7164-169-4

POSITIONSDOKUMENT OM Statens styrning av kommuner, landsting och regioner

Såväl Ansvarskommittén som Grundlagsutredningen utreder för närvarande de grundläggande strukturerna för den svenska samhällsorganisationen. I det arbetet prövas också relationen mellan staten och den kommunala sektorn.

I detta positionsdokument redovisar Sveriges Kommuner och Landsting sin syn på vilka principer som bör vägleda statens styrning av kommuner, landsting och regioner.

Positionspappret, som antogs av förbundsstyrelserna den 16 juni 2006, är en komplettereing och fördjupning av förbundens tidigare ställningstaganden om den kommunala självstyrelsen och relationerna mellan staten och den kommunala sektorn. Det innehåller förslag dels om principer för statens styrning, dels om en process med syfte att säkra principernas tillämpning i samband med ny lagstiftning.

TRYCKSAKER FRÅN SVERIGES KOMMUNER OCH LANDSTING BESTÄLLS PÅ WWW.SKL.SE ELLER PÅ TFN 020-31 32 30, FAX 020-31 32 40.

ISBN-10� 91-7164-169-6 ISBN-13� 978-91-7164-169-4

118 82 Stockholm, Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00, Fax 08-452 70 50 info@skl.se, www.skl.se Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet i samverkan

Statens styrning av kommuner, landsting och regioner

1

POSITIONSDOKUMENT OM

Statens styrning av kommuner, landsting och regioner

Sveriges Kommuner och Landsting 118 82 Stockholm, Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00, Fax 08-452 70 50 info@skl.se, www.skl.se © Sveriges Kommuner och Landsting Grafisk form och produktion KLF Grafisk Produktion Tryck KLF Grafisk Produktion, Stockholm 2006 ISBN-10� 91-7164-169-6 ISBN-13� 978-91-7164-169-4

Förord

Två stora utredningar, Ansvarskommittén och Grundlagsutredningen, utreder för närvarande de grundläggande strukturerna för den svenska samhällsorganisationen. I det arbetet är prövas också relationen mellan staten och den kommunala sektorn. Hur ska samspelet se ut mellan staten och kommuner, landsting och regioner? Hur kan de värden som den kommunala självstyrelsen bidrar till värnas i det nationella beslutsfattandet?

I detta dokument redovisar Sveriges Kommuner och Landsting1 sin syn på vilka principer som bör vägleda statens styrning av kommuner, landsting och regioner. Positionspappret, som antogs av förbundsstyrelserna den 16 juni 2006, är en komplettereing och fördjupning av förbundens tidigare ställningstaganden om den kommunala självstyrelsen och relationerna mellan staten och den kommunala sektorn. Det innehåller förslag dels om principer för statens styrning, dels om en process med syfte att säkra principernas tillämpning i samband med ny lagstiftning.

I dokumentet diskuteras alltså vilka principer som vid en given uppgiftsfördelning ska vägleda statens styrning av kommuner och landsting.

Principer för själva uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun tar förbunden upp i andra sammanhang.

Positionspappret utgör ett underlag för förbundens agerande i Ansvarskommittén, men också för diskussioner i Grundlagsutredningen om hur skyddet för den kommunala självstyrelsen bör utformas. Med hänsyn till det senare syftet biläggs förslag till innehåll i grundlagsregleringen av den kommunala självstyrelsen.

Stockholm i juli 2006 BoPer Larsson bitr chef sektionen för Demokrati och Styrning

Åsa Ehinger Berling projektledare Ansvarsprojektet

1. Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet i samverkan

4

Innehåll

Förord

3

Sammanfattning

5

Den kommunala självstyrelsens värden

6

Nationella värden

7

System för att skapa balans mellan nationella och lokala intressen

8

Hur bör principerna för statens styrning tillämpas?

12

Avvägning mellan kommunal självstyrelse och nationella värden

14

Bilaga: Förslag till innehåll i grundlagsregleringen av den kommunala självstyrelsen

21

5

Sammanfattning

Positionsdokumentet avser att redovisa förbundens syn på vilka principer som bör vägleda statens styrning av kommuner, landsting och regioner. Det innehåller förslag om dels principer för statens styrning, dels en process med syfte att säkra principernas tillämpning i samband med ny lagstiftning.

Förslag till innehåll i grundlagsregleringen av den kommunala självstyrelsen som speglar förslagen i positionsdokumentet biläggs.

Positionsdokumentet föreslår att beslut som innebär begränsningar av den kommunala självstyrelsen endast får fattas av riksdagen, och om beslutet är nödvändigt för att tillgodose väsentliga nationella värden. Vidare föreslås att statens styrning så långt möjligt ska ske med medel som inte begränsar den kommunala självstyrelsen, och inte vara mer omfattande än vad som krävs för att uppnå de nationella värden som eftersträvas.

För att säkra tillämpningen av dessa principer föreslås att lagförslag som påverkar den kommunala självstyrelsen blir föremål för konsekvensanalys utifrån de föreslagna principerna, och att politiska företrädare för kommuner och landsting ges möjlighet att tillföra sina perspektiv på lagförslagen.

Vidare föreslås att regeringen årligen förelägger riksdagen en skrivelse om den kommunala självstyrelsens utveckling.

Dokumentet beskriver olika former av statliga styrmedel. Indirekta styrmedel påverkar förutsättningarna för kommunernas och landstingens verksamhet samt skapar drivkrafter för en önskvärd utveckling av verksamheten medan direkta styrmedel reglerar verksamhetens resultat eller beslutsprocesser. Vidare identifieras tre kategorier av kommunalt ansvar – egenansvar, verksamhetsansvar och utföraransvar – med varierande grad av statlig styrning. Utifrån fem nationella värden – demokrati, samhällsekonomisk stabilitet, rättssäkerhet, effektivitet och likvärdighet – diskuteras lämpliga val av styrmedel med hänsyn till den kommunala självstyrelsen.

6

Den kommunala självstyrelsens värden Kommuner och landsting har en viktig roll i den svenska samhällsmodellen och ansvarar för en betydande del av det offentliga åtagandet. Regeringsformen slår också fast att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och kommunal självstyrelse2, att beslutanderätten i kommuner och landsting utövas av valda församlingar och att kommuner och landsting får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter.

Motiven för denna decentraliserade samhällsmodell är att kommunal självstyrelse förverkligar viktiga värden för medborgarna: När frågor avgörs lokalt och regionalt har medborgarna möjligheter till inflytande över sin vardag och över den lokala och regionala samhällsutvecklingen. Närheten till den verklighet som besluten rör ger människor möjlighet att delta i såväl samtal om avvägningar och prioriteringar som praktisk problemlösning. Ett brett ansvar för kommuner och landsting möjliggör en helhetssyn på hur olika behov och rättigheter ska kunna tillgodoses utifrån befintliga resurser.

Vidare innebär ett decentraliserat ansvar att en effektiv verksamhet kan formas utifrån varierande lokala och regionala förutsättningar. Genom den lokala och regionala representativa demokratin har de beslut som fattas och de prioriteringar som görs en medborgerlig förankring. Uppdraget att vara förtroendevald ger samtidigt ett betydande antal medborgare skolning och särskilda insikter i vad ansvar för gemensamma angelägenheter och resurser innebär. Europarådets konvention om kommunal självstyrelse och EU:s subsidiaritetsprincip är uttryck för samma grundsyn.

2.

Vår kursivering

7

Nationella värden

Genom att kommunerna, landstingen och regionerna har ett omfattande ansvar, föreligger samtidigt ett starkt nationellt intresse av den kommunala verksamheten. Staten har ett intresse av att kommuner och landsting förverkligar de värden som tillgodoses genom kommunal självstyrelse, men även nationella värden som t.ex. demokrati, samhällsekonomisk stabilitet, rättssäkerhet, effektivitet och likvärdighet. De nationella värdena och självstyrelsen går för det mesta att förena. Men det förekommer också situationer där de står i motsättning till varandra. Det är staten som har ansvar för att göra den slutgiltiga avvägningen mellan nationella och lokala respektive regionala intressen.

Sveriges Kommuner och Landsting anser dock inte att staten på ett tillfredsställande sätt tagit hänsyn till de värden som förverkligas genom den kommunala självstyrelsen. Förbunden har därför kritiserat staten för att genom sin styrning begränsa kommunernas och landstingens självstyrelse och därmed deras möjligheter att förverkliga viktiga medborgarvärden.

Detta har beskrivits utförligt i andra sammanhang och utvecklas inte vidare här. Enligt förbundens uppfattning är det däremot angeläget att det finns principer som vägleder riksdagens beslut vid lagstiftning som styr verksamheten i kommuner och landsting. I det följande presenteras förbundens förslag för hur dessa principer bör utformas respektive tillämpas.

8

System för att skapa balans mellan nationella och lokala intressen Sveriges Kommuner och Landsting föreslår en ny ordning för att skapa balans mellan nationella och lokala intressen. Utgångspunkten är att det är Sveriges riksdag som slutgiltigt avgör hur grundlagens bestämmelser om kommunal självstyrelse ska tolkas.

Den svenska folkstyrelsen förverkligas – förutom genom ett representativt och parlamentariskt statsskick – genom kommunal självstyrelse.

Den kommunala självstyrelsen innebär att invånarna i en kommun eller ett landsting har rätt och ansvar att själva styra angelägenheter som har ett lokalt resp. regionalt intresse. Självstyrelsen utövas av beslutande församlingar som invånarna utser genom direkta och fria val. Dessa beslutande församlingar har därmed ett odelat ansvar inför sina väljare.

Den kommunala självstyrelsen är dock inte total utan måste kunna vägas mot viktiga nationella värden. Men eftersom självstyrelsen förverkligar viktiga medborgarvärden får den inte begränsas på ett lättvindigt sätt.

Riksdagen bör därför besluta att ålägga sig själv restriktioner vid lagstiftning som riskerar att begränsa självstyrelsen. Först och främst får beslut som innebär begränsningar av den kommunala självstyrelsen endast fattas av riksdagen och endast under förutsättning att beslutet är nödvändigt för att tillgodose väsentliga nationella värden. Vidare ska statens styrning av politikområden som omfattas av kommunernas verksamhetsansvar så långt möjligt ske med medel som inte begränsar den kommunala självstyrelsen.

Det betyder att man i första hand bör använda sig av indirekta styrmedel.

Först när man konstaterat att sådana styrmedel inte står till buds eller att de har en otillräcklig effekt när det gäller att tillgodose de nationella värdena kan självstyrelsen begränsas. Riksdagen ska i dessa fall välja styrmedel som inte är så omfattande att de begränsar självstyrelsen mer än vad som krävs för att uppnå de syften som eftersträvas.

För att såväl valet av styrmedel som avvägningen mellan nationella värden och kommunal självstyrelse ska ske med stor omsorg föreslås en särskild process. Den innebär att lagförslag som påverkar den kommunala självstyrelsen blir föremål för konsekvensanalys utifrån de föreslagna principerna och att politiska företrädare för kommuner och landsting ges möjlighet att tillföra sina perspektiv på lagförslagen.

9

Principerna bör ges en sådan tyngd att de förs in i grundlag som ett skydd för den kommunala självstyrelsen (se bilaga). Principerna kan visserligen kritiseras för att inte tydligt ange var gränsen mellan självstyrelse och olika nationella värden går och därmed kunna bli föremål för en juridisk prövning. Det är dock tveksamt om detta är vare sig önskvärt eller möjligt.

Idén är istället att regering och riksdag involverar politiska företrädare för den lokala och regionala nivån i en dialog om de avvägningar som måste göras. Denna dialog mellan folkvalda på olika nivåer blir alternativet till en juridisk prövning och förutsätts medverka till en ömsesidig förståelse och ett samspel utifrån medborgarnas behov och intressen.

Den ordning som föreslås består således av följande fyra komponenter: - Principer för statens styrning av kommuner och landsting - Konsekvensanalys - Överläggningar - Självstyrelseprövning

Principer för statens styrning Vid all reglering av verksamheten i kommuner och landsting tillämpas följande principer: - Beslut som innebär begränsningar av den kommunala självstyrelsen får endast fattas av riksdagen och om beslutet är nödvändigt för att tillgodose väsentliga nationella värden - Statens styrning av politikområden som omfattas av kommunernas verksamhetsansvar ska så långt möjligt ske med medel som inte begränsar den kommunala självstyrelsen och inte vara mer omfattande än vad som krävs för att uppnå de nationella värden som eftersträvas

10

Konsekvensanalys När regeringen utarbetar förslag till lagstiftning som påverkar kommuner och landsting ska man göra en konsekvensanalys om hur förslaget påverkar den kommunala självstyrelsen. En sådan analys ska innehålla en beskrivning av - nationella värden som eftersträvas - statliga styrformer som föreslås tillämpas - konsekvenser för kommunernas eller landstingens ekonomi och självstyrelse Regeringen skall sedan utifrån dessa beskrivningar kunna visa att - graden av kommunalt ansvar (dvs. eget ansvar, verksamhetsansvar eller utföraransvar) motsvarar graden av nationellt resp. lokalt intresse - den föreslagna formen av statlig styrning inte begränsar självstyrelsen mer än andra tänkbara styrformer eller är mer omfattande än vad som krävs för att tillgodose det (eller de) nationella värde(n) som eftersträvas - ökade kostnader för kommuner och landsting täcks av staten i enlighet med finansieringsprincipen Regeringen skall slutligen kunna redovisa motiven för den avvägning man gjort mellan nationella värden och de värden som förverkligas genom kommunal självstyrelse.

Överläggningar Förslaget och konsekvensanalysen blir föremål för överläggningar mellan politiska företrädare för kommun- och landstingssektorn och för det departement som tagit fram förslaget. Protokoll från överläggningarna bifogas förslaget så att riksdagen kan ta del av de uppfattningar som kommun- och landstingssektorns företrädare framfört.

11

Självstyrelseprövning Om kommun- och landstingssektorns företrädare inte anser att regeringens proposition överensstämmer med grundlagens bestämmelser om kommunal självstyrelse och principerna för statens styrning har man rätt att begära att riksdagen ska göra en särskild självstyrelseprövning. Det innebär att det ansvariga utskottet i samband med behandlingen av den aktuella propositionen kallar politiska företrädare för kommun- och landstingssektorn till överläggningar i ärendet. Utskottets betänkande skall redovisa de synpunkter som framförs vid dessa överläggningar.

Kontinuerlig uppföljning av utvecklingen Det finns en risk att måttliga begränsningar av självstyrelsen inom en rad olika politikområden vilka var för sig bedöms acceptabla tillsammans kan medföra en väsentlig inskränkning av självstyrelsen. Det är därför angeläget att riksdagen regelbundet skaffar sig en samlad bild av utvecklingen. Det bör ske genom att regeringen årligen upprättar en skrivelse till riksdagen där man analyserar utvecklingen av den kommunala självstyrelsen utifrån de beslut som riksdag, regering och myndigheter fattat. Skrivelsen bör tas fram i samspel med kommun- och landstingssektorn, behandlas av berörda riksdagsutskott och av konstitutionsutskottet när det gäller den generella tillämpningen av principerna för statens styrning.

12

Hur bör principerna för statens styrning tillämpas?

I det följande diskuteras hur de förslagna principerna för statens styrning skulle kunna tillämpas. En utgångspunkt för diskussionen är att staten förfogar över olika medel för att medverka till att viktiga nationella intressen tillgodoses.

Medel för statens styrning Några av dessa medel påverkar förutsättningarna för kommunernas och landstingens verksamhet och är indirekta i den meningen att de inte innehåller någon reglering av hur verksamheten bedrivs. Exempel är system för ekonomisk utjämning, högskoleutbildning för kompetensuppbyggnad för kommunala verksamheter och finansiering av forskning och kunskapsutveckling.

Andra indirekta åtgärder syftar till att skapa drivkrafter för en önskad utveckling. Exempel på sådana drivkrafter är system för uppföljning och jämförelser av resultat resp. för spridning av kunskap. Andra exempel handlar om att medborgare ges rätt att välja viss service utanför den egna kommunen eller landstinget eller ges garantier för att erhålla viss service i en annan kommun eller landsting om denna inte levereras inom utlovade tidsfrister. Handlingsplaner och särskilda projektmedel tillhör också denna kategori.

Genom lagstiftning eller annan reglering och/eller specialdestinerade statsbidrag kan staten direkt styra kommunernas och landstingens verksamhet. Det handlar dels om generella spelregler för kommunernas och landstingens verksamhet, dels om specifika bestämmelser för vad och hur kommuner och landsting ska göra respektive åstadkomma inom olika verksamheter och politikområden. Därtill kommer den kontroll som staten utövar genom tillsyn och domstolsprövning.

13

Självstyrelsens omfattning inom olika politikområden En annan utgångspunkt för diskussionen är att graden av kommunalt respektive nationellt intresse och därmed graden av kommunalt självbestämmande varierar för olika politikområden. Kommunernas och landstingens uppgifter bör därför delas in i tre kategorier av kommunalt ansvar: egenansvar, verksamhetsansvar och utföraransvar.

Kommuner och landsting har ett eget ansvar för angelägenheter som i huvudsak är av lokalt eller regionalt intresse. Det innebär att staten inte reglerar sådana angelägenheter.

Kommuner och landsting har ett verksamhetsansvar för angelägenheter där det både finns nationella och lokala intressen. Det nationella intresset av i första hand likvärdighet kan motivera en statlig styrning av dessa uppgifter.

Kommuner och landsting har ett utföraransvar för angelägenheter där det nationella intresset dominerar. Det kan innebära en stark statlig detaljreglering av både innehåll och genomförande och ett minimalt utrymme för kommunalpolitiska prioriteringar. För uppgifter med utföraransvar skulle man kunna överväga ett statligt huvudmannaskap. Det kan dock finnas motiv för att uppgifterna genomförs i kommunal regi, som t.ex. att de har nära koppling till andra kommunala verksamheter och att ett kommunalt huvudmannaskap därför ger samordningsvinster, att kommunens lokalkännedom ökar effektiviteten eller att det helt enkelt inte finns någon lämplig form för ett statligt huvudmannaskap. Vid en långtgående detaljreglering av uppgifter med kommunalt utföraransvar men helt utan kommunal kontroll över verksamhetens kostnader är det rimligt att staten svarar för finansieringen genom specialdestinerade statsbidrag.

14

Avvägning mellan kommunal självstyrelse och nationella värden I det följande diskuteras vilka medel staten kan använda för att tillgodose olika nationella värden utan att allvarligt inskränka den kommunala självstyrelsen. Frågan är dels i vad mån ett nationellt intresse motiverar statlig styrning av kommunernas och landstingens verksamhet och dels hur i så fall denna styrning kan utformas på ett acceptabelt sätt utifrån den kommunala självstyrelsen.

Demokrati Det är ett nationellt intresse att medborgarna har samma grundläggande demokratiska rättigheter respektive möjligheter till inflytande och att den kommunala demokratins former läggs fast i lag när det gäller rösträtt, valsystem osv. Däremot bör detaljregleringen av den kommunala demokratins konstitutionella utformning minska jämfört med idag samtidigt som utrymmet ökar för variationer mellan olika kommuner och landsting.

Samhällsekonomisk stabilitet Verksamheten i kommuner och landsting tar i anspråk en betydande andel av BNP och av den offentliga konsumtionen. Beskattningsrätten och den höga graden av egenfinansiering ger kommuner och landsting ett stort ansvar som även omfattar samhällsekonomin i stort. Det är därför rimligt att ställa samma krav på kommuner och landsting som på staten att agera ansvarsfullt. Detta överensstämmer också med kommunernas och landstingens egna intressen. Allmänna spelregler om god ekonomisk hushållning och bestämmelser om ekonomi i balans bör därför betraktas som en rimlig begränsning av den kommunala självstyrelsen. Staten måste dessutom ta ansvar för såväl den samhälls- som kommunalekonomiska stabiliteten genom en ansvarsfull tillämpning av finansieringsprincipen.

15

Erfarenheten visar att det kan uppkomma situationer där samhällsekonomin utsätts för stora påfrestningar som kräver extraordinära insatser från statsmaktens sida. Under sådana mycket speciella omständigheter måste kommun- och landstingssektorn i likhet med övriga samhällssektorer vara beredd att underkasta sig restriktioner. Sådana restriktioner bör i första hand genomföras i form av frivilliga överenskommelser och kan bara accepteras under begränsad tid.

Rättssäkerhet Det är ett nationellt intresse att alla människor behandlas i enlighet med rättsstatens principer. Det handlar om likabehandling, förutsebarhet, skydd mot diskriminering etc. men också rätt till insyn, möjligheter till överklagande osv. Rättsäkerhet kan upprätthållas dels genom allmänna principer som tillämpas inom all verksamhet, dels om specifika bestämmelser inom olika verksamhetsområden för hur frågor ska hanteras.

Effektivitet Det är ett gemensamt intresse för alla samhällsnivåer att den offentliga verksamheten bedrivs effektivt. Ytterst är det samma resurser som ska tas i anspråk av de olika nivåerna. Statens roll gentemot kommuner och landsting bör i detta sam¬man¬hang vara indirekt: Genom högskoleutbildning underlättar man kommunernas och landstingens personalförsörjning och bidrar långsiktigt till en effektiv verksamhet. Genom system för att sprida nya kunskaper och resultat från nationella effektivitetsstudier och kvalitetsgranskningar av olika verksamhetsområden kan staten ge ett värdefullt tillskott till kommunernas och landstingens eget förnyelsearbete, inte minst genom att synliggöra brister och tillkortakommanden. Denna typ av indirekta åtgärder bör dock inte följas av någon statlig reglering som styr hur kommuner och landsting ska agera för att verksamheten ska bli mer effektiv. Det är tvärtom viktigt att kommuner och landsting har ett odelat ansvar för att omsätta kunskaper om hur tjänsteproduktionen fungerar till en mer effektiv verksamhet.

16

Likvärdighet Krav på en nationellt likvärdig samhällsservice (för uppgifter med verksamhetsansvar) för alla medborgare i hela landet har en bred acceptans.

Men även om begreppet har en positiv laddning så är dess innebörd många gånger oklar och skiftande. En nationellt likvärdig samhällsservice är inte exakt lika i olika delar av landet men den är jämförbar, dvs. någorlunda lika.

Kravet på att kommuner och landsting ska tillhandahålla en likvärdig service bör ta fasta på resultatet. Det är värdet eller utbytet för medborgarna som ska vara jämförbart – inte mixen av de olika förutsättningar som tillsammans bidrar till servicens värde. Det är därför oacceptabelt att staten, utifrån ett likvärdighetsmotiv3 reglerar organisation, bemanning, behörighet osv.

Staten kan använda sig av olika strategier för att åstadkomma en likvärdig samhällsservice. Följande uppsättning av statliga styråtgärder visar en rimlig avvägning mellan nationell likvärdighet och kommunal självstyrelse: - Staten bör först och främst ange nationella mål för vilka resultat som ska uppnås genom en viss verksamhet. Det finns idag en hög grad av konsensus i det svenska samhället om sådana mål. Man kan därför utgå från att kommunerna och landstingen strävar efter att uppnå målen.

- De nationella resultatmålen bör vara relativt övergripande och principiella.

Målens utformning kan dock variera för olika politikområden. Medan t ex vårdens innehåll formas utifrån individuella behov som skall tillgodoses så syftar skolans verksamhet även till att tillgodose samhällets behov av att alla medborgarna har vissa grundläggande kunskaper och värderingar.

Det är rimligt att man på nationell nivå anger vilka dessa kunskaper och värderingar är. Det är också rimligt att nationellt ange grundläggande bestämmelser om skolplikten.

- Staten bör ansvara för att – i samspel med kommuner och landsting – upprätta system för utvärdering, uppföljning och jämförelser av i vilken utsträckning som de nationella resultatmålen uppnåtts i olika kommuner.

Detta ger såväl medborgare som politiker och tjänstemän möjlighet att jämföra sin egen kommun med övriga. Sådana jämförelser blir därmed en drivkraft för förbättringar och ett underlag för det politiska samtalet om prioriteringar. Det nationella intresset av att kunna värdera och följa upp det nationella kravet på likvärdighet motiverar en tvingande reglering av kommunernas och landstingens uppgiftsskyldighet. En sådan begränsning av självstyrelsen är därför godtagbar. Däremot bör kommuner och landsting ha det fulla ansvaret för att vidta de åtgärder som erfordras med anledning av det som kommer fram vid jämförelserna.

3.

Det kan dock finnas andra motiv för statlig reglering, se avsnittet Övrigt nedan.

17

-

-

Staten kan besluta om garantier som ger medborgare som inte erhåller viss service inom viss tid rätt att erhålla motsvarande service i annan kommun eller landsting på hemkommunen/landstingets bekostnad. Vårdgarantin och rätten att söka gymnasieutbildning i annan kommun är exempel på detta. ”Garantier” innebär dels att medborgarna får tillgång till en viss service om denna inte kan tillhandahållas i den egna kommunen eller landstinget, dels att staten skapar drivkrafter för att enskilda kommuner och landsting ska förbättra tillgängligheten för sina medborgare. Det är dock angeläget att garantier begränsas till situationer där medborgarnas intresse av en nationellt likvärdig service är särskilt stort. Ett alternativ till att staten utfärdar bindande garantier är att kommuner eller landsting träffar frivilliga överenskommelser som vidgar medborgarnas möjligheter att få sina behov tillgodosedda.

Staten bör även i fortsättningen skapa likvärdiga förutsättningar för kommunernas verksamhetsansvar genom i första hand ekonomisk utjämning men också eftergymnasial utbildning av personal som tjänstgör inom den kommunala verksamheten samt finansiering av forskning och kunskapsutveckling av värde för kommuner och landsting.

18

Den statliga styrstrategi för att skapa likvärdighet som beskrivits ovan förutsätts leda till att kommuner och landsting utifrån de förutsättningar som skapas genom ekonomisk utjämning, utbildad personal samt den kunskap som forskning och utvecklingsarbete genererar: - strävar mot samma nationella mål, - jämför resultat som underlag för prioriteringar och förbättringsarbete och - uppfyller nationellt fastställda garantier Strategin innebär att staten avstår från att reglera hur verksamheten ska bedrivas. Åtgärderna som föreslås bör ändå kunna leda till att icke önskvärda skillnader mellan kommuner och mellan landsting på sikt kommer att minska. Strategin garanterar dock inte att samhällsservicen vid en given tidpunkt kommer att ge alla medborgare lika stort utbyte. Däremot skapar den förutsättningar och drivkrafter för en utveckling där kommuner och landsting med sämre resultat kan förbättra dessa för att så småningom bli lika bra som de med goda resultat. Istället för att eftersträva nationell likhet genom statlig detaljreglering eller genom miniminivåer för samhällets service, bör staten skapa förutsättningar och drivkrafter för utveckling. Staten delar därmed ansvaret med kommuner och landsting för att ingen enskild medborgare lämnas åt sitt öde.

Inom vissa områden (uppgifter med utföraransvar) kan det dock finnas ett nationellt intresse av att skapa likhet i hela landet och att de ”mjuka” styrmedel som anvisas ovan bedöms vara otillräckliga. Det kan handla om att sätta ett tak för en avgiftstaxa, ett golv för ersättningsnivåer eller om rättighetslagstiftning. Man kan i sådana fall ifrågasätta om kommuner eller landsting ska behålla huvudmannaskapet. Om staten inte kan acceptera olikheter och därmed utrymme för lokalpolitiska beslut, men det finns starka skäl för att kommunen eller landstinget ändå ska driva verksamheten, är det rimligt att staten svarar för eller anvisar medel för finansieringen.

19

Övrigt Statens reglering kan utöver vad som tidigare sagts beröra kommuner och landsting i deras egenskap som arbetsgivare, måltidsproducent, fastighetsägare etc. Här omfattas kommuner och landsting av samma lagstiftning som andra arbetsgivare, måltidsproducenter etc. Vidare måste kommuner och landsting kunna omfattas av säkerhetsföreskrifter mm av produktionsmässig karaktär. Det finns en stark kritik från kommun- och landstingssektorn mot en omfattande myndighetsreglering inom t.ex. arbetsmiljöområdet.

Det finns skäl att agera för att söka förändra sådan reglering. Detta sker dock inte med utgångspunkt från principen om kommunal självstyrelse och inte med hjälp av det system som beskrivs ovan.

Bilaga

20

Förslag till innehåll i grundlagsregleringen av den kommunala självstyrelsen -

-

-

4.

Den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.

Den kommunala självstyrelsen innebär att invånarna i en kommun eller ett landsting har rätt och ansvar att själva styra angelägenheter som har ett lokalt resp. regionalt intresse och som inte genom lag tillkommer annan.

Självstyrelsen utövas av beslutande församlingar som invånarna utser genom direkta och fria val.

Kommuner och landsting har rätt att ta ut skatt för sina utgifter och att besluta att kostnader för tjänster helt eller delvis finansieras genom avgifter.

Beslut som innebär begränsningar av den kommunala självstyrelsen får endast fattas av riksdagen och om beslutet är nödvändigt för att tillgodose väsentliga nationella värden.

Statens styrning av politikområden som omfattas av kommunernas verksamhetsansvar ska så långt möjligt ske med medel som inte begränsar den kommunala självstyrelsen och inte vara mer omfattande än vad som krävs för att uppnå de nationella värden som eftersträvas.

När staten fattar beslut som innebär ökade kostnader för kommuner och landsting ska medel anvisas som täcker dessa kostnader.

Ny lagstiftning som påverkar den kommunala självstyrelsen ska föregås av konsekvensanalys, överläggningar och – om kommun- och landstingssektorns företrädare så begär – en särskild självstyrelseprövning i samband med riksdagsbehandlingen.

Förslaget avser innehållet i grundlagsregleringen av självstyrelsen och inte den lagtekniska utformningen.

21

POSITIONSDOKUMENT OM Statens styrning av kommuner, landsting och regioner

Såväl Ansvarskommittén som Grundlagsutredningen utreder för närvarande de grundläggande strukturerna för den svenska samhällsorganisationen. I det arbetet prövas också relationen mellan staten och den kommunala sektorn.

I detta positionsdokument redovisar Sveriges Kommuner och Landsting sin syn på vilka principer som bör vägleda statens styrning av kommuner, landsting och regioner.

Positionspappret, som antogs av förbundsstyrelserna den 16 juni 2006, är en komplettereing och fördjupning av förbundens tidigare ställningstaganden om den kommunala självstyrelsen och relationerna mellan staten och den kommunala sektorn. Det innehåller förslag dels om principer för statens styrning, dels om en process med syfte att säkra principernas tillämpning i samband med ny lagstiftning.

TRYCKSAKER FRÅN SVERIGES KOMMUNER OCH LANDSTING BESTÄLLS PÅ WWW.SKL.SE ELLER PÅ TFN 020-31 32 30, FAX 020-31 32 40.

ISBN-10� 91-7164-169-6 ISBN-13� 978-91-7164-169-4

118 82 Stockholm, Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00, Fax 08-452 70 50 info@skl.se, www.skl.se Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet i samverkan

Statens styrning av kommuner, landsting och regioner