizados no exhiben mecanismos claros de trazabilidad en la cadena de oro, más allá de intentos insuficientes de control y registro de comercialización.

BOLIVIA Creación del servicio Nacional de Registro y Control de Comercialización de Minerales.

BRASIL Presunción de buena fe: Se exime a los compradores de responsabilidades.

BRASIL Supremo Tribunal Federal suspendió la presunción de buena fe de los compradores de oro.

Uso obligatorio de Nota Fiscal Electrónica para registrar transacciones de oro, incluyendo a mineros artesanales.

PERÚ Creación del Registro Especial de Comercializadores y Procesadores de Oro (RECPO): para el control del oro. 2007 2012 2013 2015 2023

COLOMBIA Creación del Registro Único de Comercializadores de Minerales (RUCOM).

ECUADOR

Unidad de Análisis Financiero y Económico: Identificación de actividades sospechosas de lavado de activos.

Análisis y recomendaciones de política

En los países de América del Sur analizados, la minería ilegal es un problema creciente y complejo, con fuertes vínculos con grupos armados y el crimen organizado. A pesar de las diferencias regulatorias y características únicas de cada territorio, los países de la región enfrentan desafíos comunes en este aspecto. Además, el notable aumento en el precio internacional del oro en los últimos años ha incrementado significativamente el atractivo de esta actividad ilícita, debido a que su rentabilidad ha llegado a superar incluso la de actividades ilícitas tradicionales como el narcotráfico, lo que complica aún más los esfuerzos gubernamentales.

5.1 Sobre las políticas de formalización

Las políticas de formalización de la minería implementadas en los países analizados han fracasado, debido a i) la falta de comprensión de la diversidad del sector ii) el aprovechamiento de los mecanismos de formalización por parte de los actores y redes criminales en un entorno de debilidad institucional, iii) la ausencia de supervisión y asistencia técnica efectivas por parte de las entidades responsables.

En primer lugar, la baja adhesión a las políticas de formalización refleja una falta de comprensión de la heterogeneidad de las motivaciones de los mineros informales, cuyas actividades abarcan desde la minería artesanal hasta, cada vez más frecuentes, operaciones con elevados niveles de mecanización y vinculadas a redes criminales internacionales. Por ejemplo, mientras que los primeros intentos de formalización en Colombia excluyeron muchas comunidades tradicionales de la minería artesanal (Güiza, Cante, & Correa, 2021), las medidas más recientes han enfrentado dificultades debido a la presencia de grupos armados ilegales. Por otro lado, las medidas de formalización para la minería filoniana, practicada en regiones andinas, difieren de las medidas requeridas en regiones amazónicas, con fuerte presencia de comunidades indígenas, que menudo son gravemente afectadas y desplazadas por la minería ilegal (Global Initiative, 2016). No obstante, es fundamental reconocer que independientemente de la escala o características de las operaciones, todas deben cumplir con los estándares de formalización y responsabilidad ambiental. En Brasil y Bolivia, por ejemplo, las políticas permisivas y la flexibilización de regulaciones han fomentado la mecanización y escalabilidad de la minería artesanal, sin considerar completamente sus impactos ambientales en comunidades indígenas o áreas de conservación.

En segundo lugar, las redes criminales han aprovechado los mecanismos de formalización y los constantes aplazamientos del proceso para “legalizar” sus actividades. Ante el incremento del precio internacional del oro, la minería ilegal ha sido una fuente significativa de ingresos para redes criminales. Estas organizaciones por lo general operan en áreas remotas y con poca presencia del Estado, estableciendo un control efectivo sobre el territorio, lo que incluye delitos como la extorsión a los mineros artesanales y el establecimiento de redes de contrabando. Tanto en Perú como Colombia, se han documentado casos donde los mecanismos de formalización destinados a la MAPE han sido utilizados fraudulentamente para legitimar operaciones ilegales. En Perú, las redes criminales han utilizado fraudulentamente la inscripción en el REINFO para lavar oro (OEA, 2021a). Además, la corrupción dentro de las instituciones encargadas de la formalización ha permitido que actores ilegales utilicen los mecanismos formales para legitimar sus operaciones.

En tercer lugar, la ausencia de supervisión y asistencia técnica efectivas han dificultado la formalización de la minería en los países analizados. En el Perú, la supervisión de MAPE a cargo de los gobiernos regionales no ha resultado efectiva en parte debido a la falta de un adecuado acompañamiento y asistencia técnica por parte del Gobierno Nacional (Wiener, 2019). La falta de programas de capacitación y asistencia técnica han llevado a que, en el Perú, la mayoría de los mineros informales no haya logrado cumplir con los requisitos de formalización (Cano, 2021). Esto es especialmente importante para asegurar el cumplimiento de estándares mínimos de responsabilidad ambiental en la MAPE.

5.2 Sobre las políticas punitivas

La implementación de medidas punitivas en los países analizados, aunque ha sido clave para combatir la minería en áreas específicas, ha tenido una efectividad limitada a un nivel más amplio. Ello responde a la ausencia de un enfoque integral que coordine los esfuerzos de los diferentes sectores y entidades del Estado para implementar medidas punitivas efectivas contra las redes criminales y paralelamente incrementar la presencia del Estado y promover un desarrollo productivo alternativo en las zonas críticas expuestas a la minería ilegal e informal. Asimismo, la elevada adaptabilidad de los actores ilegales, la falta de una coordinación efectiva entre las entidades responsables, y la insuficiencia de recursos y debilidad institucional han sido obstáculos significativos en la lucha contra la minería ilegal a través de políticas punitivas.

Las redes de minería ilegal han demostrado una notable capacidad de adaptación ante las medidas de represión. Frente a las intervenciones policiales y militares, los mineros ilegales y actores criminales han ajustado y reubicado sus operaciones hacia zonas menos accesibles y vigiladas. En Brasil, por ejemplo, el uso de tecnología satelital y la presencia militar ha llevado a los mineros a trabajar de noche y desplazarse hacia áreas con menor control. De manera similar, en Colombia, las redes de minería ilegal han implementado tácticas más sofisticadas para ocultar su actividad, ante la intensificación de la vigilancia y las tácticas de erradicación. Mientras tanto, en el Perú, las operaciones de interdicción en La Pampa, Madre de Dios, aunque logró reducir significativamente la deforestación en dicha zona, ha desplazado la minería ilegal hacia otras áreas, generando un "efecto globo" (Basombrío y otros, 2021).

Por otro lado, la efectividad de las políticas punitivas se ha visto comprometida por la falta de coordinación efectiva tal que permita asegurar un monitoreo y ejecución constante, especialmente en regiones remotas y de difícil acceso. Ello ha llevado a que las investigaciones realizadas por el Ministerio Público por lo general no culminen en condenas efectivas debido a la falta de evidencia y la baja capacidad de las autoridades judiciales para procesar los casos (OECD, 2018). Al respecto, de las más de 7,200 investigaciones por el delito de minería ilegal que ha acumulado el Ministerio Público de Perú entre el 2019 y 2023, solo se ha logrado obtener 285 sentencias condenatorias, de las cuales 82 implican penas efectivas (IIMP, 2024b). Por otro lado, el control de insumos químicos y la implementación de medidas punitivas han enfrentado desafíos significativos debido a la falta de patrullaje constante y limitaciones en la inteligencia operativa.

La lucha contra la minería ilegal no ha sido respaldada por recursos suficientes y enfrenta desafíos logísticos y tecnológicos, así como la falta de personal capacitado en delitos ambientales (INTERPOL, 2022). En el Perú, por ejemplo, el presupuesto asignado al programa presupuestal 'Reducción de la minería ilegal' equivale a menos del 0.5% del presupuesto total asignado a la función Orden y Seguridad Nacional en 2024. Esta falta de financiamiento y priorización adecuada ha debilitado la capacidad para la implementación de intervenciones permanentes y un mayor trabajo de inteligencia, limitando la efectividad de las acciones. Además, en los diversos países analizados, se ha alertado sobre la corrupción y la filtración de información, que han permitido a los mineros ilegales evadir controles y continuar con sus operaciones, así como con los delitos asociados que incluyen el contrabando y la falsificación de documentos.

5.3 Sobre las políticas de trazabilidad del oro

En los países analizados, no se cuenta con políticas de trazabilidad desarrolladas con normas claras y procedimientos efectivos para certificar el origen del oro, prevenir la evasión de controles en la cadena de suministro, y superar la debilitad institucional y la falta de coordinación entre entidades reguladoras.

En el Perú, no existen mecanismos para verificar la trazabilidad del oro procedente de la minería artesanal. Aunque en 2012 se creó el registro RECPO destinado a los comercializadores y procesadores de oro, este no cuenta con mecanismos efectivos de fiscalización y sanciones. En el caso de Colombia, aunque se implementó el RUCOM para controlar la comercialización de minerales como el oro, este no cuenta con suficientes mecanismos de verificación y auditoría, lo que ha permitido la inclusión de información falsa para encubrir el origen del oro ilegal. No obstante, a diferencia de Perú y Colombia, en Brasil se han registrado avances el aprovechamiento de tecnologías digitales para mejorar de la transparencia y fiscalización en la comercialización del oro mediante la implementación de la Nota Fiscal Electrónica. Se trata de un sistema exclusivamente digital, facilita la supervisión y control de las autoridades en tiempo real y con menor riesgo de fraude o falsificación de documentos.

La limitada efectividad de las medidas implementadas en el Perú para la fiscalización y control del oro ilegal responde a la falta de coordinación y control efectivo entre las entidades responsables, la corrupción y debilidad institucional, y la complicidad de los actores legales en diversas etapas del proceso de comercialización del oro. Por un lado, la limitada articulación entre las entidades reguladoras dificulta la trazabilidad efectiva del oro, evidenciada en esfuerzos fragmentados entre aduanas y administraciones civiles y penales, debido a que cada entidad puede tener sus propios procedimientos y sistemas de seguimiento, lo que genera lagunas en la supervisión de la cadena de suministro. Por otro lado, la colaboración de funcionarios corruptos permite la evasión de controles y falsificación de documentos. En tanto, la participación y complicidad de las empresas formales de procesamiento y comercialización de oro permite la infiltración de oro ilegal en diversas etapas de la cadena de suministro (OEA, 2021a).

En este contexto, cobra especial relevancia el compromiso de las autoridades y las empresas de promover cadenas de suministro responsables, así como de perfeccionar el ejercicio de la debida diligencia a lo largo de la cadena de suministro de oro. Actualmente, las empresas internacionales y los mercados globales enfrentan una creciente presión para establecer protocolos de debida diligencia más rigurosos, para asegurar que los minerales importados no tengan su origen en fuentes de carácter ilegal (Rendon, Sandin & Fernández, 2020).

Por otro lado, la capacidad para combatir el comercio ilegal del oro se ve complicada además por la naturaleza transnacional de las cadenas de suministro ilícito, incluida la magnitud de las entradas y salidas de contrabando de mercurio, cianuro y oro de origen ilegal. Ello se ve reforzado por la proximidad de las actividades mineras ilegales a las regiones fronterizas, en las que el Estado carece de suficiente capacidad para la aplicación de la ley y la supervisión. En ese sentido, la falta de armonización con las políticas de países vecinos puede llevar a una gestión ineficaz en el control y erradicación de las actividades ilegales.

Si bien existen protocolos de cooperación internacional y se han realizado avances en la facilitación del intercambio de inteligencia través de iniciativas como el Proyecto MNYA25, todavía persisten desafíos en la implementación efectiva y la disponibilidad de recursos para combatir la minería ilegal de manera coordinada (INTERPOL, 2020).

5.4 Recomendaciones de política

Las políticas para abordar la minería informal e ilegal de manera efectiva requieren de un enfoque integral que considere la complejidad del problema, incluyendo aspectos legales, económicos y sociales, además de fortalecer la capacidad institucional del Estado y la cooperación internacional.

En los países analizados, el arraigado clientelismo político a menudo ha creado un entorno en el que las políticas públicas muestran tolerancia o incluso apoyo hacia la minería ilegal y las actividades vinculadas a esta. Como se ha discutido, la fragilidad del Estado lleva a explotar estas actividades como capital político y financiero.

El Estado debe asumir un compromiso claro mediante la implementación del combate a la minería ilegal como una política de Estado, con un liderazgo definido y una estrategia integral, que incluya el fortalecimiento de las medidas punitivas, un proceso de formalización efectivo, la promoción de alternativas económicas, la implementación de mecanismos de trazabilidad, una mayor articulación interinstitucional y una mayor cooperación internacional.

a. Medidas punitivas

Las políticas con enfoque punitivo deben consistir en acciones de interdicción permanentes, coordinadas y estratégicas, con énfasis en el trabajo de inteligencia. Las experiencias de los países analizados demuestran que la actividad minera ilegal es resiliente y se adapta con facilidad a los operativos policiales y militares enfocados en erradicarla. Para fortalecer estas iniciativas, es necesaria una mayor coordinación entre las entidades dedicadas al orden interno e inteligencia nacional, de modo que se facilite la identificación y el control de los operadores ilegales.

En particular, dadas las características identificadas de la minería ilegal, se debe priorizar una mayor presencia del Estado en las zonas de frontera a través de mayores puestos de vigilancia con presencia policial y el uso de tecnologías (por ejemplo, drones e imágenes satelitales) para el monitoreo de vastos territorios. Además, en las zonas donde se ha identificado la operación de grupos y organizaciones criminales, es fundamental fortalecer la capacidad operativa, de inteligencia y especialización técnica de las fuerzas del orden, así como asegurar la participación de la Fiscalía mediante equipos de fiscales especializados en el tema.

Por su parte, en la minería aluvial practicada en la Amazonía, resulta de especial relevancia la protección de las comunidades indígenas de la violencia y el desplazamiento forzado, además de un enfoque centrado en la rehabilitación de áreas ambientalmente degradadas.

Cabe resaltar que, una política contra la minería ilegal exclusivamente centrada en respuestas reactivas y el uso de la fuerza resulta insuficiente. Este debe venir acompañado de todas las demás acciones detalladas en esta sección.

b. Formalización y supervisión efectiva

Las políticas de formalización deben contemplar procesos con plazos estrictos, una fiscalización y acompañamiento efectivos, además de eliminar cualquier excepción a la regla. Los programas de formalización que se extienden indefinidamente, como el REINFO en el Perú, generan incentivos perversos a mantenerse en la ilegalidad para aquellos mineros que sí buscan formalizarse. Además, los requisitos laxos y las exenciones de responsabilidad establecidos en estos programas son aprovechados por los grupos criminales que se amparan bajo los registros de pequeños mineros en proceso de formalización para evitar ser procesados por minería ilegal. Debido a ello, es crucial diseñar procesos de formalización de mineros artesanales con marcos temporales claros, requisitos adecuados a las características de los mineros y objetivos medibles para cada etapa del proceso.

Asimismo, los programas de formalización deben ser acompañados de programas de capacitación técnica para mejorar las tecnologías de extracción y gestión ambiental en la minería artesanal. Adicionalmente, es imprescindible fortalecer los mecanismos de supervisión y control para prevenir que los beneficios de la formalización sean explotados por las organizaciones criminales.

c. Trazabilidad a lo largo de la cadena de suministro del oro

Es fundamental contar con una política de trazabilidad integral, a lo largo de toda la cadena de suministro del oro, desde los insumos utilizados en la extracción del mineral, su transformación, hasta su venta al consumidor final. En particular, es crucial reforzar la fiscalización de los puntos críticos identificados a lo largo de la cadena de suministro, incluyendo las plantas de beneficio del oro y los controles en aduanas. Por un lado, se requiere el fortalecimiento de las entidades competentes en el control y fiscalización de los insumos químicos, combustibles, maquinaria y otros elementos empleados a lo largo de la cadena minera. Ello implica integrar tecnologías de información y comunicación modernas para asegurar que el origen de los metales sea verificable y transparente. De esta manera, se puede construir un adecuado registro de comercialización y procesamiento de minerales que sea moderno y efectivo, el cual deberá contar con requisitos estrictos, sin exenciones.

El diseño de políticas de trazabilidad del oro podría seguir los ejemplos de iniciativas que se han venido desplegando por el sector privado. Un ejemplo de este tipo de medidas es el proyecto piloto lanzando en 2018 por Google, Cisco, SGS, Volkswagen y Minsur para la trazabilidad del estaño mediante el uso de tecnología blockchain, implementado en la mina San Rafael en Puno, Perú (Google, 2021). Asimismo, la política de trazabilidad de oro de los países sudamericanos puede tomar de ejemplo el enfoque que actualmente se aborda en la trazabilidad de alimentos, cuya expansión se ha dado en respuesta de las mayores exigencias globales respecto de la procedencia de los productos e insumos alimenticios de importación. Frente estas regulaciones, tales como la prohibición que impuso la Unión Europea sobre la compra de productos provenientes de zonas deforestadas, el sector agropecuario de países latinoamericanos se ha visto incentivado a mejorar la trazabilidad de sus productos. Un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2022) identificó diversos casos de uso de tecnología blockchain en las cadenas de valor agropecuarias en países de América Latina y el Caribe, los cuales dan cuenta del potencial de dicha tecnología en el fortalecimiento de la trazabilidad y, con ello, del posicionamiento de los productores agrícolas.

Por otro lado, se debe considerar acciones para identificar y sancionar a los financiadores y los lavadores de dinero que facilitan la comercialización y beneficio (procesamiento) del oro ilegal. Para ello, es esencial mejorar la cooperación entre las agencias gubernamentales a nivel nacional e internacional, facilitando el intercambio de información y operaciones conjuntas. Esto debe ser complementado con mayores facultades para los organismos competentes para desplegar respuestas inmediatas ante operaciones relacionadas al lavado de activos.

d. Desarrollo económico alternativo

La resistencia de las comunidades locales frente a las acciones punitivas demanda la necesidad de complementar estas medidas con políticas que fomenten alternativas de desarrollo económico. De este modo, se abordarán las causas subyacentes de la minería informal e ilegal, tales como la pobreza y la falta de alternativas económicas viables. Para ello, la formulación de planes de desarrollo alternativo a la minería ilegal debe adoptar un enfoque territorial, para lo cual es clave considerar las condiciones locales específicas y la naturaleza heterogénea de las actividades mineras ilegales.

Un enfoque similar es aquel implementado para la erradicación del cultivo de coca a partir de iniciativas de desarrollo alternativo en países de la región. Por ejemplo, en el Perú, la Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas (DEVIDA) se encarga de impulsar estrategias de desarrollo alternativo para reducir la vulnerabilidad de las familias frente a la cadena de producción y tráfico ilícito de drogas. Dichas estrategias consisten en campañas de información, mejora de la infraestructura productiva, fortalecimiento de la gobernanza y asistencia técnica. De esta manera, se ha logrado impulsar actividades como la producción de cacao, café, entre otros cultivos, como alternativa al cultivo ilícito de coca en zonas como el VRAEM.

Para llevar a cabo estas iniciativas, es importante también establecer una mayor presencia del Estado, a través de sus principales entidades gubernamentales nacionales y subnacionales, y asegurando la provisión adecuada de servicios básicos y de asistencia social.

e. Articulación institucional y fortalecimiento presupuestal

Es clave fortalecer la coordinación y articulación entre las entidades responsables, que permita integrar los esfuerzos y la experiencia acumulada de sectores gubernamentales, como Minería, Ambiente, Interior y Defensa, así como de las autoridades tributarias, los gobiernos regionales y demás entidades competentes.

Para ello, se requieren establecer mecanismos de colaboración concretos, como mesas de trabajo permanentes y de trabajo constante, que aseguren además la cooperación multinivel, entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales. Aunque en el pasado en el Perú se han conformado comisiones multisectoriales con objetivos comparables,26 su falta de resultados concretos refleja los desafíos operativos de coordinación, además de la poca prioridad y el desorden con que se ha enfrentado este problema.

Recientemente, se ha conformado una nueva comisión multisectorial presidida por el Presidente del Consejo de Ministros con la finalidad de seguir el proceso de formalización de la minería, erradicar la minería ilegal y recuperar el medio ambiente.27 Al respecto, es clave que esta comisión despliegue un enfoque estratégico y desarrolle un conjunto de indicadores compartidos, que reflejen los objetivos globales de la comisión. Esto permitirá alinear los esfuerzos de los actores involucrados y evaluar el progreso de manera coherente. Asimismo, es clave asegurar los recursos financieros y presupuestales para la ejecución de acciones de manera efectiva.

Finalmente, las políticas contra la minería ilegal deben ser lideradas por aquellas instancias públicas mejor preparadas para ello. Para el caso peruano, ello implica revisar las competencias en minería artesanal otorgadas a los gobiernos regionales: o se les fortalece para que puedan ejecutar eficazmente estas competencias o es el gobierno central quien las debe asumir.

f. Coordinación trasfronteriza y cooperación internacional

La cooperación internacional es esencial para abordar el problema de la minería ilegal, que trasciende las fronteras nacionales. Esto requiere la armonización legislativa entre países de la región para establecer estándares mínimos comunes en la regulación minera y el comercio de minerales. Es fundamental fortalecer y agilizar los protocolos de intercambio de información mediante plataformas digitales que permitan compartir datos en tiempo real, como imágenes satelitales y declaraciones aduaneras. Asimismo, es crucial desarrollar estrategias que aborden la demanda de oro ilegal en los mercados internacionales.

Tabla 4.

Recomendaciones de política para abordar la minería informal e ilegal

Medidas punitivas

Formalización y supervisión efectiva

Trazabilidad de la cadena de suministro del oro

Desarrollo económico alternativo

Coordinación transfronteriza y cooperación internacional

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Anexos

07

Régimen General

Anexo A: Análisis Comparativo de las Acciones Gubernamentales Frente a la Minería Informal e Ilegal

El IPE reconoce el trabajo del Estudio Payet, Rey, Cauvi, Pérez para brindar un panorama claro sobre los aspectos clave de las legislaciones aplicables en cada país. El documento completo se encuentra disponible usando este link.

A continuación, se muestra un resumen:

¿Existe una definición de Minería Ilegal?

¿Existe una definición distinta de la Minería Informal?

PERÚ COLOMBIA BOLIVIA ECUADOR VENEZUELA BRASIL

Sí. Régimen de concesiones.

Sí. Régimen de contratos de concesión.

Régimen de concesiones; sin embargo, gran parte del sector se desarrolla por el estado.

Sí (explotación ilegal).

No.

Sí.

Sí.

Sí. Régimen de concesiones y Contratos de Explotación.

Régimen de Concesiones.

Sin embargo, el sector ha estatizado la explotación de gran cantidad de minerales.

No se ha encontrado una definición exacta, pero la actividad ilegal sí ha sido abordada.

No.

No.

¿Existe un procedimiento de Formalización Minera?

•

Sí. El minero informal debe registrarse en el REINFO y cumplir con las distintas etapas para formalizarse:

Obtener un instrumento ambiental –IGAFOM.

Acreditar derecho superficial sobre la propiedad.

Acreditar titularidad de la concesión o contrato de explotación sobre la concesión. Tener un certificado de inexistencia de restos arqueológicos.

¿Es la Minería Ilegal considerada como un delito?

Medidas Adicionales contra la Minería Ilegal

Sí. Es sancionado con pena privativa de libertad.

Medidas de interdicción. Controles adicionales para el comercio.

Sí. Se han aprobado distintas alternativas dependiendo de la situación particular del minero ilegal.

No se ha encontrado un procedimiento que busque la formalización de mineros que no cuentan con título habilitante.

Existe un procedimiento de Regularización de Minería Artesanal (y otro de Regularización Ambiental).

No se ha encontrado un procedimiento que regule la formalización de mineros que no cuentan con título habilitante.

Régimen de concesiones.

No se ha encontrado una definición exacta, pero la actividad ilegal sí ha sido abordada.

No.

No se ha encontrado un procedimiento que regule la formalización de mineros que no cuentan con título habilitante. Sin embargo, sí medidas de promoción para que los garimpeiros (pequeños mineros o artesanales) obtengan los permisos que se les exige.

Sí. Es sancionado con pena privativa de libertad.

Suspensión de actividades.

Sí. Es sancionado con pena privativa de libertad.

Suspensión de actividades.

Sí. Es sancionado con pena privativa de libertad.

Medidas de interdicción. Controles adicionales para el comercio. Multas administrativas.

Medidas de interdicción. Multas administrativas. Sí. Es sancionado con pena privativa de libertad.

Sí. Es sancionado con pena privativa de libertad.

Medidas de interdicción. Controles adicionales para el comercio.