7164-143-4 by Sveriges Kommuner och Landsting

Politisk styrning och demokrati i kommunerna

Politisk styrning och demokrati i kommunerna Åtta dilemman i ett historiskt ljus

Under 2006 leder Demokrati- och självstyrelseberedningen ett programarbete om den lokala och regionala demokratins förnyelse. Projektet heter Brytpunkt – politikens roll i framtiden. Sveriges Kommuner och landsting vill genom projektet initiera en debatt om möjliga vägval vid förnyelse av det lokala och regionala demokratiska systemet samt skapa mötesplatser för erfarenhetsutbyte om och utveckling av politikens uppdrag i framtiden. Projektet ingår i förbundets prioriterade område ”Demokrati och självstyrelse”. Som ett led i arbetet har rapporten Politisk styrning och demokrati i kommunerna – åtta dilemman i ett historiskt ljus av Stig Montin, tagits fram. Genom att göra internationella jämförelser och skapa historiska perspektiv hoppas vi stimulera till samtal om hur vi ska stärka plattformen för det politiska ledarskapet i framtiden.

Trycksaker från Sveriges Kommuner och Landsting beställs på www.skl.se eller på tfn 020-31 32 30, fax 020-31 32 40. ISBN-10: 91-7164-143-2 ISBN-13: 978-91-7164-143-4

118 82 Stockholm, Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00, Fax 08-452 70 50 info@skl.se, www.skl.se Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet i samverkan

Stig Montin

Brytpunkt POLITIKENS ROLL I FRAMTIDEN

Förord

Under 2006 leder Demokrati- och självstyrelseberedningen ett programarbete om den lokala och regionala demokratins förnyelse. Projektet heter Brytpunkt – politikens roll i framtiden. Utgångspunkt för arbetet är att den kommunala och regionala demokratin behöver vitaliseras och förnyas. Nuvarande organisation, ledarskap och strategier har svårt att hantera de utmaningar vi står inför. Sveriges Kommuner och landsting vill genom projektet initiera en debatt om möjliga vägval vid förnyelse av det lokala och regionala demokratiska systemet samt skapa mötesplatser för erfarenhetsutbyte om och utveckling av politikens uppdrag i framtiden. Projektet ingår i förbundets prioriterade område ”Demokrati och självstyrelse”. Som ett led i arbetet har tre kunskapsöversikter tagits fram. 1. Komparativ kommunal konstitutionspolitik - en kunskapsöversikt av Henry Bäck, Förvaltningshögskolan, Göteborgs Universitet. 2. Lokala och regionala val - institutionella förutsättningar i 12 stater av Anders Lidström, Umeå Universitet. 3. Politisk styrning och demokrati i kommunerna: åtta dilemman i ett historiskt ljus av Stig Montin, Örebro Universitet. Genom att göra internationella jämförelser och skapa historiska perspektiv hoppas vi stimulera till samtal om hur vi ska stärka plattformen för det politiska ledarskapet i framtiden.

Stockholm i april 2006

Lennart Hansson

Anna Lindström

Sektionschef Demokrati och styrning

Projektledare

Innehåll

Inledning ........................................................................................... 5 Olika synsätt på demokratin ................................................................ 6 Maktbalansen mellan styrelsen och fullmäktige ...................................... 8 Få eller många förtroendevalda?..........................................................11 Konsensus och tydligt politiskt ansvar ..................................................13 Nationell ideologi och lokal legitimitet .................................................15 Politik och förvaltning, politiker och tjänstemän ...................................17 Målstyrning och detaljstyrning ........................................................... 20 Partier och särintressen ..................................................................... 22 Representativ och kompletterande demokratisk ordning........................ 24 Sammanfattning och avslutande diskussion ......................................... 28 Referenser ........................................................................................ 30

Inledning

Syftet med denna skrift är att historiskt belysa dilemman som rör politisk styrning och demokrati i kommunerna. Denna historia är inte neutral utan intimt förknippad med olika föreställningar om vad som är en god politisk styrning och en god demokrati. Därför behövs en analys för att bedöma i vilken föreställningsvärld olika demokratiska problemställningar uppkommit, var det ena eller det andra handlingsalternativet hör hemma och i vilken riktning den reella utvecklingen rör sig. Ett dilemma betyder i dagligt tal att vara i knipa eller i trångmål. Enligt Nationalencyklopedin uppstår ett dilemma när man står inför en valsituation i vilken ingen av de alternativa handlingsmöjligheterna är riktigt bra – alla har negativa konsekvenser. Dilemman är således något negativt. Man skulle dock kunna vända på det och säga att alla handlingsalternativ kan ha några positiva konsekvenser. Det blir varken helt rätt eller helt fel. Allt beror på vad som värderas som positivt eller som negativt. Det som närmare bestämt skall betraktas är åtta dilemman. Dessa är följande: få eller många förtroendevalda, konsensus eller tydligt ansvar, målstyrning eller detaljstyrning, politikerrollen kontra tjänstemannarollen, nationell ideologi eller lokal legitimitet, parti kontra särintressen samt representativ demokrati kontra deltagardemokrati. Urvalet av dessa dilemman baseras på samtal med fokusgrupper med förtroendevalda i ett flertal kommuner och landsting som genomförts inom ramen för projektet Brytpunkt, Sveriges Kommuner och Landsting. Underlaget för denna text utgörs i första hand av statliga offentliga utredningar samt valda delar av vad som kommit fram inom den svenska kommunforskningen. Utredningar och forskning kring kommunal demokrati och självstyrelse har varit tämligen omfattande under senare delen av 1900-talet (Bäck 1990; Jacobsson 1999). Det finns således ett rikt källmaterial att ösa ur när det gäller idéer om önskvärda förändringar och genomförda empiriska studier. Det begränsade utrymmet för framställningen och tidsramen har medfört att visst urval i detta rika material har varit nödvändigt. Förhoppningsvis har några av de för detta sammanhang viktigaste aspekterna lyfts fram. De olika dilemman som avhandlas ligger i flera fall nära och ibland överlappar varandra, t ex målstyrning kontra detaljstyrning och politikerrollen kontra tjänstemannarollen. Jag har dock i möjligaste mål försökt hålla isär dem. Avsikten har inte varit att redogöra för partiernas ståndpunkter när det gäller de åtta problemställningarna, utan snarare de förställningar som varit dominerande i den politiska majoriteten under respektive tidsperiod (jfr Jacobsson 1999).

Olika synsätt på demokratin

Flera av de dilemman och spänningar i synsätt och praktik som avhandlas berör centrala frågor i den politiska teorin och filosofin, andra är mer att se som effekter av samhällsutvecklingen. Till stor del handlar det om tre olika delar av den kommunala organisationen och demokratin. För det första gäller det relationen mellan olika delar av den politiska styrelsen, närmare bestämt fullmäktige, styrelsen och nämnderna. För det andra handlar det om relationen mellan den politiska styrelsen och förvaltningen. För det tredje omfattar det relationen mellan den politiska styrelsen och förvaltningen å ena sidan och kommunmedborgarna å den andra (jfr framställningen i Strandberg 1998). När det gäller den politiska styrelsen finns det två grundläggande synsätt som återkommer i de nationella utredningarna och som också uttryckts i institutionella förändringar i kommunerna, nämligen mellan majoritetsdemokrati och samförståndsdemokrati (Lantto 2005). I majoritetsdemokratin är det viktigt att det finns tydliga politiska alternativ som väljarna kan ta ställning till. Eftersom valet framför allt är ett sätt att utkräva ansvar för den gångna mandatperiodens politik är det viktigt att det politiska ansvaret är tydligt under mandatperioden. Det betyder att partiskillnaderna skall vara synliggjorda, att det klart framgår var ansvaret för specifika politiska beslut ligger och att de valda representanterna är lojala i förhållande till sitt parti. Den politiska majoritetens viktigaste uppgift är att väga samman olika intressen och klargöra för väljarna på vilka grunder olika prioriteringar sker. En stark tonvikt läggs på det exekutiva politiska ledarskapet. Även inom den samförståndsdemokratiska förståelsen av hur en kommun bör styras är det politiska ansvaret av grundläggande betydelse, men framför allt betonas det kontinuerliga och kollektiva ansvaret för verksamheten. Majoritet och opposition bör söka samförstånd i form av kompromisser eller enighet (konsensus). I grunden betraktas den kommunala politiken och verksamheten som ett gemensamt ansvar för alla medborgare. Beträffande relationen mellan den politiska styrelsen och förvaltningen kan två synsätt renodlas, nämligen föreställningen om politisk suveränitet respektive professionell självständighet (Montin 1996). Det första synsättet innebär att de förtroendevalda (framför allt i nämnderna) i princip kan gå in och påverka på alla nivåer i den kommunala organisationen. Det bygger på föreställningen att utifrån ett politiskt-demokratiskt synsätt finns det inte några möjligheter att principiellt fördela makten mellan politiker och tjänstemän. Den legitimering som väljarna ger politikerna ger dem en självklar rätt att påverka verksamheten på alla nivåer. Det andra synsättet innebär att tydliga gränser bör etableras. Idén är att det finns en grundläggande skillnad mellan ”politik” och ”handling”. Politikens legitimeringsgrund är dels att det förs en demokratisk debatt där det förekommer oenigheter och konflikter, dels själva det formella beslutsfattandet som sker enligt vissa institutionaliserade (demokratiska) procedurer. Handlingen – som representeras av förvaltningen och serviceproduktionen – legitimeras av det faktiska utflödet av service, omsorg m.m. Slutligen gäller det relationen mellan den politiska styrelsen och förvaltningen å ena sidan och medborgarna å den andra. I detta sammanhang finns det ett flertal olika teoretiska perspektiv (för en översikt se Montin 2004). En grundläggande frågeställning som förekommer är om medborgarnas deltagande och inflytande huvudsakligen (och kanske enbart) skall ske i form

av att rösta i allmänna val och medverka i de politiska partierna eller om det också bör förekomma omfattande kompletterande former för medborgar- och brukardeltagande och -inflytande mellan valen. I den sentida debatten har det föreslagits en skiljelinje mellan ”valdemokrati” å ena sidan och ”deltagardemokrati” och ”samtalsdemokrati” å den andra (Gilljam & Hermansson, red. 2003). De tre redovisade parvisa skiljelinjerna kan formas till två relativt sammanhållna tankefigurer som knyter an till de dilemman som skall behandlas. Politiskt ansvar är ett centralt värde inom majoritetsdemokratin, vilket kan tolkas som ansvar över kommunens ekonomi och verksamhet och ansvar inför väljarna. Det är rimligt att koppla samman det med få förtroendevalda. Tanken bygger på att den politiska exekutiva makten utövas mer effektivt med få än med många politiker. Inom samförståndsdemokratin är det viktigt med åsiktsrepresentativitet i alla beslutande organ samt att det ges möjlighet till täta kontakter mellan väljare och valda, vilket talar för att det bör vara många förtroendevalda. När det gäller relationen mellan den politiska exekutiva makten och förvaltningen betonar majoritetsdemokratin att den senare skall vara lojal och följsam. Därmed framstår det lämpligt med tydliga gränsdragningar mellan politiker och tjänstemän. Om man med samförståndsdemokrati avser hela den kommunala organisationen talar det för att både politiker, tjänstemän och övriga anställda bör finna former för dialoger där olika intressen och värderingar kommer fram. Liknande resonemang kan föras när det gäller relationen till medborgarna. Inom majoritetsdemokratin är det medborgaren som väljare som betonas. Mellan valen skall politikerna ta sitt ansvar och sköta politiken, möjligen med vissa inslag av informationsutbyte med väljarna. Ett samförståndsdemokratiskt tänkande harmonierar med synen på medborgaren som deltagande och delaktig även mellan valen. En summering av resonemanget ger två tankefigurer som sammanfattas i tabell 1. Tabell 1

Två synsätt på kommunens representativa demokrati.

Majoritetsdemokrati

Samförståndsdemokrati

Majoritetsbeslut, tydliga åsiktsskillnader och tydlig opposition

Rationella samtal som leder till kompromisser eller konsensus

Tydligt politiskt ledarskap

Kollektivt samlat ledarskap

Sammanvägning av olika intressen

Samtal i syfte att uppnå ett allmänintresse

Få politiker (fr.a. i styrelsen och i nämnder)

Många politiker

Tydlig gränsdragning mellan politik och förvaltning

Dialog mellan politiker och tjänstemän/anställda

Tydligt politiskt ansvarsutkrävande

Berördas deltagande eller åsiktsrepresentation

Medborgaren som väljare

Medborgaren som väljare, men också som deltagande och delaktig i politiska processer

Det ﬁnns således olika synsätt på vad som är en god politisk styrning och demokrati. Den renodling som här redovisas är en medveten förenkling som innebär att vissa delar av den idémässiga sammanfogningen kan diskuteras. Ingen kommun uppvisar en fullständig majoritetsdemokratisk eller en samförståndsdemokratisk ordning enligt de ovanstående kriterierna. Varje kommun innehåller blandningar, både när det gäller idéer om vilken ordning som är mest lämplig och hur det i praktiken ser ut. Syftet med uppställningen av de olika synsätten är att kunna peka på i vilken riktning olika idéer som framkommit under årens lopp har gått, framför allt i statliga utredningar, samt jämföra dessa idéer med faktiska utvecklingstendenser.

Maktbalansen mellan styrelsen och fullmäktige

Under en lång följd av år har kommun- och landstingsfullmäktiges tendenser till försvagning i förhållande till de förvaltande och verkställande organen diskuterats och olika förslag till förstärkning av fullmäktiges roll har framförts. Problematiken kring relationen mellan fullmäktige och styrelse behandlas här dels i form av generella beskrivningar och värderingar av fullmäktiges roll, dels i samband med den diskussion som förts om ”kommunal parlamentarism”. Vid mitten av 1960-talet konstaterade en initierad iakttagare att ”[f]ullmäktige som korporation har med någon överdrift sjunkit till en registreringsinstans, medan de verkliga avgörandena träffas i kommunens styrelse”(Wergenius 1966). Denna utveckling fortsatte och 10 år senare kunde noteras att kommunstyrelsen och nämnderna fått en starkare ställning i förhållande till kommunfullmäktige. Det betraktades som ett problem och Utredningen om den kommunala demokratin menade att fullmäktige och landstingets ställning borde stärkas: ”Vår allmänna inställning är att delegationsrätten måste ha en klar avgränsning. Det finns annars risk för att fullmäktiges ställning urholkas. Dessutom innebär det att kommunstyrelsens ställning ytterligare förstärks i förhållande till fullmäktige. Båda dessa synpunkter medför betänkligheter ur kommunaldemokratisk synvinkel.” (SOU 1975:41,s. 101) Bland annat förordade utredningen en restriktiv hållning i samband med delegation av såväl ”rutinärenden” som beslutsärenden (SOU 1975: 41, s. 102). Någon följsamhet gentemot denna rekommendation utvecklades inte under de följande åren, åtminstone inte i en sådan omfattning så att fullmäktige stärkte sin betydelse. Förflyttar vi oss ytterligare 13 år fram i tiden ges nämligen ungefär samma problembeskrivning: ”Fullmäktige har under de senaste decennierna utvecklats till att bli den instans där de i praktiken redan fattade besluten registrerats. Det leder till att fullmäktige blir mindre intressant både för allmänheten och för de förtroendevalda själva. Mot den bakgrunden finns det skäl att fundera över hur man kan vitalisera fullmäktige.” SOU 1989:108, s. 15) Beslut i olika frågor som tidigare togs i fullmäktige har successivt delegerats till nämnder och förvaltningar. Framför allt sedan tillkomsten av 1991 års kommunallag har det skett omfattande delegering och vidaredelegering. I Lokaldemokratikommitténs slutbetänkande från 1993 konstateras att fullmäktige tenderar att vara ett ”transportkompani” samt att debatterna i fullmäktige är ”ett spel för gallerierna” i medborgarnas ögon. Således kommer utredningen till samma slutsats som andra tidigare utredningar, nämligen att ”fullmäktiges centrala roll som det högsta beslutande och det enda direktvalda organet i kommunen eller landstinget måste betonas starkare i det pågående förändringsarbetet” (SOU 1993:90, s. 171, 181). I betänkandet exemplifieras detta förändringsarbete med bildande av utskott i fullmäktige som, där det har genomförts, nått ”betydande framgång”. Liknande kritiska reflektioner förekom i Kommunala förnyelsekommittens betänkande där fokus framför allt riktades mot att främja fritidspolitikernas ställning i den politiska processen (SOU 1996:169).

Någon generell framgång för olika former av förnyelse av fullmäktige förefaller i praktiken inte ha skett. Fullmäktiges roll framstår som lika svag i början av 2000-talet som under tidigare perioder. Fullmäktigeledamöter anser i allmänhet att den politiska makten i kommunerna och landstingen är koncentrerad till ett fåtal, att fullmäktige är ett forum för beslut som redan är avgjorda och att fullmäktiges inflytande bör bli större. Kommundemokratikommittén anser att fullmäktige ”måste ta makten över dagordningen genom att fler ärenden initieras av fullmäktigeledamöterna själva” och mer än hittills medverka i beredningsprocessen. Kommittén menare vidare att ”medborgerlig initiativrätt” i fullmäktige (det som sedermera kom att kallas medborgarförslag i fullmäktige) skulle kunna bidra till en vitalisering (SOU 2001:48, s. 141). Efter denna översiktliga genomgång kan konstateras att fullmäktige har återkommande under cirka 40 år beskrivits som svagt i förhållande till styrelsen och nämnder. Olika förslag till att förstärka rollen har framförts och en del har genomförts, men verklighetsbeskrivningen kvarstår. Problemet med fullmäktige förefaller således vara av stabil karaktär som generellt – det finns undantag – inte löses med utskottsverksamhet eller andra förnyelseinslag. Om vi relaterar de problembeskrivningar och handlingsrekommendationer som förekommer i flertalet demokratiutredningar sedan 1960-talet till distinktionen mellan majoritets- respektive samförståndsdemokrati är det tydligt att samförståndsdemokrati genomsyrar utredningarna. Det är inte det politiska exekutiva ledarskapet som står i fokus, utan det kollektiva politiska ansvaret och den kollektiva politiska styrningen. Eftersom fullmäktiges minskade makt är ett återkommande tema under flera årtionden tyder det på att den reella utvecklingen gått åt ett annat håll än det önskvärda, det vill säga i riktning mot en majoritetsdemokrati. Ett tema som återkommit med relativt jämna mellanrum är den mer specifika frågan om relationen mellan majoritetsstyre (ibland kallat kommunal parlamentarism) och samlingsstyre. Före den representativa demokratins genombrott var majoritetsstyre den normala ordningen i städer och landskommuner. Successivt och med ändringar i kommunallagen introducerades det proportionella valsystemet för hur fullmäktige skall utse ledamöter i styrelsen och nämnder. Under perioden från mitten av 1960-talet till mitten av 1970-talet fördes det tämligen ingående resonemang kring fördelar och nackdelar med samlingsstyre respektive majoritetsstyre i de kommunaldemokratiska utredningarna. Därefter har olika aspekter på dessa former diskuterats, t ex av Lokaldemokratikommittén (1993:90). I ett betänkande från Utredningen om den kommunala demokratin presenterades tre olika alternativ (SOU 1972:32, s. 29): 1. Fullständigt genomfört majoritetsstyre, som betyder att den politiska majoriteten tillsätter alla posterna i nämnder och styrelser. 2. Begränsat majoritetsstyre, som betyder att majoriteten besätter alla posterna i kommunstyrelsen respektive förvaltningsutskottet. 3. Samlingsstyre med majoritetsinslag, som betyder vissa majoritetsmarkeringar genom att göra anspråk på alla heltidsarvoderade förtroendeposter och/eller alla ordförandeposter. I debatten kring vilken form av styre som vore den bästa framkommer tämligen vitt skilda verklighetsbeskrivningar. De som förordar majoritetsstyre av något slag menade bland annat att den kommunala expansionen gjort frågorna efterhand blivit allt mer politiska, medan anhängarna av samlingsstyre hävdade att de kommunala frågorna i allmänhet var ”opolitiska” till sin karaktär (SOU 1972:32, s. 22). Troligen bottnade de skilda beskrivningarna i både begreppslig och normativ oenighet. Definitionen av ”politik” skilde sig och

det i sin tur grundades i olika normativa ståndpunkter om hur det borde vara. Om man anser att den kommunala enheten bör kännetecknas av samförstånd ligger det nära till hands att också anta att den gör det. Det samma gäller om man anser att det bör ﬁnnas tydliga politiska skillnader mellan vad de olika partierna vill med utvecklingen och välfärden. Sett över en längre tidsperiod – från början av 1970-talet – har det i praktiken utformats ett motsägelsefullt drag i kommunens styrelseformer. Å enas sidan är det vanligt att majoriteten (som oftast består av en koalition av partier) utser ordförande (och ibland även vice ordförande) i nämnderna, något som ibland kallas ”kvasi-parlamentarism” (Bäck 2002). En sådan ordning är i linje med ett majoritetsdemokratiskt synsätt. Å andra sidan förekommer det samtidigt en ordning som innebär att oppositionen får stöd för att ﬁnansiera hel- och deltidspolitiker (oppositionsråd) för att därmed stärka oppositionens möjligheter till insyn och påverkan. Det är en ordning som är i linje med ett samförståndsdemokratiskt synsätt.

Få eller många förtroendevalda?

Frågan om få eller många förtroendevalda har diskuterats vid ett flertal tillfällen i olika statliga utredningar sedan riktlinjerna för den första kommunreformen drogs upp vid mitten av 1940-talet. En generell bedömning är att det funnits och fortfarande finns en dominerande föreställning som säger att en god kommunal demokrati kännetecknas av många förtroendevalda. Tre viktiga skäl brukar anföras, nämligen att därmed uppnås rimlig social och åsiktsmässig representativitet, att många förtroendevalda ger goda förutsättningar för kontaktnät mellan kommunal politik och medborgarna samt att många förtroendevalda har ett eget värde i en demokrati (Prop. 2001/02:80). Vid en närmare historisk granskning visar det sig att det inte alltid har betraktats som självklart att mängden förtroendevalda är ett bra mått på graden av demokrati. För Kommunindelningskommittén var det i mitten av 1940-talet definitivt inte ett mål att antalet förtroendevalda skulle vara stort. Med utgångspunkt från den normala nämndstruktur som rådde på 1940-talet och att det uteslutande var män som hade posterna gjorde kommunindelningskommittén bedömningen att i en kommun med 800 invånare skulle närmare 40 procent av hela den manliga befolkningen i åldrarna 25–69 år inneha ett förtroendeuppdrag. Det ansågs inte eftersträvansvärt. Det kunde nog vara relativt lätt att rekrytera förtroendemän i småkommunerna, men risken bedömdes stor att många av dem skulle vara mer eller mindre odugliga: Om man anser, att vilken hederlig kommunmedlem som helst, som icke är omyndigförklarad eller varaktigt omhändertagen för fattigvård etc. är lämplig för vilket kommunalt uppdrag som helst, så är självfallet tillgången på lämpliga förtroendemän tillräcklig även i de minsta kommunerna. Men om man vill uppehålla vissa blygsamma krav ifråga om såväl allmän duglighet som intresse och läggning för den särskilda verksamhet, varom är fråga, så torde det icke kunna bestridas, att den större kommunen i regel ger ett välbehövligt rikare urval. (SOU 1945:38, s. 109f) Med dagens perspektiv skulle vi kanske hävda att det var ett elitistiskt synsätt som försvarades och det bör ses i ljuset av de framtidsutsikter som då låg i förgrunden, nämligen ett växande välfärdspolitiskt ansvar som krävde god förtrogenhet med såväl lagstiftning, ekonomi som lokal kännedom. Tanken var ju att de förtroendevalda skulle sköta både beredning, beslut och genomförande. Även om beteckningen ”aktivt politiskt ledarskap” inte användes vid den tiden, var det just ett sådant som man ville främja och att bilda större kommuner ansågs underlätta en sådan utveckling. Kommunreformerna under 1950- och 1960-talen medförde att antalet förtroendeuppdrag, och därmed antalet förtroendevalda, minskade kraftigt. I landstingen ökade dock antalet uppdrag under 1970-talet. Strävan att öka antalet förtroendevalda har allt sedan dess framstått som ett ideal, framför allt i primärkommunerna. I början av 1980-talet förväntades kommunerna inrätta lokala nämnder för att på det sättet öka antalet förtroendeuppdrag. Ett flertal utredningar har sedan 1970-talet således markerat behovet av fler förtroendevalda. De föreslagna åtgärderna för att åstadkomma detta har huvudsakligen handlat om att skapa goda institutionella förutsättningar, såsom att förändra ersättningssystemet. Tanken bygger då på att det finns en potential av villiga medborgare som kan tänka sig att ta på sig ett kommunalt uppdrag om villkoren är gynnsamma. Undersökningar under årens lopp har

gett visst stöd för en sådan tanke. Sedan 1970-talet har olika medborgarundersökningar visat att mellan 15 och 20 procent uppger att de kan tänka sig ett kommunalt förtroendeuppdrag (SOU 2001:48). I regeringens demokratiproposition som antogs av riksdagen i början av 2002 är ett av målen att antalet förtroendevalda skall öka. Ett första delmål är att antalet förtroendevalda i kommuner och landsting skall öka med 10 000 till år 2010, det vill säga från cirka 45 000 till cirka 55 000. Ett medel för att åstadkomma detta är att underlätta för ledighet för personer med oregelbundna arbetstider, förbättrade ekonomiska ersättningar samt underlätta för funktionshindrade att vara förtroendevalda (Proposition 2001/02:80). Skillnaden mellan ideal och verklighet är påtaglig när det gäller utvecklingen av antalet förtroendevalda. Parallellt med att statliga demokratiutredningar har argumenterat för ﬂer uppdrag har kommunerna i allmänhet dragit ned på antalet nämnder och uppdrag. Antalet förtroendevalda var 1980 cirka 70 000, men har minskat till lite mer än 40 000. Antalet fritidspolitiker har minskat, medan antalet hel- och deltidspolitiker har ökat, från cirka 640 i början av 1980-talet till drygt 1 000 vid mitten av 2000-talet (Öhrvall 2004).Även om det numerärt inte handlar om någon omfattande förändring kan utvecklingen ändå tolkas som en professionalisering av politiken. Det ska dock tilläggas att i jämförelse med andra länder i Europa är antalet förtroendevalda stort i de svenska kommunerna (Lidström 2003:207).

Konsensus och tydligt politiskt ansvar

Konflikt och samförstånd kan betyda olika saker beroende på om man avser politikernas och partiernas beteende (hur man röstar och hur man uppträder i förhållande till varandra i allmänhet) eller åsikts- och intressekonflikter (mer eller mindre manifesterade i program och valrörelser) (Lantto 2005: 32). Med denna indelning i två dimensioner kan en ”anda” i en kommun betyda minst fyra idealtypiska situationer. För det första kan åsikts- och intresseskillnader vara omfattande, men aktörerna söker samarbete och samförstånd i strategiska och/eller konkreta frågor. Normalt förknippar vi detta med kompromisser och kohandel. För det andra kan åsiktsskillnaderna vara stora, men aktörerna försöker inte överbrygga dem utan låter konflikterna leda fram till majoritetsbeslut. Här handlar det om att skillnaderna tydliggörs i strategiska och konkreta frågor. För det tredje kan åsikts- och intresseskillnaderna vara små och aktörerna strävar efter samförstånd. Här framträder således inga skillnader, utan alla framstår som överens i det mesta. Historiskt har denna kultur framstått som ett ideal. För det fjärde kan åsiktsskillnaderna vara små, men de politiska samtalen i fullmäktige, styrelsen och nämnder kan ändå vara fyllda av konkurrens och konflikt. I detta fall kan det ofta handla om personliga motsättningar. När en sådan anda kännetecknar en längre tidsperiod kan man tala om en personlig konfliktkultur. Om något av de fyra renodlade förhållandena utmärker en politisk kultur under en längre tid kan man kalla det en ”anda”. I allmänhet är det samförståndsanda som avses, det vill säga något av fallen ett eller tre ovan. En samförståndsanda som baseras endera på likheter i åsiktsskillnader, eller i strävan att nå samförstånd trots att det föreligger grundläggande skillnader i åsikter, betraktas ibland som närmast unikt för den svenska politiska kulturen och som en viktig beståndsdel i ”den svenska modellen”. Den kommunala samförståndsandan har djupa rötter och kan åtminstone härledas till utvecklingen under 1800-talet då kommunerna successivt blev allt viktigare för hantering av lokala gemensamma angelägenheter. Före den representativa demokratins och den formaliserade ansvarsordningens genombrott formades den kommunala politiken av tämligen homogena sociala nätverk. Inte minst gällde det i städerna där borgerskapets sociala nätverk med gemensamma värderingar och normer ”invaderade den kommunala arenan”. Här lades grunden för den samförståndsorienterade politiska kulturen i de kommunala beslutsrummen (Åberg 1998: 26, 40). Samarbete mellan socialdemokrater och liberaler, framför allt inom ramen för de lokala nykterhetskommittéerna var vanliga i städerna runt förra sekelskiftet (Östberg 1996:17). Under 1900-talets första hälft fortsatte samförståndskulturen att frodas, trots politiska och sociala grundläggande intressekonflikter. En viktig faktor var socialdemokratins acceptans av reformismen som förändringsstrategi. En annan viktig faktor var ”folkrörelsetraditionens” samarbetsfostrande funktion. Den formella institutionella ordningen bidrog också till att förstärka samförståndstänkandet. Härvidlag var 1931 års nya kommunallag betydelsefull, framför allt genom kodifieringen av kravet på kvalificerad majoritet inför beslut om ekonomiskt särskilt tyngande åtaganden, proportionalitet vid tillsättning av nämnder samt principen om att ärenden som skulle föreläggas i fullmäktige först skulle underkastas sakkunnig beredning (Åberg 1998:103).

Under 1900-talets senare hälft, delvis som en följd av kommunreformerna, kom samförståndsandan att tonas ned till förmån för en ökande partipolitisering. Före 1970-talet begränsade sig partierna till att huvudsakligen presentera sina kandidater inför valet, men vid slutet av 1970-talet började nästan alla partier på lokal nivå bedriva reella valrörelser, bland annat baserade på kommunala handlingsprogram. I fullmäktige var inte de partipolitiska motsättningarna så vanliga fram till slutet av 1960-talet. Vid 1970-talets slut konstaterades att partipolitiska motsättningar var vanliga inslag i fullmäktiges beslutsfattande. Det politiska avståndet mellan ledamöterna bedömdes också vara större än förr (Strömberg & Westerståhl 1983: 286ff). Partipolitiseringen fortsatte under 1980- och 1990-talet i oförminskad styrka (Bäck 2000). Det som ovan beskrivits är generella tendenser, men det finns anledning att peka på avvikelser från dessa tendenser och även nyansera bilden. I kommuner som har svåra ekonomiska bekymmer kan det finnas fler drivkrafter till att samlas kring en gemensam politik än i andra kommuner. Vidare kan det vara så att de partipolitiska skillnaderna framför allt syns utåt och i samband med principiella fullmäktigebeslut, men i det vardagliga politiska arbetet kan samförståndsorienteringen vara mer påtaglig, framför allt i nämnderna (Granberg, Montin & Mörck 2000; Lentto 2005: 176f). För att förstå förekomst av konflikt kontra samarbete i kommunpolitiken kan det också finnas anledning att återknyta till det som historiskt varit viktigt för samförståndsandans uppkomst och utveckling, nämligen samspelet mellan informella sociala nätverk och formella institutionella lösningar. Graden av samförstånd har alltid varierat över tid och mellan olika kommuner. Möjligen kan en viktig förklaring till dessa variationer vara skillnader i historiskt utvecklade lokala sociala nätverk som gått på tvärs över partigränser och lokala eliter.

Nationell ideologi och lokal legitimitet

Relationen mellan nationell ideolog och lokal legitimitet tolkas här som en spänning mellan nationell partipolitisk styrning och enskilda politikers lokala förankring och handlingsutrymme. Partipolitiska ideologier var inget som det talades speciellt mycket om i samband med kommunernas förehavanden före den representativa demokratins genombrott och partisystemets etablering. En stark föreställning under 1940talet – som tidigare berörts i denna rapport – var att kommunerna sysslade inte med politik utan med ”praktiska” frågor. Även under 1960-talet var det flera i debatten kring frågan om majoritetsstyre som ansåg att de kommunala frågorna var ”opolitiska” och att inte var önskvärt att genom institutionella förändringar uppmuntra till partiideologiska åsiktsskillnader (SOU 1972:32, s. 22). Det som förespråkades var i allmänhet att enskilda personer inte skulle styra, utan kollektivet av förtroendevalda, det vill säga genom en samförståndsdemokrati. Enskilda offentliga makthavare hade stor betydelse vid slutet av 1800-talet i landskommunerna. Det är ingen tillfällighet att Emil i Lönneberga krönte sin karriär med att bli ordförande i kommunalnämnden (Östberg 1996:254). Men det bör också betonas att ”principen om en central rollinnehavare” i den kommunala politiken aldrig slagit igenom i den svenska (och finska) konstitutionella utvecklingen till skillnad från i Danmark och Norge där man har borgmästare (Jansson 1987: 159). När partipolitiseringen successivt växte fram i de större städerna under 1930talet var det huvudsakligen nationella politiska frågor som dominerade de kommunala valrörelserna. Kommunalvalen betraktades som ”barometerval” mellan det nationella ”riktiga”, ”politiska” valen. Under tiden från den gemensamma valdagens införande (1966) var den nationella politiska dagordningen starkt styrande för vad som togs upp i de lokala valrörelserna (Möller & Norman 2002:98, 144). Det hänger samman med den nationella politiska styrningen av kommunernas välfärdsbyggande. Inom socialdemokratin betraktades ”kommunalmännen” fram till mitten av 1940-talet som motsträviga och likgiltiga utan visioner. Därför krävdes en omfattande statlig styrning, exempelvis inom bostadspolitikens område (Strömberg & Elander 2001:175, 177). Trots – eller kanske tack vare – intensiv nationell styrning av kommunernas utveckling fanns det utrymme för enskilda politiker att bygga starka lokala regimer. Det är många som kan berätta om eller hört berättas om ”kommunalpampen” – en man som under 1950- och 1960-talen med hårda nypor och stort förtroende bland folkflertalet, byggde välfärdskommunen (se t ex Strömberg 1994; Sahlström 2003). Hans idéer avvek inte från partiets ideologi eller nationella program. Snarare handlade det om att på ett snabbt och effektivt sätt genomföra de nationellt beslutade reformprogrammen och samtidigt sätta en egen prägel på kommunens utveckling. På sin ålders höst kunde han guida runt besökare och peka ut bostadsområden, en simhall, ett bibliotek, kommunhuset, en skola och en del annat som han åstadkommit med kommuninvånarnas bästa för ögonen och den kommunala besluts- och förvaltningsorganisationen i sin hand. Starka politiska ledare kan således få utrymme även om den institutionella ordningen är samförståndsinriktad. Utrymmet för starkt politiskt ledarskap i den form som förekom i en del kommuner under expansionsperiodens första

årtionden är troligen inte lika stort i dagens kommuner. De enskilda politiska ledare som numera har hög lokal legitimitet sysslar troligen mer med att förankra prioriteringar och bygga samarbete med omgivande aktörer, såsom andra kommuner och näringslivet. Viktiga faktorer som bidragit till att förändra förutsättningarna för dagens informella politiska ledare är den växande professionaliseringen av förvaltningen, ökade inslag av kritiskt granskande press samt tilltagande resursbrist. I takt med professionaliseringen av förvaltningen har det under årens lopp ansetts önskvärt att förstärka den politiska styrningen genom att inrätta hel- och deltidsarvoderade förtroendevalda. Vid mitten av 1970-talet ansågs det växande antalet heltids- och deltidsengagerade politiker inte som något problem, utan utvecklingen sågs ur demokrati- och effektivitetssynpunkt ”i huvudsak vara positiv” (SOU 1982:5, s. 17). Under senare år har undersökningar visat att många förtroendevalda upplever att det finns ett avstånd mellan fritidspolitiker å ena sidan och heltidspolitiker å den andra sidan, som gör att de förra tappar inflytande (se t ex SOU 1996:169; SOU 2001:48). Borgmästare och kommunstyrelseordförande Eftersom samlingsstyre och kollektivt politiskt ansvar har varit en grundläggande norm, har enskilda politikers ansvar i mer formell mening, inte varit någon fråga på de nationella demokratiutredningarnas dagordning. Under senare tid har det förekommit diskussioner om ”borgmästare”. I vissa kommuner förekommer denna titel, men det är i allt väsentligt den traditionella ceremoniella och representationsmässiga funktionen som avses. Borgmästare har historiskt inte förknippats med någon folklig förankring eller politisk makt i Sverige. Titeln borgmästare har förekommit i Sverige sedan 1200-talet. Ursprungligen var det en titel för den främste medlemmen i de medeltida städernas styrande råd, men under 1600-talet blev borgmästare en statlig befattning på kommunal nivå. Den sista funktionen en borgmästare hade var som ordförande i rådhusrätten, vilken försvann 1971.1 När det under de senaste decennierna helt eller delvis introduceras direktval av borgmästare i Tyskland, Polen, Storbritannien, Italien och Norge handlar det om en modern typ av borgmästare som har ett relativt omfattande politiskt exekutivt ansvar (Larsen 2002). Det närmaste en modern typ av borgmästare vi kan komma i Sverige är kommunstyrelsens ordförande. Institutionellt sett är skillnaderna avsevärda. Till skillnad från många borgmästare i europeiska kommuner har den svenska KS-ordföranden varken direkt mandat från folket eller någon formell exekutiv makt. I olika sammanhang har det framförts tesen att KS-ordförande i flera kommuner i praktiken har en stark roll som kan jämföras med en exekutiv borgmästare. En undersökning som omfattade 17 europeiska kommuner ger visst stöd för en sådan tes. När svenska KS-ordföranden uppskattar sin egen makt över kommunens verksamhet är den fullt jämförbar med hur direktvalda borgmästare med formell exekutiv makt uppskattas sin makt i andra länder. Om svenska KS-ordförandens uppskattning av sitt eget reella inflytande däremot ställs i relation till hur han/hon uppskattar andra aktörers makt i kommunens ledning framstår KSordförandens ställning som svagare (Bäck 2005).

1 Uppgifterna är hämtade från följande hemsida: www.susning. nu (2005-11-28).

Sammantaget kan sägas att enskilda politiker alltid haft mer eller mindre stor betydelse för enskilda kommuners utveckling, inte minst under kommunernas mest expansiva perioder. Under senare år har möjligheten för väljarna att rösta på vissa personer åter förstärkt ﬂera enskilda politikers informella ställning. Ökad politisk makt för enskilda politiker harmonierar med ett majoritetsdemokratiskt synsätt. En mer långtgående åtgärd i denna riktning vore att formalisera denna exekutiva makt.

Politik och förvaltning, politiker och tjänstemän

Relationen mellan förtroendevalda och förvaltningen är något som ägnats omfattande diskussioner under årens lopp. Före kommunsammanslagningarnas tid fanns det få anställda tjänstemän i kommunerna och det betraktades i allmänhet som en självklarhet att de förtroendevalda skulle bereda, besluta och verkställa besluten. Den maktdelning som skapades vid mitten av 1800-talet var alltjämt styrande. Förvaltning och verkställighet skulle skötas av förtroendevalda nämnder (förutom i landstingen där dessa funktioner vid denna tid skulle skötas av länsstyrelsen eller anställd personal) (Kaijser 1965: 204f). Detta ”förtroendemannasystem” likställdes av många med kommunal självstyrelse och att anställa tjänstemän (”tjänstemannasystem”) ansågs därmed stå i motsättning till den kommunala självstyrelsen som sådan (SOU 1945:38, s. 170). Behovet av avlastning för de förtroendevalda växte dock och åtskilliga kommuner och landsting hade vid 1940-talets mitt anställt tjänstemän för hantering av bland annat fattigvård och barnavård, men också för den centrala medelsförvaltningen. När behovet av tjänstemän diskuterades av Kommunindelningskommittén var det i första hand för att biträda de förtroendevalda när det gällde kamerala ärenden såsom bokföring. Genom att anställa tjänstemän för administrativa sysslor kunde de förtroendevalda ”få ökad tid att sätta sig in i sina arbetsuppgifter, studera författningar och handböcker och facklitteratur samt i övrigt följa med utvecklingen inom sina respektive varsamhetsgrenar. De få också ökad tid att ägna sig åt de föreliggande ärendena och sätta sig in i de faktiska förhållanden, som äro av betydelse för ärendenas avgörande” (SOU 1945:38, s. 173). Det varnas dock för en utveckling då antalet tjänstemännen kunde bli större än antalet förtroendevalda, eftersom det kunde leda till ”tjänstemannavälde”. I utredningsväsendet framträder under årens lopp olika värderingar av kommunens tjänstemän. Under expansionsperioden under 1960- och 1970-talen betraktades förvaltningen som en positiv faktor för effektiviteten och demokratin, men i slutet av 1970-talet var tongångarna betydligt mer kritiska (Norell 1989). Det talades ofta om tjänstemännens växande makt och om politikerna som defensiva granskare. Från mitten av 1980-talet tycktes bilden förändras igen, från misstro till tilltro. När målstyrning och stärkt administrativt ledarskap formulerades som viktiga strategier förändrades hållningen till den professionaliserade förvaltningen. Det blev allt vanligare att kommunerna delegerade frågor som tidigare legat på politisk nivå till tjänstemannanivå, t.ex. personalfrågor och ekonomiskt ansvar. Tilltron till professioner och ledarskap ökade. I takt med professionaliseringen av den kommunala förvaltningen har således föreställningarna om vad som är en lämplig roll som förtroendevald förändrats. Tre huvudlinjer kan identiﬁeras i den debatt som förts. Den första linjen har sina rötter i den traditionella idén om nämndernas närmast oinskränkta rätt och skyldighet att ägna sig åt förvaltning och verkställighet i stort och smått. Den andra linjen är närmast motsatt och betonar att en formell gränsdragning är både nödvändig och önskvärd. Slutligen har vi en tredje linje som betonar ”dialog” och ”ömsesidigt förtroende” mellan politiker och tjänstemän (Norell 1989; Montin 2004). Vid mitten av 1970-talet höll man fast vid att det politiska ansvaret innebar att ”… när det gäller ärenden av mer konkreta slag måste de förtroendevalda efter behov ha möjlighet att gå in och styra verksamheten” (SOU 1975:41. s.

138). En reglering av rollfördelningen mellan heltidsengagerade förtroendevalda och chefstjänstemän skulle ”föra med sig en onaturlig formalisering av förtroendemannarollen”. Således var det utredningens fasta övertygelse att ”… de förtroendevalda måste kunna styra och kontrollera hela förvaltningens verksamhet och att detta är omöjligt att reglera i lag eller på annat sätt” (SOU 1975:41, s. 177). I takt med att kommunernas ansvarsområden växte blev rollen som förtroendevald till stor del en beslutsfattarroll. Kommunaldemokratiska kommittén beskriver verkligheten på följande sätt: ”Många förtroendevalda upplever bundenheten vid sammanträden och förberedelser för dessa som något negativt. I många fall skulle de förtroendevalda vilja spela en annan roll än bara beslutsfattarens. De skulle föredra ett större inslag av direkt kontakt med personal och klienter i verksamheterna” (SOU 1982:5, s. 191). Kommittén förordar att kommunerna bör underlätta för de förtroendevalda att ha täta kontakter med både medborgare och personal. Förtroendeuppdragsutredningen var inne på en liknande linje när den problematiserade relationen mellan förtroendevalda och förvaltning/verksamhet (SOU 1989:108). Inte minst ställer sig utredningen kritisk till den, som man menar, förenklade syn på målstyrning som förekom på ﬂera håll. Utredarna ville inte att det skulle upprättas någon formell gränsdragning mellan vad politikerna respektive tjänstemännen borde syssla med. Istället förordas en ”dialog” mellan politiker och tjänstemän i syfte att konkretisera de politiska mål som beslutats. Vidare borde de förtroendevalda satsa mer på utvärdering mot de överenskomna målen. Här framträder således en önskan om samförståndstänkande mellan politiker och tjänstemän. På liknande sätt som Kommunaldemokratiska kommittén betonas att politikerna borde prioritera medborgarkontakter, lokalt partiarbete och ”följa arbetet på basplanet i verksamheterna”, det vill säga genom kontakter med personalen (SOU 1989:108, s. 100). Det var dessa tre uppgifter som utredningen innefattade i en ”ny” politikerroll. När det idag talas om ”ny politikerroll” är skillnaden stor framför allt på en punkt, nämligen de förtroendevaldas relationer till personalen. Politikerna skall helst inte ha någon kontakt med personalen, enligt senare tids doktriner. När Lokaldemokratikommittén tog upp tråden i början av 1990-talet hade ett ﬂertal kommuner förändrat sin nämndorganisation i riktning mot ett särskiljande av politik och produktion. Till detta hörde olika former av beställar-utförarmodellen. I utredningen markeras bland annat skillnaden mellan att vara medborgarföreträdare och samtidigt ansvarig för verksamheten å ena sidan och vara medborgarföreträdare men skild från ansvaret för produktionen å den andra (SOU 1993:90, s. 263). Här framträder ett synsätt som avviker från det som tidigare betraktats som närmast självklart, nämligen att ansvaret för verksamhetens omfattning, inriktning och kvalitet var det samma som att ha ansvar för verksamheterna (politisk suveränitet). Den nya funktionsuppdelningen innebar att vissa nämnder skulle beställa verksamhet, medan andra skulle ha ansvar för produktionen. Kommunala förnyelsekommittén var kritisk mot en gränsdragning mellan politik och produktion på det sättet som utformats i många kommuner och landsting, bland annat eftersom den tenderade att placera många fritidspolitiker utanför den vardagspolitiska händelseutvecklingen. Tydlighet mellan politikers och chefers ansvar ansågs viktigt, men de förtroendevalda borde i större utsträckning (gärna tillsammans med anställda) orientera sig mot vad som händer med medborgarna i kommunen, för att undersöka politikens utfall och vilka problem som borde upp på dagordningen (SOU 1996:169, s. 138). Ett centralt argument för Kommunala förnyelsekommittén var att det politiska

ansvaret borde vara tydligare och synligare, men det borde lösas genom de förtroendevalda i större utsträckning borde medverka i det vardagspolitiska beslutsfattandet snarare än att helt lämna det till chefer och andra tjänstemän. Formaliseringen av relationen mellan politik och produktion har dock fortsatt och i ﬂera kommuner har det blivit närmast förbjudet för fritidspolitikerna att besöka arbetsplatser eller på annat sätt hålla kontakt med personalen i den kommunala organisationen. Istället har idealet framställts som att de förtroendevalda skall vara ”medborgarnas företrädare” gentemot den kommunala service- och omsorgsproduktionen. Det betyder att ett dualistiskt förhållningssätt mellan politik och förvaltning tenderar att ersätta den historiskt starka traditionen av integrerat förhållningssätt. I denna mening närmar sig det kommunala styrelseskicket det som i långa tider gällt för statsförvaltningen, nämligen en självständig myndighetsorganisation.

Målstyrning och detaljstyrning

Frågan om målstyrning eller detaljstyrning hänger intimt samman med diskussionen om relationen mellan politik och förvaltning (eller politik och produktion som är en mer sentida beteckning). Det handlar om brytningen mellan idéer om hur man kan förena politisk styrning med professionell självständighet – framför allt i en tid då resurserna minskar – och traditionella föreställningar om politisk suveränitet. I takt med att kommunernas ekonomi försämrades under 1980-talet ökade kritiken mot kommunernas bristande effektivitet. Det började argumenteras för effektivare ledarskap och delegerat ekonomiskt ansvar till tjänstemännen. Den politiska styrningen skulle ske i form av att ange mål och ramar samt att följa upp och utvärdera mot dessa mål och ramar. Ett uttryck som ofta används är att politikerna skall ange vad som skall åstadkommas, medan förvaltningen reder ut hur detta skall ske. Det kom att kallas målstyrning. Även om det betraktades som en nyhet i kommunala sammanhang hade denna styrningsfilosofi en tydlig förebild i 1960-talets målstyrningstänkande inom näringslivet och det under 1970-talet uppmärksammade programbudgettänkandet inom statsförvaltningen. Förväntningarna på vad den nya doktrinen skulle medföra var ofta stora. I exempelvis en skrift från Civildepartementet 1988 (I Blickpunkten) framställdes att målstyrning skulle ge ökad effektivitet, effektivare politisk styrning, bättre service, större flexibilitet, vidgat utrymme för de anställda, ökad kommunal självstyrelse samt ett ökat medborgerligt engagemang. I praktiken har det emellertid uppstått en rad problem. Flera forskare har ifrågasatt realismen i målstyrningstänkandet (se framför allt Rombach 1991). Den praktiska utformningen av uppföljning och utvärdering har också utsatts för kritik från forskare och statliga utredningar (för referenser se Montin 2004: 97; se också Lantto 2005). Kommunala förnyelsekommittén riktade också stark kritik mot hur målstyrningen utformats i kommunerna (SOU 1996:169). För det första är målstyrningstänkandet ofta naivt. Det ställs orealistiska förväntningar på att det är politikerna som skall formulera målen och att det skall uppnås stor enighet kring mål på olika nivåer och mellan olika professionella grupper. I själva verket består den kommunala organisationen av ett flertal motstridiga intressen som inte låter sig inordnas i enkla modeller. Det politiska intresset för måldiskussioner är ofta svagt. Målen formuleras främst av tjänstemän. För det andra förutsätter målstyrning att politikernas mål är tillräckligt klara och precisa så att förvaltningen och institutionerna vet vad de förväntas uppnå samt att målen kan följas upp och utvärderas. I själva verket är målen oftast oklara och motstridiga, eller utformade som regler eller vanliga beslut. Personalen vet därmed inte riktigt vad de förväntas uppnå och det är svårt att mäta resultaten. För det tredje är behovet av relevant information vid rätt tidpunkt avgörande för att kunna följa upp och utvärdera verksamheten mot uppställda mål. Informationsflödet som förekommer i en kommun växer, men ofta framförs kritiken att den inte är särdeles politiskt relevant. Informationen är ofta svår att värdera. Dessutom är informationen fragmentarisk och kommer från ett flertal olika källor, ofta bearbetad och tillrättalagd på ett sätt som försvårar mer förutsättningslösa politiska utvärderingar. Är resurserna relaterade till

resursfördelningen kan det stimulera enskilda enheter att framställa sig så duktiga som möjligt. För det fjärde strider målstyrningstänkandet mot den traditionella politikerrollen som innebär att färdriktningen pekas ut på andra sätt, t ex genom principiellt viktiga detaljbeslut eller att politikerna i själva verket är mer intresserade av medlen än av målen. Exempelvis kan det råda fullständig enighet om att vi skall ha god barnomsorg, men det kan råda ideologiska konflikter kring frågan om barnomsorgen skall produceras av egna eller privata arrangörer. Den universella och rationalistiska målstyrningstekniken passar helt enkelt inte i politikens värld. Målstyrning har sitt ursprung i företagsvärlden där ledningen har en tämligen enhetlig inriktning. Den politiska styrningen av en kommun kännetecknas däremot av kompromisser och oklara budskap. För att spetsa till det ytterligare: så länge förvaltningen skall styras gemensamt av majoritet och opposition kan ingen entydig målstyrning etableras (jfr Lantto 2005:190). Trots all kritik har målstyrning blivit en norm i flertalet av landets kommuner. Det är emellertid inte en och samma modell i alla kommunerna, utan de lokala variationerna är stora. I vissa fall talas det om både ”andra” och ”tredje” generationen målstyrning. Det som då ofta avses är att man försöker gå ifrån den ursprungliga hierarkiska modellen och talar mer i termer av idémässig styrning och dialog mellan olika grupper och enheter i den kommunala multiorganisationen. Målstyrning i snävare mening blir något som företrädesvis förväntas ske inom olika verksamheter (verksamhetsutveckling) snarare än som en styrningsstrategi för hela den komplexa kommunala organisationen. Målstyrning bör betraktas som ett uttryck för olika försök att politiskt styra en komplex organisation. Den övergripande filosofi som målstyrning ingår i, tillsammans med andra beteckningar såsom beställarstyrning, avtalsstyrning och balanserade styrkort kan kallas för politisk distansstyrning. Den professionella självständigheten och den administrativa pluralismen är väl etablerat, vilket inte längre ger någon legitimitet åt sådan detaljstyrning som bedrivits tidigare.

Partier och särintressen

Det som beskrivs som ett dilemma mellan parti kontra särintressen är en komplicerad och mångfacetterad problematik. Det är inte självklart att ställa dessa två mot varandra. Partier karakteriseras ofta som organisationer som har ett helhetsperspektiv, men partiernas bildande har sin grund i åsikts- och intressekonflikter i samhället. Helhetsperspektivet är således alltid begränsat och relativt. Partier kan artikulera särintressen i betydelsen att de var för sig företräder vissa grupper framför andra eller vissa teman framför andra. I vissa fall kan det också betraktas som av allmänintresse att tillgodose vissa särintressen. För att belysa frågan om relationen mellan partierna och särintressen, vilket i detta sammanhang definieras som grupper, behov och intressen i det vi idag allmänt kallar för civilsamhället, ges en kort och medvetet tillspetsad karakteristik över partiernas utveckling. I den svenska (och nordiska) demokratiutvecklingen har ”folkrörelsedemokratin” spelat en viktig roll. Vid slutet av 1800-talet organiserade sig människor kring olika samhällsfrågor, framför allt arbete, nykterhet och sociala frågor. De byggde upp alternativ till de odemokratiska och patriarkala maktstrukturer som rådde i samhället. Dessa folkrörelser skapades före partiernas och parlamentarismens genombrott. Det fanns en stark tilltro till att den demokratiska fostran som betonades i dessa rörelser, skulle få inflytande på det demokratiska statsskicket som helhet. Medlemmarna lärde sig både att bli goda lojala medborgare och lojala medlemmar i föreningarna (Elldin 1946). Även om de traditionella partierna har olika rötter och traditioner framstår de gamla folkrörelserna som ett gemensamt ideal, nämligen att de bör bäras upp av ett stort antal medlemmar som på sin fritid medverkar till att forma ett demokratiskt samhälle. De politiska partierna har flera funktioner i samhället (se Montin 2004: 70ff och där angivna referenser). För det första är partierna en del av den frivilliga medborgarorganiseringen med uppdrag att forma basen för den representativa demokratin och därmed länka det civila samhället till staten. För det andra har de politiska partierna en statsbärande roll i betydelsen att de har ansvar för den offentliga makten och politiken. I kommunerna märks detta kanske framför allt genom att de lokala partiföreningarna är en del av och styrs av de nationella partierna. Den nationella partistyrningen är tämligen stark. I kommunerna framträder en tredje funktion som vi kan kalla för ”kommunbärande”. Partierna skall – på liknande sätt som i den nationella representativa demokratin – väga samman olika special- eller särintressen till ett gemensamt intresse. Partierna har ansvar för hela kommunens väl och ve – inte enskilda medborgargruppers. I detta sammanhang kan också framhållas partisystemets betydelse för den kommunala organisationen. Utan partisystemets tvärsektoriella sammanhållande funktion skulle kommunerna falla samman i flera beståndsdelar. Sammantaget kan konstateras att den dominerande demokratisynen i Sverige är och har varit starkt particentrerad. Eftersom partierna tillmäts avgörande betydelse i den svenska demokratin framstår det som särdeles oroväckande att partierna tenderar att omformas från folkrörelsebaserade medlemspartier i riktning mot kampanjpartier med allt färre medlemmar. Rekryteringssvårigheterna ökar och att partiernas medlemskår tenderar att sammanfalla med gruppen förtroendevalda. Antalet förtroendevalda är cirka 50 000 och antalet medlemmar i partierna är 330 000 (Petersson 2005).

De utvecklingstendenser för de politiska partierna, framför allt de medlemsmässigt största (socialdemokraterna, centerpartiet och moderaterna), som framträtt under en följd av år torde ha särskild betydelse för det som ovan kallades partiernas första uppgift, nämligen att vara en länk mellan medborgare och stat/kommun. Partierna har försvagats i civilsamhället samtidigt som de förstärkt sin bundenhet till den offentliga maktens maskineri. De tenderar att förändras från att vara en kraft för folkligt frivilligt deltagande med öppna ideologiska diskussioner i riktning mot att bli toppstyrda organisationer som mobiliserar sina medlemmar och närstående organisationer för att driva centralt definierade politiska inriktningar (Amnå 2005). Partierna är inte i samma behov av medlemmarnas avgifter eller idéer som tidigare. Underifrånprocesser i syfte att forma partiernas politik har blivit allt ovanligare. Istället sker en ökad användning opinionsmätningar och fokusgrupper. I kommunerna är det tjänstemän som i allt större utsträckning får fungera som agenter för ökat medborgardeltagande. Partiernas förankring bland medborgarna som kanal för behov, intressen och idéer om samhällets utveckling på kort och lång sikt har försvagats. En effekt av denna utveckling är att ett fält har öppnats för andra aktörer att forma den politiska dagordningen, att driva ideologiska frågor och forma maktstrukturer. Detta fält bedöms i allmänhet framför allt fyllas av journalister och massmedia (Petersson 2005). I civilsamhället sker emellertid också olika slag av medborgar- och brukarorganisering (som lite slarvigt kan kallas särintressen) som utmanar partierna eller – i bästa fall – kan bidra till att vitalisera lokala partiorganisationer. Nya former av deltagande som tenderar att expandera är brukarinflytande (t ex inom barnomsorg, grundskola och gymnasium), lokala utvecklingsgrupper (framför allt inom lands- och glesbygd), lokala aktionsgrupper (t ex mot nedläggning av skolor eller för att starta friskolor), nya sociala rörelser (djuraktivister, veganrörelsen, ”flyktinggömmare” etc.) och politiska konsumenter (t ex medvetna val av miljövänliga produkter). Relationen mellan partierna och olika särintressen kan tolkas på olika sätt beroende på vilket synsätt på demokrati som man utgår ifrån. Enligt ett samförståndsdemokratiskt perspektiv är syftet att nå kompromisser eller konsensus, antingen genom att valda politiker väger olika intressen och åsikter mot varandra eller genom samförståndsorienterade samtal mellan förtroendevalda och representanter för olika samhällsintressen. Ett majoritetsdemokratiskt synsätt innebär att den politiska majoriteten har skyldighet att besluta i enlighet med vad man finner vara lämpliga och rimliga lösningar. Det betyder att man kan lyssna på särintressen, men det viktigaste är att den politiska majoriteten och ledningen tar ett tydligt politiskt ansvar.

Representativ och kompletterande demokratisk ordning

I avsnittet om få eller många förtroendevalda refererades till den föreställning som kom till uttryck under 1940-talet, nämligen att förtroendeuppdragen bör innehas av den lokala upplysta eliten. Något övrigt omfattande folkligt deltagande i styret av de kommunala frågorna sågs inte som speciellt angeläget. Relationen till medborgarna i allmänhet handlade då, på samma sätt som vid mitten av 1800-talet, om att eliten skall ”bibringa medborgarna politisk fostran”, vilket uppmuntrar ansvarskänsla gentemot det allmänna, utjämnar klassmotsättningar samt ”ger folket i dess helhet ett mera moget politiskt omdöme” (SOU 1945:38, s. 167; jfr Andersson 1966:153). Intresset bland allmänheten för vad som sker i fullmäktige kan inte uteslutas, men det antas att i ”regel torde emellertid de flesta kommunmedlemmarna förhålla sig passiva till kommunalförvaltningen”. Något omfattande medborgardeltagande var således inte att förvänta och inte heller önskvärt: För den stora allmänhetens politiska fostran och för samhällets jämvikt i kritiska skeden torde det vara mera angeläget att den opinionsbildande kärnan i varje kommun består av personer med så djupgående erfarenhet och insikt i samhällsfrågorna som möjligt, än att så många medborgare som möjligt beklädas med uppdrag, vilka icke ge sina utövare tillfälle att förvärva sådan erfarenhet och insikt (SOU 1945:38, s. 169). Rötterna till den deltagarkultur som sedermera kommit att bli ett ideal i kommundemokratiutredningar och i andra sammanhang kan således inte sökas i 1940-talets dominerande föreställningar om vad som kännetecknar en god kommunal demokrati. Snarare är det så att perioden från 1930-talet fram till 1960-talet kan ses som en era då pragmatism, realpolitik och effektivitet stod i förgrunden. Både före och efter denna period har det funnits ett deltagarideal, vilket bland annat kommer till uttryck i historien om socialdemokratin och den kommunala självstyrelsen och demokratin. Under decennierna runt förra sekelskiftet fanns inom socialdemokratin en idéstrid om ”rörelsesocialism” kontra ”statssocialism” (Dahlkvist 1999), vilket blir närmast synonymt med ”kommunsocialism” kontra ”integrationism” (Ekström von Essen 2003). Enkelt uttryckt kan man säga att enligt de kommunsocialistiska idealen skulle den kommunala självstyrelsen byggas underifrån, medan de statssocialistiska idealen handlande om att uppifrån skapa det goda samhället. Det var den senare linjen som avgick med segern och byggande av en ”socialdemokratisk välfärdsbyråkrati” kunde inledas (Ekström von Essen 2003: 94). Det som idag kallas ”deltagardemokrati” är en idé som återuppstod under 1960-talet, men vid denna tid var det ingen kommunaldemokratisk utredning som explicit tog upp frågan om medborgardeltagande annat än i form av att vara förtroendevald (se t ex SOU 1965:6). År 1970 tillsattes en utredning som kom att ägna stor uppmärksamhet kring att vidga medborgarinflytandet över den kommunala verksamheten (SOU 1975:41). Utgångspunkten för utredningen var en servicedemokratisk ordning där effektiviteten betonas i termer av partiernas förmåga att ”forma och genomföra en politik som överensstämmer med medborgarnas önskningar”. När det gäller ”medborgarnas inflytande” så antas att det ”utövas genom de politiska partierna” (SOU 1972:32, s. 6). Några andra former diskuterades inte i utredningsdirektiven. Det kan tolkas både

som en verklighetsbeskrivning och som en önskan. Det var när partierna hade sin glansperiod i termer av höga medlemsantal. Medlemstillströmningen ökade oavbrutet fram till början av 1960-talet. Enligt partiernas egna uppgifter var totalt 1,5 miljoner svenska medlemmar i något politiskt parti 1962 (Bäck & Möller 2003:106). I det statliga utredningsväsendet placerades frågan om medborgarinflytande ”mellan valen” högt på dagordningen under 1970-talet. Utredningen om den kommunala demokratin framhöll att det i samhället som helhet kan iakttas ett ökat krav på ”direkt medverkan i kommunalpolitiken” och att det är viktigt att ”få till stånd en vidgad medverkan och lokalt inflytande för medborgarna även mellan valen” (SOU 1975:41, s.21 och 221). En sådan medverkan antas dock rymmas inom ramen för det representativa systemet. På liknande sätt som drygt 20 år senare framhåller utredningen om den kommunala demokratin att ”En vidsträckt medborgarmedverkan utgör i själva verket en förutsättning för att den representativa demokratin skall fungera väl” (SOU 1975:41, s. 21). Speciell tonvikt läggs vid insyn, medverkan och inflytande i den kommunala planeringen. ”Deltagardemokrati” som ideal ges således en framträdande plats i demokratitänkandet under 1970-talet och blir något som återkommer i alla utredningar sedan dess. Det som ändå bör framhållas som utmärkande för vad man då menade med ”direkt medverkan” är att det huvudsakligen relateras till befintliga organisationer. Sålunda borde medborgarmedverkan i allt väsentligt ske genom ökade kontakter mellan väljare och valda och genom partierna, övriga folkrörelser samt andra sammanslutningar. Vidare betonas att det handlar om beredning och opinionsbildning, inte beslutsfattande och verkställande. Under 1980-talet tonades förväntningarna på långsiktig planering ned och istället kom fokus allt mer att riktas mot den dagliga verksamheten i kommunerna. Medborgarinflytande kom i allt större utsträckning att definieras som brukarinflytande. I början av 1990-talet kom medborgarinflytande i det politiska utflödet att betonas ytterligare, dels genom reglering av olika former av brukarinflytande (under en kort period gjordes försök att ersätta ”brukare” med ”användare”), dels genom att lyfta fram rätten att välja serviceproducent (kundsvalsmodellen och liknande). Valfrihetsidén fick starkt genomslag i flera kommuner och medborgarna började allt oftare kallas ”kunder”. I utredningar kring kommunal demokrati under 1990-talet finner man emellertid inte något entydigt stöd för att införa valfrihet på bred front. I slutbetänkandet från lokaldemokratikommittén omnämns kundval, men utredningen framhåller att det kan ”ifrågasättas om enbart valmöjligheter ger ett tillfredsställande inflytande” (SOU 1993:90, s. 311). I allt väsentligt är det kollektiva former av medborgarinflytande som förordas. Ett förslag som nämnda kommitté framförde var att införa lagstöd för medborgarinitierade kommunala folkomröstningar, vilket kan betraktas som den enda egentliga direkta formen av medborgarinflytande i politiskt beslutsfattande. Kommunala förnyelsekommittén riktade stark kritik mot ”medborgaren som kund” och förordade ett mer integrerat synsätt med betoning på kommunala gemenskapsvärden och rättsäkerhet för medborgarna. Det övergripande perspektiv på relationen mellan medborgare och kommun uttrycktes bland annat på följande sätt: ”Fler måste ges möjlighet att delta och träna sig på att på demokratisk väg lösa gemensamma problem på ett långsiktigt försvarbart sätt” (SOU 1996:169). I linje med dessa tankegångar har det formulerats förslag om ”samråd” med medborgarna ”inför avgöranden av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse” (SOU 2001:89, s. 13).

Alla tidigare idéer om medborgarinﬂytande har lagrats på varandra och en rad nya förslag initierades under de första åren efter sekelskiftet, inte minst i samband med att ”demokratipolitik” etablerades som ett särskilt politikområde (Prop. 2001/02:80). I grova drag kan man säga att för varje årtionde sedan 1940-talet har det tillkommit nya idéer om hur medborgarna kan medverka och utöva inﬂytande (tabell 2). Tabell 2

Översikt över hur medborgarna bör medverka i den kommunala demokratin under olika årtionden.

Årtionden

Hur bör medborgarna medverka?

1940 och 1950-talet

Som förtroendevalda

1960-talet

Som aktiva i partier och genom kontakter med förtroendevalda

1970-talet

Som aktiva i partier samt övriga folkrörelser och sammanslutningar, genom kontakter med förtroendevalda

1980-talet

Samma som ovan, men också som brukare

1990-talet

Som ovan, men också som kunder och deltagare i folkomröstningar

2000-talet

Som medverkande i ett ﬂertal sammanhang och former

Ända sedan 1970-talet har relationen mellan representativ demokrati och ”kompletterande” former av medborgarinflytande diskuterat, men huvudsakligen har det betraktats som relativt oproblematiskt. Så länge det inte handlar om direkt politiskt beslutsfattande har olika former av medborgar- och brukarinflytande i allmänhet inte setts som något hot mot den representativa demokratin i de kommundemokratiska utredningarna, utan tvärtom som ett möjligt sätt att förstärka den. Däremot har delar av den svenska statsvetarkåren under senare tid uppmärksammat demokratipolitiken som den utformas i kommunerna. Man har riktat uppmärksamheten på att i stort sett alla former av medborgarinflytande som går utöver valdeltagande och partiengagemang innebär ett avsteg från idén om politisk jämlikhet (Gilljam & Jodal 2002). I allmänhet har framgången för olika försök som genomförts under årens lopp inte varit så stor när det gäller medborgarinflytande i planeringen (Khakee 1999), eller de senaste årens demokratisatsningar (Gilljam & Jodal 2005). Det finns dock exempel på framgång i vissa avseenden. Fallstudier av brukarinflytande i skolan ger visst stöd för tanken att medverkan stödjer en ”demokratisk fostran” av dem som deltar i brukarstyrelser, det vill säga att deltagarna blir inskolade i den komplexitet som kommunal politik och demokrati innebär. En förutsättning för ett sådant demokratilärande tycks vara att det förs kontinuerliga dialoger mellan kommunledningen och brukarstyrelserna (Jarl 2004). Andra fallstudier pekar i liknande riktning (Lindberg 2005). Kompletterande former av medborgarmedverkan och medborgarinflytande – som ofta beskrivs i termer av deltagardemokrati eller samtalsdemokrati – har således ökat i omfattning under årens lopp, både idémässigt och i den kommunala praktiken. Det bör dock påpekas att alla idéer om kompletterande demokrati inte fallit i god gjord. Exempelvis formulerade demokratiutredningen några förslag som mer eller mindre avfärdades av regeringen, nämligen skilda valdagar, direktval till stadsdelnämnder samt Internet-röstning vid allmänna val. Därtill har idéer om att underlätta för medborgarinitiativ till folkomröstningar inte heller fått något större gensvar. Således kan man säga att det finns en – om än inte tydligt klargjord – gräns för hur långt det är lämpligt att gå när det gäller ”förnyelse” av den kommunala demokratin.

Om vi betraktar idé- och händelseutvecklingen i ljuset av de två inledningsvis presenterade demokratimodellerna framgår det tydligt att inriktningen varit mer mot samförståndsdemokrati än mot majoritetsdemokrati. Utgångspunkten är då att involvering av medborgarna i den kommunala politiken och verksamheten sker i mer eller mindre uttalat syfte att bygga breda samförstånd kring hur olika lokala problem skall lösas och/eller legitimera redan i praktiken fattade beslut.

Sammanfattning och avslutande diskussion

Den historiska exposén visar att det hela tiden funnits en skillnad mellan ideal och praktik och att denna skillnad i vissa avseenden förstärkts under de senaste 30 åren. I stora drag är det två demokratiperspektiv som konkurrerar med varandra: majoritetsdemokrati och samförståndsdemokrati. Generellt sett har det tydligaste idealet under årens lopp varit samförståndsdemokratins ideal, medan den faktiska utvecklingen i flera avseenden har gått i riktning mot majoritetsdemokrati. Ett undantag är inriktningen mot att komplettera och förstärka den representativa demokratin med olika former av medborgardeltagande och medborgarinflytande, något som idémässigt varit tämligen påtaglig sedan 1970-talet. Att det betraktas som ett undantag bygger på tanken att kompletterande medborgardeltagande mellan valen kan förknippas med den samförståndsdemokratiska tankefiguren. En rad olika former av medborgarinflytande har prövats runt om i landet under årens lopp, men framgången har i allmänhet varit tämligen blygsam. Studier av konkreta fall indikerar dock att det kan utvecklas mekanismer som förbinder den ”lilla” med den ”stora” politiken. Andra forskare som kommit fram till liknande slutsatser när det gäller relationen mellan ideal och verklig utveckling av den kommunala politiska styrelsen har framställt det som ett val mellan två olika system. Sålunda skiljer exempelvis Jörgen Westerståhl mellan den ”traditionella svenska modellen” och andra modernare modeller. I den traditionella modellen ”utgör de många oavlönade förtroendevalda ett dominerande inslag och de har uppgifter som både representanter för lokalbefolkningen och som beslutsfattare”. Denna modell skiljer sig från modeller där de förtroendevaldas roll begränsas genom målstyrning, beställar-utförarmodeller eller valfrihetsmodeller. Westerståhls rekommendation är att dessa modeller inte bör kombineras på ett sätt som leder till målkonflikter (Westerståhl 1995). I en senare studie av olika organisationsreformers effekter för den kommunala demokratin menar statsvetaren Johan Lantto att det finns en ”grundläggande målkonflikt” mellan majoritetsdemokrati och samförståndsdemokrati (Lantto 2005:189). Det är exempelvis svårt att både främja en professionell självständighet i förvaltningen och samtidigt stärka alla fritidspolitikernas politiska betydelse för den kommunala verksamhetens mål, inriktning och kvalitet. Denna målkonflikt avser i första hand relationen inom kommunens politiska styrelse (mellan fullmäktige, styrelsen och nämnder) samt relationen mellan kommunens politiska styrelse och förvaltningen/produktionen. Kunskapen om förhållandet mellan styrelsen och kompletterande medborgar- och brukardeltagande är för bristfälligt för att några slutsatser kring eventuella målkonflikter kan dras i det sammanhanget. Att deltagandet är socialt snedfördelat är allmänt känt, men det råder brist på empiriska studier om vilken fördelningspolitisk betydelse de kompletterande formerna har. Är det så att redan politiskt resursstarka grupper och enskilda får ett reellt ökat politiskt inflytande genom de kompletterande formerna av medborgar- och brukardeltagande, eller är det så att de förtroendevalda lyckas ganska väl med att balansera olika intressen och behov? Om vi använder åsiktsöverensstämmelse som ett demokrativärde finns det studier som visar att denna inte påverkas i negativ riktning av ett ökat politiskt deltagande mellan valen bland medborgarna (Wohlgemuth 2004). Det

osäkra kunskapsläget ger argument för studier av relationen mellan majoritetsdemokratiska och samförståndsdemokratiska sätt att organisera den politiska styrelsen och förvaltningen å ena sidan och kompletterande medborgardeltagande å den andra. Ur ett legitimitetsperspektiv kanske en stärkt majoritetsdemokratisk inriktning mycket väl går att förena med ett ökat medborgardeltagande mellan valen.

Referenser

Amnå, Erik (2006), ”Still a Trustworthy Ally? Civil Society and the Transformation of Scandinavian Democracy”, kommande i Journal of Civil Society. Andersson, Hans, G. (1966), “Kommunideologien”, i Wallin, Gunnar, Hans G. Andersson & Nils Andrén (red), Kommunerna i förvandling. Stockholm: Almqvist & Wiksell. Bäck, Henry (1990), ”Varför behöver den kommunala demokratin och självstyrelsen utredas och utforskas så mycket och så ofta?”, i Häggroth, Sören, BengtOwe Birgersson, Henry Bäck & Agneta Bladh, Stat och kommun i omvandling. Fyra uppsatser tillägnade Gunnar Wallin. Stockholm: Stockholms universitet. Statsvetenskapliga institutionen. Rapport nr 1990:1. Bäck, Henry (2000), Kommunpolitiker i den stora nyordningens tid. Malmö: Liber. Bäck, Henry (2002), ”Fragmentering och konsolidering i storstaden”, i Bäck, Henry, Gunnar Gjelstrup, Folke Johansson & Jan Erling Klausen (red), Lokal politik i storstad – stadsdelar i skandinaviska storstäder. Göteborg: Göteborgs universitet, Förvaltningshögskolan. Rapport 46. Bäck, Henry (2005), ”Borgmästarens makt”, Kommunal ekonomi och politik, Volym 9, Nummer 1, ss 7-36. Bäck, Mats & Tommy Möller (2003), Parter och organisationer. Sjätte upplagan. Stockholm: Norstedts Juridik. Dahlkvist, Mats (1999), ”Den instängda demokratin. Rörelsesocialism och statssocialism i svensk arbetarrörelse”, i Civilsamhället som demokratins arena. Demokratiutredningens skrift nr 29, SOU 1999:112. Stockholm: Fakta info direkt. Ekström von Essen, Ulla (2003), Folkhemmets kommun. Socialdemokratiska idéer om lokalsamhället 1939-1952. Stockholm: Atlas Akademi. Elldin, Harald (1946) ”Vad menas med folkrörelser?” i Våra folkrörelser. En läsebok utgiven av ABF:s kulturkommitté. Stockholm: Kooperativa förbundets bokförlag. Gilljam, Mikael & Jörgen Hermansson (red) ( 2003), Demokratins mekanismer. Stockholm: Liber. Gilljam, Mikael & Ola Jodal (2002), ”Medborgarnas demokratiuppfattningar” i Det våras för politiken – trettiotvå artiklar om politik, medier och samhälle. Holmberg, Sören & Lennart Weibull (red). Göteborg: Göteborgs universitet, SOM-institutet. Gilljam, Mikael & Ola Jodal (2005), Demokratiutveckling i svenska kommuner. Del III. Kommunala demokratisatsningar – vägen till en mer vital demokrati? Göteborg: Göteborgs universitet, CEFOS. Granberg, Mikael, Stig Montin & Johan Mörck (2000), Prioriteringspolitik och prioriteringspraktik i ett antal svenska kommuner. Örebro: Örebro universitet. Novemus rapportserie 2000:1. Jacobsson, Kerstin (1999), ”Den offentliga demokratisynen”, i Demokrati och medborgarskap. Demokratiutredningens forskarvolym II. SOU 1999:77.

Jansson, Torkel (1987), Agrarsamhällets förändring och landskommunal organisation. En konturteckning av 1800-talets Norden. Stockholm: Almqvist & Wiksell International. Jarl, Maria (2004), En skola i demokrati? Föräldrarna, kommunen och dialogen. Göteborg: Statsvetenskapliga institutionen. Kaijser, Fritz (1965), Återblick på utvecklingen av förhållandet mellan stat och kommun. Bilaga 9 till SOU 1965:54. Khakee, Abdul (1999). Demokratin i samhällsplaneringen. Medborgarnas erfarenheter. SOU 1999:113. Stockholm: fakta info direkt. Lantto, Johan (2005), Konﬂikt eller samförstånd? Management- och marknadsreformers konsekvenser för den kommunala demokratin. Stockholm: Stockholms universitet, Statsvetenskapliga institutionen. Stockholm Studies in Politics 108. Larsen, Helge O. (2002), “Directly Elected Mayors – Democratic Renewal or Constitutional Confusion?”, i Caulﬁeld, Janice & Helge O. Larsen, Local Government at the Millenium. Opladen: Leske + Budrich. Lidström, Anders (2003), Kommunsystem i Europa. Malmö: Liber. Lindberg, Elisabet (2005), Vad kan medborgarna göra? Fyra fallstudier av samarbetsformer för frivilliga insatser i äldreomsorg och väghållning. Stockholm: Almqvist & Wiksell International. Montin, Stig (1996), Kommunala förnyelseproblem. Bilaga 1 till slutbetänkanden av Kommunala förnyelsekommittén. SOU 1996:169. Montin, Stig (2004), Moderna kommuner. Malmö: Liber. Andra upplagan. Möller, Tommy & Hans Norman (2002), Nittonhundratalets Uppsala. Uppsala stads historia XI. Uppsala: Stadsarkivet. Norell, P O (1989), De kommunala administratörerna. En studie av politiska aktörer och byråkratiproblematik. Lund: Studentlitteratur. Petersson, Olof (2005), De politiska partiernas medlemsutveckling. Stockholm: SNS. (www.sns.se). Proposition 2001/02:80, Demokrati för det nya seklet. Rombach, Björn (1991), Det går inte att styra med mål! Lund: Studentlitteratur. Sahlström, Olle (2003), Den röde patriarken, Don Emelios badkar, Borgen. En trilogi om arbetarrörelsen. Stockholm: Atlas. SOU 1945:38, Riktlinjer för en revision av rikets indelning i borgerliga primärkommuner. SOU 1965:6, Den kommunala självstyrelsens lokala förankring. SOU 1972:32, Kommunalt samlingsstyre eller majoritetsstyre? SOU 1975:41, Kommunal demokrati. SOU 1982:5, Förtroendevalda i kommuner och landstingskommuner. SOU 1989:108, Förtroendevald på 90-talet. SOU 1993:90, Lokal demokrati i utveckling. SOU 1996:169, Förnyelse av kommuner och landsting. SOU 2001:48. Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kommuner och landsting. SOU 2001:89, Att tänka efter före – samråd i kommuner och landsting.

Strandberg, Urban (1998), Debatten om den kommunala självstyrelsen 1962-1994. Hedemora: Gidlunds Förlag. Strömberg, Lars & Jörgen Westerståhl (1983), ”De nya kommunerna”, i Strömberg, Lars & Jörgen Westerståhl (red), De nya kommunerna. En sammanfattning av den kommunaldemokratiska forskningsgruppens undersökningar. Stockholm: Liber Förlag. Strömberg, Thord (194), ”Folkhemmets familjefader”, Bebyggelsehistorisk tidskrift, nr 28. Strömberg, Thord & Ingemar Elander (2001), ”Från lokala välfärdsregimer till fragmenterade partnerskap”, kapitel 6 i Elander, Ingemar (red), Den motsägelsefulla staden. Vardagsliv och urbana regimer. Lund: Studentlitteratur. Wergenius, Hans (1966), ”Förvaltningsstruktur och maktfördelning”, i Wallin, Gunnar, Hans G. Andersson & Nils Andrén (red), Kommunerna i förvandling. Stockholm: Almqvist & Wiksell. Westerståhl, Jörgen (1995), ”Några generella iakttagelser”, kapitel 17 i Jönsson, Sten, Sigvard Rubenowitz & Jörgen Westerståhl (red), Decentraliserad kommun. Exemplet Göteborg. Stockholm: SNS Förlag. Wohlgemuth, Daniel (2004), Påverkan – med vilken verkan? Stockholm: Svenska kommunförbundet & Landstingsförbundet. Åberg, Martin (1998), Samförståndets tid. Konﬂikt, samarbete och nätverk i svensk lokalpolitik. Lund: Historiska Media. Öhrvall, Richard (2004), Hel- och deltidsarvoderade förtroendevalda. Stockholm: Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet & Justitiedepartementet (http://kikaren.skl.se/artikeldokument.asp?C=4363&A=17493&FileID =85641&NAME=Hel%5Fdeltidsarvoderade%2Dfortroendevalda.pdf). Östberg, Kjell (1996), Kommunerna och den svenska modellen. Socialdemokratin och kommunalpolitiken fram till andra världskriget. Stockholm: Symposion.

Politisk styrning och demokrati i kommunerna

Politisk styrning och demokrati i kommunerna Åtta dilemman i ett historiskt ljus

Under 2006 leder Demokrati- och självstyrelseberedningen ett programarbete om den lokala och regionala demokratins förnyelse. Projektet heter Brytpunkt – politikens roll i framtiden. Sveriges Kommuner och landsting vill genom projektet initiera en debatt om möjliga vägval vid förnyelse av det lokala och regionala demokratiska systemet samt skapa mötesplatser för erfarenhetsutbyte om och utveckling av politikens uppdrag i framtiden. Projektet ingår i förbundets prioriterade område ”Demokrati och självstyrelse”. Som ett led i arbetet har rapporten Politisk styrning och demokrati i kommunerna – åtta dilemman i ett historiskt ljus av Stig Montin, tagits fram. Genom att göra internationella jämförelser och skapa historiska perspektiv hoppas vi stimulera till samtal om hur vi ska stärka plattformen för det politiska ledarskapet i framtiden.

Trycksaker från Sveriges Kommuner och Landsting beställs på www.skl.se eller på tfn 020-31 32 30, fax 020-31 32 40. ISBN-10: 91-7164-143-2 ISBN-13: 978-91-7164-143-4

118 82 Stockholm, Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00, Fax 08-452 70 50 info@skl.se, www.skl.se Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet i samverkan

Stig Montin

Brytpunkt POLITIKENS ROLL I FRAMTIDEN