Algunes propostes per al finançament del municipi turístic
Ernest Ruiz Garcia1 i Jaume Guia Julve2
1. Introducció El producte turístic global constitueix un tot interrelacionat en el que s’incorporen tots els elements (béns, serveis i entorn) ja siguin de provisió privada o pública, que determinen la satisfacció de l’experiència turística com a resposta a determinades expectatives i motivacions. Així, per exemple, una determinada oferta hotelera en un municipi del litoral està íntimament lligada amb l’existència d’unes platges òptimes pel bany, entorns naturals, passetjos,.. Una sentència ho resumeix bé: Un hotel de quatre estrelles necessita un entorn de quatre estrelles (Fluvià et al, 2001). La forta presència de béns públics locals en els components fonamentals del producte turístic (conservació urbana, medi ambient local, aigua potable i sanejament, seguretat ciutadana, recollida i eliminació de residus, informació turística,..), així com la seva gran importància en la capacitat competitiva de la destinació turística és inqüestionable. Malgrat això, el finançament d’aquests béns i serveis presenta algunes dificultats. En general, els béns i serveis de provisió pública no es financen directament pels visitants, sinó que al posar-se, per definició, a l’abast de tota la població, es financen generalment a través d’impostos, és a dir sense contraprestació directa. Ara bé, mentre l’Estat disposa d’un sistema fiscal més elàstic que grava directa o indirectament l’activitat turística i que suposa una important font de finançament dels béns i serveis de provisió estatal, siguin turístics o no, l’escassa elasticitat renta dels ingressos locals comporta que els municipis turístics hagin de proveir bona part dels béns i serveis públics que formen part del producte turístic sense que, per aquest fet, tinguin uns ingressos suplementaris respecte d’altres poblacions no turístiques, ni un sistema de finançament que els permeti participar de les rendes generades per l’activitat turística local.
1 2
Interventor de l’Ajuntament de Roses. Professor del Departament d’Organització i Gestió empresarial de la Universitat de Girona.
1
No hi ha alternatives per a la provisió d’aquests serveis. Per això, la incapacitat dels municipis turístics d’atendre adequadament, en quantitat o en qualitat, la provisió dels mateixos empobreix de manera directa l’atractiu del producte turístic i la satisfacció del visitant que no veurà complertes les seves expectatives, perjudicant la viabilitat econòmica de l’activitat i la competitivitat de la destinació. (Fluvià et al, 2001). L’objectiu d’aquesta comunicació és realitzar algunes propostes per al finançament del municipi turístic, un cop analitzades les seves principals magnituds pressupostaries.
2. La situació pressupostaria dels municipis turístics En el quadre 1 es verifica que els municipis turístics tenen una despesa no financera per habitant molt superior a la dels municipis no turístics del seu mateix tram de població de dret, i per tant amb el mateix nivell competencial. Concretament 1.263,63 € contra 684,73 € respectivament, es a dir 1,85 vegades superior. Destaca la superior proporció en despeses de capital, cosa que comporta un endeutament per habitant que dobla (2,15) el dels municipis no turístics i posa en evidència les majors necessitats inversores dels municipis turístics.
Quadre 1. Liquidacions dels pressupost per habitant exercici 2000 (euros) Municipis turístics (1) €/habitant
Municipis no turístics (2)
% s/ no financers
€/habitant
% s/ no financers
Municipis turístics / no turístics
Despeses corrents
916,72
72,55%
526,61
76,91%
1,74
Despeses de capital
346,90
27,45%
158,13
23,09%
2,19
Despeses no financeres
1.263,63
100,00%
684,73
100,00%
1,85
Endeutament total
1.369,11
Impostos directes
529,25
34,85%
293,17
39,22%
1,81
71,34
4,70%
39,31
5,26%
1,81
Total impostos
600,59
39,54%
332,48
44,47%
1,81
Taxes i altres ingressos
464,52
30,58%
163,60
21,88%
2,84
Transferències corrents
193,65
12,75%
179,16
23,96%
1,08
1.408,11
92,71%
685,39
91,68%
2,05
110,71
7,29%
62,20
8,32%
1,78
1.518,82
100,00%
747,60
100,00%
2,03
Impostos indirectes
Ingressos corrents Ingressos de capital Ingressos no financers
635,51
2,15
Font: Ruiz i Guia, 2004. Dades Sindicatura de Comptes (Informe 2/2001) (1) Torredenbarra, Calafell, Calella, Roses, Salou i Vilaseca. (2) Resta municipis 10.000-20.000 habitants de Catalunya
En relació als ingressos, els municipis turístics també tenen uns ingressos no financers per càpita superiors, amb 1.518,82 € davant 747,60, respectivament. Una proporció fins i
2
tot més elevada que la corresponent a despeses (2,03), encara que si procedim a eliminar l’import relatiu als ingressos patrimonials, de component més extraordinari, ràpidament veiem que la proporció baixa fins pràcticament quedar equilibrada amb la corresponent a les despeses (1,86). En una primera aproximació, podríem concloure que, en contra de la hipòtesi sostinguda fins ara, el sistema financer dels municipis turístics és menys rígid del que cabria esperar, ja que el superior volum d’ingressos que comporta la seva orientació turística compensa les seves majors necessitats de despesa. Ara bé, la composició interna d’aquests ingressos presenta diferencies a explorar. Ni les transferències de capital, ni les transferències corrents mantenen aquestes proporcions com seria el raonable, sinó que pràcticament baixen a la meitat (1,29 i 1,08). Amb una diferència menor, tampoc manté la mateixa relació la recaptació impositiva (1,81). Les partides que compensen pressupostàriament aquestes desproporcions són les relatives a Taxes i altres ingressos (2,84 vegades) i els Ingressos patrimonials (14,70). Si bé aquestes dades són prou significatives, i apunten clarament a la menor participació en les transferències com a un dels problemes a resoldre de l’actual sistema de finançament, no són les més indicades per detectar una necessitat superior de despesa, ja que per normativa pressupostaria els estats de despeses i d’ingressos han d’estar equilibrats. Per això, determinar l’existència o no d’un desequilibri financer a partir de dades pressupostaries no és senzill ja que els municipis han de programar les seves despeses en funció dels seus ingressos possibles. Conseqüentment, els municipis turístics ingressen més que els no turístics i per tant poden gastar més, però el que no sabem és si aquests ingressos són suficients per atendre el seu major volum de necessitats. Per aquest motiu, el possible desequilibri financer en el municipi turístic el podríem esperar no tant en un dèficit pressupostari crònic, sinó en una subprovisió de determinats serveis públics, ja sigui en quantitat o qualitat, la qual lògicament no apareixerà reflectida en les magnituds pressupostaries. Igualment, aquestes dades tampoc serveixen per indicar si els serveis es presten amb la qualitat i quantitat demandada o necessària. Malgrat això, si considerem que, salvades les diferències introduïdes per la capacitat fiscal del municipi, a igualtat de competències,
3
el sistema de finançament hauria d’atribuir els fons d’una forma proporcionada a la necessitat de despesa, podem veure que això no succeeix (quadre 2). Aquesta desproporció és significativa ja que, si per definició, l’import recaptat en concepte de taxes està relacionat i afectat a la realització d’una determinada despesa individualitzable, està clar que proporcionalment els municipis turístics compten amb menys recursos pel finançament de les competències que, al tenir un caràcter general, s’han de finançar conjuntament amb impostos i transferències, les quals són nombroses i, molt important, sobre les que descansa bona part de la competitivitat del municipi (quadre 3).
Quadre 2. Relació entre tipus de despesa i sistema de finançament local municipis turístics versus no turístics DESTINACIÓ DE LA DESPESA
SISTEMA DE FINANÇAMENT Impostos
% RECURSOS FINANCERS Municipis turístics
% RECURSOS FINANCERS Municipis no turístics
47,72%
GENERAL
49,25% 63,10%
INDIVIDUALITZABLE
Transferències
15,38%
Taxes
36,90%
75,78% 26,53%
36,90%
24,22%
24,22%
Font: Elaboració pròpia
Quadre 3. Competències dels municipis turístics i sistema de finançament (LBRL i LRHL) SERVEIS I INFRAESTRUCTURES
SERVEIS ESPECÍFICAMENT TURÍSTICS
Ordenació del territori
Promoció marca turística
RESTA DE SERVEIS
Enllumenat públic
Senyalització turística
Serveis socials
Neteja viària
Manteniment recursos turístics i culturals
Consum
Zones verdes
Conservació entorn natural
Ensenyament
Pavimentació vies públiques
Platges i costes
Salut
General
DESTINACIÓ DE LA DESPESA
SISTEMA DE FINANÇAMENT
Impostos i transferències
Individualitzable
Seguretat ciutadana
Subministrament d’aigua
Cementiris
Sanejament Recollida i tractament de residus
Mercats Activitats culturals, de lleure i esportives
Taxes
Font: Elaboració pròpia
3. Propostes de finançament per als municipis turístics Les limitacions de la darrera reforma del sistema no han resolt l’endèmica problemàtica financera dels municipis, ni la discriminació negativa que pateixen els municipis turístics, malgrat el reconeixement per primer cop de les necessitats específiques d’aquests. Aquest apartat proposa esquemàticament algunes mesures correctores de l’actual
4
sistema de finançament local amb l’objectiu de millorar el finançament d’aquests municipis. El punt de partida per a la reforma del sistema de finançament local hauria de passar per delimitar clarament les competències que aquests governs han d’assumir i determinar les necessitats de despesa local que les mateixes competències comporten, ja que els recursos financers constitueixen únicament els mitjans amb els que cobrir aquestes. En qualsevol cas, assumint que el volum dels ingressos municipals ha d’estar estretament lligat al tipus de competències que s’ostenten, sembla necessari reconèixer la situació de desavantatge comparatiu dels municipis turístics en matèria de finançament, així com les seves majors necessitats d’inversió i provisió de béns públics i cercar
les
solucions
adequades,
perquè aquests municipis puguin desplegar
adequadament les competències que tenen atribuïdes per satisfer les necessitats dels seus habitants i, alhora, proveir uns serveis de qualitat al turista que arriba a aquests municipis. En una visió comparada, podem veure que pràcticament no hi ha figures per inventar que proporcionin una recaptació important. L’actual sistema financer local vigent posa a disposició de les entitats locals, en major o menor mesura, les tres vies fonamentals de finançament: impostos propis o cedits, ingressos per tarifes o taxes especifiques, i les participacions en impostos o subvencions generals d’altres administracions. Es fa necessari doncs analitzar les figures adoptades fins ara i les alternatives que es podrien reclamar a les diferents administracions públiques. L’impost sobre béns immobles (IBI) L’IBI s’ha convertit en el principal ingrés dels municipis espanyols, fins el punt que suposa quasi el 17% del total dels ingressos no financers, encara que en els municipis turístics aquesta figura pot representar fins a una tercera part d’aquests ingressos. És un impost fàcilment identificable i que disposa d’una amplia base fiscal. Això, permet considerar-lo com una mena de taxa general pels serveis prestats a la propietat (neteja, enllumenat públic, parcs,...) derivat del principi del benefici (Solé, 2003). Addicionalment, l’impost es justifica en base a la capacitat de pagament addicional que la propietat immobiliària atorga als seus titulars (Costa et al, 2003). La majoria d’experts creuen que
5
l’IBI és una figura a potenciar i a millorar, especialment pel que fa als aspectes relacionats amb la gestió i valoració cadastral d’aquest impost. Amb molta diferència, aquest impost és el més estès en l’àmbit de la UE, on a tots els països trobem un o diversos impostos territorials (Dexia, 2004). Sota el principi del benefici, sembla interessant la possibilitat, prevista en la vigent LRHL, d’aplicar tipus de gravamen diferenciat en funció de l’ús comercial o residencial dels immobles, ja que això permet adaptar el finançament de determinats serveis públics en funció dels seus beneficiaris individualitzats. En qualsevol cas, per aprofitar més àmpliament aquesta possibilitat, seria convenient eliminar o flexibilitzar la restricció legal que preveu que únicament es puguin aplicar tipus diferenciats al 10% dels béns urbans que, per a cada ús, tinguin major valor cadastral. Aplicant el principi de la capacitat de pagament, també es podria estudiar la distinció del gravamen en funció del tipus d’habitatges, ja siguin aquests habituals o secundaris. Presumptament, la capacitat de pagament derivada de la propietat immobiliària no és igual quan es tracta de l’habitatge habitual què quan procedeix d’una segona residència, cosa que justificaria un gravamen superior sobre la propietat immobiliària que no constitueixi l’habitatge habitual. L’impost sobre activitats econòmiques (IAE)
Tradicionalment l’IAE ha estat la figura destinada a gravar l’activitat econòmica i 7% dels ingressos no financers, tot i que pels municipis turístics els rendiment d’aquesta figura, amb un 3%, es sensiblement inferior. Desprès de la reforma de la LRHL aquestes xifres s’ha reduït entorn al 50%. Si bé l’opinió generalitzada era que l’IAE era manifestament millorable, la reforma realitzada l’any 2003 ha malmès l’equitat impositiva local al deixar pràcticament sense contraprestació els serveis de caràcter general que els municipis presten a les empreses. Precisament, l’IAE tenia el seu fonament teòric original en el principi del benefici, presumint l’existència d’una certa proporcionalitat entre el volum de serveis públics que afavoreixen als negocis i l’activitat productiva (Suárez, 2000). La manca de compensació efectiva de les pèrdues de recaptació que ha suposat pels municipis la reforma estatal provocarà, amb l’objecte de mantenir un nivell semblat de
6
prestació dels serveis municipals, el trasllat de la càrrega tributària a d’altres grups de contribuents. Altres impostos
Els municipis compten amb tres impostos addicionals, l’impost sobre vehicles de tracció mecànica (IVTM), d’exacció obligatòria, i l’impost sobre increment de valor dels terrenys (IIVTNU) i l’impost sobre construccions, instal·lacions i obres (ICIO), de caràcter potestatiu. En termes financers, aquests impostos suposen aproximadament el 5%, el 3%, i el 4,25%, respectivament, dels ingressos no financers dels municipis. En el cas de l’IVTM i de l’IIVTNU possiblement s’hauria d’estudiar un sistema de bases compartides o de recàrrec sobre els impostos autonòmics per incrementar la seva eficàcia i reduir els costos de la seva gestió, La justificació de l’ICIO, que va néixer amb l’actual LRHL, es deu a raons essencialment recaptatòries, fonamentades en el pes que té la construcció en l’activitat econòmica dels municipis. Sovint, s’ha criticat que els municipis turístics fan un desmesurat ús d’aquesta figura com a sistema de finançament, però, amb les dades a la mà, això no és correspon amb la realitat (quadre 1). La possibilitat d’un nou impost turístic
A diferents països s’ha establert una imposició específica sobre el turisme, encara que el seu impacte en el finançament dels serveis turístics no és significatiu. En general, els tributs sobre el turisme s’han establert sota dues modalitats: taxes d’entrada i sortida, quan les condicions del país així ho permeten, o taxes sobre allotjaments. Les dues però tenen la mateixa justificació: fer pagar als turistes part de la provisió de béns i serveis públics que aquests consumeixen. En l’àmbit europeu trobem exemples d’aplicació d’impostos turístics a diferents països (Àustria, Grècia, Holanda, Xipre, Eslovàquia, Hongria,..) encara que l’exemple més proper, el trobem a França sota el nom de taxa de séjour.
7
Aquesta taxa, que data de 1910, s’aplica avui a tots els municipis i departaments que tenen una vocació turística. És un tribut local de caràcter potestatiu que els municipis poden modular dintre dels límits establerts legalment. La taxa d’estada s’aplica sobre les pernoctacions en hotels, residències de turisme, càmpings i en els ports esportius. La tarifa de la taxa d’estada varia entre els 0,20 € i els 1,50 € per persona i nit en funció de naturalesa i categoria de l’allotjament. El responsable de la seva percepció és el titular de l’establiment, que l’ha d’incloure de forma independent en la seva factura i liquidar posteriorment al municipi (Bouvard, 2001). Un dels seus trets característics és l’afectació. El seu producte només pot finançar despeses relacionades amb l’oficina de turisme, les destinades a afavorir la freqüentació turística del municipi, o, en alguns casos, a millorar la protecció i la gestió dels seus espais naturals. Durant l’exercici de 1999, el producte assolit per aquesta taxa, als 1.922 municipis que la tenen implantada, ha estat d’uns 106 milions d’euros, es a dir uns 55.000 euros de mitjana per municipi. Un import total relativament modest i que només cobreix una petita part de les despeses que suposen les activitats turístiques. En el nostre país, l’activitat turística, com activitat econòmica que n’és, està gravada pels impostos estatals, autonòmics i locals, encara que fins ara, no s’ha establert una tributació específica sobre el turisme, llevat de la denominada ecotaxa balear, avui ja derogada. La possible existència d’uns beneficiaris individualitzats per la prestació d’uns determinats tipus de serveis públics planteja sovint el dilema de com s’han de finançar els mateixos: pel conjunt dels ingressos derivats del sistema fiscal, o sigui repartit entre tots els contribuents, o, en canvi, a través d’impostos o taxes específiques, de forma que la despesa es finançaria total o parcialment pels beneficiaris dels serveis públics (Costa et al, 2003). En el cas del turisme, l’aplicació d’una fiscalitat específica se sol justificar sota tres supòsits: la fiscalitat especial, la tributació ecològica o l’aplicació del principi del benefici. Tradicionalment, han estat gravats per un impost especial aquells béns que el seu consum representa un cost social (begudes alcohòliques, hidrocarburs, tabac,...), esdevenint, a través de l’increment de la seva fiscalitat, una mena d'element dissuasiu del seu consum, la qual cosa és evident que no seria l’objecte d’una possible fiscalitat sobre el turisme.
8
Per la seva part, la tributació ambiental es fonamenta en els anomenats impostos pigouvians, que tenen com a objectiu establir l’incentiu adequat per reduir les conductes contaminants. En conseqüència, aquests impostos estan pensats per corregir errades de mercat i no pas per generar recursos financers. Per això, creiem que, en el cas del turisme, la justificació d’una imposició específica s’ha de buscar sota l’empara del principi del benefici3. Especialment en supòsits d’explotació turística intensiva com els actuals, és acceptada la idea què la provisió dels serveis turístics requereix l’existència d’infraestructures i d’un entorn natural en òptimes condicions. Una tributació específica sobre el turisme pot constituir una eina interessant, en particular perquè permet millorar les condicions d’acollida dels turistes sense afegir càrregues addicionals als habitants del municipi. D’acord amb Solé (2003), amb aquesta imposició no es tracta tant de gravar el que s’ha anomenat primera indústria d’algunes CA, sinó d’establir una taxa general pels serveis turístics que l’administració autonòmica i local presten a la població no resident. L’aplicació d’aquest principi també suggereix una afectació dels ingressos obtinguts per un impost d’aquesta naturalesa, de manera que la seva recaptació no s’hauria de destinar a satisfer el conjunt de les despeses públiques, sinó a finançar les despeses addicionals que suposa la provisió dels diferents béns i serveis públics que requereix el turisme. Tanmateix, cal analitzar adequadament els problemes que una imposició específica sobre el turisme pot suposar. Així, tot i que les conclusions de la literatura sobre elasticitats turístiques no són concloents, en una primera fase, i sempre que aquesta nova imposició no fos compensada per la tributació de caràcter estatal, la implementació d’un tribut sobre les pernoctacions provocaria un alça en els preus dels allotjaments i, per tant, es podria esperar un impacte negatiu en la demanda turística. Ara bé, la correcta inversió dels recursos financers recaptats podria incentivar la mateixa, com a conseqüència de la millora de la qualitat de les infraestructures turístiques i del medi ambient. L’adopció d’una imposició específica homogènia en una amplia zona, per exemple en el context de la Unió Europea, probablement conduiria a una major eficàcia i reduiria els efectes negatius.
3
D’alguna forma, aquesta justificació és semblant a la que fonamenta la majoria d’impostos locals que poden ser vistos sense problemes tant, sota el prisma del principi del benefici, com derivats per la contraprestació dels serveis prestats, com una m anifestació diferenciada de la capacitat de pagament i, sobretot, amb una finalitat financera.
9
El possible establiment d’un tribut local sobre el turisme ha de passar necessàriament per la modificació del sistema financer local, cosa que per ara el legislador estatal no ha cregut necessària. En la darrera legislatura el diputat Sr. Joan Puigcercós (ERC) va presentar una proposició de Llei4 per a la creació de l’impost sobre pernoctacions en empreses turístiques d’allotjament. La proposició es justifica per la manca de relació directa de les figures tributaries locals vigents amb l’activitat turística, el que provoca que els sobrecostos derivats del turisme s’hagin de finançar amb la fiscalitat general, reduint la disponibilitat financera per a altres serveis i inversions i provocant desequilibris importants en els ens locals. El nou impost sobre pernoctacions esdevindria un impost local d’exacció potestativa per als municipis i gravaria les estades diàries que realitzessin les persones físiques en establiments d’empreses d’allotjament turístic. Aquesta proposició va ser rebutjada, ja que només va comptar amb el suport del Grup Parlamentari Basc (PNB). Malgrat això, cal remarcar que totes les forces polítiques representades a les Corts generals van coincidir en la necessitat de reconèixer les necessitats financeres específiques dels municipis turístics, encara que no en la forma com s’ha de solucionar aquest problema. D’acord amb les consideracions anteriors, creiem que l’argument per a la implantació d'una tributació específica sobre el turisme és prou ferm. Ara bé, tenint en compte l’actual participació en els ingressos dels municipis turístics del producte de la fiscalitat sobre les empreses i la limitada recaptació dels impostos turístics, ens decantem per proposar un replantejament l’IAE perquè, de forma millorada, compleixi la seva funció originària, es a dir, una espècie de taxa general pels serveis que els municipis presten a les empreses, evitant alhora la discriminació que suposaria una imposició específica sobre el turisme centrada únicament sobre l’activitat d’allotjament. Així mateix, si aquest IAE renovat revestís una forma de recàrrec o participació en els impostos estatals sobre les empreses, els municipis turístics gaudirien d’un figura financera més elàstica i que els permetria relacionar l’increment de les necessitats de despesa que suposa l’arribada massiva de turistes amb l’activitat econòmica generada pel turisme. Si fem un repàs comparat de les figures fiscals en l’entorn europeu podem veure que l’impost local sobre les empreses està present en onze països de la UE i, en general, té un pes significatiu sobre els ingressos fiscals dels municipis (Dexia, 2004).
4
Boletín Oficial de les Cortes Generales, 29 de juny de 2001.
10
Taxes i altres ingressos per prestació de serveis
La utilització de les diverses figures de taxes i preus públics suposa aproximadament un 18% dels ingressos no financers locals, encara que en els municipis turístics pot representar fins el 30% d’aquests ingressos. L’aspecte positiu d’aquesta figura financera és que permet a tots els municipis, inclosos els turístics, a més a més de gestionar la demanda i aplicar raonablement el principi del benefici, recuperar els costos de determinats serveis en funció del seu nivell de prestació real. Per tant, la gestió dels serveis finançats mitjançat taxes no hauria de comportar problemes addicionals de finançament als municipis turístics, ja que els majors costos suportats per la seva orientació turística poden ser compensats amb la major base fiscal existent. L’existència cada vegada major d’usuaris de serveis públics no residents, com els turistes, sembla que justifica una major utilització d’aquesta figura. En sentit contrari, les pròpies limitacions legislatives, així com problemàtiques específiques i mal tractades normativament (per exemple, a Catalunya, la regulació sobre prevenció d’incendis forestals en urbanitzacions o el projecte de decret de regulació de marines interiors) impedeixen la seva ampliació com seria desitjable i per tant, aquests efectes positius són limitats. Per aquest motiu, i tenint en compte la possible existència de beneficis individualitzables, s’hauria de plantejar la possible supressió d'alguns dels supòsits de no subjecció establerts per l’article 21 de la LRHL, com la neteja de la via pública i, específicament en els municipis turístics del litoral, el manteniment de les platges. Subvencions Dins d’aquest concepte, la participació en els tributs de l’Estat (PTE) és la partida més important i funciona com una subvenció anual incondicionada que, juntament amb la imposició pròpia, serveix per al compliment del principi de suficiència financera. Tot i l’existència de participacions en els tributs de les CA, en la seva majoria estan insuficientment dotats.
11
Aquestes transferències representen una important font de finançament municipal ja que signifiquen la tercera part dels ingressos no financers, malgrat que en els municipis turístics aquesta participació baixa pràcticament a la meitat. Des del punt de vista del municipi turístic, el model actual presenta clares contradiccions. Mentre per un costat, la PTE es calcula essencialment en funció del nombre d’habitants de dret, esbiaixada a favor de la grandària dels municipis, cosa que perjudica comparativament als municipis turístics que solen ser municipis petits que en determinades èpoques multipliquen la seva població real, per l’altre, determinades Lleis sectorials imposen als municipis turístics l’obligació de prestar els serveis mínims d’acord amb la seva població assistida (població de dret + mitjana ponderada anual de població turística). La nova regulació del municipi turístic en la LRHL tindrà unes conseqüències molt limitades. Això ho manifestem per les restrictives condicions establertes per la Llei per considerar-se municipi turístic, cosa que farà que afecti a un nombre molt reduït de municipis (en l’àmbit català només dos municipis es podran qualificar com turístics: El Vendrell i Cambrils). Així mateix, per determinar si un municipi és turístic o no, la referida Llei només pren en consideració la segona residència, oblidant, l’oferta d’allotjament turístic de la indústria normalitzada. Finalment, el nou sistema de participació només comportarà majors ingressos i per tant serà favorable als municipis que es considerin turístics, sempre que la taxa de creixement dels impostos cedits (hidrocarburs i tabac) sigui superior a l’evolució dels ingressos tributaris estatals. En funció d’aquestes consideracions, el sistema de participació en els ingressos de l’Estat hauria d’analitzar la modificació del criteri de distribució de la PTE computant, totalment o parcialment, la població flotant per determinar, conjuntament amb la població de dret, la població real o assistida. Segurament, establir la població com el principal indicador de les necessitats de despesa local és una decisió encertada, però, per corregir la discriminació que pateixen els municipis turístics sota el sistema actual, cal introduir un indicador que s’aproximi mes fidelment a la població real del municipi i per tant a les seves necessitats de despesa. El càlcul de la població assistida podria comportar alguns problemes, especialment a l’hora de definir que s’entén per població flotant, però això no hauria de ser una dificultat insalvable. Així, per exemple, l’Institut d’Estadística de Catalunya (Idescat) ja mesura
12
periòdicament la població real dels municipis catalans amb una metodologia que ofereix una unitat de mesura que té en compte el nombre de persones equivalents a temps complet a l’any (ETCA). En el mateix sentit, la Junta d’Andalusia ha establert un sistema de càlcul simplificat de la població flotant, a partir de les pernoctacions anuals i el nombre de segones residències. Es pot argumentar que, a part dels municipis turístics, existeixen altres municipis amb necessitats específiques que també haurien de tenir-se en compte a l’hora de determinar el seu finançament. Això és cert, però l’actual fórmula de distribució de la PTE reconeix explícitament que els municipis amb major població tenen una major necessitat de despesa. Per això, en absència d’altres consideracions, sembla just que els municipis turístics rebin els fons d’acord amb la població que realment tenen. Si s’opta per un sistema específic de participació dels municipis turístics en els ingressos de l’Estat, consolidant el model establert per la vigent LRHL, s’haurien de redefinir les condicions establertes per considerar-se municipi turístic, rebaixant sensiblement el nombre d’habitants de dret necessari, i considerant, a més de les segones residències, les places d’allotjament corresponents a l’oferta reglada. En relació als governs autonòmics, pensem que els pertocaria, a banda de potenciar l’escassa dotació dels fons de participació local, establir una política de subvencions condicionades que donin resposta al finançament de determinades competències addicionals a les dels municipis de règim comú, derivades directament del caràcter turístic del municipi i que fins ara s’han d’assumir en solitari (marca turística municipal, senyalització turística, atenció als usuaris turístics, protecció i manteniment dels recursos turístics, culturals i naturals, platges i costes,...). Els mecanismes de compensació financera que incorpora la Llei de Turisme de la Comunitat Valenciana podrien ser un model a tenir en compte. Aquest model reconeix el gran component municipal del producte turístic i concreta els instruments financers que, sota la modalitat de convenis, podran subscriure els municipis turístics amb la Generalitat Valenciana. S'estableixen tres modalitats: el conveni per a la compensació financera, el conveni per a l'adaptació dels municipis turístics i el conveni per a la competitivitat i la comunicació.
13
La finalitat del primer conveni és compensar l'esforç financer addicional realitzat pels ajuntaments turístics en aquelles partides que sofreixin increments que no puguin ser compensats a través de tributs. Concretament, es poden compensar les despeses derivades dels serveis de les oficines de turisme, el manteniment de recursos turístics de tipus ecològic i mediambiental, així com els de tipus històric artístic i cultural, les de policia i seguretat ciutadana i les actuacions extraordinàries en matèria de neteja viària i del mobiliari urbà. Anualment es fixen els indicadors mínims a partir dels quals es pot obtenir el component addicional a subvencionar, així com el percentatge a aplicar sobre la quantia del component addicional. El quadre 4 mostra un exemple numèric de l’aplicació d’aquest model.
Quadre 4. Exemple aplicació del model de compensació financera establert a la Comunitat Valenciana (1) Indicador mínims Despeses
Indicador €/habitant
Component adicional
Municipi 15.000 habitants
Despesa realitzada
Diferència
Subvenció
21,00%
Oficina de turisme
0,00
0,00
200.000,00
200.000,00
42.000,00
Manteniment recursos turístics mediambientals
3,00
45.000,00
300.000,00
255.000,00
53.550,00
Manteniment recursos turístics culturals
4,25
63.750,00
350.000,00
286.250,00
60.112,50
Policia i seguretat ciutadana
42,00
630.000,00
1.700.000,00
1.070.000,00
224.700,00
Neteja viària i mobiliari urbà
42,00
Totals
630.000,00
800.000,00
170.000,00
35.700,00
1.368.750,00
3.350.000,00
1.981.250,00
416.062,50
Font: Elaboració pròpia (1) Resolució de 22 de maig de 2002 de l'Agència Valenciana del Turisme (DOGV 4.269, de 12-06-2002).
Organismes gestors
Finalment, a banda de les consideracions sobre les figures financeres per finançar els béns i serveis relacionats amb el turisme, caldria reflexionar breument sobre els possibles organismes generadors d’ingressos o gestors de despesa o serveis públics Juntament amb la insuficiència financera, un dels factors que més condiciona la gestió municipal és la reduïda dimensió dels municipis. L’any 2001, a Catalunya el 95% dels 946 municipis tenien menys de 20.000 habitants. Actualment, l’organització territorial i el paper dels ens supramunicipals en la gestió d’aquests serveis és una qüestió objecte d’un intens debat social i polític, donada la necessitat que tenen la majoria de municipis de comptar amb un nivell de govern supramunicipal que es responsabilitzi d’aquells serveis que en solitari no es poden prestar adequadament (Solé, 2003).
14
A més de garantir la prestació de determinats serveis amb un cert grau d’eficàcia i eficiència, la definició d’un marc territorial adequat possibilitaria l’assignació de figures financeres més adequades, compartint, fins i tot, les bases fiscals entre els diferents nivells d’administració en funció de les competències assumides. L’estructuració d’un marc territorial supramunicipal permetria una participació semiterritorialitzada en determinats impostos estatals salvant així la dificultat d’assignació municipal d’aquests ingressos. En el cas dels municipis turístics, essencialment municipis de petites dimensions i per tant amb una limitada capacitat financera i tècnica, compartir competències i recursos, amb la creació d’estructures de cooperació amb personalitat jurídica i mitjans financers propis, per a la gestió d’activitats comunes, podria esdevenir clau, tant per la possible obtenció de recursos financers addicionals, com per a la planificació i aplicació de les diferents mesures a adoptar en la gestió sostenible de la destinació turística. Mentrestant, des de l’escala local s’hauria de treballar per potenciar la unió d’esforços entre els municipis turístics i, per què no, entre aquests i la CA corresponent, que podria incentivar la prestació consorciada de serveis municipals, posant en marxa organismes de gestió de serveis d’interès comú (marca turística, creació i gestió de recursos turístics, manteniment de platges, gestió de residus, seguretat ciutadana,...), amb la finalitat de cercar la millora de la capacitat organitzativa, tècnica i financera que requereix la prestació d’uns serveis de qualitat en l’actual escenari d’alta competència turística. Uns organismes que poden servir, alhora, per trobar espais de coincidència en la planificació i aplicació de les diferents mesures a adoptar en la gestió sostenible del territori, amb tots els responsables de la gestió del producte turístic, ja siguin públics o privats, Finalment, per assolir tots aquests objectius potser seria interessant la creació d’una associació de municipis turístics, a semblança, per exemple, de l’Association Nationale des maires des stations classées et des communes touristiques, amb l’objectiu essencial de cercar una relació permanent amb la resta d’administracions per a la defensa dels interessos específics d’aquests municipis. Aquesta associació, que va néixer el 1930, agrupa al conjunt dels municipis turístics del país amb quasi 1.100 membres, i té com a objectiu la defensa dels interessos específics d’aquests municipis davant els poders
15
públics tant des del punt de vista financer com normatiu, així com ajudar al desenvolupament del potencial turístic dels mateixos.
4. Bibliografia BOUVARD, MICHEL (2001): Rapport d'information de M. Michel Bouvard, déposé en application de l'article 146 du Règlement par la commission des finances, sur la taxe de séjour. ASSEMBLÉE NATIONALE. Onziéme Législature. COSTA, MERCÈ; DURAN, JOSÉ MARÍA; ESPASA, MARTA: ESTALLER, ALEJANDRO I MORA, ANTONI (2003): Teoría básica de los impuestos: un enfoque económico. Civitas ediciones. Madrid. DEXIA (2004): Local finance in the twenty five countries of the European Union. Dexia Editions. Paris. FLUVIÀ, MODEST; CARRERAS MIQUEL; GARRIGA ANNA i RIGALL RICARD (2001): Les finances dels municipis turístics catalans. Departament d’economia de la UdG. Diputació de Girona. RUIZ GARCIA, E. I GUIA JULVE, J. (2004): Financiación del municipio turístico y competitividad: estudio de los municipios turísticos de Catalunya. II Col·loqui doctoral europeu de turisme i oci (XIII Simposium Internacional de Turisme i Oci d’ESADE) Barcelona, 21 i 22 d’abril de 2004, http://www.esade.edu/cedit/cas/est_papers.php SOLÉ VILANOVA, JOAQUIM (2003): Tendencias futuras de la financiación local en España. Análisis local, 47, pp. 29-46. SUÁREZ PANDIELLO, J. (2000): La corresponsabilidad fiscal en las entidades locales. Papeles de Economía Española, núm. 83, pp. 208-231.
16