7164-052-5 by Sveriges Kommuner och Landsting

KommunallT i samverkan Juridiska förutsättningar för olika samverkansformer

Förord I denna skrift redovisas i sammanfattad form de viktigaste juridiska grunderna för samverkan inom kommunal sektor} dvs mellan kommuner och andra kommuner samt mellan kommuner och landsting.

Huvudsyftet med skriften har varit att belysa förutsättningarna för samverkan kring IT} främst utifrån de perspektiv som bredbandsutbyggnaden respektive arbetet med e-förvaltning} i dagligt tal kallat 24-timmarsmyndigheten, ger. Samverkan inom kommunal sektor sker idag kring många andra frågor än IT och skriften är naturligtvis tillämplig även i dessa sammanhang. Vi har i denna skrift valt att redovisa de juridiska förutsättningarna för samverkan utan att problematisera för mycket. Det framförs i den allmänna debatten då och då att regelverket inte stödjer, eller rent av hindrar, kommuner och landsting att samverka som dom skulle vilja. Detta brukar då följas av krav på förändringar av regelverket för att underlätta samverkan. Detta är en viktig frågeställning och vi menar att det krävs både kunskap om nuvarande regelverk och förståelse för de nya förutsättningar som IT-utvecklingen ger för att föra en aktiv debatt kring behovet av att anpassa regelverk till nya samhälleliga förutsättningar. Vi hoppas att vi med denna skrift kan underlätta dialogen mellan företrädare för juridisk expertis och företrädare för olika IT-kunskaper för att hitta nya vägar för verksamhetsutveckling genom samverkan. Författare har varit Christer Hjert, Kommunlex AB, och Björn Björk} IT-strateg vid Sveriges Komuner och Landsting. Sveriges Komuner och Landsting i juli 2005

KommunallT i samverkan

Inllehåll 1. Utveckling av IT i samhället

5 6 6 6

IT i kommunal sektor Ändrade roller och ansvar Bredband El ektron isk förva Itn ing

2. Allmänna rättsliga utgångspunkter

Kommunalt engagemang bygger på frivillighet Behov av samordning Exempel på samverkansområden Interkommunal samverkan Intern kommunal samverkan Samverkan en långt gående form av samarbete Olika skäl till samverkan Samverkan bygger på förtroende Personalen och arbetsrättsliga konsekvenser

10 11 11 12 12 13 14 16

3. Interkommunala avtal, samverkansavtal

Generellt om interkommunala avtal Köp-sälj Konkurrensfrågan Konkurrensbegränsning Personalsamverkan Kommunala kompetensen Fri eller obligatorisk verksamhet Offentlig-privat samverkan

18 19

20 20 :

4. Samäganderätt och enkla bolag Samäganderätt Enkla bolag

5. Interkommunala företag Kommunallagens regler om kommunala företag Myndighetsutövning De icke obligatoriska områdena Kompetensen och det kommunala syftet : Kommunallagens krav på ägarkontroll Vissa aktiebolagsrättsliga aspekter De kommunala företagen och LOU Sammanfattning av kommunala företag som samverkansform

6. Gemensam nämnd Fördelar och begränsningar Två huvudlinjer Relationen till tredje man Inrättande av gemensam nämnd Överenskommelsen Kostnadsfördelning Budget, resultatredovisning, revision och medelsförvaltning Revision och ansvarsfrihet Styrning och insyn Övrigt innehåll i överenskommelsen Reglementet Personal och delegation

21 22 23 24

25 25 25

27 27 27 28 28

30 32 33 34

3S 36 38 38

40 41 41 43 44 45 46 47 49

KommunallT i samverkan

7. Kommunalförbund Modernisering och minskad detaljreglering Uppgifter som kan överlämnas till ett kommunalförbund Fullmäktige eller direktion Medlemmarna bestämmer formen Hela verksamheten eller endast utföraruppgifter Storlek på den beslutande församlingen Förutsättningar för valbarhet Styrning och insyn i ekonomi och verksamhet Ekonomisk fördelning mellan medlemmarna Budgetprocessen Individuella överlämnanden Kommunalförbund och LOU Skattekonsekvenser

51 51 53 53 54 55 56 57 58 59 61 62 65 65

8. Samverkansorgan

Fotnoter

KommunallT i samverkan

Sveriges Kommuner och landsting

© Sveriges Kommuner och Landsting 2005 118 82 Stockholm • Tfn 08-452 70 00 E-post: info@skl.se • Webbplats: www.skl.se ISBN: 91-7164-052-5 Tryckeri: Alfa Print, Sundbyberg Text: Christer Hjert och Björn Björk Form och produktion: Björn Hårdstedt Distribution: Tfn 020-31 32 30, fax 020-31 32 40, www.skl.se (välj Publikationer)

KommunallT i samverkan

1. Utveckling av Il samhället I den allmänna debatten framställs ofta IT-utveckling som något revolutionerande och relativt nytt. Vid en närmare betraktelse upptäcker man att IT-utveckling nästan aldrig handlar om' revolutionära förändringar utan om ständig successiv, anpassning till nya förutsättningar med hjälp av bättre och bättre tekniska hjälpmedel. Inom offentlig sektor kan man se att IT-utveckling pågått i minst 40 år. Redan i början av 1960-talet påbörjades digitalisering och lagring av grundläggande samhällsdata i databaser. Utveckling av mer och mer sofistikerade applikationer och utbyggnad av nätverk gör att tillgängligheten till IT-systemen ständigt ökar. Hela samhället, såväl offentlig som privat sektor, är idag beroende av att IT-systemen fungerar och störningar får mycket mer långtgående konsekvenser än för bara tio år sedan. Det gör att ansvarsfrågor idag är mer i fokus än tidigare och ofta så komplicerade att det i allt större utsträckning krävs samverkan för att komma vidare i utvecklingen. Man kan sammanfattningsvis konstatera att IT från början varit en avgränsad teknikfråga men har nu, genom denna utveckling, kommit att bli en grundläggande allmänpolitisk samhällsfråga. E-förvaltning är resultat av många års ständig utveckling av IT och verksamheter

1960-1979 Samhällsdata börjar digitaliseras, lagras i databaser i stordatormiljö 1980-1984 lokala nätverk - stordatorer + terminaler 1985-1989 lokala nätverk - PC + datakommunikation över telenät

1990-1994 lokala nätverk - egen infrastruktur (LAN) 1995-1999

~ @

Stadsnäten, fiberoptisk infrastruktur: Internet, www

2000-2004 Utbyggnad av infrastruktur i glesbygd, bredband, öppna nät (ko nku rrensneutra Ia)

Tillgänglighet, användande Regelverk Marknad Teknik Kunskap

1. Utveckling av IT i samhället

Il i kommunal sektor En missuppfattning som ofta förekommer i den allmänna debatten är att IT i kommuner och landsting är ineffektivt och saknar styrning. Som skäl för denna argumentering brukar man peka på att det i kommunal sektor förekommer många olika system och IT-Iösningar. Vid en närmare betraktelse kan vi snarast konstatera att IT har införts på ett kostnadseffektivt sätt i kommuner och landsting. IT-stöd har successivt införts i takt med verksamhetens behov. En naturlig följd av detta är att IT-stöd som införs vid en viss tidpunkt inte kan förväntas vara anpassat tillIT-stöd som införs ett antal år senare. Ordbehandlingsprogram som införs i början av 1990-talet kan inte gärna ha funktioner för att publicera dokument på Internet som blir kommersiellt tillgängligt först efter 1995. En genomsnittlig kommun har 150-200 olika IT-system i sin verksamhet} som stöd för vitt skilda verksamheter som skola och undervisning} socialtjänst och omvårdnad} samhällsplanering} lantmäteriverksamhet, bibliotek och fritidsverksamhet. Även för landstingen är bilden mångfasetterad. När staten på senare år börjat fastställa nationella mål för IT-politiken} har det ibland kommit att framställas som att målet för god central styrning skulle vara detsamma som att olika verksamheter använder samma system} samma lösning eller rent av samma e-tjänster. Vi menar att detta synsätt bottnar i okunskap om hur IT-utveckling sker, nämligen att IT stegvis införts i olika verksamheter allteftersom tekniken utvecklas, för att kunna möta en viss verksamhets behov av IT-stöd.

Ändrade roller och ansvar På senare år har kommunernas och landstingens roll inom IT-sektorn avsevärt förändrats och utvidgats. Traditionellt har kommuner och landsting i huvudsak ägnat sig åt den egna verksamhetens ITsystem och egna internkommunala IT-behov. Under det sena 1990talet och under 2000-talet har rollen förändrats mot att även omfatta publika behov hos hushåll och näringsliv. De två största faktorer som påverkat kommuner och landsting har varit bredbandsutbyggnaden och arbetet med sammanhållen elektronisk förvaltning - e-förvaltning} i dagligt tal kallad 24-timmarsmyncligheten.

Bredband Statens politik när det gäller breclband utgår från att utbyggnaden i första hand ska ske på marknadsmässig grund. Offentliga insatser

på området bredband ska ses som ett komplement till marknaden

KommunallT i samverkan

dvs i områden där marknaden inte bedömer det kommersiellt lönsamt att bygga ut. Kommunerna spelar en viktig roll för att ITinfrastruktur för bredband ska etableras i glesbygd. Den statliga satsningen med offentligt stöd till utbyggnad av bredband i glesbygd genom kommunal medverkan pågår under åren 2001-2006. Bredbandsutbyggnad med statliga stöclmedel har genom bidragsförordningarna] inneburit att kommuner åtagit sig ett visst ansvar för IT-infrastruktur} i vissa fall även ansvar för drift och underhåll av näten samt även för hanterandet av kommunmedlemmarna och andra som är kunder i dessa nät. Detta innebär en avsevärd förändring av kommunernas roll och arbetssätt. Den utvidgade rollen visar både på nödvändigheten av} men också nyttigheten med} samverkan mellan framförallt kommuner, men även mellan kommuner och andra aktörer. Elektronisk förvaltning

Begreppet 24-timmarsmyndigheten är en statlig vision om att offentliga myndigheter ska vara använclarorienterade, arbeta på ett öppet och effektivt sätt och kunna tillhandahålla service som är tillgänglig för medborgare och företag när de efterfrågar ~ den. Detta kan till exempel ske genom självservice via }.~ .. ~ l"". Internet2. -./ • • • Regeringens vision kring 24-timmarsmyndigheten har sin utgångspunkt i de grundläggande värdena demokrati} rättssäkerhet och effektivitet och det är regeringens mål att skapa en offentlig förvaltning som präglas av; • hög tillgänglighet och oberoende av kontorstider och geografisk belägenhet • hög kvalitet i tjänster och bemötande • lyhördhet för medborgares och företagares åsikter och tankar om förbättrad service • enkla och rättvisa regler • största möjliga nytta för medborgare och företagare genom samverkan och en kontinuerlig • omprövning och utvecklfng av verksamheten3 • Regeringens och riksdagens ursprungliga vision om 24-timmarsmyndigheten omfattade till en början endast statliga myndigheter4 men fokus för visionen har under senare år förskjutits mot att omfatta offentlig sektor i sin helhetS. Kommunernas och landstingens deltagande i förverkligandet av 24-timmarsmyndigheten är, liksom bredbandsutbyggnadJ ett frivilligt engagemang.

1. Utveckling av IT i samhället

Samverkan är förutsättning för

sammanhållen e-förvaltning.

Landsting regioner

Stat

Av Sveriges Kommuner och Landstings rapport "E-förvaltning och Samverkan med IT-stöd i kommunal sektor" den 28 januari 2005 framgår att om man ser till visionens samtliga mål, att effektivisera den offentliga förvaltningen för att hantera framtida personella och ekonomiska utmaningar samt att erbjuda en god och samverkande offentlig service med hög rättssäkerhet, ansåg samtliga intervjuade kommuner och landsting att det är självklara och prioriterade mål 6•

KommunallT i samverkan

2. Allmänna rättsliga utgångspunkter Den rättsliga grunden till att IT i kommuner och landsting i huvudsak är ett frivilligt åtagande har sitt ursprung i grundlagen. Vare sig kommuner eller landsting kan åläggas skyldigheter eller ges befogenheter annat än genom lag enligt 8 kap 5 § regeringsformen (RF). Detta innebär att endast riksdagen, såsom lagstiftare, kan ålägga kommuner och landsting skyldigheter eller ge dem befogenheter. Ett undantag är att regeringen kan, med stöd av 8 kap 7 § punkt 3 RF, utan hinder av 8 kap 3 eller 5 § RF, efter bemyndigande i lag, genom förordning meddela föreskrifter, på bland annat kommunikationsområdet. I 1 § punkt 4 lagen (1975:88) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer fanns fram till den l juli 1993 ett sådant bemyndigande avseende telekommunikationsområdet. Vid avregleringen av telemarknaden 1993 ansågs det inte längre föreligga något behov av ett bemyndigande på telekommunikationsområdet varför det togs bort ur lagen7. I nuläget har således regeringen inget bemyndigande att meddela förordningar på telekommunikationsområdet.

Kommunalt engagemang bygger på frivillighet Det finns idag ingen lagstiftning som specifikt reglerar kommuner och landstings åligganden och befogenheter vare sig på bredbandsområdet eller kring elektronisk förvaltning. Den befogenhet som kommuner och landsting har idag på dessa områden härrör därmed från den allmänna kompetensbestämmelsen i 2 kap 1§ KL. Riksdagen antog i juli 2003 lagen (2003:389) om elektroniska kommunikationer. Lagen reglerar generellt, inte speciellt för kommuner och landsting, de två nedre nivåerna i värdekedjan för elektroniska kommunikationer, fysisk IT-infrastruktur och överföringstjänster, i dagligt tal kallade "transmission".

Det är kommunallagen som reglerar kommuners och landstings befogenheter inom bredband och e-förvaltning.

Nivåerna j "värde-

Innehållstjänster Leverantör A

Leverantör B Leverantör C

kedjan" för elektroniska kommunikationer

Leverantör D Leverantör E

Överföri ngstjä nster Fysisk Il-infrastruktur

2. Allmänna rättsliga utgångspunkter

För elektroniska innehållstjänster} den tredje nivån i värdekedjan, finns idag ingen specifik författning i form av lag eller förordning. De legala skyldigheter som finns på IT-området när det gäller offentliga myndigheter är i huvudsak förvaltningslagens regler om möjlighet för enskilda att kontakta myndighet med hjälp av telefax och elektronisk post och att svar kan lämnas på samma sättS.

Behov av samordning Den svenska förvaltningsmodellen ger statliga ~yndigheter} kommuner och landsting/regioner ett eget verksamhetsansvar inom givna ramar} vilket också inbegriper utvecklingen av IT-stöd som till exempel webbservice. Offentlig förvaltning uppskattas omfatta cirka 1 000 instanser. Om alla dessa utformar sina webbplatser och e-tjänster på sitt eget sätt} skulle det nog inte gå att leva upp till honnörsorden i visionen 9• Även om regering och riksdag ännu inte ställt några formella krav på kommuner och landsting ligger det många gånger i deras eget intresse att vara delaktiga i arbetet kring e-förvaltning och 24-timmarsmyndigheten. Det finns flera skäl för detta10, till exempel: • företags och medborgares krav på·effektiv individualiserad handläggning och service; • politisk strävan att erbjuda en attraktiv miljö; • den ekonomiska och demografiska utmaningen; • strävan efter effektivisering} rationalisering och kvalitetsförbättring; • kompetensförsörjning; • omvärldsförändringar som ställer ökande krav på flexibel verksamhet och organisation} som i sin tur ställer krav på en flexibel IT-miljö som stödjer och inte hindrar förändring. Den frågan man måste ställa sig är på vilka nivåer i värdekedjan som behovet av samverkan föreligger. Det går inte att på förhand fastställa detta utifrån allmänna utgångspunkter utan här måste man göra en bedömning utifrån de konkreta förutsättningar som kommunen/landstinget har} utifrån tillgång till fungerande marknad} kostnader med mera. Av detta kan vi se att samverkan är en av de mest grundläggande förutsättningarna för att kunna förverkliga visionerna kring såväl breclband som kring elektronisk förvaltning och 24-timmarsmyn-

KommunallT i samverkan

digheten. Det är inte bara fråga om konkret samverkan mellan olika tydligt identifierade parter utan också samverkan på en mer generell nivå för att kartlägga och utveckla administrativa processer inför gemensamma upphandlingar av IT-system eller för att finna lösningar för elektronisk identifiering, standarder för informationsutbyte eller kring olika tjänster. Detta framhålls även i den tidigare nämnda rapporten från Sveriges Kommuner och Landstingll.

Exempel på

sa~verkansområden

Utöver denna generella samverkan finns också ett stort utrymme för en mera konkret samverkan mellan kommuner, mellan landsting och mellan kommuner och landsting. Det kan vara allt från samverkan i mindre frågor till samverkan inom hela områden. Av den kartläggning som gjorts i den nämnda rapporten från Sveriges Kommuner och Landsting framgår att det redan idag förekommer ett flertal olika samverkansprojekt på IT området runt om i landet12 • Det är till exempel: • • • • • • •

gemensam IT-plattform, gemensamt bibliotekssystem, gemensamma ekonomi- och personaladministrativa systern, upphandlings- och inköpssamverkan, gemensamma fastighetsövervakningssystem, gemensam teknisk förvaltning, gemensamma resurser i form av personal och kompetens.

Sammanfattningsvis kan konstateras att det finns ett stort behov av samverkan mellan olika aktörer både inom ramen för bredbandsutbyggnaden och driften av de etablerade näten samt kring utveckling ave-förvaltning och 24-timmarsmyncligheten. Interkommunal samverkan

Denna skrift behandlar i huvudsak frågeställningar kring samverkan mellan kommuner respektive mellan kommuner och landsting. Både landsting och kommuner utarbetar strategier och lösningar för att med IT utveckla ett sammanhållet informationsstöd för hela den egna organisationen. Målet är som regel att skapa en informationshantering som medger att information i administration och kärnverksamhet blir tillgänglig när och där den behövs - även om den kommer från en annan förvaltning eller från extern organisation. Strävan är också att effektivisera kontaktvägama till verksamheten, att utveckla e-tjänster samt att möjliggöra att informa-

2. Allmänna rättsliga utgångspunkter

tion till och från externa organisationer kan hanteras elektroniskt. Arbetet är ett uttryck för strävan att skapa en öppen} effektiv och tillgänglig förvaltning för medborgare och företag 14 •

Intern kommunal samverkan Av Sveriges Kommuner och Landstings rapport framgår att en medelstor kommun idag har minst 150 IT-system som införts vid olika tidpunkter för olika behov. Inom landstingen kan ses en liknande utveckling. Mot bakgrund av det kan konstateras att det finns ett stort behov även av intern förvaltningsövergripande samverkan. Den interna samverkan i kommuner och landsting kommer inte att beröras inom ramen för denna skrift. Vi kan antaga att det ur flera aspekter är betydligt lättare att hantera den interna samverkan än den externa. Framförallt äger varje kommun/landsting frågan helt. Det handlar dessutom om att hantera de juridiska frågeställningarna inom ramen för en (1) juridisk person. De juridiska frågor som främst kan bli aktuella är frågor om sekretess och journalföring} personuppgiftslagen och olika former av licenshantering.

Samverkan en långt gående form av samarbete Som ovan konstaterats finns ett stort behov av samverkan inom IT-området. En viktig fråga som då uppstår är frågan om vad samverkan egentligen är för något. Kommunal samverkan i olika former är ingen ny företeelse. Olika former av samverkan har förekommit alltsedan kommunalförordningarna kom till 1862. Samverkan mellan olika lokalpolitiska organ har dessutom troligen förekommit långt före kommunalförordningarnas tillkomst. Det finns många aspekter på kommunal samverkan. Begreppet samverkan är inte legaldefinierat på ett entydigt sätt utan kan troligen tolkas på en mängd sätt. En sak som är klar är att samverkan är en form av samarbete. Samarbete inom kommunsektorn kan} i sin tur, ske på många olika sätt:

KommunallT i samverkan

1 . Samråd} tillfälliga kontakter och informationsutbyte. 2. Samordning} ömsesidig anpassning av kommunala beslut. 3. Samkörning} gemensam drift av utvalda tjänster och institutioner. 4. Samverkan} gemensam politik och/eller inriktning på ett eller flera områden.

Detta är endast en grovt schematisk beskrivning av olika former av samarbete} som klart visar att samverkan är en långt gående form av samarbete. I en stor del av den lagstiftning som styr kommunernas verksamhet finns regler om samarbete. Det är främst regler som stadgar att myndigheter ska vara varandra behjälpliga inom ramen för den egna verksamhetenIs. Det finns också regler som säger att samråd ska ske med andra myndigheter som berörs av de åtgärder som den egna verksamhet vidtar. Regler om samråd i olika sammanhang finns i ett flertal} inte minst sektorspecifika} författ~ingar. I denna skrift används begreppet samverkan som en beskrivning av möjligheter för två eller flera kommuner/landsting att samarbeta med varandra och i en form där det föreligger avtal eller annan juridisk koppling mellan dem. Vi tänker i enlighet med denna begreppsbeskrivning därför främst titta på möjligheter till samverkan mellan kommuner enligt följande grova indelning:

• Interkommunala avtal/samverkansavtal • Samäganderätt och enkla bolag • Interkommunala företag • Gemensam nämnd • Kommunalförbund • Samverkansorgan Genomgången av samverkansmöjligheterna kommer att ske dels utifrån en generell beskrivning av möjligheter och eventuella hinder/problem dels utifrån en kartläggning av de mer speciella möjligheterna på olika områden. Vi kommer} utöver samverkan mellan kommuner} även beröra samverkan/samarbete mellan kommuner och andra aktörer såsom statliga myndigheter och det privata näringsiivet.

2. Allmänna rättsliga utgångspunkter

Olika skäl till samverkan En grundläggande fråga som omedelbart infinner sig är frågan om varför kommunerna ska samverka med varandra eller med någon annan. Det finns flera skäl för samverkan, det kan till exempel vara fördelaktigt av administrativa skäl såsom att rationalisera/undvika dubbelarbete eller på annat sätt uppnå s k skalfördelar, för att på så sätt uppnå en god ekonomisk hushållning med offentliga skattemedel. Samverkan kan också grunda sig på marknadsaspekter, som till exempel att genom en gemensam marknadsföring skapa högre attraktionskraft, eller att stärka beställarrollen. I vissa situationer handlar samverkan också om att genom ett gemensamt strategiskt ledarskap ta ansvar för tillväxt och regional utveckling, och skapa strategiska koalitioner. Det går inte att i detalj redogöra för exakt vad som i varje enskilt fall är skälen för just en specifik samverkan. I de flesta fall utvecklas samverkan troligen genom en kombination av de ovan beskrivna skälen samt även aven mängd andra, här inte redovisade, skäl. Samverkan mellan kommuner är i stor utsträckning behovs- och nyttostyrd. Vad är det då för behov och nytta som leder till att samverkan uppstår? Ett på senare år mycket vanligt skäl för samverkan har varit kris i någon form och då främst negativ befolkningstrend med åtföljande sämre ekonomiska förutsättningar och/eller svårigheter med rekrytering av olika specialistkompetenser. Samverkansbehov kan även uppstå på grund av särskilda händelser som till exempel samhällskriser och olyckor i olika former eller när ny infrastruktur, nya trafikleder, ny IT-infrastruktur, till exempel bredband, ska etableras. Denna IT-infrastruktur har många gånger kommunala huvudmän i de olika kommunerna. För att få ut mesta möjliga nytta av den nya IT-infrastrukturen måste huvudmännen samarbeta med varandra på olika sätt. Kommunal samverkan, i vart fall de mer djupgående formerna för sådan, används ofta i situationer när enskilda kommuner känner att de har svårt att på egen hand klara de uppgifter de har att utföra16 • Det gäller särskilt mindre kommuner där samverkan kan vara ett alternativ för att klara ålagda uppgifter på bästa sätt.

Samverkan bygger på förtroende När två eller flera parter ska gå in i en samverkansprocess måste ett antal praktiska frågor lösas. Det är juridiska frågor, ekonomiska frågor, frågor om insyn och inflytande m m. Det är inte enbart

KommunallT i samverkan

praktiska frågor som måste lösas. Det är också viktigt att skapa ömsesidigt förtroende. För deltagarna i en samverkansprocess tar det ofta lång tid och kräver mycket tankemöda att mentalt mogna innan arbetet med mer praktiska frågor tar vid. Erfarenhetsmässigt har det visat sig att det inte är ovanligt att det tar flera år att ta sig igenom den mentala processen. När det väl är gjort går resten många gånger ganska fort. Även om denna skrift främst ska handla om de juridiska förutsättningarna för samverkan mellan kommuner samt mellan kommuner och andra aktörer är det mentala motståndet ofta av sådan vikt att det ändå måste kommenteras. Det har av erfarenhet visat sig att det är viktigt att låta den mentala processen ta den tid den behöver. Om parterna inte mentalt har klargjort vad den aktuella samverkan syftar till och får för följder innan de påbörjar beslutsprocessen kan det finnas mentala blockeringar kvar som hindrar det praktiska genomförandet. Har den mentala processen inte gjorts färdig ökar dessutom risken för att den slutliga samverkan aldrig kommer till stånd eller att ,den blir kortvarig till följd av att olösta frågor utlöser osämja mellan parterna. Man kan grovt dela in samverkansprocessen i ett antal steg eller moment. Det första steget är att identifiera det behov och/eller den frågeställning som samverkan ska ske kring. Det andra steget är att utförligt beskriva aktuella frågeställningar och olika förutsättningar för att hantera dessa. Det tredje steget är att bedöma konsekvenser av olika val av hanteringssätt och dess politiska implikationer. Först därefter finns förutsättningar för att påbörja det praktiska genomförandet av den aktuella samverkansprocessen. Det är viktigt att notera att det inte är möjligt att på förhand förutse alla frågor som kan uppkomma. Det måste därför finnas en beredskap för att hantera frågor rörande samarbetet även när detta kommit igång.

Identifiera - behov av samverkan Beskriva - frågeställningar och förutsättningar Bedöma - konsekvenser av vägval Genomföra - samverkan i praktiken

2. Allmänna rättsliga utgångspunkter

. Samverkansprocessens olika steg.

Personalen och arbetsrättsliga konsekvenser En viktig del av ett fungerande samarbete är att berörd personal är införstådd med vad samarbetet innebär och vad det får för konsekvenser både för dem men också i övrigt. Det kan på bredbandsområdet till exempel handla om att bilda en gemen_ sam förvaltningsorganisation som kan komma att .....- - - - - • leda till att personal byter arbetsgivare. Ifråga om 24-timmarsmyndigheten kan effektivitetsvinster leda till förändrade arbetsuppgifter för enskilda personer och t o m personalrationaliseringar. I dessa situationer är det mycket viktigt att ha en ständig dialog med personalen. Om personalkollektivet är positivt inställt till samarbetet ökar sannolikt möjligheterna för att detta ska lyckas.

Det är inte ovanligt att initiativet till interkommunal samverkan har sitt ursprung hos personalen. Det är ofta personalen som har de grundläggande detaljkunskaperna om verksamheten och som kan se vilka fördelar samverkan kan leda till. Det finns därför all anledning för beslutsfattarna att vara lyhörda i förhållande till personalen i dessa sammanhang. Ett problem som ofta uppkommer vid en tänkt samverkanssituation är att personalen och dess organisationer bromsar arbetet. Detta görs inte på grund av illvilja eller motsträvighet utan beror tyvärr ofta på att personalen och dess organisationer inte fått tillräckligt med information. Denna informationsbrist kan leda till misstro och osäkerhet om vad som sker eller kan komma att ske. Det är viktigt att hålla personalen informerad på ett tidigt stadium av samverkansprocessen. Det finns regler om till exempel MBLförhandlingar i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet och om personalens medverkan vid organisationsförändringar i arbetsmiljölagstiftningen. Dessa regler ska naturligtvis följas men det är viktigt att utöver dessa formella krav informera och föra en kontinuerlig dialog med personalorganisationerna. Även om parterna i slutändan inte har samma uppfattning om vad som är bästa lösningen så bör en väl utvecklad dialog och ett bra informationsutbyte i vart fallleda till att alla känner sig delaktiga i processen. Det bör dessutom minska riskerna för onödiga rykten och spekulationer. Samverkan som berör personalen får alltid arbetsrättsliga konsekvenser. Det kan vara allt från MBL-förhandlingar i mindre frågor till hanterandet aven komplett verksamhetsövergång av både verksamhet och arbetstagare. Det kan handla om följderna av att

KommunallT i samverkan

den nya arbetsgivaren är medlem i annan arbetsgivarorga~isation. Kommunerna har Sveriges Kommuner och Landsting som arbetsgivarorganisation medan kommunalförbund och kommunala bolag organiseras av Pacta. Dessa organisationer tillämpar huvudsakligen samma kollektivavtal men det leder ändå till arbete vid verksamhetsövergångar. I denna skrift gör vi inte någon genomgång av olika arbetsrättsliga situationer och eventuella problem. Vi vill ändå framhålla' att det är viktigt att i god tid analysera samtliga de arbetsrättsliga konsekvenser som en aktuell samverkanssituation kan komma att leda till.

2. Allmänna rättsliga utgångspunkter

3. Interkonlmunala avtal, samverkansavtal Interkommunala avtal eller samverkansavtal är en vanlig form för samverkan. På IT-området finns relativt stort utrymme för samverkan genom avtal} då det inte är fråga om myndighetsutövning och det i de flesta fall handlar om frivillig kommunal verksamhet. Avtalssamverkan kan vara allt från väldigt enkla avtal med bara ett par raders text} till komplexa avtalspaket med en mängd bilagor. Hur ett avtal ska utformas avgörs aven mängd faktorer i det aktuella sammanhanget} och det går inte på förhand att utforma detaljerade riktlinjer. Det är viktigt att koncentrera arbetsinsatsen till att i förebyggande syfte få till stånd ett så komplett avtal som möjligt. Ett bra avtal leder till mindre konflikter mellan parterna J i synnerhet om man på förhand kan identifiera områden där problem kan uppstå och försöka minimera risken för tolkningstvister. Var väldigt observant när du "klipper och klistrar". Det är viktigt att anpassa blivande avtal till den egna situation, när du utgår från standardavtal eller andra mallar.

När du utgår från standardavtal eller andra avtalsmodeller är det helt avgörande att du anpassar blivande avtal till den situation du ska reglera. Med detta menar vi att du måste vara väldigt observant när du använder /}klipp-och-klistra-funktioner JJ i ditt IT-stöd.

Generellt om interkommunala avtal Kommunallagen (1991:900) (KL) saknar särskilda regler om interkommunala avtal som samverkansform. I samband med tillkomsten av 1957 års lag om kommunalförbund diskuterades frågan om särskild lagreglering17 • Någon lagreglering tillkom emellertid inte och har inte heller senare blivit aktuell. En grundläggande förutsättning för interkommunal samverkan i avtalsform är att den verksamhet som ska bedrivas ligger inom ramen för de samverkande kommunernas kommunala kompetens. Den kommunala kompetensen regleras i första hand i den så kallade allmänna kompetensbestämmelsen i 2 kap l § KL. Den allmänna kompetensbestämmelsen innebär kortfattat att kommunen inte får vidta åtgärder som inte är till gagn för kommunmedlemmarna. Det ska vara en angelägenhet av allmänt intresse för kommunens medlemmar. Kommunen får dessutom inte vidta åtgärder som enbart ankommer på annan huvudman. På IT-området är det i huvudsak gränsdragningen gentemot privata näringslivet som kan leda till bedömningssvårigheter.

KommunallT i samverkan

Köp-sälj Det är främst i samverkanssituationer som har karaktären av köp-sälj-situationer som frågor kring kompetensen uppkommer. Det kan till exempel vara när en kommun tillhandahåller IT-administration, telefonväxel, IT-support m m till en annan kommun. I den situationen är den ena kommunen säljare och den andra kommunen köpare. Detta är något som blir allt vanligare inom kommunsektorn. Oavsett om avtalet som reglerar samarbetet är benämnt samverkansavtal eller inte så rör det sig många gånger om en köp-sälj-situation. Det är framförallt i den säljande kommunen/landstinget som behovet aven kompetensbedömning uppkommer. I de allra flesta fall är det, i lagens mening, inte av allmänt intresse för kommunmedlemmarna i säljarkommunen att tillhandahålla service till andra kommuner. Detta gäller oavsett om den kommun som köper tjänsten betalar ett korrekt pris för densamma. En kommun får inte vidta åtgärder uteslutande eller väsentligen i annan kommuns intresse. Det ska finnas ett ömsesidigt kommunalt intresse av samarbetet där varje kommuns deltagande bör stå i proportion till den egna kommunens intresse. Det har i rättspraxis emellertid godtagits att kommuner bland annat för att undvika onödig kapitalförstöring} under en övergångsperiod} tillhandahåller tillfällig överkapacitet till annan 18. Detta gäller både till andra kommuner och till andra aktörer såsom den allmänna marknaden. Huvudregeln är emellertid att kommunerna ska anpassa sin kapacitet till det egna behovet och inte ha långvarig överkapacitet som utnyttjas av annan mot ersättning. Som framhållits ovan är det möjligt att samarbeta, men utgångspunkten är att samarbetet ska vara ömsesidigt och inte att betrakta som en utpräglad köp-sälj-situation. För den köpande kommunen utgör kompetensen i normala fall inget problem. En annan omständighet som uppkommer för köpande kommun/landsting vid denna typ av köp av tjänster, som många gånger dessutom även kan tillhandahållas av den öppna marknaden, är att lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (LOU) ska tillämpas. Det går inte att bara vända sig till en annan kommun och av den köpa den efterfrågade tjänsten. Det är inte heller tillräckligt att kalla avtalet för ett samverkansavtal för att därigenom försöka undvika LOV.

3. Interkommunala avtal, samverkansavtal

Huvudregeln är att kommunerna ska anpassa sin kapacitet till det egna behovet, och inte ha långvarig överkapacitet som utnyttjas av annan mot ersättning.

Konkurrensfrågan En annan rättslig fråga som kan bli aktuell vid samarbete är konkurrensfrågan. Enligt 1 § konkurrenslagen (1993:20) har lagen till ändamål att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter. Lagen omfattar all ekonomisk och kommersiell verksamhet som bedrivs av såväl fysiska som juridiska personer även offentlig sådan verksamhet omfattas. Något krav på att verksamheten bedrivs i vinstsyfte för att det ska vara ett företag, i konkurrenslagens mening, finns inte. Kommunernas verksamhet är många gånger av ekonomisk karaktär. Den är visserligen vare sig kommersiell eller bedrivs i vinstsyfte 19 men mot bakgrund av att det är en ekonomisk verksamhet omfattas den ändå av konkurrenslagstiftningen. Konkurrenslagen innehåller i huvudsak två centrala förbudsbestämmelser. Det är regeln om missbruk av dominerande ställning i 19 § konkurrenslagen samt reglerna om konkurrensbegränsande samarbete mellan företag i 6 § konkurrenslagen, s k kartellbildning. När det gäller frågan om missbruk av dominerande ställning enligt 19 § konkurrenslagen torde denna paragraf aldrig komma att bli aktuell då en sammanslutning av kommuner eller kommuner och andra aktörer aldrig kan få en dominerande ställning, i vart fall inte i praktiken.

Konkurrensbegränsning Frågan om konkurrensbegränsande samarbete mellan företag, vilket även innefattar kommuner, enligt 6 § konkurrenslagen kan påverka samarbetet mellan kommunala huvudmän. Paragrafen utgör inget hinder för samarbete, utan är främst till för att motverka priskarteller. Offentliga aktörer får inte subventionera användandet genom en delvis skattefi na nsierad verksamhet och inte heller tillämpa en diskriminerande prispolitik.

Som exempel kan nämnas det fall där två eller flera kommuner samverkar kring drift och förvaltning av IT-infrastruktur. Den avgörande frågan här är hur kommunerna prissätter tillgång för andra aktörer till infrastrukturen. Kommunens roll är att i första hand stimulera marknaden och det är då viktigt att andra aktörer kan konkurrera på affärsmässiga grunder i nätet. Offentliga aktörer får inte subventionera användandet genom en delvis skattefinansierad verksamhet och inte heller tillämpa en diskriminerande prispolitik. En komplikation i sammanhanget är att kommunerna många gånger är bundna av självkostnadsprincipen i 8 kap 3 c § KL 20. Självkostnadsprincipen är emellertid inte tillämplig i fråga om förvaltning av kommunal egendom, vartill kan räknas både upplåtelse eller

KommunallT i samverkan

överlåtelse av fast och lös egendom 21 • En knepig fråga som uppstår i

vissa situationer är dock vad som är upplåtelse eller överlåtelse av fast och lös egendom och vad som är tillhandahållande av tjänst. Kontentan av detta är att det mot bakgrund av de ovanstående är viktigt att noggrant fundera över prissättning när något ska tillhandahållas i samverkanssituationen. Under åren 1997 till 2003 fungerade Rådet för konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor (Konkurrensrådet) som ett forum för diskussioner mellan företrädare för offentlig och privat verksamhet. Rådet var inrättat av regeringen och sammansatt av representanter för både offentlig och privat sektor. I konkurrensrådets uppgift ingick dels att formulera riktlinjer för kommuner, landsting och statliga myndigheter som bedriver konkurrensutsatt verksamhet dels hade rådet till uppgift att belysa sakförhållandena i konkreta fall av allmänt intresse. Genom kontakter med berörda parter försökte rådet undvika eller undanröja konkurrenssnedvridningar. Rådet formulerade rekommendationer i enskilda fall. Syftet med rådets verksamhet var att åstadkomma konkurrensneutrala villkor. Även om kommunala verksamheter inte strider mot konkurrenslagstiftningen är det viktigt att följa utvecklingen eftersom Konkurrensverket från den 5 februari 2004 har regeringens uppdrag att, med utgångspunkt från de erfarenheter som gjorts av Konkurrensrådet, analysera och föreslå åtgärder för att förbättra marknadens funktionssätt ytterligare när det gäller konkurrensen mellan privata och offentliga aktörer. Mot bakgrund av de speciella förhål-

landen som många gånger råder i fråga om kommunernas verksamhet på IT-området och Konkurrensverkets uppdrag bör i vissa fall en dialog föras med Konkurrensverket om konkurrensaspekterna på en tänkt samverkanssituation. Detta är viktigt i synnerhet på de områden där det även finns privata aktörer. Personalsamverkan

En annan typ av situation som är vanligt förekommande är att två eller flera kommuner delar på viss personal. Två kommuner kan till exempel ha en gemensam IT-chef eller en person som gemensamt ansvarar för drift och underhåll av IT-infrastrukturen i två eller flera kommuner. Det kan också vara så att personal med viss kompetens ingår i en s k "kompetenspool" och genom avtalet kan användas för uppgifter inom flera kommuner istället för bara inom den anställande kommunen. 3. Interkommunala avtal, samverkansavtal

I vissa fall, till exempel inom de områden där det finns privata aktörer, är det klokt att föra en dialog föras med Konkurrensverket om konkurrensaspekterna på en tänkt samverkanssituation.

I dessa fall kan det vara fråga om samverkan om personen utnyttjas av båda kommunerna och tjänstemannen dessutom är anställd av båda kommunerna. Det torde även i vissa situationer kunna betraktas som samverkan även om tjänstemannen endast är anställd i den ena kommunen. Även detta kan liknas vid en köp-sälj-situation men kan även betraktas som en samverkanssituation. I dessa situationer har avtalets utformning stor betydelse. Det kan till exempel vara av vikt att personen anställts i den ena kommunen samtidigt med avtalsingåendet och inte att en befintlig persons överkapacitet "säljs". Det är emellertid juridiskt oklart hur långt möjligheterna för samarbete av den här typen sträcker sig. Kommunala kompetensen

En annan viktig princip att hålla i minnet är, som ovan nämnts, den kommunala kompetensen. Utöver kommunallagens allmänna kompetensbestämmelser 22 finns vare sig befogenhetsutvidgande lagar som ger kommunen möjligheter eller speciallagstiftning som ålägger kommunerna skyldigheter på IT-området. Här bortses då från sådana allmänna regler som till exempellicenshantering och hantering av information på Internet, vilka gäller oavsett användare. Detta leder till att bedömningen av vad som kan anses ligga inom den kommunala kompetensen får göras mot bakgrund av den allämna kompetensbestämmelsen i 2 kap 1§ KL. Enligt lagens motiv ska kompetensfrågan bedömas ur synpunkten om det är lämpligt, ändamålsenligt, skäligt osv att kommunen befattar sig med angelägenheten. Detta fastställdes i samband med lagändringar som gjordes 1948 och upprepades i förarbetena till nuvarande kommunallag23 • I rättspraxis har också fastslagits att åtgärden ska "uppbäras av ett allmänt till kommunen/landstinget knutet intresse". En av anledningarna till och också fördelarna med lagregelns allmänna utformning är att den lättare kan anpassas till samhällets utveckling. Samtidigt som den allmänna kompetensen i 2 kap l § KL på ett positivt sätt styr kommunernas befogenheter drar den också en gräns mot andra aktörer. En kommun får inte ägna sig åt sådant som enbart ska handhas av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Exempel på rent statliga uppgifter är försvaret och polisen. Kommunen får inte heller driva sådan verksamhet som ligger på det privata näringslivet, till exempel varuproduktion. De principer som underbygger kommunernas allmänna kompetens kan på grund av de mycket skiftande förhållanden för vilka de är l

KommunallT i samverkan

avsedda att gälla, inte medge någon långtgående exakthet i tillämpningen. Den första frågan som kommunen måste ställa sig, i förevarande fall, är vilka av de av vidtagna och tilltänkta åtgärderna på ITområdet som kan antas falla inom ramen för den allmänna kommunala kompetensen. Det är inte bara kompetens-, upphandlings- och konkurrensfrågor som uppkommer vid avtalssamverkan det finns även andra legala frågor som måste beaktas. En fråga som uppkommer är vad som överhuvudtaget är möjligt att samverka kring genom interkommunalt avtal. • Fri eller obligatorisk verksamhet

Kommunernas verksamhet kan delas in i en fri och en obligatorisk del där den senare regleras i specialförfattningar. Obligatorisk verksamhet kan inte överlåtas till annan kommun genom avtal om det inte finns särskilt lagstöd som medger detta. I många fall finns sådant lagstöd. I de fall där det finns lagstöd samt i fall av frivillig verksamhet kan samverkan ske genom interkommunala avtalisamverkansavtal. Exempel inom ramen för den frivilliga verksamheten är avtal om gemensamma reningsverk, sopstationer och andra anläggningar. Mot bakgrund av detta torde även samverkan kring gemensamma anläggningar på IT-området såsom gemensam IT-infrastruktur och gemensamma IT-system vara godtagbara. Oavsett om verksamheten är frivillig eller obligatorisk, måste den ligga inom ramen för den kommunala kompetensen och upphandlingsreglema måste följas. Det finns således vissa begränsningar av i vilka situationer interkommunala avtalisamverkansavtal kan användas. Avtalslösning är en flexibel lösning som passar bra ifråga om köpsälj-situationer eller vid gemensamt utnyttjande av viss kompetens. När det gäller tunga investeringar och många inblandade parter och där verksamheten närmast får karaktären aven fristående bedriven verksamhet 24 lämpar sig avtalslösningen mindre väl. Det kan till exempel behövas en organisation för regelbundet styrande och beslutsfattande i verksamheten, regler för en fungerande budgetoch redovisningsprocess} ordentliga kontroll och insynsmöjligheter för samtliga inblandade. Någon juridisk person måste dessutom rent formellt vara ägare till eventuell utrustning, arbetsgivare för

3. Interkommunala avtal, samverkansavtal

eventuell personal etc. Att reglera en sådan ekonomiskt omfattande och kontinuerlig verksamhet som det här kan bH fråga om låter sig helt enkelt inte göras på ett tillfredställande sätt genom avta t i vart fall inte i jämförelse med de andra alternativ som står till buds.

Offentlig-privat samverkan Om det är fråga om samverkan mellan en eller flera kommuner/ landsting och aktörer från det privata näringslivet kan dock avtalslösningen vara intressant. Avtalssamverkan är en möjlig form för samverkan mellan kommun/landsting och det privata näringslivet samt mellan kommun/landsting och staten. För kommunens medverkan gäller kompetensbestämmelser, lokaliseringsprincip osv. En form av avtalslösning är det som i dagligt tal kallas PPP {PublicPrivate PartnershipJ. Avtalslösning kan vara en mer flexibel lösning än till exempel ett bolag i dessa situationer i synnerhet som kommuner/landsting och det privata näringslivet har olika grundläggande utgångspunkter vid gemensamt bolagsägande. Enligt aktiebolagslagen (1975:1385) är det grundläggande syftet med aktiebolag att skapa vinst till ägarna 25• För kommuner och landsting gäller ett förbud mot vinstsyfte enligt 2 kap 7 § KL.

KommunallT i samverkan

4. Samäganderätt och enkla bolag Det finns ett antal andra avtalsliknande varianter på samverkan och bland dessa kan framhållas samäganderätt och enkla bolag. Dessa båda varianter av samverkan ligger i gränslandet mellan avtalslösning och bolagslösning. Samäganderätt

Med samäganderätt avses en situation när någon samfällt äger något. Grundreglerna kring samäganderätt återfinns i lagen (1904:48) om samäganderätt. Var och en av samägarna har viss andel (lott) i föremålet, och andelarnas storlek beror närmast på hur mycket var och en har bidragit med i förvärvet. Vid tillämpning av lagen om samäganderätt till egendom kan det uppstå problem. Detta beror på att enligt lagens 3 § kan på ansökan av delägare rätten (tingsrätten) förordna att god man ska utses för att omhänderta godset om delägarna ej kan enas rörande dess förvaltning eller nyttjande. I dessa situationer har den gode mannen beslutanderätten över egendomen. Detta leder till att varje delägare ges en sorts vetorätt i godset (den materiella egendomen). Samägandeiösningen kräver dessutom att ett stort antal frågor regleras avtalsvis. Om det är fråga om storskalig verksamhet som ska bedrivas kontinuerligt behövs regler kring bland annat beslutsfattande, budgetoch finansieringsprocessen, insyn och styrning, rapportering, minoritetsskydd osv. Detta torde leda till att det blir en omfattande, komplex och svåröverskådlig avtalslösning. Om dessutom personal tillkommer måste dessa vara anställda hos någon vilket kräver en ytterligare avtalslösning mellan parterna. En fördel kan vara att om parterna gemensamt äger något torde de också kunna dela på kostnader för eventuell personal som behövs för att handha utrustningen/egendomen oavsett hos vilken ägare personalen är anställd utan att det är fråga om en köp-sälj-situation. Enkla bolag

Enkla bolag är den mest okvalificerade formen av bolag. Reglerna om enkla bolag återfinns i lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag. En sammanslutning som utgör ett bolag, är ett enkelt bolag om det saknar de kvalifikationer som gör den till någon annan form av bolag, till exempel handelsbolag. Skillnaden mellan enkla bolag och andra bolag (handelsbolag) är främst själva registreringen, enkla bolag registreras inte, samt det faktum att ett enkelt bolag inte är en egen juridisk person. 4. Samäganderätt och enkla bolag

Principiellt sett kan ett enkelt bolag bedriva vilken verksamhet som helst för vilket ändamål som helst. Det är inte ovanligt med s k konsortier mellan företag eller företagare i samband med stora och mycket omfattande entreprenader. Det kan till exempel vara fråga om att uppföra ett köpcentrum, en bro, en tunnel eller någon liknande anläggning dvs en tidsbegränsad situation där det är fråga om att byggnaden eller anläggningen efter färdigställande ska överlämnas till den egentlige ägaren eller beställaren. Det är inte heller alltid enkelt att upprätthålla gränsen mellan samäganderätt och enkelt bolag. Samäganderätt kan uppkomma såväl på grund av som utan avtalsförhållande. När ett rättsförhållande kan rättsligt kvalificeras som bolag är emellertid samäganderätts" lagen enligt 19 § inte tillämplig. Om det finns ett explicit bolagsavtal, är en tillämpning av samäganderättslagen i regel utesluten. Finns det inget avtal- muntligt eller skriftligt, explicit eller implicit - anses i princip ett bolagsförhållande inte kunna uppkomma. Bolagsavtal anses heller inte vara för handen när ett avtal endast innefattar bestämmelser rörande den brukningsrätt som ska tillkomma envar av delägarna 26 • Förhållandet är detsamma, även om parterna avtalar om fördelning av kostnader, underhåll och reparation 27• Om det finns ett avtal mellan två eller flera personer att den gemensamt förvärvade egendomen ska återförsäljas eller uthyras ffi m och vinsten därav fördelas på visst sätt mellan delägarna, anses samäganderätt inte föreligga 28 • Det kan sammanfattningsvis konstateras att det föreligger vissa problem med gränsdragningen mellan samäganderätt och enkla bolag. Samäganderätt är, som framhålls ovan, många gånger inte lämpad för sådan samverkan kring IT som det här kan bli fråga om. Det lämpar sig inte heller då det är fråga om ett stort antal ägare. Det kan dessutom diskuteras om det överhuvudtaget finns något utrymme för ett reellt samägande utan att samverkanssituationen i de flesta fall skulle vara fråga om ett enkelt bolag. Ett enkelt bolag å sin sida är ingen egen juridisk person och saknar i stor utsträckning, precis som i fråga om en samägandeiösning, regler för att reglera samarbetet. De enkla bolagen torde därför inte lämpa sig för varaktiga lösningar även om de många gånger kan används i samband med stora och kostsamma anläggningsprojekt. På IT-området skulle man emellertid kunna tänka sig att flera kommuner går ihop i ett enkelt bolag för att hantera arbetet kring anläggandet av ny IT-infrastruktur.

KommunallT i samverkan

5. Interkommunala företag Interkommunal samverkan och samverkan mellan kommuner/ landsting, och det privata näringslivet sker ofta genom olika privaträttsliga associationer såsom aktiebolag, stiftelser, ekonomiska eller ideella föreningar. De grundläggande reglerna om kommunal företagsbildning och kommunalt ägande av företag återfinns i 3 kap 16-19 a §§ KL. Det är emellertid viktigt att påpeka att kommunallagens regler om företag endast omfattar de specifika krav som lagstiftaren valt att ställa på kommunerna som bildare/ägare av olika former av kommunala företag. Övriga frågor som rör de olika associationsformerna regleras inom ramen för speciallagstiftning för de olika associationsformerna. Aktiebolag till exempel regleras i aktiebolagslagen (1975:1385) och stiftelser i stiftelseiagen (1994:1220). Kommunallagens regler om kommunala företag Enligt 3 kap 16 § första stycket KL får kommuner och landsting efter beslut av fullmäktige lämna över vården aven kommunal angelägenhet} för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening} en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ. Av paragrafen framgår att kommuner och landstig kan lämna över vården av vissa kommunala angelägenheter till olika privaträttsliga associationer. Överlämnandet kan ske både till kommunala . bolag, bolag som endast delvis består av kommunala ägare samt till bolag som har andra ägare, men det finns vissa begränsningar. På de specialreglerade områdena får en kommunal angelägenhet i princip inte överlämnas till ett bolag en förening eller en stiftelse. Det gäller i de fall då det i författning angetts att visst kommunalt organ ska ha hand om uppgiften. Av de flesta specialförfattningar framgår att kommunen ska ansvara för och utföra vissa saker. Det framgår också att kommunens uppgifter ska utföras av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer. Myndighetsutövning Det finns dessutom ytterligare begränsningar för att överlämna vården av vissa angelägenheter till privaträttsliga associationer. I 11 kap 6 § tredje stycket regeringsformen stadgas att förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag} förening, samfällighet, stiftelse, registrerat trossamfund eller någon av dess organisatoriska delar

5. Interkommunala företag

eller till enskild individ. Innefattar uppgiften myndighetsutövning måste kommunen/landstinget ha stöd i lag för att överlämnandet ska kunna ske. Detta framhålls även i 3 kap 16 § andra stycket KL. Av detta framgår att det på de obligatoriska områdena endast undantagsvis går att överlämna vården av dessa angelägenheter på privaträttsliga associationer. Detta gäller även om det till exempel är fråga om ett aktiebolag som helt ägs av den överlämnande kommunen. Det finns dock vissa områden där ett överlämnande kan ske till privaträttsliga associationer. När det gäller de frågor som vi diskuterar i denna skrift är det knappast fråga om förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning 29 •

De icke obligatoriska områdena På de icke obligatoriska områdena är möjligheterna att använda privaträttsliga associationer betydligt större än på de obligatoriska områdena. Det är till exempel vanligt med heleller delägda bolag för främjande av företagsetablering och näringslivsutveckling och därmed sammanhängande verksamhet. På senare år har dessutom flera av kommuner samägda bolag och bolag som ägs av kommuner/landsting tillsammans med andra aktörer sett dagens ljus inom IT området och då framförallt ifråga om anläggande och tillhandahållande av IT infrastruktur och därmed näraliggande tjänster. En bidragande orsak till denna utveckling är, inte minst, statens breclbandssatsning3°. Inom IT-området förekommer även bolag som utan att vara producerande endast har till uppgift att främja IT-användande och IT-utveckling ofta i kombination med frågor som rör tillväxt och regional utveckling.

Kompetensen och det kommunala syftet Det finns relativt omfattande praxis från regeringsrätten ifråga om kommunal kompetens och kommunala bolag.

Det finns ytterligare förutsättningar som alltid måste vara uppfyllda vid kommunal bolagsverksamhet dvs där kommunen är heleller delägare i ett bolag. Den verksamhet som bolaget ska bedriva måste falla inom den kommunala kompetensen. Avsikten med detta är att en kommun inte ska kunna kringgå kompetensbestämmelserna genom att bedriva verksamhet i bolagsform. J

Utöver detta ska bolagshandlingarna vara utformade på ett sådant sätt att risken för kompetensöverskridanden i verksamheten är liten. Vid utformningen av bolagsordningens föreskrifter om bolagets verksamhet måste därför stor noggrannhet iakttas. Det finns

KommunallT i samverkan

relativt omfattande praxis från regeringsrätten ifråga om kommunal kompetens och kommunala bolat1•

Som nämnts ovan får kommuner och landsting alltså, efter beslut av fullmäktige, överlämna vården aven kommunal angelägenhet för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ. En uppgift som innefattar myndighetsutövning får dock inte överlämnas utan stöd i lag. Lika väl som verksamhet kan överlämnas att utföras av privata företag kan den överlämnas till kommun- eller landstingsägda bolag. Både hel- och delägda kommunala bolag är självständiga juridiska personer. En annan viktig bestämmelse i dessa sammanhang är 2 kap 7 § KL vari föreskrivs att kommuner och landsting får driva näringsverksamhet om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller landstinget. Av paragrafen framgår att utgångspunkten för kommunalt företagande är allmänintresset. Verksamheten ska alltså gå ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster till kommunmedlemmarna. Enligt förarbetena finns det emellertid inget som hindrar att anläggningarna eller tjänsterna i praktiken också utnyttjas av andra än kommunmedlemma~2.Paragrafen innehåller också ett förbud mot s k spekulativ verksamhet. Med detta menas att det huvudsakliga syftet med verksamheten inte får vara att bereda kommunen eller landstinget vinst. Bestämmelsen innebär dock inte något absolut vinstförbud. Bedömningen av i vilken mån en kommunal verksamhet får generera överskott och hur detta får användas ligger i stället inom ramen för tilllämpningen av självkostnadsprincipen33 • Vad regeln uttrycker är att syftet med bolagets verksamhet i huvudsak inte får vara att bereda vinst34 • Det kommunala syftet med verksamheten måste tas in i företagets bolagsordning. Detta följer indirekt av 12 kap 1 § tredje stycket aktiebolagslagen (1975:1385) vari föreskrivs att om bolagets verksamhet helt eller delvis ska ha ett annat syfte än att bereda vinst åt aktieägarna, ska bolagsordningen innehålla bestämmelse om användning av vinst och behållna tillgångar vid bolagets likvidation. Det följer också av 3 kap 17 § första stycket punkten 1 KL samt av 3 kap 18 § KL. Enligt dessa två paragrafer i kommunallagen ska fullmäktige fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten. För att detta ska manifesteras utåt och för att bolaget, som är en

5. Interkommunala företag

Av 2 kap 7 § KL framgår att utgångspunkten för kommunalt företagande är allmänintresset. Verksamheten ska alltså gå ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster till kommunmedborgarna.

från kommunen fristående juridisk person, ska vara bundet av det kommunala ändamålet, måste detta tas in i bolagsordningen. I fråga om föreningar och stiftelser ska motsvarande ändamålsbeskrivning, syfte, tas in i respektive associations stadgar. Av 2 kap 2 § första stycket punkten 3 lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar följer att föreningens stadgar ska ange ändamålet med föreningens verksamhet och verksamhetens art. För ideella förening~r finns inga uttryckliga regler men även för dessa föreligger krav på stadgar och att ändamålet med verksamheten manifesteras. För att en ideell förening överhuvudtaget ska kunna bli en juridisk person måste den anta stadgar och utse styrelse. Stadgarna ska dessutom innehålla bland annat ändamålet med föreningen 35 •

Bolagsordningen, eller för det fall det handlar om en förening eller en stiftelse stagarna, kan på denna punkt till exempel utformas enligt följande: "Ändamålet med bolagets verksamhet är ej att bereda ägarna vinst utan att främja utveckling och användande av informationsteknik inom regionen/länet/kommunen till gagn för såväl offentlig verksamhet som näringsliv och allmänhet. 11

Motsvarande resonemang kan även föras kring verksamheter som bedrivs i förvaltningsregi, till exempel bredbandsnät. I dessa fall styrs verksamheten ytterst av ansvarig nämnds reglemente enligt 6 kap 32 § KL. Av reglementet ska framgå vilka uppgifter nämnden utför och ansvarar för. I reglementet bör även ändamålet med verksamheten beskrivas. En sådan beskrivning av ändamålet skulle dessutom kunna underlätta förståelsen för verksamhetens omfattning och dess syfte.

Kommunallagens krav på ägarkontroll När kommunen är heleller delägare av ett företag ställs dessutom vissa krav på kommunen i 3 kap 17 och 18 §§ KL. Bestämmelserna går ut på att kommunen ska tillförsäkra sig viss kontroll över bolaget och dess verksamhet. I helägda bolag ska kommunfullmäktige enligt 3 kap 17 § KL fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, utse samtliga styrelseledamöter samt se till att fullmäktige får ta ställning innan sådana beslut i verksamheten fattas som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Fullmäktige ska dessutom utse minst en lekmannarevisor. I delägda bolag ska fullmäktige enligt 3 kap 18 § KL se till att den juridiska personen blir bunden av de villkor som avses i 17 § i en

omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt.

KommunallT i samverkan

Eftersom denna skrift behandlar samverkan är det främst 3 kap 18 § som är av intresse då det kommer att handla om delägda företag. Det är alltid frågan om delägda företag i kommunallagens mening när företaget har fler än en ägare. Hur långt 3 kap 18 § sträcker sig går inte att uttala sig om i generella termer. Vad som menas med att fullmäktige ska se till att den juridiska personen blir bunden av de villkor som avses i 17 § i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena} verksamhetens art} och omständigheterna i övrigt får bedömas från fall till fall. Bestämmelsen ställer inte samma anspråk på kommunen eller landstinget som i det fall då de är helt ensambestämmande. En avgörande faktor är naturligtvis graden av inflytande i det privaträttsliga organet (bolaget, föreningen osv.). Kraven bör också påverkas av andra omständigheter såsom arten av den verksamhet som bedrivs i det särskilda rättssubjektet. Vilka åtgärder som ska vidtas beror alltså på andelsförhållandena, verksamhetens art och övriga omständigheter. Ytterst får det bli en samlad bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet 36 . I delägda företag ställs inte upp något krav på lekmannarevisoc37. Av 3 kap 17 § KL framgår att fullmäktige ska utse minst en lekmannarevisor i aktiebolag där kommunen eller landstinget direkt eller indirekt innehar samtliga aktier. Med detta avses att kommunen själv eller via ett eller flera dotterbolag innehar, förfogar över} samtliga aktier i bolaget. I en samarbetssituation är detta knappast aktuellt utom möjligen i situation där till exempel kommunen innehar 50 % av aktierna och ett helägt kommunalt energibolag innehar 50 % av aktierna. Detta får förmodas vara en ovanlig samverkanssituation} dock inte utesluten. Om inte bolagsordningen innehåller något förbud finns det inget som hindrar att lekmannarevisor utses även i delägda bolag. Detta följer av att det i Il kap l § aktiebolagslagen (1975:1385) stadgas att om inte annat föreskrivs i bolagsordningen, får det i ett aktiebolag utses en eller flera personer} lekmannarevisorer, att utföra sådan granskning som anges i 11 kap 4 §38. Om en lekmannarevisor ska utses bör bolagsordningen innehålla föreskrifter om hur detta ska gå tilL I fråga om en kommuns eller ett landstings möjligheter till inflytande och kontroll över en ekonomisk förening gäller i allt väsentligt samma förutsättningar som gäller för aktiebolag. Villkoren för

5. Interkommunala företag

verksamhetens handhavande får tas in i föreningens stadgar eller i ett kompletterande avtal.

Vissa aktiebolagsrättsliga aspekter Som nämnts tidigare regleras de olika associationsformerna i speciell lagstiftning för respektive association. Aktiebolag till exempel regleras i aktiebolagslagen (1975:1385) (ABL) och stiftelser i stiftelseIagen (1994:1220) och ekonomiska föreningar i lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar. Här ska främst kommenteras reglerna kring aktiebolag då aktiebolaget är den i särklass vanligaste företagsformen för kommuner och landsting. Även om en eller flera kommuner/landsting är delägare i ett aktiebolag ska bolaget följa de regler som finns främst i aktiebolagslagen. Detta innebär bland annat att styrelse ska utses. Av 8 kap l § ABL följer att ett aktiebolag ska ha en styrelse med minst tre ledamöter. I ett privat aktiebolag får styrelsen dock bestå aven eller två ledamöter, om det finns minst en suppleant. Inom ramen för kommunal samverkan kommer det att vara fråga om privata bolag i aktiebolagslagens mening39. Storleken på styrelsen får avgöras från fall till fall. Den är framförallt beroende av antalet aktieägare, andelsförhållandena dem emellan samt vilket inflytande respektive aktieägare ska ha över den löpande verksamheten. Det är viktigt att påpeka att rollen som styrelseledamot i ett aktiebolag på många sätt skiljer sig från uppdraget att vara förtroendevald i ett kommunalt organ. Av 8 kap 3 § ABL följer att styrelsen ska svara för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter. Av detta kan förstås att det är ett ansvarskrävande uppdrag att vara styrelseledamot. En styrelseledamot har primärt att tillgodose bolagets syften. Ett problem för styrelseledamoten är att dessa syften inte alltid är förenliga med alla aktieägares intressen. Styrelsen bär ansvar gentemot bolaget och dess fordringsägare och detta ansvar får aldrig efterges till förmån för ägarnas önskemål. En styrelseledamot kan dessutom bli skacleståndsansvarig samt kan i vissa situationer åläggas personligt ansvar för bolagets skulder gentemot dess fordringsägare. Dessa risker för styrelseledamöterna ska inte överdrivas men det är viktigt att de personer som ska verka som styrelseledamöter är medvetna om vad som gäller. Utöver styrelse ska bolaget årligen hålla en bolagsstämma. Bolagsstämman är ägarnas forum för att ta ställning till frågor som rör bolaget. Ägarstyrning av ett bolag kan också ske genom ägardirektiv och liknande dokument. Ett grundläggande problem, speciellt

KommunallT i samverkan

i bolag med delat ägande, är att det privata näringslivet primärt driver aktiebolag för att bereda ägarna vinst, detta är som tidigare nämnts ett förbjudet syfte för kommuner/landsting såsom delägare. Det finns en inbyggd motsättning i ett aktiebolag som ägs

gemensamt av kommuner/landsting och företrädare inom det privata näringslivet. De kommunala företagen och LOU Rent organisatoriskt är aktiebolaget som organisationsform många gånger väl lämpat för samverkan kring IT. Det finns emellertid en komplikation kring samarbete genom interkommunala företag och det är lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, LOV. Enligt l kap 2 § i LOU gäller lagen för sådan upphandling som görs av staten, kommuner, landsting eller sådana upphandlande enheter som definieras i 1 kap 5 och 6 §§ samma lag. Av l kap 5 och 6 §§ LOV framgår att kommunala bolag, stiftelser, och föreningar som inrättats i syfte att täcka behov i de allmännas intresse i normala fall är sådana upphandlande enheter som omfattas av LOD. Med upphandling avses enligt l kap 5 § LOU köp, leasing} hyra eller hyrköp av varor} byggentreprenader eller tjänster. Det kan således konstateras att upphandling avser anskaffning av något, dvs att den offentliga sektorn tillförs en tillgång eller en tjänst och betalar för detta. Om två eller flera kommuner/landsting samverkar på IT-området är det i de allra flesta fall så att kommunerna/landstingen tillförs något. Det torde i de flesta fall handla om köp av tjänster. Så länge kommunen inte betalar något för det som tillförs är det inte en sådan upphandlingssituation som regleras i lagen. Med detta avses att ett bolag ställer sina resurser till förfogande utan att begära ersättning. I de situationer där staten, en kommun, ett landsting, eller någon annan upphandlande enhet enligt l kap 5 och 6 §§ LOU erlägger ersättning för de tjänster och eventuella varor de erhåller omfattas de dock av lagen.

En kommun eller ett landsting eller någon annan upphandlande enhet kan således inte köpa nyttigheter eller tjänster från ett företag utan att iaktta lagen om offentlig upphandling. Detta gäller även om kommunen/landstinget är delägare eller helt äger det aktuella bolaget. Ett bolag med kommunalt/landstingskommunalt heleller delägarskap betraktas i upphandlingssammanhang inte på annat sätt än vilket annat bolag som helst4o . Detta har många

5. Interkommunala företag

gånger visat sig utgöra ett problem när egendom eller driften av viss egendom lämnas över till någon annan juridisk person (bolag, förening osv.). För att kommunen/landstinget ska kunna utnyttja dennes varor och tjänster krävs då upphandling. En konsekvens av detta är att det inte finns någon garanti att just denna juridiska person blir den som får tillhandahålla den aktuella varan eller tjänsten.

Sammanfattning av kommunala företag som samverkansform Vi kan sammanfattningsvis konstatera att framförallt aktiebolaget, bland de privaträttsliga associationsformerna, lämpar sig mycket väl för olika typer av större satsningar som det här kan bli fråga om. Ett visst problem utgörs av lagen om offentlig upphandling som inte tar hänsyn till att det är fråga en samverkanslösning där parterna ,i form av aktieägare i bolaget gör gemensamma satsningar. En affär betraktas, som framhållits ovan, som vilken annan kommersiell transaktion som helst. Det faktum att lagen om offentlig upphandling ska tillämpas varje gång en delägare ska utnyttja de resurser bolaget har är ett så pass stort problem att det ibland förtar vissa av fördelarna med aktiebolagsformen. Bortsett från upphandlingsproblematiken är aktiebolaget som associationsform på många sätt mycket väl lämpat för samarbete kring stora investeringar med många ägare/investerare. Inom den kommersiella sektorn är det den absolut vanligaste formen för organisatoriskt samarbete. Det finns ett omfattande regelverk, främst i aktiebolagslagen, där alltifrån regler kring bildande, styrelse och stämma till utdelning och minoritetsskyddsregler återfinns. I stort sett alla landets kommuner har dessutom erfarenhet av aktiebolag som associationsform genom kommunala bostadsbolag och kommunala energibolag. Innan parterna i en samverkanssituation ger sig i kast med att starta ett gemensamt bolag är det många frågor, ofta situationsberoende, som måste analyseras. Det är viktigt att skaffa sig kunskap kring de regelverk som styr bolaget och dess ägare så att samarbetet inte går i stöpet till följd av obehagliga överraskningar som hade kunna förutses.

KommunallT i samverkan

6. Gemensam .nämnd En form av offentligrättslig samverkan är gemensam nämnd. Fram till och med den l augusti 1997 var kommunalförbund den enda offentligrättsliga formen för samverkan mellan kommuner. Från och med den l augusti 1997 finns det emellertid en ytterligare form för offentligrättslig samverkan, samverkan i gemensam nämnd. En gemensam nämnd kan endast bildas av kommuner och landsting. En gemensam nämnd är en nämnd som tillsätts i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen, en s k värdkommun, och ingår i denna kommun eller landstings organisation enligt 3 kap 3 a § tredje stycket KL. Den gemensamma nämnden är således ingen egen juridisk person. Varje kommun eller landsting är dock fortfarande att se som huvudman för de frågor man lägger på den gemensamma nämnden 41. Den främsta anledningen till att det infördes möjligheter att inrätta gemensamma nämnder var det faktum att minskade ekonomiska ramar hade skapat ett behov av ökad flexibilitet och samverkan. Lagstiftaren ansåg därför att det var viktigt att kommuner och landsting fick tillgång till enkla och smidiga former för samverkan. Förslaget om att kommuner och landsting skulle få möjligheten att tillsätta en gemensam nämnd skulle ge dem en ny möjlighet att samarbeta inte bara över de geografiska gränserna utan även över huvudmannaskapsgränserna42 • Härigenom gavs en möjlighet att samordna förvaltningen. En av utgångspunkterna för regleringen av samverkan i gemensam nämnd var att kommuner och landsting ska ha en möjlighet att under så stor frihet som möjligt välja enkla och ändamålsenliga lösningar. Detta utan att man ger efter på de krav som ställs i offentligrättsligt hänseende. Därför ansågs att den gemensamma nämnden borde ses som vilken kommunal nämnd som helst och att de gällande reglerna om nämnder i kommunallagen så långt det var möjligt tillämpades samt att nya särregler tillskapades endast när det fanns ett verkligt behov av det. Det ansågs också viktigt att medborgarnas insyn och möjlighet att följa och påverka verksamheten i de samverkande kommunerna och landstingen inte försämrades 43 • Den gemensamma nämnden utgör en del av värdkommunen och ingår i den kommunens organisation. Den eller de kommuner som inte är värdkommun har emellertid teoretiskt sett lika mycket inflytande på nämnden som värdkommunen. De samverkande

6. Gemensam nämnd

kommunerna ska dels ha en överenskomm.else om samverkan dels ska nämnden precis som andra nämnder ha ett reglemente. Överenskommelsen och reglementet har delvis skilda funktioner men bör ändå vara likalydande på vissa punkter. Det är främst frågan om vilken verksamhet som nämnden ska bedriva som regleras i båda dokumenten. Samverkan i gemensam nämnd är en relativt ny företeelse. Erfarenheterna av hur samarbetet i de gemensamma nämnderna fungerar är än så länge små. Även om de samverkande parterna i olika gemensamma nämnder har gjort utvärderingar av sina respektive verksamheter saknas konkret utvärdering av samverkansformen som sådan. Detta behöver inte innebära något negativt för samverkansformen men det kan utgöra ett osäkerhetsmoment.

Fördelar och begränsningar En stor fördel med den gemensamma nämnden i förhållande till samverkan genom avtal eller genom interkommunala företag är att den gemensamma nämnden kan ges möjligheter att samverka på i stort sett alla områden. Det är till exempel fullt möjligt att samverka även kring myndighetsutövningsuppgifter. Det finns emellertid vissa begränsningar. Enligt 3 kap 3 a § andra stycket KL får sådana uppgifter som kommun- eller landstingsstyrelsen har enligt lagen (1994:1720) om civilt försvar inte fullgöras aven gemensam nämnd44 • En ytterligare begränsning är att en gemensam nämnd inte kan ges uppgifter som faller inom ramen för respektive kommunfullmäktiges exklusiva beslutanderätt enligt 3 kap 9 § KL. Detta innebär att den gängse gränsdragningen mellan fullmäktige och nämnd även gäller för en gemensam nämnd. Följden av detta är att de mest grundläggande principiella frågorna ska beslutas i fullmäktige. Det kan i vissa situationer vara svårt att avgöra vilket fullmäktige som ska fatta beslut. Ibland är det endast ett av de samverkande kommunernas fullmäktige i andra fall är det flera eller kanske samtliga samverkande parters fullmäktige församlingar. Detta beror på vad frågan handlar om och vem/vilka den berör. Anledningen till denna problematik är dels att varje samverkande kommun/landsting behåller huvudmannaskapet för sin verksamhet dels att ett visst område är förbehållet fullmäktiges exklusiva beslutanderätt. Den kanske största begränsningen för gemensamma nämnder är att den gemensamma nämndens uppgifter måste vara en kommunal angelägenhet för var och en av de samverkande parterna. Detta innebär att kommunerna måste ha ett gemensamt intresse kring

KommunallT i samverkan

det som det ska samverkas kring. Det är oklart vad som menas med detta. Enligt 3 kap 3 c § KL ska} som ovan nämnts} en gemensam nämnds behörighet och befogenhet närmare preciseras i en överenskommelse mellan de berörda kommunerna och landstingen. En gemensam nämnd ska kunna tilldelas och ansvara för uppgifter i samma omfattning som en inomkommunal nämnd. De uppgifter som de samverkande kommunerna eller landstingen lämnar över till den gemensamma nämnden måste dock vara gemensamma för de sam·verkande kommunerna och landstingen. Det innebär att uppgiften som lämnas till den gemensamma nämnden ska vara en kommunal angelägenhet för var och en av de samverkande kommunerna45 • Detta har av vissa tolkats som att det inte är möjligt för de samverkande kommunerna att till nämnden överlämna olika uppgifter utan att dessa ska vara gemensamma för alla kommuner/landsting. Med en sådan tolkning skulle det inte vara möjligt att för en kommun/landsting lämna över mer än vad som överlämnas från de andra kommunerna/landstingen. Enligt en annan tolkning är den ovan anförda tolkningen av regeln emellertid alltför långtgående. I den faktiska tillämpningen av bestämmelsen förekommer också gemensamma nämnder där samarbetsparterna (kommuner/landsting) lämnat över delvis olika uppgifter till den gemensamma nämnden. Detta har gjorts mot bakgrund av att syftet med förarbetsuttalandena enligt dem anses vara kopplat till samverkan i gemensam nämnd mellan kommun och landsting} vilket är fullt möjligt. När reglerna om gemensam nämnd trädde i kraft den l augusti 1997 gällde alltjämt att kommuner och landsting endast kunde samverka kring uppgifter som var gemensamma för båda dessa huvudmän. Det vill säga inom det område där verksamheten inte var exklusiv för någon av dem. I samband med tillkomsten av lagen (2003:192) om gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet diskuterades problematiken

om den gemensamma kompetensen i fö.rarbetena. Här konstaterades problem med att det inte förelåg gemensam kompetens mellan landsting och kommuner annat än i vissa fall. I förarbetena nämndes följande. Den i praktiken största begränsningen när det gäller möjligheter för kommuner och landsting att tillsammans bilda gemensamma nämnder är att den gemensamma nämndens uppgifter måste vara en kommunal angelägenhet för var och en av de samverkande parterna. Det är endast inom avgränsade områden som kommuners och landstings kompetens sammanfaller. Som exempel

6. Gemensam nämnd

kan nämnas att kommuner och landsting har bildat gemensamma nämnder för att i samverkan hantera hjälpmedelsfrågor46 • Vår tolkning av detta är att så länge något ligger inom ramen för den kommunala kompetensen så är samverkan i gemensam nämnd möjlig även om uppgifterna som den gemensamma nämnden utför inte är desamma för alla samverkande kommuner. Uppgifterna måste för en kommuns del endast falla inom ramen för vad en kommun generellt sett får göra} motsvarande gäller för landstingen. Vad som avses med förarbetsuttalandena är emellertid aldrig rättsligt prövat. Vi vill därför uppmärksamma läsaren på den här rättsliga oklarheten.

Två huvudlinjer Samarbete inom ramen för de gemensamma nämnder som finns idag kan sägas följa två huvudlinjer. Den ena är samverkan inom ett omfattande verksamhetsområde} till exempel gemensam gymnasieskola, med ett fåtal samverkande aktörer. Den andra är samverkan inom ett mindre område eller inom en delvis avgränsad sakfråga, till exempel handikapphjälpmedel eller ett specifikt naturbruksgymnasium} med ett flertal samverkande aktörer. På IT-området kan båda alternativen vara tänkbara dvs långtgående och omfattande samverkan där två eller flera kommuner/landsting har gemensam administration och gemensamma IT system och därtill kopplad gemensam support. Det är också tänkbart att två eller flera kommuner/landsting endast samarbetar kring en mindre avgränsad del av IT-verksamheten till exempel gemensam teknisk support. Relationen till tredje man Det finns en ytterligare rättslig oklarhet som måste uppmärksammas. Det juridiska ansvaret gentemot tredje man är oklart i en gemensam nämnd. Som framhållits ovan sägs i förarbetena till reglerna om gemensam nämnd att den gemensamma nämnden företräder samtliga huvudmän och ingår avtal för deras räkning47 • Parterna är gemensamt ansvariga för att avtal följs. Det förhåller sig emellertid så att avtal endast kan ingås mellan värdkommunen och tredje man eftersom den gemensamma nämnden inte är en egen juridisk person utan en del av den juridiska person som värdkommunen utgör. Tredje man får således anspråk på värdkommunen då denne rättsligt sett ä~ avtalspart. Värdkommunen kan endast genom den reglering som skett kring den gemensamma nämnden på civilrättslig grund} främst genom

KommunallT i samverkan

den överenskommelse som ska ingås i samband med bildandet av nämnden, kräva något av den part som inte är värd. Detta kan bli besvärligt om meningsskiljaktigheter uppstår mellan parterna och dess relation till tredje man. Det kan i vissa situationer nämligen vara så att just det omtvistade saknar reglering mellan samverkansparterna. Detta kan då leda till omfattande och besvärliga tolkningstvister mellan parterna som slutligen kan komma att hamna i allmän domstol. Det kan mot bakgrund av det förd~ resonemanget därför tyckas att värdkommunen tar en större risk än den andra samarbetsparten. Det är emellertid tveksamt om motsvarande resonemang kan föras kring det ansvar som den verksamhetsansvarige har gentemot medborgaren när det är fråga om myndighetsutövning. I dessa situationer kan resonemanget/påståendet i förarbetena ses i ett annat ljus. I synnerhet som det i förarbetena säga att varje huvudman är gentemot sina invånare ansvarig för nämndens verksamhet. Vidare sägs att det yttersta politiska ansvaret kan utkrävas i val till fullmäktige och det är därför naturligt att en missnöjd medlem skall kunna vända sig till sin hemkommun med klagomål i allmänhet. I dessa situationer kan det därför} mot bakgrund av ovan angivna förarbetsuttalanden, förhålla sig så att ansvaret inte ligger hos värdkommunen för den gemensamma nämnden utan hos den ytterst verksamhetsansvarige dvs. respektive kommun. Avsikten med förarbetsuttalandet kan ha varit detta. Med en sådan tolkning av dessa förarhetsuttalanden blir det hela mer begripigt.

Några fördelar med gemensam nämnd som kan nämnas är att det inte behövs någon upphandling av verksamheten i en gemensam nämnd48 • Med detta menas att de samverkande kommunerna eller landstingen kan utnyttja nämndens verksamhet utan att upphandla den. Om den gemensamma nämnden ska köpa varor och tjänster är den dock en upphandlande enhet enligt 1 kap 5 § i LOU och ska därmed tillämpa lagen49. En gemensam nämnd och en eventuell gemensam förvaltning bör många gånger kunna leda till stordriftsfördelar och bättre möjligheter till rekrytering av personal med specialistkompetens. Detta torde medföra mindre känslighet vid personalomsättning. Större möjligheter till fortbildning och specialisering bör även det leda till att det blir lättare att anställa personal med hög kompetens} i synnerhet som arbetsplatsen har större förutsättningar att betraktas som attraktiv inom eftersökta personalgrupper.

6. Gemensam nämnd

Inrättande av gemensam nämnd Enligt 6 kap 13 § KL är det fullmäktige som bestämmer mandattiderna för andra nämnder än styrelsen. Det betyder att fullmäktige när som helst under mandattiden kan inrätta en nämnd. Detsamma gäller en gemensam nämnd. Det är lokala behov och önskemål som styr i denna fråga. Den gemensamma nämnden behöver inte heller ha sin grund i en befintlig nämnd i någon av de samverkande kommunerna eller något av landstingen. Man kan tillskapa en nämnd och utifrån lokala förhållanden bestämma vilken av de samverkande kommunerna eller vilket av landstingen som formellt ska tillsätta den gemensamma nämnden. Även om den gemensamma nämnden utgör en del av värdkommunen ges de övriga samverkansparterna stora möjligheter till inflytande i nämnden. Reglerna kring gemensam nämnd utgår från att nämndens uppgifter, verksamhet och arbetsformer regleras i dels en överenskommelse om samverkan dels ett reglemente för nämnden. Enligt 3 kap 3 c § KL ska nämndens behörighet och befogenhet närmare preciseras i en överenskommelse mellan de berörda kommunerna och landstingen. Dessutom följer av 6 kap 32 § KL att fullmäktige i var och en av de samverkande kommunerna och/eller landstingen ska utfärda och anta reglemente med närmare föreskrifter om nämndernas verksamhetsformer. Dessa två dokument styr i stor utsträckning verksamheten. Inom ramen för dessa dokument finns stora möjligheter att reglera förutsättningarna för insyn i och styrning av nämndens verksamhet. Utformningen av dessa dokument är av yttersta vikt inte minst för de parter som inte är värdkommun eller värdlandsting. Alla de samverkande kommunerna och laI).dstingen ges också inflytande genom att ledamöter och ersättare i en gemensam nämnd enligt 6 kap 9 § tredje stycket KL väljs av fullmäktige i de samverkande kommunerna och landstingen. Var och en av de samverkande kommunerna ska dessutom vara representerade i den gemensamma nämnden med minst en ledamot och en ersättare. Varje fullmäktige väljer således Hsina ledamöter i den gemensamma nämnden och har därigenom ett visst inflytande på verksamheten. H

Hur stort antal ledamöter och ersättare varje kommun ska utse ska regleras i överenskommelsen och bör enligt vår mening även framgå av reglementet. Utöver regeln om minimirepresentationen finns inga ytterligare bestämmelser om hur stort antalet ledamöter och ersättare ska vara. Det står också de samverkande parterna fritt att avgöra hur, utöver minimiregeln J platserna i nämnden ska fördelas

KommunallT i samverkan

dem emellan. Alla samverkansparterna behöver inte erhålla lika många platser utan detta avgörs av parterna. För att inrätta en gemensam nämnd ska parterna göra en överenskommelse som ska godkännas av fullmäktige i samtliga de samverkande parternas fullmäktige församlingar. Dessa ska också anta ett reglemente för nämnden. Slutligen ska varje samverkande part utse sina ledamöter och ersättare i nämnden. Överenskommelsen

Överenskommelsenso är ett viktigt dokument som reglerar parternas gemensamma vilja och avsikt kring samarbetet. För att kunna skriva en överenskommelse behövs ett stort antal uppgifter. Det krävs en omfattande arbetsinsats från parterna för att skapa detta dokument. Det går inte att köpa en färdig "standard överenskommelse". Det är parterna som måste beskriva hur de vill ha det i olika frågor. Parterna måste vara överens på alla punkter för att överenskommelsen ska bli verklighet eftersom överenskommelsen ska godkännas av respektive samverkansparts fullmäktigeförsamling. Kostnadsfördelning

En viktig fråga} i praktiken kanske den viktigaste} är kostnadsfördelningen mellan parterna. Var och en av de samverkande kommunerna ska lämna årligt bidrag för att täcka kostnaderna för den gemensamma nämndens och förvaltningens verksamhet med belopp motsvarande de totala faktiska kostnaderna minskat med de totala faktiska intäkterna. Hur dessa nettokostnader ska fördelas mellan parterna kan dessa själva avgöra. Parterna måste alltså komma överens om en s k kostnadsfördelningsnyckel. Det finns ett stort antal kostnadsfördelningsalternativ men det är naturligtvis en fördel med en så enkel kostnadsfördelningsnyckel som möjligt. Framförallt bör kostnadsfördelningsnyckeln innebära så lite administrativt arbete som möjligt varje gång kostnaderna ska fördelas. Den kanske vanligaste modellen är att utgångspunkten för kostnadsfördelningen är antalet kommuninvånare i varje samverkande kommun vid en viss tidpunkt. Den stora fördelen med detta beräkningssätt är att det är enkelt. Det är dock inte alltid så att denna modell passar. Det beror helt på vad det är det ska samverkas kring. Om samverkan avser till exempel gemensamma IT-system och gemensam support av dessa system kan det mycket väl tänkas fungera med denna modell. I andra situationer skulle det kanske slå helt fel.

6. Gemensam nämnd

För att se om denna modell passar krävs en preliminär beräkning av hur kostnadsfördelningen kommer att slå. Denna preliminära beräkning måste sedan ställas i relation till vad verksamheten kostar respektive kommun utan samverkan. Om det ursprungligen är för stora skillnader i kostnader per invånare för verksamheten i de respektive kommunerna/landstingen kan denna fördelningsnyckel slå fel. Det kan med andra ord innebära att det skulle bli sådana fördyringar för någon part att denna inte längre är intresserad av samarbetet. Att göra dessa jämförelser mellan ett utgångsläge och ett resultat aven samverkan är något som kan ta tid men som måste genomföras för att beslutsunderlaget ska bli så bra som möjligt. Det är också viktigt att de ekonomiska frågorna är genomarbetade och redovisade på ett sådant sätt att ingen av parterna i efterhand känner sig förd bakom ljuset. Den ekonomiska fördelningen av kostnader är sannolikt den främsta orsaken till att en tilltänkt samverkan inte genomförs. Enligt vår mening är det nästan alltid möjligt att hitta en rättvis fördelning som samtliga parter kan känna sig nöjda med. En utgångspunkt som kan användas är respektive kommuns kostnad för den nuvarande verksamheten. Denna modell innebär, istället för en fördelning till exempel i direkt proportion till antalet invånare i respektive kommun, en fördelning som för första verksamhetsåret sker utif~ån varje kommuns/landstings andel av den totala kostnaden för verksamheten i de samverkande kommunerna/landstingen tillsammans. Kostnaderna grundar sig till exempel på boksluten för ett visst år. Varje part erhåller sedan ett andelstal som motsvarar den egna kommunens/landstingets andel av parternas sammanlagda kostnad för verksamheten. Detta innebär att ingen part får en kostnadsökning på någon annans bekostnad. Om sedan verksamheten leder till de samordningsvinster som ofta projekterats med torde det leda till att samtliga parter får en kostnadssänkning för verksamheten. Det kan visserligen förhålla sig så att det inte är kostnadsbesparingar som är avsikten utan till exempel kvalitetshöjning och/eller höjning av ambitionsnivån i verksamheten. I en sådan situation kan det mycket väl bli dyrare än tidigare. Kommun 1

Kommun 2

39 mkr

47 mkr

~,.

Bokslut 2003

36 mkr

55 mkr

Bokslut 2004

42 mkr

51 mkr

Bokslut 2002

Genomsnitt 3 år

,.d:I<~""'~""I.·';"":1

39 mkr

+ 55 + 51 = 51 mkr ~

Kostnadsandel i gemensam kostnad "} / ,', ./ .1,:' / :/,-,;'-'

+ 36 + 42 I

39 I 90 = 43,3 % "O'.i.!":'

:":/"1W)"" :,:,., I

51 / 90

56,7

't,

cro

"'!':"'4'V:~'/"'~-rI'7:·iY~"""",-q<77ffll'r..-t.."'T.I" '•.,.nr;'/I;'~J_I'7~'!'~"/"~/~H;' ~"I"J;"1'f7-'~/"/,~'-(N-'".'/",,,,f;//71-J~1/ p;.~r ,j

KommunallT i samverkan

Antalet kostnadsfördelningsmodeller är teoretiskt sett oändliga och det går inte att redogöra för alla tänkbara modeller. Det är emellertid viktigt att kostnadsfördelningen inte innebär ett otillbörligt överförande av medel från en part till en annan. Kostnaderna ska fördelas på ett sådant sätt att dessa överensstämmer med den del av nyttan som erhålls med verksamheten.

Budget, resultatredovisning, revision och medelsförvaltning En annan viktig fråga är frågan om budgeten. Budgeten ska enligt 8 kap 4 § andra stycket KL upprättas av den kommun eller det landsting som tillsatt nämnden (värdkommunen eller värdlandstinget). Budgeten ska emellertid upprättas efter samråd med de övriga samverkande kommunerna och landstingen. Lagen redogör inte närmare för hur detta samråd ska gå till utan det får regleras mellan parterna. Det är viktigt att denna reglering blir tydlig så att inga oklarheter uppstår kring budgetarbetet då det är värdkommunen/värdlandstinget som slutligen fastställer budgeten. I förarbetena sägs bland annat att frågan om finansieringen är så central att det krävs att parterna är överens om budgeten. En sådan ordning innebär att det är styrelsen i den kommun eller det landsting som tillsatt nämnden som också ansvarar för budgetprocessen. Övriga samverkande kommuner och landsting får för sin del i sina budgetar ta in en post avseende bland annat de ekonomiska medel som kommunen bidrar med till den gemensamma nämndens verksamhet. Hur budgetprocessen närmare ska gå till bör framgå av överenskommelsen51.

Förarbetena framhåller, som tidigare nämnts, att det är styrelsen i värdkommunen som ska ansvara för budgetprocessen. I linje med detta är det också styrelsen i värdkommunen som enligt 8 kap 7 § KL bestämmer när övriga nämnder senast ska lämna in sina särskilda budgetförslag till styrelsen. Det är viktigt att inte glömma bort denna punkt då tidpunkten för inlämnande av budgetförslag kan vara olika hos de samverkande kommunerna/landstingen. För att samrådet ska fungera är det således viktigt att parterna är klara över vilka tidsramar som gäller för hanteringen. Enligt 8 kap 15 § KL är det styrelsen som bestämmer när övriga nämnder senast till styrelsen ska redovisa sin medelsförvaltning under föregående budgetår. Av förarbetena framgår att det är styrelsen i värdkommunen eller värdlandstinget som bör besluta i

6. Gemensam nämnd

denna fråga 52 . Enligt vår mening kan det vara svårt att låta styrelsen hos någon annan part sköta denna uppgift. Detta inte minst mot bakgrund av att det enligt 8 kap 16 § KL är styrelsen som ska upprätta värdkommunens årsredovisning. Eftersom den gemensamma nämnden är en del av värdkommunen ska den gemensamma nämndens verksamhet utgöra en del av värdkommunens årsredovisning. Det är emellertid viktigt att reglera hur årsredovisningen ska hanteras gentemot de samverkande parter som inte är värdkommun eller värdlandsting. Dessa parter har naturligtvis också ett behov av årsredovisningen då det där slutligen framgår hur stora kostnader för den gemensamma nämnden som faller på dem. Det kan också vara av intresse för att kunna ta ställning till framtida budget, sparbeting osv. Årsredovisningen ska enligt 8 kap 17 § KL lämnas över till fullmäktige och revisorerna snarast möjligt och senast den 15 april året efter det år som redovisningen avser. Enligt 8 kap 18 § KL ska denna sedan godkännas av fullmäktige. Detta bör enligt lagtexten inte ske innan fullmäktige beslutat om frågan om ansvarsfrihet ska beviljas eller vägras. Det är fullmäktige i värdkommunen/värdlandstinget som ska godkänna den årsredovisning där den gemensamma nämnden ingår som en verksamhet eftersom den gemensamma nämnden formellt sett är en del av värdkommunens verksamhet.

Revision och ansvarsfrihet När det gäller frågan om ansvarsfrihet förhåller det sig däremot annorlunda. Av 9 kap 2 § tredje stycket KL framgår att en gemensam nämnd ska granskas av revisorerna i var och en av de samverkande kommunerna eller landstingen. Innebörden av detta är att de samverkande kommunerna eller landstingen var och en ska revidera hela nämndens verksamhet. Varje kommun/landsting som är representerad i den gemensamma nämnden beslutar således om ansvarsfrihet för hela nämnden och samtliga ledamöter och ersättare. Det kan mot denna bakgrund uppkomma en situation där frågan om ansvarsfrihet för en och samma person bedöms olika av de olika fullmäktigeförsamlingarna. Det är emellertid enbart fullmäktige i den kommun/landsting som valt personen ifråga som vid vägrad ansvarsfrihet kan besluta om entledigande från uppdraget. Revision aven kommuns verksamhet kan vara samlad och avse alla nämnders verksamhet eller delad och enbart avse viss eller vissa nämnders verksamhet. Frågan om hur de samverkande kommuner-

KommunallT i samverkan

na eller landstingen väljer att organisera sin revision av den gemensamma nämnden är en fråga för kommunen eller landstinget självt. Lagstiftaren ansåg mot bakgrund härav att det var tillräckligt att ange att den gemensamma nämnden ska granskas av revisorerna i var och en av de samverkande kommunerna och landstingen. Därigenom blir det möjligt för kommunerna eller landstingen att använda de revisorer man redan utsett att revidera kommunens eller landstingets övriga verksamhet. Frågan om hur revision praktiskt ska genomföras måste emellertid lösas i överenskommelsens3 • Hur det förhåller sig med fullmäktiges möjligheter att till följd av vägrad ansvarsfrihet besluta om att skadeståndstalan ska väckas enligt 5 kap 25 b § KL har inte reglerats särskilt och inte heller kommenterats i förarbeten. Följden av detta måste bli att den fullmäktigeförsamling som vägrat ledamot eller ersättare ansvarsfrihet också kan besluta om att väcka skadeståndstalan mot denna oavsett vilken kommun eller vilket landsting som valt den förtroendevalde. Denna tolkning förefaller också rimlig med beaktande av att skadestånd endast utgår om skada orsakats den som kräver skadestånd. Om en ledamot eller ersättare orsakat skada kan den skadan naturligtvis vara sådan att den drabbar alla samverkande kommuner och/eller landsting ekonomiskt.

En gemensam nämnd ansvarar mot de olika huvudmännen att den sköter de uppgifter nämnden fått av sina respektive huvudmän. Det ligger därför på de olika huvudmännen att besluta om ansvarsfrihet för samtliga ledamöter och ersättare som ingår i den gemensamma nämnden. Fullmäktige i de olika samverkande kommunerna och landstingen ska därför enligt 5 kap 25 a § KL ta ställning till hur samtliga förtroendevalda har skött sina uppdrag och besluta i ansvarsfrihetsfrågan såvitt avser dem. Frågan om ansvarsfrihet bör mot bakgrund av 8 kap 18 § KL hanteras av respektive parts fullmäktige innan värdkommunens fullmäktige godkänner årsredovisningen. Detta är emellertid inget krav. Det kan således konstateras att det är viktigt att hantera frågor kring budget, resultatredovisning och revision med noggrannhet i samband med bildandet av den gemensamma nämnden. Det är som framgår ovan många frågor som måste regleras för att verksamheten administrativt ska fungera friktionsfritt. Styrning och insyn

De olika samverkande kommunerna och landstingen måste var och en för sig ha möjlighet till insyn i en gemensam nämnds verksamhet. Varje samverkande part har naturligtvis först och främst vissa

6. Gemensam nämnd

insyns- och styrmöjligheter genom sina ledamöter och ersättare. Även om den gemensamma nämnden formellt tillsatts aven av de samverkande parterna har de övriga via sina ledamöter således säkrat vissa insyns- och kontrollmöjligheter. Det finns också i KL vissa insynsbestämmelser. Av 5 kap 22 § KL framgår att fullmäktige i en kommun eller ett landsting som bildat en gemensam nämnd har rätt att begära upplysningar från nämnden. Ordföranden och vice ordföranden i nämnden samt de anställda i de samverkande kommunerna och landstingen är skyldiga att lämna upplysningar vid fullmäktiges sammanträden, om det inte finns något hinder mot det på grund av sekretess enligt lag.

I 5 kap 52 § KL stadgas dessutom att ledamöter i fullmäktige i kommuner eller landsting som bildat en gemensam nämnd får ställa interpellationecS4 om nämndens handläggning. Interpellationer ska riktas till nämndens ordförande. Av 5 kap 54 § KL framgår att motsvarande gäller för frågor. Möjligheterna att begära upplysningar, interpellera och ställa frågor kan bland annat användas i syfte att ge de partier som inte finns representerade i nämnden en möjlighet till insyn och deltagande i nämndens verksamhet55• Utöver detta finns vissa möjligheter att i överenskommelsen reglera frågan om löpande styrning och insyn i nämndens verksamhet. Här måste dock vissa lagbegränsningar beaktas då framförallt i sekretesslagen. Dessutom får inte de olika fullmäktigeförsamlingarna vara alltför detaljerade i sin styrning av nämnden i vart fall inte på ett sådant sätt att de påverkar nämnden i enskilda ärenden. Riktlinjerna måste vara förhållandevis generella56 •

Övrigt innehåll i överenskommelsen Avtalet bör också redovisa nämndens uppgiftsområde. Vad nämnden ska göra och ha ansvar för ska visserligen primärt regleras i nämndens reglemente men det bör också framgå av överenskommelsen. Överenskommelsen bör också innehålla regler för avveckling och tvistelösning. Det första som bör göras är att avtalet tidsbegränsas till till exempel fyra år och att om det inte sägs upp inom en stadgad uppsägningstid löper det på ett nytt tidsintervall. Dessutom bör det eventuellt finnas regler om avveckling i andra fall. Det kan till exempel vara ändrade förhållanden för någon part. Om parterna är överens går det dock alltid att avveckla samarbetet eller att ändra förutsättningarna för detsamma. Det är också viktigt att

KommunallT j samverkan

det finns klara regler för hantering och kommunikation i formella frågor av den här typen. Det kan till exempel vara sådant som att meddelanden enligt överenskommelsen ska tillställas övriga parter skriftligen. Ifråga om tvistelösning finns det två huvudalternativ. Tvist angående tillkomsten, tolkningen, tillämpningen eller giltigheten av överenskommelsen kan, om parterna inte på annat sätt kommer överens, slutligt avgöras genom skiljedom eller av allmän domstol. Om alternativet skiljeförfarande väljs bör enligt vår mening Stockholms Handelskammares Skiljedomsinstituts Regler för Förenklat Skiljeförfarande tillämpas. En fördel med skiljeförfarandet framför allmän domstol är att det går snabbare, en nackdel är att det kan bli dyrare. Skälet till denna fördyring är att parterna vid skiljeförfarande även betalar skiljemännen (vid förenklat förfarande skiljemannen) och dess arbete. I en allmän domstol faller dessa kostnader på staten. Dock bör snabbheten och vissa processuella begränsningar i skiljeförfarandet kunna leda till lägre ombudskostnader jämfört med förfarandet i allmän domstol. En annan viktig skillnad i kostnadshänseende är att var part bär sina kostnader som huvudregel i skiljeförfaranden medan tappande (förlorande) part bär kostnaderna i allmän domstol. En annan sak som är viktig att ha med i överenskommelsen är att den kräver fullmäktiges godkännande. Om fullmäktige inte godkänner överenskommelsen blir det ingen gemensam nämnd. Detsamma gäller om fullmäktige har förbehåll för godkännandet. Det som måste göras i dessa situationer är att ta upp nya överläggningar och komma fram till ett nytt förslag som förbehållslöst kan godkännas av respektive fullmäktigeförsamling. Det finns även andra frågor som kan behöva regleras i överenskommelsen till exempel ägandet av eventuell egendom, försäkringar} anställning av personal och så vidare. Slutligen kan nämnas att vissa frågor inte med bindande verkan kan regleras i avtalet. Avtalet bör ändå i vissa fall innehålla en reglering av detta då det kan binda parterna kontraktsrättsligt och leda till eventuellt skadestånd för den part som utan godtagbara skäl bryter mot överenskommelsen i den delen. Reglementet

Reglementet ser till stora delar ut som vilket nämndsreglemente som helst men för att alla kommuner ska ha samma inflytande ska reglementet antas av fullmäktige i samtliga samverkande kom-

6. Gemensam nämnd

muner. Reglementet reglerar främst nämndens uppgiftsområde samt nämndens arbetsformer. Eftersom reglementet ska antas av samtliga samverkande kommuners fullmäktigeförsamlingar måste kommunerna vara överens i de frågor som regleras av reglementet. Motsvarande gäller som ovan nämnts även för överenskommelsen. Det är av yttersta vikt att reglementet och överenskommelsen överensstämmer kring regleringen av vilken verksamhet nämnden ska bedriva. Det är överenskommelsen och reglementet som ytterst styr verksamheten enligt 3 kap 3 c § och 6 kap 32 § KL. För att kunna utarbeta ett reglemente för den gemensamma nämnden måste parterna i detalj vara överens om vilken verksamhet nämnden ska ansvara för. För att göra detta måste en genomgång göras av befintliga reglementen. Om det är verksamhet som redan utförs av de samverkande parterna är verksamheten förlagd på olika nämnder hos respektive samverkande part. Det behöver inte nödvändigtvis vara samma nämnd hos varje part. I denna situation blir alltså befintliga nämnder i de samverkande kommunerna/landstingen berörda på ett sådant sätt att även deras reglementen måste granskas och revideras. Det är mycket viktigt att den gemensamma nämndens reglemente och övriga nämnders reglementen hos de samverkande parterna inte kommer i konflikt med varandra. Anledningen härtill är att det är viktigt att ha klart för sig vem som har ansvaret för olika frågor, det är också viktigt att det formellt sett blir rätt beslutsfattare i olika situationer. När parterna i detalj kommit överens om vilka uppgifter som det ska samverkas kring får ett reglemente för den gemensamma nämnden utformas och en revidering ske av befintliga reglementen. Reglementet måste utöver nämndens verksamhet också innehålla en reglering av vilka uppgifter respektive fullmäktigeförsamling delegerat till nämnden. Utöver regleringen av vilken verksamhet nämnden ska bedriva inklusive vad som delegerats till nämnden måste reglementet innehålla regler om nämndens arbetsformer. Det är till exempel antalet ledamöter och ersättare i nämnden, ersättarnas tjänstgöring, inkallande av ersättare samt vad som gäller vid jäv i något ärende, vem som ska ersätta ordföranden/vice ordföranden om dessa har förhinder, hur sammanträdena ska gå till och hur det ska kallas till sammanträde, protokollsjustering, hur motivering av reservation ska hanteras osv.

KommunallT i samverkan

Personal och delegation Den gemensamma nämnden kan komma att tilldelas uppgifter som tidigare hanterats inom de olika kommunerna och landstingen av där anställd personal. Praktiska skäl talar ofta för en samordning av personalresurserna. Detta kan ske så att en av de samverkande parterna anställer all personal som arbetar i den verksamhet som den gemensamma nämnden ska svara för. Rimligen bör den kommun eller det landsting som tillsätter nämnden i första hand komma i fråga som arbetsgivare. En annan möjlighet är att i överenskommelsen om samverkan lösa frågor om villkor för anställda och hur de organisatoriskt ska samarbeta trots att de har olika arbetsgivare. Frågor om vem som ska svara för pensioner m ffi måste då lösas. Om personalen ska vara anställd av värdkommunen måste kanske viss personal byta arbetsgivare. Det kan då bli fråga om en verksamhetsövergång. I samband med att verksamheten överflyttas från någon/några av parterna till annan part (dvs personalen byter arbetsgivare till följd av bildandet av den gemensamma nämnden) övergår de berörda arbetstagarnas anställningar enligt 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) som huvudregel till den part som ska svara för verksamheten. Även om praktiska skäl många gånger talar för en samordning av personalresurserna kan personalen i en gemensam nämnd vara kvar hos sin nuvarande arbetsgivare} någon av parterna} eller anställas av någon av de samverkande parterna och beslutanderätt kan ges genom delegation. Detta kan dock bli väldigt rörigt med mängder av delegationsordningar. Det kan också bli problematiskt ur ett arbetsgivar- respektive arbetstagarperspektiv till exempel när det gäller pensionsavsättningar} fördelning av lönekostnader inom ramen för samarbetet osv. Som framgår ovan kan personalen i en verksamhet under en gemensam nämnd vara anställd i vilken som helst av de samverkande kommunerna/landstingen. Av 6 kap 33 § andra stycket KL följer också att en gemensam nämnd får uppdra åt en anställd i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen att besluta på nämndens vägnar. Detta måste då regleras inom ramen för en delegationsordning som ska fastställas av nämnden. Slutligen kan nämnas att företrädare för anställda i kommuner eller landsting som samverkar i en gemensam nämnd enligt 7 kap 8 § KL får närvara vid sammanträden med den gemensamma nämnden

6. Gemensam nämnd

när nämnden behandlar ärenden som rör förhållandet mellan kommunen eller landstinget som arbetsgivare och dess anställda. Detta gäller även för personalföreträdarna i den eller de samverkande kommunerna eller landstingen som inte har anställd personal inom nämndens verksamhetsområdes7 •

KommunallT i samverkan

Z Kommtlnalförbund Kommunalförbund är ingen ny företeelse utan associationsformen tillkom redan 1919. De nuvarande reglerna om kommunalförbund återfinns i kommunallagen där de infördes den l januari 1998 då dåvarande kommunalförbundslagen (1985:894) upphörde att gälla. Enligt 3 kap 20 § KL får kommuner och landsting bilda kommunalförbund och lämna över vården av kommunala angelägenheter till sådana förbund. Ett kommunalförbund är en egen juridisk person som är fristående från de kommuner och landsting som är medlemmar i förbundet precis på samma sätt som ett aktiebolag är en egen juridisk person. Den största fördelen med ett kommunalförbund är att det i praktiken går att föra över vilka kommunala eller landstingskommunala uppgifter som helst på kommunalförbundet. Det går att föra över både nämnds- och fullmäktiguppgifter på kommunalförbundet. Det går även att överföra uppgifter som innefattar myndighetsutövning på kommunalförbundet. Det krävs dessutom inte att uppgifterna är gemensamma för samtliga förbundsmedlemmar. En begränsning med kommunalförbundet som form för samverkan är att det endast är kommuner och landsting som kan vara medlemmar i förbundet. Om avsikten är samverkan där även staten eller det privata näringslivet ska medverka} måste en annan organisatorisk form för samverkan väljas till exempel aktiebolag. Tanken med ett kommunalförbund är, vilket framgår av 3 kap 20 § KL, att medlemmarna flyttar över den verksamhet man vill samarbeta om på kommunalförbundet. Följden av detta är att kommunalförbundet övertar de överlämnade uppgifterna från sina medlemmar och blir huvudman för den överlämnade verksamheten. Kommunalförbundet är alltså en från medlemskommunerna separerad verksamhet med egen budget och egna räkenskaper. Förbundet har ingen egen beskattningsrätt men har rätt att debitera medlemmarna sina kostnader. Hur kostnadsansvaret ska fördelas mellan medlemmarna regleras i förbundsordningen.

Modernisering och minskad detaljreglering Regelverket moderniserades avsevärt i samband med införandet i kommunallagen, dessutom minskade den tidigare detaljregleringen. Detta har fått till följd att parterna numera har större frihet att organisera sin verksamhet. En stor del av de frågor kring kommunalförbundets organisation och arbetsformer som tidigare 7. Kommunalförbund

reglerades i lagen ska numera regleras av parterna i förbundsordningen. Detta har å ena sidan innepurit att kravet på innehållet i förbundsordningen ökat. Fördelen är å andra sidan att det i större utsträckning är möjligt att ta hänsyn till de specifika förhållanden som råder i varje enskild fall. Av förarbetena till införandet av reglerna i kommunallagen framgår att syftet med gjorda lagändringar var att göra kommunalförbundsformen mera attraktiv som samverkansform58 • Som en konsekvens av den minskade detaljregleringen har, som nämnts, förbundsordningen fått en ökad betydelse. Även om ett stort antal bestämmelser, spridda på olika håll i kommunallagen, även fortsättningsvis är direkt tillämpliga på kommunalförbunden finns ett stort antal frågor som är speciella för varje förbund och som lämpar sig sämre för en generell reglering. Det markeras i förarbetena att kommunalförbundet är en samverkansform som i stor utsträckning arbetar efter kommunallagens grundregle~9. I enlighet härmed stadgas också i 3 kap 20 § KL att kommunallagen ska gälla i tillämpliga delar. I linje med ambitionen av förenkling och anpassning till varje samverkans specifika förutsättningar valde lagstiftaren att i lag reglera endast sådana frågor som är av konstitutiv (grundläggande) karaktär. Hit hör bland annat reglerna om ett kommunalförbunds bildande och vilka som är valbara till den beslutande församlingen osv.

Övriga detaljfrågor har överlämnats åt förbundsmedlemmarna själva att lösa inom ramen för förbundsordningen. I lagen anges därför endast vad som ska regleras i förbundsordningen. Hit hör till exempel antalet ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen och hur ledamöterna och ersättarna ska vara representerade i förbundets organ, var förbundets kungörelse och andra tillkännagivanden ska anslås, medlemmarnas styrning av och insyn i förbundets ekonomi och verksamhet och förfarandet vid en medlems utträde ur förbundet 6o . Även andra frågor kan lösas genom bestämmelser i förbundsordningen om medlemmarna önskar detta. Det är upp till förbundsmedlemmarna själva att, utöver de krav som framgår av 3 kap 28 § KL, närmare besluta om förbundsordningens innehåll. Det kan till exempel gälla förbundsmedlemmarnas representation i förbundets övriga organ samt mandattiden för ledam~terna och ersättarna i organen} ersättarnas tjänstgöring i förbundets samtliga organ samt föreskrifter om förbundsdirektionens verksamhet och arbetsfor-

KommunallT i samverkan

mer. Det viktiga är att medlemmarna genom samstämmiga beslut i respektive fullmäktige är överens om hur frågorna ska lösas.

Uppgifter som kan överlämnas till ett kommunalförbund Bildandet av ett kommunalförbund innebär att en ny juridisk person skapas, till skillnad mot när till exempel en gemensam nämnd skapas. I princip kan alla former av kommunala och landstingskommunala uppgifter, både frivilliga och obligatoriska, överlämnas till ett kommunalförbund. Även uppgifter som är att hänföra till myndighetsutövning kan överlämnas till kommunalförbundet. De författningsbestämmelser som gäller för en kommuns verksamhet gäller fullt ut också när verksamheten har överlämnats till ett kommunalförbund. Något som är intressant i detta sammanhang är att de samverkande parterna själva väljer hur de vill avgränsa de uppgifter de avser att överlämna till kommunalförbundet. Det är till exempel möjli~ att överlämna endast utföraruppgifter på förbundet samtidigt som beställarfunktionen och ansvaret för verksamheten ligger kvar på respektive medlemskommun och på där utsedd nämnd. På IT-området kan som exempel nämnas att ett antal kommuner går samman för att hantera drift- och underhåll av ett IT-infrastruktur nät i flera kommuner. Varje kommun svarar för sitt respektive nät och relationen till sina användare men drift och underhåll sköts gemensamt av parterna i förbundet. Gränserna för förbundets verksamhet regleras genom att verksamheten och ändamålet med denna ska framgå av förbundsordningen. Detta innebär att utformningen av verksamheten och ändamålet med denna är av yttersta vikt. Hur detta utformas i förbundsordningen utgör alltså grunden för förbundets kompetens, den påverkar också medlemmarnas kompetens då den avgränsar medlemskommunernas och medlemslandstingens befogenheter på området. Den eller de verksamheter som medlemmarna överlämnar till förbundet faller efter överlämnandet utanför deras egen kompetens.

Fullmäktige eller direktion Det finns i dag två organisatoriskt olika former av kommunalförbund61 • Den ena formen har fullmäktige} styrelse och eventuellt nämnder} den andra har enbart en förbundsdirektion. I kommunalförbund med förbundsdirektion är direktionen både beslutande församling och verkställande organ. Lagens minimikrav innebär att det ska finnas en beslutande församling} antingen ett förbundsfull-

7. Kommunalförbund

mäktige eller en förbundsdirektion. Den beslutande församlingen ska utse en förbundsstyrelse. Detta gäller emellertid endast förbund med förbundsfullmäktige då förbundsdirektionen i förbund med direktion utgör både beslutande församling och förbundsstyrelse. Den enklare formen med direktion var tänkt för uppgifter utan större omfattning och av teknisk art. Direktionsmodellen har emellertid i allt större utsträckning kommit att användas för mer omfattande uppgifter och för kommunalförbund med ett större antal medlemmar62 • Medlemmarna bestämmer formen Lagen anger inte vilken form, direktionsförbund eller fullmäktigeförbund som ska användas. Förbundsmedlemmarna bestämmer själva organisationsform i förbundsordningen. Den enklare formen med direktion infördes i mitten av 1980~talet för att underlätta samarbetet mellan kommunerna och landstingen men också för att minska användandet av privaträttsliga organ till exempel aktiebolag. J

Tanken var, som ovan nämnts, att direktionsrnodellen skulle an~än das för uppgifter av mindre omfattning, i synnerhet inom områden där utrymmet för politiska och ideologiska ställningstaganden är litet. Som exempel kan nämnas verksamheter som endast är av verkställande karaktär eller så kallade utförarverksamheter. Direktionsmodellen har dock i allt större omfattning kommit att användas även för mer omfattande uppgifter och i förbund med många medlemmar. Den övervägande delen av de förbund som finns idag är förbund som valt direktionslösningen. Av de förbund som valt en lösning med förbundsfullmäktige och förbundsstyrelse härrör de allra flesta från tiden före införandet av direktionsmodellen. Det finns juridiskt inget som hindrar att direktionsrnodellen används även för omfattande verksamheter med stora politiska/ideologiska inslag även om det inte var lagstiftarens tanke vid införandet av reglerna. Avvägningen får istället göras utifrån mera praktiska parametrar. Det blir många gånger fråga om ett demokratiskt perspektiv där vikten av det politiska inflytandet får vägas mot beslutsförmåga och handlingskraft. Det finns naturligtvis ett stort antal faktorer som påverkar valet av organisation bland annat: 1. Verksamhetens art. Vilken verksamhet ska förbundet bedriva?

Ett tungt vägande skäl för val av organisation är vilken verksamhet förbundet ska bedriva.

KommunallT i samverkan

2. Är verksamheten sådan att utrymmet för politiska/ideologiska överväganden är stort? 3. Behovet av politiskt inflytande i verksamheten? 4. Vilka möjligheter till löpande politisk styrning behövs? 5. Är förbundet beroende av att kunna fatta snabba beslut och ha stor löpande handlingskraft? 6. Vilka krav finns på representativitet både i förhållandet mellan medlemmarna och när det gäller partiproportionaliteten.

7. Hur många är förbundsmedlemmarna? Om det är många förbundsmedlemmar kan det vara svårt att använda direktionsmodellen då direktionen kan bli för stor i sin roll som styrelse.

Det är således ett stort antal principiella frågor som måste besvaras för att valet av organisationsmodell ska bli framgångsrikt. Det finns naturligtvis inget givet svar på alla dessa frågor utan det kan finnas olika lösningar beroende på vilken verksamhet som ska bedrivas. Det kan dessutom vara så att det finns olika ideologiska ståndpunkter som kan påverka valet. Vi ska emellertid försöka ge en del generella svar på dessa frågor. Inom IT-området är det naturligtvis tänkbart med ett stort antal olika verksamheter där samverkan kan ske inom ramen för ett kommunalförbund. Oavsett vilken verksamhet som ska bedrivas i förbundet finns två huvudlinjer ifråga om valet av verksamhet och ändamål för förbundet. Det är dels ett förbund där hela verksamheten är överlämnad på förbundet, dels ett förbund där endast utföraruppgifterna är överlämnade på förbundet.

Hela verksamheten eller endast utföraruppgifter I d~ fall där hela verksamheten är överlämnad på förbundet har förbundet också hela ansvaret (både det politiska och det juridiska) för verksamheten. Det är i dessa fall förbundet som ska fatta beslut om verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. Det är också förbundet som ska göra nödvändiga politiska prioriteringar i verksamheten. I dessa fall är utrymmet för politiska/ideologiska ställningstaganden inom ramen för förbundet avsevärt större än i förbund med endast utföraruppgifter. Om förbundet istället endast ska ha utförandeuppgifter fattar respektive förbundsmedlem beslut om verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. Det är således varje förbundsmedlem som gör de politiska prioriteringarna i verksamheten. Varje förbundsmedlem kan då själv välja ambitionsnivå och inriktning på den verksamhet som bedrivs i förbundet. I dessa fall är utrymmet för politiska ideologiska ställningstaganden i förbundet nor7. Kommunalförbund

malt sett inte alls av samma omfattning som i ett förbund som har tagit över hela verksamheten. Inom ramen för utföraruppgiften ligger tyngdpunkten snarare på professionen. Här överväger frågor av verkställande karaktär. Valet av organisationsmodell är alltså i stor utsträckning beroende av vad parterna väljer att ha för verksamhet i förbundet. I ett förbund som övertar medlemmarnas hela verksamhet inom något område torde, i linje med vad som ovan anförts, medlemmarna ha högre krav på politisk representation och styrning än i ett förbund som enbart övertar utföraruppgifter från medlemmarna.

Storlek på den beslutande församlingen Oavsett vilken väg som väljs vid bildandet av ett förbund måste hänsyn tas till förbundets storlek i fråga om antalet medlemmar. Antag att 15 kommuner i ett län går samman i ett kommunalförbund för att skapa en organisation för gemensam drift och förvaltning av den IT-infrastruktur dessa kommuner äger eller på annat sätt disponerar. Om endast minimikravet i 3 kap 23 § tredje stycket KL 63 upprätthålls kommer den beslutande församlingen bestå av 15 ledamöter och lika många ersättare. Detta kan tyckas vara lite för ett förbundsfullmäktige men för många i en direktion. Om representationen ökar ytterligare är det rimligt att anta att varje medlem vill representeras av ytterligare varsin ledamot. Eftersom antalet ersättare alltid ska vara lika stort som antalet ledamöter64 kommer den beslutande församlingen då att uppgå till 30 ledamöter och lika många • ..

. /

~ .'~

/l·

~~ F)t 'J

tf~

•

II'

fullmäktige men alldeles för många för en direktion. Anledningen till att det uppfattas som alltför många för en direktion är att direktionen också utgör styrelse. Direktionen är i den funktionen närmast att jämställas med en nämnd (till exempel kommunstyrelsen) som hanterar den löpande verksamheten.

Om kravet på antalet ledamöter ökar ytterligare blir det naturligtvis ännu svårare att leda den löpande verksamheten i en direktion. En avgörande fråga för val av modell kan alltså dels vara vilket antal medlemmar förbundet kommer att få samt dels vilken representation parterna kan enas om. Detta kommer delvis att avgöras av hur den politiska makten är fördelad hos respektive förbundsmedlem. Ju mindre den beslutande församlingen i förbundet blir desto mindre blir naturligtvis den demokratiska bredden på verksamheten.

KommunallT i samverkan

Detta får till följd att många politiska partier kommer att sakna representation i förbundet. Detta är ett problem som kan komma att prägla den interna debatten och ställningstagandet hos respektive medlem i samband med en diskussion om ett eventuellt bildande av ett kommunalförbund. Även om kommunalförbundet utformas som ett utförarförbund måste kommunalförbundet ta ställning till många frågor. Det är emellertid främst frågor av verkställande karaktär. Det kan vara fråga om vilken utrustning som ska införskaffas för att kunna utföra vad som efterfrågas. Hur verksamheten ska organiseras och bemannas. Hanteringen av kostnaderna för verksamheten i dialog med medlemmarna osv. Inslaget av politiska och ideologiska ställningstaganden blir normalt sett mindre i utförarförbundet än i förbund som även övertar ansvaret för hela verksamheten. Detta kan å ena sidan leda till att behovet av demokratisk bredd inte är lika utpräglat i ett utförarförbund som i ett förbund där även den politiska ansvarsdelen ingår. I ett förbund med utförarmodel1 skulle det därför med beaktande av denna punkt många gånger vara möjligt att använda sig av direktionsrnodellen. Utöver den s k beslutsorganisationen återstår frågan om hur ett förbund ska organisera sig i övrigt. Det finns inga regler vare sig för den politiska organisationen utöver fullmäktige och styrelse eller för förvaltningsorganisationen. Hur verksamheten härvidlag ska organiseras är beroende av vilken verksamhet som ska bedrivas. Det är slutligen parterna själva som avgör både den politiska organisationen i övrigt samt hur tjänstemannaorganisationen (förvaltningsorganisationen) ska se ut.

Förutsättningar för valbarhet En fråga som är av vikt i dessa sammanhang är frågan om valbarhet till kommunalförbundets beslutande församling. Av 4 kap 23 a § första stycket KL framgår att till ledamot eller ersättare i ett kommunalförbunds beslutande församling får väljas endast den som är ledamot eller ersättare i förbundsmedlemmens fullmäktige. Detta medför en avsevärd begränsning av vilka som är valbara. Av andra stycket .samma paragraf framgår att ledamöter och ersättare i förbundets övriga organ} till exempel förbundsstyrelse} väljs bland dem som har rösträtt vid val till någon av medlemmarnas fullmäktige. Vilka dessa är framgår av 4 kap 2-4 §§ KL. Aktiebolaget som ofta diskuteras som alternativ till kommunalförbund vid samverkan skiljer sig avsevärt på den här punkten.

7. Kommunalförbund

Aktiebolagets motsvarighet till förbundets beslutande församling är bolagsstämman65• Kommunen kan i praktiken utse vem som helst att såsom ombud företräda dem på stämman. Även när det gäller aktiebolagets styrelse kontra styrelsen eller direktionen i ett kommunalförbund föreligger skillnader. Kommunen kan, antingen själv om så stadgas i bolagsordningen eller via stämman, fritt välja representanter till styrelsen. Det finns ingen begränsning till förtroendevalda. Detta kan många gånger vara en fördel i synnerhet om viss specialkompetens önskas hos styrelseledamöterna. Styrning och insyn i ekonomi och verksamhet

Det är inte bara valet av organisationsmodell som påverkar den politiska styrningen av förbundet. Enligt 3 kap 28 § punkten 12 KL ska förbundsordningen ange förbundsmedlemmarnas styrning av och insyn i förbundets ekonomi och verksamhet I och med att detta ska anges i förbundsordningen har förbundsmedlemmarna stora möjligheter att välja de styrmedel och styrsystem som de anser lämpliga. Styrningen kan därmed anpassas till förbundets specifika förutsättningar och till medlemmarnas önskemåL Exempel på sådana föreskrifter kan vara att förbundet ska upprätta sin budget inom de ekonomiska ramar och i övrigt enligt de riktlinjer som medlemmarna enats om. Det kan också vara föreskrifter som ålägger förbundet att både följa upp verksamheten och att på visst sätt rapportera om verksamheten till förbundsmedlemmarna. Förbundsmedlemmarnas möjligheter till styrning av och insyn i förbundets ekonomi och verksamhet i detta avseende påverkas inte av vilken modell för styrning som väljs. Det påverkas i detta avseende inte heller av vilken modell för förbundets verksamhet som väljs. Oavsett hur dessa val utfaller måste detta regleras i förbundsordningen. Det kan naturligtvis ändå vara så att förbundets verksamhet och organisation leder till olika system för insyn och uppföljning. Även om detta är något som måste regleras oavsett vilken modell som väljs för verksamheten är det viktigt att noga analysera vilka åtgärder som behöver vidtas för att uppnå fullgod styrning och insyn. Regleringen av dessa frågor kompletterar den direktrepresentation som varje förbundsmedlem har i förbundet genom sina ledamöter och ersättare 66 • Regleringen på dessa punkter är viktigt för de politiska grupperingar hos respektive medlem som inte är direkt representerade i förbundet. Det är också viktigt att medlemmarna har både styrmöjligheter och kontrollmöjligheter för att de ska kunna fullgöra sådana skyldigheter som exempelvis kommunstyrelsens uppsiktsplikt 67 •

KommunallT i samverkan

Ett argument som ofta framförs i samverkanssammanhang är att det är svårt att styra ett kommunalförbund (samma synpunkt framförs även angående bolag) eftersom det är en från varje medlem separerad egen juridisk person. Belackarna påstår ofta att det är lättare att styra en nämnd. Enligt vår mening är detta generellt sett inte riktigt. Styrningen av förbundet handlar, utöver den direktstyrning som sker genom ledamöter och ersättare, främst om utformning av förbundsordning och andra styrdokument. För att styrningen ska fungera krävs också att förbundsmedlemmarna är aktiva i sin medlemsroll. Om medlemskapet hanteras på rätt sätt är det lika lätt att styra ett kommunalförbund som en intern verksamhet. Inom ramen för all samverkan tillkommer dock det faktum att det är flera intressenter som ska vara överens, detta kan naturligtvis vara problematiskt i vissa fall. Det är inte valet av organisationsform som är det egentliga problemet} utan det faktum att det är flera parter som ska samarbeta. Med kunskaper om samverkan samt en aktiv medlems/ ägarroll och ordentligt utformade styrdokument är det normalt sett inga problem att kontrollera och styra externa juridiska personer såsom kommunalförbund och bolag. Ekonomisk fördelning mellan medlemmarna

Enligt 3 kap 28 § punkten 11 KL ska förbundsordningen ange förbundsmedlemmarnas andel i förbundets tillgångar och skulder och fördelningen av förbundets kostnader mellan medlemmarna. Det finns inga begränsningar för kostnadsfördelningen utan det står medlemmarna fritt att besluta om en kostnadsfördelningsnyckel. Kostnadsfördelningen får dock inte innebära en otillbörlig medelsöverföring mellan parterna. Det krävs att samtliga medlemmar i kommunalförbundet är eniga om en modell. Anledningen härtill är att förbundsordningen ska fastställas av samtliga förbundsmedlemmars respektive fullmäktige enligt 3 kap 27 § KL. Även om det råder frihet att välja kostnadsfördelningsnyckel, eller kanske på grund av detta, är detta en avgörande punkt vid bildandet av kommunalförbund. Det brukar många gånger leda till diskussioner om det rättvisa i olika föreslagna fördelningsmodeller. Den kanske vanligaste modellen är att utgångspunkten för kostnadsfördelningen är antalet kommuninvånare i varje samverkande kommun vid en viss tidpunkt. Den stora fördelen med detta beräk-

Z Kommunalförbund

Det är inte valet av organisationsform som är det egentliga problemet, utan det faktum att flera parter ska samarbeta.

ningssätt är att det är enkelt. Det är dock inte alltid så att denna modell passar det beror helt på vad det är det ska samverkas kring. Om samverkan avser till exempel gemensamma IT-system och gemensam support av dessa system kan det mycket väl tänkas fungera med denna modell. I andra situationer skulle det kanske slå helt fel. För att se om denna modell passar krävs emellertid en preliminär beräkning av hur kostnadsfördelningen kommer att slå. Denna preliminära beräkning måste sedan ställas i relation till vad verksamheten kostar respektive kommun utan samverkan. Om det ursprungligen är för stora skillnader i kostnader per invånare för verksamheten i de respektive kommunerna/landstingen kan det leda till att användandet av denna fördelningsnyckel slår fel. Det kan med andra ord innebära att det skulle bli sådana fördyringar för någon part att denna inte längre är intresserad av samarbetet. Att göra dessa jämförelser mellan ett utgångsläge och ett tänkt resultat aven samverkan är något som kan ta tid men som måste genomföras för att beslutsunderlaget ska bli så bra som möjligt. Det är också viktigt att de ekonomiska frågorna är genomarbetade och redovisade på ett sådant sätt att ingen av parterna i efterhand känner sig förd bakom ljuset. Den ekonomiska fördelningen av kostnader är sannolikt den främsta orsaken till att en tilltänkt samverkan inte genomförs. Enligt vår mening är det emellertid nästan alltid möjligt att hitta en rättvis fördelning som samtliga parter kan känna sig nöjda med. En utgångspunkt som kan användas är respektive kommuns kostnad för den nuvarande verksamheten. Denna modell innebär, istället för en fördelning till exempel i direkt proportion till antalet invånare i respektive kommun, en fördelning som för första verksamhetsåret sker utifrån varje kommuns/landstings andel av den totala kostnaden för verksamheten i de samverkande kommunerna/landstingen tillsammans. Kostnaderna grundar sig till exempel på boksluten för ett visst år, eller på ett genomsnitt över flera år. Varje part erhåller sedan ett andelstal som motsvarar den egna

Exempel på kostnadsberäkning av verksamhet.

Kommun 1

Kommun 2

Bokslut 2002

39 mkr

47 mkr

Bokslut 2003

36 mkr 42 mkr 39 + 36 + 42 / 3 = 39 mkr

55 mkr 51 mkr 47 + 55 + 51 = 51 mkr

Bokslut 2004 Genomsnitt 3 år Kostnadsandel i gemensam kostnad

39 / 90 :; 43,3 %

51 / 90

56,7 %

KommunallT i samverkan

kommunens/landstingets andel av parternas sammanlagda kostnad för verksamheten. Detta innebär att ingen part får en kostnadsökning på någon annans bekostnad. Om sedan verksamheten leder till de samordningsvinster som ofta projekterats med torde det leda till att samtliga parter får en kostnadssänkning för verksamheten. Det kan visserligen förhålla sig så att det inte är kostnadsbesparingar som är avsikten utan till exempel kvalitetshöjning och/eller höjning av ambitionsnivån i verksamheten. I en sådan situation kan det mycket väl bli dyrare än tidigare. Antalet kostnadsfördelningsmodeller är teoretiskt sett oändliga och det går inte att redogöra för alla tänkbara modeller. Det är emellertid viktigt att kostnadsfördelningen inte innebär ett otillbörligt överförande av medel från en part till en annan. Kostnaderna ska fördelas på ett sådant sätt att dessa överensstämmer med den del av nyttan som erhålls med verksamheten. I normala fall används kostnadsfördelningsnyckeln även för fördelning av respektive medlems andel i tillgångar och skulder. När det gäller frågan om skulder stadgas i 8 kap 23 § KL att om ett kommunalförbund saknar tillgångar för att betala en skuld, är förbundsmedlemmarna skyldiga att fylla bristen. Varje medlem ska skjuta till så stor del av bristen som svarar mot medlemmens andel i skulden efter de grunder som anges i förbundsordningen. Innebörden av detta är att varje medlems ansvar för förbundets skulder aldrig kan uppgå till större andel än vad som framgår av kostnadsfördelningsnyckeln. Budgetprocessen

Ett argument som ofta dyker upp i samband med bildandet av kommunalförbund är farhågan att inte ha kontroll på förbundets kostnader. Enligt vår erfarenhet överdrivs ofta riskerna med detta. Kommunalförbundet kan naturligtvis på samma sätt som vilken kommunal/landstingskommunal nämnd som helst överskrida budgeten. I ett kommunalförbund är medlemmarna då skyldiga att täcka kostnaderna i enlighet med andelstalen i kostnadsfördelningsnyckeln 68. Det förhåller sig på precis samma sätt om en nämnd överskrider sin budget. För att förhindra eller i vart fall i tid upptäcka att ekonomin är på väg att gå över styr är det viktigt med goda insynsmöjligheter samt fungerande rapporteringssystem. I detta sammanhang är dessutom 7. Kommunalförbund

regleringen av budgetprocessen viktig. För att ha en vettig kontroll på kommunalförbundets kostnader måste insynen i budgetarbetet vara god. Det är dessutom viktigt att budgetarbetet i förbundet är i fas med budgetarbetet hos medlemmarna så att dessa kan budgetera med de kostnader som förväntas uppkomma i kommunalförbundet. Det krävs därför att denna fråga begrundas särskilt vid utarbetandet av förbundsordningen.

Individuella överlämnanden Det uppgifter som överlämnas till ett kommunalförbund behöver inte vara gemensamma för medlemskommunerna. Det är tillräckligt att uppgiften faller inom den kommunala kompetensen. Detta innebär att det är möjligt att göra individuella överlämnanden till kommunalförbundet. I och med att det är möjligt att göra individuella överlämnanden till förbundet kan varje medlem, teoretiskt sätt, själva välja vilken verksamhet de vill överlämna till förbundet. Eftersom verksamheten och ändamålet med denna ska framgå av förbundsordningen krävs emellertid att alla förbundsmedlemmar är överens om vilken/vilka verksamheter respektive medlem ska överlämna. Möjligheten till individuellt överlämnande är något som skulle kunna bli aktuellt i vissa fall. Framförallt om parterna inte kan enas om omfattningen på verksamheten och ändamålet med denna. Det kan dessutom vara så att endast vissa parter vill samarbeta kring en verksamhet som någon annan part vill ha kvar i egen regi. En konsekvens med ett förbund där individuella överlämnanden tillåts är emellertid att förbundets verksamhet kan komma att präglas av stor komplexitet. I synnerhet om förbundet består av många medlemmar och varje förbundsmedlem tillåts att fritt välja vad som ska överlämnas på förbundet. En av de mest komplexa frågorna att lösa i en sådan situation är frågan om kostnadsfördelning mellan parterna. Som vi ser det kan en lösning med fritt överlämnande av individuella uppgifter till ett förbund leda till allvarliga konflikter ifråga om kostnadsfördelningen. Det kan bland annat bli svårt att värdesätta de olika uppgifterna som lämnats över till förbundet. Det kan till följd härav uppstå stora svårigheter att skapa en av alla parter accepterad kostnadsfördelningsnyckel. Detta är ett tungt vägande skäl till att vara återhållsam med denna lösning. I synnerhet som den i särklass vanligaste orsaken till problem i samarbetet beror på just kostnadsfördelningen mellan parterna.

KommunallT i samverkan

Det finns visserligen kommunalförbund med delvis individuellt överlämnade uppgifter till verksamheten i förbundet. Det individuella överlämnandet är i dessa fall begränsat till ett antal alternativ. Parterna styr dock själva över hur de vill utforma förbundets verksamhet och vilka alternativ som ska tillåtas ifråga om överlämnande. En tänkbar konsekvens med individuella överlämnanden är att verksamheten får en alltför spretig inriktning och att det därigenom blir svårt att få överblick över verksamheten. Det kan dessutom leda till att de tänkta samordningsvinsterna uteblir. Ju fler alternativ av individuella överlämnanden som accepteras desto större krav kommer att ställas på utformningen av förbundsordning och andra styrdokument. Dessutom måste den interna organisationen utformas utifrån det faktum att den överlämnade verksamheten inte är densamma för samtliga medlemmar. Detta i synnerhet om man väljer att tillåta både alternativet överlämnande av utföraruppgifter och alternativet överlämnande av hela uppgiften inklusive verksamhetsansvaret. Om det i ett förbund tillåts att överlämna antingen hela verksamheten eller att endast överlämna utföraruppgifterna uppstår ett speciellt förhållande avseende ansvar och politisk styrning. De medlemmar som överlämnat hela verksamheten har också överlämnat ansvaret för sin verksamhet på förbundet och behöver inte ha någon nämnd som ansvarar för dessa frågor. De medlemmar som endast lämnat över utföraruppgifter på förbundet behöver alltjämt ha kvar en nämnd med ansvar för kommunen eller landstingets verksamhet på detta område. Följden av detta blir att de medlemmar som lämnat över hela sin verksamhet på förbundet också överlämnar beslutanderätten, bland annat avseende verksamhetens måt inriktning, omfattning och kvalitet på förbundet. En konsekvens av detta är att ambitionsnivån för verksamheten bestäms av förbundet i de fall hela verksamheten överlämnats. I de fall där bara utföraruppgifterna överlämnats bestäms ambitionsnivån alltjämt av de överlämnande medlemmarna. För de medlemmar som valt att överlämna hela sin verksamhet på förbundet blir en av konsekvenserna att ansvaret kommer att övertas aven beslutande församling i förbundet som delvis består av förtroendevalda från andra förbundsmedlemmar som inte valt att överlämna hela verksamheten till förbundet. Dessa medlemmar och deras förtroendevalda kommer således ha mandat att vara med och styra samt ha ansvar för verksamheten hos de förbundsmedlemmar som valt att överlämna hela verksamheten. En risk med

7. Kommunalförbund

detta är att, medvetet eller omedvetet, ovidkommande hänsyn tas vid bedömningen av ambitionsnivån på verksamheten hos de medlemmar som valt att överlämna hela verksamheten till förbundet. Detta främst i situationer när kostnadsbesparingar blir nödvändiga. Det är tyvärr inte ovanligt, och knappast heller förvånande, att det i tider av kostnadsbesparingar uppstår konflikter då enskilda förtroendevalda företräder besparingsalternativ på ett sådant sätt att det i så liten utsträckning som möjligt drabbar den egna kommunen/landstinget. Det torde dessutom vara lättare att styra kostnadsbilden i de situationer där man har ansvaret för hela verksamheten. I dessa situationer bestämmer förbundet ambitionsnivån och har då större valfrihet. Vi ser här en uppenbar risk för att de medlemmar som valt att överlämna hela sin verksamhet på förbundet kan bli lidande i dessa situationer. Det finns även ett annat scenario} än det som redogjorts för ovan, som kan bli aktuellt. De medlemmar som enbart valt att överlämna utförandet till kommunalförbundet kan i vissa lägen få stå tillbaka för de medlemmar som valt att lämna över hela sin verksamhet till förbundet. Anledningen härtill är att ansvaret för verksamheten i dessa fall vilar på de förtroendevalda i förbundet. De har i dessa fall hela ansvaret för verksamheten både det politiska men också det juridiska innefattande både skadeståndsansvar och ifråga om myndighetsutövning straffansvar. Det finns alltså vissa risker med att tillåta individuella överlämnanden som innefattar så pass stora strukturella skillnader. För att minimera dessa risker krävs noggrann reglering genom förbundets styrdokument. Allt går emellertid inte att reglera på förhand. En väl fungerande insyn och rapporteringsskyldigheten är därför nödvändig. Sammanfattningsvis kan sägas att fördelen med en lösning med flera individuella alternativ avseende överlämnandet av uppgifter till förbundet är att det ökar förbundsmedlemmarnas valmöjligheter. Nackdelen är att enhetligheten i verksamheten kan gå förlorad. Det innebär också att svårigheterna att reglera samarbetet ökar och dessutom att utrymmet för konflikt blir större. I övervägande antalet fall anser vi att nackdelarna överväger fördelarna i en lösning där individuella överlämnanden fritt accepteras. I synnerhet i situationer där överlämnande antingen kan avse hela verksamheten eller endast utföraruppgifterna. Det finns ingen anledning att ytterligare komplicera förbundsbildningen och det tänkta samarbetet med en så komplex lösning som ett förbund med individuellt tillåtet överlämnande av verksamhet innebär. Om

KommunallT i samverkan

samarbetet ska bli fruktbart måste parterna kunna enas om så pass grundläggande saker som vad verksamheten ska bestå av samt dess omfattning. Det är dock tänkbart att ett redan befintligt och fungerande samarbete utvecklas till att i allt större utsträckning tillåta individuella utlämnanden. I sådana situationer finns troligen god vetskap om hur samarbetet på bästa sett kan utvecklas. Kommunalförbund och LOU

Som framgått ovan måste kommuner och landsting tillämpa lagen om offentlig upphandling även i relationen med hel- och delägda kommunala bolag69 • Motsvarande anses inte gälla i relationen mellan kommuner/landsting och kommunalförbund. Den främsta anledningen härtill synes vara att det inte generellt sett är fråga om en affärstransaktion utan att det är fråga om ett överlämnande av huvudmannaskapet till kommunalförbundet. Vid utnyttjandet av kommunalförbundets varor och tjänster används som huvudregel inte heller något skriftligt kontrakt. Dessutom kan framhållas det faktum att det primärt är fråga om en samverkanssituation och inte en affärsrelation. Även om den gängse uppfattningen är att lagen om offentlig upphandling inte är tillämplig i relationen kommun/landsting-kommunalförbund måste dock framhållas att frågan aldrig ställts på sin spets juridiskt. Skattekonsekvenser

Som skattesubjekt betraktas kommuner och kommunalförbund på samma sätt. Kommunalförbundet betraktas skatterättsligt som specialkommun7o• Både kommuner och kommunalförbund är befriade från inkomstskatt och förmögenhetsskatt. Ifråga om mervärdesskatt kan det uppkomma konsekvenser dels vid överförandet av egendom från kommunerna till kommunalförbundet dels i kommunalförbundets löpande verksamhet. Vid överlåtelse av inventarier föreligger ffiomsskatteplikt för inventarier som anskaffats under åren 1991-1994 eftersom kommunerna då hade avdragsrätt för ingående moms i det vanliga skattesystemet. Kommunalförbundets momshantering är tudelad. Omsättning av skattepliktiga varor och tjänster beskattas i det ordinarie momssystemet. Många gånger är det så att dessa tjänster endast utgör en liten del av ett förbunds verksamhet. Det kan avse till exempel servering i vissa fall, uppdragsutbildning ffi ffi, medan merparten av de tjänster som förbundet i de flesta fall tillhandahåller är unZ Kommunalförbund

LOU anses inte gälla i relationen med kommunalförbund på samma sätt som med kommunala bolag.

dantagna från skatteplikt såsom bland annat sjukvård och social omsorg7l och viss utbildning72 • Kommunalförbundet erhåller ersättning för ingående moms som avser skattefri verksamhet. Detta sker inom ramen för det s k Ludvika systemet. När det gäller kommunalförbund som samverkar på IT-området} är det dock troligen så att den största delen av verksamheten består av omsättning av skattepliktiga varor och tjänster Det är viktigt att momsfrågorna hanteras på ett korrekt sätt. Även om det många gånger handlar om ett nollsummespel så är skattemyndigheten på alerten vid eventuella fel. Anledningen härtill är bland annat att det kan utgå skattetillägg vid felaktig momsredovisning. Vid hanterandet av dessa frågor bör alltså stor noggrannhet iakttas så att momsredovisningen sker korrekt.

KommunallT i samverkan

8. Samverkansorgan Den l juli 2002 trädde lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen ikraft. I förarbetena till lagen konstaterades att det pågår en utveckling inom flera verksamhetsområden som innebär att staten behåller ett övergripande ansvar för politikens inriktning men samtidigt ger kommuner och landsting allt större möjligheter att delta i den nationella politikens genomförande på lokal och regional nivå. Denna utveckling är särskilt tydlig när det gäller regionalt utvecklingsarbete inom det närings- J arbetsmarknads- och miljöpolitiska området. Enligt regeringens mening bör denna utveckling mot en ökad samverkan mellan staten och den kommunala självstyrelsen få ytterligare konkreta uttryck. Det nationella ansvaret för en hållbar utveckling måste kunna kombineras med ett ökat regionalt ansvar för det egna länets utveckling. Samspelet mellan nationell nivå och regional nivå kan vara avgörande för den ekonomiska utvecklingen på längre sikt73 • Det konstaterades vidare att bland annat erfarenheterna från arbetet med regionala tillväxtavtal visar att lokala och regionala politiska företrädare har goda möjligheter att bidra i det regionala utvecklingsarbetet. Detsamma gäller för strukturfondsarbetet där lokala och regionala politiska företrädare samverkar i de strukturfondsdelegationer som är knutna till de länsstyrelser som är förvaltningsmyndigheter för strukturfondsprogram74 • Det ansågs mot bakgrund av det anförda finnas goda skäl att genomföra en reform med ökat regionalt engagemang och inflytande över de avgörande til1växt- och utvecklingsfrågorna. Regeringen föreslog därför att det ska vara möjligt att i varje län inrätta ett kommunalt samverkansorgan för regional utveckling och samverkan i länet. Samverkansorganen i samtliga län får formell befogenhet att besluta om statliga projektmedel för utvecklingsfrämjande åtgärder. Än viktigare är kanske att samverkansorganet ges möjligheter att påverka andra aktörer i kraft av sin politiska och sakliga legitimitet. De tillväxtprogram som samverkansorganet upprättar kommer också att styra statliga insatser för en hållbar utveckling i länet. Med samverkansorgan enligt lagen om samverkansorgan i länen avses en kommunal beslutande församling inom ett län med särskild uppgift att svara för regionala utveck1ingsfrågor i länet. Enligt lagens 2 § kan ett kommunalförbund som har samtliga kommuner

8. Samverkansorgan

i länet som medlemmar och där även landstingen kan ingå som medlem} eller för Gotlands del Gotlands kommun} utgöra samverkansorgan.

Inrättandet av samverkansorgan är frivilligt men det finns ett krav på att om ett samverkansorgan inrättas så ska samtliga kommuner i länet ingå. Detta innebär att om en kommun i ett län inte vill vara med och bilda ett samverkansorgan så kan de andra inte göra det utan denna kommun. Samverkansorganets uppgifter regleras i 3 § och är främst inriktade på regional utveckling. Även om samverkansorganet är frivilligt är uppgifterna för detsamma relativt väl reglerade. Den stora fördelen med samverkansorganen är att kommunerna och landstingen får ett större inflytande över frågor som rör tillväxt och regional utveckling. Om det i ett län bildats ett samverkansorgan bör samverkansorganet (kommunalförbundet) kunna utnyttjas även för andra länsövergripande samverkansprojekt än de i lagen uppräknade. Fördelen med detta är framförallt att det redan finns en färdig organisation. Det kan till exempel vara fråga om länsövergripande samverkan kring IT-infrastruktur.

KommunallT i samverkan

9. Checkklista för samverkansformer I detta avsnitt har vi gjort en sammanfattning av de olika samverkansformerna och i vilka situationer de kan vara mer eller mindre ändamålsenliga att tillämpa. För varje samverkansmodell har vi angett ett antal kontrollfrågor som du kan ställa för att se om modellen passar just din samverkanssituation. Dock skall hållas i minnet att detta enbart är några grundläggande frågor och att varje situation kräver sin egen analys.

Om kontrollfrågorna kan besvaras som angetts finns stora möjligheter du kan använda modellen men om det skall blir framgångsrikt beror dock på hur väl du har analyserat övriga förutsättningar i din situation.

Interkommunala avtal, samverkansavtal Avtalssamverkan kan vara allt från väldigt enkla avtal med bara ett par raders text till mycket komplexa avtalspaket med en mängd bilagor. Interkommunala avtal eller samverkansavtal är en vanlig form för samverkan generellt. På IT-området finns relativt stort utrymme för samverkan genom avtal då det inte är fråga om myndighetsutövning och det i de flesta fall handlar om frivillig kommunal verksamhet. Även om avtalslösningen är användbar i många och även komplexa situationer är det främst i situationer som har karaktären av köp - sälj situation som avtalslösningen är att föredra. Det är dock viktigt att hålla i minnet att om det rör sig om renodlade köp - sälj situationer kan det uppkomma problem med dels den kommunala kompetensen dels lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Även i situationer där en eller flera kommuner gemensamt skall dela på viss kompetens t.ex. IT-chef kan avtalslösningen vara ett alternativ. I situationer där samverkan mellan parterna kräver en kontinuerlig styrning och insyn} och där parterna behöver fatta gemensamma beslut i verksamheten} är avtalslösningen inte att föredra utan att det finns andra alternativa samverkansformer som är bättre anpassade för sådana situationer. För att se om avtalsmodellen kan vara ett alternativ kan du ställa följande kontrollfrågor:

9. Checklista

1. Är det fråga om en frivillig verksamhet eller en obligatorisk verksamhet där lagstöd medger avtalssamverkan ? - Ja 2. Är det fråga om samverkan som har karaktären av köp - sälj situation eller är det fråga om gemensamt utnyttjande av viss resurs t.ex. personal eller material? - Ja

3. Hur förhåller sig verksamheten till den kommunala kompetensen och till lagen (1992:1528) om offentlig upphandling? - Inga problem eller hanterbart 4. I verksamheten behövs gemensamt system för kontinuerligt styrning och insyn eller behov för parterna att fatta gemensamma beslut. - Nej

Samäganderätt och enkla bolag Med samäganderätt avses en situation där några äger något tillsammans. Enkelt bolag är den enklaste formen för bolag. Ett enkelt bolag är inte en egen juridisk person utan varje i bolaget ingående part svara själv för de förpliktelser som ingås av dem. Det finns ett problem med dessa båda former och det är att de många gånger är svårt att avgöra om det är fråga om samäganderätt eller enkelt bolag. Det är främst i två situationer där samäganderätt och enkla bolag kan vara användbara. I en situation där t ex två kommuner skall ha en gemensam telefonväxel kan det vara praktiskt att använda sig av samägande så att situationen inte uppfattas som en köp - sälj situation där den ena kommunen är köpare och den andra säljare. Ett enkelt bolag kan komma att användas när t ex ett bredbandsnät skall anläggas för att sedan överlåtas på någon annan när anläggningen är färdigställd. För att se om samäganderätt eller enkelt bolag kan vara ett alternativ kan du ställa följande kontrollfrågor:

Samäganderätt 1. Finns det behov av ett gemensam ägande? -

2. Är verksamheten som skall bedrivas av sådan karaktär att det behövs regler kring bl.a. beslutsfattande, budgetoch finansieringsprocessen, insyn och styrning, rapportering, minoritetsskydd osv? - Nej 3. Går det att reglera ytterligare frågor som t.ex. personal, drift, kostnadsfördelning osv genom avtal? - Ja 4. Är det acceptabelt att varje delägare ges en sorts vetorätt i det samägda? - Ja

KommunallT i samverkan

Enkelt bolag 1. Är det endast en byggnad eller anläggning som skall uppföras? -

2. Skall byggnaden eller anläggningen överföras till annan efter färdigställandet? -

3. Behövs en separat juridisk person för verksamheten? - Nej

4. Är verksamheten som skall bedrivas av sådan karaktär att det behövs regler kring bl.a. beslutsfattande, budgetoch finansieringsprocessen, insyn och styrning, rapportering, minoritetsskydd osv? - Nej

Interkommunala företag

Begreppet interkommunala företag innefattar aktiebolag} handelsbolag} ekonomiska föreningar} ideella föreningar och stiftelser. I denna skrift kommenteras främst aktiebolaget som form för samverkan. Anledningen till detta är att det är den vanligaste företagsformen för samverkan. Aktiebolaget är många gånger en bra lösning i de fall verksamhet skall bedrivas på de icke obligatoriska områdena. Om verksamheten ligger inom det obligatoriska området eller om den innefattar myndighetsutövning krävs särskilt lagstöd för att kunna överföra verksamheten på ett bolag. Kommunallagen ställer upp vissa krav på kommuner och landsting som ägare/bildare av kommunala företag. Verksamhet som bedrivs i företagsform måste dessutom bl.a. följa kommunallagens kompetensb estämmelser} likställighetsprincipen}självkostnadsprincipen osv. Ändamålet med företagets verksamhet får inte vara att bereda ägarna vinst. Aktiebolaget är en privaträttslig associationsform och egen juridisk person som i huvudsak regleras i aktiebolagslagen (1975:1385). Där finns en stor mängd detaljregler som reglerar det mesta rörande samarbetet. Dock behöver dessa regler ofta kompletteras med ett aktieägaravtal. Något som ibland uppfattas som ett problem är att lagen om offentlig upphandling gäller i relationen mellan kommunerna och landstingen som ägare och det kommunala bolaget. I upphandlingslagstiftningen tas ingen hänsyn till att det många gånger främst är fråga om samverkan.

9. Checklista

Generellt sett är aktiebolaget en väl fungerande form för samverkan både för omfattande verksamhet och med många inblandade parter. För att se om kommunalt företag (framförallt aktiebolag) kan vara ett alternativ kan du ställa följande kontrollfrågor: 1 • Är det fråga om en frivillig verksamhet eller en obligatorisk verksamhet där lagstöd medger avtalssamverkan? -

2. Innefattar verksamheten myndighetsutövning? - Nej 3. Behövs en egen juridisk person för verksamheten? -

5. Är det politiska/ideologiska inslaget i verksamheten stort? - Nej

6. Är det en omfattande verksamhet eller är det många parter som skall samverka? -

7. Hur förhåller sig verksamheten till lagen (1992: 1528) om offentlig upphandling? - Inga problem eller hanterbart

Gemensam nämnd

Gemensam nämnd är en relativt ny form av offentligrättslig samverkan. Inom ramen för en gemensam nämnd kan samverkan ske på i stort sett alla områden. Samverkan kan även omfatta myndighetsutövning. En begränsning är att verksamheten endast kan innefatta nämnds uppgifter. Det som är förbehållet fullmäktiges exklusiva beslutanderätt ligger kvar hos respektive parts fullmäktige. Verksamheten i en gemensam nämnd regleras genom dels lagstiftningen (kommunallagen) dels en överenskommelse mellan parterna dels ett reglemente för den gemensamma nämnden. Nämnden är ingen egen juridisk person utan den tillsätts av och ingår i den s.k. värdkommunen/värdlandstingets organisation. Den/de parter som inte är värd har inflytande dels genom sina ledamöter dels genom lagstiftningen och dels genom vad som föreskrivits i reglemente och överenskommelse. I överenskommelsen regleras också den viktiga frågan om kostnadsfördelningen mellan parterna. Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling anses inte gälla i relationen mellan nämnden och de kommuner som ingår i nämnden. Ledamöterna i en gemensam nämnd är förtroendevalda och har samma rättigheter/skyldigheter som förtroendevalda i respektive kommunen/landstingets övriga nämnder.

KommunallT i samverkan

Det är möjligt att delegera beslutanderätt från nämnden till anställda i samtliga samverkande kommuner/landsting. Detta innebär att personalen kan vara anställd hos vilken part som helst även om det vanligtvis förhåller sig så att personalen är anställd av värden.

På grund av att gemensam nämnd är relativt ny som samverkansform finns det ingen heltäckande utredning av de gemensamma nämndernas verksamhet. Det är oklart om en gemensam nämnd måste vara en kommunal angelägenhet för samtliga i nämnden ingående kommuner/landsting. I en gemensam nämnd kan endast ingå kommuner och landsting. Det föreligger dessutom oklarheter i relationen till tredje man. Verksamheterna i de gemensamma nämnder som idag finns kan sägas följa två huvudlinjer. Det är dels en omfattande verksamhet med få samverkande parter eller en väl avgränsad mindre verksamhet med många parter. För att se om gemensam nämnd kan vara ett alternativ kan du ställa följande kontrollfrågor: 1. Är.verksamheten obligatorisk eller innefattar den myndighetsutövning? - Ja 2. Behövs e,n egen juridisk person för verksamheten? '- N,ej

3. Är det .en omfattande verksamhet med många inblandad~' parter?, - Nej

4. Innefattar verkscu~nheten fullmäktigeuppgifter?',~ 'Ne,j

5. Ligger'verksamheten ,som det skall samverkas kring ,inom ramen för samtliga parters ko~munala kompetens? Ja 6. Är alla' parter som skall ingå 'j samverkan antingen kommuner eller landsting? - Ja 7

Kommunalförbund Kommunalförbundet är en offentligrättslig associationsform som endast kan ha kommuner och landsting som medlemmar. Kommunalförbundet är en egen juridisk person. Styrningen av verksamheten är utpräglat politisk} det framgår bl.a. av att ledamöter och ersättare i förbundets beslutande församling skall vara förtroendevalda som dessutom skall vara representerade i respektive medlems fullmäktige. Det går i praktiken att överföra vilka uppgifter som helst på ett kommunalförbund. Även fullmäktigeup'pgifter kan överföras på ett kommunalförbund. De uppgifter som överförs på förbundet behöver inte vara gemensamma för samliga samverkande parterna. Det räcker om uppgifterna är kompetensenliga för någon av de

9. Checklista

ingående kommunerna eller landstingen. Det går också att välja mellan att överlämna antingen hela verksamheten (ett överförande av huvudmannaskapet) eller att endast överföra utföraruppgifter på förbundet. Kommunalförbundet kan vara uppbyggt på två olika sätt. Det är dels ett förbund med förbundsfullmäktige och förbundsstyrelse dels ett förbund med enbart en förbundsdirektion. I förbund med förbundsdirektion är direktionen både beslutande församling och verkställande organ. Kommunalförbundet regleras främst i kommunallagen och i en s.k. förbundsordning som parterna måste komma överens om. I förbundsordningen skall b1.a. en reglering av förbundets kostnadsfördelning ske. Utöver vad som följer av lagen skall i förbundsordningen även intas regler om styrning och insyn i förbundets verksamhet. När det gäller ansvaret för kommunalförbundets skulder så svarar varje medlem för dessa skulder med så stor andel, för respektive medlem, som anges i förbundsordningen. En sak som kan leda till att problem uppstår är att varje medlem skall vara representerad i kommunalförbundets beslutande församlingen med minst en ledamot och en ersättare. Är det många medlemmar och direktionsmodellen väljs kan det leda till svårigheter i den löpande verksamheten. Enligt den gängse uppfattningen är lagen (1992:1528) om offentlig upphandling inte tillämplig i relationen kommun/landsting - kommunalförbund. Det måste dock framhållas att frågan aldrig ställts på sin spets juridiskt. Kommunalförbundet är skatterättsligt att betrakta som en specialkommun vilket leder till att de omfattas av samma skatteregler som kommuner och landsting. Detta innebär att de är befriade från inkomst- och förmögenhetsskatt och att deras momshanterings är tudelad. Med detta menas att omsättningen av momsskattepliktiga varor och tjänster beskattas i det ordinarie momssystemet och att kommunalförbundet erhåller ersättning för ingående moms som avser momsskattebefriad verksamhet inom ramen för det s.k. Ludvikasystemet. För att se om kommunalförbund kan vara ett alternativ kan du ställa följande kontrollfrågor:

KommunallT i samverkan

1 • Är verksamheten obligatorisk eller innefattar den myndighetsutövning? -

2. Innefattar verksamheten även fullmäktigeuppgifter? -

3. Är verksamheten gemensam i den mening att den omfattas av alla samverkande parters kommunala kompetens? - Nej

4. Är det en omfattande verksamhet med många inblandade parter?

-Ja S. Finns det ett stort behov av stark politisk styrning i verksamheten?

- Ja 6. Behövs en egen juridisk person för verksamheten? -

7. Ingår några andra parter än kommuner och landsting i verksamheten? - Nej 8. Är det viktigt att lagen om offentlig upphandling inte skall tillämpas på verksamheten? -

9. Checklista

Fotnoter Förordning (2000:1469) om stöd till kommuner för anläggande av lokala telenät, förordning (2001:349) om stöd till kommuner för upprättande av IT-infrastrukturprogram, förordning (2001:350) om stöd till kommuner för anläggande av ortssammanbindande telenät m m, förordning (2003:62) om stöd till kommuner för anläggande av anslutning till rikstäckande telenät.

www.24-timmarsmyndigheten.se

Finansdepartementets skrift "På väg mot 24-timmarsmyndigheten" s. 2.

4 Se

prop. 1997/98:136 s. 54 f.

5 Finansdepartementets

skrift JJpå väg mot 24-timmarsmyndigheten" s. 2.

6 Sveriges Kommuner och Landstings rapport liE-förvaltning och samverkan med tJ

TT-stöd i kommunal sektor Stockholm 28 januari 2005, s. 17. ,

7 Se SFS 1993:605 och prop. 1992/93:200 s. 267. 8 Se 5 § förvaltningslagen (1986:223) där det genom en lagändring som trädde ikraft

den l juli 2003 föreskrivs att myndigheterna (även kommuner/landsting) ska se till att det är möjligt för enskilda att kontakta dem med hjälp av telefax och elektronisk post och att svar kan lämnas på samma sätt (se vidare prop. 2002/03:62). Sveriges Kommuner och Landstings rapport JJE-förvaltning och samverkan med IT-stöd i kommunal sektor", Stockholm 28 januari 2005, s. 17 f.

www.24-timmarsmyndigheten.se .

11 Sveriges Kommuner och Landstings rapport "E-förvaltning och samverkan med

IT-stöd i kommunal sektor", Stockholm 28 januari 2005, s. 9. 12 Sveriges Kommuner och Landstings rapport "E-förvaltning och samverkan med

IT-stöd i kommunal sektor", Stockholm 28 januari 2005, s. 10 ff. 13 Sveriges Kommuner och Landstings rapport "E-förvaltning och samverkan med

IT-stöd i kommunal sektor", Stockholm 28 januari 2005, s. 6. Sveriges Kommuner och Landstings rapport "E-förvaltning och samverkan med TT-stöd i kommunal sektor", Stockholm 28 januari 2005, s. 3.

15 6 § förvaltningslagen (1986:223) 16 Se angående olika skäl för samarbete Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbundets skrift Kommun-och landstingssamarbete, En studie om demokrati och effektivitet, Stockholm 2003, s. 19 ff.

17 Se prop. 1957:150 s. 56. 18

RÅ 1993 ref. 12.

19 Se 2 kap 7 § KL vari föreskrivs att kommuner och landsting"får driva näringsverk-

samhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller landstinget.

KommunallT i samverkan

20 I 8 kap 3 c § KL föreskrivs att kommuner och landsting inte få ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstinget tillhandahåller.

21 Se prop. 1993/94:188 s. 83. 22 2 kap l § KL. 23 prop. 1990/91:117 s. 148, Kommunallagskommittens betänkande SOU 1947:53 s. 68 och prop. 1948:140 s. 71 f. 24 Till exempel vid bildandet/användandet aven gemensam förvaltningsorganisation för drift och underhåll av IT-infrastruktur i två eller flera kommuner.

25 Detta uttrycks dock inte direkt i lagen men det framgår indirekt av bestämmelsen i 12 kap 1 § tredje stycket aktiebolagslagen vari stadgas att om bolagets verksamhet helt eller delvis ska ha ett annat syfte än att bereda vinst åt aktieägarna, ska bolagsordningen innehålla bestämmelse om användning av vinst och behållna tillgångar vid bolagets likvidation. 26 Se Högsta domstolens avgörande NJA ]974 s. 314. 27 Se Högsta domstolens avgörande NJA 1960 s. 454. 28 Se Håkan Nial, Om handelsbolag och enkla bolag, 3 uppl.

1~92, s. 6] f.

29 Vad som innefattas i begreppen förvaltningsuppgift och myndighetsutövning enligt Il kap 6 § RF se JO:s utlåtande JO 2001/02 s. 250. Utlåtandet, som är omfattande, återfinns i JO:5 ämbetsberättelse för det aktuella året vilken finns tillgänglig på bland annat www.jo.se

Förordning (2000:1469) om stöd till kommuner för anläggande av lokala telenät, förordning (2001:349) om stöd till kommuner för upprättande av IT-infrastrukturprogram, förordning (2001:350) om stöd till kommuner för anläggande av ortssammanbindande telenät ffi m, förordning (2003:62) om stöd till kommuner för anläggande av anslutning till rikstäckande telenät. 30

31 Se härom Hilborn, Hjert

m.fl. Kommunallagen, kommentarer och praxis, 3 upp!.

Stockholm 2001, s. 155 f. 32 Se prop. 1991/91:117 s. 151.

33 Angående den s k självkostnadsprincipen se 8 kap 3 c § KL. 34 Se vidare prop. 1990/91:117 s. 33 f.

Se Svante Johansson, Nials svensk associationsrätt i huvuddrag, 8 uppl, Stockholm 2001 s. 64.

36 Se prop. 1990/91:117 s. 55 och 163. 37 Til1lekmannarevisor kan vem som helst utses (vissa begränsningar i helägda kommunala bolag enligt 3 kap 17 § sista stycket) som har tillräckliga kunskaper. Det

uppställs inte samma formella krav som på godkända och auktoriserade revisorer. Reglerna om lekmannarevisorn återfinns i 11 kap aktiebolagslagen (1975:1385). Av 11 kap 4 § aktiebolagslagen framgår att lekmannarevisorn ska granska om bolagets verksamhet sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt och om bolagets interna kontroll är tillräcklig. Granskningen ska vara så ingående och omfattande som god sed vid detta slag av granskning kräver.

Fotnoter

39 Sedan den l januari 1995 skiljer man mellan två kategorier av aktiebolag} pri-

vata eller publika aktiebolag. Det som avgör om ett bolag är privat eller publikt är huruvida bolaget har rätt att vända sig till allmänheten för kapitalanskaffning. För publika aktiebolag råder delvis andra regler på vissa punkter bland annat måste aktiekapitalet uppgå till minst 500 000 kr tillskillnad mot de privata bolaget som endast behöver ett aktiekapital om IDO 000 kr. 40 Se bland annat den s k Teckal-domen, EG-domstolens dom i mål C-I07/98

Teckal Srl och Commune di Viano} Azienda Gas-Acqua Consorziale (AGAC) di Reggio Emilia} REG 1999 p. I-812l. Prop. 1996/97:105 s. 41} Vad som avses är emellertid oklart då det förhåller sig så att avtal endast kan ingås mellan värden och tredje man eftersom den gemensamma nämnden inte är en egen juridisk person utan en del av den juridiska person som kommunen utgör. Tredje man får således anspråk på värden då denne rättsligt sett är avtalspart. Värden kan endast genom den reglering som skett kring den gemensamma nämnden på civilrättslig grund (främst genom den överenskommelse som ska ingås i samband med bildandet av nämnden) kräva något av den part som inte är värd. 41

42 Med detta avses att det blev möjligt för olika kommuner och landsting att

bedriva gemensam verksamhet trots att de är huvudmän för sina respektive verksamheter. 43

Prop. 1995/96:105 s. 37

Lagen om civilt försvar är emellertid föremål för översyn (Dir. 2004:17) och direktiven öppnar för omfattande förändringar. Denna begränsning kan därför komma att försvinna. I utredningens slutbetänkande (SOU 2004:134) finns begränsningen dock fortfarande med.

Prop. 1996/97:105 s. 41

Prop. 2002/03:20 s. 24

Prop. 1996/97:105 s. 41

Detta är vad som allmänt anses gälla trots att de som inte är värdkommuner tillhör en annan juridisk person än den gemensamma nämnden. Det är emellertid inte rättsligt prövat. Det förekommer dessutom en diskussion om huruvida lagen om offentlig upphandling ska tillämpas mellan samma enheter inom ett visst rättssubjekt (i detta fall relationen värdkommun-gemensam nämnd). 48

49 Egentligen är det värdkommunen som är den upphandlande enheten då det är dess juridiska person som utgör avtalspart.

so 3kap. 3 c § KL 51

Prop. 1996/97:105 s. 54

Prop. 1995/96:105 s. 49 och bet. 1996/97KU 20 s. 1l

En interpellation är en sorts fråga som riktar sig till nämndens ordförande. Skillnaden mellan interpellationer och vanliga frågor är att interpellationerna endast bör ställas i angelägenheter av större intresse för kommunen eller landstinget. Syftet med en interpellation är att initiera en debatt i fullmäktige. I interpellationsdebatten får alla fullmäktigeledamöter delta} medan debatten i anledning aven fråga begränsas till den som ställt frågan och den som svarar (se vidare Hilhorn, Hjert m.fl. Kommunallagen kommentarer och praxis} 3 upp!. Stockholm 2001} s. 262 ff.

KommunallT i samverkan

Prop. 1996/97:105 s. 44

56 Jfr Regeringsrättens avgörande 57

Prop. 1996/97:105 s. 56

Prop. 1996/97:105 s. 62 ff.

Prop. 1996/97:105 s. 6S

RÅ 1981 Ab-381/Bl

60 Se 3 kap 28 § KL 61 Se 3 kap 23 § första stycket KL. 62

Prop. 1996/97:105 s. 70

63 I 3 kap 23 § tredje stycket KL föreskrivs att varje förbundsmedlem ska vara representerad i den beslutande församlingen med minst en ledamot och en ersättare. 64

Framgår av 3 kap 23 § tredje stycket sista meningen KL.

Framg~r av 9 kap l § aktiebolagslagen (1975:1385)

Se 3 kap 23 § tredje stycket KL.

Kommunstyrelsens uppsiktsplikt regleras i 6 kap 1 § andra stycket KL.

Se 8 kap 23 § KL.

69 Se

avsnittet De kommunala företagen och LOV i kap 5.

70 Enligt Regeringsrättens avgörande RÅ 1994 ref. 92 betraktas kommunalförbunden i inkomstskattehänseende som specialkommuner. 71

Se 3 kap 4-5 §§ mervärdesskattelagen (1994:200)

Se 3 kap 8 § mervärdesskattelagen (1994:200)

Prop. 2001/02:7 S. 38 f.

74 Prop. 2001/02:7 s. 41.

Fotnoter

KommunallT i samverkan Juridiska förutsättningar för olika samverkansformer Bredbandsutbyggnad med statliga stödmedel har inneburit att kommuner tagit på sig ett ansvar för IT-infrastruktur och i vissa fall även för drift och underhåll. Detta innebär en avsevärd förändring av kommunernas roll och arbetssätt som ställer behovet och värdet av samverkan med både offentliga och privata aktörer i fokus. I denna skrift belyses de juridiska förutsättningarna för samverkan kring !T, främst utifrån de perspektiv som bredbandsutbyggnaden respektive arbetet med e-förvaltning ger. Samverkan inom kommunal sektor sker idag kring många andra frågor än IT och skriften är naturligtvis tillämplig även i dessa sammanhang. Det framförs i den allmänna debatten då och då att regelverket inte stödjer utan rent av hindrar kommuner och landsting att samverka som dom skulle vilja. Detta brukar följas av krav på förändringar. Även om vi i denna skrift valt att inte problematisera alltför mycket, så menar vi att det krävs både kunskap om nuvarande regelverk och förståelse för de nya förutsättningar som !T-utvecklingen ger för att föra en aktiv debatt kring behovet av att anpassa regelverk till nya samhälleliga förutsättningar. Vi hoppas att vi med denna skrift kan underlätta dialogen mellan företrädare för juridisk expertis och företrädare för olika IT-kunskaper för att hitta nya vägar för verksamhetsutveckling genom samverkan. ISBN: 91 -7164-052-5

Sveriges Kommuner och Landsting 11882 Stockholm. Besök: Hornsgatan 20 .. Tfn: 08-452 7000. Webbplats: www.skl.se Fler exemplar av denna skrift kan beställas på tfn 020-31 32 30, fax 020-31 32 40, eller på förbundens webbplats www.skl.se. välj Publikationer.

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet i samverkan