Aan de Voorzitter van de Staten van Curaçao Wilhelminaplein 4 Curaçao RvA no. RA/04-19-LV Onderwerp:
Initiatiefontwerplandsverordening tot wijziging van de Warenlandsverordening (P.B. 1997, no. 334) (Zittingsjaar 2017-2018-125)
Advies:
Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 7 februari 2019 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 8 april 2019, bericht de Raad u als volgt. I.
Algemeen
1. Inleiding De Raad heeft op 25 juli 2018 advies uitgebracht over een initiatiefontwerplandsverordening tot wijziging van de Warenlandsverordening (P.B. 1997, no. 334) (Zittingsjaar 2017-2018-125) (hierna: het oorspronkelijke ontwerp). 1 Op 7 februari 2019 heeft de Raad van de Staten een gewijzigd initiatiefontwerplandsverordening ter advisering voorgelegd gekregen, inhoudende een wijziging van de Warenlandsverordening (hierna: het initiatiefontwerp). De Raad onderschrijft de behoefte om milieuvervuiling in zijn totaliteit aan te pakken en is van oordeel dat met het initiatiefontwerp een stap in de goede richting wordt gezet. Geconstateerd wordt echter dat in het initiatiefontwerp en de daarbij behorende memorie van toelichting (hierna: memorie van toelichting) geen c.q. in onvoldoende mate rekening is gehouden met het gestelde in het advies van 25 juli 2018 of is geen draagkrachtige motivering in de memorie van toelichting opgenomen waarom dit advies niet is opgevolgd. Het gaat om de volgende onderdelen: - paragraaf I. 2. “De gekozen wetssystematiek”; - onderdeel “b. Handhavingsmethoden” van paragraaf I.3. “De doelmatigheid en effectiviteit van het initiatiefontwerp”; - paragraaf I. 5. “De noodzaak van het initiatiefontwerp”; - paragraaf II. 1. “Het initiatiefontwerp”, onderdelen a en b. De Raad is van oordeel dat door in te gaan op deze punten het draagvlak ten aanzien van het initiatiefontwerp meer solide gemaakt kan worden, ook voor wat betreft de toekomstige initiatieven en wetsontwerpen die in het kader van de 1
Advies met kenmerk RvA no. RA/17-18-LV (pagina’s 2 en 3). Architectenweg 1, Curaçao, Tel: (5999) 461 2678, Fax:( 5999) 465 2676, e-mail: info@raadvanadvies.cw www.raadvanadvies.cw
milieuwetgeving in behandeling gebracht zullen worden. In het hierna volgende zal de Raad met betrekking tot deze onderdelen een aantal aanvullende opmerkingen maken. 2. De motivering van de gekozen wetssystematiek Bij de afweging om een onderwerp bij landsverordening te regelen dient volgens de Raad rekening te worden gehouden met de wetssystematiek. In subparagraaf I. 2. “De gekozen systematiek” van het advies van 25 juli 2018 heeft de Raad de initiatiefnemers in overweging gegeven om het in het oorspronkelijk ontwerp geregelde onderwerp in de Landsverordening openbare orde te regelen of om in de memorie van toelichting te motiveren om welke reden gekozen is om een regeling ervan in de Warenlandsverordening. In paragraaf 4. “Aanpak problematiek” van de memorie van toelichting wordt de keuze van de initiatiefnemers om het onderhavige onderwerp in de Warenlandsverordening te regelen gemotiveerd. Deze motivering is uitsluitend gebaseerd op de keuze van welke handhaver c.q. toezichthouder in de praktijk belast zal worden met het houden van de noodzakelijke controles. Volgens de initiatiefnemers gaat het om het houden van multidisciplinaire controles op het bedrijfsleven. Door de initiatiefnemers wordt gevreesd dat er een beperkte capaciteit bestaat aan handhavers c.q. toezichthouders als bedoeld in de Landsverordening openbare orde en dat de bijkomende controletaak daardoor onderbelicht zal blijven en in de praktijk weinig of geen effect zal hebben. De Raad is van oordeel dat de reden om af te zien van de regeling van een onderwerp in de daarvoor qua aard en strekking meest geschikte wettelijke regeling een sterkere motivering behoeft dan alleen de keuze naar handhaver c.q. toezichthouder. De Raad adviseert om met inachtneming van het bovenstaande de memorie van toelichting aan te passen. 3. Handhavingsmethoden Aanwijzing 8 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, waarnaar de Raad in zijn advies van 25 juli 2018 heeft verwezen 2, gaat in op handhavingsmogelijkheden en handhavingsmethoden. In het eerste lid van aanwijzing 8 wordt bepaald dat tot het ontwerpen van een regeling niet wordt besloten dan nadat is nagegaan of in voldoende mate handhaving te realiseren valt. Daarnaast wordt in het tweede lid van de desbetreffende aanwijzing bepaald dat daarbij onderzocht moet worden of handhaving het beste langs bestuursrechtelijke, civielrechtelijke of strafrechtelijke weg, dan wel op andere wijze kan plaatsvinden. In de memorie van toelichting is niet gebleken of dit onderzoek naar de (meest) geschikte handhavingsmethode(n) is verricht. Uit de memorie van toelichting3 kan worden opgemaakt dat de initiatiefnemers voorstander zijn van handhaving door multidisciplinaire controle-instanties die normaliter controles uitvoeren op het bedrijfsleven. Een toezichthouder heeft bij de uitoefening van zijn taak niet meer bevoegdheden dan die welke aan hem bij of krachtens landsverordening is toegekend. De omstandigheid dat deze toezichthouder zijn taak in multidisciplinair verband uitoefent doet niets hieraan af. De toezichthouder (c.q. controle-instantie) die belast is met het toezicht op de naleving van het voorgestelde artikel 16a van de Warenlandsverordening dient over de nodige sanctiemiddelen te beschikken, zoals de mogelijkheid om bestuursdwang of een bestuurlijke boete op te leggen. Op grond van de Warenlandsverordening is echter alleen strafrechtelijke handhaving mogelijk (artikel 24). In tegenstelling hiermee biedt de Landsverordening openbare orde de mogelijkheid van handhaving via zowel de strafrechtelijke (artikel 81) als de bestuursrechtelijke (artikelen 74 tot en met 78) weg.
Zie subparagraaf b. “Handhavingsmethoden” onder paragraaf 3. “De doelmatigheid en effectiviteit van het initiatiefontwerp” van het advies van de Raad van 25 juli 2018 (pagina’s 3 en 4). 3 Zie paragraaf 4. “Aanpak problematiek” van de memorie van toelichting (pagina’s 6 en 7) 2
RvA no. RA/04-19-LV
2
Indien de initiatiefnemers hun gemaakte keuze om het betreffende onderwerp in de Warenlandsverordening te regelen handhaven, dan adviseert de Raad de bestuursrechtelijke sanctiemiddelen in de zin van de aanwijzingen 114 tot en met 118 van de Aanwijzingen voor de regelgeving in de Warenlandsverordening op te nemen. 4. De noodzaak van het initiatiefontwerp In paragraaf I.5 van het advies van 25 juli 2018 heeft de Raad geadviseerd om een nadere onderbouwing te geven over de noodzaak van het initiatiefontwerp. In de memorie van toelichting is geen aandacht besteed aan de mogelijkheden in Curaçao om materiaal te hergebruiken of materiaal te recyclen. Ook is geen aandacht besteed aan het aspect van de verkrijgbaarheid op de lokale markt van alternatieve producten en de voedselveiligheids-, hygiëne- en milieu-aspecten. De Raad adviseert om met inachtneming van het bovenstaande de memorie van toelichting aan te passen. 5. Verruiming van de reikwijdte van het initiatiefontwerp In de aanhef van onderdeel A van artikel I van het oorspronkelijke ontwerp (het voorgestelde eerste lid van artikel 16a van de Warenlandsverordening) werd bepaald dat het verboden is om bij het verhandelen van goederen, kortgezegd, plastic draagtassen en ander plastic en polystyreen materiaal te verstrekken. Het is opgevallen dat in hetzelfde artikellid van het onderhavige initiatiefontwerp de zinsnede “bij het verhandelen van goederen” is komen te vervallen. In de memorie van toelichting volgt niet om welke reden de reikwijdte van het initiatiefontwerp verruimd moet worden. Immers, door de betreffende zinsnede weg te laten zal het verbod niet alleen voor bedrijven doch ook voor individuele burgers gaan gelden. Het een en ander zal extra werkzaamheden voor de (door de initiatiefnemers voorgestelde multidisciplinaire controle-instantie als) toezichthouder, die in principe alleen bedrijven controleert, met zich meebrengen, hetgeen volgens de Raad niet in overeenstemming met de strekking van de Warenlandsverordening zou zijn. De Raad adviseert om met inachtneming van het bovenstaande de aanhef van onderdeel A van artikel I van het initiatiefontwerp aan te passen. 6. Het aanvullen van de begripsbepaling in artikel 1 van Warenlandsverordening In zijn advies van 25 juli 2018 4 heeft de Raad geadviseerd om de termen “plastic” en “polystyreen”, “foam” en “draagtas” in de begripsbepaling van artikel 1 van de Warenlandsverordening nader te definiëren. Het is de Raad opgevallen dat dit advies niet is opgevolgd. Ten aanzien van de term “draagtas” is de toelichting op artikel I van het initiatiefontwerp aangevuld met de uitleg dat draagtassen beschreven worden als tassen met hengsel om ze te onderscheiden van vuilniszakken 5. De Raad is van oordeel dat deze termen in de begripsbepaling van de te wijzigen landsverordening gedefinieerd moeten worden. Bij de formulering van deze begripsbepaling dient in ieder geval ten aanzien van de termen “plastic”, “polystyreen” en “foam” rekening te worden gehouden met aanwijzing 44, eerste lid, van de Aanwijzingen voor regelgeving waarin is bepaald dat hetzelfde begrip niet met verschillende termen aangeduid dient te worden. De Raad adviseert om met inachtneming van het bovenstaande het initiatiefontwerp aan te passen. 7. Kosten als gevolg van toezicht en handhaving In “5. Financiële paragraaf” van de memorie van toelichting wordt op pagina 9 het volgende aangegeven “Het onderhavige ontwerp zal geen extra beslag leggen op ’s Lands kas, omdat In onderdeel “a. “De termen “plastic”, “polystyreen” en “foam”’ van paragraaf II.1. (pagina 10). Zie de laatste volzin van het eerste tekstblok van de toelichting op artikel I van het initiatiefontwerp (pagina 11). 4 5
RvA no. RA/04-19-LV
3
zowel toezicht en handhaving onderdeel zullen blijven uitmaken van de reguliere toezicht- en opsporingstaken van bestaande team(s)”. Volgens de Raad is het mogelijk dat de implementatie van de onderhavige landsverordening – als gevolg van de nieuwe taken verband houdende met toezicht en handhaving - noopt tot capaciteitsuitbreiding bij de controlerende instantie waardoor in die zin wel beslag zal worden gelegd op ’s Lands kas. Om aannemelijk te maken dat het onderhavige initiatiefontwerp geen extra beslag zal leggen op ’s Lands kas wordt geadviseerd om een inschatting te laten maken van de benodigde fte’s ter uitvoering van de uit de onderhavige landsverordening voortvloeiende toezicht- en opsporingstaken en voorts aan te laten geven of deze past binnen de capaciteiten van de controlerende instanties. Echter indien capaciteitsuitbreiding noodzakelijk is, wordt geadviseerd de daarmee gemoeide verwachte extra kosten te laten kwantificeren, de dekking daarvan aan te laten geven en de voorlaatste volzin van de financiële paragraaf van de memorie van toelichting conform te herformuleren. II. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken. Willemstad, 9 april 2019 de Ondervoorzitter,
de Secretaris,
___________________ mevr. mr. L. M. Dindial
_____________________ mevr. mr. C. M. Raphaëla
RvA no. RA/04-19-LV
4
Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/04-19-LV De memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden. De memorie van toelichting a. Pagina 5 Voorgesteld wordt om in de vierde volzin van het eerste tekstblok “Parlement” te vervangen door “Europees Parlement”. In de eerste volzin van het tweede tekstblok dient achter het woord “tendens” het woord “geworden” te worden opgenomen. Tevens wordt voorgesteld om in de vijfde volzin van het derde tekstblok “Op Curaçao” te vervangen door “In Curaçao”, “gemiddeld” te vervangen door “gemiddelde” en “gerapporteerde hoogste” te vervangen door “hoogste gerapporteerde”. Voorts wordt voorgesteld om in de derde volzin van het laatste tekstblok om “van het voormalige eilandgebied Curaçao” na “Volksgezondheid” in te voegen en “op Curaçao” te vervangen door “in Curaçao”. Tenslotte wordt voorgesteld om de bronvermeldingen in de voetnoten 7 tot en met 11 uit te schrijven door de naam, auteur, datum, druk en paginanummer van de publicatie aan te geven. b. Pagina 6 Voorgesteld wordt om in de eerste volzin van het eerste tekstblok “op Curaçao” te vervangen door “in Curaçao”. Voorts wordt voorgesteld om in de eerste volzin van het derde tekstblok “Selikor” te vervangen door “Selikor N.V.” en “Naf.” te vervangen door “NAf”. Tevens wordt voorgesteld om in de vijfde volzin van het laatste tekstblok “me” te vervangen door “mee”. c. Pagina 7 Voorgesteld wordt om in de vierde volzin van het eerste tekstblok “toegevoegd” te vervangen door “toebedeeld”. Ook wordt voorgesteld om in de voorlaatste volzin van het eerste tekstblok het lidwoord “de” vóór “zelfs” te schrappen. d. Pagina 8 Voorgesteld wordt om in de eerste en tweede volzin van het eerste tekstblok telkens “Naf.” te vervangen door “NAf”. Tevens wordt voorgesteld om in de eerste volzin van het tweede tekstblok “Polystyreen” met kleine letter te schrijven. e. Pagina 9 Voorgesteld wordt om in de tweede volzin van het zesde tekstblok de eerste ”van” te vervangen door “Van”. Voorts wordt voorgesteld om in de tweede volzin van het zevende tekstblok “voor verschaffen” te vervangen door “voor het verschaffen” en “inzicht over” door “inzicht in”. Tevens wordt voorgesteld om in de derde volzin van het laatste tekstblok “van de overheid als van particulieren” te vervangen door “door de overheid als door particulieren”.
RvA no. RA/04-19-LV
5
f. Pagina 10 Voorgesteld wordt om in de laatste volzin van het eerste tekstblok “Naf.” te vervangen door “NAf”. Het tweede tekstblok dient, aangezien dit onderwerp niet meer in het initiatiefontwerp wordt geregeld, als zijnde overbodig geschrapt te worden. g. Pagina 11 Voorgesteld wordt om in de tweede volzin van het vierde tekstblok “is” te vervangen door “zijn”. Het voorlaatste tekstblok dient, aangezien dit onderwerp niet meer in het initiatiefontwerp wordt geregeld, als zijnde overbodig geschrapt te worden. Voorts dient in de tweede volzin van het laatste tekstblok achter “landsbesluit” en “maatregelen” een komma opgenomen te worden.
RvA no. RA/04-19-LV
6