Durante los últimos ocho años Sonora Ciudadana, A.C. ha documentado un deficiente ejercicio del gasto público estatal, para profundizar en el tema se realizó un análisis del presupuesto de egresos aprobado para 2014, en el cual se evidenciaron cuatro malas prácticas que a pesar de no ser las más graves, denotan la falta de transparencia presupuestaria en el estado de Sonora. A continuación enumeramos cada una de ellas:
Mala práctica 1: Presupuestan y hacen lo que quieren. Mala práctica 2: Ocultan el gasto en programas. Mala práctica 3: Pagaremos una deuda desconocida. Mala práctica 4: ¿Y las obras del ramo 23?
Para entender mejor cada una de estas fallas sistemáticas, a continuación se desarrollan las condiciones que las hacen posibles.
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Mala práctica 1: Presupuestan y hacen lo que quieren. Una práctica que podemos observar comúnmente en el ejercicio del gasto de las dependencias, es la tendencia crónica a ejercer menos en ciertos rubros (subejercicios) y ejercer de más en otros (sobreejercicios) sin mayores controles o limitaciones. Existe una forma discrecional de reasignar recursos a capítulos o partidas no contemplados, y quitarle a otros que sí tenían presupuesto. Esta es una práctica habitual. Así, el presupuesto ejercido termina siendo diametralmente distinto al que fue aprobado por el Congreso, y que debiera ser un mandato obligatorio en cuanto a prioridades del gasto. Este fenómeno es sintomático de: mala presupuestación , sistemas deficientes de gestión financiera, corrupción, desvío de fondos, insuficiencia de fondos, entre otros. Dicha práctica se ve ejemplificada en la siguiente tabla, donde se retoman cuatro de las dependencias que mostraron poco o nada de respeto a sus presupuestos aprobados para el año 2012, haciendo un reacomodo de recursos a conveniencia.
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En ocasiones es posible que se integre un proyecto de presupuestos conservador y generar una proporción mayor de “recursos excedentes”, mismos que no pasan por el congreso y son asignados de forma discrecional.
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Evolución de los recursos ejercidos por dependencias (miles de pesos) Ejecutivo del Estado Servicios personales Materiales y suministros Servicios generales Transferencia, asignaciones, subsidios y otras ayudas Bienes, Inmuebles e Intangibles
Secretaría de Gobierno Servicios personales Materiales y suministros Servicios generales Transferencia, asignaciones, subsidios y otras ayudas Bienes, Inmuebles e Intangibles Inversión pública
Secretaría de Hacienda Servicios personales Materiales y suministros Servicios generales Transferencia, asignaciones, subsidios y otras ayudas Bienes, Inmuebles e Intangibles Inversión pública Inversiones financieras y otras provisiones
Secretaría de Salud Pública Servicios personales Materiales y suministros Servicios generales Transferencia, asignaciones, subsidios y otras ayudas Inversión pública
2012 Aprobado
Variación Cierre
$ 329,630.00 $ 330,129.00
Sobreejercicio
Subejercicio
$ 26,290.00
-$ 25,792.00
$ 186,992.00 $ 208,442.00 $ 21,450.00 $ 27,911.00
$ 15,087.00
$ 95,199.00
$ 95,740.00
$ 19,380.00
$ 6,412.00
$ 148.00
$ 4,447.00
-$ 12,824.00 $ 541.00 -$ 12,824.00 $ 4,299.00
$ 402,988.00 $ 560,508.00 $ 176,571.00 -$ 19,050.00 $ 218,832.00 $ 224,673.00
$ 5,841.00
$ 22,447.00
$ 21,945.00
-$ 502.00
$ 66,252.00
$ 89,462.00
$ 73,165.00
$ 220,685.00 $ 147,520.00
$ 23,210.00
$ 2,500.00
$ 1,243.00
-$ 1,257.00
$ 19,791.00
$ 2,500.00
-$ 17,291.00
$1,267,862.00 $1,781,048.00 $ 562,868.00 -$ 49,680.00 $ 735,959.00 $ 804,334.00 $ 68,375.00 $ 130,006.00
$ 96,326.00
-$ 33,680.00
$ 284,458.00 $ 364,392.00 $ 79,934.00 $ 100,969.00 $ 264,529.00 $ 163,560.00 $ 469.00
$ 38,554.00
$ 38,085.00
-$ 16,000.00 $ 16,000.00 $ 212,914.00 $ 212,914.00 $3,364,755.00 $3,599,817.00 $ 272,911.00 -$ 37,849.00 $ 576,434.00 $ 561,150.00 $ 1,684.00
$ 963.00
$ 15,009.00
$ 31,465.00
-$ 15,284.00 -$ 721.00 $ 16,456.00
$2,741,375.00 $2,997,830.00 $ 256,455.00 $ 30,253.00
$ 8,409.00
-$ 21,844.00
Fuente: Elaboración propia a partir de datos obtenidos de la Cuenta Pública Estatal 2012.
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Los números indican que el capítulo 3000 “Servicios generales” no se ajusta a la política de austeridad implementada por el Gobierno de Sonora donde se promovía una reducción al gasto en este rubro, debido a que solamente la Secretaría de Hacienda sobreejerció en él, casi $80,000,000.00 (ochenta millones de pesos). Un ejemplo más se da en la Secretaría de Salud Pública, la cual tenía un presupuesto de más de $30,000,000.00 (treinta millones de pesos) para “Inversión pública”, destinados a importantes obras como la construcción del nuevo Hospital General del estado en Hermosillo, la construcción y equipamiento de un centro de salud en Nogales, entre otros, pero en su lugar se decidió erogar la cantidad de $8,409,442.00 (ocho millones cuatrocientos nueve mil cuatrocientos cuarenta y dos pesos) para el equipamiento del Hospital General de Nogales y de la Unidad de Especialidades Médicas en su modalidad de cirugía ambulatoria con sede en la capital del estado. Es evidente que algunas veces gastan de más otras de menos. y estas acciones dan pie a muchos cuestionamientos entorno a los criterios que se imponen para decidir el ejercicio del gasto.
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Luego de hacer el análisis saltan preguntas como : - ¿Tomando en cuenta que necesidades el Ejecutivo del Estado sobreejerció $26,000,000.00 (veintiséis millones de pesos) de los cuales solo $21,000,000.00 (veintiún millones de pesos) fueron para “Servicios personales”? - ¿Por qué la Secretaría de Gobierno sobreejerció $147,000,000.00 (ciento cuarenta y siete millones de pesos) en transferencia, asignaciones, subsidios y otras ayudas? - ¿De dónde se obtienen los recursos que les permiten sobreejercer? ¿son recursos excedentes? ¿quién los autoriza? - ¿Por qué la Secretaría de Salud no utilizó los $30,000,000.00 (treinta millones de pesos) que tenía disponibles para infraestructura hospitalaria y centros de salud? - ¿De qué manera afectan estos subejercicios en salud la calidad de los servicios médicos que se brindan? La pregunta central es: ¿De qué sirve que cada año el Congreso del Estado lleve a cabo una negociación presupuestaria si, a lo largo de la ejecución del gasto, el Ejecutivo y sus dependencias no acatan las disposiciones, asignaciones y prioridades señaladas por los representantes de la voluntad popular?
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Mala práctica 2: Ocultan el gasto en programas. El presupuesto de egresos no contempla un apartado que incluya el total de los recursos destinados a los programas sociales aplicados en el estado de Sonora y su desglose. Conocer la manera en que se ejecuta el gasto al interior de los programas es transcendental, debido a que en su mayoría este tipo de esfuerzos están enfocados a un segmento de la población con un mayor grado de vulnerabilidad que el resto donde un mal ejercicio del gasto puede representar un impacto negativo a mayor escala. Actualmente, no es posible conocer en los documentos presupuestarios cuál ha sido la evolución del presupuesto de programas tan importantes como el de combate al dengue, mismo que debiera ser prioridad en el gasto público. Así, sin transparencia presupuestaria, no es posible advertir su impacto real, posibles retrocesos, subejercicios o realizar propuestas de mejora en su aplicación. El estado de Colima realiza un desglose por partidas de su programa Alianza por el Campo, de esta manera las y los ciudadanos pueden conocer el modo y el monto que se está asignando al interior de cada programa. Exhortamos a las autoridades sonorenses a considerar el siguiente ejemplo para diseñar en un futuro próximo un presupuesto más transparente que brinde información de calidad a los ciudadanos, y así podamos conocer cómo se asignan y ejercen los recursos de cada programa.
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Presupuesto desglosado por programas del estado de Colima Partida 43102
Concepto
Asignación presupuestal
Ejecutivo del Estado Programa de apoyo a la inversión en equipamiento e infraestructura: Agrícola Ganadero Pesca Activos productivos tradicionales Programa de desarrollo de capacidades, innovación de tecnológica y extensionismo rural: Apoyo para la integración de proyectos (Sistemas productos) Desarrollo de capacidades rurales y extensionismo rural Innovación y transferencia de tecnología Programa de sustentabilidad de los recursos naturales: Conservación y uso sustentable del suelo y agua
TOTAL
$ 42,395,335.48 $ 17,981,000.00 $ 9,831,435.48 $ 6,592,400.00 $ 7,990,500.00 $ 8,712,000.00 $ 895,400.27 $ 5,215,099.00 $ 2,601,500.00 $ 2,420,000.00 $ 2,420,000.00
$ 53,527,335.48
Si partimos de la premisa de que los recursos sobreejercidos son recursos excedentes, entonces se tendrían que aplicar una serie de candados legales que imposibiliten la discrecionalidad de su uso, y a su vez, restringir las capacidades del Ejecutivo de re-etiquetar recursos destinados a prioridades tan sensibles como lo es la salud hacia otros sectores.
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Mala práctica 3: Pagaremos una deuda desconocida. Según datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), la deuda en Sonora ha tenido un alza considerable del 15% del cierre 2012 al primer semestre 2013, posicionando al estado en el segundo lugar a nivel nacional con el mayor incremento porcentual en dicho período. Es importante señalar que la misma Secretaría, ubica a nuestro estado en el noveno lugar de las entidades federativas donde sus obligaciones estatales y municipales representan un alto porcentaje de su PIB, muy por encima de la media nacional. Los diez estados con mayores obligaciones financieras de entidades federativas y municipios Saldo como por ciento del PIB* por Entidad Federativa a Septiembre de 2013 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Quintana Roo Coahuila Chihuahua Nayarit Chiapas Veracruz Zacatecas Michoacán Sonora Nuevo León
7.7 7.1 7.0 6.8 6.1 5.5 4.5 4.2 4.1 4.0 Promedio nacional
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Fuente: Elaboración propia a partir de datos obtenidos en http://www.hacienda.gob.mx/Estados/Deuda_Publica_EFM/2013/Paginas/1erTrimestre.aspx
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Como podemos observar, nuestra deuda crece más rápido que nuestra producción estatal, lo cual intensifica la dependencia ya existente de las transferencias federales. La respuesta ofrecida por el Ejecutivo Estatal a esta situación fue incluir en su propuesta del paquete fiscal 2014, una iniciativa de decreto al legislativo para que lo autorizara a solicitar uno o más empréstitos para emitir valores, restructurar y/o refinanciar la deuda por el monto de $14,402,000,000.00 (catorce mil cuatrocientos dos millones de pesos). En el documento se exponen las condiciones financieras actuales inmejorables que permitirán pagar menos por servicio de la deuda, lo que en un futuro, si todo lo demás “permanece constante”, se traduciría en un “ahorro” de $900,000.00 (novecientos millones de pesos). Es pertinente recordar que en su momento durante el sexenio del Gobernador Eduardo Bours Castelo, se solicitó también a través del Poder Ejecutivo un fideicomiso de financiamiento, comúnmente conocido como “Plan Sonora Proyecta” (PSP) en el cual se tuvo la consideración de incluir un desglose del modo en que sería empleada la nueva deuda en distintas obras de inversión pública productiva, como se muestra a continuación en un extracto del documento:
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Desglose del uso de la deuda adquirida para el “Plan Sonora Proyecta”
Fuente: Imagen recortada de la versión de la sesión extraordinaria celebrada por la honorable LVIII Legislatura, el día 20 de agosto del 2007.
En esta ocasión, el actual Gobernador Guillermo Padrés Elías decidió no ofrecer ningún tipo de desagregación de los más de $14,000,000.00 (catorce mil millones de pesos) que solicitó, y donde el poder legislativo decidió aprobarle la cantidad de $12,700,000,000.00 (doce mil setecientos millones de pesos). En Sonora Ciudadana, A.C. consideramos elemental, en aras de la transparencia, que el Ejecutivo Estatal dé a conocer a la ciudadanía qué deudas o gastos se pretenden refinanciar con ese nuevo empréstito que adquirirá, y no dejar en entredicho la sospecha de que podamos seguir acumulando más deuda con sus decisiones y las avaladas por el Congreso.
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Mala práctica 4: ¿Y las obras del ramo 23? El ramo general 23 “Provisiones salariales y económicas”, es un instrumento de política pública que se utiliza para atender obligaciones del Gobierno Federal cuyas asignaciones de recursos no corresponden al gasto directo de las dependencias, ni de las entidades. Específicamente este ramo se encarga de las provisiones salariales y económicas para:
I).
El cumplimiento del balance presupuestario;
II). El control de las ampliaciones y reducciones al presupuesto aprobado, con cargo a modificaciones en ingresos; III). La operación de mecanismos de control y cierre presupuestario. 2
En el presupuesto federal 2014, este ramo obtiene casi $123,000,000,000.00 (ciento veinte y tres mil millones de pesos) y se divide entre sus diferentes fondos.
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Presupuesto de egresos de la federación, apartado “Estrategia programática”.
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Algunos de estos fondos son: Fondo de Desastres Naturales (FONDEN), Fondo de Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN), Fondo de Apoyo para el Desarrollo Rural Sustentable, Fondo para la Accesibilidad en el Transporte Público para las Personas con discapacidad, Fondo de pavimentación, espacios deportivos, alumbrado público y rehabilitación de infraestructura educativa para municipios y demarcaciones territoriales, Fondo de Infraestructura Deportiva, Proyectos de Desarrollo Regional, entre otros. Dentro de las críticas que ha recibido la utilización del dinero en este ramo, destaca la ambigüedad con la cual se ejercen sus recursos, un ejemplo claro es: el Fondo para la Accesibilidad en el Transporte Público para las personas con discapacidad, que obtiene un monto de $500,000.00 (quinientos millones de pesos) y solamente se desglosa entre las entidades federativas beneficiarias, pero no se detallan cuáles serán las acciones a implementar y dónde tendrán lugar. Abonando a esta poca transparencia, en su Fondo de infraestructura deportiva, Sonora recibió $58,500,000.00 (cincuenta y ocho millones quinientos mil pesos) para infraestructura estatal y, adicionalmente para infraestructura municipal destina $60,894,228.00 (sesenta millones ochocientos noventa y cuatro mil doscientos veintiocho pesos) a doce municipios del estado, pero de igual modo no mencionan qué tipo de edificaciones se realizarán, cuáles son las metas planteadas y en cuáles municipios se realizarán.
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Ramo 23 para Sonora. La federación envía mediante este ramo $2,000,000,000.00 (dos mil millones de pesos) a “Erogaciones no sectorizables” del estado de Sonora, de los cuales lo único que se conoce es que $800,000,000.00 (ochocientos millones de pesos) se usarán para “construcción y rehabilitación de calles”, la obra será pavimentación y vialidades en varias localidades, de varios municipios. Así como $1,200,000,000.00 (mil doscientos millones de pesos) destinados a la construcción de obras de infraestructura básica en: educación, carreteras, salud, vialidades urbanas en varias localidades en varios municipios. Es evidente que la forma en que se presenta la información y el amplio margen de discrecionalidad para su ejecución, es un caldo de cultivo para corrupción o su utilización para fines distintos a los originales. Son miles de millones de pesos que no se tiene certeza de que manera se les dará uso, limitando así la posibilidad de que la sociedad se entere y vigile la correcta aplicación de esos recursos. Es fundamental que en el presupuesto se contemple hacer el mejor desglose posible del destino de los recursos públicos, como una práctica mínima de transparencia y para dotar a la población de la posibilidad de fiscalizar que el dinero llegue a su destino.
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Conclusiones Este documento evidencia que en el estado de Sonora se reproducen viejas y malas prácticas en la aprobación de los paquetes fiscales, estos vicios recurrentes mantienen rezagada la posibilidad de que la ciudadanía pueda incidir en la toma de decisiones, lo cual en última instancia tiene un impacto negativo en la calidad de vida de las y los sonorenses. Ante esta situación, Sonora Ciudadana A.C., propone el siguiente breviario enfocado en brindar soluciones a los problemas presupuestales que presentamos anteriormente:
1. Presupuestan y hacen lo que quieren: - Establecer y respetar topes presupuestales para evitar las drásticas fluctuaciones (sobrejercicios y subejercicios) en el ejercicio del gasto. - Reformar la Ley del Presupuesto de Egresos, Contabilidad Gubernamental y Gasto Público Estatal. - Publicar en el portal de transparencia del estado los ingresos excedentes y criterios para su aplicación.
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2. Ocultan el gasto en programas: - Retomar el desglose por programas que se realiza en el presupuesto federal e incluir detalle por municipios y localidades. - Hacer públicos en el portal de transparencia los avances trimestrales de los programas, considerando su presupuesto y metas. - Contar con un padrón único de programas sociales del Gobierno del Estado que incluya: presupuesto, reglas de operación y lista única de beneficiarios.
3. Pagaremos una deuda desconocida: - Realizar un desglose de las acciones realizadas que se pretenden cubrir con el empréstito o empréstitos que adquirirán. - Regular legalmente la forma en la asignación de empréstitos que se traduzcan a un refinanciamiento, o a una reestructuración de la deuda pública. - Que sea una obligación legal, publicar en el portal de transparencia los parámetros y detalles financieros bajo los cuales se solicita la nueva deuda.
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4. ¿Y las obras del ramo 23? - Que sea una obligación legal, publicar en el portal de transparencia la dirección exacta de cada una de las obras a realizar por “Erogaciones no sectorizables”. Estas propuestas buscan fortalecer las prácticas de transparencia y rendición de cuentas en el ejercicio de los recursos públicos que son los principales retos en el actual contexto.
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