7099-982-1

Ägarstyrning i praktiken – erfarenheter från några kommuner

   :  : -   : -   : -- :  ,    

©  

:   --- :    -   , :       :         :   : -   : -   www.svekom.se -: sk@svekom.se

Innehållsförteckning

Förord

5

1

Sammanfattning

7

2

Projektets syfte och uppläggning

15

3

Några utgångspunkter 3.1 Historisk utveckling 3.2 Skillnader och likheter mellan förvaltning och bolag 3.3 Koncernbildning

19 19 20 22

4

De studerade kommunernas bolagsstruktur 4.1 Borlänge 4.2 Söderhamn 4.3 Södertälje

25 25 26 27

5

Ägarstyrning i praktiken – grunder och exempel 5.1 Varför väljs bolagsformen. Verksamhetens syfte 5.2 De formella styrinstrumenten 5.3 Styrning i praktiken 5.4 Den informella påverkan

29 29 37 40 46

6

Ägarstyrning i praktiken – fördjupningar och exempel 6.1 Styrprinciper 6.2 Koncern – inverkan på ägarstyrning 6.3 Bolagsstyrelser 6.4 Bolagens frihetsgrad – ägarens detaljstyrning 6.5 Ägarens uppsiktsskyldighet

49 49 53 55 58 61

ägarstyrning i praktiken

7

6.6 Samordning inom bolagssektorn 6.7 FĂśretagande och politik 6.8 Kommunledningarnas samlade uppfattningar om nyttan av bolagsformen

63 63 64

Generella erfarenheter 7.1 Verksamheter lämpade fÜr bolagsverksamhet 7.2 Bolagen som en effektiv del av kommunkoncernen 7.3 Behov av utveckling

67 67 68 69

Förord

Svenska Kommunförbundet, SABO, Kommunala Företagens Samorganisation samt Svensk Energi har etablerat ett samarbete inom området ”Kommunala företag”. Bl a arrangerar vi årligen den sk Bolagsdagen gemensamt. Vi har också ett gemensamt intresse av att det utvecklas och etableras väl fungerande samspelsformer mellan kommun som ägare av företagen och företagsledning/styrelse som operativt ansvariga för den verksamhet som drivs i företagen. Erfarenhetsmässigt vet vi att dessa samspel, ägarstyrningen, utformats mycket olika i olika kommuner och att alla inte fungerar så väl som vore önskvärt. Vi är inte övertygade om att det finns ett bästa sätt att utforma ägarstyrningen på. Däremot är vi övertygade om att det finns kommuner som lyckats finna väl fungerande utformningar. Vi anser att det är viktigt att goda exempel identifieras och att kunskap sprids om hur dessa faktiskt valt att arbeta. Det är vår förhoppning att denna skrift skall kunna fungera som en sådan inspirationskälla.

Skriften är på uppdrag av ovanstående organisationer framarbetad av Conny Jägsander och Per-Axel Eriksson, båda verksamma vid Bohlin & Strömberg. Som brukligt är svarar författarna för de ståndpunkter som framförs i skriften. Vi vill också ta tillfället i akt och framföra ett varmt tack till de kommuner som välvilligt ställt tid och kunnande till projektets förfogande.

Stockholm februari 2001 Lennart Hansson Svenska Kommunförbundet

5

1 Sammanfattning

Vi har studerat den kommunala ”ägarstyrningen”. Med ”ägarstyrning” avser vi den påverkan och det inflytande som kommunen har genom att den äger aktier i ett bolag. Kommunens inflytande av andra orsaker (som kund eller myndighet) behandlas inte i studien.

Varför bolag?

För att skapa en bra form av ägarstyrning är det viktig att klara ut varför man driver vissa verksamheter i bolagsform och andra i förvaltningsform.

Vilka är skillnaderna i förutsättningarna för styrning av bolag jämfört med styrning av övriga delar av kommunen? De kommunala ägarnas motiv för valet av bolagsform varierar säkert, men de vanligaste motiven brukar anges som: • tydlighet i det ekonomiska ansvaret med bra förutsättningar för konkurrensneutralitet och konkurrensutsättning • enkelhet vid eventuell framtida utförsäljning (privatisering) • bättre förutsättningar för rationaliseringar och höjd produktivitet.

De två första motiven betraktar vi som ”strategiska” medan det sista är mer av ”operativ/lönsamhetskaraktär”.

Kommunal näringsverksamhet har sin historiska bakgrund redan från 1800-talets mitt. Gas- och elektricitetsverk, spårvägar m.m. representerade stora allmänna intressen av strategisk betydelse för samhället. Genom att använda sig av bolagsformen nådde man flera fördelar: associationsformen var skräddarsydd för affärsmässigt bedriven verksamhet samtidigt som man inte var direkt underkastad offentligrättsliga regleringar. Även om förutsättningarna under denna långa tid har ändrats skall man inte underskatta traditionens betydelse för valet av verksam7

ägarstyrning i praktiken

hetsform. Lite tillspetsat skulle man kunna indela de kommunala bolagen i två kategorier: • bolag som ”råkar ägas av kommuner” • bolag där kommunen mycket medvetet har valt bolagsformen för en viss verksamhet.

Ingen av de politiker vi talat med i studien har velat ”avbolagisera” några av sina nuvarande verksamheter. ”Lovsången” till bolagsformens effektivitet gör att man till och med borde ifrågasätta varför man bedriver någon kommunal verksamhet utöver myndighetsuppgifterna i förvaltningsform! Vi märker emellertid en ”tvehågsenhet” till ytterligare bolagiseringar. Trots de stora förtjänster, som man anser att bolagsformen har, är man tydligen inte beredd att bolagisera inom andra områden än de nuvarande, d.v.s. en tydlig koncentration till infrastruktur- och teknikområdet. Förklaringen till detta kan ligga i skilda politiska uppfattningar.

Vi tror att den positiva bilden av extra hög effektivitet i bolagsformen, som inte minst politikerna redovisar, egentligen mera är de goda erfarenheterna av möjligheter till relativt radikala omprövningar i samband med själva övergången till en ny verksamhetsform.

Det generella grundmotivet för bolagsformen är möjligheten för flera personer (ibland ett mycket stort antal) att dela på riskerna i en affärsverksamhet. Aktiebolagslagen är uppbyggd på denna grundidé.

Huvuddelen av de kommunala bolagen har enbart en ägare – kommunen – vilket naturligtvis påverkar förutsättningarna för ägarstyrningen. De kommunala bolagen har dessutom att följa ett antal bestämmelser i kommunallagen, bl.a. om den kommunala kompetensen, självkostnad (för vissa av verksamheterna), insyn och kravet att informera kommunfullmäktige i vissa viktiga frågor. I själva verket har de senare årens förändringar i kommunallagen gjort att de legala skillnaderna mellan förvaltning och bolag har minskat avsevärt. Det finns säkerligen bolag som ”drivs i förvaltningsliknande former” och förvaltningar som ”drivs i bolagsliknande former”. Vilken av dessa ”former” ligger närmast det ”kommersiella bolaget”?

8

sammanfattning

Hur påverkas ägarens styrning av verksamhetens syfte och mål?

När man väl har bestämt sig för att driva en viss verksamhet i bolagsform behöver formerna för styrningen anpassas till vad ägaren vill uppnå med verksamheten. Vi har i studien pekat på behovet av att som ägare klara ut hur man ser på kommunnyttan i förhållande till de lönsamhetskrav man ställer på bolaget, men också till de krav ägaren har på utdelning från bolaget. För de tre studerade kommunerna finns det tydliga skillnader i dessa avseenden. Det har också påverkat hur de styr sina bolag.

Vilka formella styrinstrument används?

Den kommunala styrningen av förvaltningarna är i regel mycket formaliserad med en omfattande budget- och verksamhetsplaneprocess och en ganska tät uppföljning av såväl ekonomi som verksamhet och kvalitet.

Styrningen av bolagen i kommuner sker ofta på ett annorlunda sätt. De viktigaste dokumenten för ägarens formella styrning av bolagen är • bolagsordning • ägardirektiv • styrelsens arbetsordning • VD-instruktion.

Egentligen är det enbart de två första som är ägarens instrument, men även de två övriga kan anses ingå i ägarens arsenal – utöver kontroll av befintlighet (som för övrigt regleras av aktiebolagslagen) även möjlighet till krav på innehåll. Exempel på hur ägaren skulle kunna påverka innehållet i styrelsens arbetsordning är att som bindande policy ange att styrelsesuppleanter endast skall kallas till styrelsemöte vid förfall för ordinarie ledamot – om man nu som ägare tror att ett mindre antal närvarande vid styrelsemöte ger en effektivare arbetsform. Ägardirektiven röner ett ökande intresse från de kommunala ägarna. Även om begreppet ”ägardirektiv” inte finns formellt reglerat är det viktigt att se ett ägardirektiv som ett politiskt fattat beslut som överförs till bolaget via ett beslut vid bolagsstämma.

Hur detaljerade bör ägardirektiven vara? Vår uppfattning är att de bör innehålla dels en långsiktig och övergripande del, dels en årlig mera detaljerad del. För den långsiktiga, övergripande delen krävs att kommu9

ägarstyrning i praktiken

nen skaffar sig en tydlig vision för sitt ägande – principiellt för alla bolagen men också specifikt för varje bolag. De årliga direktiven kan vid behov precisera ägarens krav på bolaget – kanske främst i dimensionen ”kommunnytta”. Exempelvis kan vi tänka oss att ägaren anger direktiv för aktiviteter att öka bostadsbyggandet med ett visst antal lägenheter.

Som en viktig del i ägardirektiven är också kommunens beslut om vilka av kommunens allmänna policies (ex.vis finanspolicy, personalpolicy, inköpspolicy) som skall tillämpas av bolagen. Det är viktigt att inse att vissa policies måste anpassas till bolagens förhållanden – en kommungemensam linje i alla frågor kan göra mera skada än nytta.

Hur sker den löpande styrningen och uppföljningen?

Det är påfallande hur begränsad dialogen är mellan ägaren och bolagens styrelser och företagsledningar som föregår de formella styrdokumenten.

Oftast tycks det enbart vara en skriftlig remissomgång. I en av kommunerna (Borlänge) begär ägaren kontinuerlig skriftlig och muntlig information av bolagen till det nybildade moderbolagets styrelse och en årlig information till kommunfullmäktige.

Vi anser att en sådan regelbunden form av information ger ägarna goda möjligheter till styrning under året – både i form av informella synpunkter och vid behov i form av formella krav; exempelvis att en viss fråga skall presenteras för kommunfullmäktige. Informationen ger också ägaren möjligheter att samordna med andra verksamheter (i andra bolag eller i förvaltningarna) för att få en bättre total kommunnytta. Sådan samordning kan också ge direkta fördelar för det aktuella bolaget, d.v.s. ägaren skapar värde även för bolaget. Informationen till fullmäktige kan ge ett bra underlag för fullmäktige, så att de årliga ägardirektiven blir mera konkreta och anpassade till bolagets situation.

Vad betyder en koncernbildning för ägarstyrningen?

Ett stort antal kommuner har gjort en formell koncernbildning för sina bolag (eller vissa av dem). De studerade kommunerna har haft olika – och mycket väl övervägda – motiv för koncernbildningen: • skatteskäl – att genom koncernbidrag kunna utjämna vinster/förluster mellan bolagen och/eller genom räntor från moderbolaget till 10

sammanfattning

kommunen i praktiken kunna ge en skattefri utdelning (Söderhamn) • samordningsskäl – en aktiv samordning från moderbolaget genom företagsledningen och styrelsen (Borlänge) • kombination av skatte- och samordningsskäl (Södertälje).

Alla dessa tre former är naturligtvis legitima. Borlänge har utöver samordningsskälet angivet att man genom koncernbildningen ville ge ägaren ett tydligt och synligt ”ansikte”.

Vi tycker att det är viktigt att dra slutsatser av motivet för koncernbildning för ägarstyrningens utformning. Formellt har moderbolaget i en koncern ägaransvaret för dotterbolagen, varför ansvarsförhållandena för ägarfrågorna mellan moderbolaget och kommunstyrelsen måste klaras ut tydligt. Det finns både för- och nackdelar med personunion mellan kommunstyrelsen och moderbolagets styrelse men vi vill hävda att riskerna är uppenbara att man inte skiljer på de olika rollerna.

Hur skall bolagsstyrelserna sättas samman och hur skall de arbeta?

En av ägarens viktiga uppgifter är att utse bolagsstyrelse. Normalt görs detta vid bolagsstämman – vid ordinarie stämma årligen och vid behov vid extra bolagsstämma. För de kommunala bolagen sker detta – i enlighet med kommunallagen – emellertid av kommunfullmäktige och då ofta för en period om fyra år kopplat till de politiska mandatperioderna med ”anmälan” vid bolagsstämman. Den demokratiska aspekten på valet av styrelse innebär troligen i vissa fall att styrelsen inte får den allsidiga kompetens som man mera konsekvent strävar efter i näringslivet.

Vår bild från de tre kommunerna är att det finns en öppen attityd till förändringar. Ett av inslagen är att göra styrelserna mindre och att suppleanterna enbart deltar vid förfall för ordinarie. Den senare aspekten är fullt genomförd i Borlänge. En annan intressant fråga är om man i styrelserna skall ha ”professionella/externa” ledamöter, d.v.s. personer som ej är valda utifrån sin politiska tillhörighet eller ens behöver vara invånare i den aktuella kommunen. Alla tre kommunerna har i någon form sådan ”extern” styrelserepresentation och alla diskuterar frågan om att öka detta inslag.

Vår uppfattning är att det vore bra med en formell prövning varje år av 11

ägarstyrning i praktiken

styrelsens sammansättning, d.v.s. en ”saklig” prövning om respektive ledamot har tillfört bolaget värde och om styrelsens totala ”blandning” är den mest effektiva. Vi anser också att styrelsen skall vara ett effektivt arbetsforum vilket gör att antalet ledamöter bör hållas på en rimlig nivå (5–7). Den demokratiska insynen borde kunna ordnas på annat sätt – t.ex. fylligare och mera frekventa informationer till fullmäktige. Någon eller några ”externa” styrelseledamöter tror vi också skulle öka styrelsearbetets effektivitet. Hur många och vilken kompetens bör avgöras med hänsyn till styrelsens övriga kompetens och erfarenhet – även från ledamöternas ”civila” verksamhet. Vi är medvetna om att många – både politiker och bolagsföreträdare – anser att ”förhållandena i de kommunägda bolagen skiljer sig så mycket från näringslivet att man måste acceptera en annan form av styrelsearbete”. Vi tror att ett mera professionellt synsätt på styrelsearbetet skulle öka ägarnas utbyte av att driva vissa verksamheter i bolagsform. I annat fall kan man ifrågasätta om verksamheterna inte kan drivas i förvaltningsform.

Vilken frihetsgrad ger ägarna sina bolag? Hur samordnar man?

Jämfört med förvaltningarna har bolagen i regel en mycket hög grad av frihet i sin operativa verksamhet och även i vissa strategiska val. Vår bild från såväl de studerade kommunerna som från andra kommuner, vilka vi har arbetat inom, är att det ofta finns en ”dom och vi”-inställning – åt båda hållen. Eftersom alla verksamheterna, oavsett juridisk form, syftar till någon form av kommunnytta anser vi att en ökad förståelse och ökad samordning bör vara av godo såväl för helheten som för de enskilda verksamheterna. Ett sätt att börja med ökad samordning inom bolagssektorn är regelbundna informationsmöten i moderbolagets regi – både i form av möten mellan företagsledningarna och som presentationer för styrelsen.

Allmänna erfarenheter De allmänna erfarenheter som vi tycker att man kan redovisa av studien kan kortfattat anges till följande: • Kommunala bolag finns i huvudsak inom teknik/energi/bostadssektorerna. Eftersom alla intervjuade har mycket positiva erfarenheter av bolagsformens effektivitet är det lite förvånande att inte andra verk12

sammanfattning

•

•

•

•

samhetsområden också drivs i bolagsform. Samtidigt vill vi peka på riskerna att bolagisera verksamheter där man egentligen vill behålla de ”normala” politiska styrformerna.

Det finns enligt vår bild vissa attityder som delvis förhindrar ett smidigt och effektivt samarbete över bolags- och förvaltningsgränserna.

Här ser vi att kommunledningarna har ett stort ansvar för att kommunkoncernens olika delar samverkar effektivt mot de gemensamma kommunnyttomålen. Ägardirektiven är en viktig grund för ägarens styrning. För att bli ett effektivt styrinstrument krävs att kommunen har en tydlig långsiktig vision för sitt ägande och att man tar årlig ställning till behoven att styra bolagen mera konkret.

Styrelsernas sammansättning och arbetsformer är kanske ägarens starkaste styrinstrument. Vår uppfattning är att bolagsstyrelsen generellt bör vara både ett effektivt beslutsforum och ett kreativt diskussionsoch arbetsforum. Vi anser att styrelserna bör göras mindre, att styrelseledamöterna bör tillsätts för ett år i taget och att någon/några ”externa/professionella” styrelseledamöter kompletterar de politiskt utsedda.

Det tycks vara en påtaglig skillnad i hur dialogen går till för styrning och uppföljning av bolagen i jämförelse med förvaltningarna. Dialogen med bolagen verkar oftast inskränka sig till en skriftlig remissomgång och skriftliga standardrapporter. En ökad dialog är enligt vår uppfattning av godo för helheten. Formerna för detta behöver utvecklas. Den koncernstruktur som finns i många kommuner kan vara en bra bas för den ökade dialogen där moderbolaget då kan ge ägaren ett tydligare ”ansikte”.

13

2 Projektets syfte och uppläggning

De aktiebolag som ägs av kommuner representerar betydande värden och omfattning (mätt som omsättning och/eller antalet medarbetare). Det är därför naturligt att Svenska Kommunförbundet sedan länge intresserat sig för de kommunala bolagens styrning, effektivitet och inriktning. Sedan några år sker också ett organiserat samarbete i bolagsfrågor mellan Svenska Kommunförbundet, Kommunala Företagens Samorganisation (KFS), SABO och Svensk Energi. I Svenska Kommunförbundets regi har flera skrifter1 i bolagsfrågor givits ut. De fyra samarbetsorganisationerna beslöt hösten 2000 att komplettera de tidigare redovisningarna med en praktiskt inriktad studie. För att samla fakta, redovisa dessa samt dra slutsatser om hur kommuner som ägare i praktiken styr sina bolag valdes Bohlin & Strömberg som samarbetspartner.

Uppdraget är formulerat så att det är ”ägarstyrningen” som skall studeras. Med ”ägarstyrning” avses den påverkan och det inflytande som kommunen har genom att den äger aktier i ett bolag. En kommun kan även utöva inflytande på verksamheten i ett bolag som man inte äger i kraft av sin roll som kund eller som myndighet. Det perspektivet ingår inte i denna studie.

Till förutsättningarna för projektet hörde att antalet kommuner i studien skulle begränsas till tre. Med viss kännedom om hur kommunerna valt att organisera sitt ägande fann de fyra uppdragsgivarna och konsul1 De mest aktuella av dessa är: Fakta och Argument om kommunala företag (1997) Kommunala företag – en faktabok (med årlig uppdatering) Ägandets professionalisering i kommunala företag (1999) Hur ska vi styra våra företag (2000) Ägarstyrningens struktur och verktyg (2000)

15

ägarstyrning i praktiken

terna att Borlänge, Söderhamn och Södertälje skulle ge möjligheter till bra exempel.

Faktainsamlingen har skett genom intervjuer med företrädare för respektive kommun och för några av kommunernas bolag. Information och synpunkter har lämnats såväl från kommunens politiska ledning som från tjänstemannaledningen. I bolagen har styrelseordförande eller annan styrelseledamot och verkställande direktören intervjuats.

I samband med intervjuerna har vi samlat in diverse material tillhörande ”styrinstrumenten” t.ex. bolagsordningar, ägardirektiv, bolagsstämmoprotokoll, årsredovisningar m.m. Företrädare för de studerade kommunerna har haft möjlighet att kontrollera denna rapport i utkastform.

Studiens resultat presenteras i denna bok som en beskrivning av de viktigaste utgångspunkterna för ägarstyrning och våra iakttagelser av hur de tre kommunerna har utnyttjat dessa. Vi ger också våra bedömningar eller kommentarer, men då hela tiden från ett generellt perspektiv, d.v.s. vi har på intet sätt ”recenserat” de tre kommunernas sätt att utöva sin ägarstyrning. Redovisningsmetoden innebär också att det inte är en samlad ”fallstudie” per kommun. De bedömningar och slutsatser som redovisas i boken är de båda författarnas – grundade på dels erfarenheterna från de studerade kommunerna samt erfarenheter från andra kommuner och kommunala bolag, dels lång erfarenhet av privatägda bolag. Vi gör inte några fullständiga genomgångar eller hänvisningar till de legala regler som gäller för kommunala bolag – dessa är väl presenterade i de ovan angivna skrifterna utgivna av Svenska Kommunförbundet.

De aspekter som är viktiga för ägarstyrningen är komplexa varför det är svårt att vid en beskrivning eller diskussion behandla enbart en aspekt i taget. I rapporten har vi också försökt att blanda generella aspekter med konkreta exempel. Detta leder till att vissa frågor behandlas på flera olika ställen i rapporten men med lite olika infallsvinklar. Rapportens struktur är följande: • Kapitel 3 behandlar den historiska utvecklingen, de legala utgångspunkterna allmänt samt vissa grundfrågor om koncernbildning.

• Kapitel 4 ger en kort bakgrund till de tre studerade kommunernas bolagsstruktur.

16

projektets syfte och uppläggning

• Kapitel 5 beskriver de grundläggande förhållandena för den praktiska ägarstyrningen där vi ger ett relativt stort utrymme för frågan om varför kommunen har valt bolagsformen.

• I kapitel 6 fördjupar vi vissa viktiga aspekter av ägarstyrningen. I detta kapitel ger vi tydligt våra synpunkter – ofta i anslutning till konkreta exempel.

• I kapitel 7 summerar vi kortfattat våra erfarenheter och ger vår syn på behoven av utveckling.

17

3 Några utgångspunkter

3.1 Historisk utveckling Att kommuner äger bolag är ingen ny företeelse. Redan i mitten av 1800talet fanns bolag ägda av kommuner. Främst gas- och elektricitetsverk, spårvägar m.m. ansågs representera områden av stor strategisk betydelse för samhället. Bolagsformen var en associationsform som var skräddarsydd för affärsmässigt bedriven verksamhet. Samtidigt var man inte direkt underkastad offentligrättsliga regleringar – vilket man då tydligen såg som en fördel. Även framåt har ett genomgående drag varit att bolagen oftast varit en del i utbyggnaden av den kommunala infrastrukturen. Flertalet kommunalt ägda företag finner vi därför inom energiförsörjning, fastighetsområdet, renhållning och övrig kommunalteknisk verksamhet.

Bostadsförsörjningen är ett område som svarat för en betydande del av antalet kommunala företag. I mitten av 1960-talet fanns ca 900 kommunala bostadsföretag. I samband med kommunreformen under 1970-talet minskades antalet allmännyttiga bostadsföretag till ca hälften och har nu minskat ytterligare till ca 325. Tidigare drevs huvuddelen av bostadsföretagen i stiftelseform och var därmed formellt ”ägarlösa”. De flesta allmännyttiga bostadsföretagen är i dag aktiebolag.

Antalet majoritetsägda kommunala företag var 1970 ca 1 400 men sjönk i samband med kommunreformen ner till under 1 200 för att i slutet på 1980-talet börja öka igen, bl.a. i samband med bolagisering av vissa tekniska verksamheter. Som en följd av den ändrade ellagstiftningen (som krävde redovisningsmässig åtskillnad mellan elnätverksamhet och elhandel) kom antalet energiföretag att öka. Trots att en viss utförsäljning skett av såväl elföretag som bostadsföretag har det totala antalet kommunägda bolag ökat och uppgick 1999 till 1 435. Bolagens omsättning var 1999 ca 120 miljarder kronor och hade nästan 43 000 anställda. Till 19

ägarstyrning i praktiken

detta skall läggas att kommuner är minoritetsdelägare i ett antal företag.

3.2 Skillnader och likheter mellan förvaltning och bolag 3.2.1 Allmänt Utgångspunkten för bolag respektive förvaltning är historiskt olika. Bolaget är skapat för att driva affärsverksamhet d.v.s. sälja och producera en vara eller en tjänst samt för att flera personer/företag skall kunna dela på det finansiella åtagandet och ansvaret. Förvaltningens syfte är att driva ett antal aktiviteter gemensamt för (kommun-)invånarna. De olika grundläggande syftena har påverkat de legala regelverken för de två verksamhetsformerna.

Under senare år har en viss förändring skett beträffande de företag där en kommun har ett dominerade inflytande så att dessa företag har att följa samma regler i kommunallagen som gäller för den kommunala förvaltningen beträffande offentlighet, lokalisering och självkostnad (med vissa undantag). Vidare är man skyldig att tillämpa Lagen om offentlig upphandling (LOU).

I sammanfattning kan skillnaderna mellan en förvaltning och ett bolag – oavsett om det är kommunägt eller privatägt – från legala utgångspunkter beskrivas på följande sätt: Område Grundläggande lagregler Finansiering (grund)

Högsta beslutande organ

Operativ ledning Verkställande organ Operativa ledningens ansvar Ekonomiskt åtagande

20

Aktiebolag Aktiebolagslagen Genom ett eget kapital (aktiekapital) tillskjutet av ägaren/-na Bolagsstämma (Fullmäktige i vissa frågor för kommunala bolag) Bolagsstyrelse Verkställande direktör Inför ägaren Begränsat till det insatta ägarkapitalet

Nämnd/förvaltning Kommunallagen Genom anslag som successivt tillförs Kommunfullmäktige

Politisk nämnd Förvaltningschef Inför medborgarna Finns inte reglerat

några utgångspunkter

3.2.2 Styrelseledamot i nämnd och bolagsstyrelse Oaktat att det finns betydande likheter mellan ramarna för ledamöterna i en kommunal nämnd och i styrelsen för ett kommunalt bolag, så finns även skillnader.

Ledamöterna i en bolagsstyrelse har enligt aktiebolagslagen en ”sysslomannaroll” d.v.s. man är förvaltare och företrädare för ägaren av bolaget.

Ytterst är det fråga om att se till att det kapital som ägaren satt in i bolaget inte förbrukas. I privata bolag är det självklart att uppdraget för styrelsen är att se till att kapitalet ökas. Enkelt brukar detta uttryckas som att ledamöterna skall verka för ”bolagets bästa”. Detta gäller oavsett vem som är ägare.

I ett kommunalt bolag kan den grundläggande, relativt ”endimensionella” rollen kompliceras av att ägaren, t.ex. genom sina ägardirektiv, vill uppfylla även andra mål än rent ekonomiska. Men faktum kvarstår att ansvaret för styrelseledamöterna bedöms utifrån om de förmått ”vårda ägarens kapital”. Styrelsen kan även åtalas vid domstol vid försumlighet.

Ledamoten i den kommunala nämnden har ett ”politiskt ansvar” d.v.s. de beslut han eller hon medverkar till kan inte leda till straffansvar.

Ansvaret utkrävs i stället i den politiska processen t.ex. genom att vederbörande inte blir omvald (eller inte blir nominerad i det partiinterna arbetet). Ledamoten i nämnden har en annan frihet att driva sin (sitt partis) politiska linje och utifrån detta försöka uppfylla kommuninvånarnas krav på eller behov av tjänster och service. Perspektivet förskjuts således från ägaren (för det kommunala bolaget) till medborgaren och partipolitisk linje (för den kommunala nämnden). Det borde därför med denna utgångspunkt vara naturligt att ”avpolitisera” arbetet i bolagsstyrelserna (jämför punkt 6.7).

3.2.3 Förändringar i de legala förutsättningarna Förändringar, som har skett under senare tid i lagstiftningen för såväl de kommunala bolagen som för förvaltningarna, innebär vissa restriktioner för bolagen och ökad legal frihet för kommunerna. Detta innefattar regler för hur den kommunala verksamheten i förvaltningsform får organiseras och styras – med bl. a. mindre detaljreglering av delegations- och beslutsrätter men med ökade krav på de kommunala bolagen ex.vis vad gäl21

ägarstyrning i praktiken

ler offentlighet. Sammantaget har detta i själva verket minskat skillnaderna i förutsättningarna för verksamheterna i de olika juridiska formerna. Den praktiska utvecklingen med ökad tydlighet och åtskillnad mellan myndighetsutövning, beställarfunktioner och s.k. utförar- eller produktionsenheter har också gjort att man kan konstatera att det finns ”förvaltningar som drivs under bolagsliknande former”, men att det också finns ”kommunala bolag som drivs som förvaltningar”. Man kan därför ibland fråga sig var på skalan från strikt förvaltningsform till renodlat kommersiell bolagsform (som i näringslivet) en kommunal enhet egentligen befinner sig:

3.3 Koncernbildning Ett stort antal kommuner har gjort en formell koncernbildning av sina bolag (eller vissa av dem) Det finns även exempel på kommuner som har flera koncerner. Vid koncernbildning har således kommunen valt att äga sina bolag indirekt genom ett moderbolag. De legala kraven och förutsättningarna för en kommunal bolagskoncern skiljer sig inte från andra koncerner – aktiebolagslagen och aktuell skattelagstiftning gäller fullt ut.

Kommuners motiv för koncernbildning kan variera: • skatteskäl – för att genom koncernbidrag kunna utjämna vinster/förluster mellan bolag (förutsätter att moderbolaget äger mer än 90 procent av aktierna) och/eller för att genom räntor från moderbolaget till kommunen i praktiken kunna ge en skattefri utdelning 22

några utgångspunkter

• samordningsskäl – för att få till stånd en aktiv samordning och styrning från moderbolaget genom företagsledningen och styrelsen • kombination av skatte- och samordningsskäl.

Både koncernbildningen i sig och kommunens huvudmotiv för koncernbildningen får konsekvenser för ägarstyrningen av bolagen. Genom koncernbildningen kan man formellt hävda att ägarrollen har tagits över av moderbolaget och att det kan finnas utrymme för tolkning av hur långt ner i en koncern kommunallagens särbestämmelser för kommunalt ägda bolag är legalt tvingande. Det finns därför starka skäl för att mycket tydligt klara ut ansvarsförhållanden mellan kommunens organ (kommunfullmäktige och kommunstyrelsen) å ena sidan och moderbolaget å den andra vad gäller styrningen och uppföljningen av dotterbolagen. Speciellt i fallet med en koncernbildning i huvudsak av skatteskäl och i praktiken ett ”passivt” moderbolag finns risk för legala oklarheter eller konflikter. En aktiv koncern kan å andra sidan ge den kommunala ägaren ett tydligt och synligt ”ansikte”.

23

4 De studerade kommunernas bolagsstruktur 4.1 Borlänge

Borlänge har nyligen (1999) bildat koncern för sina helägda bolag med det uttalade syftet att öka samordningen mellan bolagen och inom kommunen totalt men också för att ge ägandet ett ”ansikte”. Det bör också påpekas att Borlänge Energi utöver energiverksamheter även har ansvaret för VA-verksamheten, renhållning och gatu- och parkverksamhet. I samband med att den senare verksamheten fördes över till bolaget gjordes en mycket omfattande rationalisering jämfört med det tidigare Gatukonto25

ägarstyrning i praktiken

rets resurser. Man avser att under 2001 på motsvarande sätt föra över huvuddelen av dagens Fastighetskontor till det allmännyttiga bostadsbolaget AB Stora Tunabyggen. Fastighets AB Hushagen är kommunens bolag för kommersiella fastigheter med bl. a. stora satsningar på industrioch kontorslokaler i Teknikdalen.

Borlänge är också delägare (38,2%) i Dala Airport AB.

4.2 Söderhamn

Söderhamns kommun har organiserat sin bolagsverksamhet i tre grupper: • Faxeholmen AB (bostadsbolaget) • Söderhamn Stadshus AB (moderbolag till företagen inom den kommunala infrastrukturen) • Söderhamn Teknikpark AB; verksamheten är under uppbyggnad.

Bolagsbildningen av energiverksamheten härrör sig från början av 1990talet. Söderhamn Stadshus AB och koncernbildningen inom infrastrukturen genomfördes 1997.

Bostadsbolaget Faxeholmen hade under andra halvan av 1990-talet stora ekonomiska problem. Behoven av kapitaltillskott ansågs så stora att 26

de studerade kommunernas bolagsstruktur

de lämpligast hanterades direkt av kommunen (och alltså inte genom Söderhamn Stadshus AB).

Uppgiften för Marma Industri AB var att bygga och förvalta industrilokaler samt stimulera näringslivet inom kommunen. Under slutet av 1990-talet har verksamheten minskat i omfattning och blivit förlustbringande. Genom andra, framgångsrika, näringslivssatsningar har behovet av att driva Marma Industri AB försvunnit varför bolaget nu är under avveckling.

4.3 Södertälje

Södertälje kommun har två koncernbildningar. Denna konstruktion gjordes i samband med kommundelningen 1999 där Nykvarn blev egen kommun. Vid delningen av de kommunala tillgångarna köpte Nykvarn ut de bostadsfastigheter som fanns i den tidigare kommundelen, men behöll sin andel (ca 9%) av aktierna i Telge Energi. I samband med de juridiska och ekonomiska transaktionerna vid dessa förändringar har värdet på Telge Energi räknats upp kraftigt vilket leder till att Telge Energi Holdings revers till kommunerna har medfört ökat underlag för skattefritt ränteuttag från energiverksamheterna.

Inom den andra – helägda – koncernen kommer förändringar att ske 27

ägarstyrning i praktiken

när bolaget för kommersiella fastigheter, Fastighets AB Karlavagnen, kommer att bli ett dotterbolag till det allmännyttiga bostadsbolaget AB Telgebostäder. Formerna för denna överföring beskrivs nedan i avsnitt 5.3.3. AB Telgebostäder och Fastighets AB Karlavagnen har dotterföretag och utgör i sig således också koncerner. Även Telge Energi är en koncern vilket framgår av skissen ovan.

Av de delägda bolagen har Söderenergi AB stor ekonomisk betydelse.

Bolaget, som är delägt tillsammans med två andra kommuner, svarar för produktion av huvuddelen av den fjärrvärme som distribueras av Telge Energi. Träffpunkt Tälje AB är ett turist- och informationsbolag som ägs tillsammans med näringslivet och föreningar. SYVAB är ett bolag för avloppsrening ägt av ett antal kommuner i södra Stor-Stockholm.

Telge Kraft AB, som är ett bolag för kraftinköp, ägs tillsammans med AstraZeneca, Ericsson och Scania. Hemmaplan AB är ett internetföretag för marknadsföring och försäljning av energi- och andra hushållsrelaterade tjänster. Tom Tits Experiment AB är ett upplevelse- och utbildningsföretag.

28

5 Ägarstyrning i praktiken – grunder och exempel Redan valet av bolagsformen leder till konsekvenser för kommunens styrning. De grundläggande motiven påverkar – eller borde i vart fall påverka – utformningen av styrningen i praktiken. I detta kapitel beskriver vi några av grunderna relativt översiktligt för att i nästa kapitel fördjupa vissa aspekter.

5.1 Varför väljs bolagsformen. Verksamhetens syfte 5.1.1 Allmänna motiv Den långa tradition som finns för bolagsformen och de förändringar som har skett i förutsättningarna för den kommunala verksamheten gör att man lite tillspetsat skulle kunna indela de kommunala bolagen i två kategorier: • bolag som ”råkar ägas av kommuner” • bolag där kommunen mycket medvetet har valt bolagsformen för en viss verksamhet.

Indelningen har ett intresse, bl. a. för att visa kommunernas vilja att förändra formerna i takt med nya förutsättningar och behov. Ett annat sätt att se på bolagsformen är att ange de motiv som ofta förs fram: • tydlighet i det ekonomiska ansvaret med bra förutsättningar för konkurrensneutralitet och konkurrensutsättning • enkelhet vid eventuell framtida utförsäljning (privatisering) • bättre möjligheter för rationaliseringar och höjd produktivitet.

De två första motiven vill vi karaktärisera som i huvudsak strategiska med29

ägarstyrning i praktiken

an det sista mera är operativt/lönsamhetsorienterat. Motiven är naturligtvis inte varandra uteslutande utan de kan samverka.

Med ”strategiska motiv” menar vi t.ex.: • Skapa tydlighet och bra förutsättningar för konkurrensutsättning t.ex. genom att kommunen har eller vill ha flera leverantörer inom samma område varav det egna företaget är ett av alternativen. Viktigt blir då att de ekonomiska och andra förutsättningarna blir lika, att redovisningen blir baserad på samma grunder som för privata företag etc. så att konkurrensneutraliteten säkerställs.

• Delägarskap. Bolagsformen skapar förutsättningar för samverkan och samägande mellan kommunen och t.ex. ett privat företag. Om ett sådant behov finns t.ex. för att kombinera resurser och kompetenser på ett optimalt sätt inom en kommun kan detta knappast ske på annat sätt än inom en bolagsbildning. (Kommunallagens krav på vilka verksamheter som kommunen kan engagera sig i begränsar dock möjligheterna för delägande med privata bolag.)

• Kommande utförsäljning. Även om en verksamhet driven i förvaltningsform naturligtvis också kan överlåtas (säljas) till ett privat företag, så är det i regel betydligt enklare att genomföra en försäljning av aktierna i ett befintligt kommunalt bolag.

De ”operativa/lönsamhetsorienterade motiven” för bolagisering är i viss utsträckning subjektiva och baserade på attityder. Attityderna har i några fall en legal grund (genom att lagstiftningen för bolag är annorlunda än för kommunal verksamhet i förvaltningsform), men kanske inte i den omfattningen som kommunerna ofta för fram. De operativa motiv som brukar framföras kan sammanfattas på följande sätt: • I bolag kan man åstadkomma snabbare beslutsvägar bl.a. genom att man inte har samma beredningstvång som inom den kommunala förvaltningen.

• Styrelsearbetet i bolag är tydligare inriktat på bolagets effektivitet än i den politiska nämnden där politiska/ideologiska aspekter inverkar även på den löpande verksamheten.

• Bolagets ekonomiska uppbyggnad ger bättre förutsättningar för ett tydligare resultatansvar. Detta anses inte enbart gälla på nivån VD/ 30

ägarstyrning i praktiken – grunder och exempel

förvaltningschef utan även hela verksamheten. Man kan skapa bättre och tydligare delegering till personer men också till enheter/avdelningar under den verkställande direktören än under förvaltningschefen.

• Det tydligare resultatansvaret anses även leda till en högre produktivitet och att möjligheterna till förändringar och rationalisering är bättre i bolaget än i förvaltningen.

• ”Avlastning” av den kommunala investeringsbudgeten. Detta gäller enbart om bolaget har förutsättningar att låna investeringskapital på egna meriter (egen balansräkning). Bedöms bolagets balansräkning och lönsamhet som för svag kommer kommunen troligen att få lämna borgen för bolagets lån varvid ”avlastningen” i praktiken upphör.

• En tydlig åtskillnad mellan den kommunala ekonomin för de i huvudsak skattefinansierade ”kärnverksamheterna” och den i princip avgifts- och intäktsbaserade bolagsekonomin.

5.1.2 Motiven i praktiken I Söderhamn genomfördes 1991 en utredning om förutsättningar för bolagisering av delar av den kommunala verksamheten. Förutom analysen av dessa förutsättningar lades vissa principer för ägande fast. Utredningen fick därmed delvis karaktären av en policy. Det är även i den rollen som handlingen omnämns t.ex. i senare utarbetade ägardirektiv till de nuvarande bolagen.

Borlänge och Södertälje har inte någon samlad, skriftlig policy för ägandet just i bolagsform utan traditionerna att vissa verksamheter ”länge” har drivits i bolagsform är nog en viktig förklaring. Man anger vid våra intervjuer dessutom ett antal av fördelarna enligt ovan. Även om motiven för bolagsformen varierar mellan de tre studerade kommunerna är det påtagligt att man är nöjd med bolagsformen – ingen har några planer på en ”avbolagisering” och återförande av verksamheter till förvaltningsformen.

I alla de studerade kommunerna är de operativa/lönsamhetsorienterade motiven de viktigaste. I en av kommunerna (Söderhamn), som lämnat underlag för studien, kan dessa motiv för bolagisering anses särskilt entydiga. Några behov av eller tankar kring de motiv som vi kallat ”stra31

ägarstyrning i praktiken

tegiska” finns inte inom den kommunen. Detta hindrar naturligtvis inte att kommunen ”när läge uppkommer” kan nyttja bolagiseringen för en snabb försäljning.

I Borlänge kan möjligen även konkurrensutsättningsmotivet anses ha en betydelse genom kommunledningens uttalande att de inte ser det som nödvändigt att bolagen utför all verksamhet med egna resurser. Speciellt Borlänge Energi har en tydlig strategi att för vissa av sina verksamheter utnyttja entreprenörer och därmed bidra till att ”skapa en marknad”.

I Södertälje har möjligheterna till delägande med såväl näringslivet som med andra kommuner en tydlig strategisk innebörd. För Södertälje har bolagsformen även påverkan på de diskussioner som förs (eller rättare nyligen förts) om förändringar i ägarstrukturen för energiverksamheterna.

I princip har samtliga representanter för de studerade kommunerna (centrala politiker, bolagsordföranden, VD-ar, och kommunchefer) mycket positiva uppfattningar om förbättringsmöjligheterna efter det att man bolagiserat eller fört över verksamheter till bolag. I alla kommunerna gavs exempel på att man ansett sig ha kunnat genomföra stora personalförändringar inom bolagen som inte skulle kunnat ske inom förvaltningsformen.

5.1.3. Verksamhetens syfte och mål Ovan har vi diskuterat motiven för att ombilda en verksamhet driven i förvaltningsform till kommunalt bolag – eller att fortsätta att driva verksamhet i bolagsform. Med utgångspunkt i de tre studerade kommunernas sätt att leda den bolagiserade verksamheten finns det även anledning att ta upp syfte och mål efter det att bolagiseringen genomförts.

Kommunernas syfte och mål med sina bolag kan med utgångspunkt i kommunallagen inte enbart fokusera på lönsamhet eller avkastning på investerat kapital. Andemeningen med all kommunal verksamhet är ju att den är till för kommuninnevånarnas nytta. Trots denna grund går det ändå att i praktiken identifiera något skilda tillämpningar för de olika bolagen. Med hjälp av figuren nedan vill vi exemplifiera diskussionen. Ordet ”kommunnytta” betyder i sammanhanget ett samlat uttryck för den politiska uppfattningen av värdet för kommunen och dess invånare vid si32

ägarstyrning i praktiken – grunder och exempel

dan av eventuella ekonomiska fördelar som finns av att driva verksamheten i egen regi. Bilden använder förhållandena i Söderhamn som exempel och utgår från de egna, subjektiva bedömningar som företrädare för Söderhamns kommun själva har framfört.

I figuren har vi i sammanfattning försökt visa följande: • Bostadsbolaget Faxeholmen har ett uttalat ”kommunnyttosyfte” – vilket är ett sätt att uttrycka den politiska uppfattningen om bolagets nytta. De uttalade kraven på lönsamhet är låga.

• Företagen ingående i Söderhamn Stadshus AB (energi och VA-verksamhet) har naturligtvis också ett tydligt ”nyttosyfte” eftersom de är delar av den kommunala infrastrukturen. Det ingår även några andra verksamheter där den direkta nyttan för medborgarna är mindre påtaglig. Därför har vi dragit den ellipsen något neråt i figuren. För dessa företag finns även ett lönsamhetskrav uttalat, varför ellipsen hamnar längre till höger i figuren.

33

ägarstyrning i praktiken

Att en kommun uttalar ett tydligt lönsamhetsmål (t.ex. viss vinstmarginal eller räntabilitet på kapitalet) betyder inte självklart att kommunen också tar ut medlen ur bolaget. Vill vi göra beskrivningen komplett över kommunens sätt att se på verksamheten ekonomiskt måste vi justera matrisen ovan så att ”Krav på lönsamhet” byts mot ”Krav på utdelning till ägaren”. I figuren åskådliggörs att Söderhamns kommun har ett visst krav på utdelning från bolagen i koncernen (här i form av att moderbolaget Söderhamn Stadshus AB skall betala räntor på det kapital som kommunen lånat upp/satt in för att starta och finansiera bolaget), men inte från bostadsbolaget.

34

ägarstyrning i praktiken – grunder och exempel

På motsvarande sätt kan vi beskriva förhållandena i Borlänge:

Kommunledningen i Borlänge placerar alla sina bolag i ”mitten” i den vänstra figuren – lönsamhetskraven är uttryckta som ”ej understiga medelnivån för motsvarande bolag”. Beträffande kraven på utdelning till kommunen (högra figuren) sätter Borlänge upp låga krav (”avkastningen skall tillfalla kunderna”).

För Södertälje visas en mera differentierad syn på de olika typerna av bolag:

35

ägarstyrning i praktiken

För energiverksamheterna har man satt upp höga krav på både lönsamhet och utdelning till kommunen, men har en differentierad syn på kommunnyttan. Fjärrvärmedelarna anses (utöver den ekonomiska utdelningen) ha en indirekt betydligt högre kommunnytta än elverksamheterna – vilket också återspeglat sig i diskussionerna om det framtida ägandet. För bostads- och fastighetsbolagen har man ”medelhöga” lönsamhetskrav, men relativt låga utdelningskrav. I Södertälje har man även beskrivit hur kommunnyttan kan anses ha varierat för de olika bolagen över tiden.

Inplaceringarna av de olika bolagen i de båda typerna av matriser är självfallet i hög grad subjektiv – vi har använt oss av kommunernas egna sätt att ange kraven och nyttan. De exakta positionerna är inte det viktiga för det principiella resonemanget.

5.1.4 Våra kommentarer och slutsatser De företag som ingår i vår analys är, liksom för den samlade kommunala företagssektorn i övrigt, i stor utsträckning ”tekniska” d.v.s. de är verksamma inom den kommunala infrastrukturen (energi, VA, renhållning etc) eller inom bostadssektorn. I underlaget för rapporten ingår inga företag inom de ”mjuka” sektorerna (Tom Tits Experiment AB i Södertälje kan sägas utgöra ett undantag).

Med de mycket tydliga argumenten för förtjänsterna med att driva kommunal verksamhet i bolagsform som förts fram skulle man naturligtvis kunna ställa följande frågor: • Är det verkligen sant att effektivitet/produktivitet och förändringsbenägenhet är så mycket bättre i bolagsformen? Även om exemplen på förbättringar i samband med bolagisering eller överföring av verksamheter till bolag är flera kan man naturligtvis ifrågasätta huruvida det är formen i sig eller själva förändringen som är den viktigaste drivkraften.

• Om förbättringarna är så stora som man påstår (upplever) varför driver man inte mycket kraftfullare en bolagisering på andra områden än de ”tekniska”? Behoven av effektivitet och hög produktivitet är väl lika stora inom kommunens övriga verksamhetsområden?

• Eftersom förvaltningsformen utifrån ovanstående beskrivning kan 36

ägarstyrning i praktiken – grunder och exempel

tolkas som varande mindre effektiv (än bolagsformen) vad görs för att ta bort de hinder som finns? Den frågan kan även ses i ett vidare perspektiv. Hur lätt/möjligt är det att rekrytera goda krafter till förvaltningsdelen i kommunen när kommunens företrädare själva anser att den drivs med mindre god produktivitet?

Sammantaget anser vi att det i stor utsträckning handlar om attityder.

Både inom de båda verksamhetsformerna och mellan företrädare för dem. Det är onekligen lättare att skapa förståelse internt för ekonomiska mål och behov av förändringar med hänvisning till lönsamhetskrav i bolagsformen än vad det kanske är med de lite mera ”mjuka” mål som ofta dominerar i förvaltningarna. Här borde kommunerna bättre utnyttja de olika erfarenheter som finns inom de båda sektorerna för att öka effektiviteten bl.a. genom attitydpåverkan och tydlighet i krav. Vi anser också att det är viktigt att sträva efter förbättrade attityder mellan förvaltningar och bolag. Alla har ju som grundsyfte någon form av nytta för kommunen och dess invånare, varför en indelning i ”vi och dom” bör motarbetas med kraft. Detta kräver ökad samverkan, men också ökad förståelse och kunskap om att man faktiskt har valt mellan olika styrformer – och att man från kommunens sida har gjort ett medvetet val.

Intressant att konstatera är att representanterna för alla de tre studerade kommunerna har kunnat ge en relativt samstämmig syn på både ”kommunnytta” och olika typer av ekonomiska krav för bolagen i respektive kommun.

5.2 De formella styrinstrumenten 5.2.1 Översikt Styrningen från kommunledningen mot bolag respektive förvaltning kan i sammanfattning karaktäriseras på följande sätt: • Mot bolag är styrningen främst ”indirekt” d.v.s. kommunen kan inte påverka den löpande verksamheten. Den ”indirekta” styrningen får även två tydliga kanaler: o Kommunen som ägare med de instrument och förutsättningar som aktiebolags- och kommunallagen ger.

37

ägarstyrning i praktiken

o Kommunen som beställare och kund till de tjänster eller varor som bolaget tillhandahåller.

• Mot bolag blir relationer i form av juridiskt bindande avtal/dokument, vilket inte är fallet mellan KF/KS och de olika förvaltningarna.

• Mot förvaltningen är styrningen ”direkt”. Kommunen och dess företrädare (såväl politiker som tjänstemän) är del i hela verksamheten.

Man kan om man så vill direkt ingripa i ”produktionsprocessen” eller i det operativa beslutsfattandet. Formellt är det respektive nämnd som styr och följer upp sin förvaltning, men kommunstyrelsen har såväl en formell uppföljning som en – ofta – informell påverkan på verksamheterna. I planerings- och budgetarbetet är kommunstyrelsen aktiv aktör och kommunfullmäktige engagerar sig ofta även i detaljer.

Aktiebolagslagen och de kompletterande bestämmelserna i kommunallagen ger kommunen ett antal instrument för att utöva sin ägarroll och styrning av bolag. Minimikravet på kommunen är att man utformar en bolagsordning (på en viss miniminivå som framgår av aktiebolagslagen och kompletterande bestämmelser i kommunallagen), tillsätter styrelse och revisorer samt ser till att styrelse och VD sköter bolaget på ett acceptabelt sätt. Samlat kan de formella instrumenten anses bestå av: • bolagsordning • ägardirektiv2 • styrelsens arbetsordning • VD-instruktion.

Egentligen är det enbart de två första som är ägarens direkta instrument, men även de två övriga kan anses ingå i ägarens arsenal. Utöver att ägaren kan kontrollera att arbetsordningen och VD-instruktionen finns (vilket f.ö. krävs enligt aktiebolagslagen) kan man ställa krav på innehållet.

Exempel på hur ägaren skulle kunna påverka innehållet i styrelsens arbetsordning är att som bindande policy ange att styrelsesuppleanter endast skall kallas till styrelsemöte vid förfall för ordinarie ledamot – om man nu som ägare tror att ett mindre antal närvarande vid styrelsemöte ger en effektivare arbetsform.

2 Se kommentarer till begreppet ”ägardirektiv” nedan i avsnitt 5.2.3

38

ägarstyrning i praktiken – grunder och exempel

5.2.2 Bolagsordning Bolagsordningen fastställs (och ändras om så anses erforderligt) av bolagsstämman. Av aktiebolagslagen framgår vad som måste regleras.

Den viktigaste punkten är ”ändamålsparagrafen” d.v.s. vad skall och får bolaget syssla med.

Aktiebolagslagen förutsätter i grunden att företag drivs med vinstsyfte. För de kommunala bolag där ”självkostnadsprincipen” skall gälla, måste detta skrivas in i bolagsordningen.

Av bolagsordningen för (helägda) kommunala bolag skall även framgå att det inte är bolagsstämman utan kommunfullmäktige som tillsätter styrelsen och revisorerna.

Lämpligen innehåller bolagsordningen också de övriga krav som kommunallagen ställer på kommunala bolag såsom insyn och kravet att kommunfullmäktige bereds tillfälle att yttra sig över viktigare frågor.

Bolagsordningen bör reglera att ändring av bolagsordningen skall godkännas av fullmäktige.

En viktig formell del av bolagsordning är frågorna rörande styrelse och revisorer. Styrelsen i ett bolag har en stark ställning. I princip ligger hela den operativa ”makten” hos styrelsen. Styrelsen kan sedan i och för sig (och gör även så) delegera rätten att fatta beslut i många frågor och därmed lämna över ”makt”. Med den ställning styrelsen har blir självfallet rätten att sätta till styrelse ett viktigt instrument för kommunen att ta ansvar för och påverka bolagets verksamhet. Kommunen tillsätter även revisorer (såväl auktoriserad som förtroenderevisor) vilket naturligtvis är en viktig del i tillsynsverksamheten.

5.2.3 Ägardirektiv – ett sätt att utöva inflytande Under senare år har kommuner som ägare till bolag ofta aktiverat sin ägarroll och funnit det lämpligt att stärka kontrollen över bolaget. I många kommuner har detta lett till att ägaren/kommunen utformat speciella ”ägardirektiv” som styrelsen och VD haft att följa. Ägardirektiven har ingen legal status i den meningen att de föreskrivs i någon lag (varken i aktiebolags- eller kommunallagen). Genom att de beslutas av kommunfullmäktige (eller efter delegation av kommunstyrelsen) och därefter genom ägarens representanter formellt beslutas och protokollförs på bolags39

ägarstyrning i praktiken

stämman kan man emellertid ge dem en bindande inverkan på styrelsens arbete. Vi anser att det är viktigt att begreppet ”ägardirektiv” används enbart för den typen av dokument och inte för vilket ”informellt uttalande som helst från kommunledningen”.

Vi kan konstatera att vi inte stött på begreppet ”ägardirektiv” inom privata företag. Bolagsordningen och framför allt makten över tillsättandet av styrelseledamöterna anses inom näringslivet vara tillräckligt för att ägarna skall känna att de har kontroll över verksamheten.

De ägardirektiv som utformas som en del i styrning av kommunala företag avses främst påverka bolagens externa beteende d.v.s. vad man skall ägna sig åt (eller inte ägna sig åt).

Inom privata koncerner kan vi emellertid finna ”direktiv” utfärdade av koncernledningen/moderbolaget som dotterbolagen har att följa vad gäller det interna beteendet. Det kan avse regler/policy för personalhantering, information eller ekonomistyrning. I de studerade kommunerna finns även exempel på hur det i allmänna ägardirektiv har angivits att vissa interna kommunpolicies även skall tillämpas inom bolagen.

Kommunallagen lägger ett ansvar på kommunstyrelsen att utöva en uppsyn över bolagens verksamhet. Formellt kan detta naturligtvis tolkas begränsat till att övervaka att bolaget inte bedriver verksamhet i strid med bolagsordningen eller de särskilda ägardirektiven. Huruvida ansvaret också skall omfatta effektivitet och måluppfyllnad m.m. är en intressant fråga för den praktiska utformningen av ägarstyrningen.

5.3 Styrning i praktiken 5.3.1 Bolagsordningen i praktiken Självfallet finns bolagsordningar i samtliga de företag som ingått i studien. De behandlar tydligt de frågor som skall regleras enligt de aktuella lagarna. I en av kommunerna har man en mycket enhetlig form för bolagsordningarna medan det i de övriga finns lite olika disposition och formuleringar.

Beskrivningar av bolagets verksamhetsinriktning är i flertalet fall – liksom i många privata företag – svepande och knappast särskilt styrande för styrelsen. De är emellertid i regel tillräckliga för att motsvara kraven för 40

ägarstyrning i praktiken – grunder och exempel

att tillse att man håller sig inom den kommunala kompetensen.

Det kan vara av värde att markera att aktiebolagslagen i princip förutsätter att ett bolag drivs i vinstsyfte. Eftersom huvuddelen av de kommunala bolagen inte får drivas med vinstsyfte är det viktigt att detta markeras i bolagsordningen. Detta kan exempelvis annars få betydelse för enskilda styrelseledamöters syn på sitt personliga ansvar. Står det inte i bolagsordningen kan möjligen motsvarande formulering i ägardirektiv vara tillräckligt men det är en opraktisk metod. I åtminstone en bolagsordning har vi funnit en särskild paragraf om ”ägardirektiv” där det anges att ”de allmänna ägardirektiv och för bolaget särskilt ägardirektiv som tillstyrkts av kommunfullmäktige skall gälla för bolaget” (Södertälje Hamn AB).

5.3.2 Styrelsesammansättning i de studerade bolagen Söderhamn I Söderhamn är samtliga styrelseledamöter med ett undantag hämtade från den politiska församlingen i kommunen. Undantaget är att det i moderbolaget sedan något år finns en medlem som inte har något politiskt uppdrag. Någon mer omfattande diskussion har inte förekommit inom Söderhamns kommun angående principerna för val av ledamöter. Den opolitiska representanten verkar inte ha valts som ett led i en principändring utan mera i kraft av personlig kompetens.

Liksom i många kommunala bolag har företagen ägda av Söderhamns kommun relativt stora styrelser. Bolagsordningarna föreskriver högsta antal till 9 och lägsta till 5 med lika många suppleanter. För flertalet av företagen finns f.n. 7 ordinarie och 7 suppleanter. Genom att suppleanterna skall kallas till styrelsemötena och har samma yttranderätt som de ordinarie ledamöterna finns en betydande risk för att styrelsearbetet blir tungt. Till de av kommunfullmäktige valda ledamöterna skall dessutom läggas representanter för de anställda (enligt lagen om styrelserepresentation). Sammantaget blir därför antalet närvarande – ledamöter, suppleanter, arbetstagarrepresentanter, VD och föredragande tjänstemän – ofta mycket stort.

Flertalet styrelseledamöter är fullmäktigeledamöter och eller ledamot 41

ägarstyrning i praktiken

i kommunstyrelsen. I några fall har styrelseledamoten uppdrag i någon av nämnderna i kommunen. Moderbolaget, Söderhamn Stadshus AB har en styrelse som består av 7 ordinarie medlemmar och 3 suppleanter. Sex av de ordinarie ledamöterna är hämtade från kommunfullmäktige, två av dem är tillika medlemmar i kommunstyrelsen.

Borlänge Borlänge skiljer sig från Söderhamn i några väsentliga avseenden: • styrelsesuppleanter kallas till styrelsemötena enbart vid förfall för ordinarie ledamot eller för speciella frågor (reglerat i arbetsordningen för styrelsen) • i ett av bolagen (Borlänge Energi) finns tre externa styrelseledamöter och man överväger att även i de övriga rörelsedrivande bolagen ta in externa ledamöter.

Man har velat hålla nere antalet närvarande vid styrelsemötena för att ge möjligheter till ett mera aktivt styrelsearbete.

Erfarenheterna av att ha tre externa ledamöter i Borlänge Energis styrelse är mycket positiva. Beträffande Borlänge Energi kan dessutom noteras att kommunstyrelsens ordförande är ordinarie styrelseledamot medan ordföranden är utan andra formella politiska uppdrag utöver fullmäktigeledamotskapet. Antalet styrelseledamöter (utöver arbetstagarrepresentanter) är 9.

Ordföranden i AB Stora Tunabyggen är tillika ledamot i kommunstyrelsen och ersättare i kommunstyrelsens finansutskott. Ingen styrelseledamot i övrigt är från kommunstyrelsen. Antalet styrelseledamöter (utöver arbetstagarrepresentanter) är 7.

Ordföranden i Fastighets AB Hushagen är kommunfullmäktiges ordförande. Ingen styrelseledamot är från kommunstyrelsen. Antalet styrelseledamöter (utöver arbetstagarrepresentanter) är 5.

Moderbolagets styrelse är identiskt med kommunstyrelsens finansutskott.

Kommundirektören, som tillika är VD för moderbolaget, deltar regelmässigt som adjungerad vid samtliga dotterbolagens styrelsemöten.

42

ägarstyrning i praktiken – grunder och exempel

Södertälje Södertälje har liksom Söderhamn stora styrelser i de stora rörelsedrivande bolagen (energi- och bostadsbolagen) – 11 resp 10 ledamöter och lika många suppleanter samt arbetstagarrepresentanterna. Eftersom suppleanterna har närvaro- och yttranderätt blir antalet närvarande vid styrelsemötena regelmässigt 30–35 personer. Ordförandena sitter inte i kommunstyrelsen, men några av ledamöterna gör det. I de övriga rörelsedrivande bolagen är antalet styrelseledamöter mindre (4–7), men med närvaro- och yttranderätt för suppleanter.

Styrelserna i de båda moderbolagen är identiska med kommunstyrelsen (med undantag för två mindre partiers representant).

I Telge Energis helägda dotterbolag är Telge Energis VD ordförande och styrelseledamöter är externa personer, tjänstemän från kommunen (i regel stadsdirektören) och bolaget. I Telge Återvinning AB har dock en speciell konstruktion gjorts. Mot bakgrund av bedömningen av miljöfrågornas politiska betydelse är styrelsen identisk med den politiskt tillsatta styrelsen i Telge Energi AB men med VD som ordförande. I det delägda Telge Kraft AB har de externa delägarna varsin styrelseledamot och suppleant; ordförande är Telge Energis ordförande; stadsdirektören är ledamot; en suppleant är ledamot av kommunstyrelsen.

I Tom Tits Experiment AB finns tre externa styrelseledamöter med speciell sakkunskap inom naturvetenskaplig undervisning och forskning.

I Södertälje pågår diskussioner om styrelsernas storlek. Styrelserna har visserligen presidier men dessa utnyttjas i praktiken inte. Erfarenheterna tycks vara att styrelserna mera blir ett informationsorgan än ett arbetsforum. Verkställande direktörernas behov av ett diskussionsforum får främst lösas genom dialoger med styrelseordföranden eller på annat sätt (extern rådgivare).

I det delägda Söderenergi AB är Södertäljes kommunstyrelses ordförande styrelseordförande. Med hänsyn till konstruktionen att Söderenergi levererar värme till delägarnas distributionsbolag till självkostnad, d.v.s. ger ett nollresultat, blir styrelsens arbete relativt operativt inriktat med bl.a. frågor om bränsleval och miljö. Dessa frågor är naturligtvis även intressanta ur det kommunala ägarperspektivet utöver de rena eko43

ägarstyrning i praktiken

nomiska aspekterna. Genom konstruktionen får Södertäljes ägarpåverkan på Söderenergi även en klar betydelse för kommunens ägande i Telge Energi.

5.3.3 Ägardirektiven i praktiken Söderhamns kommun utarbetade 1991 ”Företagspolicy för Söderhamns kommun”. Dokumentet innehåller två delar: • en analys av förutsättningarna för bolagisering av vissa verksamheter • grundläggande principer för hur kommunen skall ställa sig till krav på eller direktiv till de företag man äger eller bildar.

Direktiven gäller alltjämt och i respektive bolag hänvisas till företagspolicyn. Den skulle kunna karaktäriseras som ett slags grundläggande ”ägardirektiv”.

De övriga två kommunerna har inte någon ”uppdaterad” samlad policy för sitt ägande. Där blir de årsvisa ägardirektiven en viktig del av ägarens inriktning av bolagens verksamhet.

I alla tre kommunerna har ägardirektiven de senaste åren fått ökad uppmärksamhet.

I Borlänge har ägardirektiven i samband med koncernbildningen fått en helt ny utformning. De innehåller en för alla bolagen gemensam del, som delvis kan ses som en policy för ägandet. De bolagsvisa ägardirektiven beskriver relativt detaljerat, men ändå principiellt, hur respektive bolag skall bidra till kommunnyttan. Inga konkreta aktivitetskrav är ställda.

De ekonomiska kraven är främst uttryckta som: • utveckling och investeringar skall klaras utan ägartillskott • lönsamhetsnivån anges som en jämförelse bland de bästa (”30 bästa”) av motsvarande företagstyp • avkastningen skall tillfalla kunderna (mycket lågt utdelningskrav till ägaren).

I Södertälje har också en grundläggande översyn av ägardirektiven skett nyligen. Av ärendets hantering framgår att kommunstyrelsens roll för uppföljning och styrning betonas tydligare än tidigare. För de rörelsedrivande bolagen finns, utöver beskrivning av bolagets förväntade bidrag 44

ägarstyrning i praktiken – grunder och exempel

till kommunnyttan, tydliga lönsamhetskrav (räntabilitetskrav och jämförelsekrav) och krav på utdelning/koncernbidrag samt vissa krav på aktiviteter. De sistnämnda kraven är för närvarande av relativt marginell verksamhetsbetydelse. De tycks mera vara en form av politiska markeringar. Den politiska ledningen vill dock se möjligheter att ge sådana aktivitetskrav (men samtidigt ta konsekvenserna för exempelvis avkastningskraven).

I Söderhamn har ägardirektiven i princip samma utformning för kommunens samtliga företag och överlappar på flera punkter bolagsordningens bestämmelser.

I samtliga kommuner är ägardirektiven beslutade i kommunfullmäktige och sedan framförda av kommunens ägarrepresentant vid respektive bolagsstämma för beslut. Alla tre kommunerna har rörelsedrivande bolag, som är dotterbolag till respektive koncerns moderbolag. Fullmäktiges ägardirektiv är dock direkt relaterade till verksamheten i dotterbolagen varför det i regel har krävts ett särskilt beslut om att moderbolagen skall tillse att ägardirektiven behandlas och protokollförs vid respektive dotterbolags bolagsstämma. Detta förfarande är naturligtvis praktiskt, men visar också att koncernernas moderbolag i praktiken inte utövar ägarrollen i dessa grundläggande ägardirektiv.

I jämförelse med den omfattande dialog som sker i verksamhetsplaneoch budgetprocessen för förvaltningarna är dialogen med bolagen om ägardirektiven mycket rudimentär. I regel tycks den ha varit begränsad till en skriftlig remiss.

Ett exempel på hur ägardirektiv har använts i en stor fråga kan lämnas från Södertälje. Fastighetsbolaget AB Karlavagnen skulle köpas av bostadsbolaget AB Telgebostäder och således bli ett dotterbolag (och därmed ett dotter-dotterbolag till moderbolaget Södertälje Kommuns Förvaltnings AB). Kort kan anges att det huvudsakligen var skatte- och finansskäl till förändringen. För bostadsbolaget var det en ekonomiskt/ finansiellt negativ förändring, men ur kommunens totala synvinkel ett rationellt alternativ. Diskussion uppstod om bostadsbolagets styrelse skulle fatta beslut om förändringen grundad på de övergripande kommunala intentionerna. Eftersom styrelsen i en sådan fråga generellt har att se till bolagets bästa valde man att låta kommunfullmäktige fatta be45

ägarstyrning i praktiken

slut om förändringen och i ett ägardirektiv till bostadsbolaget ange att förvärvet av fastighetsbolaget skulle genomföras. Ägardirektivet behandlades vid bostadsbolagets bolagsstämma. På detta sätt kan man anse att ägaren därmed tog ansvaret för förändringen – åtminstone kan ägaren sedan inte ha synpunkter på bolagsstyrelsen för åtgärden (se avsnittet 3.1.2 om styrelseledamots ansvar).

5.4 Den informella påverkan Den information, som inhämtats från företrädarna för de tre kommunerna och dess bolag, har i huvudsak fokuserat på de formella styrinstrumenten (bolagsordning, ägardirektiv etc). Det är självklart att det vid sidan av de formella handlingarna och kontakterna mellan ägaren och det kommunala bolaget (som ju i teorin enbart sker på den årliga bolagsstämman) så förekommer en mer eller mindre stark informell påverkan.

Vår uppfattning är att flertalet kommunala bolag lever ”närmre” sin ägare än vad som gäller för privata företag. Vi belyser detta med följande figur:

46

ägarstyrning i praktiken – grunder och exempel

I det börsnoterade bolaget är ägaren i ytterlighetsformen nästan anonym och har av detta och andra skäl mycket begränsade medel utöver de formella (t.ex. att påverka styrelsesammansättningen vid val på bolagsstämman). I det lilla familjeföretaget å andra sidan upptar de formella instrumenten en begränsad del i styrningen.

I de kommunala bolagen finns i varje fall betydande möjligheter för kommunen att utöva ett informellt inflytande. Ägaren är en och besitter genom detta all makt. I många fall är bolagen lokaliserade geografiskt nära kommunledningen vilket i sig skapar förutsättningar för informella kontakter och mer eller mindre direkt styrning. I Söderhamn är t.ex. VDbefattningen för Söderhamn Stadshus AB en deltidsuppgift som sköts av kommunens ekonomichef.

47

6 Ägarstyrning i praktiken – fördjupningar och exempel Som komplettering till beskrivningen av grunderna i kapitel 5 gör vi i detta kapitel en fylligare redovisning av ett antal aspekter. Detta kapitel är mera ett uttryck för våra egna synpunkter men med exempel från de studerade kommunerna.

6.1 Styrprinciper Svenska Kommunförbundet har i sin skrift ”Ägandets professionalisering i kommunala företag”3 fört in ett antal begrepp för att beskriva ägarens/kommunens grundläggande agerande. De fyra ”rollerna” man identifierar är: • Den frånvarande ägaren • Den klåfingrige ägaren • Den administrative ägaren • Den värdeskapande ägaren.

Skriften redovisar uppfattningen att det mest utmärkande för den kommunala ägarrollen är att man agerar som ”den frånvarande ägaren”. ”Den värdeskapande ägaren” lyfts fram som den önskvärda modellen för kommunalt bolagsägande.

Den ovan sammanfattande beskrivningsmodellen vill vi komplettera och peka på ägarens styrning utifrån ett annat perspektiv, som också påverkar utformningen eller tillämpningen av de styrmedel ägaren har över sina företag. Enligt den modellen kan ägandet utövas enligt två motsatta principer:

3 Ägandets professionalisering (Svenska Kommunförbundet 1999)

49

ägarstyrning i praktiken

Den renodlade ”finansiella styrningen” finns inom s.k. investmentbolag.

Man har placerat ett kapital i (ett antal) företag och förväntar sig en tillfredsställande förräntning av detta. Man har ingen ambition för att påverka den operativa ledningen och har heller inte kapacitet eller kompetens för detta. Vid tillämpning av en strikt ”finansiell styrning” faller naturligtvis huvuddelen av behoven att påverka bolagets operativa verksamhet bort.

För kommunalt ägda bolag kan knappast den helt renodlade ”finansiella styrningen” komma ifråga. Kommunen måste se till att de krav som framgår av kommunallagen uppfylls t.ex. beträffande självkostnads- och offentlighetsprincipen vilket medför en flyttning mot vänster på skalan i figuren ovan.

Styrningen från kommunen kan, utifrån de handlingar vi granskat, ses som relativt hård. Några citat (exempel från Söderhamn): • ”Det åligger bolagets styrelse och verkställande direktör att följa utfärdade direktiv …”

• ”Bolagets verksamhet står under uppsikt av kommunstyrelsen och kommunstyrelsen utövar kommunens ledningsfunktion över bolaget …” ”Kommunstyrelsen skall ges den information och tillställas de handlingar den begär …”

Det är lätt hänt att det går slentrian i utformning av dokument. Det kommer ett ”påbud” – t.ex. genom att frågan väcks i en av Svenska Kommunförbundets skrifter – på att kommunen skall ha ”ägardirektiv”.

Ansatsen kan då lätt bli att inta rollen som den ”administrative ägaren” och utforma ägardirektiv. Risken är att man för enkelhets skull gör ägardirektiven mer eller mindre lika för alla bolag och i betydande utsträck50

ägarstyrning i praktiken – fördjupningar och exempel

ning lika med bolagsordningen (som ju redan finns och är fastställd).

Det viktiga med ägardirektiven enligt vår uppfattning är att: • De är en aktiv del i det ansvar som kommunen har för all verksamhet man är inblandad i – oberoende av om verksamheten bedrivs i bolagsform eller som förvaltning.

• De bör vara unika för den verksamhet (bolag) direktivet avser. Det är betydande skillnader mellan ett bostadsbolag och ett energiföretag.

• De bör mera vara resultatet av en dialog mellan kommunens politiska ledning än ett generellt dekret från ägaren.

Aktiv del. Värdeskapande En kommun som ägare till ett bolag har den unika möjligheten att man faktiskt styr över en hel del av de förutsättningar som gäller för bolaget – det finns ett samband mellan bolaget och den övriga kommunala verksamheten. Bolaget är ett instrument för att uppnå viss kommunnytta men har också möjligheter att utvecklas i god samklang med kommunen. Även om man talar om ”bolagssektorn” och ”förvaltningssektorn” måste ägandet ses i helhetsperspektivet. Detta ställer krav på att utformningen av ägardirektiven sker tidsmässigt samordnat med den övriga planeringsverksamheten.

Unikt för varje bolag Olika kommuner har skilda grundsyften med sina bolag. Det finns också olika förutsättningar för olika typer av bolag. Som exempel kan tas den tydliga skillnaden mellan de stora bolagen i Södertälje. Energibolaget är – utöver vissa indirekta ”kommunnyttigheter” – främst av stor betydelse för förstärkning av den kommunala ekonomin genom utdelning/ränta (i storleksordningen 50 Mkr/år). Bostadsbolagets främsta uppgift å andra sidan är av mera indirekt karaktär – bidra till att göra Södertälje till en attraktiv bostadsort och att medverka i det bostadssociala arbetet. Självfallet bör då ägardirektiven på ett tydligt sätt återspegla dessa skillnader (vilket de till stor del gör i Södertälje men de kan säkert anpassas än mera).

Utformas i dialog Jämfört med den omfattande kommunikation som sker med förvalt51

ägarstyrning i praktiken

ningar och nämnder inför varje verksamhetsår borde även dialogen med bolagen inför ägardirektiven förstärkas. Motiven för detta är dels att säkerställa att ägardirektiven är rimliga (varken för höga eller låga krav), dels att ge styrelse och företagsledning möjlighet att koppla ägardirektivens ”andemening” och konkreta krav till sina planer och budgetar, till sina informationer och till sina interna ”motivations- och attityd”-aktiviteter. Detta ställer också krav på framförhållning och tidsmässig anpassning av dialogerna till bolagens arbete med sina verksamhetsplaner. Vi har i de studerade kommunerna sett exempel på där bolags planering skett utan kunskap om ägarnas aktuella krav.

De tre kommunerna kan sammanfattningsvis sägas uppfylla alla rimliga krav på formalia d.v.s. föreskrivna handlingar finns, är beslutade i laga ordning etc. Däremot finns det i några fall anledning att fundera över om praktiken överensstämmer med formalia. Skälen till den funderingen är bl.a. att : • det går att finna exempel på skrivningar i bolagsordning eller ägardirektiv som sedan inte genomförs: o ”Bolagets ändamål är att samordna och leda de kommunala bolagens verksamhet” står det i bolagsordningen för moderbolaget i en av kommunerna. Den enda (och viktiga) uppgiften bolaget har i praktiken är att konsolidera dotterbolagens ekonomi så att skatteuttaget minimeras. Någon samordning förekommer inte.

• bolagsordningar och ägardirektiven är mycket standardiserade. Vår uppfattning är att det speciellt för ägardirektiven måste vara en mycket tydligare anpassning till verksamheten än vad dessa direktiv ger uttryck för.

Den kommunala ”traditionen” i nämnder innebär relativt stora församlingar. Det finns en risk att den ”traditionen” förs över till de kommunala bolagen. Även om det inte finns en entydig bild över styrelsernas storlek i privata företag så kan vi konstatera att antalet styrelsemedlemmar i de bolag vi studerat är väsentligen högre än i de privata (av jämförbar storlek). Lägger vi till suppleanter närvarande på styrelsemötena – vilket är fallet i två av de studerade kommunerna – blir skillnaden än mer påtaglig.

52

ägarstyrning i praktiken – fördjupningar och exempel

6.2 Koncern – inverkan på ägarstyrning 6.2.1 Motiv för koncern De tre studerade kommunerna är alla ägare till flera bolag. Samtliga har för två eller flera av bolagen skapat ett moderbolag för viss samordning av verksamheten. Som vi tidigare har redovisat varierar motiven för bildandet av en koncern.

Allmänt tycker vi man kan beskriva de skilda motiven och sättet att se på de kommunala bolagen i ett ekonomiskt perspektiv enligt följande bild:

Med figuren vill vi belysa ytterligheterna i ägarens sätt att organisera och driva de kommunala bolagen. Självfallet kan motiven för tillskapandet av moderbolaget sammanfalla d.v.s. moderbolaget kan dels vara viktigt för att via koncernbidrag föra över finansiella resurser mellan dotterbolagen, dels kan moderbolaget ha en aktiv samordningsroll över verksamheten.

För ett synsätt som enbart är skattefokuserat och med hårda krav på re53

ägarstyrning i praktiken

sultat/avkastning, d.v.s. i övre högra hörnet kan man naturligtvis diskutera om en sådan strategi kan anses förenligt med kommunallagens krav på ”nytta för medborgarna” och ”självkostnadsprinciper”. Här kommer man också in på frågorna om ”direkt” respektive ”indirekt” kommunnytta.

6.2.2 Exempel De tre studerade kommunernas sätt att motivera koncernbildning och metoden att ekonomistyra bolagen vill vi beskriva sammanfattningsvis på följande sätt:

I de tre studerade kommunerna finns exempel i flera olika positioner i matrisen. Särskilt intressant är att notera hur Södertälje med sina två koncernbildningar – mycket medvetet – har placerat sig i två ganska vitt skilda positioner. På energikoncernen ställs klart höga avkastningskrav och konstruktionen gör det möjligt att ta ut avkastningen på ett skattemässigt förmånligt sätt. För de övriga bolagen är lönsamhets- och utdelningskraven inte alls lika höga och skattemotivet är inte alls lika starkt ut54

ägarstyrning i praktiken – fördjupningar och exempel

talat (konstruktionen med förändringen av fastighetsbolaget Karlavagnen visar dock att koncernbildningen kan användas för finansiellt rationella strukturförändringar).

För Borlänge kan konstateras att huvudmotivet för koncernbildningen är klart verksamhetsinriktat; lönsamhets/avkastningskraven är relativt höga men utdelningskraven är klart låga.

Söderhamns motiv är klart skattemässiga med relativt modesta avkastningskrav. Moderbolaget ”Söderhamn Stadshus AB” har enligt sin bolagsordning en relativt vid uppgift. I praktiken är moderbolagets roll att inom de möjligheter som lagstiftningen ger minimera bolagsskatterna från kommunens bolag. Detta avspeglas bl.a. i arbetsordning för styrelsen med ett fåtal sammanträden under året och beslutspunkter i princip enbart kring årsredovisningen.

6.3 Bolagsstyrelser Vi har tidigare (avsnitt 5.3.2) beskrivit hur de tre kommunerna satt samman sina bolagsstyrelser. I detta avsnitt avser vi sammanfatta och ytterligare något kommentera styrelseaspekten i kommunala bolag. Vi gör det utifrån följande utgångspunkter: • Bolagsstyrelsernas sammansättning (politiker respektive icke-politiker) • Bolagsstyrelsernas koppling till den kommunala verksamheten • Bolagsstyrelsernas storlek • De anställdas representation i styrelsen.

Det är självklart i de flesta bolag (privata såväl som kommunala) att styrelsen har att förvalta ägarens tillgångar och i den meningen representerar ägaren. Det finns på vissa håll en diskussion om behovet av ”professionella”4 – eller om man så vill ”externa” – styrelsemedlemmar. Med detta avses troligen att man skall ha kunskaper från företagande, från den aktuella branschen eller från ett visst funktionellt område (ekonomi, juridik etc).

4 Vi sätter citattecken kring ordet ”professionell” eftersom vi utgår från att även styrelsemedlemmarna valda ur den politiska kretsen är professionella och tillräckligt kunniga för att fullgöra styrelsearbetet. ”Professionell” används för en icke-politiker som en motsats till en ledamot från politikergruppen

55

ägarstyrning i praktiken

Utan att gå in på för- eller nackdelar med ”professionella/externa” ledamöter (som kanske då inte har samma tydliga koppling till ägaren) så vill vi peka på behovet av att ha en linje i frågan. I en av kommunerna valde man för en tid sedan in en ”professionell” ledamot i kommunens moderbolag. Detta moderbolag har i praktiken enbart en ren skattesamordnade uppgift. Styrelsearbetet är naturligtvis upplagt efter detta. Styrelsen har nu fått anledning att börja fundera över såväl sin roll (vilket självfallet är positivt) med en icke-politiker i kretsen.

I de fall icke-politiker finns med i de styrelser vi granskat redovisas erfarenheterna av detta som positiva. Man anser att det tillför ett kunnande och en erfarenhet som saknas bland de politiskt utvalda.

Vår uppfattning är att en ”uppblandning” av styrelsen med ”professionella” kan vara givande för bolaget. Det bör vara ett led i en genomtänkt strategi och inte ett hugskott för att tillfredsställa en (politisk) opinion. I den genomtänkta strategin ingår då att medverkan självfallet bör avse styrelser där ”marknadsmässiga” förhållanden råder. I ett ”förvaltningsliknande bolag” hör knappast sådana externa ledamöter hemma.

I de kommuner som vi har granskat är den dominerande delen av styrelseledamöterna också förtroendevalda politiker. I många fall är det ledamöter av fullmäktige och/eller kommunstyrelse. Från styrsynpunkt är detta naturligtvis praktiskt. Kommunen kan genom sina ledande politiker se till att bolagen arbetar i den riktning som den politiska ledningen vill. Behovet av detaljerade ägardirektiv minskar etc. Samtidigt finns det en risk att det blir en otydlig ansvarsfördelning; var det ett beslut i bolagsstyrelsen eller i kommunstyrelsen som fattades?

Kommunfullmäktige som yttersta representanten för den kommunala ägaren har det slutliga ansvaret för bolagens utveckling. Kommunallagen ställer upp vissa formella krav på relationerna mellan fullmäktige och bolagen (fastställande av det kommunala ändamålet, tillsättning av samtliga styrelseledamöter samt minst en lekmannarevisor och fullmäktiges yttrande över vissa frågor i bolaget). Fullmäktiges kontroll av bolagen utövas dels av revisionen (inklusive lekmannarevisor), dels genom den uppsynsuppgift som kommunstyrelsen har enligt kommunallagen.

Ytterligare en form, som inte är lagreglerad, är när bolagen lämnar information till fullmäktige. Denna form praktiseras olika i olika kommuner.

56

ägarstyrning i praktiken – fördjupningar och exempel

Om bolagets styrelse består av ledamöter från fullmäktige kan frågan naturligtvis väckas hur granskning och överprövning i praktiken kommer att utföras när de som granskas är mer eller mindre samma personer som de som granskar. Frågan är än mer berättigad vid personunion mellan bolagsstyrelse och kommunstyrelse – vilket tycks vara mycket vanligt när det gäller styrelserna i koncernernas moderbolag.

De styrelser som vi har granskat har fler medlemmar än bolagsstyrelser för privata företag i samma storleksordning. Styrelser är egentligen två saker: dels en formell beslutsinstans stödd på en lag, dels en grupp personer med erfarenhet och kompetens som tillsammans har till uppgift att på ett kreativt och framåtblickande sätt driva en verksamhet. Blir en arbetsgrupp för stor minskar utrymmet för var och en att föra fram idéer och att argumentera. Formalia tenderar i sådana grupper att ta överhanden och dagordningen och protokollet blir viktigare än resultatet av diskussionen. Styrelsens roll som ”bollplank” till VD skall inte heller underskattas.

Detta kräver att det finns praktiska möjligheter till diskussioner exempelvis om hur ett strategiskt styrelsebeslut skall genomföras i praktiken. Även om det egentligen är en typisk verkställandefråga kan styrelsens erfarenhet och andra infallsvinklar vara till stor nytta för bolaget. Finns inte denna möjlighet för VD kan denne behöva utnyttja annan ”sparring-partner” vilket har både för- och nackdelar. Moderbolagets VD kan naturligtvis vara detta stöd till dotterbolagens VD-ar, men i många fall är moderbolagets VD en tillikauppgift för kommundirektör eller annan central chefstjänsteman. Har dessa tid och kompetens för denna professionella stöduppgift?

Styrelsernas sammansättning avspeglar i flertalet fall den politiska mandatfördelningen i fullmäktige. Detta är kanske lite förvånande eftersom motiven för bolagisering (i varje fall delvis) är att komma från förvaltning/nämnd och den ”byråkrati” och de beslutformer som finns där.

Den demokratiska kultur som utmärker förvaltningsformen påverkar säkerligen också synen på både styrningen av bolagen och styrningen i bolagen (styrelsearbetet).

Regelmässigt utser fullmäktige styrelseledamöterna i bolagen på fyra år – parallellt med de politiska mandatperioderna. Fullmäktige kan naturligtvis under den perioden byta ut styrelsen eller enskild styrelseledamot 57

ägarstyrning i praktiken

om man anser att de inte fullgör sina åligganden tillräckligt väl. Denna möjlighet utnyttjas vad vi vet ytterst sällan (jämför att det i praktiken är i det närmaste omöjligt att på ett legalt riktigt sätt avsätta en vald nämndledamot – här måste lagbrott ha begåtts). Ett alternativt sätt att lite mera odramatiskt förnya styrelsen helt eller delvis skulle kunna vara att man faktiskt bara utser ledamöterna på ett år i taget (med anteckning av fullmäktiges val vid ordinarie bolagsstämma). Så är normalfallet i de flesta privatägda bolag. Detta hindrar ju inte att i styrelseledamöter ofta omväljs år efter år. Detta skulle kunna vara ett led i att öka ägarens intresse för bolagets utveckling – att sätta sig in i om styrelsen har utvecklat bolaget i enlighet med ägarens intentioner.

Arbetstagarnas rätt till representation i bolagsstyrelser har varit lagreglerade sedan 1972. Redan 1973 meddelades dispenser för några kommunala bolag enligt den regel som möjliggjorde sådana bl.a. då styrelsens sammansättning var beroende av politiska styrkeförhållanden.

Dispenserna kom att ligga till grund för överenskommelser mellan de kommunala bolagen och de fackliga organisationerna. Dessa överenskommelser innebär i sammanfattning att de anställda har rätt att utse två företrädare i bolagsstyrelsen jämte suppleanter för dessa. Representanterna har förslagsrätt och yttranderätt men deltar inte i besluten. Dock har de rätt att få en avvikande mening antecknad till protokollet. Vi har fått den uppfattningen att sådana överenskommelser finns i de allra flesta kommunalt ägda bolagen.

6.4 Bolagens frihetsgrad – ägarens detaljstyrning 6.4.1 Exempel från kommunerna Beskrivningarna från företrädarna för de tre kommunerna är mycket samstämmiga att de verksamheter man överfört till bolagsform kunnat öka sin effektivitet genom den förändrade formen. Under trycket av kommunallagen och kanske en viss begränsning i form av politisk stabilitet finns exempel på att man utformat relativt hårda skriftliga ”ägardirektiv”.

I en av kommunerna skriver man t.ex. i ägardirektiven till ett av före58

ägarstyrning i praktiken – fördjupningar och exempel

tagen: ”Dessa direktiv skall, om så anges, gälla omedelbar utan avvaktan på fastställande vid bolagsstämma”. Förutom att detta är tveksamt ur legal synvinkel (ägaren kan formellt inte binda styrelsen annat än genom beslut på bolagsstämman), så är det en relativt hård markering.

På det praktiska planet förefaller det dock som ”frihetsgraderna” är betydande. Informationen till kommunen inskränker sig i princip endast till att man sänder in förslaget till årsredovisning. I Borlänge finns dock sedan tidigare en utvecklad form för en fyllig presentation från bolagen till fullmäktige en gång om året. Den nya koncernbildningen har också lett till regelmässiga presentationer i koncernstyrelsen varje kvartal från företagsledningarna i dotterbolagen. Vid behov görs särskilda presentationer utöver dessa kvartalsgenomgångar.

Kommunen kan emellertid hantera styrningen och ”frihetsgraderna” på andra sätt än genom tät information och rapportering. Ett sätt är att välja en företagsledning (VD) som förstår kommunens strategi och syfte med bolaget. ”VD måste förstå vad kommunen håller på med. Han måste komma från vår värld. En gång tog vi en utomstående. Det sprack efter ett halvår”. Detta synsätt kan möjligen ytterligare ställa frågan om varför man egentligen har valt bolagsformen i stället för förvaltningsformen.

Samtliga bolag som vi har granskat har i sina bolagsordningar en paragraf om ”Fullmäktiges yttranderätt”. Detta utgår från kommunallagen som reglerar att ”kommunfullmäktige skall beredas möjlighet att yttra sig innan beslut i verksamheten som är av principiell betydelse eller annars av större vikt och som inte avser den löpande driften”. Därutöver finns för flera bolag i allmänna ägardirektiv och/ eller arbetsordningar för styrelserna exempel på vilka frågor som kommunen avser. T.ex: • Investeringsbeslut av större omfattning och med långsiktig inverkan på bolagets ekonomi eller verksamhet • Principiella eller väsentliga förvärv och försäljningar av fastigheter • Planer som gäller ny eller väsentligt ändrad inriktning av bolagets verksamhet • Fusion av företag • Förvärv av företag, bildande av dotterbolag eller överföring av bolagets verksamhet på dotterbolag.

59

ägarstyrning i praktiken

6.4.2 Våra kommentarer och synpunkter När man granskar ovanstående citat och ärendeförteckning kan konstateras att kommunerna som ägare håller sina företag i ”stramare tyglar” än privata ägare. I det privata företaget hanterar styrelsen normalt även beslut som är ”principiella” och ”långsiktiga”. Det är – på det formella planet i varje fall – enbart om ägarna behöver tillskjuta ytterligare kapital för att genomföra en investering eller ett förvärv som frågan hamnar hos ägarna – vid ordinarie eller vid behov extra bolagsstämma.

En viktig ”frihet” som kommunala bolag skaffar sig skulle vi vilja kalla den ”systemmässiga friheten”. Många av landets kommuner är relativt stora organisationer (mätt som antalet anställda och omsättning i pengar). Kommunen är i praktiken en enhet från arbetsgivar- och organisatoriska utgångspunkter. Detta avspeglar sig i gemensamma system, policies och regler. För de delar av kommunen som har en mer kommersiell inriktning (producerar och säljer en vara/tjänst på en marknad i konkurrens med andra) är det inte självklart att sådana generella lösningar ger bästa effekt för styrning och ledning. Genom bolagiseringen får verksamheterna förutsättningar för den nödvändiga ”systemmässiga friheten”. I de studerade kommunerna gäller emellertid flera av de policies som i grunden är utformade för förvaltningsorganisationen och diskussioner pågår om att ytterligare ett antal av de aktuella policydokumenten skall tillämpas av bolagen (eventuellt med tillägget ”när så är lämpligt”).

Vårt intryck från såväl dessa kommuner som andra är att bolagen gärna vill värja sig mot att bli ”insnärjda” i dessa ”kommunala regler”.

Det är relativt tydligt att kommunerna strävar efter att få ut fördelarna ur bolagiseringen utan att utan att för den skull behöva uppge den formella kontroll och påverkansmöjlighet som finns i förvaltningsformen.

Det finns ett ”tryck” såväl från administrationen (dess företrädare) i kommunen som från den politiska organisationen att inte fullt ut ge bolagen den ”systemmässiga friheten”.

När det kommunala bolaget har ett faktiskt monopol spelar detta kanske inte en avgörande roll. För en konkurrensutsatt verksamhet är det emellertid av stor vikt att det kommunala bolaget inte läggs på mer tungrodda system eller kostsammare arbetsformer än de privata bolag som man konkurrerar med.

60

ägarstyrning i praktiken – fördjupningar och exempel

Samtidigt som den formella dimensionen av kontrollen från kommunen är relativt stark är vårt intryck att bolagen i den löpande verksamheten egentligen ägnas väsentligt mindre uppmärksamhet än förvaltningarna. Detta skulle med en positiv tolkning kunna beskrivas som ”hälsan tiger still”, men det kan också vara så att man inte har funnit riktigt bra former för den löpande uppföljningen och därmed den löpande styrningen av bolagen. Utan att ha konkreta belägg tycker vi oss se en risk för att attityderna mellan bolagen (både hos styrelser, ledning och övrig personal) och förvaltningarna (både hos politiker, ledning och övrig personal) snarare går mot att betona olikheterna (och att ogilla dem) mellan de båda sektorerna, än att se att de är olika former för samma ändamål – nytta för kommunens invånare.

När vi såg storleken på styrelserna i flera av bolagen i de tre kommunerna väntade vi oss att få höra de verkställande direktörerna klaga över tungroddhet, byråkrati eller andra komplikationer. Så blev inte fallet.

Detta kan naturligtvis tolkas på olika sätt: • VD har rekryterats medveten om alla förutsättningar för uppgiften inklusive att styrelsen består av 15–20 personer valda i första hand utifrån politiska meriter och politisk maktfördelning.

• VD tycker faktiskt att det är bra för den egna ”friheten”. Den stora styrelsen ger inte utrymme för analys och fördjupning. VD har ett stort försteg vad gäller prioritering av frågor som kommer upp till styrelsen.

Risken för informationsspridning i den stora församlingen kan också medföra att VD väljer att avhandla ”känsliga” frågor direkt med styrelsens ordförande.

Den sistnämnda förklaringen är kanske provokativ, men inte desto mindre har uttalanden av den typen kunnat noteras.

6.5 Ägarens uppsiktsskyldighet Fullmäktige är den yttersta representanten för ägaren och har därmed skyldighet att tillse att verksamheten även i bolagen bedrivs på ett lagligt och effektivt sätt. Kommunallagen ålägger kommunstyrelsen ett allmänt ansvar för uppsikt av bl.a. bolagens verksamhet. Vi har kunnat konstatera att åtminstone i vissa bolagsordningar finns kommunstyrelsens inspek61

ägarstyrning i praktiken

tionsrätt reglerad varför de legala möjligheterna finns för ägaren att enkelt skaffa sig löpande insyn.

I de studerade kommunerna finns huvuddelen av bolagen i koncerner varför respektive moderbolag formellt har ett ansvar för dotterbolagens verksamhet.

Lekmannarevisorer är ytterligare en form för uppsikten av bolagen som är legalt föreskriven. Lekmannarevisorerna skall numera avge en särskild granskningsrapport, d.v.s. inte som tidigare vara en del av revisionsredogörelsen som insändes till Patent- och registreringsverket.

Vårt allmänna intryck är att fullmäktige utövar sin uppsikt främst genom ”ombud” samt genom information om årsbokslut. I vissa kommuner finns en regelmässig och ambitiös information till fullmäktige om respektive bolags verksamhet – vid eller i omedelbar anslutning till fullmäktigemöte. Fullmäktigeledamöter inbjuds även till vissa bolag för mera ingående information genom företagsbesök. Detta sker dock i regel på bolagets initiativ. En form som vi har uppmärksammats på är de mätningar av fullmäktigeledamöternas kännedom om och bedömning av kommunens bolag som har gjorts i ett stort antal kommuner. Mätningarna görs av ett undersökningsföretag – delägt av SABO – och ger möjligheter att jämföra både inom kommunen och mellan företag av samma kategori.

Kommunstyrelsens insyn i den löpande verksamheten tycks i huvudsak inskränka sig till att kvartals/tertialsvisa ekonomiska rapporter insänds till kommunledningen. Vid koncernbildning är de kvartals/tertialsvisa ekonomiska informationerna många gånger den dominerande delen av moderbolagens styrelsearbete. I två av de studerade kommunerna är det en stark personunion mellan moderbolagens styrelser och kommunstyrelsen (eller del av den). I praktiken tycks detta inte ha inneburit några nackdelar – vi vill dock peka på behovet av att tydligt klara ut ansvarsförhållandena mellan kommunstyrelsen och moderbolagets styrelse i dessa uppföljningsfrågor.

Lekmannarevisorernas roll i uppföljningen av bolagen tycks inte vara så framträdande – kanske beroende på att de är fullmäktiges organ och inte ses som en del av den löpande verksamheten. Vi anser att man som ägare bör samordna de olika typerna av uppföljning tydligare.

62

ägarstyrning i praktiken – fördjupningar och exempel

6.6 Samordning inom bolagssektorn Vi har i ett tidigare avsnitt (6.2 ovan) berört syftena med att skapa ett moderbolag (och därmed en koncern). Ett av syftena kan vara att åstadkomma en ”verksamhetssamordning” så att den typen av operativa frågor inte behöver hamna i kommunfullmäktige eller kommunstyrelsen.

I Söderhamns kommun är samordningen genom moderbolaget ”Söderhamn Stadshus AB” begränsad. De dotterbolag som ingår i koncernen förutsätts alla (enligt sina respektive ägardirektiv) rapportera direkt till kommunfullmäktige. Rollen för moderbolaget är f.n. att skapa goda förutsättningar i skattehänseende. För den löpande finansieringen för företagen inom Söderhamns kommun ingår de i det gemensamma ”kommunkontot”.

I Södertälje är samordningen inom det finansiella området stark genom den kommungemensamma finanspolicien. Överväganden pågår om ytterligare styrning av bolagen genom policies där nuvarande kommunpolicies antingen direkt skall tillämpas även inom bolagen eller anpassas till bolagens verksamhet. Samordning sker också genom de regelbundna VD-träffarna och även genom att VD-arna också deltar i delar av förvaltningschefsträffarna. Formerna för dessa är under utveckling.

I Borlänge anser man att de regelbundna VD-träffarna har blivit ett fruktbart sätt att dels utbyta erfarenheter (t.ex. i ledningsfrågor, personalfrågor, kompetensfrågor), dels också för att ta upp konkreta samordningsfrågor (ex.vis inköpsfrågor, IT-frågor, erfarenheter av leverantörer).

Generellt är således vår bild att samordningen inom bolagssektorn är relativt begränsad, men att ökad uppmärksamhet tycks ägnas den potential som finns. Samordningen mellan bolagssektorn och kommunen i övrigt förefaller vara av relativt liten omfattning och främst på policynivån. Mot bakgrund av de tidigare resonemangen om attityderna mellan de båda sektorerna tror vi att en ökad samordning inom relevanta områden skulle kunna bidra även till attitydförbättringar.

6.7 Företagande och politik Att driva kommunal verksamhet i bolagsform är eller har i varje fall varit en fråga som det råder eller har rått olika politiska uppfattningar om. Det finns exempel på att beslut om överförande av en verksamhet från för63

ägarstyrning i praktiken

valtningsform till aktiebolag föregåtts av en omfattande politisk debatt.

Så har även varit fallet i några av de exempel vi studerat.

Söderhamn har tydligt bestämt sig för att bolagen eller dess styrelser inte skall behandla taxefrågor (i de bolag som detta är relevant). Den typen av frågor, som självfallet kan ges olika politiska förtecken, behandlas i stället i respektive nämnd.

Genomgående har emellertid omvittnats att efter det att verksamheten kommit igång i bolagsform, så har de partipolitiska meningsskiljaktigheterna upphört. Eftersom ”normalsammansättningen” av de styrelser vi studerat varit att de innehåller företrädare såväl för den sittande majoriteten som för oppositionen så är naturligtvis den ”avpolitisering” som skett ett bra resultat sett ur företagets synvinkel. Även om det finns inskränkningar i de kommunala företagens handlingsfrihet (rörande offentlighet, självkostnad m.m.) så är företagen naturligtvis beroende av sådana spelregler som finns då man arbetar på en marknad och med kommersiella villkor. Inte minst gäller detta de kommunala företag som har en tydlig konkurrens från privata aktörer. Ägarens, främst genom styrelsen, sätt att hantera bolaget är då viktig.

Styrelsens inriktning måste till sin huvuddel vara att arbeta ”för bolagets bästa”. Till detta hör självfallet att styrelsen inte ifrågasätter verksamheten utifrån partipolitiska och ideologiska utgångspunkter. Med det begränsade underlag vi har från studien förefaller inte partipolitiska meningsskiljaktigheter vara ett problem. Vi vill dock peka på att det är viktigt att för t.ex. nya styrelseledamöter tydligt klara ut skillnaderna i uppgiften och ansvaret för en nämndledamot respektive för en bolagsstyrelseledamot. Vi har fått exempel på att utsedda styrelseledamöter själva har valt att avsäga sig styrelseuppdraget när man (i styrelseutbildning) har fått klart för sig att styrelsearbetet i grunden inte är politiskt utan syftar till att tillvarata bolagets bästa – med beaktande av ägarens uttalade direktiv, bolagsordning och gällande lagar och med ett personligt ansvar.

6.8 Kommunledningarnas samlade uppfattningar om nyttan av bolagsformen Vi har tidigare pekat på att den här skriften inte är baserad på ett brett 64

ägarstyrning i praktiken – fördjupningar och exempel

underlag utan på en relativt översiktlig studie av förhållandena inom tre kommuner. Slutsatser om hur kommunala bolag leds och styrs måste därför självfallet dras med försiktighet.

När det gäller uppfattningen om förtjänsterna med att driva kommunal verksamhet i bolagsform, så är det otvetydigt att de exempel vi studerat uppfattas som mycket framgångsrika. Uppfattningen kommer såväl från politikerna (ägarföreträdarna/styrelserepresentanterna) som från de verkställande ledningarna och kommuntjänstemännen.

En förklaring till de positiva uppfattningarna kan naturligtvis vara att man bolagiserat ”rätt” verksamheter d.v.s. sådana där det existerar en marknad och man levererar en vara eller en tjänst. Verksamheten är således ”kommersiell” och därmed är aktiebolagslagens styr- och redovisningsprinciper mera ändamålsenliga än förvaltningsformens.

Ett annat skäl till den positiva bilden är att själva övergången från förvaltning till bolag ger anledning till att ifrågasätta rutiner och arbetsformer på ett ganska förutsättningslöst sätt.

Den positiva uppfattningen om kommunala bolag utlöser självfallet även en annan fråga; har kommunerna till fullo utnyttjat möjligheterna till effektiviseringar eller förenklingar i förvaltningen och skulle det inom de ramarna inte gå att åstadkomma samma positiva utveckling som man upplever med bolagen?

65

7 Generella erfarenheter

I detta kapitel summerar vi de viktigaste erfarenheterna vi tycker att man kan redovisa från den genomförda studien.

7.1 Verksamheter lämpade för bolagsverksamhet De företag som vi har granskat i de tre kommunerna är alla i princip verksamma inom sådana områden där kommuner i stor omfattning bedriver arbetet i bolagsform d.v.s. energi, bostäder och andra företag inom infrastruktursektorn. Av samstämmiga informationer från de företrädare som vi har samtalat med har man enbart positiva erfarenheter från drift i bolagsform.

Gemensamt för flertalet av företagen (undantaget kan sägas vara elnätbolagen) är att de: • Tillhandahåller en vara/tjänst som är påtaglig och som en kund/nyttjare kan värdera.

• Bolagets styrelse och ledning har möjligheter att göra jämförelser såväl med andra kommunala företag som med privat ägda bolag med likartad verksamhet. Detta tillsammans med en konkurrens från privata aktörer leder till ett intresse för förbättringar såväl av produktivitet som av kvalitet.

Mot bakgrund av de samstämmigt positiva uppfattningar, som framförts av såväl kommun- som bolagsrepresentanterna, om bolagsformens inverkan på effektivitet och rationalitet, kan man fråga sig varför inte betydligt fler kommunala verksamheter bolagiseras. I ytterlighetsfallet skulle all verksamhet utom myndighetsutövningen kunna bolagiseras.

67

ägarstyrning i praktiken

Vi märker emellertid en ”tvehågsenhet” till ytterligare bolagiseringar.

Trots de stora förtjänster, som man anser att bolagsformen har, är man tydligen inte beredd att bolagisera inom andra områden än de nuvarande, d.v.s. en tydlig koncentration till infrastruktur- och teknikområdet.

Förklaringen kan kanske ligga i att vissa verksamheter är mera politiskt värdeladdade och att omprioriteringar mellan – och även inom – olika sådana sektorer är lättare att göra i förvaltningsformen. Den restriktiva inställningen kan naturligtvis delvis också förklaras med politiskt skilda inställningar. Partier som i sig är positiva till att verksamhet drivs i bolagsform kan ju samtidigt ha i sin ideologi att kommuner inte skall äga bolag och konkurrera med privata näringsidkare o.s.v.

Vår uppfattning är, att det med hänsyn till att det är en stor praktisk skillnad i hur styrning och uppföljning går till, är viktigt att noga överväga vilka verksamheter som skall drivas i bolagsform och att man också konsekvent drar slutsatserna av valet för sin styrning. Vi tror att en ”blandform” av styrningsprinciper kan vara negativ för båda verksamhetsformerna. Samtidigt har vi förståelse för att även kommunalt ägda bolag skall ses som en del av kommunens totala verksamhet och därför i vissa avseenden har andra förutsättningar än rent kommersiella privatägda bolag.

7.2 Bolagen som en effektiv del av kommunkoncernen Med en strikt tolkning av kommunallagen skall alla kommunala bolag ha en verksamhet som är klart förenlig med nyttan för kommunens invånare. Även om man har valt bolagsformen för en viss kommunal verksamhet är således de kommunala bolagen en direkt del av den totala kommunala verksamheten – av ”kommunkoncernen”.

Vi har tidigare pekat på de positiva bilderna av bolagens effektivitet men också på de skillnader som finns i förutsättningar och styrformer.

Det finns enligt vår bild vissa attityder som delvis förhindrar ett smidigt och effektivt samarbete över bolags- och förvaltningsgränserna för en totalt bra effektivitet i ”kommunkoncernen”. Här tror vi att det bl.a. handlar om att göra rationella överväganden från ägarnas sida om vilka områden som skall samordnas respektive vilka som inte skall samordnas med 68

generella erfarenheter

hänsyn till de skilda förutsättningarna för de båda sektorerna. Utan att ha ett fullständigt underlag anser vi t.ex. att det finns starka skäl att ha en kommungemensam finanspolicy medan det kan vara tveksamt om man skall ha samma rekryterings- och förmånspolicy för chefer i bolag som i förvaltningar. I det första fallet gäller det att utnyttja kommunens storlek och kreditvärdighet i det senare fallet får man acceptera att man sannolikt konkurrerar om kompetens på olika ”marknader”.

Kommunstyrelsen har enligt vår uppfattning en viktig roll att tillse att ”kommunkoncernens” olika delar samverkar mot de gemensamma kommunnyttomålen. Vi ser uppenbara fördelar med att kommunstyrelsen – eller kanske hellre delar av den – också har en direkt roll i bolagssektorn. En lämplig form är att det finns åtminstone viss personunion mellan ex.vis moderbolagets styrelse och kommunstyrelsen (eller något utskott) samtidigt som det är mycket viktigt att markera att det är två olika organ.

7.3 Behov av utveckling Generellt anser vi att kommunerna har god nivå på de legala och formella styr- och uppföljningsinstrumenten. Det finns emellertid behov av utveckling inom ett antal områden. Enligt vår uppfattning är de viktigaste följande:

7.3.1 Ägardirektiv Ägardirektiven bör innehålla en allmän del med tydligt motiv varför denna kommunala verksamhet bedrivs i bolagsform. Denna del skall kunna vara bolagets ”rättesnöre” i sitt allmänna agerande. Det skall också vara en tydlig bas för ägarens prövning av om verksamhetens skall fortsätta att drivas i bolagsform eller ens drivas av kommunen vid ändrade förutsättningar. Ägarens långsiktiga förväntningar på bolaget kräver att det finns en politiskt framtagen vision för bolaget.

Utöver ekonomiska krav anser vi att det är fullt legitimt för ägaren att i ägardirektiv ange konkreta aktiviteter som bolaget skall utföra för att öka kommunnyttan av bolaget. Det kommunala bolaget skiljer sig här från förhållandena för ett rent kommersiellt bolag som har lättare att agera rationellt utan detaljstyrning från sina ägare. Dessa ägardirektiv gör det 69

ägarstyrning i praktiken

också lättare för styrelsen att avväga kommunnyttan mot allmänna lönsamhetskrav, d.v.s. är ett sätt att ”avpolitisera” styrelsearbetet.

7.3.2 Styrelser Valet av bolagsformen innebär också att ägaren har valt att driva verksamheten på ett annat sätt än i förvaltning. Enligt vår uppfattning skall detta bl. a. få genomslag i styrelsearbetet. Bolagsstyrelsen bör vara ett effektivt arbets-, diskussions- och beslutsforum där frågeställningarna i princip inte är politiskt värdeladdade utan främst av effektivitetskaraktär.

De politiska dimensionerna bör vara utklarade i ägardirektiven som styrelsen då naturligtvis har att på bästa sätt effektuera. För att uppnå detta bör enligt vår mening styrelserna bestå av högst 5–7 ledamöter och utan närvarorätt för suppleanterna – de demokratiska dimensionerna får hanteras i andra fora och i andra beslut som i och för sig kan beröra bolagets verksamhet direkt. Ett sätt är att öka informationen till de politiska församlingarna från bolagens sida. Vi är medvetna om att detta synsätt på bolagsstyrelserna kan möta stark kritik av typen: ”förhållandena i de kommunägda bolagen skiljer sig så mycket från näringslivet att man måste acceptera en annan form av styrelsearbete”. Med vår inställning har vi försökt markera behovet av ett professionellt styrelsearbete men att de politiska/demokratiska dimensionerna då måste mötas med andra insatser. I annat fall kan motiven för valet av bolagsformen ifrågasättas.

För att anpassa styrelserna till bolagens behov anser vi också att styrelserna bör tillsättas enbart för ett år i taget. På det sättet kan dels de enskilda ledamöternas förmåga att bidra till bolagets utveckling prövas mera kontinuerligt, dels bolagets över tiden kanske varierande behov av kompetens bättre tillgodoses.

Vi vet att det är svårt att frångå den politiska mandatfördelningen vid sammansättningen av styrelserna, men vill ändå peka på behovet av att bland de politiskt valda noga överväga personernas kompetens för just det speciella styrelseuppdraget. För att ge styrelsen en ytterligare kompetensdimension tror vi att det i många fall kan vara bra med ”professionella” styrelseledamöter – hur många och med vilken inriktning är beroende av styrelsens sammansättning i övrigt, d.v.s. fördelningen bör inte vara bestämd en gång för alla.

70

generella erfarenheter

7.3.3 Dialogen mellan bolagen och ägarna Det tycks vara en påtaglig skillnad i hur dialogen går till för styrning och uppföljning av bolagen i jämförelse med förvaltningarna. Inom bolagssektorn verkar det vara mycket mer i skriftlig remissform och med skriftliga standardrapporter än i direkta muntliga dialoger. Ägarnas styrning och ägarnas önskemål om redovisningar förefaller dessutom vara i betydligt mera övergripande termer i bolagssektorn. I och för sig kan man säkert ifrågasätta om styr- och ledningsformer i förvaltningsdelen inte är alltför omfattande och detaljerade.

Vi är övertygade om att en ökad dialog och ett ökat engagemang från ägarnas sida på sikt är av godo för helheten – även om intresset kan vara relativt svalt från bolagsföreträdarna. Det gäller att hitta de bästa formerna; vilka fora skall användas? vilken roll har moderbolagets styrelse? vilken roll har moderbolagets VD? vilka kompetenskrav ställs på aktörerna vid en ökad dialog? hur hittar man bra samarbetsformer mellan bolag och förvaltningar?