7164-088-6

Analysrapporten. November 2005 Produktivitet p책 andra villkor

Upplysningar om rapportens innehåll: Maj-Lis Åkerlund tfn 08-452 77 54 Per-Lennart Börjesson tfn 08-452 77 55 Jonas Eriksson tfn 08-452 78 79 (kapitel 3) Lilian Gynne tfn 08-452 78 81 (kapitel 3) © Sveriges Kommuner och Landsting avdelningen för ekonomi och styrning, sektionen för ekonomisk analys 118 82 Stockholm november 2005 1:a upplagan isbn: 91-7164-088-6 issn: 1653-3976 tryck: Ljungbergs Tryckeri, Klippan. grafisk form och produktion: Elisabet Jonsson omslagsillustration: Jan Olsson Form & Illustration ab.

Satt i BerlingNova och Charlotte Sans SKL. Tryckt på Storafine naturvit 240 gr (omslag), Maxi Offset 120 gr (inlaga).

Förord Under många år gjorde vi fördjupade analyser i våra rapportserier Kommunernas ekonomiska läge och Landstingens ekonomi. När vi under våren 2005 skapade Ekonomirapporten. föddes även fröet till föreliggande rapport, som är tänkt att vara den första i en serie där vi försöker gå på djupet i aktuella ekonomiska frågor.

I Analysrapporten. November 2005 – Produktivitet på andra villkor belyser vi de resonemang som kan föras om produktivitet och effektivitet i den offentliga sektorn, jämfört med den privata.

Syftet är att bidra till ökad kunskap om produktivitet; hur den mäts, vad den egentligen säger och vilka faktorer som påverkar dess nivå.

Förutsättningarna att mäta produktivitet är olika i privat och offentlig verksamhet.

Rapporten är utarbetad av Per-Lennart Börjesson på förbundens sektion för ekonomisk analys. För det tredje avsnittet har även Lilian Gynne och Jonas Eriksson vid statistiksektionen medverkat. Även andra medarbetare på förbunden har bidragit med fakta och värdefulla synpunkter. Resonemang och synpunkter i rapporten har inte varit föremål för ställningstagande av förbundens politiska ledningar.

Stockholm i november 2005 Maj-Lis Åkerlund Sektionen för ekonomisk analys

Analysrapporten. November 2005

1

Innehåll Förord ................................................................................................................................ 1 1. Produktiviteten är viktig – men svår att mäta ................................................ 3 2. Vad är produktivitet? .............................................................................................. 5 Drivkrafter bakom omvandling och tillväxt .................................................. 5 Så mäts produktiviteten i marknadsutsatt verksamhet .......................... 10 Så mäts produktiviteten i offentlig verksamhet .......................................... 14 3. Bättre prestationer med mer utbildad och erfaren arbetskraft .............. 21 Sambandet mellan produktivitet och lön ...................................................... 22 Utbildning och erfarenhet har ökat ................................................................ 25 Ett försök att värdera personalförändringar ................................................ 27 Appendix ........................................................................................................................ 37

2

Analysrapporten. November 2005

1. Produktiviteten är viktig – men svår att mäta Utbudet av skattefinansierade tjänster har över tiden vuxit i omfattning.

Resurserna för dessa tjänster är idag fem gånger så stora som år 1950.

Samtidigt har folkmängden i riket ökat från 7 till 9 miljoner. Det innebär att resurserna per invånare har vuxit med i genomsnitt 2,5 procent per år. Samtidigt har totalproduktionen, det vill säga bnp, ökat med i genomsnitt 2,3 procent per invånare och år. 1 Det är i sig inte konstigt att utbudet av välfärdstjänster som vård, skola, omsorg ökar när välfärden i övrigt växer. Utvecklingen i Sverige är heller inte unik i internationell jämförelse. Även i andra länder tar välfärdstjänsterna i anspråk en ökad andel av inkomsterna när dessa växer. Det finns heller inte mycket som tyder på att detta samband plötsligt ska upphöra. Ekonomisk tillväxt kommer även i fortsättningen innebära att anspråken på välfärdstjänster som vård, skola och omsorg växer.

I den allmänna debatten om välfärdens finansiering är det två föreställningar som dominerar. Den ena är att den offentliga verksamheten är på väg att nedmonteras; att allt mindre resurser satsas på offentlig verksamhet. Den andra föreställningen är att den offentliga verksamheten är ineffektiv och har låg produktivitet; att det skulle gå att göra mer med befintliga resurser.

Den första föreställningen är enkel att tillbakavisa. Det satsas mer på offentlig verksamhet idag än någonsin tidigare. Den andra föreställningen är svårare att bemöta eftersom det ofta saknas relevanta mått på vad medborgarna får för pengarna. Framförallt saknas uppgifter om prestationernas kvalitet. Det saknas också i många fall uppgifter om vad som presteras.

Ett argument för att följa och analysera produktiviteten i offentlig verksamhet är att det alltid kommer att råda brist på resurser. Skattefinansieringen och den i princip fria tillgången gör att efterfrågan är oändlig. Befintliga resurser kan alltid användas till annat. Det har därför stor betydelse hur vi värderar den nytta resurserna ger när de används i en verksamhet jämfört med en annan. Sådana avvägningar kommer alltid att behöva göras.

Ett annat argument för att mäta och jämföra produktiviteten är avsaknaden av konkurrens. Avsaknaden av fungerande marknader gör att det saknas en mekanism som bestraffar låg effektivitet. Därmed finns risk att onödigt mycket resurser används.

Huvudsyftet med denna rapport är att bidra till ökad kunskap om produktiviteten; hur den mäts, vad den säger och vilka faktorer som påverkar dess nivå. Fokus riktas i första hand mot förändringar i produktiviteten, det som ofta benämns som tillväxt. Rapporten handlar alltså inte om att jämföra produktivitetens nivå i olika kommuner och landsting.

1. Mellan 2000 och 2004 beräknas offentlig konsumtion och bnp ha vuxit med 0,7 respektive 1,7 procent per invånare och år.

Analysrapporten. November 2005

3

1. Produktiviteten är viktig...

Ett genomgående tema är att produktionens och produktionsfaktorernas sammansättning har betydelse för tillväxten. Ett annat tema är att olika mått visar olika saker. Produktiviteten och lönernas utveckling kan beskrivas på olika sätt. Vilket mått som är bäst beror på frågeställningen.

4

Analysrapporten. November 2005

2. Vad är produktivitet?

Sedan lång tid tillbaka har produktiviteten studerats inom den marknadsutsatta delen av ekonomin, framförallt i de verksamheter som producerar varor. Den offentliga tjänsteproduktionen har inte studerats i samma grad. Ett skäl är att offentlig produktion som regel har flera mål och därmed flera dimensioner. Det gör det ofta svårt att entydigt definiera vad som egentligen produceras. Vad produceras till exempel inom grundskolan? Tänkbara svar på frågan är; kunskaper, färdigheter, sociala egenskaper och omvårdnad.

En annan komplikation med att mäta produktivitet i den offentliga sektorn är avsaknaden av marknadspriser. Med marknadspriser kan konsumenternas betalningsvilja fastställas och därmed produktionens värde. Utan marknadspriser är det svårt att avgöra vad produktionen är värd och därmed också nivån på produktiviteten.

Produktivitet i offentlig verksamhet har ofta en annan innebörd än produktivitet i privat verksamhet. Måtten är vanligtvis avsedda att spegla kvantitativa förhållanden. Det kan till exempel gälla lärartäthet, hur stor del av en läkares arbetstid som ägnas åt patienter eller kostnaden för en höftledsoperation. Sådana kvantitativa mått säger emellertid inget om den producerade tjänstens kvalitet.

Förutsättningarna att mäta produktiviteten i privat och offentlig verksamhet skiljer sig således åt. En annan skillnad är möjligheterna att förbättra produktiviteten. Avsaknad av konkurrens och »målet att göra vinst« innebär att drivkrafterna för produktivitetsförbättringar på flera sätt är annorlunda i offentlig verksamhet.

Därmed finns dubbla problem med produktivitetsbegreppet i offentlig sektor. Det är dels svårt att avgöra produktivitetens nivå, dels svårt att höja den. Svårigheterna att mäta kan i vissa fall tolkas som ett skäl att avstå, men avsaknaden av marknadsekonomiska drivkrafter gör att detta måste vägas mot de risker som finns att resurserna används fel.

Risken för att resurser används fel är extra stor när konkurrens och korrigerande marknad saknas. Det finns därför synnerliga skäl att bättre belysa produktiviteten och dess utveckling i offentlig verksamhet.

I detta kapitel kommer skillnaderna mellan offentlig och marknadsutsatt verksamhet att beskrivas och analyseras, men i kapitlet lyfts också fram det som är lika. Gemensamma drag innebär möjligheter att i vissa avseenden belysa och analysera offentlig och privat verksamhet på likartat sätt. Alla sätt som kan förbättra produktivitetsberäkningarna i offentlig verksamhet bör prövas.

Drivkrafter bakom omvandling och tillväxt När produktivitet definieras som produktionsresultat i förhållande till mängden använda resurser gäller att produktivitetsnivån bestäms av produktionsfaktorernas kvalitet och hur effektivt dessa utnyttjas.

Analysrapporten. November 2005

5

2. Vad är produktivitet?

Hur definieras produktivitet?

Med produktivitet avses hur produktionsresultatet förhåller sig till mängden använda produktionsfaktorer. Produktiviteten beskriver därmed i vilken grad resurserna påverkar produktionsresultatet.

Produktivitet = Produktionsvolym/resursinsats

I ett längre perspektiv är dock det centrala snarare hur drivkrafterna för förnyelse ser ut. Dessa drivkrafter ser olika ut i marknadsutsatt och offentlig verksamhet.

Ett näringsliv i ständig omvandling I den marknadsutsatta sektorn är syftet med produktionen att ge vinst.

För att detta ska uppnås måste intäkterna från försäljningen överstiga verksamhetens kostnader. Fri etablering och en fungerande konkurrens påverkar vinsterna så att dessa styrs mot en nivå som är i samklang med den specifika verksamhetens risk. Även företag med god vinst måste anstränga sig. Nya utmaningar uppstår ständigt och förmågan att upprätthålla vinsten beror på förmågan att kunna anpassa sig till nya omständigheter.

De produktivitetsökningar som registreras i näringslivet beror till betydande del på olika typer av kvalitetsförbättringar. En del av dessa förbättringar ligger i att resurserna som används blir allt bättre. Med bättre maskiner och arbetskraft kan mer produceras med färre produktionsfaktorer.

Investeringar i real- och humankapital har stor betydelse för den ekonomiska tillväxten. Men det krävs också att dessa resurser används rätt.

Att de hamnar där de ger bäst utfall. En sådan resursfördelning förutsätter väl fungerande marknader, att prissystemet sänder ut rätt signaler, att lönebildningen – i samklang med skatte- och bidragssystem – rätt belönar den som arbetar och investerar på ett produktivt sätt eller utbildar sig för produktiva ändamål.

Konkurrens bidrar till omvandling och kreativ förstörelse Marknadernas funktionssätt har betydelse inte bara för produktivitetens nivå utan också för möjligheterna till kontinuerliga produktivitetsförbättringar. Ekonomisk tillväxt är i hög grad en dynamisk process.

Den handlar endast delvis om att fler och bättre produktionsresurser tillförs en förutbestämd produktionsprocess. Minst lika viktigt är att nya produkter tas fram och att befintliga produkter vidareutvecklas. En viktig dimension i produktivitetsutvecklingen är förmågan och benägenheten att varsebli och skapa nytt. Institutioner och spelregler som gynnar entreprenörskap är en del i detta.

I ett mer långsiktigt perspektiv är produktionen långtifrån given. Väl fungerande marknader har en viktig roll att fylla i de omställningar som sker. Konkurrensen och omvandlingstrycket gör att företagen ständigt måste förbättra sin produktivitet så att inte vinsterna och i slutändan hela deras existens hotas. Konkurrensförmågan beror på viljan och förmågan att anpassa sig till sådana förändringar.

I konkurrensen kommer vissa verksamheter att överleva medan andra upphör. Hela tidsperioden sedan industrialismens början har präglats av sådana strukturomställningar. Nedläggningar och omstruktureringar ger initialt upphov till arbetslöshet och förlorade inkomster. På

6

Analysrapporten. November 2005

2. Vad är produktivitet?

det hela taget – och framförallt när ett långsiktigt perspektiv anläggs – har dock omställningarna resulterat i en förbättrad materiell välfärd för i stort sett alla. »Den kreativa förstörelsen« framstår i det enskilda fallet inte som särskilt önskvärd, men på ett övergripande plan fyller den en viktig roll i den produktivitetsutveckling som sker.

Målen med offentlig verksamhet innebär andra villkor Villkoren för den offentliga produktionen skiljer sig på flera sätt från den marknadsutsatta. Det mest avgörande är antagligen skillnader i syftet med produktionen. Målet för offentlig verksamhet är inte att skapa vinst. Målen är helt andra. De främsta motiven är fördelningspolitiska, men det finns också effektivitetsskäl och i viss utsträckning stabiliseringspolitiska motiv för de åtaganden som görs.

Drivkrafter i offentlig verksamhet Det främsta skälet för att välfärdstjänster tillhandahålls i offentlig regi är att alla medborgare ska kunna garanteras dessa tjänster vid behov oavsett betalningsförmåga. Därför tillhandahålls utbildning, vård och omsorg kostnadsfritt eller kraftigt subventionerat. Som en del i denna ambition gäller att medborgarna garanteras jämlikhet och likvärdighet vad gäller tillgången till dessa tjänster. Eftersom skatter tas ut efter bärkraft sker även i denna process en omfördelning från hög- till låginkomsttagare.

Produktion av välfärdstjänster kan till vissa delar också motiveras av effektivitetsskäl. Utbildning antas bland annat ge upphov till högre produktivitet och materiellt välstånd. Utan subventioner skulle inte lika mycket utbildning komma till stånd och de positiva effekterna skulle till viss del utebli. Sjukvård är ett annat exempel på en tjänst som är till nytta inte enbart för dem som nyttjar den utan också för samhället i stort. För sjukvård, men även för vård och omsorg, finns försäkringsmässiga argument för att dessa tjänster bör subventioneras med skatter. Offentliga åtaganden är i många fall motiverade av en strävan att uppnå en högre grad av samhällsekonomisk effektivitet, det vill säga ett mer effektivt utnyttjande av samhällets resurser.

Vid sidan av de fördelar som kan uppnås med offentliga insatser finns också nackdelar. Det går inte att undvika att skatterna, som betalar välfärden, slår in en kil mellan företagens lönekostnader och arbetstagarnas nettoersättningar. Sådana kilar för på olika sätt med sig snedvridningar i ekonomin. Priset som köparen betalar motsvarar inte de inkomster som säljaren får ut (efter skatt). Om köparen måste betala fyra gånger så mycket som säljaren erhåller, så är det inte säkert att transaktionen kommer till stånd, även om alla skulle tjäna på att den gjorde det. (Se exempel på sidan 8.)

Framförallt är detta ett problem för hushållstjänster. Det blir i de flesta fall billigare att ta ledigt från jobbet och själv tvätta bilen, måla om huset eller städa lägenheten än att låta någon annan göra det mot

Analysrapporten. November 2005

7

2. Vad är produktivitet?

Exempel på skattekilar Börjesson är villig att betala 1 000 kronor för att få ett visst jobb gjort och Olsson är beredd att utföra arbetet mot den ersättningen. Börjesson är däremot inte villig att betala bortemot 4 000 kronor (inklusive skatter, kollektiva avgifter och moms) för att Olsson ska få 1 000 kronor i handen.

Det pris som Börjesson måste betala

3 750 kr

därav moms

– 750 kr

därav kollektiva avgifter

– 800 kr

därav inkomstskatt Inkomst efter skatt för Olsson

–1 200 kr = 1 000 kr

Det finns i detta läge tre möjligheter: Ett alternativ är att tjänsten inte utförs. En annan möjlighet är att jobbet görs svart. Ett ytterligare alternativ är att Börjesson tar ledigt från sitt ordinarie arbete och gör jobbet själv. Även om det kostar honom 2 000 kronor i förlorad arbetsförtjänst så blir det ändå avsevärt billigare än att anlita Olsson. De 2 000 kronorna är vad Börjesson personligen avstår från. Det motsvarar 6 000 kronor i produktionsbortfall, om man räknar med att Börjesson producerar ett värde motsvarande sin inkomst, inklusive skatter och kollektiva avgifter.

Inkomstbortfall för Börjesson

2 000 kr

Bortfall av inkomstskatt

+ 2 450 kr

Bortfall av kollektiva avgifter

+ 1 550 kr

Produktionsbortfall när Börjesson tar ledigt

= 6 000 kr

Om Börjesson tar ledigt från sitt arbete går samhället således miste om betydande skatteintäkter. Om Olsson gjort jobbet hade istället skatteinkomsterna ökat. I exemplet ovan uppgår det sammantagna skattebortfallet till bortemot 7 000 kronor.

De kan jämföras med de 1 000 kronor som Börjesson och Olsson uppfattar som ett rimligt pris respektive en rimlig ersättning för att få jobbet gjort.

betalning. Det innebär dels ett slöseri med resurser eftersom professionella utövare ofta kan utföra tjänsten snabbare med högre kvalitet, dels att den avlönade sysselsättningen riskerar att bli lägre.

På en övergripande nivå innebär skattekilarna att många transaktioner inte kommer till stånd. Skattekilarna ger därmed ett negativt bidrag till produktiviteten på samhällsnivå. Ännu viktigare är kanske att skattekilarna i ett dynamiskt perspektiv leder till lägre förnyelsekraft och produktutveckling i tjänstesektorn, eftersom produktivitetsutvecklingen sannolikt är högre i professionell verksamhet än vad den är i egenproduktion.

Krav på anpassning och förnyelse är andra i offentlig verksamhet I jämförelse med den privata sektorn är den offentliga verksamheten i regel mer stabil. Vad som ska uträttas är i mångt och mycket på förhand givet. Kommunernas och landstingens inkomster varierar visserligen med konjunkturen, men är trots det mer stabila än det enskilda företa-

8

Analysrapporten. November 2005

2. Vad är produktivitet?

gets inkomster. Den offentliga sektorns inkomster kan också påverkas genom att höja (eller sänka) skattesatserna. Förutsättningar för liknande åtgärder i den privata sektorn är annorlunda. När det enskilda företaget höjer sina priser tenderar det ge utslag i minskad försäljningsvolym och förlorade marknadsandelar.

Behoven av och motiven för förändringar är därmed olika. Politiker kan visserligen, på samma sätt som företagsledare, röstas bort när deras insatser uppfattas som undermåliga. Det är däremot ovanligt att skolor eller sjukhus läggs ner när de inte håller måttet. Tjänster som är starkt subventionerade, eller till och med gratis, möter heller inte samma risk för minskad efterfrågan som tjänster och varor som helt och hållet betalas med privata pengar. Kraven på anpassning och förnyelse är därmed på flera sätt större i den marknadsutsatta delen av ekonomin än i offentlig verksamhet. I förlängningen innebär detta att drivkrafterna för produktivitetsförbättringar ser olika ut.

Under de senaste decennierna har delar av offentlig verksamhet i ökad grad konkurrensutsatts. Delvis har detta skett genom upphandling. Andelen privata producenter har ökat, inte minst inom verksamheter som utbildning och omsorg. Effekterna av dessa förändringar är i många fall oklara. Det finns dock inte mycket som tyder på att effekterna skulle ha varit omfattande.

Att privata företag utför och konkurrerar om offentliga åtaganden innebär att avståndet mellan marknadsutsatt och så kallad offentlig verksamhet i vissa avseenden minskar. Betydelsen av denna förskjutning ska dock inte överdrivas. När välfärdstjänster utförs i privat regi är det fortfarande mycket som är givet på förhand. Uppgifternas innehåll och pris är i och för sig förhandlingsbara, men ramarna ganska snäva.

Principerna om jämlikhet och likvärdighet för de som nyttjar tjänsterna är även fortsättningsvis styrande. Om en ny tjänst utvecklas måste alla medborgare ges samma tillgång till den. Utrymmet för innovationer och produktutveckling begränsas när skillnader i betalningsvilja inte kan utnyttjas.

Bättre produktionsfaktorer ger bättre resultat Trots att drivkrafterna och målen med verksamheten är olika i privat och offentlig regi finns också sådant som förenar. I båda fallen ger bättre produktionsfaktorer upphov till bättre resultat.

För produktionsfaktorn arbetskraft gäller att en högutbildad person med lång erfarenhet bidrar mer till produktionsresultatet än en yngre utan relevant utbildning. Med en ökad andel högutbildade i arbetskraften bör rimligen den genomsnittliga produktiviteten stiga.

Om de relativa lönerna antas spegla den relativa produktiviteten mellan olika typer av arbetskraft kan bidraget från arbetskraftens sammansättning till den genomsnittliga produktivitetstillväxten beräknas.

Under de senaste decennierna har den genomsnittliga utbildningsnivån bland de sysselsatta i Sverige höjts med ungefär 1 utbildningsår varje de-

Analysrapporten. November 2005

9

2. Vad är produktivitet?

cennium. I kombination med att den beräknade lönepremien för ett extra utbildningsår är cirka 5 procent kan den stigande utbildningsnivån uppskattas ha förbättrat arbetskraftens kvalitet med 0,5 procent per år.

Kapitalets kvalitet kan förbättras genom modernisering och teknisk utveckling. Ju snabbare kapitalet förnyas, desto modernare och mer produktiv blir kapitalstocken. Omfattande investeringar i informations- och kommunikationsteknik (ikt) anses vara en viktig förklaring till det svenska näringslivets starka produktivitetsutveckling under 1990-talets andra hälft.2 Investeringar höjer, vid given sysselsättning, kapitalintensiteten och därmed arbetsproduktiviteten. Dessutom inrymmer investeringar ofta en teknisk utveckling vilket ökar produktiviteten ytterligare. Historiskt har kapitalintensiteten haft stor betydelse för hur arbetsproduktiviteten utvecklas. Kapitalbildningen har varit en central faktor bakom produktivitetens snabba uppgång sedan industrialismens början såväl internationellt som i Sverige.3 För att investeringar ska komma till stånd krävs att de är lönsamma.

Beslutet att investera påverkas också av faktorer som konkurrensförhållanden och rättssäkerhet. Lagar som tryggar äganderätt och kontraktstrygghet ger bättre förutsättningar för kapitalbildning än ett tillstånd som präglas av korruption och instabilitet. Om man kan lita på att ingångna avtal hålls och alla följer samma regler, då ökar viljan att investera och gå in i långsiktiga projekt. Med ett samlande begrepp benämns sådana faktorer ofta socialt kapital.

En högre produktion kan således uppnås genom bättre produktionsfaktorer i såväl marknadsutsatt som offentlig verksamhet. Men förutsättningarna att mäta produktionsresultat och därmed produktivitet skiljer sig kraftigt åt.

Så mäts produktiviteten i marknadsutsatt verksamhet Kännetecknet för marknadsutsatt verksamhet är att produktionen avsätts på en marknad och där betingar ett pris. Genom prissättningen erhåller produktionen ett värde. Marknadsvärderingen – i form av priset – innebär att produktivitetsmåttet också fångar resultatets kvalitet. Ökad kvalitet leder normalt till att producenten kan ta mer betalt för varan vilket, allt annat lika, ger upphov till ett större produktionsvärde och en högre produktivitet. Med ett produktionsresultat värderat till marknadspris får begreppet produktivitet en mer vidsträckt innebörd än när produktiviteten enbart speglar kvantitativa förhållanden.

2. Produktivitet och löner till 2015, Specialstudie Nr 6 maj 2005, Konjunkturinstitutet.

3. Drivkrafter för produktivitet och välstånd, sou 1991:82, sidan 232.

10

Analysrapporten. November 2005

2. Vad är produktivitet?

Olika produktivitetsbegrepp Det finns inget vedertaget mått på hur produktivitet eller produktivitetsutveckling ska mätas. Till en del beror detta på mättekniska problem. En annan anledning är att olika mått fångar olika förhållanden och att de är relevanta i olika sammanhang.

De mått som används för att beskriva förhållandet mellan produktionsresultat och resursinsats kan endera vara partiella eller totala. I det första fallet är syftet att illustrera hur sambandet ser ut mellan en specifik produktionsfaktor och produktionsresultat. I det andra fallet är avsikten att fånga förhållandet mellan insatsen av samtliga resurser och produktionsresultat.

Arbetsproduktiviteten – ett centralt produktivitetsmått Det vanligaste partiella produktivitetsmåttet är arbetsproduktiviteten.

Det definieras som produktionsresultat genom arbetskraftsinsats och är förhållandevis enkelt att beräkna. Vanligtvis definieras detta mått som förädlingsvärdet per arbetad timme.4 Den uppmätta arbetsproduktiviteten bör inte tolkas som arbetskraftens bidrag till produktionsvärdet. Arbetsproduktiviteten är som regel högre i kapitalintensiva verksamheter, som massaindustri och fastighetsbolag, än i verksamheter där kostnaderna i mindre grad består i betalningar för maskiner och byggnader.

Arbetsproduktivitetens utveckling kan uppfattas som en indikator på hur den potentiella välfärden utvecklas, eller annorlunda uttryckt, vilken potentiell ersättning ekonomin kan ge en arbetstimme. Det är dock inte självklart att arbetskraften erhåller höjda reallöner i samma utsträckning som arbetsproduktiviteten ökar. Många olika krafter påverkar fördelningen av produktionens resultat. Empiriska studier pekar emellertid på ett nära samband mellan reallöneutvecklingen och förändringen av den genomsnittliga arbetsproduktiviteten på längre sikt.

Total faktorproduktivitet – ett mått på den totala produktiviteten För att klarlägga hela sambandet mellan produktionsresultat och resursinsats måste förändringarna av samtliga produktionsfaktorer beaktas.

Det finns olika mått på den totala produktiviteten. Ett vanligt förekommande mått är total faktorproduktivitet eller tfp.

Total faktorproduktivitet uttrycker utvecklingen av produktionsvolymen i förhållande till förändringen av samtliga produktionsfaktorer.

I realiteten begränsas beräkningen till de faktorer som man har ett tillförlitligt mått på, oftast arbetskraft och kapitalstock.

Hur definieras TFP? tfp = Förändring av produktionsvolym/ förändring av olika produktionsfaktorer

4. Förädlingsvärdet är liktydigt med bruttoproduktionen minskat med värdet av insatsförbrukningen. Förädlingsvärdet fördelas i huvudsak mellan kostnader för arbetskraften och ett driftsöverskott.

Analysrapporten. November 2005

11

2. Vad är produktivitet?

Total faktorproduktivitet fångar den tillväxt i produktionsresultatet som inte kan hänföras till ökade kvantitativa insatser av produktionsfaktorerna. Ibland hävdas att denna ökning är resultatet av teknisk utveckling. Det finns emellertid också andra förklaringar än »ren« teknisk utveckling till förändringar av tfp såsom ökad kompetens hos arbetskraften, ändrad arbetsorganisation och en effektivare resursallokering mellan branscher och företag. Därför beskrivs ofta tfp som en restpost, det vill säga det som återstår när man från tillväxten i produktionsresultatet dragit effekterna av ökningen i sysselsättning och kapital.

Total faktorproduktivitet är i princip ett ganska enkelt mått. I praktiken är det svårare att få fram rättvisande siffror. En svårighet är att korrekt värdera kapitalstockens aktuella storlek, det vill säga att fastställa värdet av de maskiner, byggnader med mera som används i produktionsprocessen. Ett annat problem är att resursinsatserna ytterst sällan förändras med samma proportioner. Beräkningen av tfp bygger som regel på att en rad starkt förenklade antaganden görs, bland annat om sambandet mellan olika produktionsfaktorer och produktionsresultatet.

Sambandet mellan total faktorproduktivitet och arbetsproduktivitet är viktigt för analysen av produktivitetens utveckling. Matematiskt blir arbetsproduktiviteten summan av tfp och effekten av ökad kapitalintensitet (se tabell 1).

Stor möda har lagts ned på att försöka dela upp tfp i komponenter (growth accounting) eller åt att utöka den enkla modellen så att en del av restposten fångas i analysen. Det senare kan till exempel göras genom att måttet på arbetskraftsinsatserna också inkluderar försök att mäta arbetskraftens kvalitet. När insatsen av arbetskraft ska mätas används vanligen antal arbetade timmar utan att hänsyn tas till att dessa timmar kan ha olika hög produktivitet. Genom att beakta att olika typer av arbetskraft har olika proTabell 1. Arbetsproduktivitetens tillväxt i Sverige Årlig procentuell förändring duktivitet kan den kvalitetsjusterade insatsen av arbetskraft beräknas. Beräkningen av arbetskraften 1980–1990 1990–1995 1995–2001 blir då analog med beräkningen av kapitaltjänstTFP 0,3 0,9 0,7 måttet. Faktorer som i sådana sammanhang brukar Kapitalintensitet 1,1 1,0 1,2 Arbetsproduktivitet 1,4 1,9 1,9 beaktas är arbetskraftens sammansättning med avseende på ålder och utbildning.

Källa: oecd.

Produktivitet och produktivitetstillväxt Det är viktigt att skilja på nivå och tillväxttakt. Hög produktivitet är liktydigt med att de använda resurserna ger ett betydande utbyte. Ökad produktivitet innebär att detta utbytesförhållande växer. Ökad produktivitet är ofta synonymt med ökad produktion, det vill säga ekonomisk tillväxt, men det kan också innebära att en given produktionsnivå kan upprätthållas trots en minskad resursanvändning.

12

Analysrapporten. November 2005

2. Vad är produktivitet?

Levnadsstandarden i vårt land är hög därför att produktivitetsnivån är hög. För ökningen av välståndet är det däremot takten i produktivitetstillväxten som avgör. Hög tillväxt är inte liktydigt med högt välstånd. Ofta är förhållandet det omvända. Länder med låg levnadsstandard kan registrera höga procentuella tillväxttal. Mer utvecklade ekonomier kan samtidigt uppvisa låg tillväxt.

Produktionens fördelning på volym och pris Det är som regel betydligt svårare att fastställa produktivitetsförändringar än att mäta produktivitetens nivå. Produktionens värde kan ändras trots att mängden producerade produkter och resursinsatsen är densamma. En sådan förskjutning i utbytesförhållandet ska dock inte omedelbart tolkas som en förändrad produktivitet. Det kan också var en följd av prisförändringar.

Ett skäl till prisförändringen kan vara att den allmänna prisnivån, inte minst priset på de ingående produktionsfaktorerna, har ändrats.

Ett annat skäl kan vara att produktionsresultatet efterfrågas mer eller mindre jämfört med tidigare. En ytterligare orsak till prisförändringen kan vara att produkten i vissa avseenden har ändrats. Normalt sker över tiden förändringar i produktens kvalitet och egenskaper. Denna senare typ av prisförändringar har, i detta sammanhang, en annorlunda innebörd än de övriga.

För att rätt beräkna produktivitetens utveckling krävs att en korrigering görs för ändrade priser. Produktionens utveckling ska med andra ord återspegla hur denna utvecklats i fasta priser, det vill säga efter avdrag för genomförda prisförändringar. Fastprisberäkningen ställer stora krav på god information om prisutvecklingen och för att korrekt kunna beräkna utvecklingen i fasta priser krävs att de prisindex som används beskriver utvecklingen för likartade varor och tjänster, det vill säga med oförändrad kvalitet. Prisförändringar som sammanhänger

Ett exempel på kvalitetsförändringars betydelse för produktiviteten Antag att priset på en viss digital kameramodell höjs från 2 500 till 3 000 kronor. I samband med prishöjningen ges kameran en ny beteckning (till exempel x5 mot tidigare x3). Kamerans egenskaper har på flera avgörande punkter förbättrats. Det nya objektivet ger skarpare bilder, batteriet håller längre och man får med den nya modellen en manual på svenska. Dessa förbättringar anses värda 1 000 kronor vilket innebär att priset på den ursprungliga kameran har sänkts med 500 kronor (från 2 500 till 2 000 kronor). Företaget producerar lika många exemplar och med samma arbetsinsats som tidigare. Frågan är nu vad som skett med produktionsvolym och produktivitet?

Svar Produktion och produktivitet har ökat med 50 procent. Produktionsvärdet (i kronor) har ökat med 20 procent (3 000/2 500) och priset för den ursprungliga kameran har sänkts med 20 procent (2 000/2 500). Sammantaget ger detta en femtioprocentig ökning (1,2/0,8).

Analysrapporten. November 2005

13

2. Vad är produktivitet?

med att produkternas kvalitet och egenskaper har ändrats ska således inte ingå i det prismått som används. Sådana förändringar ska istället betraktas som en förändrad produktionsvolym och i sin förlängning en ändrad produktivitet.

Så mäts produktiviteten i offentlig verksamhet Produktivitetsberäkningar inom marknadsutsatta verksamheter förutsätter att produktionsvärdet är känt. Vidare krävs att produktionsvärdet kan fördelas på volym och pris. Volymen består i sin tur av en kvantitets- och en kvalitetskomponent. En viktig uppgift är att separera kvalitetsförändringen från den rena prisökningen. Kvalitetsförändringar blir därigenom en del av de produktivitetsförändringar som uppmäts.

I offentlig verksamhet åsätts de utförda tjänsterna sällan något marknadspris. I stället fördelas dessa tjänster gratis eller till starkt subventionerade priser. Avsaknaden av marknadspriser gör att produktivitetsbegreppet i offentlig verksamhet som regel har en mer begränsad innebörd. Redovisade produktivitetsförändringar avser som regel kvantitativa storheter eller förändringar i uppmätta styckkostnader. Beräkningarna fångar i dessa fall inte en förändrad kvalitet.

Ett exempel på detta är hur offentlig verksamhet redovisas i Nationalräkenskaperna (nr). Här antas produktionsvärdet vara lika med verksamhetens kostnader. Det innebär att produktiviteten definitionsmässigt inte kan ändras. En omläggning är dock på gång. Från och med 2006 ska nr redovisa produktivitetsutvecklingen i offentlig individuell produktion, det vill säga i verksamheter som vård, skola och omsorg. I dessa beräkningar ska ingå mått som belyser bland annat prestationernas kvalitet.

Produktivitet och kvalitet Frånvaron av marknadspriser är en naturlig följd av att offentlig verksamhet har andra mål för sin verksamhet än de som gäller i den privata sektorn. I privat verksamhet är målet som regel ett, att maximera vinsten. I offentlig verksamhet är målen andra och som regel fler. Dessa skillnader bidrar till att begreppet produktivitet används på olika sätt i privat och offentlig verksamhet.

Inom offentlig verksamhet görs ofta en åtskillnad mellan vad som är produktivitet och vad som är kvalitet. Med produktivitet menas relationen mellan utförda prestationer och använda resurser. Med kvalitet avses resultatets förhållande till de prestationer som utförts. Produkten av produktivitet och kvalitet benämns i detta sammanhang för effektivitet. I denna terminologi avser begreppet effektivitet hur väl resurserna bidrar till att uppfylla de mål som finns uppställda för verksamheten. Denna definition har stora likheter med vad begreppet produktivitet står för i privat sektor. Olika benämningar används därmed för i stort sett samma sak.

14

Analysrapporten. November 2005

2. Vad är produktivitet?

Exempel på när effektivitet beskrivs som produkten av produktivitet och kvalitet Prestation Resurs

•

Produktivitet

Resultat Resultat Prestation = Resurs Kvalitet

Effektivitet

Denna begreppsförvirring utgör självfallet ett problem i en framställning som denna. Möjligheterna att jämföra offentlig verksamhet med marknadsutsatt hjälps inte av att samma begrepp kan ha olika innebörd.

För att underlätta förståelsen kommer därför begreppet produktivitet fortsättningsvis att definieras på samma sätt som för den marknadsutsatta delen av ekonomin. Det innebär här att produktivitet = effektivitet.

Vad kan mätas?

I offentliga verksamheter är det ofta svårt att avgöra vad som är produkten. Är en timmes hemtjänst produkten? Eller antalet personer som är beviljade hemtjänst? Eller den äldres välbefinnande? Dessutom finns olikheter, medvetna och omedvetna, mellan produkter som produceras vid olika enheter och tillfällen.

Svårigheter att urskilja produkten gör att man ofta använder mått för processen när man ska mäta produktiviteten. Det kan till exempel innebära att antalet utförda hemtjänsttimmar får tjänstgöra som indikator på vad som produceras i hemtjänsten. Ibland är även processen svårfångad. Kunskap kanske saknas om hur många hemtjänsttimmar som faktiskt utförs. Ibland används personalens samlade arbetsinsatser i form av arbetade tid som mått. Risken är då att man hamnar i ett läge där likhetstecken sätts mellan resultat och kostnader vilket medför att möjligheten till produktivitetsförändringar definieras bort.

Som regel är det mer intressant att studera verksamhetens resultat än produktionsprocessen. Det kan till exempel innebära att mäta hur många operationer som lyckas eller hur stor andel elever som går ut nian med fullständiga betyg. I allmänhet är det dock svårt att fånga verksamhetens fulla värde på detta sätt. Måtten kan därför mer beskrivas som indikatorer.

En annan möjlighet är att fråga brukare och medborgare hur dom uppfattar verksamhetens kvalitet. En risk med intervjuundersökningar är emellertid att svaren styrs av förväntningar. Brukaren kan bli mindre nöjd med en verksamhet som förbättras därför att förväntningarna ökar i ännu snabbare takt. På motsvarande sätt kan kris- och nedskärningstider resultera i sänkta anspråk. Samma kvalitet i verksamheten kan med andra ord ge olika omdömen beroende på i vilken situation frågan ställs.

Det är av flera skäl svårt att fånga in kvalitet i några väl definierade mått och använda dessa för jämförelser över tiden. Produktivitetsmät-

Analysrapporten. November 2005

15

2. Vad är produktivitet?

ningar måste emellertid justeras för förändringar i produktens innehåll och kvalitet. Annars kan det som avläses som försämrad produktivitet innebära en motsvarande ökad kvalitet och vice versa.

I Nationalräkenskaperna skapas nya sätt att mäta I Nationalräkenskaperna beräknas produktionsvärdet i offentlig verksamhet som summan av kostnaderna för produktionen i fråga. Metoden innebär ett antagande om att förändringen i input är densamma som förändringen i output vilket är liktydigt med ett antagande om att produktiviteten i den offentliga sektorn är oförändrad, det vill säga produktivitetstillväxten är noll.

Antagandet är inte en följd av empiriska undersökningar. Skälet är i stället att man följer den konvention som fn beslutade om på 1950-talet. Svårigheterna att mäta den offentliga sektorns produktivitet på ett meningsfullt sätt har säkert också bidragit till att denna schablon valts.

Nationalräkenskapernas beräkningsmetod har samtidigt begränsat drivkrafterna att mäta produktiviteten i offentlig sektor. Schablonen kan också förklara varför kvantitativa data ofta saknas över den offentliga produktionens innehåll.

Under 2006 ska särskilda volymberäkningar av individuell offentlig produktion införas i nationalräkenskaperna, bland annat som en följd av ett beslut av eu-kommissionen från 2002. Med individuell offentlig produktion avses tjänster inom bland annat utbildning, vård och omsorg.

Produktionsvolymen av dessa tjänster kommer från 2006 att beräknas enligt nya metoder som bland annat innebär en högre detaljeringsgrad än tidigare. Kostnadsredovisningen för de olika tjänsterna ska enligt direktiven vara så exakta så att den belyser kostnaden för varje enskild tjänst på ett korrekt sätt. I avsaknad av marknadspriser förordar eu:s statistikbyrå (Eurostat) att man istället använder indikatorer på vad som presteras. Dessa volymindikatorer ska även justeras för förändringar i kvalitet. Målet är att det ska bli möjligt att beräkna produktivitetens utveckling i sektorn.

Försök till volymberäkningar för offentlig produktion enligt de nya metoderna pågår i flera europeiska länder. Resultaten pekar i många fall på en vikande produktivitet och det ifrågasätts på många håll. Att resultaten ifrågasätts hänger i hög grad samman med att underlagen för beräkningarna är bräckliga. Det är i många fall svårt att definiera vad som ska mätas och att få fram data.

Situationen är inte ny. Produktivitetsberäkningar för offentlig verksamhet har sedan länge varit ett önskemål och olika ansatser har prövats. För Sverige gjordes ett försök till mer övergripande beräkning i eso-rapporten Den offentliga sektorns produktivitetsutveckling 1980– 1992 5. Även denna rapport fick kritik för att den inte på ett tillräckligt bra sätt hade fångat förändringar i kvalitet.

5. Finansdepartementet, Ds 1994:24 & 71.

16

Analysrapporten. November 2005

2. Vad är produktivitet?

Fel frågor ger fel svar En vanlig föreställning är att förbättrad produktivitet är liktydigt med att mer kan göras med samma resurser. Det är, som tidigare understrukits, en alltför snäv beskrivning av vad produktivitetsmåttet i marknadsutsatt verksamhet står för. Ekonomisk tillväxt handlar till betydande del om förbättrad kvalitet. Förbättringar uppnås genom att produktionsresurser och produkter byts ut mot sådana som är bättre. Förändringarna sker i det enskilda företaget, men märks på en mer aggregerad nivå också genom att mindre produktiva företag slås ut av företag som är mer produktiva. Ekonomisk tillväxt på övergripande nivå och på längre sikt handlar till betydande del om förändringar; både i vad som produceras och på vilket sätt produktionen genomförs.

Att produktivitetsförbättringar i marknadsutsatt verksamhet inte enbart består av att mer kan göras med samma resurser är i sig en försvårande omständighet då jämförelser mellan offentlig och privat verksamhet ska göras. Ofta används den mångfacetterade utvecklingen på den privata sidan till att ge svar på en mycket mer begränsad fråga på den offentliga sidan, nämligen hur mycket mer som kan göras med samma resurser. Frågan är med andra ord inriktad på hur mycket mindre personal som i framtiden behövs för att göra samma saker som idag. Eller omvänt hur mycket fler tjänster som i framtiden kan uträttas med lika stor personalstyrka som idag. De uppmätta förändringarna i näringslivets produktivitet ger dock inget svar på detta. Frågan är således en annan än vad produktivitetsmåttet kan ge svar på. Endast en mindre del av produktivitetsförbättringarna består i att göra mer med samma resurser.

Den registrerade produktivitetsutvecklingen i näringslivet kan med andra ord inte utan vidare användas som utgångspunkt för uppskattningar av vilka produktivitetsförbättringar som är möjliga på den offentliga sidan. Tillväxten i näringslivet handlar till betydande del om förändringar. En sådan tillväxt kan inte utan vidare översättas i hur styckkostnader på den offentliga sidan bör kunna utvecklas.

Andra uppgifter – andra möjligheter?

Ett skäl till att möjligheter till produktivitetsförbättringar uppfattas som begränsade i offentlig sektor är att verksamheterna i hög grad tillhandahåller individuella tjänster som är i hög grad arbetsintensiva. Dessutom är kärnan i den tjänst som utförs det direkta mötet mellan producent och brukare. Tiden i detta möte kan vara svår att minska utan att kvaliteten blir lidande.

Det finns två frågor av intresse i detta sammanhang. Den ena är om det direkta mötet mellan producent och brukare verkligen utgör ett dominerande inslag i verksamhetens kostnader. Den andra är om det endast är mötets längd i timmar och minuter som avgör om mötet var bra.

Båda frågorna innebär ett ifrågasättande av tesen om de i stort sett obe-

Analysrapporten. November 2005

17

2. Vad är produktivitet?

fintliga möjligheterna att höja produktiviteten i verksamheter som skola, vård och omsorg. Låt oss börja med den första frågan.

Hur omfattande är egentligen tjänstens kärna?

Som tidigare påtalats är det på flera områden svårt att erhålla kvantitativa uppgifter om välfärdstjänsternas innehåll. Som exempel saknas uppgifter om det faktiska antalet utförda hemtjänsttimmar. De uppgifter som finns att tillgå i officiell statistik avser beviljad tid. Mätningar som genomförts av företaget Kvalitid pekar på att antalet faktiskt utförda hemtjänsttimmar i många fall är färre än vad som har beviljats. I en sammanställning av Socialstyrelsen uppgår skillnaden till 40 procent 6. Med denna diskrepans som utgångspunkt kan en utförd genomsnittlig hemtjänsttimme beräknas kosta drygt 600 kronor 7. Det säger sig självt att en stor del av personalens avlönade tid ägnas till annat än det direkta mötet med brukaren.

Mönstret är i många fall likartat på andra områden. En relativt liten del av sjukhusets totala kostnader utgörs av läkarens och sjuksköterskans direkta patientkontakter. Lärarens tid i klassrummet är på motsvarande sätt en ganska liten del av den samlade skolpersonalens avlönade tid.

Man skulle i detta sammanhang kunna skilja mellan yttre och inre produktivitet. Den yttre produktiviteten berör den del av verksamheten som skapar yttre förutsättningar för att tjänsten ska kunna komma till stånd. Det kan till exempel röra sig om inköp, administration, utbildning, förberedelser, planering och transporter. Den inre produktiviteten avser det direkta mötet mellan producent och brukare. Poängen med en sådan uppdelning är att åskådliggöra att även om den inre produktiviteten inte kan ändras så kan den yttre produktiviteten göra det.

Det direkta mötet mellan producent och brukare är inget argument varför inte kringverksamheten kan göras mer produktiv. Uppgifter som inköp, administration, förberedelser, planering och transporter omfattas helt enkelt inte av samma restriktioner. Sådana uppgifter återfinns inte enbart i offentlig verksamhet utan utgör också en viktig del i den verksamhet som är marknadsutsatt. Ju mer av kostnaderna som behöver läggas på denna kringverksamhet, desto mindre unik blir den produktion som utförs i offentlig regi och desto större blir förutsättningarna för förbättringar av produktiviteten på mer övergripande nivå.

6. Tid för vård och omsorg (2005).

7. Kommunernas kostnader för hemtjänst till äldre (65 år och äldre) uppgick år 2004 till 18 115 miljoner kronor. Enligt Socialstyrelsen beviljades 3,8 miljoner hemtjänsttimmar till äldre i oktober 2003, samt 4,0 miljoner hemtjänsttimmar i oktober 2004. Antalet beviljade hemtjänsttimmar har för helåret 2004 beräknats till 47,0 miljoner. Med ett bortfall på 40 procent kan antalet utförda hemtjänsttimmar beräknas till 28,2 miljoner. Det innebär att genomsnittskostnaden för en utförd hemtjänsttimme uppgår till cirka 640 kronor (18 115/28,2).

18

Analysrapporten. November 2005

2. Vad är produktivitet?

Hur mycket betyder egentligen arbetskraftens kvalitet?

En annan fråga är om det verkligen inte går att göra det direkta mötet mellan producent och brukare mer produktivt (det vill säga den inre produktiviteten). Motsatsen innebär att det endast är kontaktens omfattning i termer av tid som har betydelse. Så kan det naturligtvis inte vara. Varför i så fall anställa akademiskt utbildade lärare i skolan, dyra kirurger i operationssalen eller ställa krav på vilka kvalifikationer hemtjänstpersonalen bör ha. Rimligen måste en viss tids direktkontakt mellan producent och brukare kunna resultera i något som är mer eller mindre bra.

Tidigare i detta kapitel beskrevs att produktionsresursernas kvalitet har stor betydelse för produktionens värde i den marknadsutsatta delen av ekonomin. Kontinuerliga förbättringar av kapital och arbetskraft är en viktig del i ekonomisk tillväxt. Även i kommunernas och landstingens verksamhet sker förbättringar i de anställdas kompetens. Om dessa förbättringar inte skulle resultera i en bättre verksamhet är det svårt att förstå varför kommunerna och landstingen rekryterar som man gör.

I de flesta fall är personal utan utbildning och erfarenhet lägre avlönad och därmed billigare än personal som uppfyller dessa kriterier. Genom att anställa okvalificerad personal skulle det bli mer pengar över till annat. Det blir då lättare att öka personaltätheten i skolan, minska barngruppernas storlek på dagis och få fler hemtjänsttimmar utförda. Inom sjukvården kan kostnaden per starroperation sänkas radikalt – kanske till och med intresset för sådana operationer bortfaller helt?

Betydelsen av vem det är som möter brukaren borde vara särskilt stor i verksamheter där direktkontakten är själva kärnan i vad som produceras. Om Pavarotti tappar rösten så kanske det inte spelar så stor roll att ljussättningen är lysande, lokalen är välstädad och biljettbokningen fungerat bra. Blir mötet mellan artist och publik misslyckat riskerar övrigt arbete att bli av noll och intet värde. I sådana verksamheter borde det vara särskilt viktigt vem som i slutändan möter publiken, patienten eller eleven. I sådana verksamheter borde det vara särskilt viktigt att belysa arbetskraftens kvalitet.

Analysrapporten. November 2005

19

2. Vad 채r produktivitet?

20

Analysrapporten. November 2005

3. Bättre prestationer med mer utbildad och erfaren arbetskraft Högre utbildning och större erfarenhet innebär som regel högre lön. När lön och prestation sammanfaller kan de högre lönerna, som följer av en mer utbildad och mer erfaren personal, tolkas som ett mått på förbättrade prestationer.

I kommuner och landsting finns en mängd verksamheter som kräver hög kompetens och stort engagemang hos de anställda. Behovet av kompetens hänger samman med hur målen ser ut inom respektive verksamhet. Vid en tillbakablick kan konstateras att målen för kommunernas och landstingens verksamheter har förändrats på ett sådant sätt att kraven på medarbetarnas kompetens och engagemang har ökat.

Dagens personal i kommuner och landsting är också, i genomsnitt, både mer utbildad och mer erfaren än för tio år sedan. Denna förändring bör ha möjliggjort en ökad produktivitet. Utbildning och erfarenhet har ökat mer bland de landstingsanställda än bland de kommunanställda mellan 1994 och 2004.

Den positiva effekten av högre utbildning och större erfarenhet beräknas i landstingens fall motsvara 6,9 procent av lönesumman. För kommunernas del är effekten beräknad till 1,8 procent. Den förändrade personalsammansättningen har därmed gett upphov till en potential för årliga produktivitetsförbättringar motsvarande 0,7 procent i landstingen och 0,2 procent i kommunerna.8 Förändringarna i personalens sammansättning kan också förklara varför medellönen för landstingsanställda har höjts mer än medellönen för kommunanställda. I landstingen har medellönen ökat med 57,7 procent mellan 1994 och 2004. I kommunerna är motsvarande ökning 43,2 procent9. De landstingsanställdas löner har därmed ökat 10 procent mer än de kommunanställdas. Om löneutvecklingen korrigeras för sammansättningsförändringar i form av yrkestillhörighet, ålder och utbildning reduceras denna skillnad i löneutveckling till 5 procent.

De positiva förändringar som skett i de anställdas sammansättning kan ha medfört att mindre personal krävs för att utföra vissa arbetsuppgifter. Mera troligt är dock att den ökade kompetensen bidragit till att förbättra möjligheterna att klara ökade krav på verksamheten.

Det bör i detta sammanhang understrykas att personalens kompetens inte ensam avgör hur produktiviteten utvecklas. Under perioden har också andra förändringar skett. En sådan är den närmast explosionsartade utvecklingen av informations- och kommunikationsteknologi. En annan är de förändringar som skett i organisation, belöningssystem och ledningsstruktur. Inom sjukvården har den medicinsk–tekniska utvecklingen haft stor betydelse.

8. I effekterna ingår också betydelsen av en ändrad yrkesstruktur.

9. Mellan 1994 och 2004 ökade lönerna totalt sett med 48,0 procent på den svenska arbetsmarknaden.

Analysrapporten. November 2005

21

3. Bättre prestationer med mer utbildad...

Sambandet mellan produktivitet och lön Reallönehöjningarnas storlek bestäms av hur näringslivets betalningsförmåga utvecklas. Betalningsförmågan beror i sin tur på hur arbetsproduktivitet och priser utvecklas. På lång sikt bestäms den allmänna prisutvecklingen av Riksbankens inflationsmål. Målet är en årlig ökning av konsumentpriserna med 2 procent. Ju snabbare arbetsproduktiviteten ökar, desto mer växer företagens förmåga att betala högre löner.

Möjligheterna att öka produktionen per arbetstimme varierar mellan olika delar av ekonomin. Branscher med relativt hög produktivitetstillväxt tenderar att ha relativt låg prisutveckling för sin produktion.

Därmed ökar betalningsförmågan i olika branscher ungefär lika snabbt, åtminstone på längre sikt.

Orsaken till denna utjämning av lönebetalningsförmågan är förekomsten av konkurrens. Om produktivitetsförbättringarna enbart skulle resultera i en ökad vinst eller högre löner i det specifika företaget skulle en mycket liten grupp människor komma i åtnjutande av den välståndsökning som produktivitetsökningen innebär. Med en fungerande konkurrens kommer lägre produktionskostnader att föras vidare till alla konsumenter i form av sänkta priser.

Arbetstagarens lön och genomsnittlig lön Den enskilde arbetstagaren har som regel en något bättre löneutveckling än vad som gäller för arbetsmarknaden som helhet. Det hänger samman med att det hela tiden sker förändringar i de sysselsattas sam-

Arbetstagarens löneutveckling skiljer sig från medellönens utveckling – ett räkneexempel Antag att lönen för en anställd med 40 års arbetserfarenhet är 50 procent högre än den är för en anställd som helt saknar arbetserfarenhet. Båda personerna arbetar i samma företag, har likartade arbetsuppgifter och samma utbildningsbakgrund. Ett års extra arbetserfarenhet kan i detta fall uppskattas resultera i ett extra lönepåslag på 1 procent per år som efter 40 år, med ränta på ränta, innebär 50 procent högre lön. Antag vidare att lönestruktur och erfarenhetsstruktur är jämn (det finns lika många med 1 års erfarenhet som med 2 års erfarenhet osv.). Ett års mer erfarenhet ger i samtliga fall 1 procent mer i lön.

För att förenkla antar vi dessutom att ingen förändring i medellönen sker. Antalet anställda, den samlade erfarenheten och de sammantagna lönekostnaderna är av samma omfattning år efter år. Det enda som sker är att några lämnar företaget samtidigt som lika många nyanställningar görs. De nya kommer in på ingångslönen medan de som lämnar företaget efter 40 års tjänst har en slutlön som är 50 procent högre. Övriga på företaget erhåller för varje nytt år ett lönepåslag på 1 procent. För de som fortsätter sin anställning uppgår således löneutvecklingen till 1 procent per år trots att medellön och företagets lönekostnader inte ändras.

22

Analysrapporten. November 2005

3. Bättre prestationer med mer utbildad...

mansättning. Varje år lämnar några procent av de sysselsatta arbetsmarknaden samtidigt som ett ungefär lika stort antal tillkommer. De som lämnar arbetsmarknaden har oftast en högre lön än de nytillkomna.

En vanligt förekommande princip är att lön ska betalas efter prestation. En duktig anställd ska enligt denna devis få mer i lön än en anställd vars arbetsinsatser är mindre bra. Utgångspunkten i denna rapport är att mer utbildning och arbetserfarenhet ökar möjligheterna för den anställde att bidra till en bättre verksamhet och en ökad produktivitet. Den ökade produktiviteten ger i sin tur upphov till högre lön. Förhållandet kan också antas gälla för arbetsmarknaden i stort. Ökningen i genomsnittlig utbildningstid skulle därmed vara en förklaring till varför dagens förvärvsaktiva producerar och tjänar betydligt mer jämfört med för 100 år sedan.

Det är inte självklart att individen i genomsnitt ska ha en löneutveckling som är bättre än kollektivets löneutveckling. Avgörande är bland annat i vilken grad som arbetslivserfarenhet och utbildning premieras. Ju mer utbildning premieras i förhållande till arbetserfarenhet desto troligare är det att utvecklingen kan bli den omvända, det vill säga att individen noterar en löneutveckling som understiger den allmänna.

För att detta ska bli fallet krävs också att de sysselsattas utbildningsnivå faktiskt stiger. I normalfallet sker en ökning av de förvärvsaktivas utbildningsnivå. De som träder in på arbetsmarknaden har normalt fler utbildningsår än de som träder ur. Som tidigare beskrivits har den genomsnittliga utbildningstiden bland de sysselsatta höjts med ungefär ett år varje decennium.

Löneutvecklingens beståndsdelar Med löneutveckling avses här hur genomsnittslönen förändras mellan två olika mättillfällen. Genomsnittslönens nivå beräknas som lönesummans storlek dividerat med antalet årsarbetare. Mellan två mättillfällen sker normalt förändringar bland de anställda. Ett skäl är förekomsten av avgångar och nyrekryteringar. De som nyanställs är i många fall yngre och med annan utbildningsbakgrund än de som slutar. Mellan mättillfällena kan också förändringar ske i olika personalgruppers storlek. Avgångar från en personalkategori ersätts inte alltid med lika många nyanställningar till just denna grupp. Personalens sammansättning kan också ändras genom byten av yrke och arbetsuppgifter bland övriga. Den personal som »finns kvar« kan också ha ändrats i andra avseenden. Om inte annat så är dessa personer äldre och mer erfarna än tidigare.

Den bild som tecknas är på flera sätt komplex. En möjlighet att förenkla är att dela upp löneutvecklingen i en del som är allmän och i en del som är en följd av att personalens egenskaper och karaktäristika har ändrats. I en sådan uppdelning görs ingen skillnad på om personalen har ändrats till följd av att nyanställda skiljer sig från de som slutat el-

Analysrapporten. November 2005

23

3. Bättre prestationer med mer utbildad...

ler om de övriga i personalen i olika avseenden har ändrats, till exempel i ålder och yrkestillhörighet. Förändringar i faktorer som ålder, utbildning och yrkestillhörighet ska med andra ord med detta angreppssätt ses som oberoende av vem eller vilka dessa förändringar kan hänföras till.

En sådan uppdelning är lämplig för det här uppställda syftet; nämligen att försöka kvantifiera betydelsen av förändringar i de anställdas utbildning, ålder och arbetsuppgifter.

Teori och verklighet En utgångspunkt i denna rapport är att skillnader i relativa löner speglar i vilken grad som olika typer av arbetskraft bidrar till verksamhetens produktivitet. Den teori som ligger till grund för detta betraktelsesätt är humankapitalteorin. Enligt humankapitalteorin finns ett direkt positivt samband mellan utbildning och produktivitet. En grundansats är att utbildning förser individer med ökade kunskaper och förmågor som gör dem mer produktiva. Det finns emellertid också, andra, konkurrerande, teorier som belyser den eventuella nyttan med utbildning och arbetserfarenhet.

En teori som påtagligt skiljer sig från humankapitalteorin är filterteorin. I denna teori bortses helt från utbildningens inverkan på produktiviteten. I stället är den högre lön individen erhåller efter utbildning en lön som inte baseras på utbildningen i sig utan på hans/hennes ursprungliga förmåga eller begåvning. Utbildningen syftar, enligt denna teori, i första hand till att informera om individens egen förmåga och sanna produktivitet. Mer utbildning leder i det enskilda fallet visserligen till högre lön, men inte ökad produktivitet.

I verkligheten är det förmodligen ogörligt att avgöra exakt varför personer med längre utbildning i allmänhet har högre lön än personer med kortare utbildning. Det är däremot oomtvistat att utbildning (och erfarenhet) är förenat med mer i lön. En annan gemensam nämnare i olika teoribildningar är att skillnader i lön förutsätts spegla skillnader i produktivitet. Så kan det vara i teorin, men inte alltid i praktiken.

Det kan finnas flera skäl till att detta samband inte alltid gäller. En är den tröghet som ofta finns i lönebildningen. Löneskillnader kan leva vidare trots att argumenten för dessa skillnader har tappat i tyngd. Det gör att den som haft en hög produktivitet ändå behåller sin lön. Det är lättare att höja än att sänka lönen.

Ett annat skäl till avvikelser mellan produktivitet och lön är de restriktioner som finns vid lönesättningen. Som exempel erhåller nyanställda ofta en lön som är i nivå med lönen för de som arbetat något år trots att det kanske tar ett tag innan den nyanställde presterar något av egentligt värde. Om inskolningsperioden premieras alltför lågt kan detta få allvarliga följder för möjligheterna att nyrekrytera. En nyanställning måste från arbetsgivarens perspektiv antagligen ses som en investering som först betalar sig på sikt.

24

Analysrapporten. November 2005

3. Bättre prestationer med mer utbildad...

Lönepremier av utbildning och arbetserfarenhet Den inkomstökning som en individ erhåller efter ytterligare studier brukar benämnas utbildningspremie eller lönepremien av utbildning. Vanligen mäts den i procent och avser den löneökning som följer av ytterligare ett års utbildning. I skattningar av svenska data brukar man erhålla en utbildningspremie på cirka 5 procent.

Lönepremien av arbetserfarenhet anger hur mycket lönen ökar för varje ytterligare år i arbetslivet. I en studie av kommunernas lönestruktur (Kommunernas humankapital, Svenska Kommunförbundet 2002) uppskattades ett ytterligare års arbetserfarenhet resultera i en löneökning med i genomsnitt 0,8 procent (se diagram 1).

Diagram 1. Löneprofiler för män och kvinnor med treårig gymnasieutbildning respektive en treårig högskoleutbildning i kommunerna år 2000 Kvinnor

24 22

Månadslön, tkr

20 18 16

Högskoleutbildning

22

Högskoleutbildning

Månadslön, tkr

Män

24

20 18 Gymnasial utbildning

16

Gymnasial utbildning 14 12

14

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

Arbetserfarenhet

12

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

Arbetserfarenhet

Trots att lönen inte alltid korrekt avspeglar prestationens värde bör det ändå vara möjligt att på en mer övergripande nivå belysa de förändringar som sker i arbetskraftens sammansättning med utgångspunkt från registrerade löneskillnader.

Utbildning och erfarenhet har ökat De yrkesaktivas utbildning och erfarenhet har under de senaste tio åren i genomsnitt ökat. Denna utveckling har varit särskilt påtaglig i landstingen. Bland de förvärvsaktiva i kommunerna har utbildning och erfarenhet ökat i ungefär samma grad som för arbetsmarknaden i stort.

De förvärvsaktivas utbildningsnivå har stigit Det finns en trend i samhället att vi utbildar oss allt mer. Denna utveckling sker parallellt med att många mindre kvalificerade jobb försvinner. En del av dessa jobb ersätts med maskiner. Andra flyttas till länder där löneläget är väsentligt lägre. Andra uppgifter, som till exempel reparationer och hushållsnära tjänster, har med tiden blivit så dyra att de har svårt att finna avsättning.

De ökade utbildningskraven beror delvis på att de okvalificerade jobben minskar i betydelse, men också på att utbildningskraven överlag

Analysrapporten. November 2005

25

3. Bättre prestationer med mer utbildad...

Utbildningsår

har höjts. En faktor som bidrar till denna utveckling är den teknologiska utvecklingen. Nya produktionsformer kräver som regel mer av de anställda i termer av kompetens. Den ökade utbildningsnivån för också med sig att synen på vissa nyttigheter ändras. Som exempel finns nu mera pedagogiska mål för förskolan, vilket har bidragit till att personal med eftergymnasial utbildning efterfrågas i ökad grad.

Utvecklingen är i mångt och mycket självgående. Den ökade utbildningsnivån skapar ökade möjligheter för kunskapsintensiva verksamheter att växa fram som i nästa led skapar ytterligare efterfrågan på mer utbildad personal.

Att människor utbildar sig i allt högre grad avspeglar sig med viss eftersläpning i de förvärvsaktivas genomsnittliga utbildningsnivå. Förändringarna kan ta tid eftersom förändringarna i utbildningsnivån i huvudsak sammanhänger med att Diagram 2. Genomsnittlig utbildningslängd bland förvärvsaktiva inom olika sektorer åren 1994 och 2004 nya grupper (med mer utbildning) träder in på arbetsmarknaden samtidigt som äldre (med mindre 1994 2004 15 utbildning) lämnar arbetsmarknaden. Mellan dessa 14,1 13,7 +1,0 12,7 grupper kan det skilja 40–50 år i ålder. Det tar av det+1,0 12,2 11,8 +0,6 +0,7 12 ta skäl lång tid innan en höjning av utbildningsni+0,7 vån får fullt genomslag på arbetsmarknaden.

9 År 1994 hade drygt var fjärde förvärvsaktiv en högskoleutbildning. År 2004 hade denna andel ökat 6 till var tredje. Bilden är relativt likartad när det gäller förändringen av utbildningstidens längd. Mellan 3 1994 och 2004 beräknas den genomsnittliga utbildningslängden bland de förvärvsaktiva ha ökat med 0 Kommuner Landsting Staten Privat Samtliga 0,7 år 10. Ökningen var större i landstingen och staAnm.: Uppgifterna avser personer i arbete enligt aku. ten än den var i kommunerna och i den privata sekKälla: scb och egna beräkningar. torn.

De förvärvsaktiva har blivit äldre och mer erfarna Kompetens brukar beskrivas som en kombination av formell utbildning och yrkeserfarenhet. Samtidigt finns ett motsatsförhållande mellan dessa två egenskaper. Ju längre utbildning och ju senare inträde på arbetsmarknaden desto färre tenderar åren i arbete – och därmed arbetserfarenheten – att bli. Mot denna bakgrund kan det förefalla svårt att både höja de anställdas utbildningsnivå och deras erfarenhet, men det verkar ändå ha skett under de senaste tio åren.

Ett skäl är den ojämna åldersfördelningen i befolkningen. Den grupp som mellan 1994 och 2004 har »stått på tur« att lämna arbetsmarknaden är födda på 1930-talet. De då relativt låga födelsetalen har medfört att denna generation är förhållandevis liten. Därför är det förhållandevis få

10. Denna siffra är något lägre än vad som tidigare har angetts. Anledningen är att denna beräkning endast avser avklarade studier. I ett appendix till detta kapitel redovisas mer utförligt hur beräkningen är gjord.

26

Analysrapporten. November 2005

3. Bättre prestationer med mer utbildad...

Diagram 3. Samtliga förvärvsaktiva efter ålder åren 1994 och 2004 1994

2004

120 100 Tusental

personer i åldersgruppen 55–64 år som under de tio senaste åren har lämnat arbetsmarknaden. I diagram 3 framgår hur de förvärvsaktivas åldersstruktur har ändrats mellan 1994 och 2004. Antalet personer i de äldsta åldersgrupperna (55–64 år) har ökat som en följd av att trettiotalisterna har ersatts av den väsentligt större gruppen fyrtiotalisterna. Åldersfördelningen bland de i arbete ser olika ut beroende på sektor. Privat sektor har i genomsnitt en väsentligt högre andel unga medarbetare.

En mycket tydlig tendens i offentlig sektor är att andelen äldre och mycket erfarna medarbetare har ökat kraftigt under de senaste 10 åren. I kommunerna har andelen förvärvsaktiva 55 år och äldre ökat från drygt 14 procent 1994 till 23 procent 2004 enligt aku. I landstingen uppgår motsvarande andelar till 12 och 23 procent.

Ett samlat mått på åldersförändringarna kan skapas genom att medelåldern bland de förvärvsaktiva beräknas. Medelåldern är högst i landstingen, drygt 45 år, och det är också här som ökningen sedan 1994 har varit störst, 3,5 år. I privat sektor är medelåldern bland de i arbete strax under 41 år och har sedan 1994 ökat med endast 1,0 år.

De förvärvsaktivas ålder är på flera sätt ett ganska dåligt mått på de förvärvsaktivas arbetserfarenhet. Ett skäl är att en viss del av livet ägnas åt utbildning. Genom att rensa för den tid som ägnats åt studier är det möjligt att få en mer korrekt bild av denna del av humankapitalet. I tabell 3 har detta gjorts genom att korrigera för de förändringar som skett i utbildningstiderna.

Ur tabell 3 framgår att den beräknade arbetserfarenheten inte ökat i samma grad som åldern. Ökningen är störst bland de landstingsanställda. I privat sektor har ökningen i arbetserfarenhet varit försumbar.

80 60 40 20 0

16

20

24

28

32

36 40 Ålder

44

48

52

56

60

64

Anm.: Uppgifterna avser personer i arbete enligt aku.

Källa: scb och egna beräkningar.

Tabell 2. Medelålder 2004 och förändring sedan 1994 i olika sektorer Antal år Kommuner

Medelålder Förändring sedan 1994

Landsting

Stat

Privat

Totalt

43,5

45,3

44,3

40,7

41,7

1,8

3,5

1,8

1,0

1,3

Anm.: Uppgifterna avser personer i arbete enligt aku.

Källa: scb och egna beräkningar.

Tabell 3. Förändring i ålder, utbildningslängd och potentiell arbetserfarenhet i olika sektorer mellan 1994 och 2004 Antal år Kommuner

Ålder Utbildningslängd Potentiell arbetserfarenhet

Landsting

Stat

Privat

Totalt

1,8 0,6

3,5 1,0

1,8 1,0

1,0 0,7

1,3 0,7

1,2

2,5

0,8

0,2

0,6

Anm.: Uppgifterna avser personer i arbete enligt aku.

Källa: scb och egna beräkningar.

Ett försök att värdera personalförändringar Mycket tyder således på att humankapitalet överlag har förbättrats i form av utbildningstid och arbetserfarenhet. I särskilt hög grad gäller det för landstingens del. De landstingsanställdas utbildningstid har förlängts med 1 år samtidigt som erfarenheten uppskattas ha ökat med 2,5 år. I kommunerna är motsvarande siffror 0,6 och 1,2 år. Förbättringen är

Analysrapporten. November 2005

27

3. Bättre prestationer med mer utbildad...

därmed ungefär hälften så stor i kommunerna som i landstingen, men ungefär i linje med utvecklingen för arbetsmarknaden i stort.

Frågan blir mot denna bakgrund i vilken mån dessa förändringar har bidragit till en bättre verksamhet. En väg att åskådliggöra detta är att sätta ett värde på ett års ytterligare utbildning och erfarenhet. Tidigare i rapporten redovisades ett räkneexempel där ett års ytterligare utbildning förutsattes bidra till att höja produktiviteten med 5 procent.

På motsvarande sätt kan man uppskatta att ytterligare ett års arbetserfarenhet höjer produktiviteten med 0,8 procent.11 Under dessa antaganden kan personalens genomsnittliga produktivitet uppskattas ha höjts med 7 procent i landstingen och med 4 procent i kommunerna mellan 1994 och 200412.

Den redovisade metoden innebär ett enkelt och rättframt sätt att försöka värdera förändringar i personalens sammansättning. I det enkla ligger dock en risk att man missar andra förändringar av betydelse.

Skillnader i utbildning och erfarenhet förklarar en betydande del av de löneskillnader som finns, men det finns förstås också andra förklaringar till varför lönerna är olika.

En sådan omständighet är att utbildning och erfarenhet premieras på olika sätt i olika yrken. En annat skäl är att arbetets svårighetsgrad och graden av ansvar varierar mellan olika yrken. Olika yrkesgrupper kan därför ha olika löner trots att utbildningsbakgrund och erfarenhet är relativt likartad. Ett sådant exempel är skolledarna och gymnasielärarna.

Dessa grupper har ungefär samma utbildningsbakgrund och genomsnittsålder, men trots det är lönerna i hög grad olika. Medellönen för en skolledare var år 2004 nästan 30 procent högre än medellönen för en gymnasielärare.

I ett appendix till detta kapitel (tabell 8) framgår att det under perioden 1994–2004 har skett stora förskjutningar i personalens yrkestillhörighet. I den följande analysen beaktas därför också de förändringar som under perioden har skett i olika yrkeskategoriers storlek.

Metodbeskrivning Den analys som presenteras nedan är ett försök att värdera de förändringar som skett i personalens sammansättning vad avser utbildning, ålder och yrkestillhörighet. Syftet är att åstadkomma ett kvalitetsjusterat mått på sysselsättningen som är analogt med hur produktionsresultat och kapitalinsats fastställs i privat verksamhet (se kapitel 2). Syftet med analysen är således att skilja på vad som är volym och pris i löneutvecklingen. Kvalitetsförändringar bör, som tidigare nämnts, registreras som en förändrad volym och inte som ett förändrat pris.

11. Se tidigare faktaruta om lönepremier av utbildning och arbetserfarenhet.

12. Beräkningen innebär att effekterna av längre utbildning och längre erfarenhet summeras. För landstingens del är (5 • 1,0) + (0,8 • 3,5) = 6,8 och för kommunernas del är (5 • 0,6) +(0,8 • 1,2) = 4,0.

28

Analysrapporten. November 2005

3. Bättre prestationer med mer utbildad...

Ett räkneexempel med två olika kategorier av arbetskraft Metoden kan illustreras med ett räkneexempel. Antag att det finns två grupper av anställda (se tabell 4). Grupp A består i utgångsläget av 6 heltidsanställda och dessa har i genomsnitt en månadslön på 20 000 kronor. Grupp B består av 4 heltidsanställda och i denna grupp är genomsnittslönen 25 000 kronor.

Antag vidare att personalens sammansättning ändras. Grupp A minskar från 6 till 4 anställda. Grupp B ökar på motsvarande sätt från 4 till 6 anställda. För enkelhetens skull antas att ingen förändring sker i respektive grupps genomsnittslön.

Tabell 4. Räkneexempel med två olika kategorier av arbetskraft Tidpunkt 1 antal lön

Kategori A Kategori B Totalt

6 4 10

20 000 25 000 22 000

lönesumma

120 000 100 000 220 000

Tidpunkt 2 antal lön

4 6 10

20 000 25 000 23 000

lönesumma

80 000 150 000 230 000

Ur tabell 4 framgår att den totala lönesumman ökar från 220 000 kronor till 230 000 kronor. Det är liktydigt med att medellönen för samtliga anställda höjs med 1 000 kronor eller med 4,5 procent. Förändringen är enbart en följd av att billigare personal till viss del ersatts med dyrare eftersom genomsnittslönerna i respektive kategori är oförändrade. Den fördyring som totalt sett skett kan också beskrivas som att personalen har blivit i motsvarande grad bättre. Den registrerade löneutvecklingen är i detta fall ett uttryck för en volymförändring och inte en prisförändring. Den kvalitetsjusterade sysselsättningen ökar i exemplet med 4,5 procent.

Ett första steg är att dela in personalen i grupper med vissa bestämda karaktäristika. Ambitionen är att grupperna ska vara så homogena som möjligt och därmed möjliga att jämföra vid olika tillfällen. I nästa steg analyseras de förändringar som skett i gruppernas storlek. I detta sammanhang görs också en värdering av vilken betydelse dessa förändringar haft på totalnivå. Utgångspunkten för värderingen är lönenivån i respektive grupp.

Indelning efter yrke, ålder och utbildning I beräkningarna har kommunernas och landstingens personal delats in efter tre kriterier: yrke, ålder och utbildning. Det innebär att personalen är indelad i grupper som har särskilda kännetecken för alla dessa tre kriterier. Som ett exempel kommer fyrtioåriga barnskötare med grundskoleutbildning att tillhöra en grupp, fyrtioåriga barnskötare med gymnasieutbildning en annan grupp och femtioåriga barnskötare med grundskoleutbildning att tillhöra en tredje grupp.

Yrkesklassificeringen i strukturlönestatistiken som Sveriges Kommuner och Landsting använder bygger på en indelning i 174 befattningar i kommunerna och 133 befattningar i landstingen/regionerna.

Kombinationen av möjliga grupper för yrke, ålder och utbildning skulle bli mycket stort om dessa befattningar fullt ut används som indelningsgrund. Vi har därför valt att begränsa antalet kombinationer ge-

Analysrapporten. November 2005

29

3. Bättre prestationer med mer utbildad...

nom att istället gruppera personalen efter 30 olika yrkesgrupper för kommunerna och 14 olika yrkesgrupper för landstingen. Av tabell 8 framgår vilka yrkesgrupperna är.

De anställda har vidare delats in i nio olika åldersgrupper. De yngsta ingår i gruppen 16–24 år. De äldsta ingår i gruppen 60 år och däröver. Övriga anställda har indelats i femårsgrupper, det vill säga 25–29 år, 30–34 år osv.

Information om de anställdas utbildningsnivå har hämtats från scb:s utbildningsregister. Utbildningsnivån har indelats i fem grupper.

Dessa är: • förgymnasial utbildning • gymnasial utbildning, kortare än 3 år • gymnasial utbildning, 3 år eller längre • eftergymnasial utbildning, kortare än 3 år • eftergymnasial utbildning, 3 år eller längre Sammantaget innebär dessa grupperingar att kommunernas personal är indelad i 1 350 grupper (30 gånger 9 gånger 5) och landstingens personal är indelad i 630 grupper (14 gånger 9 gånger 5). Även med den indelningsgrund som valts blir antalet grupper relativt stort.

Motivet är att få så homogena grupper som möjligt. Beräkningarna innebär att respektive grupps storlek och genomsnittliga lön jämförs vid två olika tillfällen. För att jämförelsen ska bli rättvisande krävs att gruppens karaktäristika och egenskaper är någorlunda konstant.

Metodens kännetecken Beräkningen innebär att genomsnittlig lön och antal årsarbetare jämförs vid två olika tillfällen, 1994 och 2004. Under denna tioårsperiod har de anställdas sammansättning ändrats på en rad olika sätt. Vissa yrkesgrupper har ökat i betydelse medan andra har minskat. De äldre anställda har blivit fler relativt de yngre. En motsvarande förskjutning har skett mellan hög- och lågutbildade.

I vår beräkning avspeglas dessa förändringar som förskjutningar i gruppernas relativa storlek. Grupper som innehåller unga och lågutbildade kommer i högre grad att minska i betydelse medan grupper med äldre och mer välutbildad personal i stället tenderar att växa. Förändringar i yrkestillhörighet, ålder och utbildningsnivå ska påverka gruppernas storlek, men däremot inte ha betydelse för den enskilda gruppens innehåll och sammansättning.

30

Analysrapporten. November 2005

3. Bättre prestationer med mer utbildad...

Syftet är med andra ord att avspegla de förändringar som sker genom att värdera hur gruppernas relativa betydelse ändras. Två faktorer har i detta sammanhang betydelse. Den ena är i vilken utsträckning antalet årsarbetare i respektive grupp ändras. Den andra är i vilken grad som gruppens lönenivå avviker från genomsnittet. Stora antalsförändringar ger, allt annat lika, upphov till större effekter än om dessa förändringar är små. Antalsförändringarnas betydelse påverkas också av vilken genomsnittslön gruppen har. Ju mer gruppens lön avviker från sektorns genomsnitt desto större effekt ger förändringar i gruppens storlek upphov till. Skillnaden i lön är till exempel betydligt större mellan läkare och läkarsekreterare än mellan sjuksköterskor och undersköterskor. En förändrad sammansättning mellan läkare och läkarsekreterare ger därför större effekt än vad en lika stor förskjutning mellan sjuksköterskor och undersköterskor ger upphov till.

Beräkningen ger ingen heltäckande bild av verksamhetens utveckling Innan beräkningsresultaten redovisas ska först en reservation göras för att dessa beräkningar inte är avsedda att ge en heltäckande bild av hur kommunernas och landstingens verksamhet har utvecklats. Till att börja med är det endast utvecklingen av de anställda (exklusive helt lediga och timavlönade) som speglas 13. För kommunernas del saknas dessutom anställda i verksamheter som bedrivs i bolagsform.

Att beräkningarna enbart avser anställda med kommunerna och landstingen som arbetsgivare innebär att resultaten på flera sätt kan skilja sig från hur kommunernas och landstingens kostnader har utvecklats 14. Under perioden har bolagiseringar och ett ökat inslag av entreprenader bidragit till att en ökad del av kostnaderna avser betalningar till privata arbetsgivare och kommunala bolag vars personal utför uppgifter som tidigare ombesörjts av kommunernas och landstingens egna anställda.

Under perioden kan det också ha skett förskjutningar som innebär att personalkostnaderna har ökat eller minskat som andel av verksamhetens totala kostnader. I landstingens fall är detta särskilt uppenbart bland annat beroende på kraftigt stigande läkemedelskostnader. Av dessa skäl kan den framräknade volymutvecklingen inte utan vidare översättas till hur kommunernas och landstingens totala kostnader har utvecklats.

13. Med helt lediga avses anställda som varit helt frånvarande 30 dagar i följd. Denna grupp ingår inte i beräkningen beroende på att målet är att avspegla arbetsinsatsernas omfattning.

14. I beräkningen ingår också anställda i landstingsägda bolag.

Analysrapporten. November 2005

31

3. Bättre prestationer med mer utbildad...

Resultat Kvalitetsjusterad sysselsättning Mellan 1994 och 2004 ökade antalet årsarbetare (exklusive timavlönade och helt lediga) med 5,3 procent i kommunerna 15. I landstingen skedde samtidigt en minskning med 6,7 procent. Dessa uppgifter avser den kvantitativa utvecklingen. Ingen åtskillnad har med andra ord i detta sammanhang gjorts för att olika grupper har olika lön, utan alla årsarbetare väger i beräkningen lika tungt. Resultaten av denna beräkning benämns fortsättningsvis för förändringen i antal årsarbetare.

När skillnaderna i relativa löner beaktas förändras bilden något. Med en standardvägning efter yrkestillhörighet, ålder och utbildning blir ökningen 7,1 procent i kommunerna. I landstingens fall reduceras minskningen till 0,2 procent. Dessa resultat benämns fortsättningsvis för kvalitetsjusterad sysselsättningsförändring.16 Skillnaden mellan kvalitetsjusterad sysselsättningsförändring och förändringen i antal årsarbetare ger ett mått på i vilken grad personalens genomsnittslön har ändrats till följd av sammansättningsförändringar. Ett positivt värde på detTabell 5. Sysselsättningens utveckling mellan 1994 och 2004 Procentuell förändring ta mått innebär att grupper med hög lön har ökat i förhållande till grupper med låg lön. SammansättAntal Sammansättnings- Kvalitetsjusterad årsarbetare förändringar sysselsättning ningsförändringarna kan också ses som ett uttryck (kvantitet) (kvalitet) (kvantitet och kvalitet) för i vilken mån personalens kvalitet har ändrats.

Kommunerna 5,3 1,8 7,1 Den kvalitetsjusterade volymutvecklingen kan Landstingen –6,7 6,9 –0,2 mot denna bakgrund sägas bestå av två delar. Den Anm.: Produkten av sysselsättningsförändring (antal årsarbetare) och ena delen (förändringen av antalet årsarbetare) besammansättningsförändring är identisk med den kvalitetsjusterade sysskriver hur sysselsättningens kvantitet har ändrats selsättningens utveckling. och den andra delen beskriver hur sysselsättningens Källa: Sveriges Kommuner och Landstings personalstatistik samt egna kvalitet har ändrats. Uppgifterna redovisas i tabell 5. beräkningar. Uppgifterna avser förändringen av antalet årsarbetare exI kommunerna har förändringarna i personalens klusive timavlönade och helt lediga. sammansättning haft en relativt begränsad ekonomisk betydelse. Förskjutningarna i sammansättning har bidragit till att höja lönekostnaderna med 1,8 procent mellan 1994 och 2004. I landstingen har förändringarna i de anställdas sammansättning haft större inverkan på medellönen. Sammansättningsförändringarna har bidragit till att personalen blivit i genomsnitt 6,9 procent dyrare.

15. Antalet årsarbetare räknas fram med den faktiska sysselsättningsgraden som gällde första november respektive år. Sysselsättningsgraden understiger 100 om den anställde har en arbetstid som understiger heltid. Tillfällig frånvaro, till exempel kortare sjukfrånvaro, påverkar inte sysselsättningsgraden.

16. Standardvägningen innebär att antalet årsarbetare i respektive grupp (Q i ) viktas med medellönen i respektive grupp (Pi ) och jämförs vid två tillfällen (det vill säga 1994 och 2004). I beräkningen har ett Fisherindex använts: förändring av kvalitetsjusterad sysselsättning = √( Σ P94i • Q 04i / Σ P94i • Q94i) • ( Σ P04i • Q 04i / Σ P04i • Q 94i )

32

Analysrapporten. November 2005

3. Bättre prestationer med mer utbildad...

Att förskjutningarna i personalens sammansättning påverkat lönerna mer i landstingen än i kommunerna förklaras till viss del av de förändringar som under perioden skett i huvudmannaskap. Reformerna inom handikappomsorgen har inneburit att verksamheter successivt förts över till kommunerna från landstingen (framförallt 1995 och 1996). Dessutom påverkas jämförelsen mellan kommuner och landsting av att kommunsjukvården i Malmö och Göteborg överförts till landstingen i samband med att Region Skåne och Västra Götaland bildades.

De huvudmannaskapsförändringar som genomfördes åren 1995 och 1996 beräknas ha sänkt medellönen i kommunerna med 0,3 procent och höjt landstingens lönenivå med 1,9 procent.

Förändringarna som skett i huvudmannaskap är således en bidragande orsak till att kvalitetsjusteringen ger större utslag i landstingen än i kommunerna. Målet med denna rapport är dock inte att försöka reda ut varför personalens sammansättning har ändrats. Syftet är i stället att belysa omfattningen av de förändringar som, totalt sett, har skett.

Löneutvecklingen Beräkningsmetoden ger en möjlighet att besvara två, i vissa avseenden, olika frågor. Den ena är att utröna i vilken grad som personalens kvalitet har ändrats. Den andra är att informera om i vilken grad löneutvecklingen beror på förändringar i personalens sammansättning. Något ska också sägas om vilka svar beräkningsresultaten ger för den senare frågeställningen.

Som tidigare beskrivits höjdes lönerna mellan 1994 och 2004 i kommunerna med 43,2 procent och i landstingen med 57,7 procent. Denna utveckling beskriver hur lönerna har utvecklats i genomsnitt utan hänsyn till de förändringar som under perioden skett i personalens sammansättning. Denna utveckling benämns fortsättningsvis för utvecklingen av sektorns medellön. En annan möjlig benämning är den okorrigerade löneutvecklingen.

De registrerade löneökningarna beror till viss del på att de anställdas sammansättning ändrats. Med en standardvägning efter yrke, ålder och utbildning stannar löneökningen vid 40,7 procent i kommunerna och vid 47,6 procent i landstingen. Dessa resultat benämns fortsättningsvis för löneutvecklingen vid identisk struktur.17 Medellönens utveckling kan mot denna bakgrund sägas bestå av två delar. Den ena delen, löneutvecklingen vid identisk struktur, visar hur mycket lönerna ökat vid sidan av de förändringar som skett i personalens sammansättning. Den andra delen beskriver effekterna av att personalens sammansättning har ändrats. Uppgifterna redovisas i tabell 6.

17. Standardvägningen innebär att medellönen i respektive grupp (Pi ) viktas med antalet årsarbetare i respektive grupp (Qi ) och jämförs vid två tillfällen (det vill säga 1994 och 2004). I beräkningen har ett Fisherindex använts: löneutveckling vid identisk struktur = √ ( Σ P04i • Q 94i / Σ P94i • Q94i) • ( Σ P04i • Q 04i / Σ P94i • Q 04i )

Analysrapporten. November 2005

33

3. Bättre prestationer med mer utbildad...

Av tabell 6 framgår att löneutvecklingen i kommuner och landsting blir mer likartad då förändringarna i personalens sammansättning beaktas.

Vid SammansättningsSektorns identisk förändringar medellön, Skillnaden i löneutveckling vid identisk struktur är struktur (kvalitet) okorrigerad mindre än skillnaden för de okorrigerade lönernas Kommunerna 40,7 1,8 43,2 utveckling. Sammansättningsförändringar har i Landstingen 47,6 6,9 57,7 högre grad påverkat landstingens lönekostnader än kommunernas lönekostnader.

Anm.: Produkten av löneutvecklingen vid identisk struktur och sammansättningsförändringar är identisk med utvecklingen av sektorns Detta förhållande framgick även av tabell 5. De medellön. sammansättningsförändringar som redovisas i tabell Källa: Sveriges Kommuner och Landstings personalstatistik samt egna 5 och tabell 6 är av samma storlek. I själva verket är beräkningar. Uppgifterna avser förändringen av antalet årsarbetare exde två beräkningarna identiska och visar samma sak. klusive timavlönade och helt lediga.

Sammansättningens betydelse för lönerna är identiskt med det mått som används för att belysa i vilken grad personalens kvalitet har ändrats.

Tabell 6. Lönernas utveckling mellan 1994 och 2004 Procentuell förändring

Olika lönemått visar olika saker Löneutveckling kan beräknas och mätas på olika sätt beroende på val av frågeställning. I avtalssammanhang finns ett intresse att rensa för strukturella effekter som inte berör själva lönebildningen. Det arbetsmarknadens parter vill mäta och analysera är resultatet av lokala löneöversyner som en del av centrala löneavtal. Olika tekniker finns för detta.

Ett vanligt mått är löneutvecklingen för identiska individer. De personer som varit anställda vid två på varandra följande mättillfällen och inte bytt befattning brukar vi kalla för »identiska individer«. Genom att mäta enbart dessa personers löneutveckling exkluderas de effekter som har med personalomsättning och en förändrad yrkesstruktur att göra.

Det bör understrykas att löneutvecklingen för identiska individer och löneutvecklingen »vid identisk struktur« innebär två olika sätt att mäta löneutvecklingen. Det finns flera skäl till varför de två metoderna ger olika resultat. En avgörande skillnad är hur de anställdas ålder och erfarenhet beaktas i beräkningarna. I standardvägningen neutraliseras de kostnadsförändringar som följer av att personalens ålderssammansättning ändras. I löneutvecklingen för identiska individer är däremot åldersförändringar och ökad erfarenhet ett ofrånkomligt inslag i beräkningen. De identiska individerna blir av nödvändighet äldre och mer erfarna mellan mättillfällena.

En del av löneutvecklingen för identiska individer består med andra ord av en premie för ökad erfarenhet. Hur stor den uppmätta premien blir beror bland annat på yrkenas klassificering. För breda yrkesgrupper med begränsade formella karriärvägar kan premieringen av erfarenhet framstå som förhållandevis stor. I verksamheter där individens ökade erfarenhet i högre grad åtföljs av en ändrad yrkestillhörighet (och kod) är den uppmätta premien som regel mindre. Detta förhållande är inte ett uttryck för att erfarenhet premieras i olika grad utan sammanhäng-

34

Analysrapporten. November 2005

3. Bättre prestationer med mer utbildad...

er istället med att erfarenhet premieras på delvis oli- Tabell 7. Tre olika mått på löneutvecklingen mellan 1994 och 2004 Procentuell förändring ka sätt.

I tabell 7 redovisas tre olika mått för löneutveckSektorns Vid För medellön, identisk identiska lingen i kommuner och landsting mellan 1994 och okorrigerad struktur individer 2004. Lönerna för identiska individer har i landstinLandsting 57,7 47,6 51,9 gens fall utvecklats långsammare än sektorns meKommuner 43,2 40,7 49,1 dellön. Utvecklingen är i kommunerna den omvänAvvikelse (%)* 10,2 5,0 1,9 da. Lönerna för identiska individer har där utveck*Avvikelsen utgör kvoten av landstingens och kommunernas utveckling. lats snabbare än medellönen.

Att utvecklingen blir så olika i kommuner och Som exempel är 1,577/1,432 = 1,102, det vill säga 10,2 procent. landsting förklaras av de skillnader som finns i per- Anm.: Löneutvecklingen för identiska individer har beräknats för samtsonalstruktur och yrkesklassificering. I landstingens liga årpar under perioden november 1994–november 2004 och sedan kedjats samman. Med »identiska individer« avses att personnummer, yrfall reduceras löneutvecklingen när analysen avkeskod och personalorganisationstillhörighet är lika vid de två mättillgränsas till identiska individer. En inte obetydlig del fällena. Det är alltså inte lika yrkesgrupp utan lika yrke på finaste nivå av de anställda byter mellan beräkningstillfällena enligt den yrkesklassificering som personalstatistiken tillämpar. yrkeskategori. Dessa förändringar sammanfaller Källa: Sveriges Kommuner och Landstings personalstatistik samt egna som regel med att den enskilde erhåller högre lön. I beräkningar. kommunernas fall har dessa byten av yrkeskategori inte lika stor betydelse. Premieringen av erfarenhet märks i stället mer direkt genom att identiska individerna har en löneutveckling som överstiger genomsnittet.

Slutsatsen av detta är att lönerna för så kallade identiska individer inte utan vidare bör användas vid jämförelse mellan verksamheter som i alltför hög grad skiljer sig åt med avseende på yrkesstruktur och karriärvägar. Löneutvecklingen vid identisk struktur är en bättre utgångspunkt för lönejämförelser mellan kommuner och landsting då analysens mål är att bedöma i vilken grad kommunerna och landstingens personal har förbättrats/försämrats.

Volym eller pris?

I kapitel 2 beskrevs olika sätt att beräkna och mäta produktiviteten. En central fråga i samband med dessa beräkningar är hur produktionsvärdet ska fördelas på volym och pris. En snarlik, och lika viktig, fråga är hur kostnaderna för produktionsresurserna ska fördelas på volym och pris.

För varor och tjänster som prissätts på marknaden görs en åtskillnad mellan de prisförändringar som är en följd av att produktens egenskaper och kvalitet ändras och de prisförändringar som är en följd av annat. Prisförändringar av den första typen ska inte tolkas som prisförändringar utan i stället som volymförändringar när produktionens och produktivitetens utveckling beräknas.

Vid beräkningar av arbetsproduktiviteten är det vanligt att arbetsinsatserna beskrivs i termer av timmar trots att de utförda arbetstimmarna kan ha olika produktivitet och olika pris. Ett sådant sätt att räkna skiljer sig från den metod som tillämpas då produktionens och kapitalstockens utveckling ska mätas. Dessa både mått inrymmer föränd-

Analysrapporten. November 2005

35

3. Bättre prestationer med mer utbildad...

ringar av såväl kvantitativ som kvalitativ natur. Med en kvalitetsjusterad sysselsättning bringas beräkningen av arbetsinsatserna i bättre överensstämmelse med hur kapitalinsatsen och produktionen mäts.

Beräkningarna i detta kapitel kan beskrivas som ett sådant försök.

Syftet har varit att skilja ut den del av löneutvecklingen som är en följd av förändringar i personalens sammansättning. Denna del av löneutvecklingen ska inte betraktas som en prisförändring utan i stället som en förändrad volym. Målet är att fånga i vilken grad personalen har förbättrats. Denna kvalitetsförändring ger tillsammans med kvantitetsförändringen ett mått på hur arbetsinsatserna sammantaget har utvecklats. Är bättre personal liktydigt med högre produktivitet?

En bättre beskrivning av de använda produktionsresurserna (input) ger inte med automatik upphov till en bättre bild av produktionens resultat (output). Det kan hävdas att en bättre personal borde bidra till ett bättre resultat, men det är förstås inte alls säkert. Om produktionsresultatet är oförändrat trots en bättre men lika stor personal kanske slutsatsen i stället bör bli att produktiviteten har minskat.

De resultat som här har redovisats kan därför uttryckas i termer av krav. Personalens kompetens har ökat mer i landstingen än i kommunerna. Av enbart detta skäl borde produktionsresultatet per arbetad timme ha ökat mer i landstingen än i kommunerna.

Det avgörande problemet är att det saknas ett bra mått på den offentliga produktionens storlek. I nationalräkenskaperna har frågan lösts genom att produktionsvärdet har satts lika med kostnaderna. I denna översättning tas ingen hänsyn till att olika typer av arbetskraft, inom respektive verksamhet, kan ha olika hög produktivitet. En bättre beskrivning kan åstadkommas genom en kvalitetsjustering av sysselsättningen. Då skulle beräkningen av den offentliga sektorns produktion bättre överensstämma med de metoder som i övrigt används, till exempel vid kvalitetsjusteringen av produktionsvolymen i privat sektor.

En sådan omläggning måste dock noga avvägas mot de förändringar som i övrigt sker i nationalräkenskaperna. Metoden med en kvalitetsjusterad sysselsättning skulle kunna utgöra ett viktigt komplement på de områden där det är svårt att mäta prestationernas mängd och kvalitet. En bättre belysning av produktiviteten i offentlig verksamhet förutsätter sannolikt att olika metoder prövas.

36

Analysrapporten. November 2005

Appendix Beräkning av antalet utbildningsår Två olika beräkningar har genomförts. Uppgifterna i diagram 2 baseras på data från scb:s Arbetskraftsundersökningar (aku) och ger en bild av arbetsmarknaden som helhet. Antalet utbildningsår för respektive sektor har beräknats med ledning av de förvärvsaktivas fördelning på olika utbildningsgrupper 18.

Antal utbildningsår i respektive utbildningsgrupp för AKU-beräkning Förgymnasial utbildning kortare än 9 år Förgymnasial utbildning 9–10 år Gymnasial utbildning, högst 2 år Gymnasial utbildning, 3 år Eftergymnasial utbildning, kortare än 3 år Eftergymnasial utbildning, 3 år eller längre Forskarutbildning Uppgift saknas

7 9 11 12 14 16 20 7

Uppgifterna i tabell 9 i detta appendix utgår från uppgifter som hämtats från Sveriges Kommuner och Landstings personalstatistik och scb:s utbildningsregister. För denna tabell har färre utbildningsgrupper använts.

Antal utbildningsår i respektive utbildningsgrupp för beräkning av tabell 9 Förgymnasial utbildning 19 Gymnasial utbildning, kortare än 3 år Gymnasial utbildning, 3 år eller längre Eftergymnasial utbildning, kortare än 3 år Eftergymnasial utbildning, 3 år eller längre

9 11 12 14 16

18. Med förvärvsaktiva avses personer i arbete.

19. Inkluderar de för vilka uppgift saknas.

Analysrapporten. November 2005

37

Appendix

Tabell 8. Antalet årsarbetare 1994 och 2004 i olika personalkategorier Personalkategori

1994

2004

Förändring 1994–2004, %

Kommuner Annan lärare Arbetsledare förskola Arbetsledare omsorg Barnskötare Bibliotekspersonal Brandpersonal Chef Dagbarnvårdare Elevassistent Fritidsledare Fritidspedagog Förskollärare Grundskolelärare Gymnasielärare Handläggare Ingenjörer Kommunalarbetare Kontorspersonal Måltidspersonal Sjuksköterska Skolledare Socialsekreterare Städpersonal Undersköterska, skötare Vaktmästare Vårdbiträde, vårdare Övrig fritids- o kulturpersonal Övrig skolpersonal Övrig teknisk personal Övrig vård- o omsorgspersonal Totalt

19 900 5 700 7 000 34 900 2 700 6 400 8 300 20 700 3 900 2 900 8 800 35 700 61 600 21 600 9 600 5 700 15 000 30 500 25 800 14 100 5 800 8 700 13 700 28 900 7 000 86 100 9 300 2 200 14 200 16 200 532 800

23 700 1 400 8 800 32 200 3 200 5 400 9 400 6 400 9 500 3 300 11 000 39 600 65 700 24 500 16 500 4 800 10 800 24 600 21 200 12 000 7 900 10 900 10 600 63 500 5 900 67 200 9 400 3 900 15 000 32 800 561 000

19,4 –75,7 25,4 –7,7 19,9 –15,4 13,0 –69,3 145,2 14,1 24,6 10,7 6,6 13,3 72,4 –16,1 –28,4 –19,6 –17,7 –14,7 36,1 24,6 –22,1 119,8 –15,9 –21,9 1,4 73,8 5,7 102,1 5,3

Landsting/regioner Administratörer AT-läkare Distriktsläkare Ledningsansvarig läkare Läkarsekreterare/Kontorist Paramedicin Sjuksköterska sluten vård Sjuksköterska övriga Specialistläkare Tandläkare Undersköterskor Övrig tandvård Övriga hök* Övriga öla** Totalt

12 700 1 700 2 500 1 600 14 400 12 200 31 800 16 400 12 000 3 500 26 800 7 500 52 900 16 400 212 300

15 900 2 000 2 900 1 500 14 700 15 000 43 200 18 600 16 400 3 300 27 000 7 700 21 600 8 400 198 200

25,4 19,6 12,5 –5,0 2,0 22,8 35,8 13,5 36,3 –3,0 0,9 3,1 –59,2 –48,6 –6,7

*Yrkesgrupper inom Kommunals avtalsområde. **Yrkesgrupper inom ofr:s och saco:s avtalsområde.

Anm.: Uppgifterna avser årsarbetare exklusive timavlönade och helt lediga.

Källa: Sveriges Kommuner och Landstings personalstatistik samt egna beräkningar.

38

Analysrapporten. November 2005

Appendix

Tabell 9. Medellön 2004, samt förändringar i medellön, ålder och utbildningslängd mellan 1994 och 2004 för olika personalkategorier Personalkategori

Förändring mellan 1994 och 2004 Medellön 2004, kronor

Medellön, %

Ålder, år

Utbildningslängd, år

Kommuner Annan lärare Arbetsledare förskola Arbetsledare omsorg Barnskötare Bibliotekspersonal Brandpersonal Chef Dagbarnvårdare Elevassistent Fritidsledare Fritidspedagog Förskollärare Grundskolelärare Gymnasielärare Handläggare Ingenjörer Kommunalarbetare Kontorspersonal Måltidspersonal Sjuksköterska Skolledare Socialsekreterare Städpersonal Undersköterska, skötare Vaktmästare Vårdbiträde, vårdare Övrig fritids- o kulturpersonal Övrig skolpersonal Övrig teknisk personal Övrig vård- o omsorgspersonal Totalt

23 800 27 500 24 800 17 100 21 400 22 300 35 800 17 000 16 900 17 400 19 700 20 200 23 200 25 200 25 500 24 800 18 200 18 400 16 900 23 400 32 600 22 900 16 200 17 600 17 500 17 000 20 900 21 600 21 200 19 100 20 500

40,8 66,0 54,7 40,0 43,1 58,6 47,6 44,1 41,9 44,3 50,1 49,6 38,0 37,6 41,8 41,6 36,7 42,5 38,8 58,8 43,7 48,7 36,0 41,5 39,3 40,2 45,2 39,7 43,3 14,3 43,2

1,7 6,3 1,1 4,5 1,6 2,6 3,2 8,0 1,6 0,7 4,8 5,0 –0,6 0,8 2,3 1,8 2,8 3,8 1,4 5,2 2,3 2,7 2,0 4,9 3,7 2,8 2,0 2,1 1,7 –1,1 2,3

0,0 0,1 0,4 0,2 0,0 0,2 0,0 0,0 0,3 0,6 0,4 0,3 0,0 0,0 –0,1 0,6 0,4 0,4 0,4 0,7 –0,3 0,0 0,4 0,3 0,4 0,4 0,2 –0,6 0,6 –0,9 0,4

Landsting/regioner Administratörer AT-läkare Distriktsläkare Ledningsansvarig läkare Läkarsekreterare/Kontorist Paramedicin Sjuksköterska sluten vård Sjuksköterska övriga Specialistläkare Tandläkare Undersköterskor Övrig tandvård Övriga hök* Övriga öla** Totalt

26 700 24 500 52 400 61 300 17 900 23 400 21 700 25 300 44 500 36 000 17 800 19 300 17 600 23 600 24 200

54,6 52,8 52,8 42,8 45,3 50,6 54,8 58,2 49,6 62,8 43,4 48,4 44,1 43,3 57,7

2,9 –0,9 5,9 2,2 3,5 2,8 3,1 3,0 1,9 3,6 4,8 4,3 5,1 1,0 3,3

0,4 0,0 0,0 0,0 0,3 0,5 0,9 0,6 0,0 0,0 0,2 0,4 0,2 –0,3 0,8

Samma fotnoter, anmärking och källa som för tabell 8 gäller även för tabell 9.

Analysrapporten. November 2005

39

Appendix

40

Analysrapporten. November 2005

I kommuner och landsting finns en mängd verksamheter som kräver hög kompetens och stort engagemang hos de anställda. Dagens personal är, i genomsnitt, både mer utbildad och mer erfaren än för tio år sedan. Dessa positiva förändringar bör ha bidragit till en förbättrad produktivitet i kommuner och landsting.

Syftet med denna rapport är att bidra till ökad kunskap om produktivitet; hur den mäts, vad den säger och vilka faktorer som påverkar dess nivå. Förutsättningarna att mäta produktivitet är olika i privat och offentlig verksamhet. En annan skillnad är möjligheterna att förbättra produktiviteten. Avsaknad av konkurrens gör att drivkrafterna för produktivitetsförbättringar på flera sätt är annorlunda i offentlig än i privat verksamhet.

Det finns därför flera skäl till varför produktiviteten i offentlig verksamhet bättre behöver belysas.

Analysrapporten. November 2005 – Produktivitet på andra villkor kan beställas från förbundens förlag, via telefon 020-31 32 30 eller på fax 020-31 32 40. Priset är 100 kr exklusive moms och porto.

Rapporten kan även hämtas från Sveriges Kommuner och Landstings webbplats: www.skl.se.

088-6 6 ISBN 91-77164-0 ISSN 1653-33976

118 82 Stockholm Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00 Fax 08-452 70 50 info@skl.se, www.skl.se Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet i samverkan