El derecho a la información. Delimitación conceptual Mariana Cendejas Jáuregui Hoy en día, en el mundo jurídico y, más específicamente, en el de los derechos humanos es muy común escuchar acerca del derecho a la información, pero ¿realmente sabemos lo que significa este término? Esa es la cuestión que pretendemos dilucidar en este trabajo. Y es que se suelen confundir con los términos como derecho de la información, libertad de información y derecho de acceso a la información o derecho a la información pública. No debemos olvidar que todo análisis de cualquier parcela de la realidad que pretenda ser riguroso y poder calificarse de "científico" o "técnico" requiere, como pasos iniciales, efectuar diversas operaciones interrelacionadas sin las que no se distinguiría del conocimiento vulgar: acotar exactamente el objeto a estudiar, diferenciándolo de otros cercanos y distinguiendo sus partes constitutivas; establecer un punto de vista concreto desde el que se contemplará, así como definir con precisión máxima los términos lingüísticos que se van a emplear en el estudio. En la ciencia del derecho y particularmente en aquellas disciplinas que se encuentran en proceso de formación y reconocimiento, no es fácil distinguir con claridad el alcance de distintos conceptos, que por ser utilizados en el lenguaje cotidiano, pueden tener distintos significados. Lo que no es permisible en la ciencia del derecho ya que vulnera el principio de seguridad jurídica y desvanece el papel de la doctrina y de la certeza legal. Es por ello que la definición de conceptos y distinción de vocablos que tienen elementos relacionados entre sí, pero que no significan exactamente lo mismo, es un buen punto de partida para comprender de qué se habla cuando se refiere a la noción de derecho a la información.1 1. El derecho de la información El derecho de la información es concebido comúnmente por la doctrina desde dos perspectivas: por un lado, como ordenamiento jurídico, y por otro como ciencia jurídica. A este respecto debemos tener en cuenta un aspecto fundamental del derecho: su dualidad; ya que se refiere, de una parte, al conjunto de normas jurídicas y, de otra, a una ciencia "cuyo objeto de conocimiento está constituido tanto por el ordenamiento jurídico como por los conceptos sistemáticos elaborados por la dogmática".2 A. El derecho de la información como ordenamiento La evolución de las relaciones y derechos comunicativos o informativos a lo largo de la historia crearon la necesidad de establecer una serie de leyes que regularan la relación de las ciencias jurídicas y las ciencias informativas, éstas constituyen el cuerpo jurídico del derecho de la información, derecho que está constituido por el conjunto de normas jurídicas que se establecen en torno a las relaciones informativas o que tienen como objeto de regulación lo que se refiere a la información o a la comunicación social. Reflexionar sobre el derecho de la información como ordenación comporta la convicción de que la transmisión de ideas, pensamientos, opiniones y conocimientos o hechos no sólo es muy anterior a la aparición de las nuevas ciencias sociales y, por supuesto, del derecho cuya formalización heredamos del mundo romano, sino que ha estado presente en toda sociedad, y lo seguirá estando en todo grupo social, aun en el supuesto indeseable de que nos hallemos en una caótica comunidad absolutamente desconocedora de la cultura de los derechos y libertades del ser humano.3 Bajo esta perspectiva de ordenamiento, Bonet, entiende que: el derecho de la información es el conjunto de normas jurídicas vigentes en materia informativa y que tiene como característica el que sus normas sean de distinta naturaleza: penal, mercantil, administrativa o, incluso, normas constitucionales; y también, por hacer referencia a aspectos muy diferentes entre sí.4 Es verdad que las disposiciones vigentes en materia de información tienen una extrema variedad en su objeto, contenido, origen, inspiración, funciones y naturaleza, pero a pesar de ello, López-Ayllón sostiene que es posible esbozar el campo de estudio del derecho de la información. Éste comprendería el estudio de la libertades de buscar,
recibir y difundir información y opiniones, sus límites y conflictos; el régimen informativo del Estado; las normas que regulan a las empresas y las actividades de comunicación; el estatuto de los profesionales de la información; el régimen de responsabilidad civil y penal; así como el derecho de autor y los llamados derechos vecinos. El conjunto de estas disposiciones conformarían el universo de esta rama del derecho.5 La disciplina jurídica del derecho de la información es una de las ramas relativamente recientes, que para Fernández Areal, nace ante la necesidad de reglamentar y organizar el ejercicio de un derecho natural del hombre, reconocido con estas características en las leyes fundamentales de los diversos países modelados en el ámbito jurídico-político al modo de los Estados de derecho. El derecho subjetivo a la información, el derecho a informar y a estar informado, el derecho a expresar ideas y a recibirlas, es el objeto primario del derecho de la información, a la vez que su explicación más sencilla, el origen de su nacimiento.6 Fernández Areal define al derecho de la información como el conjunto de normas jurídicas que tienen por objeto la tutela, reglamentación y delimitación del derecho a obtener y difundir ideas, opiniones y hechos noticiables, y ello por fuentes propias o, especialmente, a través de los ya conocidos medios de comunicación social y otros que pudiera el hombre inventar,7 Dicho conjunto son normas predominantemente de derecho público que incluye también los preceptos aplicables del código penal, igualmente de derecho público, y siempre impositivas, que constituyen un derecho fundamental de carácter natural, ordinariamente recogido y formulado en las Constituciones o leyes fundamentales de todos los países civilizados, y desarrollado posteriormente a través de normas que constituyen el núcleo del derecho de la información.8 En este punto, debemos tener en cuenta el deber del Estado de garantizar las libertades públicas mediante una adecuada reglamentación y delimitación de estos derechos en aras de lograr su desarrollo y eficacia plena. El derecho de la información es una rama en formación del derecho en busca de su autonomía respecto de las ramas jurídicas clásicas. Esto debido a que "los avances de la técnica y las modalidades de la vida pueden crear indefinidamente nuevas ramas o hacer desaparecer o refundir en una sola, otras ya existentes".9 La rama del derecho que se conoce como derecho de la información aparece y se desarrolla fundamentalmente coincidiendo con lo que se denomina la "sociedad de la información", caracterizada, entre otras cosas, por el surgimiento de una serie de medios técnicos de transmisión y de información, que provocan numerosos efectos sobre el comportamiento individual y colectivo y sobre la formación de hábitos culturales —a los que hoy habría que añadir los originados por la expansión de las nuevas tecnologías y por los cambios operados en la sociedad misma— y que, lógicamente, darán lugar a una adecuada y progresiva regulación jurídica.10 B. El derecho de la información como ciencia El derecho de la información se puede afirmar como ciencia porque constituye una ordenación de conocimientos susceptibles de sistematización, de tratamiento en diversas fases de generalización y de abstracción, cuyo objeto es la información que reconoce y regula. Se puede afirmar que "es aquella ciencia jurídica que acota los fenómenos informativos de todo tipo y los encauza hacia la justicia".11 El derecho como ciencia da las soluciones justas a los problemas y facilita la labor de los legisladores e intérpretes de la normas. Pero, además, se ocupa de juzgar acerca de la justicia de las leyes, de las interpretaciones y de los actos de las personas. De ese modo, no sólo es el resultado del pensamiento de los juristas, sino también una de las fuentes, más o menos directas, del derecho.12 Al ser el derecho de la información susceptible de ser tratado en cuanto ordenamiento o como ciencia, no debemos considerar a estas perspectivas como alternativas que se contraponen, sino que se complementan, al ofrecer la ciencia opciones para el
adecuado desarrollo del cuerpo normativo en materia de información. Así, Nuestra disciplina aparece con una triple pretensión: como una ciencia que, a partir de la idea de justicia, justifica o excluye soluciones a los problemas que plantea la información; como una ciencia del derecho positivo o del ordenamiento jurídico, y como una ciencia que atiende a la realidad jurídica naciente para, después de conceptualizarla en el grado necesario de abstracción, poderla enjuiciar conforme a los criterios iusinformativos o del derecho a la información.13 Así, más que un ordenamiento de leyes o regulaciones de ciencias de la información, el derecho de la información es una verdadera ciencia en el pleno sentido de la palabra. Es ciencia si la referimos a la idea de justicia que es una de las virtudes morales objeto de estudio tanto de la ética como del derecho, y si lo es del derecho también de ésta cual es el derecho de la información. También es ciencia si la consideramos desde el punto de vista del derecho positivo del ordenamiento jurídico al igual que podemos llamar ciencia al derecho civil, al derecho canónico, al derecho administrativo.14 El derecho de la información es una ciencia en sentido objetivo, se trata de una disciplina jurídica que nos sitúa ante el derecho como objeto de la ciencia, objetivado por la parte del derecho que acota un sustantivo de contenido partitivo de acuerdo con su construcción gramatical. Así, la primera tarea de esta rama es la de emprender el estudio científico de la información bajo un prisma jurídico. Y, bajo el prisma informativo, esta asignatura se apropia de los conceptos, métodos y sistemas propios de la ciencia del derecho para ponerlos al servicio de la información. Desantes considera que el derecho de la información es "el ordenamiento jurídico objetivo que reconoce y protege el derecho a la información en cuanto derecho humano",15 pero también lo considera como la ciencia jurídica universal y general que, acotando los fenómenos informativos, les confiere una específica perspectiva jurídica capaz de ordenar la actividad informativa, las situaciones y relaciones jurídico-informativas y sus diversos elementos, al servicio del derecho a la información.16 El mismo Desantes al referirse al estudio normativo de la información señala que: El derecho de la información es una ciencia práctica, como opuesta a la especulativa. No queda en el mero círculo del conocimiento teórico, sino que evalúa conductas humanas. Conductas, por otra parte, que aun siendo activas, no son meramente productivas como las actuaciones dirigidas a conseguir un resultado artístico, un bien útil, deleitable y honesto. En las ciencias que estudian estas actividades encaminadas a producir un resultado interesa tan sólo el resultado, y al resultado se dirige el juicio crítico. El derecho evalúa también este resultado, pero en función de la actuación que ha llevado a él. Es una ciencia práctica —no especulativa—, y una ciencia activa —no productiva —.17 Ernesto Villanueva nos ofrece la siguiente definición: El derecho de la información es la rama del derecho público que tiene por objeto el estudio de las normas jurídicas que regulan, lato sensu, las relaciones entre Estado, medios y sociedad, así como, stricto sensu, los alcances y los límites del ejercicio de las libertades de expresión y de información y el derecho a la información a través de cualquier medio.18 Por su parte, López-Ayllón, considera que: El derecho de la información es un concepto doctrinal que se refiere al estudio y sistematización de las disposiciones jurídicas vigentes en materia de información. Por definición incluye, pero no se agota, en el estudio de las libertades de buscar, recibir y difundir informaciones y opiniones. Aunque los esfuerzos se han multiplicado en los años recientes, este derecho es todavía incipiente, pues aún no se ha elaborado un cuerpo organizado de principios que permitan sistematizar el estudio de las normas jurídicas en materia de información. Su estudio responde, en la mayoría de los casos, a tipologías ad
hoc que describen la situación en países y circunstancias específicos.19 2. Libertad de información Tratemos ahora de la libertad de información sobre la que algunos autores señalan que tiene como punto de partida a la libertad de expresión,20 que a su vez representa la prolongación de la garantía individual de pensamiento, sin la cual no es posible aventurar la posibilidad del desarrollo del hombre en sociedad.21 La libertad de expresión, según explica Fernández— Miranda, arranca, en un sentido moderno, de la Reforma vinculada a la libertad de conciencia y va enriqueciéndose de contenido en la medida en que, en el devenir histórico, los diferentes grupos sociales profundizan en ella. En la Ilustración, el racionalismo le confiere una extensión general, la dota de una fundamentación filosófica y de una proyección política. Y, con el triunfo del principio democrático se convierte en un presupuesto lógico de la lucha política y del control del poder.22 Esta transformación progresiva del sentido y del ámbito del derecho tendrá su manifestación en la terminología empleada: los primeros planteamientos nacen unidos a la libertad de conciencia en la lucha por la superación de la conciencia dogmática, muy especialmente en materia religiosa. Es la lucha por la libertad de opinión que, enmarcada en un contexto de resistencia individual y de afirmación de la dignidad personal, se opone a la dictadura del pensamiento, primero frente al monopolio de la Iglesia y después frente al Estado absoluto. 23 La libertad de expresión supone el derecho de comunicar libremente, de manera directa, o a través de cualquier medio de difusión, las ideas, las opiniones y las noticias. Lo que incluye, la expresión artística y la difusión del arte, la literatura, la ciencia y la técnica. El concepto de libertad de información vino a sustituir en el pensamiento liberal al concepto de libertad de prensa, reflejando de este modo la necesaria evolución que demandaba la aparición de nuevos medios de comunicación no impresos, en particular la radio y la televisión. Es por ello que, tradicionalmente, se ha identificado la libertad de información con la libertad de prensa o de imprenta. Mientras la comunicación interpersonal fue la única forma de comunicación humana, el derecho a la libertad de opinión era el único derecho a la comunicación. Más adelante, con la invención de la imprenta se añadió el derecho de expresión. Y más tarde aún, a medida que se desarrollaban los grandes medios de comunicación, el derecho a buscar, recibir e impartir información pasó a ser la preocupación principal. Desde este punto de vista, el orden de los derechos específicos enumerados en el artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos traza una progresión histórica: opinión, expresión, información.24 La libertad de expresión y la libertad de información se encuentran íntimamente relacionadas; la libertad de información no tiene explicación sin la libertad de expresión. Salvador Ochoa sostiene que los términos libertad de expresión y libertad de información, se han confundido cuando intrínsecamente hablan de lo mismo y que su regulación es lo que al exterior marca la nota distintiva, por lo que se hace necesario precisar y diferenciar conceptos; este autor, nos ofrece las siguientes definiciones a los términos en cuestión:25 Libertad de expresión.— Es toda manifestación exterior hecha por sujetos de derecho, física y jurídicamente posible, por medio de la cual una o más personas llegan a conocer ideas, opiniones, conceptos y pensamientos del emisor mediante cualquier medio existente, conocido o por conocer; dicha conducta se encuentra regulada y sancionada por el orden jurídico positivo. Libertad de información, de prensa o imprenta.— Es toda actividad desarrollada por los medios de comunicación social —ya sea directamente o por medio de sus agentes — que tenga como objetivo difundir pensamientos, ideas, opiniones, informaciones de interés general, noticias, sucesos, editoriales o publicidad, en cualesquiera formas del género periodístico, mediante el uso de los instrumentos técnicos y tecnológicos de uso común —conocidos o por conocer, con los que se suelen comunicar con la opinión
pública— en los momentos mismos, anterior o posterior, de la realización del acto o del evento. Esta actividad se encuentra regulada por la Constitución y sus leyes secundarias. Es sobre este punto donde queremos llamar la atención ya que aquí se evidencia cómo se otorga una posición preferente a los medios de comunicación y a los profesionales informativos; asimismo, se identifica a la libertad de información con la libertad de prensa, sin tener en cuenta el derecho de toda persona a ejercerla. La libertad de información es entendida como el derecho a reunir, transmitir y publicar noticias. Para la doctrina constitucional española, la libertad de información entraña una doble faceta: la libertad de información activa, es decir el derecho a comunicar libremente información veraz por cualquier medio de difusión, y la libertad de información pasiva o derecho a recibir aquélla, a las que habría que añadir la libertad de creación y gestión de empresas.26 La libertad de información representa una opción más vinculada a la tradición liberal, desde el momento en que privilegia particularmente toda actividad encaminada a la transmisión de información, es decir, al ejercicio de la libertad de expresión27 en materia informativa; mientras, el derecho a la información intenta reconducir esa tradición liberal, en el sentido de apreciar la importancia de la información para todo individuo en la sociedad actual, considerando esa información como un bien necesario para el hombre.28 Asunto que abordaremos más adelante. El concepto de libertad de información ha sido desarrollado por la doctrina, a partir de la Segunda Guerra Mundial, con el propósito de superar las insuficiencias del pensamiento liberal en materia de información, ofreciendo para ello una base conceptual más amplia, tratándose ya no únicamente de una libertad en sí misma, sino incluso una libertad indispensable para la consecución de los demás derechos y libertades. Así, la mayoría de la doctrina, en apoyo a lo que estipula el artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, se inclina por definir la libertad de información como la libertad de buscar, difundir y recibir libremente informaciones e ideas. Para Villanueva, la frase "libertad de información" puede entenderse como el derecho de todo individuo a recibir, investigar y transmitir hechos dotados de trascendencia pública a través de los medios de comunicación social. Y, sostiene que, a partir de su reconocimiento internacional en 1948,29 la libertad de información presenta las siguientes características:30 a. La información es una función pública. Esto significa que la información deja de ser sólo un derecho público subjetivo para transformarse en un derecho-deber de los periodistas en la medida en que nadie debe informar si no es para satisfacer el derecho de los individuos a recibir información veraz, completa y objetiva. De esta manera, la concepción decimonónica de la información que oponía al ejercicio de la difusión informativa el respeto al derecho a la privacidad, la moral y la seguridad del Estado como únicos límites, se convierte ahora en un instrumento para satisfacer el derecho del público a la información. b. La información se transforma en una garantía supranacional. De esta manera, el derecho a recibir y emitir información encuentra una protección frente a los intentos estatales por suprimir o restringir indebidamente el alcance de esta libertad fundamental de todos los individuos. c. La información es también un objeto plural, pues para que el ciudadano pueda formar libremente sus opiniones y participar de modo responsable en los asuntos de la vida pública, es necesario que esté dotado de versiones distintas y, en no pocas ocasiones, contrapuestas, sobre un mismo hecho de trascendencia pública, razón por la cual la libertad de información es al mismo tiempo libertad de controversia política, cuya esencia forma parte de toda sociedad que se identifica con la democracia. A. Sujetos, objeto y contenido de la libertad de información
Para continuar con nuestro análisis haremos un desglose a partir de tres categorías o puntos de vista que constituyen la estructura interna de todo derecho y que son clásicos en el estudio de cualquier relación jurídica, pública o privada: sujetos, objeto y contenido. Para ello tomaremos como base de nuestro estudio el artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, que ha servido de luz y guía a posteriores declaraciones supranacionales y regionales y, de manera fundamental, a muchos ordenamientos jurídicos que han ido incorporando su contenido a sus propias leyes informativas, vía reforma constitucional o con la creación de nuevos textos constitucionales.31 Este artículo establece que: Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión. Desde esta perspectiva, la Declaración, en cuanto al sujeto es taxativa ya que se refiere a "todo individuo", es decir, que es universal y corresponde a todos los hombres de la misma manera en donde no cabe hablar de restricciones ni de privilegios, aunque en la práctica no sea de esta manera ya que es entendida como una prerrogativa de los profesionales de la comunicación. En estricto sentido, el sujeto activo de esta libertad es cualquier individuo, aunque, como hemos visto, regularmente y debido a la naturaleza de su profesión, se delega en los periodistas, para quienes esta libertad constituye el fundamento más importante para el ejercicio de su deber. El sujeto pasivo de la libertad de información está constituido por el público en general. Aunque cabe decir que la situación activa o pasiva del sujeto no significa una diferencia de intensidad en la titularidad del derecho, ya definido como universal; el público no es menos sujeto de la libertad que el informador. Hay un diferente ejercicio de la titularidad que corresponde a una distinta utilización del contenido. Pero su radical atribución al sujeto es de la misma naturaleza e intensidad. La actitud activa y pasiva no supone más que una diferencia teórica de posición. "Hasta el sujeto más activo de la información es también pasivo y viceversa".32 En principio, el ejercicio de esta libertad demanda del Estado un deber de abstención, como un ámbito de independencia individual frente a éste; sin embargo, en algunas ocasiones el Estado asume deberes de prestación, por ejemplo las ayudas estatales a las medios de comunicación social establecidas por ley en diversos países, bajo el argumento de que la subvención gubernamental a la prensa coadyuva a optimizar la calidad y pluralidad de la información que reciben los ciudadanos para la toma de decisiones ofreciendo un abanico de opiniones diferentes en torno a la actualidad. Así, esta libertad de información se entiende unida a una concepción de la información como noticia periodística, con el amparo exclusivo de su aspecto pasivo, libertad de recibir información y no a informarse, que comprende el derecho del público a la noticia y que tiene como consecuencia la protección especial de los medios y sus profesionales en cuanto cumplan con la función de satisfacer el interés del público en la información-noticia. El objeto en que recae, según la Declaración, serían las informaciones y opiniones, es decir, todo aquello susceptible de comunicación. Susceptible de comunicación es todo aquello que se pueda incorporar a un mensaje. Los mensajes abarcan todas las manifestaciones posibles: las noticias, que consisten en la difusión de un hecho real; las opiniones que son resultado de aplicar unos principios a un hecho real; la propaganda, entendida como la transmisión de una idea subjetiva y discutible y que se justifica por la búsqueda individual de la verdad en las doctrinas y la posibilidad consiguiente de propagarla. Las opiniones son muchas y son consecuencia de una elección entre varias alternativas, se caracterizan por una nota de probabilidad importante y se encuentran ligadas a las ideologías; cuando éstas son comunitarias coinciden con lo que se conoce como opinión pública.33 Pero más allá de las distintas definiciones que podamos encontrar acerca la de libertad de información; de los sujetos y objeto de la misma lo importante es determinar su
contenido,34 que la doctrina ha delimitado en tres facultades jurídicas concurrentes en el proceso informativo y que son: la libertad de investigar información, la libertad de difundir información y la libertad de recibir información. a. Libertad de investigar información Se entiende como la facultad atribuida a los profesionales de la información, a los medios informativos en general y al público de acceder directamente a las fuentes de las informaciones y de las opiniones y de obtenerlas sin límite general alguno, facultad que debe considerarse en su doble faceta, es decir, como un derecho del ciudadano y como un deber de los que manejan las fuentes de información. Según Bonet, la posibilidad de buscar información e ideas alude al conjunto de tareas previas y absolutamente necesarias para la difusión y recepción de información e ideas, lo que implica el acceso, a través de las fuentes de información adecuadas, a la información y a las opiniones que son necesarias para elaborar el mensaje informativo que se pretende transmitir, por lo que quedaría subsumida en la facultad de informar, al constituirse una actividad previa e indispensable para la realización de la actividad informativa.35 Para Ekmekdjian, el derecho a acceder a las fuentes tiene diversas restricciones en donde se debe distinguir según sean públicas o privadas. En el caso de las primeras, la libertad amplia es la regla en tanto que en las segundas es bastante más restringida.36 b. La libertad de difundir información Por lo que respecta a esta facultad, hay consenso en la doctrina en el sentido de que ésta hace referencia a los medios de comunicación social. Es la libertad de informar, de difundir el mensaje informativo. Es la facultad activa que tutela no sólo el hecho mismo de la difusión, sino también el contenido y la actividad de búsqueda de la información.37 Así, José Perla entiende que la libertad de difusión se dirige a asegurar tanto la irrestricta constitución como el normal desenvolvimiento mercantil o institucional de las empresas y entidades de comunicación, de tal modo que puedan organizarse y realizar las actividades que contribuyan al cumplimiento de sus objetivos legales de información, opinión y expresión, sin verse sometidas a presiones y perturbaciones gubernamentales de carácter intimidatorio, por ejemplo, de orden fiscal, comercial, policial y otras semejantes.38 En este sentido, la libertad de difundir información prima una lectura profesional o incluso empresarial de su ejercicio, de modo que son los medios de comunicación social y sus trabajadores los verdaderos detentadores de esta libertad. Esto supone, en primer lugar, que la libertad de información institucionaliza el papel de los medios de comunicación social, a los que se otorga el carácter de agentes sociales de la información implicando el reconocimiento a su vez de una posición jurídica privilegiada. En segundo lugar, supone, en la práctica, una restricción de la libertad de informar en su sentido activo, al no poder ser ejercida por todos los individuos, ya que no se les garantiza el acceso a los medios para ejercer dicha libertad. Aunque el individuo sea libre de hacerlo, no existen garantías jurídicas en este sentido, pues los medios de comunicación social tienen también libertad para darle o no el espacio necesario para difundir.39 Esta libertad de difusión, sobre todo por lo que se refiere a opiniones, ha de adoptar medios de expresión colectiva, cuyo carácter se afirma más en la medida en que se intensifican y perfeccionan los medios de comunicación; es decir, en la medida en que la opinión se hace común.40 Para Luis Escobar, se trata del derecho del ciudadano a la libre difusión de opiniones e informaciones que, pese a su inclusión en la mayoría de los textos constitucionales, no ha obtenido después su desarrollo en las leyes de prensa de los distintos países, lo que se debe a que es el más difícil de realizar pues, a diferencia de las facultades de recibir y de investigar, solamente puede ejercitarse en sentido positivo, pues nadie discute el derecho a no difundir.41 La garantía del derecho a difundir mensajes con una finalidad informativa es distinta de la que se otorga a la difusión de mensajes que persiguen alcanzar un objetivo
personal y como mero aspecto de la autorrealización individual. En el primer caso, la divulgación del mensaje se dirige a un destinatario hipotético, al público formado por un conjunto indeterminado de individuos; mientras que en el segundo caso, a pesar de que lo divulgado pueda llegar a un tercero, su fin es sólo exteriorizar un pensamiento, una idea o un juicio personal. El fin informativo consiste, por el contrario, en la satisfacción del interés general en la información.42 c. La libertad de recibir información La facultad de recibir información comporta la posibilidad para todo individuo de recibir libremente información, sin restricciones o trabas injustificadas. La facultad de recepción parece más propia del público, en tanto que las de investigación y difusión parece que se refieren más directamente a los medios de comunicación o a los profesionales de la información. La libertad de recepción comprende el derecho de recibir libremente toda la gama de informaciones y opiniones que puedan darse. La doctrina ve en la facultad de recibir información la contrapartida necesaria a la de difundir.43 Jordi Bonet indica que la mayoría de la doctrina coincide en que esta facultad se refiere únicamente a las informaciones e ideas transmitidas por los medios de comunicación social. Así, la libertad de información ve al individuo receptor siempre como un sujeto pasivo que tiene la facultad de elegir el medio por el cual ha de recibir esa información.44 Para poder optar, el individuo debe tener una gama de opciones abiertas para decidir, por sí y ante sí, a cual de ellas se acoge y cuál de ellas recibe. En el momento en que haya una sola información, o una sola opinión, o ideología, puede decirse que la facultad de recibir informaciones y opiniones no se facilita plenamente. En el momento en que cualquiera de las opciones existentes o posibles desaparece —sea cualquiera el agente y la causa de la desaparición— está sufriendo una limitación al derecho a optar como una forma de ejercitar el derecho a recibir.45 La facultad de recibir información implica un derecho a estar plenamente informado, es decir, el derecho de todo individuo a recibir información libremente de acuerdo con lo que él crea que son sus necesidades personales, pero dentro de aquellas fuentes generalmente accesibles para él, lo cual no le garantiza al individuo la obtención de un bien jurídico: información. Bajo esta argumentación, el derecho a recibir información se traduce en una mera facultad jurídica, lo que supone una posibilidad de actuación integrada en un derecho subjetivo — que sería el conjunto de esas facultades— que le atribuye al individuo un ámbito de actuación libre tutelado por el derecho. Desde esta perspectiva, para garantizar la facultad jurídica de recibir información basta con la posibilidad de optar entre varios medios de comunicación; que el individuo reciba esa información dependerá de la responsabilidad de los propios medios. B. Referencias constitucionales La libertad de información, así como la libertad de expresión se encuentran reconocidas y tuteladas en la mayoría de las Constituciones de los países democráticos. En España, es el artículo 20 constitucional el que tutela, entre otros derechos y libertades, la garantía de la libertad de información: 1. Se reconocen y protegen los derechos: a. a expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones mediante la palabra, el escrito o cualquier otro medio de reproducción; b. a la producción y creación literaria, artística, científica y técnica; c. a la libertad de cátedra; d. a comunicar o a recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión. La ley regulará el derecho a la cláusula de conciencia y al secreto profesional en el ejercicio de estas libertades. 2. El ejercicio de estos derechos no puede restringirse mediante ningún tipo de censura previa.
3. La ley regulará la organización y el control parlamentario de los medios de comunicación social dependientes del Estado o de cualquier ente público y garantizará el acceso a dichos medios de los grupos sociales y políticos significativos, respetando el pluralismo de la sociedad y las diversas lenguas de España. 4. Estas libertades tienen su límite en el respeto a los derechos reconocidos en este título ("De los derechos y deberes fundamentales"), en los preceptos de las leyes que lo desarrollen y, especialmente, en el derecho al honor, a la intimidad, a la propia imagen y a la protección de la juventud y de la infancia. 5. Sólo podrá acordarse el secuestro de publicaciones, grabaciones y otros medios de información en virtud de resolución judicial. En México, la libertad de prensa y/o de información está garantizada actualmente por el artículo 7o. constitucional: Es inviolable la libertad de escribir y publicar escritos sobre cualquier materia. Ninguna ley ni autoridad puede establecer la previa censura, ni exigir fianza a los autores o impresores, ni coartar la libertad de imprenta, que no tiene más límites que el respeto a la vida privada, a la moral y a la paz pública. En ningún caso podrá secuestrarse la imprenta como instrumento del delito. Las leyes orgánicas dictarán cuantas disposiciones sean necesarias para evitar que con pretexto de las denuncias por delitos de prensa, sean encarcelados los expendedores, "papeleros", operarios y demás empleados del establecimiento de donde haya salido el escrito denunciado, a menos que se demuestre previamente la responsabilidad de aquéllos. Las Constituciones de Estados Unidos y Francia no recogen el reconocimiento de esta libertad, pero lo hacen en otros documentos, en los Estados Unidos es la Primera Enmienda de la Constitución la que garantiza esta libertad al establecer que: El Congreso no hará leyes referentes a la religión o prohibiendo el libre ejercicio de la misma o restringiendo la libertad de palabra o de prensa o el derecho del pueblo a reunirse pacíficamente y hacer peticiones al gobierno en demanda de justicia. Mientras que en Francia es la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, de 26 de agosto de 1789, la que hace lo propio en su: Artículo 11. La libre comunicación de pensamientos y opiniones es uno de los derechos más valiosos del hombre; todo ciudadano puede por tanto hablar, escribir e imprimir libremente, sin perjuicio de responder por el abuso de esta libertad en los casos determinados por la ley. En tanto que en Cuba, esta libertad se encuentra restringida constitucionalmente, en el artículo 53, el cual establece que: Se reconoce a los ciudadanos libertad de palabra y prensa conforme a los fines de la sociedad socialista. Las condiciones materiales para su ejercicio están dadas por el hecho de que la prensa, la radio, la televisión, el cine y otros medios de difusión masiva son de propiedad estatal o social y no pueden ser objeto, en ningún caso, de propiedad privada, lo que asegura su uso al servicio exclusivo del pueblo trabajador y del interés de la sociedad. La ley regula el ejercicio de estas libertades.46 C. Instrumentos internacionales Además del artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos a que hemos hecho referencia, existen otros tratados internacionales que recogen la tutela de la libertad de información. En el seno de la Organización de las Naciones Unidas el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos47 ratifica esta libertad en su artículo 19: 1. Nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones. 2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o
artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección. 3. El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones, que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para: a. asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás; b. la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas. En el ámbito regional destaca la Convención Americana de Derechos Humanos,48 conocida como Pacto de San José, que en su artículo 13 se ocupa de la tutela de esta libertad. Artículo 13. Libertad de Pensamiento y de Expresión. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: 1. El respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o 2. La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas. No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones. Estará prohibida por la ley toda propaganda en favor de la guerra y toda apología del odio nacional, racial o religiosa que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción legal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningún motivo, inclusive los de raza, color, religión, idioma u origen nacional. En Europa es el artículo 10 del Convenio Europeo para la Salvaguardia de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales49 el que se encarga de la materia que nos ocupa: Artículo 10. 1. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión. Este derecho comprende la libertad de opinión y la libertad de recibir o de comunicar informaciones o ideas sin que pueda haber injerencia de autoridades públicas y sin consideración de fronteras. El presente artículo no impide que los Estados sometan las empresas de radiodifusión, de cinematografía o de televisión a un régimen de autorización previa. 2. El ejercicio de estas libertades, que entrañan deberes y responsabilidades, podrá ser sometido a ciertas formalidades, condiciones, restricciones o sanciones previstas por la ley, que constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad nacional, la integridad territorial o la seguridad pública, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, la protección de la reputación o de los derechos ajenos, para la divulgación de informaciones confidenciales o para garantizar la autoridad y la imparcialidad del Poder Judicial. En conclusión, la libertad de información se configura como un derecho subjetivo de libertad que requiere de una conducta abstencionista y no prestacional por parte de los poderes públicos. El origen de este derecho está asociado con la aparición y desarrollo de la prensa escrita; su ejercicio, relacionado con el ejercicio de la profesión periodística, históricamente ha consistido en la difusión de hechos noticiosos a través de los medios de comunicación, en particular cuando esos hechos ostentan relevancia para la formación de la opinión pública. Es en el ámbito del debate político donde el ejercicio de la libertad de información
debe encontrar su máxima protección jurídica que permita satisfacer el bien jurídico propio de este derecho: la libre formación de la opinión pública. El ámbito protegido por la libertad de información se ha venido diferenciando tradicionalmente del ámbito propio de la libertad de expresión. Con la primera se protege la libre difusión de noticias, de hechos veraces y objetivos, como algo diferente de las ideas y opiniones que constituyen el ámbito de protección propio de la libertad de expresión. 3. El derecho a la información A. El surgimiento del concepto derecho a la información La construcción científica del derecho a la información no culmina en el reconocimiento de la libertad informativa, sino que parte de él. El bien jurídico, protegido por el ordenamiento y que ha de realizarse socialmente, exige una ordenación normativa generadora de relaciones jurídicas que son la forma social de realización del derecho. 50 El surgimiento y desarrollo del concepto "derecho a la información" está directamente vinculado a las profundas transformaciones desarrolladas en las últimas décadas en el campo de la información y de la comunicación, y a la contribución que estos cambios provocan en la evolución de la realidad socio-política de nuestras sociedades. Estas transformaciones se reflejan en el mundo del derecho, haciéndose necesaria una respuesta a los problemas que suscita la información dentro de una sociedad en constante evolución. La doctrina del derecho a la información nace como consecuencia de una reflexión crítica dentro del pensamiento liberal y democrático sobre los problemas sociopolíticos originados por la aplicación de la libertad de información en el contexto social surgido de la Segunda Guerra Mundial. En primer lugar, se critica que la libertad de información es prioritariamente un derecho para el informador y, en buena medida, para la empresa informativa. En segundo lugar, se critica que la libertad de información ha permitido que la información y los medios de comunicación social se encuentren sometidos a los imperativos del mercado y, en consecuencia, a criterios mercantiles en su gestión. En tercer lugar, que la libertad de información no impide una mayor interferencia del Estado en la información, destinada a conseguir el control o la orientación de su contenido.51 Así, la doctrina del derecho a la información pretende constituir un nuevo impulso a la doctrina liberal en materia de información, de acuerdo con su función social y con la transformación del Estado de derecho tradicional en un Estado social. La información es hoy para la sociedad un modo de articular y compenetrar a sus integrantes como miembros de la colectividad. Desde esta perspectiva, la información se ha convertido en un elemento imprescindible de progreso y desarrollo de la sociedad, es decir, en una necesidad social. La necesidad social que representa la información se fundamenta, principalmente, en la función social que cumple la información, la cual puede sintetizarse de modo genérico en dos funciones esenciales: servir al derecho a saber y contribuir a la educación de sus integrantes.52 Los derechos y facultades a los que hemos hecho referencia como contenido de la libertad de información, se han ido produciendo en diferentes etapas históricas. La primera es la de las leyes liberales de imprenta del siglo XIX, en la que predomina la libertad de prensa sobre la regulación jurídica de su ejercicio, y en que las empresas informativas ejercen fundamentalmente la hegemonía por la influencia del capital y de los elementos económicos y de instituciones de fuerte raigambre social. La segunda se caracteriza por el protagonismo de los informadores profesionales, dada la importancia y trascendencia de su gestión, no sólo en el aspecto empresarial sino por la función social y pública que desempeñan. Finalmente, la tercera etapa, en la que aparece la información como derecho, es ya la etapa universalista de la información en la que el público reclama verdaderamente su derecho a la información como algo que le corresponde por naturaleza, como simple acto de justicia. El derecho a la información es considerado como algo indispensable para el ejercicio que los ciudadanos tienen a la participación en las tareas públicas, y se encuadra como una verdadera facultad
jurídica. En este sentido, el derecho a ser informado es público, por cuanto exige la intervención del Estado, y es un derecho subjetivo, por cuanto supone un poder jurídico, susceptible de ser institucionalizado y regulado por el ordenamiento jurídico para la satisfacción de fines o intereses de carácter social, basados en la naturaleza misma de la persona humana y en la organización de la sociedad.53 La doctrina del derecho a la información considera que el punto de partida de éste no es únicamente, como sucede con la libertad de información, la libertad de expresión, sino también tiene su punto de partida en el derecho de participación en los asuntos públicos, en el derecho a la educación y en el derecho a la verdad o a saber la verdad. En este planteamiento subyace la idea de que la información ha de ser concebida como un bien necesario para el hombre, ya que permite a la persona convertirse en miembro activo de la comunidad, lo que coadyuva a su realización como ciudadano consciente de su responsabilidad frente al conjunto de la sociedad. Desde este punto de vista el derecho a la información adquiere ciertas características que lo diferencian de la libertad de información.54 Se considera, en primer lugar, que el derecho a la información es por su propia naturaleza un derecho subjetivo, entendiendo como tal una situación de poder que le garantiza al individuo el acceso a una información que, por serle útil y beneficiosa, constituye para él un bien jurídico. Como tal derecho subjetivo, el derecho a la información es un derecho individual y público, ya que comporta la intervención del Estado para tutelarlo. En segundo lugar, el derecho a la información tiene como objeto que el individuo obtenga una información adecuada a sus necesidades de participación y conocimiento, información que debe cumplir con una condición ineludible: ser veraz. Y, en tercer lugar, el derecho a la información es de titularidad universal, pertenece sin exclusión a todas las personas. En cuanto al sujeto de la relación jurídica informativa, el derecho a la información es considerado unánimemente como un derecho de la persona que, en principio, no debe quedar condicionado por exigencias de nacionalidad o de cualquier otra índole, y ello tanto en el caso del sujeto activo como en el del pasivo, distinción que no significa una diferencia de intensidad en la titularidad del derecho. En este sentido, en las declaraciones internacionales sobre derechos humanos hay una clara voluntad de constituir un derecho universal a la información. Por lo que hace al objeto sobre el que recaen las facultades en las que el derecho a la información se concreta, queda constituido por toda clase de ideas, hechos y juicios que se corresponden con los conceptos técnico-informativos de propaganda, noticias y opiniones, cualquiera que sea la forma que revistan y el medio por el que se transmitan. Sobre este particular, Desantes explica que: La publicación o transmisión de unos principios, o de una ideología a la que pertenecen o con la que están concatenados, constituye lo que se conoce con el nombre de propaganda. La difusión "erga omnes" de un hecho real y de todas las circunstancias que lo rodean y que completan su fenomenología es lo que conocemos con el nombre de noticia. La subsunción del hecho en la ideología dará lugar a un juicio de opinión que, cuando es comunitaria, coincide con la llamada opinión pública.55 Sánchez Ferriz explica que, el derecho a la información es un presupuesto de su misma existencia. Sin él, difícilmente pueden ejercerse de manera libre y responsable los derechos de participación. Para esta autora, el derecho a ser informados se tiene, personalmente, respecto de todo aquello que nos afecte y ante lo que podemos esgrimir interés legítimo en conocer (datos informáticos, expediente administrativo, acusación, etcétera), y políticamente, como colectivo y también como miembros de la comunidad política, de todo cuanto afecte a la convivencia política. Según ella, el derecho a la información tiene los siguientes caracteres:56 1. Es un derecho "natural", por cuanto su razón de ser radica en la naturaleza sociable del hombre. 2. Es personal, porque incide en el perfeccionamiento de la persona, sobre todo en su esfera social.
3. No es un derecho absoluto, sino susceptible de limitaciones, en cuanto a su manifestación práctica. 4. Es un derecho público, oponible erga omnes. 5. Es un derecho político, en el sentido de que posibilita y se funda en la participación política o en las funciones públicas. 6. Es un derecho universal, inviolable e inalienable. Teniendo en cuenta estas características, Escobar de la Serna57 deduce las siguientes conclusiones: 1. Que todo miembro de la sociedad, y ella misma en su conjunto, tiene derecho a la información. 2. Que los entes públicos tienen el deber de facilitar información. 3. Que los profesionales de la información son intermediarios entre los entes públicos y los destinatarios de la información. 4. Que tienen igualmente el derecho a obtener información y el deber de transmitirla lo más fielmente posible. 5. Que la información, objeto o contenido del derecho, y por lo tanto también del deber, no puede ser otra que aquella cuya naturaleza y calidad sea adecuada para satisfacer los intereses que se intenta proteger, de realización personal y social en la participación de los ciudadanos en la vida pública. 6. Que es evidente la necesidad de que sea tutelado el sujeto activo o acreedor del derecho a ser informado, en lo que el grado de educación y formación del receptor es cuestión fundamental. B. La distinción de la libertad de información y el derecho a la información a la luz del artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos La evaluación de la diferenciación de la libertad de información y del derecho a la información debe tener en cuenta su contenido, analizado, también, desde la perspectiva del artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, contenido que se desenvuelve en las tres facultades jurídicas que integran el derecho a la información: la facultad de buscar información; la facultad de difundir información, y la facultad de recibir información. a. La facultad jurídica de buscar información Como mencionamos anteriormente, esta facultad consiste en la posibilidad de acceder de forma directa a las fuentes de información y de obtenerla sin límite general alguno. La diferencia estriba en que esta facultad es reconocida y tutelada a todas las personas, con independencia de que pretenda difundirla o no, con lo que esta facultad deja de ser un mero presupuesto previo a la actividad de difusión de información, adquiriendo así una dimensión más universal. En este planteamiento subyace la idea de que la sociedad precisa que la información colabore a que los individuos participen en la vida social y política y se sientan vinculados por las decisiones sociales, asumiéndolas como propias. Para ello, la información ha de ofrecer al individuo no sólo la transmisión de unas ideas socialmente integradoras, sino que ha de permitirle tener conocimiento de las actividades sociales y de los programas de acción del Estado. El objeto de la información no se limita, en este sentido, al clásico de la transmisión de noticias. Es un objeto más amplio, compatible con la idea de participación y extensible a datos, hechos, opiniones, comentarios y mensajes necesarios para entender de un modo inteligente las situaciones individuales, colectivas, nacionales e internacionales y para estar en condiciones de tomar las decisiones pertinentes. La consecuencia de esta ampliación es de suma importancia: es necesario que el individuo acceda directamente a parte de la información, ante la imposibilidad de que los medios de comunicación social le aporten todo aquello que precisa saber. En este sentido, existe una tendencia de los Estados democráticos a facilitar legalmente el acceso directo de las personas a la información gubernamental, lo que
quedará de manifiesto en nuestro trabajo. Así, la inferioridad que tradicionalmente tenían los ciudadanos para acceder a estas fuentes respecto de los profesionales de la información queda superada. b. La facultad jurídica de difundir información Aquí, la posibilidad de difusión adquiere una dimensión diferente a la ofrecida por la libertad de información, ya que los profesionales de la información como sujetos activos de la actividad informativa, además de su derecho de impartir información, tienen ahora el deber jurídico de informar adecuadamente, es decir, de ofrecer información veraz. De este requerimiento se deriva la necesidad de que se refuerce la responsabilidad social de los medios de comunicación, así como que la imposición de ciertos límites al contenido de la información, derivados del criterio de veracidad que el derecho a la información incorpora. c. La facultad jurídica de recibir información Por lo que hace a esta facultad, la doctrina del derecho a la información afirma la necesidad de garantizar efectivamente su ejercicio, lo que comporta la exigibilidad jurídica de la información como un bien jurídico. Esta posición significa un rechazo a la doctrina de la libertad de información que ve en el derecho a ser informado un corolario de la libertad de informar, con lo que queda conformado como un derecho de prestación. La efectividad de la facultad de recibir información impone que se garantice al individuo la posibilidad de acceder a los medios de comunicación que desee; que se le facilite al acceso a otras fuentes, y que la información que reciba sea adecuada a las exigencias que el derecho a la información plantea; en definitiva, que sea información que le permita mejorar su calidad de vida. La diferencia en el contenido del derecho a la información respecto de la libertad de información, se apoya, primordialmente, en la exigibilidad jurídica de la información como bien jurídico, y en el hecho de que la tutela de la posición jurídica del receptor y del emisor sea la misma. Es, en este sentido, que la Quinta Sala de Revisión de la Corte Constitucional de Colombia ha interpretado el derecho a la información como de doble vía, característica trascendental cuando de trata de definir su exacto alcance: no cobija únicamente a quien informa (sujeto activo) sino que cubre también a los receptores del mensaje informativo (sujetos pasivos) quienes pueden y deben reclamar de aquél, con fundamento en la misma garantía constitucional, una cierta calidad de la información. Ésta debe ser, siguiendo el mandato de la norma que reconoce el derecho: "veraz e imparcial". Significa ello que no se tiene simplemente un derecho a informar, pues el Constituyente ha calificado ese derecho definiendo cuál es el tipo de información que protege. Vale decir, la que se suministra desbordando los enunciados límites —que son implícitos y esenciales del derecho garantizado— realiza antivalores (falsedad, parcialidad) y, por ende, no goza de protección jurídica, al contrario, tiene que ser sancionada y rechazada porque así lo impone un recto entendimiento de la preceptiva constitucional.58 Así, el derecho a recibir información establece una nueva forma de garantizar la libre información en el Estado democrático. La existencia de una comunicación pública, donde circula la información, ya no es fruto únicamente de la garantía del emisor de opiniones e información, y de la consecuente exclusión de toda injerencia del Estado en el proceso comunicativo que se genera entre aquéllos y sus destinatarios. El fin del derecho a recibir información es garantizar la existencia de un proceso libre y abierto de comunicación pública, que no sólo debe respetar el Estado, sino también todos los particulares.59 En palabras de Carpizo y Villanueva, el derecho a la información comprende:60 a) el derecho a atraerse información, que incluye las facultades de: acceso a los registros, archivos y documentos públicos; y, la decisión de qué medio se lee, escucha o se contempla;
b) el derecho a informar, que incluye las libertades de expresión y de imprenta; y, la de constitución de empresas y sociedades informativas; c) el derecho a ser informado, que incluye las facultades de: recibir información objetiva y oportuna, la cual debe ser completa, es decir, el derecho de enterarse de todas las noticias; y, el derecho a que la información tenga el carácter de universal, o sea, que sea para todas las personas sin exclusión alguna. C. El derecho a la información: derecho fundamental El derecho a la información es un derecho fundamental reconocido en los ordenamientos internacionales sobre derechos humanos y una de las tres vertientes de contención, contrapeso y vigilancia, que según los modelos internacionales debe tener todo Estado moderno democrático: Estado de derecho constitucional con garantías y desarrollo jurídico, división de poderes verdaderamente efectiva y derecho de acceso a la información pública.61 El derecho a la información se constituye como fundamental para garantizar a la sociedad información objetiva, completa e imparcial como elemento indispensable de un Estado democrático y plural. Según la definición que nos ofrece Luigi Ferrajoli, son derechos fundamentales aquellos derechos subjetivos que las normas de un determinado ordenamiento jurídico atribuyen universalmente a todos en tanto personas, ciudadanos y/o personas capaces de obrar.62 Partiendo de esta definición podemos afirmar que el derecho a la información es un derecho fundamental, ya que se trata de un derecho subjetivo que garantiza a la persona el acceso a una información que constituye para ella un bien jurídico; se trata, también, de un derecho de titularidad universal, que los ordenamientos jurídicos tanto nacionales como internacionales, reconocen a toda persona, como ha quedado de manifiesto en este trabajo. Como hemos visto, el derecho a la información comprende el reconocimiento de una serie de derechos y libertades, pero además, debe incluir elementos para garantizar la efectividad de éstos, así como fortalecerlos y ampliarlos. Para ello es necesaria la creación y/o fortalecimiento de instituciones y principios que, no sólo sirven para el desarrollo de los derechos reconocidos constitucionalmente, sino como vía de reconocimiento y positivación de otros derechos, como serían, por ejemplo, el secreto profesional o la cláusula de conciencia. Este proceso implica una redefinición del papel del Estado respecto a la información: el Estado tiene el deber jurídico de asegurar a todas las personas su derecho a la información, lo que plantea para el poder público la institucionalización de las garantías jurídicas que permitan su tutela efectiva. La universalización y el progresivo poder de influencia de los medios masivos de comunicación plantea, sobre todo a partir de la segunda mitad del siglo XX, la necesidad de proteger a los ciudadanos en tanto que receptores pasivos de una enorme cantidad de información muy heterogénea. Ello va a propiciar que muchos ordenamientos reconozcan expresamente el derecho a recibir libremente información, un derecho que no es tan sólo de libertad frente a cualquier interferencia de los poderes públicos sobre informaciones dirigidas a los ciudadanos, sino, también, un derecho prestacional que obliga a esos poderes a garantizar un mínimo de información plural y relevante para la libre formación de la opinión pública. Así, el derecho a recibir información se constituye en una garantía institucional cuya función es la de "conservar un proceso libre y plural de comunicación pública por su trascendencia para el Estado democrático".63 Cuando el ejercicio efectivo de los derechos de la comunicación sólo es posible a través de los medios de comunicación de masas, y cuando la pluralidad de éstos puede cuestionarse por razones de concentración empresarial o de intereses comerciales y políticos existentes tras los mismos, se hace necesaria una actuación de los poderes públicos que garantice a los ciudadanos una información adecuada para la libre formación de la opinión pública.
Esta concepción del derecho a la información obliga a una configuración autónoma respecto de la libertad de información. Frente a la concepción liberal con la que se protege el acto de difusión informativa y no tanto la información como valor en sí mismo, en el Estado democrático la información se concibe como un bien de interés general necesario para la participación ciudadana en la democracia, y como tal bien, además de ser tutelado jurídicamente, debe ser prestado a todos los ciudadanos por los poderes públicos. Éste es el verdadero significado del derecho a la información. No basta sólo con reconocer y respetar el libre flujo de informaciones que tiene lugar en una comunidad. Es necesario asegurar que los ciudadanos reciben una información suficiente sobre los problemas que afectan a su comunidad, así como una información plural y relevante sobre las distintas alternativas existentes para la solución de dichos problemas.64 4. Conclusión El derecho a la información es libertad de expresión que amplía su ámbito para perfeccionarse, para definir facultades que realmente la hagan efectiva e incorporar aspectos de la evolución científica y cultural de nuestros días y que son indispensables tener en cuenta; así como para garantizar a la sociedad información veraz y oportuna como elemento indispensable en el Estado democrático y plural. "No hay libertad de expresión sin derecho a la educación, a la cultura y a la información."65 En palabras de Carpizo, el derecho a la información comprende una serie de derechos y libertades reconocidos internacionalmente y que su evolución se puede considerar de la siguiente manera: como un primer círculo cuyo contenido es la libertad de pensamiento; un segundo círculo que engloba al primero y que contiene la libertad de expresión, un tercer círculo con la libertad de prensa, y un cuarto círculo, más amplio, que engloba a los otros tres y que es el derecho a la información.66 Sin embargo, la realidad nos demuestra que, por el momento, la doctrina del derecho a la información no ha conseguido todavía el propósito de superar el pleno reconocimiento de todos los derechos y facultades que lo integran. En este sentido destacan cinco áreas legislativas en la que los Estados deben trabajar para fortalecerlo:67 — el reforzamiento de la posición del periodista, mediante el reconocimiento del secreto profesional y la cláusula de conciencia; — el acceso directo del ciudadano a las fuentes informativas, mediante la promulgación de leyes de transparencia y acceso a la información pública; — limitaciones del contenido de la información; mediante la regulación de la publicidad y propaganda en periodos electorales; — derecho de acceso a los medios de comunicación social; a través del reconocimiento del derecho de réplica o rectificación. — consideración de los medios de comunicación social como un servicio público, garantizando un control social de los medios para garantizar la veracidad y el pluralismo informativo. 5. Bibliografía Barroso y López Talavera, La libertad de expresión y sus limitaciones constitucionales, Madrid, Fragua, 1998. Bel Mallen, Ignacio et al. (coords.), Derecho de la información (I). Sujetos y medios, Madrid, Colex, 1991. Bel Mallen, Ignacio y Corredoira y Alfonso, Loreto (coords.), Derecho de la información, Barcelona, Ariel, 2003. Bonet, Jordi, El derecho a la información en el Convenio Europeo de Derechos Humanos, Barcelona, PPU, 1994. Carpizo, Jorge, "Constitución e información", en Carbonell, Miguel y Valadés, Diego (coords.), Constitucionalismo iberoamericano del siglo XXI, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2000. ——— y Villanueva, Ernesto, "El derecho a la información. Propuestas de algunos elementos para su regulación en México", en Valadés, Diego y Gutiérrez Rivas, Rodrigo
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1 Villanueva, Ernesto, Derecho de acceso a la información pública en Latinoamérica. Estudio introductoria y compilación, México, UNAM, 2003, p. XVI. 1 2 Fix-Zamudio, Héctor, Metodología, docencia e investigación jurídicas, 4a. ed., México, Porrúa, 1995, p. 97. Citado por Villanueva, Ernesto, Derecho mexicano de la información, México, Oxford University Press, 2000, p. 1. 2 3 Sánchez Ferriz, Remedio, "El derecho de la información como ordenación", en Bel Mallen, Ignacio y Corredoira y Alfonso, Loreto (coords.), Derecho de la información, Barcelona, Ariel Comunicación, 2003, p. 32. 3 4 Bonet, Jordi, El derecho a la información en el Convenio Europeo de Derechos Humanos, Barcelona, PPU, 1994, p. 29. 4 5 López-Ayllón, Sergio, "El derecho a la información como derecho fundamental", Derecho a la información y
derechos humanos. Estudios en homenaje al maestro Mario de la Cueva, Carpizo, Jorge y Carbonell, Miguel (coords.), México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Serie Doctrina Jurídica, 2000, núm. 37, pp. 173 y 174. 5 6 Fernández A., Manuel, Introducción al Derecho de la Información, Barcelona, ATE, 1977, pp. 9-11. 6 7 Ibidem, p. 52. 7 8 Ibidem, p. 58. 8 9 Marín P., Pascual, Manual de introducción a la ciencia del derecho, Barcelona, Bosch, 1959, p. 417. 9 10 Escobar de la Serna, Luis, Derecho de la información, Madrid, Dykinson, 1998, p. 25. 10 11 Aguirre Nieto, Marisa, "El derecho de la información como ciencia", en Bel y Corredoira, op. cit., nota 3, p. 55. 12 Ibidem, p. 52. 12 13 Desantes Guanter, José María, Fundamentos del derecho de la información, Madrid, Confederación Española de Cajas de Ahorro, 1977, p. 243. 13 14 Barroso y López Talavera, La libertad de expresión y sus limitaciones constitucionales, Madrid, Fragua, 1998, p. 39. 14 15 Desantes Guanter, José María, op. cit., nota 13, p. 148. 15 16 Ibidem, p. 244. 16 17 Desantes Guanter, José María, La información como derecho, Serie Comunicación, Madrid, Editora Nacional, 1974, pp. 213 y 214. 17 18 Villanueva, Ernesto, op.cit., nota 2, p. 2. 18 19 López-Ayllón, op. cit., nota 5, p. 173. 19 20 Según J. Rivero, el origen de la libertad de expresión reside en la "posibilidad que tiene el hombre de elegir o elaborar por sí mismo las respuestas que quiera dar a todas las cuestiones que le plantea la conducta de su vida personal y social para adecuar a aquéllas sus actos y comunicar a los demás lo que tenga de verdadero", Les libertés públiques, París, Thémis, 1977, p. 21, citado por Villanueva, Ernesto, op. cit., nota 2, p. 11. 20 21 Villanueva, Ernesto, op. cit., nota 2, p. 11. 21 22 Fernández-Miranda y Campoamor, Alfonso, "Libertad de expresión y derecho a la información. Comentario al artículo 20 CE", en Alzaga, Óscar (coord.), Comentarios a las leyes políticas, Madrid, EDERSA, t. III, 1984, p. 493. 22 23 Idem.23 24 Informe UNESCO 19 c/93, 16 de agosto de 1976. Citado por Villanueva, Ernesto, op. cit. , nota 2, p. 21. 24 25 Ochoa Olvera, Salvador, Derecho de prensa. Libertad de expresión. Libertad de imprenta. Derecho a la información, México, Montealto, 1998, p. 32. 25 26 Escobar de la Serna, Luis, op. cit., nota 10, pp. 292 y 293. 26 27 Para el Tribunal Constitucional español "la libertad de expresión tiene por objeto pensamientos, ideas y opiniones, concepto amplio dentro del que deben incluirse también las creencias y los juicios de valor". En tanto que la libertad de información "versa, en cambio, sobre hechos o, tal vez más restringidamente, sobre aquellos hechos que puedan considerarse noticiables. Es cierto que, en los casos reales que la vida ofrece, no siempre es fácil separar la expresión de pensamientos, ideas y opiniones de la estricta comunicación informativa, pues la expresión de pensamientos necesita a menudo apoyarse en la narración de hechos y, a la inversa, la comunicación de hechos o de noticias no se da nunca en un estado químicamente puro y comprende, casi siempre, algún elemento valorativo o, dicho de otro modo, una vocación a la formación de una opinión" (STC 6/1988, del 21 de enero). 27 28 Bonet, Jordi, op. cit., nota 4, p. 15. 28 29 En el artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, suscrita en París el 10 de diciembre. 29 30 Villanueva, Ernesto, op. cit., nota 2, pp. 21 y 22. 30 31 Bel Mallén, José Ignacio, "Derecho a la información y excepciones a los mensajes", en Bel Mallen, Ignacio y Corredoira y Alfonso, Loreto (coords.), Derecho de la información, Barcelona, Ariel Comunicación, 2003, p. 177. 31 32 Desantes, op. cit., nota 17, p. 44. 32 33 Bel Mallen et al., Derecho de la información (I). Sujetos y medios, Madrid, Colex, 1991, pp. 116 y 117. 33 34 "Todo derecho tiene un contenido que está constituido por un conjunto de derechos y de obligaciones en que se descompone. Estos derechos menores se pueden llamar con carácter general facultades." Desantes, op. cit. nota 17, p. 73. 34 35 Bonet, Jordi, op. cit. , nota 4, pp. 40 y 41. 35 36 Ekmekdjian, Miguel Ángel, Derecho a la información, 2a. ed., Buenos Aires, Depalma, 1996, p. 63. 36 37 Bonet, Jordi, op. cit., nota 4, p. 41. 37 38 Perla Anaya, José, "La libertad de información dentro del derecho de las comunicaciones", El derecho a la información en el marco de la Reforma del Estado en México, México, Comisión de Radio, Televisión y Cinematografía, Cámara de Diputados, 1998, t. II, pp. 159 y 160. 38 39 Bonet, Jordi, op. cit., nota 4, pp. 41 y 42. 39 40 Desantes, op. cit., nota 17, p. 88. 40 41 Escobar de la Serna, Luis, op. cit., nota 10, p. 58. 41 42 Villaverde Menéndez, Ignacio, Estado democrático e información: el derecho a ser informado, Junta General del Principado de Asturias, 1994, p. 196. 42 43 En este sentido, el Tribunal Constitucional español ha dicho que el derecho a recibir es una redundancia del derecho a comunicar, pues sin receptor no habrá comunicación. STC 12/1982. 43 44 Bonet, Jordi, op. cit., nota 4, p. 42. 44 45 Desantes, op. cit., nota 17, p. 80. 45 46 Villanueva, Ernesto, op. cit., nota 2, p. 34. 46 47 Adoptado el 16 de diciembre de 1966 con entrada en vigor el 23 de marzo de 1976. 47 48 Aprobada el 22 de noviembre de 1969 en San José de Costa Rica. 48 49 Aprobado el 4 de noviembre de 1950 en Roma. 49 50 Fernández-Miranda y Campoamor, Alfonso, "Libertad de expresión y derecho a la información. Comentario al artículo 20 CE", en Alzaga (coord.),Comentarios a las leyes políticas, op. cit., nota 22, pp. 502 y 503. 50 51 Bonet, Jordi, op. cit., nota 4, p. 21. 51 52 Ibidem, p. 22. 52 53 Escobar de la Serna, Luis, op. cit., nota 10, p. 59. 53
54 En lo relativo a la diferenciación entre libertad de información y derecho a la información seguimos a Bonet, Jordi, op. cit., nota 4, pp. 29-76. 54 55 Desantes, op. cit., nota 17, pp. 46 y 47. 55 56 Sánchez Ferriz, Remedio, El derecho a la información, Valencia, Cosmos, 1974, pp. 77 y 80. 56 57 Escobar de la Serna, Luis, Principios del derecho de la información, Madrid, Dykinson, 2000, p. 38. 57 58 Citado por Carpizo, Jorge y Villanueva, Ernesto, "El derecho a la información. Propuestas de algunos elementos para su regulación en México", en Valadés, Diego y Gutiérrez Rivas, Rodrigo (coords.), Derechos humanos. Memoria del IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional III, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2001, pp. 72 y 73. 58 59 Villaverde Méndez, Ignacio, op. cit., nota 42, p. 22. 59 60 Carpizo Jorge y Villanueva, Ernesto, op. cit., nota 58, p. 72. 60 61 González Alcántara, Juan Luis, "Transparencia y acceso a la información judicial", Reforma Judicial, Revista Mexicana de Justicia, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, julio-diciembre de 2003, núm. 2, p. 69. 61 62 Ferrajoli, Luigi, Los fundamentos de los derechos fundamentales, Madrid, Trotta, 2001, p. 291. 62 63 Villaverde Menéndez, Ignacio, Los derechos del público, Madrid, Tecnos, 1995, pp. 44, 66 y ss. 63 64 Herreros López, Juan Manuel, "Libertad de información y derecho a la información: dos derechos distintos", Las libertades informativas en el mundo actual. Actas del Congreso Conmemorativo del 25 Aniversario de la Facultad de Ciencias de la Información, Madrid, 1999, pp. 363-368. 64 65 Fernández-Miranda y Compoamor, Alfonso, "Libertad de expresión y derecho a la información. Comentario al artículo 20 CE", en Alzaga, Óscar (coord.), Comentarios a las leyes políticas, op. cit. , nota 22, p. 495. 65 66 Carpizo, Jorge, "Constitución e información", en Carbonell, Miguel y Valadés, Diego (coords.), Constitucionalismo iberoamericano del siglo XXI, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2000, pp. 38 y 39. 66 67 Bonet, Jordi, op. cit., nota 4, p. 64. 67 Derechos Reservados, (C)2011 IIJ-UNAM Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n, Ciudad Universitaria, CP. 04510, México, D.F. Tel. (52) 55 56-22-74-74, Fax. (52) 55 56-65-21-93