“COMPETITIVIDAD Y FINANCIACIÓN DE LOS MUNICIPIOS TURÍSTICOS: EL APALANCAMIENTO FISCAL” Javier Bustamante Moreno Economista jbustama@terra.es
ABSTRACT Analizar la contribución de los municipios a la mejora de la competitividad turística supone responder a varias preguntas: ¿Qué son y qué hacen los municipios en general, los municipios turísticos en particular y en concreto cuáles son las relaciones económico-financieras especiales que sustentan ese “ser” y “hacer”? Los municipios turísticos están configurados por tres elementos básicos: Territorio, Economía y Población. Nos detendremos en el concepto de población asistida. Sólo con un enfoque global de las relaciones económicas podremos conocer las necesidades de mejora de competitividad de los municipios turísticos ante un siglo XXI y las condiciones para financiar la necesaria reconversión hacia la calidad y excelencia. ¿Quién debe administrar esa compleja realidad de los municipios turísticos? :A mi entender son tres clases de agentes: las instituciones públicas en sus tres niveles básicos: central, regional y local; los agentes económicos, empresarios y trabajadores y los ciudadanos y sus entidades, organizadas en toda su variedad social e ideológica. Centramos el presente estudio en uno de ellos, en el ámbito de la gestión de la administración municipal y de su implicación en la contribución a la calidad turística. Analizamos los diversos instrumentos de intervención y en especial los instrumentos financieros en los que, tanto la administración local como el resto de agentes, pueden apoyarse o deben emplear para mejorar la competitividad de las zonas turísticas. Esos instrumentos son de tres tipos: Reglamentación, Fomento y Participación. Citamos como instrumento privilegiado la Agenda Local 21 que con su metodología, indicadores, elementos de participación ciudadana, planes de acción... es un perfecto y probado modelo de acción estratégica de mejora y competitividad de los municipios turísticos. Es claro que los municipios turísticos soportan un mayor gasto municipal en diversas actividades que tienen una influencia radical en la apreciación del atractivo turístico por los clientes: promoción e información turística, seguridad, mantenimiento de playas, montañas, monumentos u otros atractivos turísticos, mantenimiento urbano de urbanizaciones, calles, edificios, zonas verdes, infraestructuras de transporte, ciclos de los recursos: agua, energía, residuos, actuaciones para la formación y profesionalización del personal... y esos gastos adicionales no tienen contrapartida clara en los ingresos municipales típicos y debe encontrarse financiación adecuada a ellos ya sea a través de transferencias del Estado y Comunidades Autónomas, ya sea a través de mayores niveles de tributación a los no residentes, origen de ese mayor gasto. Se analizan las diversas fuentes actuales de financiación: tributarias, transferencias, créditos... viendo su manifiesta incapacidad de asegurar la gestión municipal activa y de calidad que precisará sin duda el turismo del siglo XXI. Tampoco la reciente reforma de la Ley de Haciendas locales resuelve en modo alguno el problema sino más bien lo agudiza al suprimir el IAE y compensar sólo parcialmente sus ingresos. Se estudian diversas posibilidades de impuestos medioambientales y turísticos y en especial la “ecotasa balear”, impuesto turístico actualmente derogado. A través del análisis de los gastos e ingresos típicos de los municipios turísticos se manifiesta que se da frecuentemente una relación típica y favorable entre la financiación que a través de los impuestos
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aportan los ciudadanos residentes y la que aportan los no residentes, relación que permite la utilización del “apalancamiento fiscal” como fórmula de mejora financiera municipal. El empleo de la técnica del “apalancamiento fiscal” puede condicionar el modelo de sistema fiscal local de los municipios turísticos, propiciando un equilibrio en los niveles impositivos más elevados posible y socialmente aceptables, modelo que no es fácil de explicar, de entender y de aplicar, pero que se puede resumir en esta proposición: A los residentes de los municipios turísticos les “interesa” que se aumenten los impuestos, si por cada euro adicional que paga un residente obtiene servicios por tres euros que pagan los visitantes. Para concluir se articulan en el texto varias propuestas concretas de mejora de la financiación de los municipios en general y de los turísticos en particular y entre ellas la de posibilitar a los municipios que así lo decidieran la implantación optativa de ecotasas o impuestos municipales específicos a los no residentes. Para ello sería preciso un cambio legislativo del sistema tributario local mediante el cual se incluyera como impuesto potestativo el que potencialmente gravara las estancias turísticas de los no residentes y posibilitara su implantación y concreción de tarifas a los municipios que desearan y decidieran aplicarlo. No parece fácil en estos momentos plantear siquiera estas propuestas, pero considero que en este comienzo de siglo los posibles escenarios económico-financieros a los que deben enfrentarse todos los municipios y en especial los turísticos no son lo suficientemente claros ni se ven despejados como para abandonar el objetivo de que los municipios obtengan los recursos necesarios para que puedan contribuir de forma eficaz a la competitividad de sus zonas turísticas y a la calidad de vida de los residentes y visitantes de cada municipio
1. MUNICIPIOS Y MUNICIPIOS TURÍSTICOS 1.1 Enfoque económico- financiero. Plantear el punto de vista económico-financiero de los municipios turísticos y de su competitividad supone en primer lugar enmarcar de forma clara qué son y qué hacen los municipios en general, los municipios turísticos en particular y en concreto cuáles son las relaciones económico-financieras especiales que sustentan ese “ser” y “hacer”. Habrá que analizar de forma específica las preguntas y respuestas que sobre la diversidad de “ser” o “entenderse” como municipio turístico se están planteando en este momento y que pueden ayudarnos a hacer de las zonas turísticas esos lugares privilegiados en que tanto los residentes como los turistas puedan vivir y disfrutar de calidad de vida. Sólo con un enfoque global de esas relaciones económicas podremos conocer las necesidades de mejora de competitividad de los municipios turísticos ante un siglo XXI que con toda seguridad va a ser el siglo en el que la industria del ocio y en concreto la del turismo será posiblemente una de las industrias más potentes, estables y dinámicas. Desde este punto de vista los municipios están configurados por tres elementos básicos: Territorio, Economía y Población. 1.2. El Territorio, soporte físico primario del municipio turístico En primer lugar debemos considerar la realidad física, el territorio municipal que es el sustrato básico que constituye la unidad jurídico-económica municipal. Decir únicamente que ese territorio, con sus ríos, montañas, litoral, suelo, vuelo y subsuelo en definitiva ese elemento físico y natural supone, en el caso de los municipios turísticos, el principal producto turístico, su oferta más atractiva, su principal recurso y como mínimo el entorno en el que se sustenta la actividad turística.
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Pero si ello es cierto, no podemos ni debemos olvidar que el recurso “territorio” es algo limitado, frágil, no reproducible y en consecuencia esencial si queremos que el turismo siga siendo en el futuro una actividad económica productiva, rentable y sostenible. La situación actual de este elemento presenta en muchas zonas turísticas claras contradicciones entre una realidad generada históricamente y no deseada, caracterizada frecuentemente por saturación, masificación y depredación de los mejores espacios naturales. Creo debe citarse de forma muy especial el caso de la costa, que ha padecido múltiples y continuas agresiones, situación que contrasta aún hoy con espacios preservados de forma unas veces pasiva y otras activa pero que siguen constituyendo entornos donde la naturaleza se expresa en su plenitud y que siguen siendo poderosos atractivos para visitantes de nuestro mundo civilizado y urbano. Es importante señalar que se han realizado últimamente diversos estudios que tratan de determinar el valor económico de ese intangible que es la belleza de un paisaje, de una puesta de sol, de un espacio protegido. El mérito de estos estudios no es sólo el resultado de su cuantificación más o menos afinado sino la concienciación que introduce en nuestra sociedad que no valora lo que no puede medir en términos monetarios ni lo que introduce en el proceso de producción de forma gratuita. Todo enfoque económico de los municipios turísticos con horizonte a largo plazo debe tener en cuenta su sostenibilidad, el mantenimiento del recurso territorio como algo básico y debe articular las medidas e instrumentos necesarios para hacer ese mantenimiento efectivo. La fiscalidad municipal adecuada a ese objetivo de largo plazo puede y debe ser un valioso instrumento para los municipios turísticos. 1.3 La Economía, relaciones de contraprestación. En segundo lugar, como elemento configurador del municipio debemos considerar la realidad económica, el conjunto de actividades, relaciones económicas empresariales e instituciones que se generan o finalizan en el municipio. En el caso de los municipios turísticos esa actividad está centrada en el sector servicios que como tales no son almacenables, por lo que la distribución temporal de la actividad turística cobra una especial relevancia. La estacionalidad y sus repercusiones en el mercado de trabajo y en la rentabilidad de las empresas serán elementos esenciales de la consideración económica de los municipios turísticos. El ciclo anual de producción debe tenerse en cuenta en cuanto incluye períodos productivos junto a otros improductivos por lo que la rentabilidad y competitividad de la actividad turística sostenible sólo puede analizarse en períodos de medio o largo plazo, nunca en el corto. Habrá de analizarse detenidamente qué relaciones cuantificables tienen los municipios con las empresas de su término municipal, la contribución de éstas al presupuesto municipal y en definitiva, ese balance entre lo que obtiene y lo que da cada uno. La realidad en este campo de la economía turística creo es francamente positiva; Los municipios turísticos han sido y son municipios ricos, el turismo ha aportado riqueza y calidad de vida a sus ciudadanos residentes y a los foráneos que han colaborado en ese gran proceso generador y distribuidor de riqueza y cultura que es el turismo.
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Otro elemento que merece atención y estudio es la contribución de los municipios a la mejora de la competitividad como destino turístico y la influencia de sus políticas en la mejora de la competitividad de las empresas que radican en el municipio. Analizaré esas relaciones con más detalle en los apartados siguientes. 1.4 La Población, la persona como finalidad de toda actividad. Como tercer elemento configurador de los municipios debemos citar a los habitantes, la realidad social de los vecinos y evidentemente, en el caso de los municipios turísticos, también de los visitantes. Los hombres y mujeres que viven o simplemente pasan por un municipio se interrelacionan entre ellos a través de ese complejo mundo de asociaciones, familias, barrios, Instituciones y tienen al Ayuntamiento como una referencia próxima de gobierno, representación de sus intereses o simplemente elemento prestador de servicios básicos. El Ayuntamiento es también productor y gestor de servicios públicos e instrumenta mediante impuestos y tasas la contribución de todos a los gastos que ello comporta. Se produce también aquí, un “balance” entre lo que cada uno paga a través de los impuestos y lo que uno obtiene en servicios. El resultado de ese balance puede ser objetivable pero en nuestra realidad es evidentemente subjetivo y condicionado por múltiples variables de situación económica, social, ideológica, familiar, etc. Corresponde a cada Ayuntamiento determinar el nivel al que quiere poner el listón del binomio Impuestos-Servicios, y a los ciudadanos juzgar individualmente en primer lugar si el balance es satisfactorio y en segundo lugar si él personalmente está en acuerdo o desacuerdo con el nivel del “listón”. En el caso de los municipios turísticos también los visitantes pueden relacionarse económicamente, de forma directa o indirecta con el municipio en general y con el Ayuntamiento en particular. La ecotasa balear, que más adelante estudiaremos, es un claro ejemplo de esta relación directa. Es de vital importancia centrar el concepto de “población asistida” como una realidad típica de los municipios turísticos que deben prestar servicios no sólo a los ciudadanos residentes sino también a los ciudadanos visitantes que en cada momento pernoctan o simplemente pasan por el municipio. La “población asistida” es el concepto que recoge esa realidad y que frecuentemente y por diversas instancias se ha reivindicado como elemento distribuidor de diversos Fondos de Participación frente a los criterios actuales de considerar únicamente el de población censada o de derecho. Merece citarse la calificación y tratamiento de “municipio turístico” que establece la Comunidad Valenciana en la “Ley de Municipios turísticos” distinguiendo tres tipos: Destino turístico, Destino Vacacional y Destino de atracción turística y articulando diversas medidas de actuación para cada caso y concretando así ese concepto de “población asistida” de forma muy coherente y consecuente. Considero que los tres elementos anteriormente citados: territorio, actividad económica y realidad social enmarcan suficientemente las relaciones económico-financieras de los municipios turísticos; en las líneas siguientes analizaremos con más detalle esas relaciones.
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2. AGENTES ADMINISTRADORES 2.1 Tipología de agentes Hemos enunciado los tres elementos básicos que configuran la realidad de todos los municipios, y de forma especial de los municipios turísticos. Corresponde ahora preguntarnos quién debe administrar esa compleja realidad, quién debe responder a las preguntas básicas de la economía: Qué, cómo y para quién. Creo que la respuesta debe ir dirigida hacia tres grupos de agentes o actores En primer lugar las instituciones públicas en sus tres niveles básicos: central, regional y local. Son esas instituciones quienes “gobiernan”, quienes regulan actividades, quienes ordenan el territorio, quienes prestan los servicios públicos necesarios para la actividad turística y quienes determinan los tributos que los ciudadanos y las empresas deben satisfacer para atender a la inversión de mejora de infraestructuras y a los servicios públicos. Parece claro afirmar que una buena articulación y coordinación de esos tres niveles permitirán una mejor gestión y una optimización de los recursos dirigidos a la mejora de los municipios turísticos. La experiencia muestra claramente que los municipios que han sabido, ya de forma puntual, ya de forma continua encontrar la línea de colaboración entre los tres niveles, por ejemplo a través de los Planes de Excelencia Turística, han mejorado de forma evidente su competitividad y su expresión en términos de calidad percibida y mejores niveles de precios de sus productos. En segundo lugar son los agentes económicos, empresarios y trabajadores quienes actúan para administrar esa realidad económica de los municipios turísticos. Las patronales, representantes de las empresas y los sindicatos, representantes de los trabajadores, serán pues las instituciones básicas que deberán ser capaces de pactar, articular y, en definitiva, mejorar la gestión y la financiación para que haga posible la rentabilidad y calidad de las empresas y de los municipios turísticos. Y en tercer lugar los ciudadanos y sus entidades, organizadas en toda su variedad social e ideológica, serán quienes también deberán intervenir en la administración de esa realidad. Es evidente, que el objetivo básico y estratégico de esas tres categorías de agentes debe ser único, hacer de las zonas turísticas los mejores lugares para vivir y los mejores lugares para disfrutar del ocio. La articulación mediante diversos convenios entre esos tres tipos de agentes en los que cada uno aporte sus intereses, sus objetivos y su acción positiva es una exigencia y forma idónea de conseguirlo. 2.2 La Administración local, agente de desarrollo local y competitividad turística. De forma especial, vamos a estudiar cual es el papel de la administración local, como uno de los agentes más importantes dentro del objetivo de desarrollo local y de mejora de las zonas turísticas, su competitividad y sus relaciones económicas. En primer lugar el papel de la administración local viene determinado por su relación con el territorio, por ser la entidad competente para la ordenación, la configuración de infraestructuras y la prestación de los servicios básicos que deben atender a la mejora y a la sostenibilidad a largo plazo de las zonas turísticas.
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En segundo lugar, respecto a los ciudadanos, las administraciones locales tienen entre sus competencias atender a sus necesidades personales y sociales, bajo un enfoque de valores que primen la cohesión social, la igualdad, la justicia, la seguridad y la solidaridad. Respecto a los temas y actividades económicas, la administración local tiene un papel importantísimo en la medida en que el turismo debe articularse como el fomento del desarrollo local equilibrado; y en este punto las administraciones locales, los ayuntamientos deberán promover el empleo de calidad dentro del municipio, y asegurar las condiciones de competitividad de las empresas, no sólo en el corto plazo, sino en el largo plazo en aquellas actividades estratégicas que serán capaces de configurar unos municipios activos y creadores de bienestar para el futuro. De forma concreta, las administraciones locales realizan diversas actividades relacionadas directamente con el turismo; hemos dicho anteriormente que la planificación del territorio y de las infraestructuras es un instrumento primordial, pero son también elementos básicos importantes: el ciclo de la seguridad, la policía, la protección civil, la seguridad de las personas y de las cosas. Fundamental es el ciclo de los recursos: del agua, de los residuos y de la energía que en su totalidad configuran un conjunto de condiciones que aseguran el mantenimiento adecuado de los recursos, su sostenibilidad y su no agotamiento en el tiempo. Otra de las actividades que realiza la administración local es el control ambiental, tanto de ruidos, de limpieza, de zonas verdes y jardines que fundamentalmente representan el atractivo que esperan los turistas encontrar en las zonas turísticas. También las administraciones públicas realizan actividades en el ámbito de la formación y del empleo, en la mejora de la profesionalidad de todos aquellos que se emplean en el sector turístico; en ese ámbito aportan una gran influencia sobre la calidad y la sostenibilidad turística. Por último, las actividades de información y promoción turística son actividades básicas dentro de cada municipio y atienden la necesidad básica de información de los turistas, tanto de los presentes como de los potenciales en sus países de origen. Todo este conjunto de actividades configura lo que podemos llamar el “atractivo turístico", ese intangible que no hace sino enmarcar la calidad total del producto que todas las zonas turísticas deben proporcionar. Ese intangible del atractivo turístico de entorno está fundamentalmente originado por esas condiciones, esas actividades realizadas por las administraciones locales y representa un poderoso instrumento de competitividad. Si bien es cierto que la administración local juega teóricamente un papel importantísimo en la actividad turística, veamos como se plasma este conjunto de actividades en la realidad. Creo que debemos hacer una primera constatación al decir que la Administración local está hoy presente por su cercanía al ciudadano y al territorio con el conjunto del producto turístico, que entiende su papel y que lo asume con voluntad y firmeza. No caben pues, en ningún momento actuaciones abstencionistas respecto a la mejora de ese entorno, de ese producto turístico en su conjunto, y de hecho las administraciones públicas locales son activas, beligerantes y actúan de forma continua en esa mejora de las zonas turísticas. Hoy en día su actividad responde a una voluntad de mejorar ese producto e intervenir activamente en esa mejora. Por su parte, el consumidor percibe que la contribución de los servicios públicos es absolutamente esencial para que la calidad de toda la cadena del valor del producto sea óptima. De acuerdo con las encuestas periódicas realizadas, los consumidores, los usuarios y los turistas perciben que en el ámbito de la cadena del valor, los servicios públicos tienen una contribución de importancia de alrededor del
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50%. Evidentemente el otro 50 % corresponde a las empresas privadas que aportan servicios de alojamiento, restauración, diversión... Con lo que se demuestra, una vez más, que es absolutamente necesaria la cooperación entre los diversos agentes que actúan sobre el producto turístico. Pero es más, los consumidores exigen cada vez más una garantía total de calidad y unas contraprestaciones, no solamente más elevadas sino también más seguras. Por su parte, los empresarios percibiendo esta contribución del 50 % de los servicios públicos exigen de forma continua a las administraciones esa calidad en su prestación que complemente la propia calidad que se da en el interior de las empresas, en sus instalaciones, en su oferta. Pero aquí surge una importante contradicción; las administraciones locales no tienen por ley asignada ninguna competencia directa ni obtienen fondos específicos financieros que vayan destinados a la realización de esas actividades de carácter típicamente turístico. Varias son las consecuencias prácticas de esta situación de contradicción entre las necesidades y los medios. Por una parte la incapacidad presupuestaria local para dar servicios de auténtica calidad turística y también para conseguir la reconversión y renovación de las infraestructuras que precisa el producto turístico. De esta manera vemos continuamente que hay un cierto proceso de degradación de las zonas turísticas que no encuentran resolución en las administraciones públicas ni en las empresas privadas, incapaces unas y otras de solventar los grandes o pequeños problemas del entorno, de la calidad, de la seguridad, de la profesionalidad, de la sostenibilidad del conjunto del producto turístico. Otra consecuencia de esta situación de falta de competencias, es la dificultad de interlocución de los entes locales con otras administraciones que obliga a fragmentar actuaciones, a postergarlas en el tiempo y en definitiva, a no responder a los retos de calidad de las zonas turísticas. Por otra parte, con frecuencia podemos percibir que hay una descoordinación de las políticas turística desde el punto de vista de los destinos y la debilidad de liderazgo que ello trae consigo respecto a la promoción y a la mejor configuración de los productos turísticos. Uno de los elementos en los cuales se percibe con mas claridad esta contradicción básica entre recursos y problemática es la ya citada estacionalidad. Ya dijimos en el punto 1.3 que la estacionalidad es uno de los problemas económicos y sociales más importantes que padecen las zonas turísticas de tal forma que con frecuencia se dice que es el cáncer de turismo. Evidentemente, el tener inactivos unos recursos de capital humano e infraestructuras durante largos periodos de tiempo, 4 meses o 6 meses dependiendo de las zonas, son un atentado contra la calidad del producto, contra la rentabilidad de las empresas y en definitiva, contra la contribución positiva de los productos turísticos a la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos. Todas estas consecuencias, configuran una amenaza básica de no sostenibilidad del producto turístico, amenaza que se puede convertir en realidad si no somos capaces de elevar esa contradicción y resolverla en un sentido positivo.
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3. INSTRUMENTOS DE INTERVENCIÓN Hemos visto hasta ahora cual era la relación básica de los municipios turísticos con la actividad turística. Hemos visto también cuales eran los diversos agentes que intervenían de forma coordinada en la actividad de mejora del producto turístico y de forma especial cuál era el papel de la administración local; veamos ahora los instrumentos de intervención en los que, tanto la administración local como el resto de agentes, pueden apoyarse o deben emplear para mejorar las zonas turísticas. Los instrumentos de intervención se dividen clásicamente en tres tipos: En primer lugar los instrumentos de reglamentación y policía, que son aquellos que reglamentan y articulan mediante diversa normativa, a distintos niveles, la actividad de un ente o una actividad económica, en este caso de la industria turística. Dentro de esa normativa merece especial atención la planificación urbanística, los planes generales de urbanismo(PGOU), competencia directa de los municipios, que son los encargados de articular ese elemento del que anteriormente hablamos, ese territorio, ese conjunto de los recursos materiales: costeros, playas, montañas, zonas agrícolas... que en su totalidad configuran el ámbito sobre el cual se va a desarrollar el turismo. Los Planes Generales de Ordenación Urbana son el instrumento municipal de carácter estratégico más potente y “delicado” no sólo, y ya sería suficiente, por la ordenación del territorio en sus diversas calificaciones de urbano, urbanizable o rústico, sino además porque contienen o deben contener las ordenanzas de uso de ese territorio. Hacerlas “ecorresponsables” o no es una decisión política y estratégica del máximo nivel de responsabilidad para con las generaciones futuras, para con la actividad turística y en definitiva para la calidad de vida de los hombres y mujeres del futuro. Esa diversidad de bandos, ordenanzas y planes son los que van a dar el sustrato normativo sobre el cual debe apoyarse la mejora del producto turístico y la competitividad a largo plazo de las zonas turísticas. En segundo lugar, podemos citar los instrumentos de fomento, que serán todos aquellos que buscan la incentivación de la mejora de las zonas turísticas. En ese sentido hay todo un conjunto de instrumentos, como pueden ser los Planes de Excelencia, los planes de esponjamiento, los planes de información y sensibilización de auditorías y etiquetas, que lo que hacen es fomentar o promover la mejora de esa calidad turística mediante diversos instrumentos incentivadores o penalizadores. Dentro de estas medidas, merece especial atención las medidas económicas que veremos posteriormente con mas detalle. Y en tercer lugar, el tercer tipo de instrumentos de intervención son los instrumentos de participación y cohesión social; en ese sentido todas las actuaciones dirigidas a hacer participar a las empresas, a los ciudadanos en la mejora del producto turístico de una zona deben ser bienvenidas, los foros de ciudadanos, las comisiones de trabajo... Conseguir la adhesión ciudadana personalizada hacia los planes de actuación de mejora de la calidad debe ser uno de los instrumentos participativos más necesarios y a la vez más eficaces. En definitiva, para mejorar la actuación de las zonas turísticas es absolutamente necesario emplear los tres tipos de instrumentos. No vale únicamente la reglamentación sin una correcta estimulación de los mejores valores ecológicos personales, no valen los mejores valores de sostenibilidad si a la vez no los comunicamos, si a la vez los ciudadanos no perciben la mejora, si las empresas no son capaces de establecer procesos internos de calidad que mejoren en su conjunto. Por eso hablamos siempre de la necesidad de emplear un portafolio de instrumentos que de forma complementaria deben articular el conjunto de actuaciones locales para la mejora de las zonas turísticas.
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No quiero dejar de citar un instrumento integral como es la Agenda Local 21 que con su metodología, indicadores, elementos de participación ciudadana, planes de acción... es un perfecto modelo de acción estratégica de la que la mejora y competitividad de las zonas turísticas pueden obtener importantes contribuciones si se sabe orientar hacia la sostenibilidad de la actividad turística.
4. EL SISTEMA FINANCIERO LOCAL DE LOS MUNICIPIOS TURÍSTICOS Para analizar el sistema financiero local de los municipios turísticos, hay que remitirse en primer lugar, a la regulación general de todos los municipios y a su sistema financiero, constituido por sus dos vertientes básicas: Ingresos y Gastos 4.1 El sistema financiero local de Ingresos. Está constituido básicamente por cuatro grandes fuentes o recursos: En primer lugar, los tributos propios que son todos aquellos impuestos sobre los que los municipios y corporaciones locales tienen competencia para su imposición. A título indicativo, aunque luego analizaremos con mas detalle: el Impuesto de Actividades Económicas (IAE), el Impuesto de Bienes Inmuebles (IBI), el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO) como más importantes y algunos otros impuestos directos e indirectos de menor relevancia económica El segundo gran apartado es la Participación en los Tributos del Estado (PTE); el Estado crea un fondo de participación sobre la base de los presupuestos generales del estado y es repartido entre los municipios, de acuerdo con unos criterios en los que, es importante señalar en este caso, la variable población de derecho es una de las más importantes, pero sin atender a la población asistida lo que evidentemente perjudica seriamente a los municipios turísticos. En tercer lugar esta la participación de los tributos de las CC.AA. , hasta el momento insuficientemente regulada y articulada. El cuarto bloque está constituido por otros recursos, entre los cuales cabe citar las tasas, el crédito público y otras prestaciones. Analizaremos brevemente esos cuatro grandes apartados y sus especificidades, características y repercusión económica en los municipios turísticos. 4.1.1 Los tributos propios de la Administración local En primer lugar analizaremos el IBI, el Impuesto sobre Bienes Inmuebles que ha cumplido y cumplirá un importante papel en la autonomía y suficiencia financiera de todos los municipios. El IBI se configura mediante un tipo de gravamen, variable y determinable por el Ayuntamiento, que afecta al valor catastral de cada una de las unidades catastrales, ya sean estas solares, viviendas, otros edificios, entre ellos los turísticos: hoteles, apartamentos, lugares de diversión. Por lo tanto grava la riqueza que se manifiesta a través de la propiedad de los inmuebles sujetos a gravamen. El IBI constituye normalmente el recurso tributario más importante de las Haciendas Locales, frecuentemente en los municipios turísticos financia aproximadamente el orden del 30%-40 % del total del presupuesto. Por su importancia relativa en el conjunto de la financiación local y por su capacidad de modulación en función del valor de los inmuebles grabados, el IBI está llamado a constituir un importante elemento diferencial en lo que puede ser una fiscalidad típicamente turística, en la medida en que se
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graban bienes que están afectos a la industria turística y no solamente a la riqueza inmobiliaria y residencial de los ciudadanos. Esta es precisamente la base de lo que llamamos el apalancamiento fiscal que posteriormente analizaré con más detalle. Basta indicar aquí que los municipios turísticos han tendido a aplicar altos tipos de gravamen del IBI con el fin de obtener altos ingresos tributarios con los cuales hacer frente a los mayores gastos que los servicios turísticos de calidad precisan por la debida atención a una población que se multiplica en los momentos punta. Las consecuencias de ésta política pueden analizarse desde varios puntos de vista; por una parte desde el punto de vista de los ciudadanos residentes que ven que su contribución es muy superior a la de otros municipios no turísticos por algo que no controlan y por otra parte desde el punto de vista global por el hecho de que la base imponible o riqueza del municipio se ve ampliada por el valor de los inmuebles de destino turístico. En este caso como en otros muchos la capacidad política de transformación positiva de la realidad, la correcta información y comunicación a los ciudadanos son elementos clave para una asunción de las ventajas e inconvenientes de cada alternativa. Es importante señalar que este papel primordial del IBI solamente puede venir refrendado y potenciado por una continua actualización de los valores catastrales así como la rápida entrada en tributación de las altas que se den en cada municipio. El papel de la correcta gestión y coordinación del Centro de Gestión Catastral y de la organización municipal en este campo es esencial. Las actuales líneas de mejora general incorporadas recientemente a la normativa local pasan por el desarrollo y la potenciación de la autonomía local en lo que hace referencia a los criterios de imposición y gestión de este impuesto, así como a la simplificación de la normativa y procedimientos que permitan una mejor gestión recaudatoria. Hacer del IBI un instrumento financiero estrictamente municipal salvaguardando una coordinación general de valores parece necesario no sólo desde la visión de la eficacia sino desde la concepción municipalista del gobierno local que es capaz de aplicar políticas fiscales diferenciadas según la realidad y/o la coyuntura de cada momento. En el caso de los municipios turísticos una de las líneas apuntadas en ese sentido es permitir la diferenciación de tipos de gravamen según el destino dado al inmueble. De esa forma no tributaría de igual forma una vivienda destinada a residencia de un ciudadano censado en el municipio que otra destinada al alquiler y uso turístico. No parece fácil articular en la práctica esa posibilidad por la casuística que llevaría implícita pero el sentido último de la medida es claro y sin duda colaboraría a hacer más transparente la aportación de cada colectivo y de cada industria para poder valorar esa balanza de aportaciones y contraprestaciones que he venido citando en repetidas ocasiones. La Ley de Reforma de las Haciendas locales, vigente a partir del año 2003 avanza en esa línea y permite la aplicación por parte de los Ayuntamiento de tipos diferenciados según el destino y uso dominante en un inmueble. Sería posible por lo tanto un “catastro de actividad económica” que gravara las propiedades destinadas a usos económicos y productivos y que supusiera un gravamen diferenciado del “catastro inmobiliario” que hoy conocemos y que grava las propiedades de carácter residencial. Aventurar las consecuencias que sobre la actividad económica y turística en particular y sobre la financiación de los Ayuntamientos pueda significar esta medida es posiblemente prematuro pero seguro de especial interés para un futuro próximo. Desde luego esta medida amplía las posibilidades de aplicar el “apalancamiento fiscal” en municipios turísticos, reduciendo la carga sobre los residentes y equilibrando con la carga sobre los no residentes a través de las actividades económicas. Otra de las medidas de la citada ley es la posibilidad de gravar de forma adicional las viviendas vacías todo el año. Del texto vigente se puede deducir que la dificultad de gestionar ese concepto hará difícilmente aplicable o insuficientes las consecuencias prácticas de la medida. Cosa distinta hubiera sido la posibilidad de aplicar esa medida a aquellas viviendas no ocupadas por ejemplo durante un período mínimo de 6 meses.
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Ello, aunque también de difícil gestión, al menos colaboraría a resolver la financiación de zonas de segundas residencias, tan frecuentes en todo el litoral español y que amenazan en un futuro próximo con ser un pozo sin fondo de gastos municipales. Corresponde ahora comentar el IAE cuya regulación ha sufrido una profunda revisión ante la voluntad del gobierno estatal de cumplir su promesa electoral de eliminarlo. El Impuesto de Actividades Económicas (IAE) grava la actividad económica ejercida en el municipio mediante un complejo sistema de epígrafes regulados a nivel estatal, coeficientes municipales y de situación que no responden exactamente a la capacidad contributiva de las actividades económicas pero que en contrapartida suponen una contraprestación económica al mantenimiento del municipio por parte de las empresas que obtienen en él el entorno y las condiciones adecuadas para ejercer su actividad. El IAE ha representado y sigue haciéndolo un importante papel en el objetivo de conseguir la suficiencia financiera de los municipios que avala la Constitución. Globalmente considerado el IAE es la segunda fuente de ingresos impositivos de los ayuntamientos con un peso económico de aproximadamente unos 300.000 millones de pesetas, unos 1.800 millones de Euros, lo que representa un 7% del volumen total de ingresos de los municipios. Independientemente de este valor económico el IAE representa para los municipios un importante instrumento de actuación en cuanto no solamente son los ingresos tributarios lo que aporta, sino también un elemento censal absolutamente básico para la realidad económica de los municipios, para su planificación, para su gestión, y en definitiva para conseguir ese objetivo del que venimos hablando en repetidas ocasiones. La voluntad efectiva del gobierno central ha sido la de eliminar el IAE para el 90 % de las actividades económicas que se gravan actualmente bajo dicho impuesto. A nuestro entender, esta eliminación, realizada en sus propios términos y si no se obtiene una compensación equivalente gravando también la realidad económica de los municipios, representaría por una parte un grave atentado contra la suficiencia financiera de los municipios, y por otra parte un grave déficit en cuanto al papel, radicalmente esencial que poseen los municipios para la regulación y articulación de la actividad económica dentro de su municipio. La eliminación del IAE para los municipios turísticos representará un grave déficit financiero, por una razón esencial. La actividad económica de los municipios turísticos se caracteriza por ser superior a su pura representación numérica poblacional. Casi en la totalidad de municipios turísticos la actividad económica es muy elevada por el efecto de la población asistida y los servicios que se destinan a ella. Ello significaría que la eliminación de este impuesto y su sustitución por unas aportaciones en base a criterios estrictamente poblacionales, significará un grave atentado para los municipios turísticos que verán cómo uno de sus mayores recursos financieros serían eliminados o sustancialmente minusvalorados. Respecto a la nueva regulación del IAE vigente desde Enero 2003 cabe indicar: • No elimina el IAE sino que hace exentas un 90 % de actividades o mejor sujetos pasivos. Se produce en primer lugar un claro atentado contra el principio de generalidad tributaria en un tributo que sólo pagará el 10 % del censo. Igualmente se produce un claro agravio comparativo entre una misma actividad exenta por realizarla un sujeto pasivo exento y otra gravada por ser el sujeto pasivo una empresa que facture más de 1 millón de euros.
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Grava adicionalmente a las medianas y grandes empresas que en lugar de ver reducida su imposición la ven aumentada de forma considerable por el mero hecho de ser o formar grupos empresariales o haber tenido éxito en su actividad. Las consecuencias de fragmentación empresarial y consiguiente debilitamiento las veremos muy pronto. Significa un grave atentado contra los municipios que no ven compensada íntegramente su disminución de ingresos por esta rebaja fiscal del gobierno fiscal y que sólo recuperan su nivel de ingresos del año 2000. Como medida compensatoria, se prevé un reparto adicional en función de la población de derecho. De hacerse así, olvidando el concepto de población asistida, ello significa un atentado adicional a los municipios turísticos, los de mayor peso de la actividad económica y menor población de derecho que puede tener fatales consecuencias para su suficiencia económica y que puede dificultar aún más las posibilidades de inversión necesaria para la adecuación y calidad de las zonas turísticas. La ley 51/2003 contiene unas previsiones especiales respecto a los municipios turísticos pero no son de carácter adicional sino alternativo, son de muy pequeño importe y sobre todo la especial tipificación que hace de los municipios turísticos hace ¡ que sólo se aplique a 10 municipios en esa España tan turística...! La clara insuficiencia de esa medida es no sólo patente sino que incluso puede ser perjudicial si se dan determinadas condiciones de evolución de los ingresos del tabaco y gasolina.
Con estos condicionantes, no parece que la necesaria reforma del IAE se haya realizado de forma técnicamente correcta ni con buenas perspectivas para las empresas turísticas ni para los Ayuntamientos. Otro de los impuestos con incidencia especial en los municipios turísticos es el Impuesto de Construcciones, Instalaciones y Obras o también llamado ICIO. Es un impuesto indirecto de carácter potestativo, los municipios pueden imponerlo, o bien no hacerlo, dependiendo de la voluntad del Pleno Municipal, en definitiva del equipo de gobierno local. Normalmente la base imponible está constituida por el coste real de la construcción, instalación u obra y, en el caso de los municipios turísticos suele tener una importancia bastante relevante en el conjunto de los impuestos, sin que normalmente sea elemento sustancial en el conjunto de ingresos municipales, salvo en períodos de crecimiento fuerte. En fases de expansión constructora el ICIO ha sido un impuesto que ha surtido con bastante fuerza las arcas municipales, pero en estos momentos que por diversos motivos, tanto de crisis como de saturación de la oferta la construcción está disminuyendo, los municipios están obteniendo menores ingresos por este concepto. Otro de los impuestos propios que merecen citarse por su especial importancia en municipios turísticos es el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, el IIVTNU, comúnmente llamado Impuesto de Plusvalía Municipal. Este impuesto que es de carácter potestativo grava el incremento que en el transcurso del tiempo experimentan los terrenos y que se pone de manifiesto en el momento de la transmisión de la propiedad de los mismos por cualquier título. Tradicionalmente ha sido un impuesto potente en aquellos municipios que por su naturaleza turística han autorizado importantes promociones urbanísticas que en definitiva llevan a numerosas transmisiones entre particulares. Podemos decir de este impuesto lo mismo que hemos comentado en el caso del ICIO, en el que últimamente la disminución de transacciones generada por diversos motivos ha sido la causa de que numerosos municipios turísticos vean caer sustancialmente sus ingresos por este concepto.
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Respecto a otros impuestos, solamente citar el Impuesto de los Vehículos de Tracción Mecánica, IVTM, mediante el cual se grava la titularidad de diversos tipos de vehículos aptos para circular por las vías públicas. En el caso de los municipios turísticos, la especial incidencia en muchos casos de los rent a cars, de los alquileres de coches sin conductor ha hecho que se obtengan importantes ingresos por este concepto; evidentemente con la contrapartida de tener que realizar numerosas inversiones en vías públicas, en su mantenimiento o en parkings, etc. 4.1.2 Participación Municipal en los tributos del estado (PTE) La participación municipal en los tributos del estado es una exigencia de la Constitución Española que establece que las Corporaciones Locales deben tener medios suficientes para el cumplimiento de los fines y que los recursos sujetos a esa suficiencia serán los de tributos propios y la participación en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas. Esa participación se realiza anualmente a través de la creación por la Ley de Presupuestos de un fondo que posteriormente se distribuye entre las Corporaciones Locales entendiendo como tales a Municipios, Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos Insulares, de acuerdo con unos criterios básicos de distribución. Entre esos criterios, el peso fundamental viene determinado por la población de derecho de acuerdo con el Padrón Municipal mientras que el resto de criterios están configurados sobre bases de unidades escolares, presión fiscal etc. Esta característica hace que haya una clara contradicción entre lo indicado anteriormente de mayor gasto de los municipios turísticos por tener que prestar servicios a la población asistida, con su correspondiente contrapartida monetaria del Fondo de Participación, ya que éste no prevé ese criterio de población asistida entre los criterios de reparto. El debate actual en el que se mueve todo el sistema financiero local hace que éste sea también uno de los elementos esenciales de discusión, en el que los diversos municipios y tipologías de municipios están presionando para lograr una mejor distribución que atienda a sus características, intereses y realidad actual. Una de las posibles líneas de solución de esa problemática podría ser, y desde mi punto de vista debiera ser, el hecho de aumentar sustancialmente la dotación del Fondo de Participación en los Tributos del Estado. Ese incremento o ese valor adicional bien podría ser repartido mediante criterios de población asistida, tal y como hemos dicho anteriormente. Evidentemente ello significaría un importante alivio para las finanzas de los municipios turísticos, pero no parece objetivo fácil de alcanzar. Cabe indicar que prácticamente todos los partidos políticos plantean como objetivo el que los municipios gestionen como mínimo un 20 % del gasto público total frente al 14 % actual. Llegar al objetivo del 20 % exige que la Administración Central pierda “peso” y traslade del orden de 16 miles de millones de euros ( 2,68 billones de Ptas.) a las entidades locales. La actual reforma del sistema financiero local no se ha planteado ese objetivo práctico. A mi entender se ha perdido, espero que no para siempre, una oportunidad histórica para que las entidades locales obtengan en la práctica el poder que tanto la Constitución como las exigencias de los ciudadanos les otorgan. 4.1.3 Participación en los tributos de las Comunidades Autónomas (PTCA) El tercer tipo de recursos de los que deben nutrirse fundamentalmente las Corporaciones Locales, según la Constitución es la participación en los tributos o en los ingresos de las Comunidades Autónomas.
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Este mandato constitucional en la práctica no se está realizando ni articulando debidamente, salvo en muy contadas excepciones en las que de forma tímida se está empezando a regular esta forma de financiación de las entidades locales. Merece citarse entre esas contadas excepciones, el caso de la Comunidad Autónoma de Valencia que en la Ley de Turismo ha creado una línea de subvenciones destinada a la financiación de los municipios turísticos. El caso de la Comunidad Valenciana merece una especial atención en este tema. En primer lugar, la Ley de Turismo Valenciana especifica bien claramente el procedimiento para ser o declararse municipio turístico mediante un conjunto de variables que llevan a precisar y a determinar las características de los diversos municipios turísticos existentes en la práctica. En segundo lugar y una vez determinada la declaración del municipio turístico la comunidad prevé todo un conjunto de convenios que puede suscribirse entre la Comunidad Valenciana y los municipios declarados turísticos, en el sentido de realizar convenios o bien para la compensación financiera para los mayores gastos, convenio para la adaptación de los municipios turísticos o bien, convenios para competitividad y la comunicación de esos municipios turísticos. Estos convenios, de alguna manera están determinando una financiación de tipo sectorial muy importante para los municipios turísticos en la Comunidad Valenciana. A mi entender, es posiblemente el ejemplo más característico y exitoso en la cual la determinación de las necesidades específicas de los municipios turísticos se ven reconocidas, reguladas y compensadas. Otras Comunidades Autónomas están empezando a ser sensibles con esta obligación constitucional sin que hasta la fecha se haya consolidado un modelo idóneo, potente y suficiente para la suficiencia de los entes locales. 4.1.4 Otros recursos Dentro del apartado de otros recursos voy hacer un especial hincapié en los temas, a mi entender, importantes para los municipios turísticos. En primer lugar debemos considerar el conjunto de tasas que por diversos conceptos imponen los municipios a los usuarios de los servicios públicos: recogida de residuos, alcantarillado, depuración... que tienen o debieran tener la característica de que los usuarios deben pagar el total coste efectivo de los servicios que se les prestan. En el caso de los municipios turísticos el factor estacionalidad es de vital importancia para distribuir ese coste ya que aunque las empresas no estén activas, la disponibilidad del servicio durante todo el año y su utilización durante sólo unos meses tiene una repercusión económica que debe contemplarse en las ordenanzas fiscales correspondientes. Si a ello se añade la voluntad de mejorar la estacionalidad de la actividad económica, las ordenanzas deben primar la utilización durante todo el año y en contrapartida penalizar la interrupción de dicha actividad. Es éste un elemento que frecuentemente no se suele tener en cuenta y que es de vital importancia para una correcta política turística de los municipios. En segundo lugar, debemos considerar el crédito público mediante el cual las entidades locales pueden concertar a préstamos a largo plazo para la realización de sus inversiones. Este recurso ha significado en la práctica poder afrontar una capacidad inversora suficientemente fuerte, necesaria para acometer las tareas de modernización y de calidad de numerosos municipios turísticos que en su ausencia no hubieran podido realizar las importantes inversiones que les están permitiendo seguir bien posicionados competitivamente en unos tiempos de exceso de oferta y apertura de otros destinos turísticos. Diversos estudios prueban que los municipios turísticos son con diferencia los más endeudados por esa mayor necesidad de inversión y de prestación de servicios a una población muy superior a la residente. Es posiblemente esa demostración la que avala la necesidad de modificar los
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criterios de reparto, no sólo del Fondo de Participación de Ingresos del Estado sino otros muchas fuentes financieras basadas actualmente en criterios de población residente. Actualmente la Ley de Estabilidad Presupuestaria que ha entrado en vigor el año 2003 limita drásticamente, y en determinadas condiciones hasta anula, el acudir al crédito público, tanto a la Administración Central, como a la Autonómica, como a la Local. A mi entender esa exigencia drástica e indiscriminada va a significar una importante disminución inversora en infraestructuras públicas que se resentirán sin duda en su mantenimiento y en la mejora del entorno. Otro de los recursos que creo cabe considerar en este apartado es el tema de los impuestos medioambientales, que por su importancia para los municipios turísticos merece una especial atención. Conviene en primer lugar enmarcar los impuestos medioambientales dentro del conjunto de instrumentos económicos, aquellos cuyo ejercicio producen modificaciones en el comportamiento de los agentes por motivos financieros o de mercado. En el apartado 3 de este trabajo ya se indicaba que los instrumentos económicos se enmarcan en el apartado de instrumentos de fomento y como tales tienen por objetivo primar o penalizar conductas de los agentes que intervienen, en nuestro caso en la política turística de las zonas. También podemos conceptuar los impuestos medioambientales como aquellos que internalizan los costes medioambientales de las empresas que normalmente éstas intentan externalizar. El Parlamento y la Comisión Europea propician la implantación de exacciones medioambientales como instrumento de política integral, y específicamente como instrumento económico de política turística. De forma mas precisa, podemos decir que los impuestos medioambientales son aquellos instrumentos económicos cuya base imponible tiene efectos negativos para el medio ambiente, aunque su destino no sea medioambiental. Los impuestos medioambientales responden al principio de “quien contamina paga”, o bien en su otra formulación que “quien usa los recursos paga”. Es muy importante señalar que de forma progresiva los impuestos medioambientales son menos rechazados por la población en general, que los impuestos clásicos, especialmente si independientemente de su carácter eliminatorio de los efectos negativos tiene también el efecto positivo del encauzamiento de su recaudación hacia elementos positivos de valores medioambientales fácilmente reconocibles por los usuarios. El problema para introducir las exacciones o impuestos municipales en el sistema financiero local es hoy en día encontrar un hecho imponible adecuado, sin entrar en doble imposición y elegir bien el sistema de evaluación y de proporcionalidad de la carga a los sujetos pasivos. Posiblemente el impuesto medioambiental más importante y del que podrían extraerse grandes beneficios, tanto para el medioambiente como para la financiación es el impuesto sobre la energía entendida de forma global y que se manifiesta a través de la gasolina, electricidad, gas natural etc. Establecer un impuesto general sobre la energía supondría cambiar el modelo general de imposición sobre los productos o outputs por otro en el que se gravarían la utilización de los recursos o inputs. Aunque ya derogado por la voluntad del nuevo gobierno autonómico no quiero dejar de plantear el caso del Impuesto Ecoturístico de Baleares, llamado coloquialmente ecotasa, ya que aunque no sea estrictamente un impuesto de carácter local sino autonómico, sus bases tributarias están por muchos motivos ancladas en el ámbito local, tanto por el carácter de su hecho imponible, la pernoctación en un establecimiento turístico, que sin duda reside en un territorio municipal determinado, como por el destino de las inversiones financiadas por esa ecotasa, que tienen un claro carácter municipal compensador de esas estancias turísticas. Cabe citar que en Francia la “taxe de séjour” de
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características muy similares a la ecotasa es un impuesto local. En España y a pesar de los diversos estudios al respecto, no se ha podido instaurar un impuesto turístico de carácter local ya que el sistema local español no permite la creación autónoma por los Ayuntamientos de impuestos que deben limitarse a los establecidos por Ley. Tal vez una de las líneas de modificación del actual sistema fiscal español pueda ser la apertura a otras figuras impositivas de creación municipal. El Impuesto sobre estancias en establecimientos turísticos de alojamiento, más conocido como “ecotasa”, tiene como fundamento la insuficiencia financiera de la actuación turística y medioambiental y como objetivo la mejora de la calidad medioambiental de las Islas Baleares y se enmarca en un contexto en el que se quiere promover un cambio en el modelo de turismo de masas existente actualmente. La “ecotasa” balear es regulada por la “Ley 7/01, de 23 de abril, de Impuesto sobre las Estancias en Empresas Turísticas de Alojamiento, Destinado a la Dotación del Fondo para la Mejora de la Actividad Turística y la Preservación del Medio Ambiente” (BOE de 25 de mayo de 2001). Entre los motivos que justifican dicha ley se argumenta que “dada la insuficiencia de los medios procedentes de las fuentes estatales, resulta imprescindible encontrar fuentes de financiación adicional a cargo de las cuales sea posible implementar las políticas necesarias a fin de que la actividad turística pueda seguir desarrollándose armónicamente y que este desarrollo no implique a medio y largo plazo un riesgo de deterioro irreversible del equilibrio económico y medioambiental, al cual la sociedad balear no puede renunciar”. La Ley se articula con 19 artículos, de los cuales destacamos a continuación los aspectos principales: • La recaudación del impuesto estará destinada a la dotación del Fondo de rehabilitación de espacios turísticos, • Este fondo podrá financiar total o parcialmente los proyectos o las actuaciones que persigan objetivos de mejora de la calidad ambiental, turística y/o cultural • Es un tributo directo y propio de las Islas Baleares, que grava las estancias que hacen las personas físicas en empresas de alojamiento. • Constituyen el hecho imponible del impuesto las estancias, contadas por días, que haya hecho el contribuyente en los establecimientos de las empresas turísticas de alojamiento. • El valor del impuesto varía de entre 0,25€ (cobrado en los establecimientos de agroturismo) a 2€ (cobrado en los hoteles y hoteles apartamentos 5 estrellas) (Artículo 14). Con la aplicación del Impuesto sobre estancias en empresas turísticas de alojamiento se esperaba recaudar alrededor de 80 millones de euros anualmente. El impuesto no tiene un carácter incentivador de acciones ecológicas o penalizador de actuaciones contrarias al medio ambiente, por lo que su incidencia ambiental será positiva o no dependiendo de cómo se gaste el dinero que éste recaude. Tras la aprobación de la Ley de la “ecotasa” por el Parlamento Balear en abril de 2001, el Gobierno español recurrió la Ley ante el Tribunal Constitucional (30 de junio de 2001), lo que implicó la suspensión cautelar de la “ecotasa”. Con fecha 17 de enero de 2002, el Tribunal Constitucional levantó dicha suspensión, dejando vía libre al Gobierno Balear para su aplicación, que empezó el pasado 1 de mayo. Independientemente de la articulación concreta de la Ley que puede y de hecho genera diversas opiniones más o menos apasionadas, debemos reconocer la valentía de un gobierno autonómico que entiende que la sostenibilidad del desarrollo local, y en este caso de la industria turística prácticamente única en Baleares, precisa de instrumentos económicos para hacerla efectiva. La repercusión positiva
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sobre la mejora de los municipios turísticos está asegurada a través de la presencia de éstos en el Consell Asesor de Turismo que es quien determina las actuaciones anuales financiadas por la ecotasa. El cambio político de la Comunidad Autónoma de Les Illes Balears y la decisión del partido vencedor de eliminar la ecotasa ha vuelto a poner en debate su necesidad y oportunidad, beneficios y perjuicios. En todo caso y una vez efectivamente derogado el impuesto autonómico quedan pendientes de determinar las fuentes financieras que lo sustituirán en el necesario proceso de preservación medioambiental y de reconversión de las zonas turísticas. 4.2- El gasto local de los municipios turísticos En el apartado 2.2 se ha enunciado brevemente el conjunto de actividades que realizan los municipios y de forma especial los turísticos. En una primera aproximación podemos decir que los municipios turísticos soportan un mayor gasto en las siguientes actividades: •
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Seguridad: Está estadísticamente probado que el porcentaje de gasto municipal destinado a la seguridad de las personas y las cosas es muy superior a los no turísticos, fundamentalmente por la necesidad de atender en tiempo de ocio a una población de visitantes que en temporada alta supera en varias veces la de residentes y también frecuentemente por la carencia o clara insuficiencia de cobertura de otros cuerpos de seguridad- policía nacional, guardia civil- que no tienen en cuenta en la estimación de necesidades de plazas ese criterio de “población asistida”. La realidad es que son los municipios quienes a su cargo suplen esa falta de efectivos policiales a través de la Policía Local. Promoción e información turística: Evidentemente es éste un gasto específico de los municipios turísticos que emplean importantes fondos a estos temas, pese a que son competencia de las Comunidades Autónomas Mantenimiento de playas, montañas, monumentos u otros atractivos turísticos que son los ejes sobre los cuales pivota el turismo y que deben cuidarse de forma especial sin que se perciban ingresos directos por su mantenimiento. Mantenimiento urbano de urbanizaciones: calles, edificios, zonas verdes y en definitiva de amplias zonas destinadas a los visitantes Infraestructuras de transporte adecuadas a una afluencia de visitantes muy superior a la de los residentes y que precisan un esfuerzo especial de los municipios turísticos. Ciclos de los recursos: agua, energía, residuos... que deben ser dimensionados para atender a una población que en temporada alta se multiplica y que en temporada baja está infrautilizada. Actuaciones para la formación y profesionalización del personal dedicado a los servicios de la industria turística y para mejorar sus condiciones de empleo.
Creo es conveniente incluir en este punto una breve referencia al IVA, no por ser un ingreso de los municipios sino justamente por todo lo contrario, por representar un gasto, un importante gasto para ellos. Los municipios, prácticamente en todas sus actividades, tienen la consideración de consumidor último y por ello soportan el IVA en todas sus transacciones sin posibilidad de repercutir a los ciudadanos y usuarios de sus servicios ese mayor coste. Diversos estudios económicos demuestran que los municipios tienen un coste por este concepto del orden de lo que el Estado les aporta en concepto de Participación en los Tributos del Estado, lo cual dicho en lenguaje llano significa que al Estado los municipios les salen gratis... o casi. Diversas instancias han reivindicado modificar esa situación pero no parece ni fácil ni parece hay voluntad de compensar esa situación. En todo caso creo cabe reivindicar como mínimo un tipo reducido de IVA del 3 % para los Ayuntamientos.
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Todo ese conjunto de gastos adicionales de la entidad local que se exigen por parte de los ciudadanos, empresas y visitantes no tienen contrapartida clara en los ingresos municipales típicos y debe encontrarse financiación adecuada a ellos ya sea a través de transferencias del Estado y Comunidades Autónomas, ya sea a través de mayores niveles de tributación propia a residentes y visitantes. Como se ha visto, el recurso a una mayor financiación externa es de difícil consecución, el del recurso al aumento de los impuestos propios es sencillo técnicamente pero altamente problemático, posiblemente injusto y arriesgado desde el punto de vista político. La encrucijada está clara y sólo abriendo un nuevo proceso de negociación respecto al sistema de financiación local se podrá atender adecuadamente las necesidades financieras de los municipios que les permitan mantener los niveles de competitividad que precisan para seguir manteniendo la actividad turística en este primer tramo del siglo XXI. 4.3. - El “apalancamiento fiscal” en los municipios turísticos Posiblemente sea éste un tema novedoso, fruto de una investigación personal y práctica, de no fácil explicación en un texto de las características del presente, pero al que intentaré aproximarme de la forma más sencilla posible, como concepto y como orientador de una correcta gestión fiscal en municipios turísticos. De todos es conocido el concepto económico de “apalancamiento financiero” por el cual las empresas pueden obtener altas rentabilidades de su capital propio sobre la base del endeudamiento externo al multiplicarse sus posibilidades de inversión y por lo tanto de beneficios. Se trata de “hacer trabajar” el capital ajeno junto al propio y aprovechar el efecto “palanca” de la relación entre ambas fuentes de financiación. Evidentemente ese efecto positivo funciona si se cumple la condición de que la rentabilidad de la inversión es superior al coste del capital externo. En los municipios turísticos se da frecuentemente una situación similar entre la financiación que a través de los impuestos aportan los ciudadanos residentes y la que aportan los no residentes, relación que permite el “apalancamiento” que calificamos de fiscal por su directa relación con los impuestos locales implicados en el sistema. Partamos de un hecho fácilmente constatable como es la especial configuración, no de todos, pero sí de la mayoría de los municipios turísticos, caracterizada por tener una población media de hecho muy superior a la de derecho, por ejemplo tres veces superior de media durante todo el año. Veamos qué repercusión tiene esto en cuanto al régimen del sistema de ingresos municipales. Normalmente esa misma relación se da en el conjunto de la riqueza inmobiliaria detentada por no residentes, frente a la de los residentes. Incluso esa relación se ha visto modificada al alza en los últimos años por la creciente inversión inmobiliaria de extranjeros en nuestras zonas turísticas. Y otro tanto sucede en cuanto a la actividad económica en que la relación de negocios y actividad económica es muy superior a la normal o media, de acuerdo con criterios de población. El sistema fiscal local no discrimina la residencia o no de los titulares de inmuebles o negocios por lo cual al fijarse un tipo de gravamen se hace de forma única y todos, residentes y no residentes, resultan gravados, unos de forma directa, los residentes y no residentes titulares de inmuebles y otros, los visitantes de forma indirecta a través de las ventas de las empresas que incluyen los impuestos locales en sus costes de producción. Podemos pues afirmar, siguiendo el ejemplo citado anteriormente en el que se cumple la ratio de tres veces la población asistida frente a la de derecho, que del total de ingresos fiscales, los residentes
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soportan una cuarta parte y los no residentes tres cuartas partes. Tendríamos en este caso un coeficiente de “apalancamiento fiscal” de 3, o dicho de forma más simple, que por cada euro que aportan los residentes, los no residentes aportan tres euros a las arcas municipales. En principio y como primer análisis parece lógico, en un modelo correcto de gestión fiscal municipal, tratar de aumentar ese coeficiente de apalancamiento, buscando por los medios legales a nuestro alcance, aplicar a los no residentes mayores cargas fiscales. La propuesta de permitir tipos de gravamen diferentes en el IBI según el destino del inmueble fuera o no residencial, iría en esa dirección. Veámoslo ahora esa realidad desde el enfoque de los gastos de los municipios turísticos, de los que ya hemos comentado anteriormente su mayor incidencia porcentual en diversos temas con relación a otros municipios no turísticos. La realidad es que del conjunto de gastos, los residentes consumen o usan algunos servicios en mayor proporción que los no residentes y viceversa. Por ejemplo los residentes usan de forma intensiva los servicios más costosos: los educativos, sociales, sanitarios, deportivos, culturales... mientras que usan en menos proporción los servicios relacionados con el ocio, el estado de playas o atractivos turísticos, la seguridad... De esta forma, parte de los ingresos totales generados de forma diferencial por el apalancamiento se usan también de forma diferencial en los gastos municipales, de lo cual se beneficia de forma especial el residente. Este hecho ha permitido, en numerosos municipios turísticos, a los residentes disponer de servicios públicos en condiciones de calidad y cantidad que en situaciones normales no podría ni soñar en disponer y disfrutar, alcanzando altas cotas de calidad de vida. Vemos así la otra faceta del “apalancamiento fiscal” del que hablamos. Dicho también de forma simple, de los cuatro euros del gasto municipal, los residentes “usan” tres euros y los no residentes uno. En un segundo análisis y consideración, tal vez polémica, pero a mi entender surge de forma rotunda, se puede afirmar que el “apalancamiento fiscal” que acabamos de describir y explicar condiciona el modelo de sistema fiscal local, propiciando un equilibrio en los niveles impositivos más elevados posible y socialmente aceptables. A los residentes les “interesa” que se aumenten los impuestos, si por cada euro adicional que paga un residente obtiene servicios por tres euros que pagan los visitantes. En el fondo es ésta misma la ultima justificación y fundamento económico de la ecotasa balear; se trata de obtener una pequeña cantidad de los millones de visitantes para hacer un importante monto que sea capaz de dar servicios, o en el caso de la ecotasa acometer las inversiones necesarias de mejora turística y medioambiental. Al igual que el ejemplo anterior los auténticamente beneficiados no son tanto los visitantes que pagan un euro diario por su pernoctación y que pasan unos días en una zona turística sino los residentes... que la disfrutan todo el año. Considero de vital importancia la presencia de estas consideraciones acerca del “apalancamiento fiscal” en los políticos y gestores de los municipios; la conclusión es muy clara: si bien es cierto que hay elementos diferenciales negativos en los municipios turísticos, también es cierto que hay suficientes instrumentos y entre ellos los fiscales, a nuestro alcance para compensar esas carencias si se sabe emplearlos con inteligencia y prudencia. La industria turística tiene una enorme capacidad de generar riqueza y bienestar, lo ha demostrado en el pasado, lo sigue haciendo en el presente y lo hará en el futuro, todos los pueblos del mundo que buscan su desarrollo a través del turismo así lo entienden. Corresponde aplicar un modelo de desarrollo turístico respetuoso con el entorno, responsable y sostenible para que esa riqueza no esté en contradicción con el mundo que queremos dejar a las generaciones futuras.
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5. LINEAS DE MEJORA DE LA SUFICIENCIA FINANCIERA DE LOS MUNICIPIOS TURÍSTICOS A través del texto se han ido indicando y proponiendo diversas líneas de mejora que a mi entender pueden contribuir a hacer realidad la suficiencia financiera y la competitividad de los municipios y en especial de los municipios turísticos. Veámoslas ahora de forma resumida y como propuestas concretas. •
Objetivo general para esa suficiencia financiera, para ocupar el lugar que la Constitución otorga a los municipios y que los ciudadanos exigen en forma de servicios públicos debería ser alcanzar a corto plazo los siguientes o similares porcentajes del gasto público en cada uno de los niveles: Administración Central 37,5 %, Autonómica 37,5 % y Local 25 %.
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Negociación de un nuevo Pacto Financiero de Estado con participación conjunta de la Administración Central, Autonómica y Local para la nueva configuración de competencias y recursos financieros asociados.
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Nueva concepción del sistema fiscal estatal, autonómico y local con nuevas formas de corresponsabilidad fiscal basadas en el reparto de la cesta de impuestos entre los tres niveles Central, Autonómico y Local, no a la atribución exclusiva de impuestos a un solo nivel: -
IRPF: Participación adicional de los municipios en el 15 % de los ingresos por IRPF que aumentaría la Participación de los Ingresos del Estado (PIE). IVA: Participación adicional de los municipios en el 10% de los ingresos por IVA. Impuesto de Gasolina: Participación adicional de los municipios en el impuesto al mismo nivel que la administración central. Tasas sobre el espacio radioeléctrico y nueva economía: Participación adicional de los municipios en un 25% del importe total. Impuestos sobre la energía actuales o potencialmente creados en el futuro: Participación adicional de las entidades locales en un 25% del importe total.
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Eliminación o compensación equivalente del IVA soportado por los ayuntamientos o al menos aplicación de tipos reducidos (3 %).
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Compensación del 100 % del IAE a los ayuntamientos en sus actuales niveles y en su previsible evolución sin que las exenciones signifiquen disminución alguna de sus ingresos.
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Respecto al Impuesto sobre Circulación de Vehículos y Tracción Mecánica, asunción de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas con compensación equivalente y proporcional a cada Ayuntamiento de los ingresos.
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Dotar al IBI y a su gestión de mayor carácter municipal. La Administración Central debiera únicamente establecer unos intervalos de valores sobre la base de los cuales los municipios debieran establecer y gestionar, tanto los valores catastrales como los tipos impositivos, posibilitando tipos diferenciados de gravamen en función del destino del inmueble.
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Asegurar la presencia municipal en el Consejo de Política Fiscal y Financiera
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Constitución en todas las autonomías de Comisiones Autonómicas de colaboración interadministrativa integradas por Administración Central, autonómica y local, a efectos de
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la redistribución de competencias y recursos financieros. Se entiende que esta figura es elemento esencial para la negociación del nuevo Pacto Local a nivel estatal y a nivel autonómico. •
Creación en todas las autonomías de Participaciones de Ingresos Autonómicos (PICA) con dotación del 10% de los ingresos autonómicos con finalidad municipal como transferencias corrientes no finalistas, con criterios de reparto de nivelación de servicios.
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Tener presente en las fórmulas de reparto de PIE y PICA las peculiaridades de los municipios y en especial de los municipios turísticos que deben atender y prestar servicios a una población flotante o asistida importante.
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Rechazo frontal a la asunción real y efectiva de competencias de otros niveles del Estado sin la correspondiente transferencia financiera.
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Potenciación de los impuestos y tasas medioambientales de ámbito municipal en todo el ciclo de los recursos: agua, residuos, energía... o con finalidad medioambiental y destino municipal en razón del territorio (Ecotasa Turística por ejemplo)
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Potenciación del “apalancamiento fiscal” en aquellos municipios cuya configuración lo permita o sea recomendable.
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La posible creación de una ecotasa municipal para los no residentes como impuesto potestativo, puede ser la respuesta a la necesidad financiera de una calidad sostenible de las zonas turísticas. Para ello sería preciso un cambio legislativo del sistema tributario local mediante el cual se incluyera como impuesto potestativo el que potencialmente gravara las estancias turísticas de los no residentes y posibilitara su implantación y concreción de tarifas a los municipios que desearan y decidieran aplicarlo. La figura del impuesto potestativo ya es de aplicación en el sistema tributario local ( impuestos de plusvalía y de construcciones) por lo que la reforma parcial del sistema tributario local sería fácilmente encajable. Esta propuesta tendría la virtud además de afianzar la autonomía municipal al permitir que los gobiernos locales plantearan a sus ciudadanos auténticas políticas fiscales diferenciales capaces de responder a los retos que la calidad turística impone a las zonas turísticas si quieren seguir siendo competitivas en el futuro.
No parece fácil en estos momentos plantear siquiera estas propuestas, apenas finalizado un proceso de negociación entre la representación de los municipios y el gobierno central y recientemente entrada en vigor la Ley fruto de esa negociación pero considero que en este comienzo de siglo los posibles escenarios económico-financieros a los que deben enfrentarse todos los municipios y en especial los turísticos no son lo suficientemente claros ni se ven despejados como para abandonar el objetivo de que los municipios obtengan los recursos necesarios para que puedan contribuir de forma eficaz a la competitividad de sus zonas turísticas y a la calidad de vida de los residentes y visitantes de cada municipio.
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