7099-960-0

Växa och krympa – flyttströmmarna, utjämningen och de kommunalekonomiska konsekvenserna

© Svenska Kommunförbundet Finanssektionn 118 82 Stockholm

1:a upplagan, december 2000

isbn: 91-7099-960-0 Text: Björn Sundström Omslagsillustration: Jan Olsson Form & Illustration ab Tryckeri: Ljungbergs Tryckeri ab, Klippan Grafisk form & produktion: Elisabet Jonsson, sk Satt i Janson Text & Folio Medium Omslag: Rives Reflection vaniljgul 250 gr Inlaga: Multifine 115 gr

2

Växa och krympa –

Förord

sedan 1995 har befolkningen minskat i 208 av Sveriges 289 kommuner; 41 kommuner har ökat sin befolkning med mer än 2 procent.

Utvecklingen har påverkat såväl kommunernas ekonomi som bostadsförsörjning. Den kraftiga befolkningsökningen i storstadslänen och minskningen i övriga riket leder till en omfördelning av resurser, samtidigt som det medför ett omvandlingstryck på den kommunala verksamheten. Det uppstår så att säga problem i båda ändar. Kommuner med en ökande befolkning behöver göra investeringar och bygga ut sina verksamheter, medan de med ett vikande underlag kan behöva minska sin kapacitet.

Denna typ av förändringar kräver framförhållning och innebär i regel stora omställningskostnader.

Syftet med denna rapport är att försöka belysa hur befolkningsförändringarna påverkat kommunernas ekonomi och service samt att ge underlag för en diskussion om lämpliga åtgärder för att komma till rätta med de negativa effekter som följer av att »växa« respektive »krympa«. Rapporten har utarbetats på Svenska Kommunförbundets finanssektion av Björn Sundström (projektledare), Malin Synneborn, Herman Crespin, Karin Skilje och Henrik Berggren. För innehållet i rapporten svarar författarna.

Stockholm i december 2000 Clas Olsson Direktör

Maj-Lis Åkerlund Sektionschef

flyttströmmarna, utjämningen och...

3

Innehållsförteckning 5. Kampen om befolkningen 5. Perioden 1940–1970 6. Perioden 1970–1990 7. 1990-talet 9. Inget entydigt samband mellan ekonomiskt resultat och befolkningsförändringar 9. Hypotesen 10. Metoden 11. Utfallet 14. Tänkbara orsaker 16. Utjämningssystemet och dess förmåga att fånga upp effekterna av befolkningsförändringar 17. Varför utjämning?

18. Utjämning sedan 1917 19. Dagens system 23. Hur påverkas inkomsterna av befolkningsförändringar?

29. Vad utjämningssystemet förmår och inte förmår 33. Det fattas mer än 25 miljarder kronor för en återgång till den servicenivå som gällde i början av 1990-talet 33. Närmare en halv miljon nya »platser« för barn och ungdomar 35. Starkt tryck på äldreomsorgen 37. Kostnaderna för handikappomsorgen har ökat kraftigt 38. Socialbidrag och övriga kostnader hänförliga till arbetslöshet och asylinvandring har ökat med 6 –7 miljarder kronor 39. Höjda statsbidrag har förbättrat situationen med de räcker inte långt 41. Möjligt att effekterna av de senaste årens befolkningsförändringar ännu inte syns fullt ut 44. Kommunernas förmåga att anpassa kostnaderna mot intäkterna 44. Utvecklingen av kostnader och intäkter 46. Servicenivån 49. Slutsatser och förslag 50. Onyanserad debatt 50. Ett utjämningssystem kräver rättvis och lika behandling 51. Förslag till åtgärder 53. Tabell • Befolkningsutveckling i landets kommuner 1995 –1999

4

Växa och krympa –

Kampen om befolkningen utvecklingen av antalet invånare i en kommun bestäms av fyra olika faktorer: hur många som föds, hur många som dör, hur många som flyttar in och hur många som flyttar ut. I det följande redovisar vi hur befolkningen förändrats på regional och lokal nivå sedan kriget med fokus på den senaste femårsperioden.

Perioden 1940–1970 De lokala variationerna i befolkningsutveckling kan till betydande del återföras till flyttandet. Under perioden 1940–1970 gick flyttströmmen från landsbygden till tätorter; tätortsbefolkningen växte med i genomsnitt 1,8 procent per år.1 En viktig drivkraft bakom urbaniseringen var näringslivets strukturomvandling. Arbetskraftsbehovet inom jord- och skogsbruket minskade medan sysselsättningen inom industrin ökade.

Under 1940-talet var det framförallt tätorter med mindre än 10 000 invånare som ökade sin befolkning. Som exempel kan nämnas Borlänge, som ökade från 2 900 till 21 700 invånare. Även större industriorter hade en snabb befolkningstillväxt under 1940- och 50-talen. Den totala befolkningen i de tio största industristäderna – Göteborg, Malmö, Norrköping, Västerås, 1. Nilsson Jan-Evert (1999), När marknaden viker – Allmännyttiga bostadsföretag i en ny situation.

flyttströmmarna, utjämningen och...

5

Örebro, Jönköping, Borås, Helsingborg, Gävle och Karlstad – ökade från 851 400 till 1 229 700 invånare, det vill säga med nästan 50 procent.

Under 1960-talet fortsatte befolkningstillväxten i industristäderna. Ett nytt drag i utvecklingen under detta årtionde var förorternas tillväxt. Mest markant var utvecklingen i Stockholmsregionen där befolkningen ökade med totalt 186 000 personer. Tillväxten i Stockholmsregionen under 1960-talet motsvarade den samlade befolkningen i Helsingborg, Sundsvall, Trollhättan och Trelleborg år 1970.

Perioden präglades också av en omfattande arbetskraftsinvandring. Efter krigsslutet expanderade den svenska industrin snabbt och det blev brist på arbetskraft.

Perioden 1970–1990 Under 1970-talets första hälft stagnerade den svenska ekonomin.

Stagnationen följdes av den så kallade oljekrisen som resulterade i kraftigt försämrade statsfinanser, inte bara i Sverige utan i hela den industriella världen.

Inflyttningen till storstadslänen förbyttes till en nettoutflyttning, »gröna vågen«. Samtidigt minskade inflyttningstakten till tätorter över huvud taget. Under 1970-talet ökade tätortsbefolkningen med endast 0,4 procent per år.

I sammanhanget bör påpekas att begreppet »gröna vågen« kan föra tankarna fel. Någon reell utflyttning från storstäderna till glesbygden var det aldrig fråga om.

Under 1980-talet vände strömmarna återigen så att storstadslänen fick en positiv nettoinflyttning och alla andra län en nettoutflyttning.

6

Växa och krympa –

1990-talet Under 1990-talets första hälft ökade befolkningen i samtliga län utom tre – Jämtland, Västernorrland och Gävleborg – främst beroende på en omfattande flyktinginvandring och den »hela Sverige«-strategi som då tillämpades vad gäller flyktingmottagandet.

Efter en avmattning av nettoflyttströmmarna runt 1990 ökade nettoinflyttningen på nytt till storstadslänen. Under andra hälften av 1990-talet är det bara två län (Uppsala och Halland) som bortsett från storstadslänen ökat sin befolkning. 208 av Sveriges 289 kommuner har minskat sin befolkning.

Karta 1 • Befolkningsutveckling i landets kommuner 1995–1999

Ökar

(81)

Minskar (208)

Stor-Göteborg

Stor-Stockholm

Stor-Malmö

flyttströmmarna, utjämningen och...

7

En slutsats man kan dra utifrån vad som ovan redovisats är att den regionala befolkningsutvecklingen följer mycket stabila utvecklingsmönster sedan slutet av 1960-talet. De variationer som skett under olika perioder sedan dess förändrar inte denna bild.

Under 1990- talet har emellertid flyttmönstret förstärkts. I likhet med den långsiktiga trenden växer storstäderna samt många högskoleorter och regionala centra, medan flertalet mindre arbetsmarknader minskar. Det som skiljer 1990- talet från tidigare perioder är att befolkningen nu också minskar i ett antal högskoleorter och regionala centra samt att en förhållandevis omfattande befolkningsminskning ägt rum i många mindre arbetsmarknadsregioner – i hela landet och således inte bara i de traditionellt regionalpolitiskt prioriterade områdena.

För mer detaljerad information om flyttströmmarna under senare år hänvisas till • Från Glesbygd till Storstad – En kunskapsöversikt om flyttströmmar, Svenska Kommunförbundet 1998.

8

Växa och krympa –

Inget entydigt samband mellan ekonomiskt resultat och befolkningsförändringar Hypotesen det har sedan länge varit känt att kommuner med ett vikande befolkningsunderlag har ekonomiska bekymmer. För att få ekonomin att gå ihop är det nödvändigt att utflyttningskommunerna successivt anpassar verksamheten till de minskade intäkter som följer av ett minskat skatteunderlag.

Vidare kan konstateras att drygt 60 procent av kommunerna har överskott på bostäder. I dessa kommuner är det många kommunala bostadsföretag som går med förlust. Kommunerna tvingas lämna kapitaltillskott till bolagen – dels för att täcka hyresförlusterna, dels för nödvändiga omstruktureringsåtgärder – vilket i sin tur bidrar till att resurserna för vård, skola och omsorg blir mindre. Infriade borgensförbindelser på svaga marknader bidrar till att ytterligare försämra resurserna för den kommunala verksamheten. Som en följd av nämnda problematik har drygt 100 kommuner ansökt om stöd hos Kommun- och/eller Bostadsdelegationen.

Det är också känt att många kommuner som växer kraftigt har ekonomiska problem, bland annat som en följd av eftersläpningseffekter i utjämningssystemet och att systemet inte tar hänsyn till de merkostnader som följer av investeringar i ny infrastruktur.

flyttströmmarna, utjämningen och...

9

En logisk hypotes, utifrån ovan nämnda fakta, är att det bör finnas ett starkt samband mellan såväl en växande som krympande befolkning och det ekonomiska resultatet i kommunerna. Ett av huvudsyftena med denna studie är att testa denna hypotes och se i vad mån befolkningsförändringarna påverkat kommunernas ekonomi.

Metoden Den studerade tidsperioden är 1995–1999. De främsta skälen till att vi valt just denna period är att: • befolkningsomflyttningarna tog fart på allvar först under senare hälften av 1990-talet. Under 1990-talets första hälft ökade befolkningen i samtliga län utom tre; Jämtlands, Västernorrlands och Gävleborgs län.

• ett nytt utjämningssystem infördes år 1996 • det statistiska underlaget i form av kommunernas räkenskapssammandrag svårligen låter sig jämföras över en längre tidsperiod eftersom redovisningsprinciperna förändrats över tiden.

Samtliga kommuner ingår studien. Fokus ligger dock på de 10 procent av kommunerna som ökat respektive minskat mest under perioden. Dessutom har vi specialstuderat fyra kommuner i den första respektive tionde decilen, det vill säga några av de kommuner som ökat respektive minskat mest.

Anledningen till att vi tittat närmare på några av de kommuner som haft de största befolkningsförändringarna är att vi har velat se om typen av befolkningsförändring påverkat resultatutvecklingen. Är det mer bekymmersamt om kommunen minskar sin befolkning på grund av en omfattande utflyttning än om den negativa utvecklingen i allt väsentligt beror på att det är fler som dör än som föds i kommunen? Vilken typ av positiv befolknings-

10

Växa och krympa –

utveckling har störst inverkan på ekonomin, ett födelseöverskott, en omfattande sekundärinvandring eller en stor inflyttning?

Utfallet Som framgår av diagram 1 är sambandet mellan det ekonomiska resultatet (1997–1999) och befolkningsförändringen (1995– 1999) mycket svagt. Den statistiska förklaringsgraden mellan ett negativt resultat och en ogynnsam befolkningsutvecklig är endast 8,5 procent.

Diagram 1 • Sambandet mellan ekonomiskt resultat och Resultat före eo-poster 1997–1999, kr/inv.

befolkningsförändring 2 000 1 500 1 000 500 0 –500 –1 000 –1 500 –2 000 –2 500 –3 000 –12

–9

–6

–3

0

3

6

9

12

15

Befolkningsförändring 1995–1999, %

Källa: scb och egna beräkningar.

Om man begränsar den studerade populationen till de 208 kommuner som minskat sin befolkning mellan 1995 och 1999 blir sambandet mellan ekonomiskt resultat och befolkningsförändring ännu svagare. Den statistiska förklaringsgraden sjunker till cirka 8 procent, vilket beror på att de kommuner som ökat mest, som grupp betraktad, har ett något bättre resultat än övriga kommuner, se diagram 2 på sidan 12.

flyttströmmarna, utjämningen och...

11

Diagram 2 • Det ekonomiska resultatet i studerade kommuntyper åren 1995–1999 Ökande

400

Minskande

Övriga

Kronor per invånare

200 0 –200 –400 –600 –800 –1 000 –1 200 –1 400

1995

1996

1997

1998

1999

Källa: scb:s räkenskapssammandrag.

Som tidigare nämnts har vi också prövat om några av de faktorer som ligger bakom befolkningsförändringarna – födelsenettot, inrespektive utflyttningen generellt samt sekundäromflyttningen av invandrare specifikt – påverkat det ekonomiska utfallet på något speciellt sätt. Resultatet av denna analys tyder på att »typen« av befolkningsförändring inte haft någon avgörande inverkan på kommunernas ekonomiska resultat under perioden om man bortser från utvecklingen i några få kommuner.

Till undantagen hör bland annat några av de kommuner som haft en omfattande och kontinuerlig nettoinflyttning under perioden, till exempel Kungsbacka. Vid inflyttning, av till exempel ett skolbarn, uppstår kostnaderna direkt medan intäkterna har en ett- respektive tvåårig eftersläpning. Den ettåriga eftersläpningen gäller skatteintäkterna medan den tvååriga eftersläpningen gäller de intäkter som följer av kostnadsutjämningen i utjämningssystemet, se vidare avsnittet om utjämningssystemet och dess förmåga att fånga upp effekterna av befolkningsförändringar. Utjämningssystemet tar heller inte hänsyn till de merkostnader som följer av investeringar i nya skolor och annan infrastruktur.

12

Växa och krympa –

När det gäller kommuner med befolkningsminskning verkar de som är belägna i näringspolitiskt svaga regioner ha störst bekymmer med att få ekonomin att gå ihop. I kommuner, där inte bara befolkningsunderlaget sviktar utan också möjligheterna till sysselsättning överhuvudtaget, är det fullt förståeligt om beslutsfattarna drar sig för att minska kapaciteten till vad som krävs för en ekonomi i balans. Den offentliga sektorn betyder ofta mer i dessa kommuner än vad som specifikt kan hänföras till den service kommunen ger.

Vi har heller inte funnit något påtagligt statistiskt samband mellan antalet tomma lägenheter (vakansgraden) i kommunerna och det ekonomiska resultatet, se diagram 3. Utfallet är ytterst anmärkningsvärt med tanke på att 86 kommuner ansökt om ekonomiskt stöd hos Bostadsdelegationen (bd) för att komma till rätta med de kommunala bostadsföretagens dåliga ekonomi och på sikt slippa ägartillskotten till bolagen. bd har hittills träffat avtal med 24 kommuner. Kostnaderna för att rekonstruera bostadsföretagen i dessa kommuner har beräk-

Diagram 3 • Sambandet mellan ekonomiskt resultat och Resultat före eo-poster 1997–1999, kr/inv.

vakansgrad år 1999 2 000 1 500 1 000 500 0 –500 –1 000 –1 500 –2 000 –2 500 –3 000 0

5

10

15

20

25

30

35

40

Vakansgrad, %

Källa: scb, sabo och egna beräkningar.

flyttströmmarna, utjämningen och...

13

nats till cirka 1,8 miljarder kronor, varav knappt hälften redan utbetalats från bd till kommunerna. För att rekonstruera samtliga bostadsföretag med svag ekonomi behövs ett tillskott som uppgår till mångmiljardbelopp.

Tänkbara orsaker Eftersom varken en omfattade befolkningsförändring eller en hög vakansgrad i kommunerna kan förklara ett dåligt ekonomiskt resultat (åtminstone inte i statistiskt hänseende) – trots att de problem som följer av nämnda faktorer är reellt påtagliga i många kommuner – måste det finnas andra faktorer som väger tyngre eller åtminstone lika tungt i sammanhanget.

Tänkbara orsaker till att resultaten av de statistiska analyserna ser ut som det gör är att: 1.utjämningssystemet har en relativt god förmåga att fånga upp effekterna av befolkningsförändringarna (gäller de kommuner som minskat sin befolkning med mer än 2 procent under den senaste tioårsperioden) 2.det demografiska trycket på kommunerna, i kombination med rättighetslagstiftning och saneringen av statens finanser under 1990-talet, haft en större inverkan på kommunernas ekonomiska resultat under senare år än vad som hittills diskuterats, speciellt i kombination med vad som nämns under punkt 4 nedan.

3.effekterna av de senaste årens befolkningsförändringar ännu inte hunnit slå igenom fullt ut 4.kommunernas förmåga/oförmåga att »rätta mun efter matsäcken« betyder mer än vad som vanligtvis diskuteras i den kommunalekonomiska debatten.

14

Växa och krympa –

I det följande redovisas en översiktlig analys av ovan nämnda faktorer och deras respektive inverkan på kommunernas ekonomi.

För mer detaljerad information hänvisas till: • Kommunernas ekonomiska läge, mars respektive oktober 2000, Svenska Kommunförbundet • Utjämningen, befolkningen och de kommunala inkomsterna , Svenska Kommunförbundet 1998 Kommunens ekonomiska situation och resultat kan dock mycket sällan förklaras av någon enskild faktor. I flertalet kommuner är resultatet avhängigt en kombination av olika faktorer där också befolkningsförändringarna och situationen på bostadsmarknaden har stor betydelse, antingen direkt eller indirekt.

flyttströmmarna, utjämningen och...

15

Utjämningssystemet och dess förmåga att fånga upp effekterna av befolkningsförändringar år 1999 gick 67 procent av landets kommuner med förlust. Som en av huvudorsakerna till den skrala ekonomin utpekas ofta utjämningssystemet. De som betalar till systemet tycker att man får avstå alldeles för mycket medan de som är bidragsmottagare hävdar att tillskotten är för små för att man skall kunna uppnå en ekonomi i balans.

I tillväxtregionerna hävdar många, bland annat Länsstyrelsen i Stockholms län, att det nuvarande utjämningssystemet allvarligt skadar utvecklingen i Stockholmsregionen och att den ekonomiska utvecklingen i hela landet därigenom äventyras. Å andra sidan har företrädare för regeringen nyligen uttalat att utjämningssystemet inte tar tillräcklig hänsyn till de negativa ekonomiska effekter som följer av befolkningsminskning och att systemet mot den bakgrunden bör justeras.

Syftet med detta kapitel är att ge en objektiv beskrivning av vad utjämningssystemet faktiskt klarar av när det gäller att fånga upp de ekonomiska effekter som följer av befolkningsförändringar.

Detta gäller såväl krympande som växande kommuner.

16

Växa och krympa –

Varför utjämning?

Det nuvarande utjämningssystemet infördes i sina huvuddrag den 1 januari 1996. I debatten kring systemet framställs det ibland som unikt och av sent påkommet datum, vilket är anmärkningsvärt med tanke på att de flesta länder, inklusive Sverige, har och har haft någon form av utjämning sedan lång tid tillbaka.

När grunderna för den nuvarande självstyrelsen i kommuner och landsting lades fast år 1862 hade kommunerna ansvar för folkskola och fattigvård. Sedan dess har den kommunala verksamheten expanderat. Kommuner och landsting har numera ett lagstadgat ansvar för stora delar av välfärdssystemet, bland annat vård, skola och omsorg.

Förutsättningarna för att klara dessa åtaganden varierar dock kraftigt mellan olika kommuner och landsting. För det första finns stora skillnader i beskattningsbara inkomster, vilket påverkar skatteintäkterna. För det andra finns skillnader i ålderssammansättning, social och geografisk struktur vilket påverkar kostnaderna.

Utan utjämning skulle klyftorna mellan olika kommuner och landsting vara mycket stora. För att erhålla likvärdiga skatteintäkter per invånare i Borgholm som i Danderyd skulle kommunalskatten behöva vara 2,5 gånger högre. Förklaringen är enkel.

Skattekraften (inkomsten per invånare) är 2,5 gånger högre i Danderyd (200 000 kronor) jämfört med Borgholm (80 000 kronor).

Den kostnad som i kommunerna skall finansieras med egna skatteintäkter uppgår i genomsnitt till 23 400 kronor per invånare. Med en utdebitering som svarar mot genomsnittet för riket (20,57 procent) skulle Borgholms egna skatteintäkter endast uppgå till 16 800 kronor per invånare. Således fattas 6 600 kronor per invånare för att kunna uppnå en ekonomi i balans utan utjämning.

Danderyd skulle å andra sidan få ett betydande överskott utan utjämning, 17 500 kronor per invånare.

flyttströmmarna, utjämningen och...

17

Behovet av att utjämna för skillnader i skattekraft är således uppenbart. »För att värna om finansiellt svagare kommuner krävs inrättande av finansiella utjämningssystem, eller liknande åtgärder, utformade så att de korrigerar effekterna av ojämn fördelning av eventuella finansiella inkomster och av den ekonomiska börda de skall bära« (European Charter for Local Self-Government: Article 9).

Utjämning sedan 1917 Första gången riksdagen lämnade statsunderstöd till skattetyngda kommuner var år 1917. Ett utjämningssystem i egentlig mening infördes dock inte förrän år 1966. Systemet bestod av två delar: inkomstutjämning samt ett särskilt utjämningsbidrag till kommuner med hög utdebitering. Dessutom fanns ett flertal specialdestinerade statsbidrag, bland annat till skolan och barnomsorgen. År 1993 genomfördes omfattande förändringar i bidragssystemen till kommuner och landsting. Den största förändringen för kommunerna var att flertalet av de specialdestinerade statsbidragen togs bort. Bidragen ersattes med ett generellt bidrag, det vill säga med »alla pengar i en påse«. Avsikten med systemet var bland annat att åstadkomma en nettoström av bidrag från staten till kommunerna. Det statliga utjämningsbidraget för kommunerna bestod av tre delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning och ett tillägg för befolkningsminskning.

Redan vid införandet av 1993 års system stod det klart att det fanns ett antal kvarstående problem. En ny utredning, Strukturkostnadsutredningen (sou 1993:53), fick därför i uppgift att vidareutveckla kostnadsutjämningen. Ett ytterligare problem var att inte alla kommuner omfattades av systemet. Kommuner med en skattekraft som var högre än den garanterade hamnade utanför bidragssystemet. Statsbidraget kunde därför inte användas vid generella ekonomiska regleringar mellan staten och kommunerna.

18

Växa och krympa –

Vidare gav systemet välbärgade kommundelar incitament att skilja sig från moderkommunen eftersom »rika« kommuner fick behålla de skatteintäkter som genererades av den skattekraft som översteg den garanterade. Som en följd härav kunde de ekonomiskt mest välbärgade kommunerna nöja sig med en betydligt lägre utdebitering än övriga kommuner.

Dagens system Dagens utjämningssystem består av fyra delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning, ett generellt statsbidrag samt införanderegler. Till skillnad från tidigare system omfattas alla kommuner av systemet.

Det är också statsfinansiellt neutralt.

Syftet med systemet är att alla kommuner respektive landsting skall kunna erbjuda sina invånare »samma standard till samma pris«. Skillnader i service och ambitionsnivå skall återspegla sig i kommunalskatten.

Inkomstutjämningen Inkomstutjämningen är utformad som två separata delsystem, ett för kommunerna och ett för landstingen. Utjämningen sker genom att de kommuner och landsting som har en skattekraft som är lägre än genomsnittet för riket (medelskattekraften) får ett bidrag medan de kommuner och landsting som har en högre skattekraft än riksgenomsnittet får betala en avgift. Summan av bidragen är lika stor som summan av de avgifter som tas ut från kommuner och landsting som har en skattekraft som ligger över riksgenomsnittet.

Bidraget respektive avgiften i inkomstutjämningen beräknas enligt följande: Bidrag/avgift = skillnaden mellan medelskattekraften och den egna skattekraften multiplicerad med antalet invånare per den 1 november året före budgetåret och 95 procent av

Þ

flyttströmmarna, utjämningen och...

19

den genomsnittliga skattesatsen år 1995 (28,81 procent för kommuner och landsting tillsammans).

De 95 procenten kallas för systemets kompensationsgrad. I och med att procenttalet endast beräknas på skillnaden mellan medelskattekraften och den egna skattekraften ger systemet i praktiken en utjämningseffekt på nära 100 procent. En kommun med en skattekraft som svarar mot 80 procent av medelskattekraften får i princip intäkter motsvarande 99 procent av genomsnittkommunens: 80%+0,95 • (100–80)%=99%.

I beräkningen av bidraget/avgiften tas också hänsyn till uppgiftsfördelningen mellan kommunerna och landstinget i respektive län eftersom den varierar mellan länen. Vad det i praktiken handlar om är att dela upp 28,81 procent på kommunerna och landstinget i respektive län. Uppdelningen resulterar i de så kallade länsvisa skattesatserna.

Bidragen respektive avgifterna i inkomstutjämningen beräknas således utifrån genomsnittliga skattesatser. Att utgå från de egna skattesatserna hade inneburit att en kommun som är bidragsmottagare i systemet skulle kunnat höja sitt bidrag genom en skattehöjning. Kommuner som betalar en avgift till systemet skulle å andra sidan kunna sänka sin avgift genom en skattesänkning.

Att använda genomsnittliga skattesatser i inkomstutjämningen leder till att man får negativa marginaleffekter i systemet. Kommuner och landsting med en länsvis skattesats som är högre än den egna skattesatsen får en minskning av den samlade inkomsten om den egna skattekraften ökar, en så kallad pomperipossaeffekt.

Kompensationsgraden på 95 procent gör att marginaleffekterna dämpas. Om kompensationsgraden var lägre än 95 procent skulle antalet kommuner och landsting som drabbas av marginaleffekterna minska ytterligare. Å andra sidan skulle utjämningen bli mindre långtgående. En kompensationsgrad på 95 procent är ett

20

Växa och krympa –

resultat av en avvägning mellan de negativa marginaleffekterna och kravet på en långtgående utjämning.

Regeringen har i juni 2000 lämnat förslag till förändringar i systemet för att lindra de negativa marginaleffekterna. Ändringen föreslås gälla från år 2001 och omfatta endast de kommuner och landsting där den länsvisa skattesatsen överstiger 95 procent av den egna skattesatsen. Den föreslagna förändringen innebär att de berörda kommunerna garanteras en skatteunderlagstillväxt som svarar mot rikets men den löser inte problemet med den initiala pomperipossaeffekten. Det problemet kan bara lösas genom en sänkt kompensationsgrad, en asymmetrisk utjämning eller genom en skattehöjning i de drabbade kommunerna.

Kostnadsutjämningen Kostnadsutjämningen är utformad enligt samma principer för kommuner och landsting. Metoden kallas för standardkostnadsmetoden. Den innebär att kostnadsutjämningen byggs upp av ett antal delmodeller, där de strukturella kostnadsskillnaderna beräknas med hjälp av olika variabler. De olika delmodellerna avser antingen verksamheter som till exempel barn- och äldreomsorg eller kostnader som finns i de flesta verksamheter, till exempel bygg- och uppvärmningskostnader.

De viktigaste förklaringarna till strukturella kostnadsskillnader mellan kommunerna är åldersstrukturen (påverkar framförallt kostnaderna för barnomsorg, äldreomsorg och skolan) samt de särskilda kostnader som uppstår i glesbygd (till exempel reskostnader) och i de mest befolkningstäta områdena (till exempel kostnader för kollektivtrafik).

De kommuner i vilka befolkningen minskat med mer än två procent under den senaste tioårsperioden erhåller ett särskilt tilllägg för befolkningsminskning. Det belopp som kommunerna (för närvarande 106 stycken) erhåller uppgår till 100 kronor per invånare för varje procentenhet som befolkningsminskningen överstiger två procent.

flyttströmmarna, utjämningen och...

21

Vidare utgår ett extra tillägg till de kommuner i vilka antalet grundskoleelever minskat under den senaste treårsperioden under förutsättning att kommunens totala befolkning minskat med mer än 2 procent under samma period. Det belopp som kommunerna (för närvarande 29 stycken) erhåller uppgår till 100 kronor per invånare för varje procentenhet som skolbarnen i åldern 7–15 år minskat under perioden.

Totalt är det 112 kommuner som erhåller tillägg för befolkningsminskning, varav 23 kommuner erhåller tillägg i båda systemen.

Det generella statsbidraget Det generella statsbidraget består av två delar; ett invånarrelaterat bidrag respektive ett åldersbaserat bidrag. Bidraget är framförallt en inkomstkälla för kommuner och landsting men används också för ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn enligt finansieringsprincipen.

Finansieringsprincipen innebär att staten och kommunsektorn ska göra en inbördes ekonomisk reglering när staten fattar beslut om ändrade regler som påverkar den kommunala ekonomin.

Införanderegler Införandereglerna syftar till att mildra de omfördelningseffekter som uppstod när det nya utjämningssystemet infördes. Reglerna gäller till och med år 2004.

22

Växa och krympa –

Hur påverkas inkomsterna av befolkningsförändringar?

En tidsmässig eftersläpning Kommunens »egna« skatteintäkter beräknas genom att multiplicera den egna skattesatsen med det uppräknade skatteunderlaget.

Det uppräknade skatteunderlaget beräknas utifrån det fastställda skatteunderlaget två år före budgetåret uppräknat med de av regeringen fastställda uppräkningsfaktorerna för det mellanliggande året respektive budgetåret.

Bidraget respektive avgiften i inkomstutjämningen beräknas utifrån antalet invånare per den 1 november året före budgetåret.

För kostnadsutjämningen, som beräknas i kronor per invånare, används antalet invånare i kommunen den 1 januari året före budgetåret. Omräkningen från kronor per invånare till kronor görs sedan med hjälp av invånarantalet den 1 november året före budgetåret.

En person som flyttar från en kommun till en annan ger således upphov till en betydande effekt på den kommunala ekonomin. Utfallet påverkas av när in- eller utflyttningen sker. Det tar i regel två år innan flyttningar får fullt genomslag.

I skriften Utjämningen, befolkningen och de kommunala inkomsterna (Svenska Kommunförbundet, 1998) ges en detaljerad beskrivning av hur utfallet i inkomst- och kostnadsutjämningen påverkas av befolkningsförändringar. I denna skrift nöjer vi oss med att redovisa några exempel.

Några räkneexempel För att illustrera de ekonomiska effekterna vid in- och utflyttning har vi valt ut fyra kommuner; tre utflyttningskommuner (Oxelösund, Bengtsfors och Kungsör) och en inflyttningskommun (Kungsbacka).

Kungsör, som haft en befolkningsminskning på 1,7 procent under den senaste tioårsperioden, tillhör den grupp om totalt 95 ut-

flyttströmmarna, utjämningen och...

23

flyttningskommuner som inte erhåller något av de aktuella tilläggen för befolkningsminskning eftersom man inte uppfyller de uppställda kriterierna.

Bengtsfors, som haft en befolkningsminskning som överstiger 2 procent under den senaste tioårsperioden, tillhör den grupp om totalt 106 kommuner som enbart erhåller det generella tillägget för befolkningsminskning, det vill säga 100 kronor per invånare för varje procentenhet som befolkningsminskningen överstiger två procent.

Oxelösunds kommun är 1 av totalt 23 kommuner som erhåller såväl det särskilda tillägget för befolkningsminskning som det extra tillägget för ett vikande elevunderlag i grundskolan.

• Vad händer när ett barn i tioårsåldern flyttar ut från en utflyttningskommun?

Kommunens kostnader för ett barn i tioårsåldern uppgår i genomsnitt till cirka 60 000 kronor varav knappt 50 000 kronor är direkt hänförliga till skolan. Beroende på eftersläpningseffekterna i inkomstutjämningen får samtliga utflyttningskommuner behålla de intäkter som ett barn i tioårsåldern normalt sett genererar under hela första året efter utflyttning, se diagram 4.

Andra året kommer samtliga kommuner att gå miste om de skatteintäkter som tioåringen tidigare genererat, det vill säga utdebiteringen multiplicerad med medelskattekraften, medan intäkterna från kostnadsutjämningen (cirka 30 000 kronor) inte påverkas.

Tredje året skiljer sig det ekonomiska utfallet väsentligt åt mellan de olika utflyttningskommunerna. Kungsörs kommun, som inte erhåller något tillägg alls för befolkningsminskning, förlorar hela den ersättning som skoleleven tidigare genererat. Således förutsätter systemet att kommunen successivt har kunnat anpassa »verksamhetskostymen« till ett minskat elevantal.

Bengtsfors kommun, som erhåller det särskilda tillägget för befolkningsminskning, får behålla knappt 10 000 kronor som en

24

Växa och krympa –

Diagram 4 • Ekonomiska effekter när ett skolbarn flyttar ut från en kommun med befolkningsminskning 100 000

Kronor per flyttare

Oxelösund 80 000 60 000

Kungsör

40 000 20 000 0 jan 2001

Bengtsfors jan 2002

jan 2003

jan 2004

Källa: Egna beräkningar.

följd av utfallet i den reviderade kostnadsutjämningen. Denna ersättning är att betrakta som en kompensation för fasta kostnader som kommunen inte hunnit bli av med under den aktuella tidsperioden.

För Oxelösunds kommun, som erhåller såväl det särskilda som extra tillägget för befolkningsminskning, blir utfallet anmärkningsvärt. Kommunen får en ersättning på 95 000 kronor för den utflyttade eleven trots att kostnaderna för den tomma platsen i grundskolan måste vara väsentligt lägre än den ursprungliga, eftersom alla rörliga kostnader försvinner. Som systemet för närvarande är utformat kommer kommunen att förlora cirka 35 000 kronor per elev som flyttar in till kommunen, om flyttströmmarna vänder.

• Vad händer när ett barn i tioårsåldern flyttar in i en tillväxtkommun?

Om ett skolbarn flyttar in till Kungsbacka den 2 januari år 2001 får inte kommunen några nya inkomster från skatter och bidrag under året, trots att kostnaderna uppstår direkt. Det beror på att

flyttströmmarna, utjämningen och...

25

skatte- och bidragsinkomsterna för år 2001 fastställs utifrån antalet invånare den 1 november år 2000. Ersättningen från kostnadsutjämningen låter vänta på sig till år 2003 eftersom eleven inte blir bidragsgrundande förrän den 1 januari år 2002, se diagram 5.

Diagram 5 • Ekonomiska effekter när ett skolbarn flyttar in till en kommun med befolkningsökning

Kronor per flyttare

100 000 80 000 Kungsbacka 60 000 40 000 20 000 0 jan 2001

jan 2002

jan 2003

jan 2004

Källa: Egna beräkningar.

Via inkomstutjämningen erhåller Kungsbacka cirka 27 200 kronor år 2. Dessutom får kommunen ett generellt statsbidrag på 2 652 kronor. Den totala intäkten från skatter och bidrag blir således cirka 29 900 kronor per barn.

Kommunernas kostnader för en tioåring är emellertid högre.

Skillnaden, 29 650 kronor, ersätts via kostnadsutjämningen år 3.

När en tioåring flyttar in ökar andelen barn i åldrarna 7–15 år i kommunen men inte i riket. Utfallet i kostnadsutjämningen för grundskolan kommer således att förbättras. Å andra sidan kommer inflyttningen att leda till att utfallet i kostnadsutjämningen för barnomsorg, gymnasieskolan och äldreomsorgen försämras.

Den totala inkomsteffekten när en tioåring flyttar in till Kungsbacka uppgår till 59 447 kronor.

26

Växa och krympa –

• Vad händer när en person i åldern 19–64 år med arbete flyttar ut från en utflyttningskommun?

De flesta som flyttar är i åldrarna 20–30 år. Kvinnorna flyttar i något lägre åldrar än vad männen gör.

Betydelsen av mellangruppen 19–64 år för kommunernas ekonomi kan illustreras genom att anta att en 30-åring flyttar ut från Kungsör respektive Oxelösund. Individen ifråga antas ha en beskattningsbar inkomst på 250 000 kronor.

Egna skatteintäkter, inkomstutjämningen och det invånarrelaterade statsbidraget ger de båda kommunerna cirka 30 000 kronor för en 30-åring som bor i kommunen. Men eftersom de direkta kostnaderna för en 30-åring med arbete understiger detta belopp får kommunerna betala en avgift till kostnadsutjämningen. Det som blir kvar sedan avgiften är betald uppgår till cirka 10 000 kronor, vilket kan anses svara mot en grundkostnad för samtliga invånare oberoende av vilken service man sedan kräver.

När en person i åldersgruppen 19–64 år flyttar ut får kommunen behålla de 10 000 kronorna under utflyttningsåret. År 2 tappar kommunen intäkterna från skatter och bidrag medan avgiften till kostnadsutjämningen ligger kvar. I praktiken blir således kommunen av med 30 000 kronor trots att kostnaderna maximalt kan sänkas med 10 000 kronor.

Det tredje året kommer emellertid utflyttningskommunens situation att förbättras, eftersom utflyttningen medför att andelen barn, ungdomar och äldre ökar. När kostnadsutjämningen justeras kommer utjämningen för de åldersrelaterade verksamheterna att förbättras. Det särskilda bidraget för befolkningsminskning medför dessutom en ytterligare förbättring i Oxelösund, se diagram 6 på sidan 28.

flyttströmmarna, utjämningen och...

27

Diagram 6 • Ekonomiska effekter när en 19–64-åring flyttar ut från en kommun med befolkningsminskning 15 000

Kronor per flyttare

Oxelösund 5 000 Kungsör 0 –5 000 –15 000 –25 000 jan 2001

jan 2002

jan 2003

jan 2004

Källa: Egna beräkningar.

Intäktsutvecklingen i en inflyttningskommun, till exempel Kungsbacka, är omvänd mot den i Kungsör under den aktuella treårsperioden.

Som framgår av vad som ovan redovisats ger en person som flyttar upphov till olika inkomsteffekter i olika kommuner. De olika utfallen kan bland annat förklaras av skillnader i skattekraft, utdebitering och länsvisa skattesatser. Det faktum att kommunerna har olika värden för de variabler som ligger till grund för kostnadsutjämningen bidrar också till effekterna. I tabell 1 sammanfattas intäktseffekten vid inflyttning för olika åldersgrupper.

Intäktseffekten vid utflyttning är densamma som den vid inflyttning, fast med omvänt tecken.

28

Växa och krympa –

Tabell 1 • Intäktsförändring (efter två år) vid inflyttning av olika åldersgrupper, kronor per invånare i respektive åldersgrupp Oxelösund

Kungsör

Kungsbacka

45 173 –35 796 65 111

47 999 59 421 73 525

53 825 59 516 73 619

–14 360 2 896 64 398 9 473 152 421

80 857 11 384 72 811 18 026 161 141

80 951 8 554 72 906 14 448 152 852

Barn 1–2 år Ungdomar 10–15 år Ungdomar 16–18 år Ungdomar 10–15 år med utländsk härkomst Person 19–64 år med arbete Flykting 19–64 år utan arbete 65–74 årig man 85–w årig kvinna

Vad utjämningssystemet förmår och inte förmår Som tidigare redovisats är syftet med utjämningssystemet att alla kommuner skall ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar.

Kraftiga befolkningsförändringar medför ett omvandlingstryck på den kommunala verksamheten. Kommuner med en ökande befolkning behöver göra investeringar och bygga ut sina verksamheter, medan de med ett vikande befolkningsunderlag kan behöva minska sin kapacitet. Förändringarna innebär i regel stora omställningskostnader.

Negativa ekonomiska effekter som följer av inrikes omflyttningar kan antingen ses som problem av regionalpolitisk karaktär eller som problem av strukturell karaktär som påverkar kommunernas ekonomi och förutsättningar att ge invånarna en tillfredsställande service utan att kommunerna själva kan påverka situationen.

Strukturkostnadsutredningen (sou 1993:53), det vill säga den utredning som lade grunden för dagens utjämningssystem vad beträffar kostnadsutjämningen, valde det förstnämnda synsättet och ansåg mot den bakgrunden att kommunala insatser som har

flyttströmmarna, utjämningen och...

29

med arbete och näringsliv samt sysselsättningsbefrämjande åtgärder att göra skulle exkluderas från kostnadsutjämningen. Utredningens principiella ståndpunkt var att arbetsmarknads- och regionalpolitiken är ett statligt ansvar. Även de kommunala uppgifter som har med mark-, exploatering och bostadsförsörjning att göra exkluderades eftersom det är statens uppgift att se till att det finns legala och finansiella förutsättningar för nödvändig bostadsproduktion. Den problematik som har med en gles bebyggelsestruktur och ett svagt befolkningsunderlag att göra beaktades inom ramen för de olika delmodeller som låg till grund för uppbyggnaden av strukturkostnadsersättningen. Glesbygdens specifika merkostnader beaktades särskilt i utjämningsmodellerna för grundskolan, gymnasieskolan, äldreomsorgen, kollektivtrafiken samt vatten och avlopp. Dessutom föreslogs en särskild kompensation för administration, lokala resor och räddningstjänst i glesbygd.

I den kompletterande utredning som genomfördes innan systemet infördes, Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting (sou 1994:144), liksom i senare utredningar som haft till uppgift att se över systemet, bland annat Kostnadsutjämning för kommuner och landsting (sou 1998:151), har man valt att se på problemet befolkningsminskning som om det är av strukturell karaktär, vilket i sin tur innebär att det skall beaktas i utjämningssystemet. De tillägg som Strukturkostnadsutredningen föreslog har mot den bakgrunden kompletterats med särskilda tillägg för befolkningsminskning respektive ett svagt befolkningsunderlag.

Merkostnaderna för problematiken ifråga har dock inte, på samma sätt som vad beträffar övriga delmodeller i kostnadsutjämningen, kunnat fastställas med hjälp av empiriskt underlag. De belopp som fastställts bygger i huvudsak på politiska bedömningar.

De ekonomiska problem som eventuellt uppstår vid kraftig befolkningsökning har inte berörts eller studerats av någon av de hittills genomförda utredningarna.

30

Växa och krympa –

En central fråga i sammanhanget är således hur utjämningssystemet förmår att fånga upp de ekonomiska effekter som följer av befolkningsförändringar.

När det gäller växande kommuner är svaret enkelt. Utjämningssystemet tar inte hänsyn till de merkostnader som följer av en kraftig befolkningsökning. Det åligger således varje enskild tillväxtkommun att ta hand om den problematik som är hänförlig utjämningssystemets eftersläpningseffekter, det vill säga den ettåriga eftersläpningen när det gäller intäkterna från skatter och bidrag (inkomstutjämningen) respektive den tvååriga eftersläpningen när det gäller ersättningen från kostnadsutjämningen. Utjämningssystemet tar heller inte hänsyn till att vissa faktorkostnader (bland annat löne- och lokalkostnader) kan vara betydligt högre i »heta« regioner jämfört med riket i övrigt och det samma gäller behovet av investeringar i ny infrastruktur.

Av en nyligen utkommen rapport från Integrationsverket 2 framgår dessutom att många kommuner som har en omfattande sekundärinflytning av flyktingar och anhöriga har betydande merkostnader som inte täcks av staten eller via utjämningen.

När det gäller kommuner med minskande befolkning är situationen mer komplex; 96 av 208 kommuner saknar varje form av tillägg för befolkningsminskning och får mot den bakgrunden vara med och betala en avgift till de 112 kommuner som uppfyller kriterierna för de särskilda tilläggen. Utjämningssystemet förutsätter således att de 96 kommunerna i fråga skall klara av att göra nödvändiga neddragningar under en tvåårsperiod, det vill säga den tid det tar innan effekterna av de reviderade utjämningsmodellerna får fullt genomslag. I sammanhanget bör dock påpekas att de berörda kommunerna kan erhålla vissa positiva ekonomiska effekter som en följd av att delmodellerna i kostnadsutjämningen justeras.

2. Integrationsverkets rapportserie 2000:13, Räcker ersättningen? – Täcker den statliga ersättningen kommunernas kostnader för flyktingar mottagna år 1995 respektive år 1996?

flyttströmmarna, utjämningen och...

31

De 106 kommuner som erhåller det särskilda tillägget för befolkningsminskning klarar sig sannolikt betydligt bättre. Av diagram 6 och tabell 1 kan utläsas att en kommun som uppfyller kriteriet för befolkningsminskning får behålla en intäkt som svarar mot cirka 70–80 procent av den ursprungliga kostnaden för en person i åldern 19–64 år som flyttat ut. Den ursprungliga kostnaden ligger i storleksordningen 10 000–11 000 kronor medan intäktsbortfallet efter två år stannar vid 2 900 kronor.

För de kommuner som dessutom erhåller det extra tillägget för ett minskat antal grundskoleelever blir det ekonomiska utfallet än mer positivt. Av diagram 4 framgår att kommunen efter två år erhåller en ersättning som med mer än 50 procent överstiger den tidigare kostnaden för grundskoleeleven. Denna ersättning utgår oavsett om eleven flyttar ut från kommunen eller blir ett år äldre och börjar på gymnasiet.

32

Växa och krympa –

Det fattas mer än 25 miljarder kronor för en återgång till den servicenivå som gällde i början av 1990-talet 1990-talet var ett besvärligt årtionde för kommunerna. Den ekonomiska krisen under decenniets första hälft ledde till att skatteintäkterna ökade mycket långsamt. De nödvändiga åtgärderna för att sanera statens finanser gjorde inte saken bättre. De generella statsbidragen saknar varje form av automatisk uppräkning medan huvuddelen av kommunernas kostnader växer i takt med löneökningarna i samhället, det vill säga 3–4 procent per år.

Kommunernas bekymmer handlar dock inte bara om intäktssidan. Aldrig förr har det demografiska trycket på kommunerna varit så starkt som nu. Efterfrågan på barnomsorg, utbildning och äldreomsorg ökade under hela 1990-talet i takt med att antalet barn, ungdomar och gamla blev fler. Samtidigt har lagstiftningen lagt nya uppgifter på kommunerna.

Närmare en halv miljon nya »platser« för barn och ungdomar Barnomsorgen har genomgått stora förändringar under 1990talet. Efterfrågan på barnomsorg har påverkats av både en babyboom och ambitionshöjningar. År 1995 kom den lagstadgade barnomsorgsgarantin som gav alla barn till förvärvsarbetande eller studerande föräldrar rätt till barnomsorg. År 1998 tillkom dessutom möjligheten för alla sexåringar att gå i förskoleklass.

flyttströmmarna, utjämningen och...

33

År 1996 började antalet barn mellan 1–6 år att minska och kurvan fortsätter alltjämt nedåt eftersom antalet barn som föds är få.

Platserna inom barnomsorgen har emellertid fortsatt att öka.

Diagram 7 • Barn och barnomsorg åren 1990–1998 750

Antal barn 1– 6 år

700 Tusental barn

650 600 550 500 450

Inskrivna barn 1– 6 år inkl. förskoleklass

400 350 300

1990

1992

1994

1996

1998

Källa: scb, egna beräkningar.

Sambandet mellan antalet barn och verksamhetens omfattning är särskilt tydlig när det gäller grundskolan eftersom alla barn har nio års skolplikt. Åren 1990–1992 föddes förhållandevis många barn som alla nu har börjat skolan. Så länge antalet barn som börjar skolan är fler än de som slutar fortsätter antalet barn i grundskolan att öka. Först år 2003 börjar antalet barn i grundskolan att minska. Även på gymnasienivå har antalet elever ökat något trots att antalet ungdomar i åldrarna 16–18 har minskat. Gymnasiereformen som infördes successivt innebar att de tidigare tvååriga utbildningarna blev treåriga, vilket i sin tur medförde att det blev fler elever i gymnasieskolan.

Vi har gjort en grov jämförelse av hur antalet »platser« inom förskoleverksamheten, skolbarnsomsorgen, grundskolan och gymnasiet förändrats mellan 1990/91 och 1998/99, se tabell 2. Som framgår av tabellen har antalet »platser« inom barnomsorgen och

34

Växa och krympa –

skolan ökat med 467 000 eller 27 procent. I 1998 års priser motsvarar ökningen 22 miljarder kronor.

Tabell 2 • Antal »platser« inom förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, grundskola och gymnasium Verksamhet 90/91

98/99

99/00

Förändring 90/91–99/00 i%

Förskoleverksamhet, skolbarnsoms. 532 000 721 000 720 000 Förskoleklass – 114 000 112 0003 Grundskola 882 000 1 010 000 1 035 000 Gymnasieskola 292 000 309 000 306 000 Summa

98/99 – 99/00 i%

+188 000 +35 –0,1 +112 000 –0,1 –1,7 +153 000 +17 +2,4 +14 000 + 4

–0,9

1 706 000 2 154 000 2 173 000 +467 000 +27

+0,8

Genom- Summa snittlig förändkostnad ring, 1998 mdkr (Skolverket) 53 900 26 600 52 900 68 400

10,1 3,0 8,1 1,0 22,2

Barnomsorgen har således ökat mest. Både barnomsorgsgarantin (1995) och inrättandet av förskoleklasser (1998/99) har bidragit till detta.

Starkt tryck på äldreomsorgen Det är betydligt svårare att på liknande sätt som inom skolan och barnomsorgen beskriva hur behoven och efterfrågan har ökat inom äldreomsorgen. Under 1990-talet har det skett en förskjutning av ansvaret för äldreomsorgen; från stat till kommun, från landsting till kommun och sist men inte minst från samhället till anhöriga.

Omsorgen om de äldre har präglats av alla dessa förändringar.

Men också av att antalet 80-åringar och äldre har blivit fler och av att resurserna har varit knappa. Kommunerna har tvingats prioritera hjälp till de allra äldsta och mest hjälpbehövande. Insatser av sjukvårdskaraktär har blivit alltmer dominerande. Det egna hem3. Varav 73 000 har plats inom skolbarnsomsorgen.

flyttströmmarna, utjämningen och...

35

met har blivit platsen för en omfattande och kvalificerad vård och omsorg. Som en följd av detta har servicenivån i övrigt minskat.

I dag finns det 1,5 miljoner ålderspensionärer i Sverige. Av dessa är 436 000 över 80 år. Antalet personer över 80 år har ökat med 57 000 personer mellan 1992 och 2000. De allra äldsta, som också har det största vårdbehovet, ökar mest. Som en följd av en åldrande befolkning har det demografiska trycket på äldreomsorgen ökat med drygt 8 miljarder kronor – mätt i fasta priser och i 1998 års servicenivå – mellan åren 1992–2000, det vill säga under den tid som ansvaret för äldrevården åvilat kommunerna i enlighet med Ädelreformen.

Tabell 3 • Antalet äldre i olika åldersklasser den 1.1.1992 respektive 2000, antal personer samt beräknad kostnadsförändring i tusentals kronor Ålder 65–74 år 75–79 år 80–84 år 85–89 år 90–w år Totalt

1992

2000

833 509 318 618 224 336 111 777 43 507 1 531 747

747 186 348 887 234 503 139 021 62 958 1 532 555

Differens –86 323 30 269 10 167 27 244 19 451 808

Kostnadsdiff.

–623 958 604 3 377 3 831 8 148

Källa: scb samt egna beräkningar.

Kostnaderna för vård och omsorg om äldre uppgick år 1998 till drygt 60 miljarder kronor. Mest kostade vården för dem i särskilt boende; runt 42 miljarder kronor. Vård och omsorg i hemmet kostade nära 16 miljarder. Till detta kommer kostnader för förebyggande verksamhet och primärvård. År 1998 var 126 000 personer över 65 år (8 procent) beviljade hemtjänst i hemmet. Två tredjedelar av de som får hjälp är över 80 år. Om vi idag skulle ha samma täckningsgrad och samma antal timmar per hjälpt person som år 1990 skulle kostnaden för enbart hemtjänsten vara 1,6–1,8 miljarder kronor högre. Eftersom verksamheten har genomgått stora förändringar är detta en un-

36

Växa och krympa –

gefärligt beräknad uppgift. Vi tror ändå att den anger storleksordningen på förändringen under 1990-talet.

Kostnaderna för handikappomsorgen har ökat kraftigt Handikappreformen trädde i kraft den 1 januari 1995. Målet med reformen är att personer med funktionshinder skall uppnå full delaktighet och jämlikhet i samhället. Den enskildes behov ska vara avgörande för utformningen av den service som ges.

En viktig del av reformen är rättighetslagstiftningen Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (lss). Den ger personer med stora funktionshinder och omfattande behov rätt till särskilda insatser när stöd enligt andra lagar inte är tillräckligt. Kommunerna har genom reformen fått ett huvudansvar för nio av tio insatser enligt lss.

Lagen om assistansersättning (lass) infördes samtidigt med lss.

Den avser personer som har behov av personlig assistans över 20 timmar per vecka. Denna insats skulle betalas av staten. Av besparingsskäl fick dock kommunerna finansieringsansvaret för de första 20 timmarna från och med den 1 november 1997.

I tabell 4 redovisas hur kostnaderna för handikappomsorgen utvecklats under åren 1997–1999. Kostnaderna redovisas både brutto och netto eftersom kommunerna erhåller viss ersättning från försäkringskassan.

Tabell 4 • Handikappomsorgens kostnader 1997–1999, miljarder kronor, löpande priser År 1997 1998 1999

Bruttokostnader

Nettokostnader

17,6 22,0 » 25,6

15,0 16,3 » 19,0

»

»

»

»

Källa: Kommunernas räkenskapssammandrag 1999, scb samt egna beräkningar.

flyttströmmarna, utjämningen och...

37

Socialbidrag och övriga kostnader hänförliga till arbetslöshet och asylinvandring har ökat med 6–7 miljarder kronor Full sysselsättning och välfärd för alla – grundfundamenten i den svenska välfärdsmodellen – kan inte längre tas för givna. Den otrygghetschock som den omfattande arbetslösheten under framförallt 1990-talets första hälft resulterade i har tydligt illustrerat den svenska välfärdsmodellens akilleshäl, nämligen lönearbetets dominerande ställning. Lönearbetet utgör inte bara grunden för hushållens försörjningsvillkor utan fungerar också som inträdesbiljett till de offentliga trygghetssystemen.

Så länge sysselsättningen ökade fick allt fler tillträde till försäkringsskydd vid arbetslöshet, barnafödande eller sjukdom. När sysselsättningen stagnerade på 1980-talet började denna koppling luckras upp och när sysselsättningen började minska har kopplingen mellan lönearbete och social trygghet i stället påskyndat differentieringen i det svenska samhället.

Problemen för de grupper som haft det svårast att ta sig in på en krympande lönearbetsmarknad (bland annat invandrare och ungdomar) har medfört ett utestängande från de trygghetsförmåner som vi tidigare betraktade som givna för alla.

När trygghetssystemen fallerar är det kommunerna som enligt socialtjänstlagen får ta på sig försörjningsansvaret för dem som saknar försäkringsskydd. Kommunernas kostnader för socialbidrag har nästan tredubblats under 1990-talet. Socialbidraget har allt mer kommit att bli en socialförsäkring på lokal nivå, vilket definitivt inte är syftet med bidraget. Socialbidraget ska vara ett tillfälligt sista skyddsnät under korta perioder.

Flykting- och invandringspolitiken fungerar heller inte på det sätt den är tänkt i många avseenden, främst beroende på att asylinvandringen blivit betydligt större än vad man räknat med samt det kärva arbetsmarknadsläget. Vidare genomfördes en reform år

38

Växa och krympa –

1994 som gav de asylsökande rätt att bo ute i samhället under den tid som ansökan om uppehållstillstånd prövas,4 en reform som ytterligare bidragit till att öka koncentrationen av flyktingar till redan invandrartäta områden. Planeringen av introduktionsarbetet har förryckts och det positiva med »Hela Sverige-strategin« har gått förlorat.

Statens ersättning till kommunerna täcker inte kostnaderna för flyktingmottagandet under den tid (3,5 år) som var avsikten när generalschablonen infördes år 1991. Detta framgår av de kostnadsuppföljningar som Kommunförbundet och Integrationsverket genomfört gemensamt. Förbundets egna undersökningar visar att det tar mer än 3–4 år innan nyanlända flyktingar har fått fotfäste på arbetsmarknaden och etablerat sig i samhället. Ännu efter fem år i landet är förfärande många beroende av socialbidrag för sin försörjning.

Det faktum att kommunerna fått ta på sig ett betydligt större ansvar för social- och välfärdspolitiken under 1990-talet än vad som ursprungligen var tänkt har resulterat i merkostnader som ligger i storleksordningen 6–7 miljarder kronor.

Höjda statsbidrag har förbättrat situationen men de räcker inte långt De senaste åren, när statens ekonomi har förbättrats, har de generella statsbidragen till kommunerna ökats på. När de så kallade Perssonpengarna infördes år 1997 uppgick de till knappt 2,7 miljarder kronor. Därefter har de successivt ökat till cirka 13 miljarder kronor år 2000.

4. Motiven bakom reformen var att flyktingottagandet »skall präglas mindre av omhändertagande och mera av ökat eget ansvarstagande«. Reformen bedömdes också i hög grad underlätta integrationen för dem som får stanna samt ge goda förutsättningar för ett återvändande. År 1998 bodde cirka 60 procent av de asylsökande i eget boende under väntetiden mot planerade 5 procent.

flyttströmmarna, utjämningen och...

39

Som framgår av tabell 5 är dock inte de senaste årens tillskott tillräckliga för att kommunerna skall kunna erbjuda sina invånare den servicenivå som gällde tidigare. Härför krävs ytterligare cirka 27 miljarder kronor.

Tabell 5 • Förändringstrycket under 1990-talet, miljarder kronor Verksamhet Förskolan Grundskolan Gymnasieskolan Äldreomsorgen Handikappomsorgen Social- och flyktingpolitiken Höjda generella statsbidrag Utfall

Kostnadsförändring 13,1 8,1 1,0 8,1 4,0 6,0 –13,2 27,1

Utfallet, 27 miljarder kronor, svarar mot cirka 2,50 kronor på skatten eller cirka 10 procent av den verksamheten som finansieras med egna skatteintäkter i kommunerna. Resultatförsämringen mellan 1993 och 1999, det vill säga den tidsperiod under vilken kommunerna levt med generella statsbidrag, svarar mot cirka 1 krona på skatten. Resterande skillnad – motsvarande cirka 1,50 kronor på skatten – handlar huvudsakligen om nedskärningar. Men det finns också inslag av en höjd effektivitet samt skatte- och avgiftshöjningar.

Det tioprocentiga »intäktsbortfallet« har självfallet haft en större inverkan på kommunernas ekonomi än befolkningsförändringarna under 1990-talet.

40

Växa och krympa –

Möjligt att effekterna av de senaste årens befolkningsförändringar ännu inte syns fullt ut den negativa befolkningsutvecklingen är i de flesta utflyttningskommuner av relativt sent datum. Som framgår av diagram 8 nedan, som illustrerar utvecklingen i en typisk utflyttningskommun (Kristinehamn), vände utvecklingen så sent som 1994.

Detta har fått oss att fundera över om det kan finnas en tidsmässig eftersläpning vad gäller de ekonomiska effekterna av de senaste årens utveckling.

I sammanhanget bör vidare påpekades att den positiva utvecklingen mellan 1990 och 1994 sannolikt berodde på den omfattande asylinvandringen under perioden och den »Hela Sverigestrategi« som då tillämpades vad beträffar flyktingarnas utplacering. Utan denna strategi hade utvecklingen under 1990-talets första hälft sett annorlunda ut. Se diagram 8 på sidan 42.

En tidsmässig eftersläpning vad gäller effekterna av de senaste årens befolkningsförändringar kan inte uteslutas. På vikande marknader är det många kommuner, bland annat Hällefors, som på ett förtjänstfullt sätt »slimmat« verksamheten och rivit tomma lägenheter för att få ekonomin att gå ihop. Men frågan är vad som händer när det nu inte längre finns något att »ta av«. Befolkningen fortsätter att minska och trots omfattande rivningar finns för närvarande cirka 40 tomma lägenheter i kommunen.

flyttströmmarna, utjämningen och...

41

Diagram 8 • Befolkningsutvecklingen i en typisk utflyttningskommun under 1990-talet 26 500

Antal personer

26 000 25 500 25 000 24 500 24 000

1990

1992

1994

1996

1998

Källa: scb.

Det finns också en tidsmässig eftersläpning i »heta« regioner.

Några av tillväxtkommunerna, bland andra Kungsbacka, har ännu inte hunnit göra alla investeringar som inflyttningen kräver.

Det handlar bland annat om betydande investeringar i nya skollokaler och annan infrastruktur.

Kommunernas egna bedömningar i höstens kel5-enkät från Kommunförbundet visar också på ett tydligt samband mellan stora befolkningsförändringar och svårigheter att nå balans i ekonomin. Det gäller såväl växande som krympande kommuner. Pessimismen är dock i störst i skogslänen.

Kommuner som varken ökar eller minskar förefaller att ha lättare att få ekonomin att gå ihop, se diagram 9.

5. kel = Kommunförbundets rapporter Kommunernas ekonomiska läge.

42

Växa och krympa –

Diagram 9 • Kommunerna grupperade efter befolkningsförändringar under 1990-talet och möjligheter att klara balans år 2000 Klarar balanskravet

Klarar ej balanskravet

80 60 40

20%– 37%

10%– 20%

2%– 10%

(–2%)– 2%

0

(–10%)– (–2%)

20

(–16%)– (–10%)

Andel kommuner per intervall

100

Källa: Kommunförbundets enkät och scb.

Kommunernas egna bedömningar om framtiden styrker hypotesen om att effekterna av de senaste årens befolkningsförändringar ännu inte syns fullt ut.

flyttströmmarna, utjämningen och...

43

Kommunernas förmåga att anpassa kostnaderna mot intäkterna den 3 juli 2000 lämnade Kommundelegationen sin slutrapport till regeringen. I sina avslutande kommentarer framhåller delegationen att det lokala ledarskapet i förvaltningen »är av avgörande betydelse för hur framgångsrikt en kommun eller ett landsting lyckats lösa sina problem oberoende av om förutsättningarna är goda eller dåliga«.

Nedan redovisas hur kommunernas kostnader, intäkter och servicenivå utvecklats i de 29 kommuner som ökat respektive minskat mest under perioden 1995–1999. Resultatutvecklingen under samma period har tidigare redovisats i det inledande avsnittet, se diagram 2.

Utvecklingen av kostnader och intäkter Utvecklingen av kommunernas totala kostnader mellan 1995 och 1999 redovisas i diagram 10.

Som framgår av diagrammet råder betydande kostnadsskillnader mellan de olika kommuntyperna, speciellt mellan de kommuner som ökat respektive minskat mest. År 1999 uppgick skillnaden till cirka 8 500 kronor per invånare.

Eftersom motsvarande skillnad endast uppgick till cirka 5900 kronor per invånare år 1995 har således kostnaderna ökat mer i gruppen minskande kommuner. Totalt handlar det om cirka

44

Växa och krympa –

Diagram 10 • Kostnadsutvecklingen i olika kommuntyper åren 1995–1999

Kronor per invånare

50 000

Ökande

Minskande

Övriga

40 000

30 000

20 000

1995

1996

1997

1998

1999

Källa: scb, Kommunernas räkenskapssammandrag.

2 600 kronor per invånare, motsvarande cirka 2,60 på skatten.

1 000 kronor per invånare (en skatteväxling på cirka 1 krona) förklaras av att gruppen minskande kommuner tagit över ansvaret för omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda senare än gruppen ökande kommuner. Resterande skillnad, 1 600 kronor per invånare, återspeglas i ett sämre resultat samt i en skattehöjning på cirka 70 öre utöver den som följde av skatteväxlingen.

Skattehöjningen i gruppen minskande kommuner var dock inte bara nödvändig för att täcka ökade kostnader utan också för att kompensera en något sämre intäktsutveckling jämfört med riket i övrigt, se diagram 11 på sidan 46.

Den främsta anledningen till att intäkterna utvecklats svagare i minskande kommuner är utjämningssystemet införanderegler.

Mellan 1995 och 1999 har den aktuella gruppen i genomsnitt tappat cirka 500 kronor per invånare som en nettoeffekt av införandereglerna och de förändringar som skett i kostnadsutjämningen.

Det går inte att peka ut någon speciell verksamhet som orsak till att kostnadsutvecklingen ser ut som den gör. Kostnadsskillnaderna mellan olika kommuntyper är stora för de flesta verksam-

flyttströmmarna, utjämningen och...

45

Diagram 11 • Intäktsutvecklingen i olika kommuntyper åren 1995–1999, index för verksamhetens intäkter: generella statsbidrag, kostnadsutjämning, skatteunderlag och skatteväxlig (således utan hänsyn tagen till skattehöjningar) 125

Ökande

Minskande

Övriga

Index

120 115 110 105 100

1995

1996

1997

1998

1999

Källa: scb, egna beräkningar.

heter, ett förhållande som inte ändrats nämnvärt sedan 1995. Som framgår av diagram 12 – som redovisar kostnadsutvecklingen per barn inom barnomsorgen – löper utgiftskurvorna tämligen parallellt under den studerade tidsperioden. Så ser det ut för de flesta verksamheter.

Servicenivån De nedskärningar som krävts i kommunerna under 1990-talet för att få ekonomin att gå ihop återspeglar sig i en lägre servicenivå i de flesta kommuner. Därmed inte sagt att kvaliteten alltid har blivit lidande.

46

Växa och krympa –

Diagram 12 • Kostnadsutvecklingen inom barnomsorgen åren

Tusentals kronor per heltidsbarn

1995–1999 100

Ökande

Minskande

Riket

95 90 85 80 75

1996

1997

1998

1999

Källa: scb, egna beräkningar.

De olika kommuntyperna som studerats har dragit ned verksamheten i ungefär samma takt, vilket är något förvånande med tanke på att utbudsnivån i växande kommuner var betydligt lägre i utgångsläget (1995), se tabell 6 på sidan 48.

Vidare har vi kunnat konstatera att den högre service- och kostnadsnivån i minskande kommuner, jämfört med riket i övrigt, i huvudsak betalas av dem själva via en väsentligt högre kommunalskatt. Bara 1/3 av den totala kostnadsskillnaden (cirka 8 500 kronor per invånare) mellan ökande och minskande kommuner är av strukturell karaktär och för detta sker en omfördelning av resurser mellan samtliga kommuner inom ramen för kostnadsutjämningen.

De analyser som genomförts inom ramen för denna studie överensstämmer med Kommundelegationens uppfattning om att den egna förmågan att anpassa verksamheten till minskande resurser har haft större betydelse för resultatutvecklingen under senare år än någon annan enskild faktor. Därmed inte sagt att befolkningsförändringarna saknat betydelse. De problem som följer av kraftiga befolkningsförändringar i såväl krympande som

flyttströmmarna, utjämningen och...

47

Tabell 6 • Servicenivån inom vård, skola och omsorg år 1995 respektive år 1999 Verksamhet & servicemått

1995

Barnomsorg Antal personal per 100 heltidsbarn – ökande 21,9 – minskande –26,5 – övriga 24,7 Grundskola Antal lärare per 100 elever – ökande – minskande – övriga

7,7 8,8 8,2

Äldreomsorg Andel med hemtjänst eller särskilt boende > 80 år – ökande 41 – minskande 49 – övriga 46

1999

Förändring, %

21,4 26,6 24,0

–2,3 +0,4 –2,8

7,4 8,1 7,6

–3,9 –8,0 –7,3

36 42 41,8

–12,2 –14,3 –9,1

Källa: scb och Kommunförbundet.

växande kommuner är högst påtagliga och väl kända. Men vad analyserna ger besked om är att saneringen av statens finanser i kombination med ett ökat demografiskt tryck på kommunerna påverkat kommunernas ekonomi i väsentligt större utsträckning.

De kommuner som klarat sig bäst i ekonomiskt hänseende under senare år är de som gjort större nedskärningar inom vård, skola och omsorg än vad som framgår av tabell 6. De som av olika skäl inte har förmått att göra de nödvändiga nedskärningarna har klarat sig sämre.

48

Växa och krympa –

Slutsatser och förslag som framgår av vad som ovan redovisats har 208 av Sveriges 289 kommuner minskat sin befolkning sedan 1995. 41 kommuner har ökat sin befolkning med mer än 2 procent under samma tidsperiod.

Vi har också konstaterat att sambandet mellan befolkningsförändringarna och det ekonomiska resultatet i kommunerna är mycket svagt trots att det kostar att såväl krympa som att växa.

Kommuner med en ökande befolkning behöver göra investeringar och bygga ut sina verksamheter medan de med ett vikande underlag måste minska sin kapacitet. På vikande marknader måste dessutom många kommuner lämna bidrag till de kommunala bostadsbolagen för nödvändiga omstruktureringsåtgärder, till exempel rivningar.

Att utfallet ser ut som det gör beror på att det är andra faktorer som haft väsentligt större betydelse för kommunernas ekonomiska utveckling under 1990-talet än befolkningsförändringarna.

Hit hör bland annat effekterna av den nödvändiga saneringen av statens finanser samt det tryck på den kommunala ekonomin som fler små barn, skolbarn och äldre över 80 år genererat. Nya så kallade rättighetslagar har också bidragit till att vålla ekonomiska bekymmer för kommunerna.

Jämfört med hur det såg ut i början av 1990-talet fattas cirka 27 miljarder kronor för att kommunerna skall kunna erbjuda sina in-

flyttströmmarna, utjämningen och...

49

vånare samma standard som då gällde. 27 miljarder kronor svarar mot cirka 2,50 kronor på skatten eller cirka 10 procent av den verksamhet som finansieras med kommunernas egna skatteintäkter.

Det tioprocentiga »intäktsbortfallet« har självfallet haft en större inverkan på den enskilda kommunens ekonomi än en befolkningsförändring på någon eller några procentenheter.

Onyanserad debatt De senaste årens utveckling, med dubbla obalanser på bostadsoch arbetsmarknaden, har gett upphov till en onyanserad debatt i media och även kommuner emellan. Fakta om det tioprocentiga »intäktsbortfallet« har förträngts och istället har utjämningssystemet utpekats som »boven i dramat«. Systemet framställs ibland som unikt och av sent påkommet datum, trots att de flesta länder, inklusive Sverige, har och har haft någon form av utjämning sedan lång tid tillbaka.

Av utredningen framgår att klyftorna mellan olika kommuner och landsting skulle bli mycket stora utan utjämning. Behovet av att utjämna för skillnader i skattekraft är uppenbart, vilket inte bara vi konstaterat utan också de olika europeiska samarbetsorganisationerna, se bland annat the European Charter for Local SelfGovernment: Article 9.

Ett utjämningssystem kräver rättvis och lika behandling För att ett utjämningssystem skall uppfattas som legitimt och ha förutsättningar att överleva på sikt krävs dock att alla kommuner, oavsett problem, känner sig uppmärksammade och rättvist behandlade.

För närvarande är det lite si och så med den saken. I praktiken tar dagens utjämningssystem endast hänsyn till de negativa eko-

50

Växa och krympa –

nomiska effekter som följer av befolkningsminskning, dock långt ifrån alla och speciellt inte den problematik som har med tomma lägenheter att göra. Vidare är det bara drygt hälften av de kommuner som krymper som uppmärksammas i systemet.

I tillväxtregionerna är det upp till varje enskild kommun att ta hand om den problematik som är hänförlig till utjämningssystemets eftersläpningseffekter, det vill säga en ettårig eftersläpning när det gäller intäkterna från skatter och bidrag och en tvååriga eftersläpning när det gäller ersättningen från kostnadsutjämningen. Systemet tar heller inte hänsyn till att vissa faktorkostnader (bland annat löne- och lokalkostnader) kan vara betydligt högre i »heta« regioner jämfört med riket i övrigt och det samma gäller behovet av investeringar i ny infrastruktur liksom vissa av de merkostnader som kan hänföras till sekundärinvandringen av flyktingar.

Det sätt på vilket utjämningssystemet hanterar de problem som följer av befolkningsförändringar är således inkonsekvent. Tillämpningen innebär också ett klart avsteg från de principer som tidigare tillämpades när det gäller statens bidragsgivning till kommunerna. Ett av huvudsyftena med den tidigare bidragsgivningen var att uppmuntra till utbyggnad av verksamheter som ger positiva samhällsekonomiska effekter totalt sett, till exempel infrastrukturinvesteringar. Som systemet ser ut idag är det kommunalekonomiskt olönsamt att ta ett ansvar för bostadsförsörjningen i tillväxtregionerna, speciellt om det handlar om större satsningar.

Förslag till åtgärder De justeringar av utjämningssystemet som genomförts sedan Strukturkostnadsutredningen lade grunden för kostnadsutjämningen har resulterat i att vi fått ett mellankommunalt »krig« om resurserna, vilket är högst olyckligt med tanke på systemets framtida legitimitet. Via politiska korrigeringar av systemet har kommunerna fått ett betydande ansvar för såväl regionalpolitiken som

flyttströmmarna, utjämningen och...

51

arbetsmarknads- och näringspolitiken. I någon mening har också ett finansiellt ansvar för bostadspolitiken övervältrats på kommunerna genom inrättandet av Bostadsdelegationen.

Vår uppfattning är att det är hög tid för staten att ta det ansvar den faktiskt har. Det är lika orimligt att begära av kommuner på vikande marknader att de skall avstå resurser för nödvändiga infrastrukturinvesteringar i tillväxtregionerna som att tillväxtkommunerna skall avstå resurser för att täcka kostnaderna för tomma lägenheter i de kommuner där befolkningen minskar.

Det finns en nationell uppslutning kring att vård, skola och omsorg samt viss annan kommunal verksamhet bör vara likvärdig var man än bor i landet och mot den bakgrunden bör utjämningssystemet koncentreras till dessa kärnverksamheter. Satsningar, som förvisso är nödvändiga men som primärt är en uppgift för staten, bör skiljas ut från systemet.

På kort sikt är det också nödvändigt att justera det extra tillägget för ett vikande elevunderlag i grundskolan liksom att komma till rätta med de besvärande eftersläpningseffekter i systemet som främst tillväxtkommunerna drabbas av. Det kan inte vara rimligt att en grundskoleelev som flyttar ut från en typisk utflyttningskommun, eller blir ett år äldre och börjar på gymnasiet, ger 50 procent mer i intäkter jämfört med en elev som flyttar in till kommunen. Sådana tillägg bidrar till att undergräva förtroendet för systemet.

Någon universallösning på alla de problem som följer av kraftiga befolkningsförändringar finns dock inte. Ett inomkommunalt utjämningssystem betyder dessutom att eventuella förbättringar för någon leder till att någon annan får det sämre. Till sist handlar det om politiska värderingar om vad som är rätt och rättvist.

52

Växa och krympa –

Befolkningsutveckling i landets kommuner 1995–1999 Län

Befolkning

Kommun

1995-12-31

Förändring 1999-12-31

antal

procent

Stockholms län Södertälje Upplands Väsby Täby Järfälla Nynäshamn Solna Danderyd Upplands-Bro Norrtälje Botkyrka Lidingö Sigtuna Haninge Stockholm Salem Sundbyberg Vallentuna Ekerö Tyresö Österåker Nacka Sollentuna Nykvarn Huddinge Vaxholm Värmdö

74 917 36 277 58 833 58 675 22 786 54 417 28 684 20 025 50 295 69 500 39 042 33 406 65 706 711 119 12 871 31 803 23 457 20 866 36 627 32 140 70 172 54 553 7 438 77 384 8 215 26 548

76 624 37 116 60 300 60 188 23 408 55 988 29 636 20 728 52 103 72 153 40 630 34 766 68 610 743 703 13 474 33 387 24 640 21 943 38 580 33 861 73 976 57 610 7 876 82 870 8 888 30 319

1 707 839 1 467 1 513 622 1 571 952 703 1 808 2 653 1 588 1 360 2 904 32 584 603 1 584 1 183 1 077 1 953 1 721 3 804 3 057 438 5 486 673 3 771

2,28 2,31 2,49 2,58 2,73 2,89 3,32 3,51 3,59 3,82 4,07 4,07 4,42 4,58 4,68 4,98 5,04 5,16 5,33 5,35 5,42 5,60 5,89 7,09 8,19 14,20

Uppsala län Östhammar Älvkarleby Tierp Enköping Håbo Uppsala

22 366 9 139 20 171 36 453 16 874 183 472

21 680 8 972 19 803 36 195 17 287 188 478

– 686 –167 –368 –258 413 5 006

–3,07 –1,83 –1,82 –0,71 2,45 2,73

flyttströmmarna, utjämningen och...

53

Befolkningsutveckling i landets kommuner 1995–1999 Län

Befolkning

Kommun

1995-12-31

Förändring 1999-12-31

antal

procent

11 747 9 862 17 237 33 262 89 425 9 711 10 050 48 737 28 669

10 973 9 335 16 726 32 527 88 138 9 743 10 107 49 070 29 271

–774 –527 –511 –735 –1 287 32 57 333 602

– 6,59 –5,34 –2,96 –2,21 –1,44 0,33 0,57 0,68 2,10

Östergötlands län Finspång 22 996 Valdemarsvik 8 789 Kinda 10 552 Åtvidaberg 12 574 Boxholm 5 642 Ödeshög 5 900 Ydre 4 276 Mjölby 25 979 Motala 42 949 Norrköping 123 795 Vadstena 7 710 Söderköping 13 911 Linköping 131 370

21 678 8 383 10 105 12 055 5 411 5 727 4 152 25 286 42 181 122 212 7 662 13 968 132 500

–1 318 – 406 – 447 –519 –231 –173 –124 – 693 –768 –1 583 – 48 57 1 130

–5,73 – 4,62 – 4,24 – 4,13 – 4,09 –2,93 –2,90 –2,67 –1,79 –1,28 –0,62 0,41 0,86

Jönköpings län Sävsjö Eksjö Aneby Vetlanda Nässjö Mullsjö Tranås Habo Vaggeryd Jönköping Värnamo Gislaved Gnosjö

11 192 16 910 6 799 26 735 29 607 7 175 17 798 9 587 12 475 116 344 31 970 30 408 10 266

–708 –980 –370 –1 090 –955 –157 –242 10 50 915 388 567 243

–5,95 –5,48 –5,16 –3,92 –3,12 –2,14 –1,34 0,10 0,40 0,79 1,23 1,90 2,42

Södermanlands län Oxelösund Vingåker Flen Katrineholm Eskilstuna Gnesta Trosa Nyköping Strängnäs

54

11 900 17 890 7 169 27 825 30 562 7 332 18 040 9 577 12 425 115 429 31 582 29 841 10 023

Växa och krympa –

Befolkningsutveckling i landets kommuner 1995–1999 Län

Befolkning

Kommun

1995-12-31

1999-12-31

Kronobergs län Markaryd Tingsryd Lessebo Uppvidinge Alvesta Älmhult Ljungby Växjö

10 609 14 367 8 959 10 389 19 714 15 971 27 601 72 767

9 927 13 484 8 433 9 912 19 035 15 448 27 140 73 770

– 682 – 883 –526 – 477 – 679 –523 – 461 1 003

– 6,43 – 6,15 –5,87 – 4,59 –3,44 –3,27 –1,67 1,38

Kalmar län Hultsfred Högsby Emmaboda Borgholm Nybro Västervik Torsås Oskarshamn Mörbylånga Vimmerby Mönsterås Kalmar

16 762 7 175 10 358 11 859 20 809 39 579 7 852 27 211 13 802 16 096 13 449 58 420

15 275 6 544 9 811 11 319 19 905 37 930 7 540 26 504 13 488 15 788 13 275 59 122

–1 487 – 631 –547 –540 –904 –1 649 –312 –707 –314 –308 –174 702

– 8,87 – 8,79 –5,28 – 4,55 – 4,34 – 4,17 –3,97 –2,60 –2,28 –1,91 –1,29 1,20

Gotlands län Gotland

58 120

57 428

– 692

–1,19

Blekinge län Olofström Karlshamn Ronneby Sölvesborg Karlskrona

14 893 31 361 29 256 16 635 60 592

14 241 30 756 28 778 16 454 60 396

– 652 – 605 – 478 –181 –196

– 4,38 –1,93 –1,63 –1,09 –0,32

flyttströmmarna, utjämningen och...

Förändring antal

procent

55

Befolkningsutveckling i landets kommuner 1995–1999 Län

Befolkning

Kommun

1995-12-31

Förändring 1999-12-31

antal

procent

Skåne län Perstorp Osby Östra Göinge Klippan Simrishamn Bjuv Åstorp Bromölla Örkelljunga Hässleholm Svalöv Landskrona Eslöv Tomelilla Höganäs Skurup Hörby Sjöbo Kävlinge Svedala Kristianstad Burlöv Båstad Höör Trelleborg Ängelholm Lomma Ystad Lund Helsingborg Staffanstorp Vellinge Malmö

7 346 13 610 15 061 16 351 20 259 14 199 13 257 12 437 9 650 49 790 12 871 37 868 28 543 12 573 22 854 13 680 13 798 16 571 24 169 17 915 73 786 14 641 14 098 13 673 37 779 36 491 17 576 25 752 96 557 114 339 19 062 29 476 245 699

6 808 12 925 14 322 15 660 19 511 13 702 12 799 12 115 9 423 48 803 12 617 37 336 28 212 12 434 22 658 13 638 13 773 16 542 24 185 17 935 73 897 14 683 14 189 13 807 38 226 37 054 17 858 26 185 98 312 116 870 19 527 30 206 257 574

–538 – 685 –739 – 691 –748 – 497 – 458 –322 –227 –987 –254 –532 –331 –139 –196 – 42 –25 –29 16 20 111 42 91 134 447 563 282 433 1 755 2 531 465 730 11 875

–7,32 –5,03 – 4,91 – 4,23 –3,69 –3,50 –3,45 –2,59 –2,35 –1,98 –1,97 –1,40 –1,16 –1,11 –0,86 –0,31 –0,18 –0,18 0,07 0,11 0,15 0,29 0,65 0,98 1,18 1,54 1,60 1,68 1,82 2,21 2,44 2,48 4,83

Hallands län Hylte Laholm Falkenberg

10 963 23 120 38 950

10 485 22 732 38 894

– 478 –388 –56

– 4,36 –1,68 –0,14

56

Växa och krympa –

Befolkningsutveckling i landets kommuner 1995–1999 Län

Befolkning

Kommun

1995-12-31

Förändring 1999-12-31

antal

procent

Hallands län, fortsättning Varberg 51 902 Halmstad 83 488 Kungsbacka 60 915

52 516 84 814 64 096

614 1 326 3 181

1,18 1,59 5,22

Västra Götalands län Töreboda 10 425 Gullspång 6 406 Dals-Ed 5 287 Karlsborg 7 645 Tibro 11 218 Svenljunga 11 181 Munkedal 11 078 Götene 13 718 Färgelanda 7 420 Mellerud 10 463 Hjo 9 201 Bengtsfors 11 500 Åmål 13 385 Vara 16 844 Lysekil 15 491 Tidaholm 13 249 Mariestad 24 700 Grästorp 6 144 Lilla Edet 13 288 Herrljunga 9 724 Skara 18 845 Tranemo 12 354 Essunga 6 005 Ulricehamn 22 793 Sotenäs 9 830 Falköping 32 001 Tanum 12 306 Mark 33 583 Orust 15 235 Bollebygd 7 973 Skövde 49 432 Uddevalla 49 003 Ale 25 377

9 626 5 974 4 974 7 198 10 641 10 636 10 568 13 095 7 086 9 999 8 801 11 032 12 908 16 255 14 993 12 833 23 949 5 970 12 917 9 456 18 341 12 026 5 847 22 286 9 614 31 331 12 069 33 024 15 056 7 894 49 178 48 816 25 329

–799 – 432 –313 – 447 –577 –545 –510 – 623 –334 – 464 – 400 – 468 – 477 –589 – 498 – 416 –751 –174 –371 –268 –504 –328 –158 –507 –216 – 670 –237 –559 –179 –79 –254 –187 – 48

–7,66 – 6,74 –5,92 –5,85 –5,14 – 4,87 – 4,60 – 4,54 – 4,50 – 4,43 – 4,35 – 4,07 –3,56 –3,50 –3,21 –3,14 –3,04 –2,83 –2,79 –2,76 –2,67 –2,66 –2,63 –2,22 –2,20 –2,09 –1,93 –1,66 –1,17 –0,99 –0,51 –0,38 –0,19

flyttströmmarna, utjämningen och...

57

Befolkningsutveckling i landets kommuner 1995–1999 Län

Befolkning

Kommun

1995-12-31

Västra Götalands län, fortsättning Vårgårda 10 730 Borås 96 139 Lidköping 36 769 Vänersborg 36 477 Alingsås 34 758 Trollhättan 52 482 Tjörn 14 602 Strömstad 10 876 Kungälv 36 251 Lerum 34 610 Öckerö 11 590 Stenungsund 19 852 Mölndal 54 254 Partille 32 206 Göteborg 449 189 Härryda 28 612

Förändring 1999-12-31

antal

procent

10 736 96 342 36 891 36 605 34 963 52 879 14 734 11 026 36 767 35 116 11 781 20 277 55 558 33 000 462 470 29 842

6 203 122 128 205 397 132 150 516 506 191 425 1 304 794 13 281 1 230

0,06 0,21 0,33 0,35 0,59 0,76 0,90 1,38 1,42 1,46 1,65 2,14 2,40 2,47 2,96 4,30

Värmlands län Munkfors Storfors Hagfors Filipstad Grums Torsby Eda Säffle Kristinehamn Forshaga Sunne Kil Arvika Årjäng Hammarö Karlstad

4 658 5 147 15 407 12 713 10 304 14 660 9 133 17 554 25 738 12 001 13 971 12 205 26 919 9 897 14 236 79 468

4 204 4 807 14 400 11 893 9 673 13 943 8 689 16 796 24 731 11 651 13 613 11 937 26 353 9 784 14 141 79 985

– 454 –340 –1 007 – 820 – 631 –717 – 444 –758 –1 007 –350 –358 –268 –566 –113 –95 517

–9,75 – 6,61 – 6,54 – 6,45 – 6,12 – 4,89 – 4,86 – 4,32 –3,91 –2,92 –2,56 –2,20 –2,10 –1,14 –0,67 0,65

Örebro län Ljusnarsberg Hällefors Degerfors

6 261 8 710 11 396

5 755 8 095 10 746

–506 – 615 – 650

– 8,08 –7,06 –5,70

58

Växa och krympa –

Befolkningsutveckling i landets kommuner 1995–1999 Län

Befolkning

Kommun

1995-12-31

Förändring 1999-12-31

antal

procent

Örebro län, fortsättning Askersund 12 230 Lindesberg 24 835 Karlskoga 32 949 Laxå 7 065 Hallsberg 16 397 Nora 10 799 Kumla 19 086 Lekeberg 7 054 Örebro 119 635

11 621 23 673 31 530 6 770 15 775 10 420 18 932 7 002 123 503

– 609 –1 162 –1 419 –295 – 622 –379 –154 –52 3 868

– 4,98 – 4,68 – 4,31 – 4,18 –3,79 –3,51 –0,81 –0,74 3,23

Västmanlands län Skinnskatteberg 5 262 Norberg 6 503 Fagersta 13 355 Hallstahammar 16 072 Surahammar 11 107 Köping 26 137 Arboga 14 554 Kungsör 8 365 Sala 22 074 Heby 13 944 Västerås 123 728

4 859 6 087 12 583 15 189 10 498 24 915 14 036 8 155 21 530 13 616 125 433

– 403 – 416 –772 – 883 – 609 –1 222 –518 –210 –544 –328 1 705

–7,66 – 6,40 –5,78 –5,49 –5,48 – 4,68 –3,56 –2,51 –2,46 –2,35 1,38

11 873 22 714 7 804 7 040 26 810 16 108 11 316 10 925 10 897 20 246 10 168 7 376 47 441 54 489 15 368

–909 –1 296 – 424 –359 –1 366 –771 – 474 – 441 – 428 – 684 –319 –219 –1 020 –599 –72

–7,11 –5,40 –5,15 – 4,85 – 4,85 – 4,57 – 4,02 –3,88 –3,78 –3,27 –3,04 –2,88 –2,10 –1,09 –0,47

Dalarnas län Smedjebacken Avesta Älvdalen Orsa Ludvika Hedemora Säter Malung Rättvik Mora Gagnef Vansbro Borlänge Falun Leksand

12 782 24 010 8 228 7 399 28 176 16 879 11 790 11 366 11 325 20 930 10 487 7 595 48 461 55 088 15 440

flyttströmmarna, utjämningen och...

59

Befolkningsutveckling i landets kommuner 1995–1999 Län

Befolkning

Kommun

1995-12-31

1999-12-31

antal

procent

Gävleborgs län Nordanstig Hofors Söderhamn Ovanåker Ockelbo Sandviken Bollnäs Ljusdal Hudiksvall Gävle

11 084 11 368 29 315 13 256 6 478 38 995 27 933 20 785 38 708 90 587

10 510 10 780 27 842 12 623 6 222 37 511 27 075 20 147 37 556 90 451

–574 –588 –1 473 – 633 –256 –1 484 – 858 – 638 –1 152 –136

–5,18 –5,17 –5,02 – 4,78 –3,95 –3,81 –3,07 –3,07 –2,98 –0,15

Västernorrlands län Kramfors Sollefteå Ånge Härnösand Timrå Örnsköldsvik Sundsvall

23 449 23 936 12 038 27 326 18 764 58 246 94 531

21 869 22 400 11 368 25 950 18 059 56 167 93 486

–1 580 –1 536 – 670 –1 376 –705 –2 079 –1 045

– 6,74 – 6,42 –5,57 –5,04 –3,76 –3,57 –1,11

Jämtlands län Bräcke Strömsund Härjedalen Ragunda Åre Krokom Berg Östersund

8 333 15 316 12 109 6 748 10 134 14 716 8 480 59 748

7 744 14 244 11 594 6 489 9 754 14 221 8 272 58 387

–589 –1 072 –515 –259 –380 – 495 –208 –1 361

–7,07 –7,00 – 4,25 –3,84 –3,75 –3,36 –2,45 –2,28

Västerbottens län Åsele Dorotea Malå Norsjö Lycksele Storuman Vindeln Robertsfors

4 012 3 617 3 981 5 120 13 960 7 438 6 451 7 707

3 710 3 364 3 723 4 804 13 224 7 071 6 142 7 355

–302 –253 –258 –316 –736 –367 –309 –352

–7,53 – 6,99 – 6,48 – 6,17 –5,27 – 4,93 – 4,79 – 4,57

60

Förändring

Växa och krympa –

Befolkningsutveckling i landets kommuner 1995–1999 Län

Befolkning

Kommun

1995-12-31

1999-12-31

antal

procent

3 244 8 006 7 767 2 746 73 000 8 584 103 970

–148 –365 –337 –108 –2 348 –196 2 633

– 4,36 – 4,36 – 4,16 –3,78 –3,12 –2,23 2,60

7 788 22 050 3 697 8 119 4 560 6 507 6 063 18 963 30 153 25 826 9 400 10 856 40 923 71 106

7 233 20 504 3 455 7 647 4 304 6 146 5 746 18 143 28 872 24 834 9 060 10 495 40 404 71 251

–555 –1 546 –242 – 472 –256 –361 –317 – 820 –1 281 –992 –340 –361 –519 145

–7,13 –7,01 – 6,55 –5,81 –5,61 –5,55 –5,23 – 4,32 – 4,25 –3,84 –3,62 –3,33 –1,27 0,20

8 837 496

8 861 426

23 930

0,27

Västerbottens län, fortsättning Sorsele 3 392 Vilhelmina 8 371 Nordmaling 8 104 Bjurholm 2 854 Skellefteå 75 348 Vännäs 8 780 Umeå 101 337 Norrbottens län Arvidsjaur Gällivare Arjeplog Pajala Överkalix Jokkmokk Övertorneå Kalix Boden Kiruna Älvsbyn Haparanda Piteå Luleå Riket

Förändring

flyttströmmarna, utjämningen och...

61

Befolkningsutveckling i landets kommuner 1995–1999

62

Växa och krympa –

S

veriges befolkning flyttar. Sedan

1995 har 208 kommuner tappat befolkning medan 80 har ökat.

Under år 2000 har Svenska Kommunförbundet drivit ett projekt omkring de konsekvenser detta får för kommunernas ekonomi – »Växa och krympa«.

Rapporten innehåller bland annat en diskussion kring utjämningssystemets förmåga att fånga upp dessa förändringar.

Växa och krympa kan beställas från Kommunförbundets Förlag på telefon 02031 32 30 eller fax 02031 32 40.

Priset är 150 kr plus moms, porto och expeditionsavgift.

isbn 91-7099-960-0