7164-339-1

Välfärdsmysteriet?

Kommunsektorns utveckling 1980–2005

Per-Lennart Börjesson

Välfärdsmysteriet?

Kommunsektorns utveckling 1980–2005

Per-Lennart Börjesson

2 Välfärdsmysteriet

Sveriges Kommuner och Landsting 118 82 Stockholm Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00 Fax 08-452 70 50 info@skl.se, www.skl.se

© Sveriges Kommuner och Landsting 2:a reviderade upplagan, november 2008 Text och beräkningar Per-Lennart Börjesson och Anders Jonsson Grafisk form och produktion Elisabet Jonsson Omslagsillustration Jan Olsson Form & Illustration ab Tryck LjungbergsTryckeri ab, Klippan Papper Lessebo Linné naturvit 250 gr (omslag), Maxioffset 120 gr (inlaga) Typsnitt BerlingNova och Charlotte Sans skl. isbn 978-91-7164-384-1

3

Förord Sveriges Kommuner och Landsting publicerar med jämna mellanrum analyser av kommunernas och landstingens ekonomiska framtidsutsikter. I rapportserien Ekonomirapporten redovisas två gånger per år en bedömning av den aktuella ekonomiska situationen och utvecklingen under de närmaste åren. Med jämna mellanrum har också mer långsiktiga analyser av behov och resurser för kommunsektorns verksamhet publicerats.

Denna rapport är resultatet av ett omfattande och banbrytande arbete med att ta fram pålitliga tidsserier för bland annat kostnaderna för de viktigaste kommunala verksamhetsområdena för en längre tidsperiod (1980–2005). Rapporten är i första hand avsedd att tjänstgöra som underlag till förbundets kommande långtidsutredning, men den ger också värdefull kunskap vid analys och bedömningar av kommunernas och landstingens aktuella ekonomiska situation.

Det huvudsakliga arbetet med rapporten har bedrivits i en projektgrupp på sektionen för ekonomisk analys på avdelningen för ekonomi och styrning. Gruppen har bestått av Jessica Bylund, Per-Lennart Börjesson, Jonas Eriksson och Anders Jonsson. Övriga medarbetare på sektionen har bidragit med värdefulla synpunkter.

Projektgruppen svarar själv för de analyser och slutsatser som presenteras. Rapporten har således inte varit föremål för ställningstagande av förbundets politiska styrelse.

Stockholm i augusti 2008 Maj-Lis Åkerlund Sektionen för ekonomisk analys Avdelningen för ekonomi och styrning

4 Välfärdsmysteriet

Innehåll Inledning 5 1 Sammanfattning 7 2 Välfärd – mer än allmän välfärd 15 Välfärdsutvecklingen 15 Det finns flera motiv för skattefinansierad produktion 18 Kommunsektorn har vuxit mer än staten 19 3 Mer resurser men färre egen personal 23 Ökat inslag av privat produktion 23 4 På tvärs mot demografin 27 Färre barn men fler äldre 27 Välfärdstjänster i omvandling 30 5 Välfärdstjänster kostar mer och mer 35 Splittrad bild av välfärdstjänster till barn och gamla 35 Barnomsorg och förskoleklass 38 Grundskolan 40 Gymnasieskolan 41 Äldreomsorgen 42 Hälso- och sjukvård 43 6 Välfärdens källa 47 Skattebas i gungning 47 När skattebasen inte räcker 52 Varför sysselsättningen inte ökar mer 53 7 Produktiviteten är viktig – men svår att mäta 59 Möjligheten att få mer för samma summa pengar 59 Kompetens kostar 62 8 Med historien som kompass 65 Tillbaka till Björn Borg 65 Äldreomsorgsmysteriet 68 Blir framtiden besvärligare än förr? 71 Möjliga vägval 73

5

Inledning Ofta framstår den offentligt finansierade välfärden som ett mysterium.

Varför uppfattar många att det satsas mindre på kommunsektorns verksamhet när det i själva verket satsas mer?

Denna rapport har flera syften. Ett är att presentera en bild av hur resurserna för kommunsektorns verksamheter har utvecklats mellan 1980 och 2005. Ett annat att jämföra dessa uppgifter med hur prestationerna och demografin, det vill säga befolkningens storlek och ålderssammansättning, har utvecklats under samma tid. Ett ytterligare mål är att sätta in dessa jämförelser i ett framåtblickande sammanhang. Kort sagt: Vad kan vi lära av historien?

Det torde vara bekant för de flesta att den offentliga sektorn står inför ett långsiktigt finansieringsproblem. Frågan är om kommunerna och landstingen på sikt kommer att klara medborgarnas växande krav.

Finansieringsproblemet har berörts och analyserats i ett flertal rapporter. I Svenska Kommunförbundets Kommunala Framtider (november 2002) visades att skattesatserna på sikt skulle nå orimligt höga nivåer om resurserna till offentlig konsumtion fortsatte växa i samma takt som bnp. I Sveriges Kommuner och Landstings Hälso- och sjukvården till 2030 (juni 2005) beräknades hälso- och sjukvårdens resursbehov långsiktigt växa betydligt snabbare än skattebasen. I den senaste statliga långtidsutredningen (sou 2004:19) fördes en utförlig diskussion om behovet av alternativa finansieringslösningar. En gemensam utgångspunkt i de tre rapporterna är att det inte enbart är demografin som avgör framtida resursanspråk. Också andra faktorer som stigande materiell välfärd, livsstilsfaktorer och medicinsk utveckling har betydelse.

Trots dessa slutsatser domineras diskussionen om den offentliga sektorns långsiktiga finansiering av hur väntade förändringar i befolkningens storlek och ålderssammansättning ska kunna mötas. Den åldrande gruppen fyrtiotalister framställs ofta som det enskilt största problemet.

Det är begripligt att en stor del av uppmärksamheten riktas mot demografin. En framskrivning som bygger på att invånare i olika åldrar kostar olika mycket i offentlig service är både lätt att genomföra och lätt att förstå. Utgångspunkten är att samma sorts tjänster utförs i framtiden som idag och till samma kostnader. Men det lätta är inte självklart det rätta.

6 Välfärdsmysteriet

I andra sammanhang tas ofta historien till hjälp när framtiden ska förutsägas eller analyseras. Vanligtvis finns en tankekonstruktion eller modell i botten. Förekomsten och graden av samband testas statistiskt.

Uppmätta samband tillsammans med en framtidsbedömning av faktorer som historiskt haft betydelse skapar sedan en bas för förutsägelser och analys.

Att bedömningen av kommunernas och landstingens framtida verksamhet och resursanspråk inte baseras på liknande metoder kan till viss del bero på avsaknaden av historisk statistik. Inte minst är det svårt att finna uppgifter om hur kommunernas och landstingens kostnader för olika verksamheter har utvecklats. Brist på statistik försvårar bedömningar av framtiden, men innebär också att möjligheterna att utvärdera historiska förlopp begränsas. Ett sådant tillstånd öppnar för allehanda spekulationer. Avsaknaden av sammanhängande statistik är kanske det främsta skälet till att den offentligt finansierade välfärden ibland framstår som ett mysterium.

7

Sammanfattning Under tjugofemårsperioden 1980–2005 växte resurserna för välfärdstjänster betydligt mer än vad befolkningsförändringarna krävde. Kostnaderna för kommunernas och landstingens verksamhet ökade med 42 procent rensat för prisförändringar. För välfärdstjänsternas del, det vill säga skola, vård och omsorg, uppgick ökningen till 50 procent. Under samma period ökade Sveriges befolkning från 8,3 till drygt 9 miljoner invånare, en uppgång med närmare 9 procent. Antalet invånare i högre åldrar, där behoven av vård och omsorg är störst, ökade betydligt mer.

De demografiskt betingade behoven av välfärdstjänster som skola, vård och omsorg beräknas sammantaget ha vuxit med 12 procent.

De största resurstillskotten har skett i verksamheter som handikappomsorg, särskola, samt individ- och familjeomsorg. Även barn- och äldreomsorg visar ökningar som överstiger genomsnittet. Kostnaderna för hälso- och sjukvården, samt gymnasieskolan har också ökat påtagligt, men i något mindre grad än genomsnittet. I grundskolan och tandvården har resurstillskotten varit relativt begränsade, men ändå större än vad som kan återföras på demografins förändringar. Det är få verksamheter som inte erhållit ökade resurser mellan 1980 och 2005.

Tabell 1. Välfärdstjänsternas kostnader åren 1980–2005 Procentuell förändring i fasta priser Barnomsorg + förskoleklass Grundskola Gymnasieskola Handikappomsorg Äldreomsorg Individ- och familjeomsorg Hälso- och sjukvård Totalt

56 8 39 232 62 186 42 50

Anm.: Välfärdstjänsterna inkluderar utöver redovisade verksamheter också övrig utbildning, färdtjänst och tandvård.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Myt och sanning om välfärdssektorn Denna slutsats överraskar kanske många. Massmediernas rapportering har under lång tid handlat om nedskärningar och besparingar. Slagsidan

8 Välfärdsmysteriet

mot det negativa har fått många att tro att det sammantaget satsats mindre och inte mer på välfärdstjänster som skola, vård och omsorg.

Huvudmannaskapsförändringar, bolagiseringar, ändrade redovisningsmetoder, samt ökade inslag av entreprenader och köp av stödtjänster har bidragit till att det är svårt att nå kunskap om hur utvecklingen i verkligheten har sett ut.

Bristen på adekvata och över tiden jämförbara uppgifter har i många fall lett till att personalstatistiken använts som approximation till vilka resurser som har satsats. Men bolagiseringar, ett ökat inslag av entreprenader, köp av allehanda stödtjänster har inneburit att detta samband inte längre är så tydligt. Sedan 1990 har antalet offentliganställda utvecklats väsentligt svagare än de sammantagna resurserna för offentlig verksamhet. Kostnaderna har i ökad grad använts till annat än till egen personal, men väl till personal med privata företag som arbetsgivare.

En annan omständighet som försvårar möjligheterna till helhetssyn är att utvecklingen sett mycket olika ut i olika verksamheter. Barnomsorgen har som exempel expanderat kraftigt, både vad avser antal och andel inskrivna barn, men resurserna per inskrivet barn har samtidigt minskat. I äldreomsorgen har utvecklingen gått åt motsatt håll. Antalet och andelen äldre med äldreomsorg har minskat samtidigt som kostnaderna per vårdtagare har ökat. Dessa olikheter ger utrymme för olika tolkningar och bilder.

Tabell 2. Kostnader för barnomsorg och äldreomsorg åren 1980–2005 Procentuell förändring Kostnad per brukare Kostnader relativt demografi

Barnomsorg + förskoleklass Äldreomsorg

–22 100

70 2

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Bristen på relevanta uppgifter om kostnaderna har medfört att verksamhetsstatistiken i vissa fall har övertolkats. Att färre äldre erbjuds äldreomsorg eller att färre personer, vid en given tidpunkt, är inskrivna för sjukvård är inte liktydigt med att satsningarna på vård och omsorg för den skull har minskat. Resurserna har ökat även om färre får del av dem.

Omvänt kan resurserna öka även om resurserna per brukare har minskat. En minskad personaltäthet i förskola, skolbarnomsorg och grundskola måste inte vara liktydigt med att resurserna till dessa verksamheter har minskat. I så fall bortses från att antalet inskrivna barn och personalens genomsnittliga arbetsinsatser kan ha ändrats, men också att kostnaderna för den pedagogiska personalen långtifrån är verksamhetens enda kostnad.

1. Sammanfattning 9

Ovanstående exempel illustrerar att betraktelsesättet ofta tillåts variera. När barnomsorgens och skolans insatser granskas är det ofta insatserna per inskrivet barn som sätts i centrum. När äldreomsorgens insatser undersöks är det däremot ofta andelen äldre i befolkningen med sådana insatser som fokus riktas mot. Olika mått förekommer i olika sammanhang. Svaren blir i hög grad beroende av vilken fråga som lyfts fram. Slagsidan mot det negativa kan kanske ses som ett uttryck för »de stigande förväntningarnas missnöje«, något som Tage Erlander bekymrade sig över redan på 1950-talet. De blir aldrig nöjda, suckade Erlander.

Demografins betydelse bör inte överskattas

Diagram 1. Kommunsektorns kostnader och demografiskt betingade krav Genomsnittlig årlig procentuell förändring Demografi

Kostnader

3,0 2,5 2,0

Procent

Kommunsektorns kostnader kan till betydande del återföras på kostnader för barn och gamla. Kommunernas och landstingens verksamheter brukar därför närmast regelmässigt förutsättas utvecklas i linje med förändringarna i befolkningens storlek och ålderssammansättning. Det verkar emellertid inte finnas något större empiriskt stöd för denna tanke, åtminstone inte vad gäller utvecklingen över längre tid. Förskjutningar i befolkningens ålderssammansättning leder inte med automatik till motsvarande förändringar i kostnaderna.

Vad som däremot är tydligt är att kostnaderna över tiden har ökat mer än vad som kan härledas till demografin. För perioden 1980–2005 uppgår skillnaden till 27 procent, vilket motsvarar ett genomsnittligt årligt påslag med 1,0 procent. Tillskottens storlek har varierat över tiden. Under 1980-talet var tillskotten förhållandevis stora (1,9 procent per år), under 1990-talet var de i stort sett obefintliga. Mellan 2000 och 2005 har kommunsektorns kostnader årligen ökat 0,9 procent mer än demografiskt betingade krav, vilket med andra ord ligger nära genomsnittet för den period som undersökts (diagram 1).

Att kommunsektorns kostnader i normalfallet ökar i förhållande till demografin är inte förvånande. I takt med att inkomsterna växer ökar också kraven på verksamheter som skola, vård och omsorg.

Historiska erfarenheter och jämförelser med utvecklingen i andra länder pekar mot att efterfrågan på välfärdstjänster växer i takt med att det materiella välståndet stiger.

1,5 1,0 0,5 0,0

1980–1985

1985–1990

1990–1995

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

1995–2000

2000–2005

10 Välfärdsmysteriet

Ett positivt samband mellan materiell välfärd och anspråken på kommunsektorns verksamhet bidrar till att den offentliga sektorns långsiktiga finansieringsproblem i betydande grad försvåras. Utöver problemen med en ökad andel äldre kommer ytterligare resurser behövas för att tillmötesgå medborgarnas anspråk på en bättre och mer utvecklad service.

I den allmänna debatten har mycket av fokus hamnat på ökningen av antalet äldre och de krav som därmed på sikt följer för vård och omsorg.

Kombinationen av en fortsatt ökad livslängd och ett stort antal fyrtiotalister gör att antalet invånare i högre åldrar beräknas öka påtagligt på två till tre decenniers sikt. Denna ökning är emellertid inte större än den ökning som har varit. Mellan 1980 och 2005 ökade antalet invånare i åldern 80 år och äldre med 85 procent. Under perioden 2005–2030 beräknas ökningen uppgå till knappt 60 procent. Den demografiska utvecklingen är problematisk, men förmodligen inte det största problem vi står inför.

Välfärdstjänster till färre eller fler?

Ett argument för att kommunsektorns kostnader fortsättningsvis inte måste öka i samma takt som tidigare är att servicenivån kan ha nått sin topp. Barnomsorgen omfattar idag i stort sett alla barn. Gymnasieskolan har omvandlats till en treårig utbildning för alla. Med handikappreformen togs ett betydande steg mot att funktionshindrade fick möjlighet att leva ett liv som alla andra. Med allt friskare äldre kommer behoven av äldreomsorg till viss del bromsas upp. Mot denna bakgrund behöver kanske inte välfärdstjänsterna i framtiden nå så många fler?

Antalet välfärdstjänster för barn och gamla har ökat med 28 procent mellan 1980 och 2005. Drygt halva kostnadsökningen kan därmed återföras på ett ökat antal prestationer. Efter sekelskiftet har välfärdstjänsterna för barn och gamla inte ökat nämnvärt. Trots det har kostnaderna fortsatt öka.

Att kostnaderna ökar i förhållande till mängden prestationer kan beskrivas som ett uttryck för minskad produktivitet. Innehållet i tjänsterna har emellertid ändrats över tiden. Att mer resurser krävs per utTabell 3. Kostnader och prestationer för barn och gamla åren 1980–2005 Procentuell förändring

Barnomsorg + förskoleklass Grundskola Gymnasieskola Äldreomsorg S:a välfärdstjänster för barn och gamla

Kostnader

Prestationer

56 8 39 62 42

143 –3 37 2 28

Anm.: I summa välfärdstjänster för barn och gamla ingår också särskola, samt barnoch ungdomsvård.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

1. Sammanfattning 11

Diagram 2. Välfärdstjänster för barn och gamla Genomsnittlig årlig procentuell förändring Prestationer

Kostnader

3,0 2,5 2,0

Procent

förd tjänst är i många fall en följd av höjda ambitioner och ökad kvalitet. Det kan till exempel handla om en ökad personaltäthet i barnomsorg och skola.

Mellan 2000 och 2005 har kostnaden per välfärdstjänst för barn och gamla ökat med i genomsnitt 0,8 procent per år. Det är en snabbare ökning än under föregående 20 år, men en långsammare ökning än under 1980-talet (diagram 2). Hälso- och sjukvårdens kostnader har samtidigt ökat med i genomsnitt 1,7 procent per år trots att antalet vårdtillfällen och läkarbesök har minskat.

I hälso- och sjukvårdens fall är det i hög grad den medicintekniska utvecklingen som bidrar till att kostnaderna ökar. Exempel finns på att kostnaden per prestation är vikande, men dessa kostnadsminskningar uppvägs av att nya och dyrare behandlingsmetoder samtidigt tas i anspråk. Utvecklingen innebär att sjukdomstillstånd kan behandlas med större framgång, men också att behandlingarna blir mer skonsamma för patienterna.

Den medicintekniska utvecklingen är av flera skäl svår att bortse från. Nya behandlingsmetoder och nya mediciner tas hela tiden fram. Från en dag till en annan kan obotliga sjukdomar botas och plågsamma tillstånd plötsligt lindras. Svensk sjukvård kan knappast avstå från att tillgodogöra sig och dra nytta av dessa framsteg.

För andra välfärdstjänster är det inte lika lätt att synliggöra motsvarande drivkrafter. Men liksom i hälso- och sjukvårdens fall finns i verksamheter som skola, barnomsorg och äldreomsorg faktorer och förhållanden som verkar i samma riktning, det vill säga att verksamhetens resultat ska bli allt bättre.

Eftersom förutsättningarna för att göra mer med samma summa pengar är begränsade leder de ökade ambitionerna till att kostnaderna stiger. I sig är detta en högst naturlig utveckling. Motsatsen – nämligen att vi som medborgare skulle nöja oss med en oförändrad standard för skola, vård och omsorg när standarden i övrigt höjs – är svårare att förstå.

1,5 1,0 0,5 0,0

1980–1985

1985–1990

1990–1995

1995–2000

2000–2005

Anm.: Välfärdstjänster för barn och gamla innefattar barnomsorg, förskoleklass, grundskola, gymnasieskola, särskola, barn- och ungdomsvård samt äldreomsorg.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

12 Välfärdsmysteriet

Sysselsättningens betydelse är i praktiken mindre än man tror Diagram 3. Kommunsektorns kostnader och sysselsättningen totalt Genomsnittlig årlig procentuell förändring Sysselsättning

Kostnader

3,0 2,5 2,0

Procent

1,5 1,0 0,5 0,0 –0,5 –1,0 –1,5

1980–1985

1985–1990

1990–1995

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

1995–2000

2000–2005

Utrymmet för kommunernas och landstingens verksamhet bestäms i hög grad av samhällsekonomin.

Framförallt har sysselsättningen en avgörande betydelse. Ju mer vi arbetar desto mer arbetad tid finns att tillgå och fördela. Problemet är att sysselsättningen över tiden inte ökar särskilt mycket.

Kommunernas och landstingens ökade resurser kan till mycket liten del återföras på en ökad sysselsättning. Mellan 1980 och 2005 har antalet arbetade timmar i den svenska ekonomin ökat med 6½ procent samtidigt som kommunsektorns kostnader har ökat med 42 procent. Sysselsättningsökningen svarar därmed bara för en liten del av resurstillskotten.

Att kommunsektorns kostnader kunnat öka på det sätt som skett beror till stor del på höjda skattesatser och på att priserna som kommunerna och landstingen betalar för sin produktion utvecklats förmånligt. Det senare beror delvis på att lönerna för kommunsektorns anställda har utvecklats långsammare än näringslivets löner.

Ofta förs sysselsättningsökningar fram som möjlig lösning på den offentliga sektorns finansieringsproblem. Förutsättningarna för ökad sysselsättning har emellertid på flera sätt försvagats. Den potential som tidigare fanns i kvinnornas låga arbetskraftsdeltagande är numera uttömd samtidigt som de demografiska förutsättningarna inför framtiden är mindre positiva. Mellan 1980 och 2005 ökade befolkningen i yrkesaktiv ålder (20–64 år) med 12 procent. För perioden 2005–2030 beräknas ökningen stanna vid 3 procent. Mot denna bakgrund är det svårt att se hur sysselsättningen ska bidra till den vidareutveckling av välfärdstjänsterna som fordras.

1. Sammanfattning 13

Det är också svårt att se att ett ökat skatteuttag eller långsammare löneutveckling för kommunsektorns anställda, på samma sätt som tidigare, ska kunna utgöra en framtida lösning. Den ekonomiska tillväxten, i form av näringslivets produktivitetsförbättringar, ger ett visst utrymme för ökad verksamhet, men det utrymmet är normalt inte större än att det räcker till att klara de krav som befolkningsutvecklingen ställer. För att servicenivå och kvalitet ska kunna höjas krävs större tillskott.

Vad går att lära av historien?

Föreställningar och myter uppstår lätt när relevanta och jämförbara fakta saknas. Även kring kommunernas och landstingens verksamhet förekommer föreställningar som är felaktiga. En sak vi kan lära oss av historien är att statistiken som beskriver kommunernas och landstingens verksamhet behöver förbättras.

I diskussionen om välfärdens finansiering sker många gånger förenklingar och överdrifter. Ofta framställs demografin som avgörande för vilka krav som ställs på välfärdstjänster som skola, vård och omsorg.

Sysselsättningen påstås ensam avgöra hur mycket som kan satsas på offentlig verksamhet. Demografin och sysselsättningen är förvisso betydelsefulla, men historiskt har de inte haft den avgörande betydelse som de ofta förutsätts ha framöver.

Historiskt har kommunsektorns kostnader ökat betydligt mer än vad förändringarna i befolkningens storlek och ålderssammansättning har krävt. Mellan 1980 och 2005 har resurserna årligen ökat i genomsnitt 1 procent mer för varje år än vad förändringarna i demografin har krävt.

Mycket talar för att skola, vård och omsorg kommer behöva motsvarande tillskott också framöver. Finansieringsproblemet skulle därmed vara större än demografins förändringar.

Historiskt har skattehöjningar finansierat en stor del av utbyggnaden och förbättringar som har skett. Finansieringen har också underlättats av att den egna personalens löner har utvecklats långsammare än lönerna på den privata sidan. Sådana resurstillskott kommer inte att vara lika möjliga framöver. I framtiden kommer det att krävas andra lösningar än skattehöjningar och sänkta relativa löner för att en fortsatt vidareutveckling av välfärdstjänsterna ska bli möjlig.

14 V채lf채rdsmysteriet

15

Välfärd – mer än allmän välfärd Om man via Internet söker på ordet välfärd uppkommer efter någon tiondels sekund omkring två miljoner träffar. För den engelska motsvarigheten, welfare, blir antalet långt fler. Välfärd är ett begrepp som alla känner till, men vars betydelse är oklar.

I forskningssammanhang avser begreppet resurser som ger medborgarna möjlighet att kontrollera och medvetet styra sina livsvillkor. Exempel på sådana resurser är inkomst, förmögenhet, utbildning, fritid, säkerhet till liv och egendom, social förankring, samt tillgång till vård och omsorg när hälsan och funktionsförmågan sviktar. Välfärd är med andra ord sådant som ger medborgarna möjlighet till meningsfulla val eller om man så vill chanser till ett bra liv.

Ofta används begreppet välfärd i en mer avgränsad betydelse. När politiker säger sig vilja »bygga ut välfärden« är avsikten som regel att tillföra staten, kommunerna, landstingen och socialförsäkringarna mer pengar. Välfärd i denna bemärkelse är ofta synonymt med offentlig verksamhet eller sådant som i huvudsak finansieras med skatt. En bättre term för dessa insatser är offentligt finansierad välfärd eller allmän välfärd, det vill säga välfärd som alla garanteras.

I detta kapitel används en vidare definition av begreppet välfärd. Det innebär att offentligt finansierad välfärd, som denna rapport i huvudsak handlar om, endast är en delmängd av välfärden i stort.

Välfärdsutvecklingen Välfärdens nivå beror i hög grad på vilka ekonomiska resurser som finns att tillgå. Produktion och inkomster skapar förutsättningar inte bara för materiell välfärd utan påverkar också utrymmet för och innehållet i andra välfärdskomponenter som allmän välfärd och fritid. Hur mycket som produceras i ett land inverkar därför såväl direkt som indirekt på medborgarnas välfärd.

Ett lands samlade produktion (bnp) ger för den skull inget rättvisande mått på välfärdens nivå. Den ekonomiska tillväxten – definierad som en ökning av bnp – kan ske på bekostnad av annat. Det materiella välståndet kan ha uppnåtts till priset av att annan välfärd – såsom möjligheten att andas frisk luft och dricka rent vatten minskas. En traditionell kritik mot bnp är att måttet inte tar hänsyn till samspelet mel-

16 Välfärdsmysteriet

lan olika välfärdskomponenter och i synnerhet att negativa välfärdseffekter av ekonomisk tillväxt inte beaktas.

Mycket av det som läggs in i icke-ekonomiska aspekter på välfärd är samtidigt viktiga förutsättningar för ekonomisk tillväxt. Det kan till exempel gälla utbildning, hälsa och social tillit som har betydelse för produktionspotential och anpassningsförmåga. Det finns därmed ett ömsesidigt samband mellan välfärdens ekonomiska och icke-ekonomiska sidor. Utbildning, hälsa och så vidare utgör viktiga förutsättningar för ekonomisk tillväxt samtidigt som ekonomisk tillväxt i sin tur skapar ökat utrymme för ickemateriell välfärd.

Ökat materiellt välstånd – men också mer fritid och allmän välfärd Mellan 1950 och 2005 har produktionen i vårt land (det vill säga bnp) mer än fyrdubblats. Räknat per invånare motsvarar det en ökning med i genomsnitt 2,3 procent per år. Den privata konsumtionen har under motsvarande period ökat med i genomsnitt 1,7 procent per invånare och år och den offentliga konsumtionen med 2,5 procent. Ökningen av bnp kan fullt ut återföras på en ökad produktion per arbetstimme. Sysselsättningen, definierad som antal arbetade timmar, har inte ökat utan istället minskat. Antalet utförda arbetstimmar per invånare och år har minskat med en fjärdedel eller i genomsnitt 0,5 procent per år. Arbetstimmarna per sysselsatt har minskat i samma grad.

Den ekonomiska tillväxten har till viss del tagits ut i kortare arbetsveckor, längre semestrar, längre studietider och längre liv som pensionärer. Att tillväxten till viss del kvitterats ut som fritid gör att utrymmet för konsumtion har begränsats i motsvarande grad.

Tabell 4. Produktion, konsumtion och sysselsättning Procentuell förändring per invånare och år 1950–1970 1970–1980 1980–1990 1990–2000 2000–2005

BNP Privat konsumtion Offentlig konsumtion Arbetade timmar Arb timmar/sysselsatt

3,3 2,4 4,4 –0,9 –0,9

1,6 1,3 2,8 –0,8 –1,3

1,9 1,4 1,4 0,7 0,3

1,6 1,2 0,5 –0,6 0,4

2,2 1,7 0,6 * –0,6 –0,5

*Offentlig konsumtion definieras i denna rapport som kostnaderna för offentlig konsumtion vilket gör att utvecklingen efter sekelskiftet avviker från uppgifterna i nationalräkenskaperna (nr).

Källa: Konjunkturinstitutet och scb.

På motsvarande sätt har konsumtionsutrymmet fördelats mellan privat och offentlig konsumtion. Den offentliga konsumtionen betalas inte som den privata konsumtionen med egna pengar utan istället med skatter. Som framgår i tabell 4 har den offentliga konsumtionen ökat och under långa perioder till och med snabbare än bnp. En sådan utveck-

2. Välfärd – mer än allmän välfärd 17

ling kräver som regel höjda skatter, det vill säga en omfördelning av resurser från privat till offentlig konsumtion.

Varför tillväxten inte ger utrymme för mer allmän välfärd I frånvaro av förändringar i sysselsättning och skatteuttag ger den ekonomiska tillväxten upphov till relativt begränsade tillskott till offentlig verksamhet. Grovt räknat täcker tillskotten enbart de behov som följer av befolkningsutvecklingen, vilket ungefär är liktydigt med en oförändrad offentlig konsumtion per invånare räknat.

Att den ekonomiska tillväxten inte bidrar med mer beror på att inkomsterna i ekonomin och därmed skattebasen normalt inte ökar mycket snabbare än den offentliga sektorns kostnader för egen personal. Att det trots allt uppstår ett visst realt tillskott beror på att priserna för den offentliga sektorns övriga kostnader, det vill säga de vid sidan om kostnaderna för egen personal, som regel utvecklas långsammare än lönerna.

Att den ekonomiska tillväxten inte med automatik ger upphov till några större resurstillskott för offentlig konsumtion behöver inte utgöra ett problem. Vad som skapar svårigheter är följande: • Medborgarna efterfrågar fler/bättre välfärdstjänster • Fler/bättre välfärdstjänster kräver ökade resurser Om endera produktiviteten i verksamheter som skola, vård och omsorg ökar i samma takt som i annan produktion eller medborgarna nöjer sig med en oförändrad offentlig service vore problemet ganska litet. Men begränsade möjligheter att kontinuerligt förbättra produktiviteten i kombination med växande krav gör att offentlig verksamhet normalt kräver större resurstillskott än vad den ekonomiska tillväxten med automatik ger. Historiskt har ekvationen lösts med hjälp av höjda skatter, det vill säga en överföring av resurser från privat till offentlig konsumtion.

Höjda skatter innebär på kort sikt att innehållet i den egna plånboken reduceras. Det blir mindre kvar för eget bruk. På lite längre sikt är detta inte lika självklart. Höjda skatter kan förenas med stigande privat konsumtion om också inkomsterna stiger. Det blir mer kvar efter skatt även om skattesatsen höjs. Räkneexemplet till höger illustrerar detta.

Problemet med stigande skattesatser är att de skapar ökade skillnader mellan det pris köparen av en vara eller tjänst betalar och den inkomst som säljaren får ut. Ju mer köparen tvingas betala i förhållande till vad säljaren erhåller (efter skatt), desto mindre sannolikt blir det att transaktionen äger rum. Att transaktioner som skulle vara fördelaktiga för köpare och säljare inte uppstår innebär en förlust av välfärd. Skatter har därför en negativ inverkan på samhällsekonomin.

Räkneexempel: Innehållet i plånboken kan öka trots höjda skatter Antag att en anställd tjänar 100 kronor i timmen före skatt. Med en kommun- och landstingskatt på 30 procent blir det 70 kronor kvar för eget bruk. Med en årlig reallöneökning på 2 procent kommer timlönen att vara värd omkring 150 kronor om 20 år. Med en skattesats på 40 procent blir det 90 kronor över för eget bruk. Trots att skattesatsen höjts med en tredjedel har inkomsten efter skatt ökat i nästan samma grad.

18 Välfärdsmysteriet

Pengarna eller livet?

Räkneexempel: Innehållet i plånboken kan öka trots mer fritid Antag att en heltidsanställd har 15 000 kronor i månadslön. Med en årlig reallöneökning på 2 procent kommer lönen att vara värd omkring 22 300 om 20 år. Om den anställde går ner i arbetstid med 20 procent, till exempel från 40-timmarsvecka till 32-timmarsvecka, återstår 18 000 kronor i lön. Trots att arbetstiden minskat med en femtedel har inkomsten ökat i nästan samma grad.

För att vi som individer fullt ut ska ha möjlighet att styra våra liv krävs förutom inkomster, skattefinansierad välfärd med mera att vi också förfogar över egen tid. Enligt en av många definitioner avses med »fritid«, den tid som blivit över sedan andra nödvändiga sysslor och förpliktelser har fullgjorts. I det förindustriella samhället var det i stort sett endast överklassen som hade tillgång till sådan fri tid. För de flesta människor bestod en vanlig dag av arbete från tidig morgon till sen kväll.

Mindre tid i förvärvsarbete och mer tid för egen del har länge varit ett angeläget mål i utvecklingen av det moderna välfärdssamhället. För att tillgodose detta har ett flertal arbetstidsreformer genomförts. Successivt har arbetsveckan reducerats, semestrarna förlängts och möjligheterna för annan betald ledighet vidgats. Det ökade materiella välståndet har med andra ord till viss del tagits ut i ledig tid. Så kommer det sannolikt att se ut också i fortsättningen. I takt med att vi får det bättre vill vi också ha mer egen tid.

I räkneexemplet till vänster visas att det går att kombinera ökad fritid med mer i lön om bara inkomstutvecklingen är tillräckligt positiv.

Problemet för kommunernas och landstingens del är att kortare arbetstider försvagar skattebasen och därmed minskar möjligheterna att tillhandahålla verksamhet finansierad med skatter. Ju mindre vi tillsammans arbetar desto färre arbetade timmar finns att tillgå och fördela. Det föreligger därför ett motsatsförhållande mellan allmän välfärd och egen fri tid. Mer av det ena innebär, allt annat lika, mindre av det andra.

Det finns flera motiv för skattefinansierad produktion Det finns flera skäl till varför viss konsumtion bör finansieras med skatter. Utifrån ekonomisk teori brukar frågan om offentlig verksamhet och finansiering diskuteras från två utgångspunkter: effektivitet och fördelning.

Genom skattefinansiering kan produktion komma till stånd som annars kanske inte skulle blivit av. Kollektiva nyttigheter som försvar, rättsväsende och brandkår är exempel på detta. Kollektiva nyttigheter är, per definition, odelbara vilket gör dem svåra att köpa och sälja på en marknad. Det går till exempel knappast att utforma ett invasionsförsvar som har till uppgift att skydda enbart de som är beredda att betala. En annan omständighet som talar för att finansiera kollektiva nyttigheter med skatt är att en enskild individ kan ha gagn av dessa tjänster eller varor utan att nyttan begränsas för andra.

Det finns även andra situationer då konkurrens och fri prisbildning inte fungerar som den ska. Ett sådant fall är när produktionen förutsätter stora fasta kostnader (så kallade naturliga monopol). Under sådana förutsättningar kan det vara svårt att åstadkomma en mångfald på

2. Välfärd – mer än allmän välfärd 19

en marknad. Det gäller särskilt för infrastruktur som kräver stora investeringar.

Tabell 5. Offentlig konsumtion 2003 Procent av BNP Individuell

Staten Landsting Primärkommuner m.m.

Totalt

1,8 6,7 11,4 19,8

Kollektiv

6,2 0,2 1,9 8,3

Totalt

8,0 6,8 13,3 28,1

Källa: scb.

En stor del av den skattefinansierade produktionen består emellertid av tjänster som konsumeras individuellt (tabell 5). Det främsta skälet till att välfärdstjänster som skola, vård och omsorg tillhandahålls kostnadsfritt eller starkt subventionerat är att alla medborgare ska kunna garanteras dessa tjänster vid behov oavsett betalningsförmåga. Utöver fördelningspolitiska motiv finns för vissa välfärdstjänster även effektivitetsskäl för att dessa finansieras med skatt.

Ett sådant motiv är att tillhandahållandet bidrar till positiva externa effekter. Utbildning antas bland annat ge upphov till högre produktivitet och materiellt välstånd. Utan subventioner skulle inte lika mycket utbildning komma till stånd och de positiva effekterna skulle därmed till viss del utebli. För sjukvård, men även för vård och omsorg, finns försäkringsmässiga argument för att dessa tjänster subventioneras med skatt.

Mot detta ska ställas att skatterna, som betalar denna välfärd, slår in en kil mellan företagens lönekostnader och arbetstagarnas nettoersättningar. Priset som köparen betalar motsvarar inte de inkomster som säljaren får ut. Sådana skattekilar för med sig snedvridningar i ekonomin, vilket påverkar beteendet bland konsumenter och producenter. Skattefinansieringen har därför också en negativ inverkan på samhällsekonomi och välfärd vilket måste vägas mot de fördelar som produktionen ger.

Kommunsektorn har vuxit mer än staten Ur tabell 5 kan utläsas att staten i huvudsak tillhandahåller kollektiva tjänster (som till exempel försvar, samhällsskydd och rättsskipning) medan kärnan i kommunerna och landstingens uppgifter består av nyttigheter avsedda för individuellt bruk.

Under det senaste halvseklet har kommunsektorns resurser ökat i förhållande till statens. Dessförinnan var kommunernas och landstingens sammantagna konsumtion av ungefär samma omfattning som statens. Idag är kommunsektorns konsumtion mer än dubbelt så stor som statens. Denna förskjutning är till betydande del en följd av att den in-

20 Välfärdsmysteriet

Diagram 4. Kommunal och statlig konsumtion åren 1950–2005 Index 1950 = 100, fasta priser Kommunal

700

Statlig

600

Index

500 400 300 200 100 0

1950

1955

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

Anm. Med kommunal konsumtion avses i detta sammanhang konsumtionen i primärkommuner, landstingskommuner, mm. Kyrkans konsumtion ingår fram till och med 1999 i begreppet kommunal konsumtion.

Källa: Konjunkturinstitutet.

Definition av välfärdstjänster Följande tjänster ingår i begreppet välfärdstjänster: • Barnomsorg • Utbildning • Äldre- och handikappomsorg • Individ- och familjeomsorg • Färdtjänst • Hälso- och sjukvård (inklusive tandvård)

Tabell 6. Kommunsektorns kostnader 1980–2005 Genomsnittlig årlig procentuell förändring, fasta priser 1980–1990 1990–2000 2000–2005 1980–2005

Välfärdstjänster Övrig verksamhet Summa

2,3 1,9 2,2

1,1 –2,0 0,7

1,4 0,4 1,3

1,6 0,0 1,4

Enligt NR

2,2

0,8

1,3

1,4

Källa: scb och egna beräkningar.

dividuella konsumtionen har ökat i förhållande till den kollektiva konsumtionen, det vill säga att den skattefinansierade produktionen i ökad grad har riktats mot att tillfredsställa individuella behov.

Av diagram 4 framgår att resurserna för skattefinansierad verksamhet efter 1960-talets mitt har vuxit betydligt mer i kommunsektorn än i staten.

Den ekonomiska krisen under 1990-talets början hade olika inverkan på statens respektive på kommunernas verksamhet. Statens konsumtion ökade påtagligt under åren kring 1990. För kommunsektorns del sammanföll den ekonomiska krisen med en tillbakagång. Därefter har resurserna till kommunsektorn ökat medan resurserna till statlig konsumtion har minskat.

Välfärdstjänster prioriteras i kärva tider Även de siffror som tagits fram till denna rapport visar att välfärdstjänsterna i ökad grad har prioriterats i förhållande till annan verksamhet. Framförallt är detta tydligt under 1990-talet då resurstillskotten var förhållandevis begränsade.

Av tabell 6 framgår att kostnaderna för kommunernas och landstingens verksamhet sammantaget ökat med i genomsnitt 1,4 procent per år mellan 1980 och 2005. Störst var ökningstalen under periodens första tio år. Lägst var ökningstalen under 1990talet. Mellan 2000 och 2005 har kostnaderna ökat i ungefär samma takt som för perioden i stort.

Kommunsektorns kostnader för välfärdstjänster har utvecklats snabbare och i ungefär samma takt som den privata konsumtionen under det senaste kvartsseklet. Utrymmet för annan skattefinansierad verksamhet, som till exempel infrastruktur, kultur och fritid, har varit mer begränsat.

Välfärdsförbättringarna i form av mer ledig tid har samtidigt varit försumbar. För de förvärvsarbetande har arbetstiderna mellan 1980 och 2005 i genomsnitt ökat (tabell 4). Att antalet arbetade timmar per invånare minskat ytterligare något beror på att andelen förvärvsarbetande har minskat. Denna minskning är till betydande del en följd av arbetsmarknadens försvagning under 1990-talskrisen.

2. Välfärd – mer än allmän välfärd 21

Hur kostnaderna har omräknats till fasta priser I denna rapport avser kostnadernas utveckling hur kostnaderna har utvecklats i fasta priser, det vill säga efter avdrag för ändrade priser och löner. Vid omräkningen till fasta priser har en åtskillnad gjorts mellan kostnader för egen personal och övriga kostnader. Personalkostnaderna i fasta priser har för kommuner respektive för landsting antagits utvecklats på samma sätt som antalet arbetade timmar i dessa sektorer enligt nr. Med utgångspunkt från nr:s timmar och lönesummorna i rs har ett implicit lönepris beräknats. Lönepriset har antagits haft en likartad utveckling i kommunernas respektive i landstingens olika verksamheter. Övriga kostnader, det vill säga de vid sidan om kostnader för egen personal, har omräknats till fasta priser med hjälp av implicitprisindex för förbrukning och sociala naturaförmåner i nr. Med denna metod blir vår beräkning mycket lik nr:s på totalnivå, vilket framgår av tabell 6.

22 V채lf채rdsmysteriet

23

Mer resurser men färre egen personal Fram till år 1990 ökade antalet anställda i offentlig verksamhet. Under 1990-talskrisen skedde en betydande nedgång. Sedan dess har antalet offentliganställda varit tämligen konstant. Uppgifterna om ett minskat antal anställda i kommuner och landsting har tillsammans med kritiska reportage om överfyllda och slitna klassrum, undernärda gamla med liggsår, långa vårdköer och allt större barngrupper i förskola och fritidshem skapat en bild av en välfärd på tillbakagång.

Trots det ökade resurserna mellan 1980 och 2005 för kommunsektorns verksamhet med 42 procent. För välfärdstjänsternas del har ökningen uppgått till 50 procent. Även efter 1990 har betydande ökningar skett. Det satsas med andra ord mer och inte mindre i både kommuner och landsting. Men trots att resurserna har ökat har antalet kommun- och lanstingsanställda således minskat. Hur kan detta gå ihop?

Uppgifterna om ett minskat antal offentliganställda har ofta använts som »bevis« för att stora neddragningar har skett. Därför finns skäl att visa varför utvecklingen av den egna personalen och de sammantagna resurserna sett så olika ut.

Ökat inslag av privat produktion bnp mäter hur mycket som produceras i ett land. I princip kan produktionsresurserna användas på tre sätt: konsumtion, investeringar och export. Allt som produceras i Sverige, eller som importeras hit, används i slutändan på något av dessa tre sätt.

Konsumtion avser resurser som förbrukas direkt och inom landet.

Konsumtionen delas normalt upp i en del som är privat och en del som är offentlig. Vad som är vad bestäms av finansieringen. Den privata konsumtionen är sådant som hushållen betalar för med egna pengar. Exempel på sådan konsumtion är mat, kläder, bilar, boende, utlandsresor och biobesök.

Den offentliga konsumtionen finansieras inte med avgifter utan istället med skatter. Ofta sker denna produktion i offentlig regi, men inte alltid. Även privat producerad skola, vård och omsorg är offentlig konsumtion om produktionen i slutändan betalas med skatt.

En betydande del av den offentliga konsumtionen består av utgifter för statens, kommunernas och landstingens egen personal. Eftersom en stor del av den skattefinansierade produktionen bedrivs i egen regi är

24 Välfärdsmysteriet

Vad är offentlig konsumtion?

Offentlig konsumtion är produktion som finansieras med skatter.

Den offentliga konsumtionen är oberoende av om producenten är en offentlig myndighet eller ett privat företag.

Offentlig produktion + Köp av varor och tjänster + Entreprenader – Avgifter och försäljningsintäkter = Offentlig konsumtion

Diagram 5. Offentlig konsumtion och antal offentligt anställda Index 1990 = 100 Offentlig konsumtion

120

Antal offentliganställda

100

Index

80 60 40 20 0

1970

1980

Källa: scb och Konjunkturinstitutet.

1990

2000

det inte ovanligt att uppgifter om förändringar i antal offentliganställda nyttjas som approximation till hur den skattefinansierade verksamheten som sådan har utvecklats. Det finns dock ett antal risker med en sådan genväg: • Förändringar i arbetstider, semestrar, sjukfrånvaro med mera kan innebära att antalet anställda inte fullt ut avspeglar arbetsinsatsernas storlek.

• Den offentliga produktionen finansieras i varierande grad av skatter. Det går därför inte att sätta likhetstecken mellan offentliganställdas arbetsinsatser och offentlig konsumtion även om de offentliganställdas arbetsinsatser motsvarar offentlig produktion.

• En växande del av den skattefinansierade produktionen tillhandahålls av privata företag.

Alltmer privat producerade varor och tjänster tjänar som insats i offentlig produktion samtidigt som en allt större del av välfärdstjänsterna utförs på entreprenad. Det gör att glappet mellan offentlig produktion och offentlig konsumtion har vidgats.

• Verksamheter som tidigare redovisades som offentlig verksamhet har övergått i bolagsform.

Diagram 5 visar att de samlade resurserna för skattefinansierad produktion har ökat under i stort sett hela perioden 1970 till 2005 även om utvecklingen under de senaste 15 åren har varit svagare än därförinnan. Antalet anställda i offentlig sektor uppvisade under 1970- och 1980-talen en utveckling som var snarlik kostnadernas, men efter 1990 har ett betydande trendbrott skett. Antalet anställda har påtagligt minskat trots att resurserna har fortsatt öka.

Skillnaderna i utveckling motsvarar ett bortfall på 350 000 till 400 000 jobb.

Det finns flera skäl till denna förskjutning. Den främsta anledningen är ett ökat inslag av privat produktion. Privata producenter tillhandahåller i ökad grad skattefinansierade välfärdstjänster, men utför också allt fler stödtjänster till offentlig produktion.

Bolagiseringar och gränsdragningsproblem av mer eller mindre statistisk natur har också inverkat.

Därtill kommer att de anställdas arbetsinsatser i termer av utförd arbetstid har ökat. Den egna personalens arbetsvolym har således utvecklats mer posi-

3. Mer resurser men färre egen personal 25

tivt än antal anställda. Minskningen av antalet offentliganställda kan av dessa skäl inte utan vidare ses som ett utryck för minskade resurser. Antalet offentliganställda har minskat, men resurserna har sammantaget ökat.

Den egna personalens betydelse minskar också i kommunsektorn Även uppgifterna i kommunernas och landstingens räkenskapssammandrag pekar mot att resurserna i ökad grad kommit att användas till annat än till egen personal. Trots att resurserna totalt sett ökat med 14 procent mellan 1990 och 2005, har volymen egen personal reducerats mellan dessa båda år (tabell 7).

Tabell 7. Kommunsektorns kostnader 1990 och 2005 Miljarder kronor i löpande priser samt förändring i fasta priser

Kostnader för egen personal Summa personalkostnader* Totala kostnader

1990

2005

199 207 314

338 389 575

Procentuell förändring i fasta priser

-4 6 14

*Summa personalkostnader avser de sammantagna kostnaderna för egen personal och för uppskattade personalkostnader i entreprenader och köp av verksamhet.

Källa: scb.

Detta glapp i utveckling mellan egen personal och totala resurser kan till betydande del återföras på ett ökat inslag av köpta tjänster. Resurserna har i ökad grad använts till betalningar för entreprenader och köp av verksamhet. Kostnader för egen personal har därmed ersatts av kostnader för personal med liknande uppgifter men med annan arbetsgivare.

Om kostnaderna för personalen i köpt verksamhet beaktas och summeras till kostnaderna för egen personal blir utvecklingen mer lik den för de samlade resurserna. Som framgår i tabell 7 har de summerade personalkostnaderna ökat med 6 procent i volym jämfört med en ökning på 14 procent för kostnaderna i stort. Att det trots allt kvarstår en skillnad i utveckling kan till betydande del återföras på de förändringar som skett i sjukvårdens innehåll och inriktning.

Dagens sjukvård är i högre grad inriktad mot diagnos och behandling jämfört med för ett par decennier sedan då det omvårdande inslaget var mera uttalat. Omdaningen märks i kortare vårdtider och genom att allt mer av insatserna utförs i öppen vård. Nya behandlingsmetoder och medicinteknisk utveckling har bidragit till att resurserna i ökad grad används till mediciner och apparatur. Resultatet har blivit en alltmer teknikintensiv verksamhet där personalvolymen har utvecklats väsentligt svagare än kostnaderna i stort.

Det jobbas mer med välfärdstjänster Sedan 1990-talets början har det blivit allt vanligare att offentligt finansierade välfärdstjänster som barnomsorg, skola, social service och

26 Välfärdsmysteriet

Diagram 6. Sysselsättningen i utbildning samt vård och omsorg Index 1990 = 100 Arbetade timmar 110

Anställda totalt

Anställda i kommunsektorn

105

Index

100 95 90 85 80

1990

1995

2000

2004

Anm.: Uppgifterna avser antal anställda och antal utförda arbetstimmar i näringsgren M och N, det vill säga utbildning, hälso- och sjukvård samt sociala tjänster.

Källa: scb:s arbetsmarknadsundersökningar (aku).

hälso- och sjukvård utförs i privat regi. För kommunernas del har kostnaderna för köp av välfärdstjänster ökat: som andel av den totala driftskostnaden från 3 till 12 procent mellan 1995 och 2005.

Mängden egen personal ger därmed i ökad grad en missvisande bild av de totala kostnaderna.

En annan felkälla är att likhetstecken inte utan vidare bör sättas mellan personalens antal och mängden utförd arbetstid. I diagram 6 jämförs utvecklingen av antalet anställda i utbildning, vård och omsorg med utvecklingen av antalet utförda arbetstimmar. Av diagrammet framgår att antalet arbetade timmar har ökat relativt antalet anställda, vilket är liktydigt med att de anställdas genomsnittliga arbetsinsats har ökat. En bidragande orsak till denna utveckling är den förskjutning som skett från deltider till heltidsanställda.

Som framgår av diagram 6 blir arbetsinsatsernas utveckling mycket olika beroende på vad man väljer att belysa. Kommunsektorns anställda i utbildning, vård och omsorg har mellan 1990 och 2004 minskat med drygt 10 procent. När anställda i övriga sektorer också beaktas blir förändringen försumbar. Antalet anställda år 2004 är ungefär lika många som år 1990. När fokus istället riktas mot antal utförda arbetstimmar ändras bilden ytterligare. Resultatet blir då en ökning med drygt 5 procent mellan åren 1990 och 2004. Nedgången under 1990-talet blir inte heller särskilt stor.

Man bör här också ha i minnet att flera arbetsuppgifter som tidigare utfördes av personalen i utbildning, vård och omsorg idag utförs av sysselsatta i helt andra branscher. Exempel på sådana uppgifter är matlagning och städning. Informationsteknologins utveckling och spridning har också fört med sig att flera funktioner har ändrat karaktär och i ökad grad, direkt eller indirekt, hanteras av privata företag. Inte heller summan av arbetade timmar i utbildning, vård och omsorg ger därför en rättvisande bild av hur de sammantagna arbetsinsatserna eller kostnaderna i dessa verksamhet har utvecklats.

Det är således viktigt att rätt siffror används i rätt sammanhang.

27

På tvärs mot demografin I framskrivningar och prognoser av kommunernas och landstingens verksamhet ägnas som regel betydande uppmärksamhet åt demografin.

En växande befolkning förutsätts med automatik ge upphov till ytterligare resursanspråk. Eftersom olika åldersgrupper har olika behov har det också betydelse i vilka åldersgrupper som ökningen sker. Fler barn och fler äldre för med sig större anspråk än om antalet invånare i yrkesaktiv ålder stiger.

En framtidsfråga som röner stor uppmärksamhet är hur vi ska få råd med vård och omsorg till ett på sikt kraftigt ökat antal äldre. Frågeställningen är ett exempel på att den offentliga sektorns långsiktiga finansieringsproblem ofta reduceras till ett rent kvantitativt problem, där den avgörande frågan blir hur resurser och service ska fås att växa i samma takt som demografin.

Historiskt har problemen sett annorlunda ut. Förändringar i kostnader och prestationer sammanfaller till mycket liten del med förändringar i demografin. Varken på övergripande nivå eller för enskilda verksamheter går det att påvisa en tydlig koppling. Sammantaget har såväl kostnader som prestationer ökat i förhållande till demografin. Det har dock sett mycket olika ut i olika verksamheter. Dessa skillnader har säkert bidragit till att utvecklingen i stort för många framstår som oklar.

Färre barn men fler äldre Merparten av kommunsektorns verksamhet består av välfärdstjänster riktade till enskilda. Exempel på sådana tjänster är barnomsorg, utbildning, sjukvård och äldreomsorg. I många fall är dessa tjänster avsedda för mer eller mindre avgränsade åldersgrupper. För barnomsorgen, grundskolan, gymnasieskolan och äldreomsorgen är detta särskilt uppenbart. Men även en rad andra verksamheter utnyttjas i högre grad av vissa åldersgrupper än av andra.

I diagram 7 har kommunernas och landstingens kostnader fördelats efter invånare och ålder. I diagrammet kan utläsas att de skattefinansierade tjänsterna i betydande grad riktar sig till barn och gamla. Ett barn erhåller i genomsnitt tre gånger så stora resurser som en medborgare i yrkesaktiv ålder. För de äldsta åldersgrupperna är skillnaden mot de yrkesaktiva ännu större. En invånare i åldern 90 år eller äldre kostade för

28 Välfärdsmysteriet

Diagram 7. Kommunsektorns kostnader per invånare i olika åldrar Genomsnittlig kostnad = 100, cirka 65 000 kr per invånare år 2005 600

2005

1980

500

Index

400 300 200 100 0

10 år 20 år 30 år 40 år 50 år 60 år 70 år 80 år 90 år 100+ år

Anm.: Diagrammet avspeglar den relativa kostnadsprofilen, det vill säga hur mycket en genomsnittlig invånare i viss ålder kostar i förhållande till genomsnittet för samtliga åldrar. Under både 1980 och 2005 är kostnaden för genomsnittsinvånaren = 100.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Tabell 8. Antal invånare i olika åldersgrupper Miljoner samt procentuell förändring

0–19 20–64 65–79 80+ Totalt Källa: scb.

1980

2005

2,2 4,8 1,1 0,3 8,3

2,2 5,3 1,1 0,5 9,0

Procentuell förändring

–1,6 11,8 –1,9 85,0 8,8

kommunsektorn år 2005 i genomsnitt tio gånger mer än en person i åldern 20–64 år.

Mellan 1980 och 2005 har antalet invånare i vårt land ökat med drygt 700 000. Det motsvarar en ökning med knappt 9 procent. Samtidigt har relativt omfattande förändringar skett i befolkningens ålderssammansättning. Befolkningen i åldern 80 år och uppåt har nära nog fördubblats i antal samtidigt som antalet invånare i åldern 0–19 år har minskat något. Sammantaget har de demografiska betingade anspråken på kommunsektorns verksamhet ökat med knappt 12 procent vilket är något mer än befolkningen.

Hade kommunsektorns kostnader under denna period till fullo följt demografin hade äldreomsorgens kostnader ökat betydligt i förhållande till övriga verksamheters. Barnomsorgens och skolans kostnader hade under dessa förutsättningar inte ökat alls. I verkligheten har utvecklingen sett annorlunda ut. Äldreomsorgens kostnader har visserligen ökat i linje med antalet äldre, men kostnadsökningarna har inte varit mycket större än den i andra verksamheter. Barnomsorgens kostnader har som exempel ökat nära nog i samma omfattning som äldreomsorgens trots ett minskat antal barn i befolkningen.

Skillnaderna i kostnader per invånare mellan yngre och äldre har därför reducerats, vilket märks i diagram 7. År 1980 var genomsnittskostnaden för en invånare i åldern 80–89 år drygt den dubbla mot kostnaden per barn. År 2005 har denna kostnadsskillnad minskat till omkring 50 procent.

Kostnaderna ökar i förhållande till demografin Mellan 1980 och 2005 har kommunernas och landstingens sammantagna kostnader ökat med 42 procent. Resurserna har därmed ökat 27 procent utöver de anspråk som förändringarna i demografin beräknas ha medfört. Så har utvecklingen totalt sett ut.

4. På tvärs mot demografin 29

Tabell 9. Kostnader och demografiskt betingade krav 1980–2005 Procentuell förändring om inte annat anges Kostnader 2005, %

Kostnader Demografi

Kostnader relativt demografi

Välfärdstjänster för barn Barnomsorg* Grundskola Gymnasieskola Äldreomsorg Handikappomsorg Hälso- och sjukvård

31 10 13 5 14 9 31

34 56 8 39 62 232 42

–3 –8 –2 3 59 7 11

38 70 10 35 2 209 27

S:a Välfärdstjänster Övrig verksamhet

89 11

50 0

12 9

34 –8

100

42

12

27

Totalt

Anm.: Välfärdstjänster för barn avser barnomsorg (inkl. förskoleklass), grundskola, gymnasieskola, särskola, samt barn- och ungdomsvård. Som välfärdstjänster räknas också övrig utbildning, övrig individ- och familjeomsorg, äldreomsorg, handikappomsorg, färdtjänst, hälso- och sjukvård, samt tandvård. Uppgifterna i den högra kolumnen är beräknade som kvoten mellan kostnader och demografi. * Inklusive förskoleklass.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Att utvecklingen sett olika ut i olika verksamheter framgår av tabell 9.

Tabellen visar i vilken grad kostnaderna har ökat i förhållande till förändringarna i befolkningens storlek och ålderssammansättning.

Mest har kostnaderna ökat i verksamheter som handikappomsorg, samt individ- och familjeomsorg. I dessa verksamheter har kostnaderna mer än fördubblats mellan 1980 och 2005. Även skolan och barnomsorgen har erhållit betydande resurstillskott, trots att antalet barn i befolkningen har minskat. I äldreomsorgen har kostnaderna ökat påtagligt, men inte mycket i förhållande till förändringarna i de äldres antal.

Genomgående har resurserna ökat; inte bara i absoluta tal utan också i förhållande till de krav som demografin har rest. Dessa »extratillskott« har emellertid varit olika stora i olika verksamheter. För att bättre förstå dessa skillnader behöver också något sägas om kommunsektorns uppdrag. Förändringar i uppdragets innehåll och omfattning har till viss del bidragit till att bilden blivit splittrad.

Kostnader på verksamhetsnivå Utgångspunkten i denna rapport är att verksamheternas kostnader och prestationer ska var jämförbara över tiden. Uppgifterna i kommunernas och landstingens räkenskapssammandrag har av detta skäl i en del fall korrigerats. Några exempel är att: • Sjukvårdens kostnader och insatser för äldre, som 1992 överfördes till äldreomsorgen i samband med Ädel, har bokförts som en del av äldreomsorgens kostnader och uppgifter även före 1992.

• Kostnaderna för läkemedel, som 1998 överfördes från staten till landstingen, ingår även före 1998 som en kostnad för sjukvården.

• I handikappomsorgens kostnader räknas även den assistansersättning som försäkringskassan betalar till andra utförare än kommunen.

• Förskoleklass redovisas tillsammans med barnomsorg.

30 Välfärdsmysteriet

Välfärdstjänster i omvandling Exempel på statliga reformer 1982

Socialtjänstlagen

1990–1991 Den stora skattereformen 1991

Rätt till bidrag för personaldrivna daghem

1991

Gymnasiereformen

1991–1993

Skattestopp

1992

Ädelreformen

1994

Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (lss)

1995

Rätten till förskola utökas till att gälla från ett års ålder

1997–1999

Minskade statsbidrag för kommuner och landsting som höjer skatten

1998

Förskoleklass

2003

Allmän förskola för fyra och femåringar

I flera verksamheter finns på kort sikt en mycket tydlig koppling mellan demografin och hur många som tar i anspråk verksamhetens tjänster. Det tydligaste exemplet är grundskolan. Skolgång i grundskolan är sedan 1972 obligatoriskt för alla barn i åldern sju till sexton år. Antalet grundskoleelever utvecklas därför nära nog på samma sätt som antalet barn i dessa åldrar.

För gymnasieskolan finns numera ett motsvarande samband. Ett syfte med 1991 års gymnasiereform var att skapa »en gymnasieskola för alla«. Sedan 1990-talets mitt genomgår i princip alla ungdomar tre års gymnasieutbildning. År 1980 var det endast runt hälften av ungdomarna som hade så lång studietid. Övergången till en treårig gymnasieskola har inneburit att antalet gymnasieelever har ökat i förhållande till antalet ungdomar i motsvarande ålder. Även inom barnomsorgen har utvecklingen inneburit ett vidgat åtagande. Idag är nio av tio barn i åldern 2–3 år inskrivna i barnomsorg. I åldern 4–5 år är andelarna ännu högre. Runt 1980 var enbart en tredjedel av barnen i åldern 2–4 år inskrivna i barnomsorg. Andelarna har ökat även för de lite äldre barnen. Inte minst skolbarnomsorgen har under perioden expanderat kraftigt. Antalet inskrivna barn i åldern sju år och äldre är idag tre gånger fler än 1980.

I äldreomsorgen har utvecklingen gått i motsatt riktning. Trots väsentligt fler äldre i befolkningen är det färre som åtnjuter äldreomsorg.

Mellan 1980 och 2005 beräknas antalet mottagare av äldreomsorg ha minskat från drygt 320 000 till knappt 260 000 1. Störst har minskningen varit i åldersgruppen 65–79 år där antalet hjälpmottagare har mer än halverats. Även i åldersgruppen 80–89 år har en minskning skett trots att befolkningen i denna åldersgrupp har ökat med närmare 80 procent.

Samtidigt har en förskjutning skett i äldreomsorgens innehåll. Insatserna som utförs idag är i genomsnitt mer resurskrävande än hjälpen som gavs 1980. Antalet hemtjänsttimmar har ökat i förhållande till antalet äldre med sådan hjälp samtidigt som insatserna i form av hemsjukvård har ökat i betydelse. När dessa förändringar i insatsernas sammansättning vägs in blir slutsatsen att det i dagens äldreomsorg utförs ungefär lika många prestationer som 1980.

Av diagram 8 (på sidan 32) framgår att antalet prestationer har utvecklats mycket olika för olika verksamheter. En mycket liten del av dessa skillnader förklaras av demografin. Den stora ökningen av antalet inskrivna barn i barnomsorg beror inte på fler barn i befolkningen utan på en ökad andel inskrivna. Inte heller ökningen av antalet elever i gymnasieskolan kan återföras på demografiska förändringar utan beror i huvudsak på att utbildningen gjorts treårig för i princip alla.

1. Innefattar äldre i särskilt boende (inklusive korttidsvård), samt äldre i ordinärt boende med social hemhjälp och/eller kommunal hemsjukvård.

4. På tvärs mot demografin 31

Hur prestationer definieras och vägs samman För verksamheter som tillhandahåller individuella välfärdstjänster finns som regel uppgifter över antalet brukare av dessa tjänster. För barnomsorg och skola finns till exempel uppgifter om antal inskrivna barn och elevantal. För äldreomsorgen finns uppgifter om antal äldre i särskilt boende och antal äldre med hemtjänst och hemsjukvård. För att en samlad bild ska kunna ges av välfärdstjänsternas utveckling behöver dessa antalsuppgifter vägas samman. I denna rapport har detta gjorts på basis av respektive verksamhets kostnader föregående år.

För barnomsorgen innebär det att utvecklingen av antalet inskrivna barn i förskola, familjedaghem och fritidshem har vägts samman med utgångspunkt från kostnaderna per inskrivet barn i respektive verksamhet. Eftersom förskolebarn i genomsnitt kostar mer än fritidshemsbarn kommer ytterligare ett förskolebarn att bidra till en större ökning än ytterligare ett fritidshemsbarn. Kostnaden per brukare avgör därmed vilken betydelse ytterligare en brukare i respektive verksamhet har för resultaten på mer övergripande nivå.

Sammanvägda mått på antal brukare benämns i denna rapport för prestationer. Barnomsorgens prestationer avser hur antalet inskrivna barn i förskola, familjedaghem och fritidshem (från och med 1998 även förskoleklass) utvecklats efter att barnen viktats med respektive verksamhets kostnader. Den samlade mängden prestationer (eller välfärdstjänster) för barn avser på motsvarande sätt hur antalet viktade barn i grundskola, gymnasieskola, särskola, samt barn- och ungdomsvård har utvecklats tillsammans med barnomsorgens sammanvägda utveckling. Det bör understrykas att prestationerna med denna definition enbart speglar förändringar i mängden utförda tjänster och inte eventuella förändringar i de respektive tjänsternas innehåll och kvalitet.

Vid summeringen av demografiskt betingade krav och kostnaderna i fasta priser har en motsvarande beräkningsmetod använts. Utvecklingen av kostnader och demografiskt betingade krav fördelade på verksamhetsnivå har räknats samman med utgångspunkt från respektive verksamhets kostnader föregående år. Kostnader och demografiskt betingade krav har beräknats för såväl välfärdstjänster som för kommunsektorns verksamhet som helhet (exklusive affärsmässig verksamhet). Prestationer har däremot enbart beräknats för välfärdstjänster i huvudsak avsedda för barn och gamla.

Samtidigt som tillträdet till barnomsorg och gymnasieskola har vidgats har andelen äldre med äldreomsorg minskat. Det sammanlagda antalet äldre i särskilt boende och/eller med hemtjänst har minskat till och med i absoluta tal. Nya enklare serviceinsatser som trygghetslarm och matdistribution har bidragit till att färre äldre registreras som mottagare av hemtjänst. Förbättrad hälsa och funktionsförmåga i kombination med bättre bostäder och tekniska hjälpmedel har inneburit att också behovet av hjälp har minskat. Till detta kommer att lättare serviceinsatser har belagts med avgift vilket bidragit till att dämpa efterfrågan.

32 Välfärdsmysteriet

Diagram 8. Prestationer för barn och gamla Index 1980 = 100 250

Välfärdstjänster för barn o gamla

Barnomsorg

Grundskola

Gymnasieskola

Äldreomsorg

Index

200

150

100

50

1980

1985

1990

Anm.: I barnomsorgen ingår förskoleklass.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

1995

2000

2005

I tabell 10 visas hur antalet prestationer för barn och gamla har utvecklats i förhållande till demografin mellan 1980 och 2005. I tabellen finns också uppgifter om hur kostnaderna fördelar sig 2005 på olika verksamheter. Det läggs ner mer än dubbelt så mycket på välfärdstjänster för barn jämfört med äldreomsorgens kostnader.

Tabell 10 visar att, totalt sett, har antalet prestationer ökat i förhållande till demografin, men bilden är olika i olika åldersgrupper. För barnen har prestationerna ökat i förhållande till mängden barn.

För äldre har utvecklingen gått i motsatt riktning. Äldreomsorgens prestationer har inte ändrats nämnvärt trots väsentligt fler äldre i befolkningen. I tabellens högra kolumn visas hur kvoten mellan prestationer och demografi har ändrats. Välfärdstjänsterna för barn har ökat med 45 procent i förhållande till antal barn samtidigt som äldreomsorgens prestationer har minskat med 36 procent i förhållande till antal äldre.

Vid jämförelsen av prestationer och demografiskt betingade krav har beaktats att olika åldersgrupper har olika behov och kostnader. Som framgått av diagram 7 kostar en invånare i åldern 90 år och däröver i genomsnitt betydligt mer än en invånare i åldern 65–79 år. Även för barn i olika åldrar föreligger skillnader, men dessa skillnader är mindre än vad de är bland äldre. Vid beräkningen av prestationer och demografiskt betingade behov har

4. På tvärs mot demografin 33

Tabell 10. Prestationer och demografiskt betingade krav 1980–2005 Procentuell förändring om inte annat anges Kostnader 2005, %

Prestationer

Demografi

Prestationer relativt demografi

Välfärdstjänster för barn Barnomsorg* Grundskola Gymnasieskola Äldreomsorg

69 21 29 12 31

41 143 –3 37 2

–3 –8 –3 3 59

45 164 0 33 –36

Välfärdstjänster för barn och gamla

100

28

13

13

Anm.: I välfärdstjänster för barn ingår även särskola samt barn- och ungdomsvård.

Uppgifterna i den högra kolumnen är beräknade som kvoten mellan prestationer och demografi. *Inklusive förskoleklass.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

hänsyn tagits till att kostnaderna varierar mellan olika verksamheter och åldersgrupper (se tidigare faktaruta). Det innebär att de kalkylerade behoven av äldreomsorg i högre grad påverkas av hur befolkningen i de högsta åldersgrupperna utvecklas än utvecklingen av yngre äldre.

Trots väsentligt fler äldre, och framförallt då i de högsta åldersgrupperna, utförs det inte mycket fler prestationer i äldreomsorgen idag jämfört med år 1980. Trots ett i stort sett oförändrat antal barn i befolkningen utförs det däremot väsentligt fler tjänster riktade till barn.

Demografin har därmed spelat en underordnad roll för hur prestationer har utvecklats på olika delområden. Andra faktorer, som till exempel statliga reformer, har haft större betydelse.

34 V채lf채rdsmysteriet

35

Välfärdstjänster kostar mer och mer Föreställningen om ett samband mellan demografi och kostnader utgår från att ytterligare invånare kräver ytterligare välfärdstjänster och att ytterligare välfärdstjänster kräver ytterligare resurser. Sambandet består med andra ord av två delar; först demografins inverkan på prestationerna och sedan prestationernas inverkan på kostnaderna.

I föregående kapitel visades att förändringarna i antal prestationerna till mycket liten del kan återföras på förändringar i demografin. Samma sak kan sägas om nästa led i kedjan: kostnadernas koppling till prestationerna. Det är långtifrån alltid som kostnaderna utvecklas på samma sätt som prestationerna.

Bristen på samband mellan prestationer och kostnader innebär att förhållandet mellan prestationer och kostnader per prestation ofta är negativt. Fler prestationer tenderar leda till minskade kostnader per prestation samtidigt som färre prestationer ofta åtföljs av ökade kostnader per prestation.

Ett exempel på det förstnämnda är barnomsorgens utveckling där ett ökat antal inskrivna barn följts av reducerade kostnader per barn. I äldreomsorgen har samtidigt ett minskat antal vårdtagare sammanfallit med ökade kostnader per brukare. I grundskolan har elevantalet gått upp och ner och kostnaderna per elev gått ner och upp. När elevantalet sjönk under 1980-talet ökade kostnaden per elev och när elevantalet under 1990-talet sedan steg minskade kostnaden per elev. På mer övergripande nivå är tendensen att kostnaderna ökar i förhållande till antal prestationer, det vill säga att välfärdstjänsterna sammantaget kostar mer och mer.

Splittrad bild av välfärdstjänster till barn och gamla Trots att prestationer och kostnader inte alltid utvecklas lika är det ändå möjligt att på övergripande nivå återföra en betydande del av kommunsektorns kostnadsökningar till ett ökat antal prestationer. Mellan 1980 och 2005 har resurserna till välfärdstjänster för barn och gamla ökat med 42 procent. Samtidigt har volymen prestationer ökat med 28 procent. Såväl kostnader som prestationer har därmed ökat i förhållande till demografin (diagram 9).

36 Välfärdsmysteriet

Diagram 9. Välfärdstjänster för barn och gamla Index 1980 = 100 Kostnader

150

Prestationer

Demografiska krav

140

Index

130 120 110 100 90

1980

1985

1990

1995

2000

2005

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Tabell 11. Välfärdstjänster för barn och gamla 1980–2005 Procentuell förändring Kostnader rela- Prestationer rela- Kostnader relativt prestationer tivt demografi tivt demografi

Barnomsorg* Grundskola Gymnasieskola Äldreomsorg S:a välfärdstjänster för barn och gamla

–36 11 2 59

164 0 33 –36

70 10 35 2

11

13

25

*Inklusive förskoleklass.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

I tabell 11 jämförs utvecklingen av kostnader, prestationer och demografins krav för ett antal verksamheter. Där framgår att utvecklingen och förutsättningarna varierat mellan olika verksamheter.

Att bilden är så disparat gör att det går att finna stöd för skilda teser. Genom att peka på att kostnaderna i barnomsorgen har minskat med 36 procent i förhållande till barnomsorgens prestationer och att äldreomsorgens prestationer minskat i motsvarande grad i förhållande till antal äldre går det att frammana en bild av att betydande neddragningar har skett. I motsatt riktning pekar den omfattande ökning av antalet inskrivna barn i barnomsorg och de betydande resurstillskott som tillförts äldreomsorgen. Möjligheterna är stora att tolka statistiken som man vill.

När siffrorna spretar åt så olika håll är det förstås svårt att se skogen för alla träden. Bilden kan emellertid göras ännu mer komplex. I tabell 11 har utgångspunkten varit att jämföra kostnader, prestationer och demografi. Grundskolans och gymnasieskolans prestationer är här samma sak som antal elever. Barn- och äldreomsorgens prestationer är däremot inte det samma som hur många som brukar dessa båda verksamheters tjänster. För barnomsorgen har prestationerna beräknats genom att antalet inskrivna barn i olika verksamheter har vägts samman (förskola, fritidshem, familjedaghem och så vidare) där hänsyn tagits till att kostnaderna per inskrivet barn skiljer sig. I äldreomsorgen har på motsvarande sätt hänsyn tagits till att kostnaderna är olika för äldre i särskilt boende och för äldre i ordinärt boende, men också att insatserna för den senare gruppen har ökat genom mer hemsjukvård och fler hemtjänsttimmar per vårdtagare.

För att ge en mer fullständig bild av kostnadernas och prestationernas utveckling jämförs dessa i tabell 12 också med hur antalet brukare har utvecklats i barnomsorg respektive äldreomsorg.

Som framgår av tabell 12 har kostnaderna per brukare utvecklats mer positivt än kostnaderna per prestation i såväl barnomsorg som äldreomsorg. Orsaken är att beräknade prestationer har ökat i förhållande till antal brukare. För barnomsorgen beror denna utveckling på att deltidsförskola ersatts av förskoleklass och fritidshem, men också på att fa-

5. Välfärdstjänster kostar mer och mer 37

Tabell 12. Kostnader, prestationer och brukare i barn- och äldreomsorgen, åren 1980–2005 Procentuell förändring Kostnader per brukare

Kostnader relativt prestationer

Prestationer per brukare

–22 100

–36 59

21 26

Barnomsorg * Äldreomsorg

*Inklusive förskoleklass.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

miljedaghemmen har minskat i förhållande till förskolan. För äldreomsorgens del förklaras utvecklingen av att äldre i ordinärt boende i genomsnitt tar i anspråk större insatser i form av hemtjänst och hemsjukvård än tidigare.

1990-talet var på flera sätt ett undantag Kostnaderna för välfärdstjänster till barn och gamla har sammantaget ökat mer än antal prestationer. Kostnaden per prestation har därmed ökat över tiden. Under 1990-talet gick dock utvecklingen i motsatt riktning. Knappa resurser, kraftigt ökade demografiska krav, samt omfattande reformer i barnomsorg, gymnasieskola och handikappomsorg tvingade sammantaget fram besparingar som innebar att kostnaderna per prestation i många fall påtagligt minskades. Dessa besparingar har bidragit till att 1990-talet ofta uppfattas och beskrivs som en period med betydande neddragningar. Besparingarna var särskilt omfattande i barnomsorgen där kostnaden per prestation under detta decennium reducerades med ungefär en tredjedel. Även i grundskolan minskades kostnaderna i förhållande till elevantalet (tabell 13).

Tabell 13. Kostnader relativt prestationer Genomsnittlig årlig procentuell förändring

Barnomsorg Grundskola Gymnasieskola Äldreomsorg S:a välfärdstjänster för barn och gamla

1980–1990

1990–2000

2000–2005

1980–2005

–1,0 1,5 0,3 3,1

–3,6 –1,3 0,4 1,2

0,3 1,6 –0,9 0,9

–1,8 0,4 0,1 1,9

1,5

–0,8

0,8

0,4

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Av tabell 13 framgår att 1990-talet avviker från tiden dessförinnan och därefter. Under 1980-talet och under perioden 2000–2005 har kostnaderna med få undantag ökat relativt antal prestationer. Efter sekelskiftet har detta varit fallet även för barnomsorgens del där satsningar gjorts för att bland annat begränsa barngruppernas storlek. Också i

38 Välfärdsmysteriet

grundskolan har en ökad personaltäthet eftersträvats med ökade kostnader som följd.

Måhända kan de senaste årens ökade kostnader per prestation till viss del ses som återställare efter 1990-talets besparingar. Men det bör också understrykas att demografin har varit mindre svår att tillgodose. Antalet barn i förskole- och grundskoleålder har till exempel minskat. Antalet välfärdstjänster för barn och gamla har under perioden 2000–2005 heller inte ökat nämnvärt (tabell 14).

Tabell 14. Välfärdstjänster för barn och gamla Genomsnittlig årlig procentuell förändring 1980–1990

Demografiska krav Prestationer Kostnader

1990–2000

0,2 1,0 2,5

0,9 1,3 0,5

2000–2005

0,3 0,2 1,0

1980–2005

0,5 1,0 1,4

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Under 1990-talet var förutsättningarna i flera avseenden svårare. Det bör också betonas att prestationerna för barn och gamla under detta decennium ökade mer än under 1980-talet och betydligt mer än under åren 2000–2005.

Barnomsorg och förskoleklass Mellan 1980 och 2005 fördubblades antalet inskrivna barn i barnomsorg.

Till detta kommer runt 100 000 barn som idag går i förskoleklass. Om också dessa insatser beaktas ökade barnomsorgens prestationer sammantaget med drygt 140 procent mellan 1980 och 2005.

Barnomsorgens resurser (inklusive kostnaderna för förskoleklass) ökade samtidigt med 56 procent. Därmed minskade resurserna per barn i barnomsorg med drygt en tredjedel. Neddragningarna kan i huvudsak hänföras till 1990-talet (tabell 15).

Tabell 15. Barnomsorgens kostnader och prestationer Procentuell förändring 1980–1990

1990–2000

2000–2005

1980–2005

Antal inskrivna barn Prestationer Kostnader

52 75 59

31 33 –8

1 5 6

101 143 56

Kostnad relativt prestationer

–9

–30

2

–36

Anm.: Uppgifterna i tabellen avspeglar utvecklingen för barnomsorgen inklusive förskoleklass.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

5. Välfärdstjänster kostar mer och mer 39

Det går inte att upprepa 1990-talets strukturförändringar Att allt fler barnomsorgsplatser har kunnat tillhandahållas trots mindre eller oförändrade resurser ska inte tas som intäkt för att barnomsorgen kan reducera sina kostnader på samma sätt framöver. Situationen under 1990-talet var på flera sätt unik. Omfattande demografiska krav, politiska ambitioner om ett snabbt förverkligande av alla barns rätt till barnomsorg samt bristen på resurser innebar en ek-

Diagram 10. Personaltäthet i förskola och fritidshem Årsarbetare per 100 barn Förskola

25

Fritidshem

20

Årsarbetare

Mellan 1980 och 1990 ökade barnomsorgens kostnader ungefär lika snabbt som antalet inskrivna barn. I början av 1990-talet reducerades barnomsorgens kostnader trots fler inskrivna barn. Antalet inskrivna ökade påtagligt bland både yngre och äldre barn fram till 1995. Under 1990-talets andra hälft har antalet fritidshemsbarn fortsatt öka medan antalet inskrivna yngre barn har minskat något.

Merparten av besparingarna i barnomsorgen skedde mellan åren 1990 och 1995, även om kostnaden per barn fortsatt minska under 1990-talets andra hälft inom framförallt fritidshemmen. Mellan 2000 och 2005 har kostnaden per barn i såväl förskola som fritidshem varit relativt stabil medan resurserna per barn i förskoleklass har ökat.

Före 1995 är det i kommunernas räkenskapssammandrag (rs) inte möjligt att särskilja fritidshemmens kostnader från förskolans. Det går därför inte att exakt avgöra var i barnomsorgen besparingarna före denna tidpunkt har skett. Uppgifter om antalet årsarbetare i daghem respektive i fritidshem ger dock en fingervisning om var man sparat mest. I diagram 10 framgår att personaltätheten minskat avsevärt mer i fritidshemmen än i förskolan.

En betydande del av kostnadsminskningen kan med andra ord återföras till fritidshemmen. Personaltätheten i fritidshemmen har mellan 1980 och 2005 minskat med inte mindre än 60 procent. Därtill kommer betydande besparingar i form av lokaler, inventarier, administration med mera i samband med att verksamheten flyttat in i skolan. Förskolans personaltäthet har under samma period minskat med 20 procent. Som framgår av diagram 10 kan i stort sett hela minskningen hänföras till 1990-talets första hälft.

15 10 5 0

1980

1985

1990

Källa: Skolverket samt egna beräkningar.

1995

2000

2005

40 Välfärdsmysteriet

vation som var hopplöst svår att lösa. En del av de åtgärder som vidtogs under 1990-talet går kanske att återupprepa om förutsättningarna blir lika besvärliga igen, men en hel del av de förändringar som då gjordes är inte möjliga att reprisera. Besparingsvinsterna som uppstod i samband med att fritidshemmen och sexårsverksamheten/förskoleklassen integrerades med skolan är som exempel redan gjorda. De kan av naturliga skäl inte göras om.

Utöver den strukturförändring som skett är det svårt att se att barnomsorgen skulle rymma någon mer påtaglig besparingspotential. På såväl lokal som nationell nivå har proklamerats en strävan att begränsa barngruppernas storlek och att höja personalens utbildning. Efter sekelskiftet har barnomsorgens kostnader ökat i förhållande till antal inskrivna barn. Kostnadsökningen har skett trots att den ökade andelen inskrivna barn bidragit till genomsnittligt kortare vistelsetider.

Grundskolan Grundskolans kostnader har visserligen ökat något, men ändå varit förhållandevis stabila mellan 1980 och 2000. Samtidigt har antalet grundskoleelever varierat. Under 1980-talet minskade elevantalet med 14 procent för att sedan under 1990-talet återgå till 1980 års nivå. Efter sekelskiftet har skolan tillförts mer resurser såväl totalt sett som räknat per elev.

Tabell 16. Kostnader, elever och lärare i grundskolan Procentuell förändring 1980–1990

Antal elever Kostnader Antal lärare Kostnad per elev Lärare per elev

1990–2000

2000–2005

1980–2005

–14 0 –4

17 3 –4

–3 5 3

–3 8 –6

17 12

–12 –19

8 7

11 –3

Anm.: Antalet lärare är omräknat till heltidstjänster. Antalet lärare före läsåret 1992/ 1993 har beräknats med utgångspunkt från antalet undervisningstimmar. Antalet lärare avser samtliga lärare, det vill säga också lärare anställda av annan arbetsgivare än kommun.

Källa: Skolverket samt Sveriges Kommuner och Landsting.

Denna brist på följsamhet mellan kostnader och elevantal har inneburit att kostnaden per elev har varierat en hel del. Under 1980-talet ökade kostnaden per elev med 17 procent när elevantalet minskade. Under 1990-talet minskade kostnaden per elev med 12 procent när elevantalet ökade. Om dessa svängningar i huvudsak är ett resultat av bristande överensstämmelse mellan demografi och resurstilldelning eller om de

5. Välfärdstjänster kostar mer och mer 41

är en följd av att de ekonomiska förutsättningar har varierat är inte lätt att svara på.

Av tabell 16 framgår att antalet lärare har utvecklats väsentligt svagare än grundskolans sammantagna kostnader. Trots att kostnaderna per elev har ökat med 11 procent mellan 1980 och 2005 har antalet lärare per elev minskat med 3 procent. En ökad andel av skolans kostnader, och då även i reala termer, förefaller ha använts till annat än till lärare.

Gymnasieskolan Resurstillskotten har varit större till gymnasieskolan än till grundskolan mellan 1980 och 2005. Det förklaras fullt ut av elevantalets utveckling. Antalet elever i gymnasieskolan har under perioden ökat med bortemot 40 procent samtidigt som antalet elever i grundskolan har minskat något. Härav följer att kostnaden per gymnasieelev utvecklats svagare än kostnaden per grundskoleelev. Mellan 1980 och 2005 ökade kostnaden per elev med endast 2 procent i gymnasieskolan mot 11 procent i grundskolan.

Tabell 17. Kostnader, elever och lärare i gymnasieskolan Procentuell förändring

Antal elever Kostnader Antal lärare Kostnad per elev Lärare per elev

1980– 1985

1985– 1990

1990– 1995

1995– 2000

2000– 2005

1980– 2005

18 19

–5 –3

7 14

–2 –4 4

16 11 19

37 39

0

2

6

–2 6

–4 3

2

Anm.: Antalet lärare är omräknat till heltidstjänster. Antalet lärare avser samtliga lärare, det vill säga också lärare anställda av annan arbetsgivare än kommun.

Källa: Skolverket samt Sveriges Kommuner och Landsting.

Följsamheten mellan elevantal och kostnader har varit påfallande stor i gymnasieskolan. Att kostnaderna i högre grad har kunnat anpassas till elevantalet i gymnasieskolan än i grundskolan har flera möjliga förklaringar. En bidragande orsak kan vara att kostnaderna för gymnasieskolan är mindre än kostnaderna för grundskolan vilket gör dem lättare att styra. En annan omständighet som pekar i samma riktning är skillnaderna i elevernas ålder. De äldre gymnasieeleverna kan lättare förflytta sig på egen hand och ställer därför inte samma krav på skolans geografiska placering. Att gymnasieskolan därtill är en frivillig verksamhet bidrar till en högre grad av flexibilitet. Det kan vara politiskt lättare att lägga ner en gymnasieskola än en grundskola.

En annan skillnad mellan grund- och gymnasieskolan är att i den senare skolformen har resurserna i ökad grad satsats på lärare. Mellan 1995 och 2005 har antalet lärare ökat såväl i förhållande till antalet elever som

42 Välfärdsmysteriet

i förhållande till gymnasieskolans sammantagna kostnader. Trots att kostnaden per gymnasieelev under tioårsperioden minskat något har antalet lärare ökat med 9 procent i förhållande till elevantalet.1

Äldreomsorgen Diagram 11. Äldreomsorgens kostnader och prestationer Index 1980 = 100 Kostnader

180

Prestationer

Antal vård- o omsorgstagare

160

Index

140 120 100 80 60

1980

1985

1990

1995

2000

2005

Anm. Prestationerna har beräknats på basis av hur antalet äldre i särskilt boende utvecklats relativt antalet äldre i ordinärt boende, samt hur de äldre i ordinärt boende fördelar sig med avseende på hemtjänsttimmar och nyttjande av hemsjukvård.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Tabell 18. Äldreomsorgens kostnader och prestationer Procentuell förändring 1980– 1990

1990– 2000

2000– 2005

1980– 2005

Demografiska krav* Antal vårdtagare Prestationer Kostnader

28 –8 8 46

16 –12 –1 11

7 0 –5 0

59 –19 2 62

Kostnad relativt prestationer

36

12

4

59

*Demografins krav belyser hur antalet män och kvinnor i olika åldersgrupper utvecklats med hänsyn tagen till äldreomsorgskostnaden per invånare i respektive befolkningsgrupp.

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

Mellan 1980 och 2005 har äldreomsorgens kostnader ökat med över 60 procent samtidigt som antalet vård- och omsorgstagare har minskat. Kostnaden per brukare har därmed fördubblats under perioden.

Mellan 1980 och 2005 har stora förändringar skett i äldreomsorgens innehåll och inte minst vad gäller insatser som utförs i de äldres eget hem. Inslaget av hemsjukvård har ökat samtidigt som hemtjänstens insatser blivit alltmer tidskrävande. Vid beräkningen av äldreomsorgens prestationer har dessa förändringar beaktats, men också de förskjutningar som skett i vård- och omsorgstagarnas fördelning mellan ordinärt och särskilt boende.

I diagram 11 redovisas utvecklingen av äldreomsorgens kostnader och prestationer. I diagrammet redovisas två mått på utförda tjänster. Det ena visar den faktiska utvecklingen av antalet vård- och omsorgstagare och det andra måttet hur antalet vårdoch omsorgstagare har utvecklats efter att en korrigering gjorts för de förändringar som skett i vårdtagarnas sammansättning. Det är detta senare mått som i rapporten används för att åskådliggöra äldreomsorgens prestationer.

Av diagram 11 framgår att äldreomsorgens kostnader har ökat betydligt i förhållande till antalet vård- och omsorgstagare. Det gäller även efter att justering gjorts för de förändringar som skett i vårdtagarnas sammansättning. Det är uppenbart att äldreomsorgens resurser i ökad grad satsats på äldre med mer omfattande hjälpbehov.

Att kostnaderna ökat i förhållande till antal prestationer är något som framförallt är hänförbart till 1980-talet (tabell 18). Efter Ädelreformen (1992) har kostnaderna per prestation inte ökat lika mycket.

Mellan 2000 och 2005 har kostnaderna ökat med 1. År 2005 svarade undervisningskostnaderna för ungefär hälften av gymnasieskolans och grundskolans kostnader enligt Skolverket.

5. Välfärdstjänster kostar mer och mer 43

drygt 4 procent i förhållande till antal prestationer.

Det är liktydigt med en årlig ökning på knappt 1 procent, vilket ligger nära den fördyring som skett av välfärdstjänsterna för barn och ungdom under motsvarande tid.

Hälso- och sjukvård

Överföring av resurser från sluten till öppen vård Under det senaste kvartsseklet har en betydande överföring skett från sluten vård till öppen vård.

Detta är en starkt bidragande orsak till att antalet vårdtillfällen i den slutna vården inte har ökat mer.

En annan förklaring är att sjukvårdens behandlingsmetoder har förändrats. Många sjukdomar som tidigare endast kunde åtgärdas med operation botas idag med mediciner. Som exempel behandlas magsår i många fall med medicinering istället för att patienten, som tidigare, tvingas genomgå en operation med efterföljande, i många fall långvarig, konvalescens.

Det går inte att ur statistiken utläsa i vilken grad den öppna vården har övertagit arbetsuppgifter från den slutna vården. Därmed är det svårt att få en helhetsbild över hur prestationerna har utvecklats i hälso- och sjukvård. De enda uppgifter som tidigare fanns att tillgå över prestationerna i den öppna vården var uppgifter om antal läkarbesök. Dessa är dock ett trubbigt mått på prestationer. Antalet lä-

Diagram 12. Vårdtillfällen, patientbesök och kostnader i hälso- och sjukvård Index 1980 = 100 Vårdtillfällen

Läkarbesök

Kostnader

160

140

Index

Utvecklingen i hälso- och sjukvården påminner i vissa avseende om äldreomsorgens utveckling. Kostnaderna har ökat påtagligt, men antalet vårdtagare har inte blivit nämnvärt fler. Mellan 1980 och 2005 har antalet vårdtillfällen och läkarbesök ökat i linje med vad demografin har krävt, åtminstone om perioden betraktas i sin helhet.

I diagram 12 åskådliggörs hur antalet vårdtillfällen i sluten vård och antalet läkarbesök i öppen vård har utvecklats mellan 1980 och 2005. Antalet vårdtillfällen ökade kraftigt under 1980-talets första hälft, för att sedan minska påtagligt efter 1990-talets mitt.

Nedgången i antalet vårdtillfällen sammanfaller med att vårdtiderna har kortats. Antalet vårddagar i sluten vård beräknas ha minskats med omkring 40 procent sedan 1990-talets början.

120

100

80

1980

1985

1990

1995

2000

2005

Anm. Vårdtillfällen inom sluten offentligt finansierad sjukvård. Läkarbesök exklusive läkarbesök inom mödrahälsovård och barnhälsovård.

Källa: Socialstyrelsen och egna beräkningar.

44 Välfärdsmysteriet

karbesök säger inget om vilka åtgärder som har vidtagits. En betydande del operationer genomförs numera i öppen vård vilket är liktydigt med att patienten kan gå hem samma dag operationen utförts. I statistiken registrerades detta tidigare som ett läkarbesök bland alla andra 2.

Ökade kostnader per vårdtagare Liksom i äldreomsorgen har hälso- och sjukvårdens kostnader ökat väsentligt i förhållande till antalet vårdtagare. Av diagram 12 framgår att denna utveckling varit särskilt tydlig under de senaste 10–15 åren. Nya behandlingsmetoder och medicinteknisk utveckling har bidragit till att vården på flera sätt har ändrats.

Sjukdomstillstånd som inte kunde åtgärdas på ett effektivt sätt 1980 kan idag behandlas med framgång. Det gäller till exempel cancer där den förväntade överlevnaden vid en cancerdiagnos har förlängts med cirka tre år jämfört med vid 1980-talets början. Stora framsteg har också gjorts i vården av tidigt födda barn, behandling av hjärt- och kärlsjukdom, samt tidiga insatser för personer som insjuknar i schizofreni.

Många behandlingar kan idag utföras på ett skonsammare sätt än tidigare. Det gäller allt från mer skonsamma anestesimetoder till nya operationsmetoder. Därigenom har allt fler äldre kommit ifråga för mer kvalificerad vård. Som exempel har antalet operationer av grå starr ökat från 8 000 till 80 000 sedan 1980-talets början och antalet höftledsoperationer har under de senaste 20 åren i det närmaste fördubblats.

Denna utveckling borde i sig bidragit till ett ökat antal vårdkontakter. Ändå visar statistiken på ett minskat antal vårdtillfällen och läkarbesök. Att vårdtillfällena i sluten vård har minskat kan till stor del för-

2. Numera kan dagkirurgi särskiljas och mätas med drg-poäng.

5. Välfärdstjänster kostar mer och mer 45

klaras med den överföring som skett från sluten vård till öppen vård.

Att läkarbesöken i öppen vård minskar kan däremot förefalla mer förvånande.

En del i förklaringen till denna utveckling är att rutinerna har ändrats så att antalet läkarbesök under en vårdepisod har minskat. »Onödiga« läkarbesök har tagits bort eller ersatts med besök hos andra personalkategorier. Rutinmässiga återbesök har slopats och patienten får i ökad grad själv avgöra behovet av återbesök. Det har minskat antalet registrerade läkarbesök, utan att den egentliga vårdinsatsen har ändrats.

Sådana förändringar har skett parallellt med att uppgifter överförts från sluten till öppen vård och bidragit till att effekten av denna överföring inte märks i ett ökat antal läkarbesök. Det är också fråga om olika storleksordningar – antalet läkarbesök är cirka 12 gånger fler än vårdtillfällena. Överföringen från slutenvården ger därmed, allt annat lika, upphov till relativt begränsade effekter på läkarbesöken.

Nya behandlingsmetoder och medicinteknisk utveckling har bidragit till ökade kostnader. Samtidigt har kortare vårdtider och effektivare behandlingsmetoder bidragit till lägre kostnader. Den medicintekniska utvecklingen kan därför sägas ha dubbla sidor. Å ena sidan för utvecklingen med sig att nya behandlingsmetoder tas i anspråk som är dyrare, men också säkrare och bättre. Å andra sidan för tekniska och medicinska framsteg med sig att respektive behandlingsform tenderar att bli billigare. Sammantaget har den medicintekniska utvecklingen varit kostnadsdrivande. Hälso- och sjukvårdens kostnader har mellan 1980 och 2005 ökat med 42 procent vilket är 27 procent mer än vad förändringarna i demografin har krävt. Utvecklingen är i detta avseende identisk med utvecklingen för kommunsektorn i stort.

46 V채lf채rdsmysteriet

47

Välfärdens källa Kommunernas och landstingens skatteinkomster består i huvudsak av skatt på arbete. Därför har antalet jobb och antalet arbetade timmar avgörande betydelse för vad kommunsektorn på kort sikt har råd med.

Förändras sysselsättningen förändras utrymmet för kommunernas och landstingens verksamhet i nästan samma grad. Ju mer vi arbetar desto mer arbetad tid finns att tillgå och fördela.

I teorin har sysselsättningen stor betydelse för utrymmet för offentlig verksamhet. I praktiken är betydelsen betydligt mindre. Även om det under en konjunkturcykel kan ske betydande förändringar i sysselsättningen är förändringarna i ett längre perspektiv inte särskilt stora.

Det utförs idag ungefär lika många arbetstimmar som för hundra år sedan trots att befolkningen har fördubblats i antal och trots kvinnorna idag förvärvsarbetar i betydligt högre grad. Mellan 1990 och 2005 har sysselsättningen t o m minskat. Mellan 1980 och 2005 uppgick ökningen till 6½ procent.

Kommunsektorns kostnader har under samma period ökat med 42 procent i fasta priser. De ökade resurserna kan således till mycket liten del återföras på en ökad sysselsättning. Att resurserna har kunnat öka så mycket mer än sysselsättningen förklaras av höjda skatter, men också av att kostnaderna hållits tillbaka till följd av en ökad produktivitet i näringslivet och en relativt långsam löneutveckling för offentliganställda. Mellan 1980 och 2005 har kommun- och landstingskatten höjts från 28,08 till 31,60 kronor per intjänad hundralapp vilket motsvarar en ökning med drygt 12 procent. Produktivitetstillväxten i näringslivet och förskjutningen i lönerna har medfört att kommunsektorn fått mer för sina pengar. Det har gjort att skattebasen i reala termer ökat betydligt mer än sysselsättningen.

Skattebas i gungning Kommunernas och landstingens intäkter kommer till betydande del från skatter. Av sektorns sammantagna intäkter svarar skatterna för 70 procent. Även bidragen från staten (17 procent) har sitt ursprung från skatter. I grunden är därför nära nog hela kommunsektorns verksamhet finansierad av skatter.

Underlaget för kommunernas och landstingens beskattning är invånarnas förvärvsinkomster. Den överlägset största komponenten i detta

48 Välfärdsmysteriet

Diagram 13. Skattebasen och sysselsättningen Index 1980 = 100 Real skattebas

125

Arbetade timmar, totalt

120

Index

115 110 105 100 95

1980

1985

1990

1995

2000

2005

Anm.: Skattebasen återspeglar utvecklingen av kommunsektorns bruttoskattebas. I denna inräknas inkomst av tjänst enligt nr, inkomst av näringsverksamhet enligt Riksskatteverket, men efter avdrag för betalda allmänna egenavgifter enligt nr. Skattebasens nominella belopp har räknats om till fasta priser med hjälp av ett implicit beräknat pris för kommunsektorns faktiska kostnader. Bruttoskattebasen återspeglar skatteunderlagets utveckling i frånvaro av regeländringar och under förutsättning av att avdragen, vid sidan om avdrag för allmänna egenavgifter, är oförändrade i förhållande till skatteunderlaget.

Källa: Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

underlag är lönerna. Den näst största komponenten är pensionsinkomsterna och sedan följer bland annat sjuk- och arbetsmarknadsersättningar. Pensioner, sjukersättningar och andra beskattningsbara transfereringar får sin finansiering ur löneutrymmet och kan därför betraktas som uppskjuten lön.

Invånarnas förvärvsinkomster är med andra ord ytterst ett resultat av arbete. Även statens skatteinkomster härrör till betydande del från inkomster från arbete.

Arbetsinkomsternas storlek bestäms av sysselsättningen och lönernas nivå. Ju fler som arbetar och ju högre löner desto större arbetsinkomster och därmed skattebas. Löneutvecklingen har också betydelse för kommunsektorns kostnader. Om lönerna i kommunsektorn utvecklas på samma sätt som lönerna på den övriga arbetsmarknaden uppvägs till betydande del de högre lönernas positiva inverkan på kommunsektorns finanser.

I diagram 13 jämförs sysselsättningens och skattebasens utveckling. Sysselsättningen avser utvecklingen av det totala antalet arbetade timmar i samhället. Skattebasen visar hur förvärvsinkomster och inkomster av näringsverksamhet utvecklats efter att avdrag gjorts för förändringar i de löner och priser som kommunsektorn betalar.

Av diagram 13 framgår att skattebasens reala värde ökat mer än sysselsättningen. Det finns flera orsaker till detta, men det viktigaste skälet är att priserna som kommunsektorn betalar för sin produktion inte har ökat lika snabbt som lönerna i skatteunderlaget. En del i detta är att lönerna för kommunsektorns anställda har utvecklats långsammare än lönerna på den övriga arbetsmarknaden. Även kommunsektorns övriga kostnader – som priserna på insatsvaror, lokaler, stödtjänster med mera – har utvecklats långsammare än lönerna i skatteunderlaget. Denna senare effekt är mer naturlig än den förra. Förekomsten av konkurrens och produktivitetsförbättringar innebär normalt att produktionspriserna i marknadsutsatt verksamhet utvecklas långsammare än lönerna.

6. Välfärdens källa 49

Kommunsektorn tjänar på förbättrad produktivitet i näringslivet Om kommunsektorns skattebas och kostnader enbart bestod av löner samtidigt som lönerna för kommunernas och landstingens personal utvecklades på samma sätt som lönerna på den övriga arbetsmarknaden då skulle kommunsektorns reala skattebas utvecklas på samma sätt som sysselsättningen. En sysselsättningsökning med 1 procent skulle, under dessa förutsättningar, skapa utrymme för en lika stor ökning av kommunsektorns verksamhet.

Men kommunsektorns kostnader består inte enbart av löner. Kommunerna och landstingen har kostnader också för lokaler, inköp av varor och tjänster med mera. Priset för denna förbrukning brukar som regel utvecklas långsammare än lönerna. Förklaringen är en förbättrad produktivitet i de näringar som tillhandahåller dessa varor och tjänster, vilket också kan beskrivas som att effektivare produktionsmetoder för med sig att samma mängd varor kan produceras med lägre kostnader.

Om dessa besparingar enbart skulle resultera i en ökad vinst i det specifika företaget skulle en mycket liten grupp komma i åtnjutande av den välståndsökning som produktivitetsökningen innebär. Med en fungerande konkurrens kommer dock lägre produktionskostnader att föras vidare till alla som nyttjar dessa varor och tjänster i form av sänkta priser (eller åtminstone priser som ökar långsammare än lönerna).

Ofta påstås att sysselsättningen ensam avgör utrymmet för kommunernas och landstingens verksamhet. Det kan tolkas som att produktivitetsutvecklingen i näringslivet mer eller mindre är utan betydelse. Är perspektivet extremt kortsiktigt kan en sådan utsaga vara rimlig. På ett års sikt kan sysselsättningen förändras mycket samtidigt som betydelsen av förändrade prisrelationer kan vara litet.

I ett mer långsiktigt perspektiv är förhållandena annorlunda. Det utförs idag ungefär lika många betalda arbetstimmar som för hundra år sedan. Avsaknaden av mer omfattande sysselsättningsförändringar gör att sysselsättningen i detta perspektiv inte i någon högre grad bidragit till att förändra utrymmet för kommunernas och landstingens verksamhet. Däremot har kontinuerliga produktivitetsförbättringar i näringslivet haft en uttalat positiv inverkan. På sikt är dessa effekter betydelsefulla. Problemet är att dessa tillskott i allmänhet inte är större än befolkningsutvecklingen. I frånvaro av sysselsättningsförändringar ger den ekonomiska tillväxten således enbart utrymme för kostnadsökningar som kan parera de behov som en växande befolkning medför.

Räkneexemplet till höger med löner som årligen ökar 2 procent snabbare än förbrukningspriserna bygger på antaganden som vanligtvis görs för framtiden. Historiskt har förhållandet mellan priser och löner inte alltid utvecklats på detta sätt. Under 1980-talet var produktivitetsutvecklingen i det svenska näringslivet ytterligt svag. Lönerna ökade därför nästan inte alls i förhållande till producenternas priser. För löntagarnas del blev det inte mer i plånboken trots att de nominella löneök-

Räkneexempel: Vinsterna av ökad produktivitet i näringslivet Något förenklat kan en fjärdedel av kommunsektorns kostnader sägas utgöras av kostnader vid sidan om kostnader för personal. Om genomsnittspriset för denna förbrukning utvecklas 2 procent långsammare än lönerna kommer priset för kommunsektorns sammantagna kostnader att utvecklas 0,5 procent långsammare än lönerna. Om skattebasen utvecklas i takt med lönerna uppstår därmed en positiv relativpriseffekt för kommunsektorns del. Förutsatt att övriga inkomster utvecklas i takt med skattebasen kommer tillskottet att motsvara 0,5 procent mer verksamhet trots att sysselsättningen inte ändrats. På 25 års sikt uppgår det beräknade reala tillskottet under dessa förutsättningar till 13 procent.

50 Välfärdsmysteriet

ningarna var väsentligt större än vad de är idag. Inflationen hann hela tiden ikapp lönerna vilket innebar att löntagarnas köpkraft, trots höjda löner, stod och stampade på i stort sett samma fläck.

Också kommunsektorn påverkades negativt av 1980-talets svaga produktivitetstillväxt. Men av detta märktes inte särskilt mycket. En rad andra omständigheter bidrog till att skattebasen under detta decennium utvecklades förhållandevis väl. En sådan faktor var sysselsättningens starka tillväxt. Ett annat förhållande som verkade i samma riktning var att övriga delar av skattebasen, vid sidan om lönesumman, också ökade i snabb takt. Trots att produktivitetsutvecklingen i näringslivet inte gav några större tillskott ökade ändå skattebasen i reala termer med 20 procent mellan 1980 och 1991, vilket är en större ökning än för hela perioden 1980–2005.

Att skattebasen utvecklats sämre under de resterande 14 åren beror förstås till stor del på sysselsättningen. Även om det skett en återhämtning på arbetsmarknaden var antalet arbetade timmar år 2005 alltjämt lägre än år 1990. En annan bidragande orsak till skattebasens svaga utveckling efter 1990 är att ersättningsnivåerna inom trygghetssystemen i flera fall har sänkts. Till detta kommer införandet av egenavgifter till pensionssystemet vilket ytterligare bidragit att reducera skattebasen, så som den beskrivs här. Flera av dessa åtgärder vidtogs för att säkra socialförsäkringssystemens finansiella ställning. Skattebasens positiva utveckling under 1980-talets slutskede var delvis ett uttryck för en växande obalans mellan intäkter och kostnader i dessa system. När dessa obalanser till slut åtgärdades blev följden att kommunsektorns skattebas samtidigt försvagades. Skattebasens dåliga utveckling under 1990-talet är således delvis en följd av att balansen mellan intäkter och utgifter i socialförsäkringssystemen återställdes.

Kommunsektorns löner släpar efter Att skattebasen i reala termer utvecklats bättre än sysselsättningen kan också till viss del hänföras till att lönerna för kommunsektorns anställda har utvecklats långsammare än lönerna på den privata sidan. Mellan 1980 och 2005 har genomsnittlig timlön för kommunsektorns anställda höjts med 270 procent enligt nr. För anställda totalt sett uppgår ökningen till närmare 290 procent. Det innebär att lönerna i kommunsektorn försvagats med 5 procent jämfört med löntagarkollektivet som helhet under denna period.

Att genomsnittslönerna utvecklas olika i olika sektorer är inte liktydigt med motsvarande olikheter i löneutveckling för individer. Genomsnittslönen i en sektor kan påverkas också av att de anställdas sammansättning ändras. Om en yrkesgrupp med relativt låga löner minskar i antal kommer detta, allt annat lika, bidra till att genomsnittslönen i sektorn ökar. Även förändringar i de anställdas ålder och utbildningsbakgrund kan bidra till sådana förändringar. Utbildning och erfarenhet är två faktorer som normalt inverkar på lönens storlek. En förskjutning

6. Välfärdens källa 51

mot mer utbildad eller mer erfaren personal brukar därför som regel föra med sig att genomsnittslönen höjs.

Förändringar i de anställdas sammansättning kan med andra ord bidra till att lönerna utvecklas olika i olika sektorer. Sådana skillnader i löneutveckling är dock av mindre intresse i detta sammanhang. I tabell 19 åskådliggörs i vilken grad genomsnittslönerna skiljer sig mellan anställda i offentlig och privat sektor. Tabellen visar dels observerade (faktiska) skillnader i lön mellan offentlig- och privatanställda och dels löneskillnader mellan sektorerna efter standardisering för sektorsskillnader i fråga om genomsnittligt antal utbildningsår och förvärvsarbetsår.

Tabell 19. Genomsnittliga löneskillnader mellan anställda i offentlig och privat sektor Procent 1981

1991

2000

Kvinnor + män Observerad skillnad Standardiserad skillnad

–1,2 –5,2

–6,7 –11,7

–8,4 –15,9

Män Observerad skillnad Standardiserad skillnad

3,5 –4,4

–2,3 –11,5

–2,7 –14,3

Kvinnor Observerad skillnad Standardiserad skillnad

6,6 2,5

0,6 –3,6

–4,7 –10,0

Källa: Carl le Grand; Löneskillnader mellan offentlig- och privatanställda i Sverige.

Struktur- och förändring 1968–2000. Underlagsrapport till Välfärdsmysteriet.

Av tabellen framgår att lönerna för offentliganställda har utvecklats långsammare än för privatanställda. År 1981 hade offentliganställda i genomsnitt 1,2 procent lägre lön än privat anställda. År 2000 hade denna skillnad vuxit till 8,4 procent Det innebär att lönerna för offentligt anställda har ökat 7 procent långsammare än för privat anställda. För kvinnorna har eftersläpningen varit större än för männen.

När hänsyn tas till sektorsskillnader i fråga om genomsnittligt antal utbildningsår och förvärvsarbetsår blir olikheterna i löneutveckling ännu mer påtagliga. År 1981 hade offentliganställda i genomsnitt 5,2 procent lägre lön än privat anställda. År 2000 hade denna skillnad vuxit till 15,9 procent, vilket är liktydigt med att lönerna för offentliganställda ökat drygt 11 procent långsammare än för privat anställda. Även i detta fall har eftersläpningen varit större för kvinnorna än för männen.

Att lönerna för kommunsektorns anställda har utvecklats långsammare än lönerna i stort innebär att kommunsektorn haft råd med fler anställda än om lönerna för de egna anställda hade utvecklats i samma takt som på den övriga arbetsmarknaden. Förskjutningen i de relativa lönerna har därmed betydelse för hur skattebasen har utvecklats i reala termer, det vill säga vad kommunsektorn har råd med. Med en löneut-

52 Välfärdsmysteriet

veckling som varit mer i samklang med utvecklingen på övriga arbetsmarknaden hade skattebasen i reala termer inte ökat fullt så mycket som redovisas i diagram 13. Samma pengar hade inte räckt till lika mycket. Effekten för perioden 1981 till 2000 kan uppskattas till 6–7 procent. En inte oväsentlig del av skattebasens ökning är således ett resultat av att lönerna för anställda i kommunsektorn har släpat efter övriga löner.

När skattebasen inte räcker Diagram 14. Kommun- och landstingsskatt Procent 35 30

Procent

25 20 15 10 5 0

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

Källa: Riksskatteverket samt egna beräkningar.

Som framgått tidigare har kommunsektorns kostnader ökat betydligt mer än skattebasen. Kostnaderna har mellan 1980 och 2005 ökat med 42 procent samtidigt som skattebasen ökat knappt hälften så mycket. Mellanskillnaden har till betydande del täckts med höjda skattesatser. År 1980 uppgick kommunernas och landstingens samlade skatteuttag till omkring 28 kronor. År 2005 hade uttaget ökat till 31,60. Det motsvarar en ökning med drygt 12 procent.

Historiskt har skattesatserna successivt höjts och skattebaserna breddats för att finansiera utbyggnaden av offentlig verksamhet. En betydande del av den ekonomiska tillväxten fram till 1970-talets slut togs ut i form av höjda skatter. Under de senaste decennierna har den ekonomiska tillväxten varit lägre och skattehöjningarna mer begränsade. Under åren 2003 och 2004 höjdes emellertid kommun- och landstingsskatten med sammantaget 1 krona.

Höjda skatter har möjliggjort ökade kostnader I diagram 15 jämförs kommunsektorns kostnader med produkten av skattebas 1 och skattesats. Jämförelsen är avsedd att åskådliggöra hur kommunernas kostnader har utvecklats i förhållande till skattebasen när hänsyn tas till genomförda förändringar i skattesatserna. De på detta sätt beräknade skatteintäkterna återspeglar inte skatteintäkternas faktiska utveckling. Avsikten är istället att belysa vilka skatteintäkter som under perioden hade genererats om skattebasen hade omfattat samma sorts inkomster som idag med respektive års skattesats.

Diagram 15. Kommunsektorns kostnader och skatter Index 1980 = 100 Kostnader

150

Skatter

140

Index

130 120 110 100 90

1980

1985

1990

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

1995

2000

2005

1. För definition av skattebas, se anmärkning under diagram 13 på sidan 48.

6. Välfärdens källa 53

Av diagram 15 framgår att kostnader och skatter under perioden har följt varandra relativt väl. För perioden som helhet har kostnaderna ökat 6 procent mer än skatterna. Att kostnaderna som redovisas i denna rapport har ökat snabbare än dessa fiktiva intäkter kan ha flera förklaringar. Några exempel är: • Höjda statsbidrag • Tilltagande finansiering med andra intäkter, till exempel avgifter och hyror • Skattefinansieringen av affärsmässig verksamhet har minskat Denna rapport har inte som ambition att reda ut hur kommunernas och landstingens kostnader har finansierats. Ett avgörande hinder för en sådan analys är alla de förändringar som skett i skattesystemet (inte minst i samband med den stora skattereformen 1990–1991) med åtföljande förändringar i statsbidragen. Ett liknande problem är de förändringar som skett i huvudmannaskap. En ytterligare komplikation är gränsdragningen mellan egentlig och affärsmässig verksamhet. Även affärsmässig verksamhet finansieras till viss del med skatt.

Det får därför räcka att här konstatera att kommunsektorns kostnader har ökat något mer än vad som kan återföras på skattebasens utveckling och på effekterna av ändrade skattesatser. Framför allt var denna tendens uttalad under 1990-talets första hälft då skattebasen försvagades påtagligt. Under 1980-talet och under perioden 1995–2005 har följsamheten mellan kostnader och beräknade skatter varit förhållandevis god.

Skattehöjningarna som genomförts under perioden har bidragit till att öka kommunsektorns skatteintäkter med drygt 12 procent. Skattehöjningarna förklarar därmed en betydande del av det glapp som föreligger mellan kostnadernas och skattebasens utveckling åren 1980–2005.

Varför sysselsättningen inte ökar mer Kommunsektorns ökade intäkter kan, som framgått tidigare, till mycket liten del återföras på en ökad sysselsättning. År 2005 utfördes det till och med färre betalda arbetstimmar än 1990 trots att befolkningen i åldersgruppen 20–64 år ökat med drygt 7 procent.

I diskussionen om den offentliga sektorns framtida finansieringsproblem uttalas ofta förhoppningar om att en stigande sysselsättning ska klara kommunernas och landstingens växande resursanspråk. Med fler utförda arbetstimmar i näringslivet kan resurserna till skola, vård och omsorg öka utan att skatterna behöver höjas eller andra finansieringslösningar behöver tillgripas. Det finns emellertid inte mycket stöd för en sådan optimism i historiken. Det utförs inte nämnvärt fler arbetstimmar idag än för hundra år sedan trots att befolkningen nära nog har fördubblats i antal.

54 Välfärdsmysteriet

Trots den ekonomiska krisen under 1990-talets början ökade sysselsättningen med 6½ procent mellan 1980 och 2005. Det är en betydligt bättre utveckling än under föregående 25 år då sysselsättningen minskade med 8 procent. Utvecklingen under det senaste kvartsseklet bör mot denna bakgrund kanske inte beskrivas som så dålig.

Diagram 16. Veckoarbetstid per invånare åren 1900–2005 Timmar per vecka 30

Timmar

25

20

Demografin var under det senaste kvartsseklet positiv

15

10

1900

1910

1920

1930

1940

1950

1960

1970

1980

1990

2000

Källa: Konjunkturinstitutet, scb och sou 1989:53.

Diagram 17. Invånare i åldern 20–64 år relativt totalbefolkningen Procent 60 59

Procent

58 57 56 55 54

1970

Källa: scb.

1980

1990

2000

2010

2020

2030

En omständighet som bidragit till sysselsättningens relativt positiva utveckling under perioden 1980– 2005 är demografin. Antalet invånare i förvärvsaktiv ålder ökade under denna tid jämförelsevis mycket. Mellan 1980 och 2005 ökade antalet invånare i förvärvsaktiv ålder (20–64 år) med 12 procent vilket kan översättas till en genomsnittlig tillväxt på drygt 0,4 procent per år. Under 1970-talet var antalet invånare i motsvarande åldersgrupp i stort sett oförändrat och det är också den utveckling som beräknas för kommande decennier.

I diagram 17 beskrivs antalet invånare i åldern 20–64 år som andel av totalbefolkningen. Här framgår i kanske ännu högre grad att den demografiska utvecklingen under det senaste kvartsseklet har varit klart gynnsam. Ökningen av antalet invånare i yrkesaktiv ålder har skett parallellt med att antalet invånare i övriga åldersgrupper sammantaget har förändrats i relativt liten grad. Det har inneburit att andelen invånare i yrkesverksam ålder har ökat. Under 1970-talet och under kommande decennier är däremot utvecklingen den omvända: befolkningen i förvärvsaktiv ålder ökar knappast alls samtidigt som summan av övriga åldersgrupper ökar relativt mycket.

Trots mer barnomsorg jobbar småbarnsmammor inte mer Historiskt har kvinnornas ökade förvärvsintensitet haft en positiv inverkan på sysselsättningen. Under 1960-talets början var ungefär hälften av kvinnorna i åldern 16–64 år förvärvsaktiva. År 1980 hade denna andel ökat till 73 procent. Under 1980-talet fortsatte andelen sysselsatta kvinnor att öka och nådde år 1990 över 80 procent. I samband med 1990-talskrisen föll sysselsättningen tillbaka. År 2005 var 72

6. Välfärdens källa 55

Ungdomarnas inträde på arbetsmarknaden sker allt senare En starkt bidragande orsak till att sysselsättningen under perioden 1980–2005 inte utvecklats bättre än vad som skett är den nedgång som skett i ungdomars arbetskraftsdeltagande. En starkt bidragande orsak till denna utveckling är utbyggnaden av utbildningssystemet. Införandet av en allmän treårig

2. Arbetskraftsdeltagandet utrycker hur stor andel av befolkningen som är sysselsatta eller öppet arbetslösa.

Diagram 18. Arbetskraftsdeltagande för kvinnor i Sverige och USA Procent av befolkningen 25–54 år Sverige

25–54 år USA

55–64 år Sverige

55–64 år USA

100

80

Procent

procent av kvinnorna i åldern 16–64 år sysselsatta, det vill säga en ungefär lika stor andel som år 1980.

I diagram 18 visas hur arbetskraftsdeltagandet för kvinnor i åldern 25–54 år och 55–64 år har utvecklats sedan 1960-talets början 2. Kvinnornas arbetskraftsdeltagande har ökat inte bara i Sverige utan också i andra länder. Utvecklingen har dock hunnit längre i vårt land. I slutet av 1980-talet nådde arbetskraftsdeltagandet för kvinnor i åldern 25–54 år över 90 procent. Därefter har andelen begränsats till omkring 85 procent.

Två faktorer som kommit att begränsa kvinnornas arbetsutbud är utbyggnaden av utbildningssystemet samt en ökad ohälsa. År 2004 stod 4,0 procent av kvinnorna i åldern 25–54 år utanför arbetskraften på grund av heltidsstudier. Samtidigt var 6,1 procent förtidspensionerade till följd av hälsoskäl. År 1980 var dessa båda grupper betydligt mindre. Andelen kvinnor i åldern 25–54 år som stod utanför arbetskraften på grund av studier uppgick detta år till 2,0 procent samtidigt som 1,3 procent uppgav dålig hälsa som skäl till att de inte arbetade eller sökte jobb.

En faktor som rimligen borde bidragit till att öka kvinnornas insatser på arbetsmarknaden är den utbyggnad som skett av barnomsorgen. Historiskt har kvinnor med småbarn förvärvsarbetat i väsentligt mindre grad än kvinnor utan småbarn. År 1980 var 43 procent av barnen i åldern 0–6 år inskrivna i barnomsorg. År 2004 var motsvarande andel 73 procent.

Trots den utbyggnad som skett är det svårt att skönja någon förändring i småbarnsmammornas insatser på arbetsmarknaden. År 1980 var 51 procent av mammorna, med barn mellan 0 till 6 år, i arbete en genomsnittlig vecka. År 2004 var motsvarande andel 50 procent (tabell 20).

60

40

20

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

Källa: oecd.

Tabell 20. Andelen barn i barnomsorg/förskoleklass samt andelen småbarnsmammor i arbete Procent

Barn i barnomsorg/förskoleklass Småbarnsmammor i arbete

1980

1990

2004

43 51

53 52

73 50

Anm.: Uppgifterna avser barn i åldern 0–6 år och mammor till barn i motsvarande ålder. Personer i arbete har utfört minst 1 timmes avlönat arbete under mätveckan.

Källa: scb och Skolverket.

56 Välfärdsmysteriet

Diagram 19. Arbetskraftsdeltagande för ungdomar i Sverige och USA Procent av befolkningen 20–24 år Sverige

20–24 år USA

16–19 år Sverige

15–19 USA

100

Procent

80

60

Kortade arbetstider när ekonomin tillåter

40

20

1960

Källa: oecd.

gymnasieutbildning, satsningarna på kommunal vuxenutbildning och utbyggnaden av högskolan har genomförts i en tid då det var mycket svårt för ungdomar att få fotfäste på arbetsmarknaden. Som framgår av diagram 19 har de svenska ungdomarnas arbetskraftsdeltagande försvagats jämfört med amerikanska ungdomars arbetskraftdeltagande efter 1990.

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

Att det idag inte utförs fler arbetstimmar än för hundra år sedan beror i huvudsak på kortare arbetstider. Det är en ungefär lika stor andel av befolkningen som är förvärvsarbetande. Kvinnornas ökade förvärvsdeltagande har uppvägts av att arbetslivet tar i anspråk en allt kortare del av våra liv. Det beror både på att inträdet på arbetsmarknaden sker allt senare och att livet som ålderspensionär blir allt längre. Den förlängda medellivslängden har inte sammanfallit med ett längre arbetsliv. Snarare har tiden i förvärvsarbete blivit kortare, framförallt för männen.

Mellan 1980 och 2004 ökade antalet utförda arbetstimmar med 6½ procent. Under samma period ökade antalet sysselsatta med 1½ procent. Det betyder att antalet arbetade timmar per sysselsatt har ökat något (se även tabell 2.1). Ökningen är ett brott mot tidigare trender. Den viktigaste förklaringen till att trenden mot kortare arbetstider bröts kring 1980 är sannolikt den svaga

6. Välfärdens källa 57

utvecklingen av de reala förvärvsinkomsterna från 1970-talets slut till 1990-talets mitt. Ökad arbetstid blev ett sätt att motverka en real sänkning i årsinkomsten. Det är som regel endast i tider med förbättrade reallöner som arbetstiderna kortas och semestrarna förlängs.

Intresset för arbetstidsförkortningar kan också ha begränsats av den osäkerhet som under långa tider rått på arbetsmarknaden. Under 1990talskrisen skedde en viss uppgång i genomsnittlig arbetstid, till och med för männens del. Delvis kan detta hänga samman med att många av de jobb som föll bort i krisen var deltidsjobb. Det kärva arbetsmarknadsläget gjorde det också svårare för ungdomar att få sommarjobb och andra extraknäck vilket också bidragit till att höja den genomsnittliga arbetstiden.

Under 1990-talets senare del förbättrades arbetsmarknadsläget. Lönerna började också öka i reala termer. Den positiva reallöneutvecklingen och de förbättrade möjligheterna till arbete innebar att löntagarnas situation förbättrades. Reallönernas goda tillväxt återspeglas också i en minskning av arbetstiderna. För männens del har antalet arbetade timmar per sysselsatt minskat med drygt 5 procent mellan 1999 och 2004. För kvinnornas del har minskningen uppgått till drygt 4 procent.

Tendensen till förlängda arbetstider under 1980- och 1990-talen är en udda företeelse, både i ett historiskt och internationellt perspektiv. 3 På lång sikt är arbetstidernas mest sannolika rörelseriktning nedåt, för både kvinnor och män, förutsatt att det blir någorlunda tillväxt i det reala löneutrymmet. En annan faktor som kan bidra till att sysselsättningen under kommande 25 år utvecklas svagare än under det föregående kvartsseklet är demografin. Mellan 1980 och 2005 ökade antalet invånare i åldern 20–64 år med 12 procent. För perioden 2005–2030 bedöms ökningen till 3 procent.

3. Konjunkturläget, november 1996, sidan 125–139, Konjunkturinstitutet.

58 V채lf채rdsmysteriet

59

Produktiviteten är viktig – men svår att mäta Den ekonomiska tillväxten kan till mycket stor del återföras på en förbättrad produktivitet i näringslivet. För svensk del – och i ett längre perspektiv – beror den ekonomiska tillväxten helt och hållet på en förbättrad produktivitet. Sysselsättningen, definierad som mängden arbetade timmar, har historiskt nästan inte ökat alls. Näringslivets produktivitet avgör därmed i hög grad välfärdens ramar.

När kommunernas och landstingens produktivitet diskuteras hamnar fokus ofta på hur kostnaderna har utvecklats i förhållande till mängden prestationer. Det är ett begränsat synsätt som inte beaktar förändringar som kan ha skett i de utförda prestationernas utformning, innehåll och kvalitet. En jämförelse mellan kostnader och prestationer ger därför inget bra mått på produktiviteten.

Förutsättningar för produktivitetsförbättringar är av flera skäl mindre i offentlig verksamhet än den är i industrin och i en rad andra verksamheter. Produktivitetsutvecklingen i kommunsektorn är emellertid bättre än vad enkla jämförelser mellan kostnader och prestationer visar. En betydande del av kostnadsökningarna sammanhänger med förändringar i prestationernas utformning och innehåll.

Sådana kostnadsökningar är också rimliga att räkna med i fortsättningen. En ökad materiell välfärd brukar normalt leda till att också kraven på kommunernas och landstingens verksamhet ökar. Den potential som finns för produktivitetsförbättringar är normalt för liten för att ensam klara kraven på förbättrad kvalitet. Därför är det mycket som talar för att kostnaderna också i framtiden kommer att öka i förhållande till mängden tillhandahållna välfärdstjänster.

Möjligheten att få mer för samma summa pengar I marknadsutsatt verksamhet tilldelas produktionen sitt värde på en marknad. Produktionens resultatet kan därför mätas i kronor. Det kan vara värdet på tv-apparater, bilar eller hotellnätter. Produktiviteten anger produktionsvärdets förhållande till mängden använda resurser, till exempel utförda arbetstimmar. Ett sätt att höja produktiviteten är att förbättra kvaliteten. Ju bättre kvalitet, desto högre pris och därmed större produktionsvärde och produktivitet.

För skattefinansierad produktion går det inte att på samma sätt värdera produktionens resultat då det saknas pris. Av detta skäl är det svå-

60 Välfärdsmysteriet

rare att mäta verksamheternas resultat. Till detta kommer att det för många verksamheter endast finns information om antalet personer som, totalt sett, tar del av verksamhetens tjänster. Det går därför inte att, med nuvarande informationsunderlag, beskriva produktiviteten och dess utveckling.

Jämförelser mellan kommunsektor och näringsliv är knepiga När man säger att produktiviteten i näringslivet normalt ökar med 2–3 procent per år är det arbetsproduktiviteten som avses. Dessa ökningar kan till viss del återföras på att produktionen tillförs mer och bättre fysiskt kapital som till exempel maskiner. Produktiviteten ökar också till följd av ökat humankapital, det vill säga att arbetskraftens utbildning och färdigheter förbättras. Att produktionsresurserna och produktionsprocessen på olika sätt förändras är till betydande del en följd av att ständigt nya varor och tjänster produceras. Det går att uppskatta hur stor del av produktivitetsökningarna som är en följd av förändringar i fysiskt kapital och i humankapital. Det är avsevärt svårare att avgöra hur stor del av produktivitetsökningarna som kan återföras på kvalitetsförändringar i det som produceras.

Möjligheterna till produktivitetsförbättringar är som regel mindre i kommunerna och landstingen. I verksamheter inriktade på välfärdstjänster är det många gånger svårt att göra mer med samma summa pengar. Tjänsterna är i hög grad arbetsintensiva. Dessutom är kärnan i den tjänst som utförs det direkta mötet mellan producent och brukare.

Tiden i detta möte kan vara svår att nedbringa utan att kvaliteten blir lidande.

Trots att förutsättningarna i flera avseenden är sämre för produktivitetsförbättringar i offentlig verksamhet torde det ändå finnas en viss potential för ökad produktivitet också här. I räkneexempel, som presenterats i andra sammanhang, har antagits att produktiviteten i offentlig verksamhet bör kunna öka med åtminstone 0,5 procent per år, det vill säga en femtedel av förbättringarna på den privata sidan 1. En sådan utveckling är måhända rimlig, men den är inte liktydig med att det skulle föreligga en besparingspotential av motsvarande storlek. Produktivitetsförbättringar och möjligheterna till att göra mer med samma summa pengar är sällan samma sak.

Förbättrad produktivitet handlar ofta om förbättrad kvalitet. Näringslivets ökade produktivitet uppnås till betydande del genom att produktionsresurser och produkter ersätts av bättre sådana. Förändringarna sker i det enskilda företaget, men märks på mer aggregerad nivå också genom att mindre produktiva företag slås ut av företag som är mer produktiva. Ekonomisk tillväxt på övergripande nivå och på längre sikt handlar till betydande del om förändringar, både i vad som produceras och på vilket sätt produktionen genomförs. Den mångfacetterade ut-

1. Ett sådant räkneexempel förekommer till exempel i lo:s rapport Kan framtidens välfärd finansieras? från 2004.

7. Produktiviteten är viktig – men svår att mäta 61

vecklingen på den privata sidan kan därför inte användas som utgångspunkt för att ge svar på en mycket mer begränsad fråga i offentlig verksamhet; nämligen hur mycket mer som kan göras av samma sak med samma summa pengar.

Låt oss anta att produktiviteten i offentlig verksamhet kontinuerligt kan öka med en femtedel av förbättringarna på den privata sidan. Men förbättringarna på den offentliga sidan kommer i så fall, liksom förbättringarna på den privata sidan, att till stor del bestå i att bättre prestationer kan erbjudas för samma summa pengar och endast till viss del i att fler prestationer kan erbjudas för samma summa pengar. Det innebär att möjligheterna till besparingar är avsevärt mindre än potentialen för en ökad produktivitet.

Produktivitet på nya villkor En ökad materiell välfärd brukar föra med sig ökade krav också på kommunernas och landstingens verksamhet. Historiskt har kostnaderna för tillhandahållande av välfärdstjänster ökat i samma takt eller snabbare än utgifterna för hushållens privata konsumtion. Därför är på sikt oförändrade ambitioner inte särskilt rimligt. Förändringar i tjänsternas innehåll, utformning och kvalitet har historiskt medfört ökade kostnaderna per utförd prestation. Två verksamheter där detta är särskilt tydligt är äldreomsorg och sjukvård. Trots ett minskat eller oförändrat antal vårdtagare har kostnaderna ökat i betydande grad.

Förhoppningar om att en ökad produktivitet – och därmed minskade kostnader per vårdtagare – ska lösa äldreomsorgens problem baseras på att finansieringsproblemet i huvudsak uppfattas som ett kvantitativt problem. Att samma uppgifter i framtiden ska fullgöras som idag, men till ett betydligt större antal äldre. Men om man till det ökade antalet behövande också lägger en fortsatt vidareutveckling av verksamhetens innehåll och utformning så är det inte längre självklart att kostnaderna per vårdtagare sjunker. De historiska erfarenheterna pekar åtminstone i motsatt riktning.

I sjukvården är förutsättningarna väsentligt större för produktivitetsförbättringar. Men den medicintekniska utvecklingen har dubbla sidor. Å ena sidan kan betydande besparingar göras till följd av en förbättrad produktivitet, men å andra sidan sker kontinuerliga fördyringar till följd av att behandlingar som tidigare inte kunnat göras med tiden blir möjliga. Nettot av dessa två divergerande trender har historiskt resulterat i att sjukvårdens sammantagna kostnader kontinuerligt ökat i förhållande till de anspråk som demografin har ställt.

Det är högst osannolikt att välfärdstjänsterna om ett par decennier har exakt samma innehåll och utformning som idag. Med stor sannolikhet kommer framtida tjänster att i flera avseenden ha förbättrats i förhållande till dagens tjänster. Dessa kvalitetsförbättringar behöver också vägas in i beräkningen när välfärdstjänsternas framtida resursanspråk ska förutses. Till viss del kan kvalitetsförbättringar sammanfalla

Räkneexempel: Mindre klasser och effektivare administration Antag att färre elever per klass bidrar till att höja skolans kostnader med 3 procent, räknat per elev. Antag vidare att undervisningens kvalitet ökar i motsvarande grad. Samtidigt, men oberoende av detta, minskas skolans kostnader för administration. Besparingen uppgår till 1 procent per elev, men förändrar inte verksamhetens kvalitet. Skolans kostnader kommer därmed sammantaget att öka med 2 procent. Skolans kvalitet och output ökar samtidigt med 3 procent. Det innebär att produktiviteten höjts med 1 procent.

62 Välfärdsmysteriet

med en ökad produktivitet, men det mest sannolika är att kostnaderna sammantaget stiger. Kvalitetsförbättringarna överstiger med andra ord förbättringarna i produktivitet (se räkneexempel på sidan 61).

Kompetens kostar En omständighet som ofta bortses från när produktiviteten förs på tal är att de anställdas kunskaper och färdigheter över tiden ändras. När produktionen per arbetad timme år 2005 jämförs med produktionen per arbetad timme år 1980 är det förstås inte samma arbetstimmar som jämförs, men arbetstimmarna dessa två år skiljer sig också på andra sätt.

På arbetsmarknaden sker under tidens lopp ständiga förändringar.

Kontinuerligt kommer ungdomar med mer utbildning in på arbetsmarknaden parallellt med att äldre med kortare utbildning avslutar sina arbetsliv. Detta utbyte innebär att arbetskraftens genomsnittliga utbildningsnivå gradvis höjs. Till viss del kan de registrerade produktivitetsökningarna i näringslivet återföras till sådana förändringar. Även i kommunerna och landstingen har de anställdas genomsnittliga utbildningstid och kompetens gradvis höjts. I vissa verksamheter märks detta tydligast genom att vissa yrkeskategorier har ökat i förhållande till andra. I barnomsorgen har andelen förskollärare ökat medan dagbarnvårdare har minskat. I sjukvården har andelen läkare och sjuksköterskor ökat medan andelen biträden och undersköterskor har minskat. Utbildningen för förskollärare, sjuksköterskor och läkare är idag också längre än vad den var tidigare.

När kommunsektorns kostnader beskrivs i denna rapport tas emellertid ingen hänsyn till den här typen av förändringar. Volymen personal har helt enkelt förutsatts utvecklas på samma sätt som antal arbetstimmar. I praktiken innebär det en underskattning av resursernas utveckling då ingen hänsyn tas till att personalens kompetens har ökat.

Indirekt har emellertid dessa förändringar haft betydelse för kostnaderna. Mer utbildad personal har som regel högre lön jämfört med mindre utbildad personal. I och med att en förskjutning skett från mindre utbildad till mer utbildad personal har pengarna, allt annat lika, inte räckt till lika mycket personal. Hade personalens sammansättning varit oförändrad hade kommunerna och landstingen haft råd med fler anställda och mer verksamhet än vad fallet är idag.

Hur betydande denna effekt exakt är ligger utanför denna rapports ramar. I en rapport från Sveriges Kommuner och Landsting (Analysrapporten. November 2005 – Produktivitet på andra villkor) konstaterades att förändringarna i personalens sammansättning mellan 1994 och 2004 bidragit till att höja den genomsnittliga lönenivån med 1,8 procent i kommunerna och med 6,9 procent i landstingen. Att effekterna är olika stora i kommunerna och landstingen är till viss del ett resultat av verksamhetsöverföringar. Överföringen av kommunsjukvården i Malmö och Göteborg till landstingen har till exempel bidragit till att höja

7. Produktiviteten är viktig – men svår att mäta 63

genomsnittslönen i landstingen och samtidigt sänka den i kommunerna. Mer intressant är därför att belysa effekten för kommunsektorn som helhet, vilken hamnar i intervallet 3–4 procent för denna tioårsperiod.

Mer utbildning innebär färre men bättre resurser Under i stort sett hela 1900-talet har utbildningssystemet vuxit i omfattning. De förvärvsarbetandes genomsnittliga utbildningstid har därmed gradvis höjts. Resultaten i levnadsnivåundersökningarna pekar för de senaste decennierna mot en ökning med ett ytterligare utbildningsår per decennium. Ökningen åstadkoms genom att ungdomar med mer utbildning träder in på arbetsmarknaden och avlöser äldre vars utbildningsbakgrund som regel är avsevärt kortare. I genomsnitt beräknas personer i åldern 25–34 år ha tre år längre utbildningstid bakom sig jämfört med personer i åldern 60–64 år.

För samhällsekonomin som helhet har dessa förändringar bidragit till en ökad arbetsproduktivitet, men samtidigt också en minskad sysselsättning. Utbildningen kan därmed ses som en investering med en kostnad i form av initialt produktionsbortfall och en vinst i form av ökad produktivitet. För en enskild individ som avsätter en del av sitt liv till utbildning är det inte självklart att den högre lön som följer efter avslutad utbildning kompenserar för bortfallet av lön under studietiden.

För samhället som helhet är det på samma sätt oklart om vinsterna av den högre produktiviteten överstiger kostnaden i form av lägre arbetsinsats.

För kommunernas och landstingens del innebär utbildningssystemets expansion och utvecklingen mot allt bättre utbildad arbetskraft att pengarna, allt annat lika, inte räcker till samma mängd personal, åtminstone om utbildningsnivån för kommunsektorns personal förbättras på samma sätt som för arbetsmarknaden som helhet. Denna förlust uppvägs dock förhoppningsvis av att personalens kompetens och prestationer förbättras i takt med att utbildningsnivån stiger.

Vid beskrivningen av kommunsektorns kostnader är dock detta ett problem. Frågan är om de ökade löner som följer av en mer utbildad eller erfaren personal ska beskrivas som en förändring av pris eller som en förändring av volym? Mest korrekt vore förmodligen det senare, det vill säga att personalens ökade kompetens beskrivs som en real resursförstärkning. Så har emellertid inte gjorts i denna rapport vilket kan tolkas som att resursernas utveckling till viss del har underskattats.

Om kostnadsvolymen underskattats innebär det också att förhållandet mellan kostnader och antal prestationer påverkas. En snabbare kostnadsutveckling innebär att kostnaderna per prestation har ökat i ännu högre grad än vad som här har redovisats. Det ska emellertid inte omedelbart översättas i sämre produktivitet. Den bättre (och dyrare) personalen bör, som tidigare påtalats, ha bidragit till ett förbättrat resultat.

Bidrar bättre lärare till ökad produktivitet?

Antag att bättre och mer utbildade lärare bidrar till att öka skolans kostnader med 3 procent. Antag vidare att undervisningens kvalitet ökar i motsvarande grad. Skolans kvalitet och output har därmed höjts med 3 procent.

Eftersom också skolans kostnader ökat med 3 procent ska detta kanske beskrivas som en oförändrad produktivitet? Output och kostnader har ju ökat i samma grad. Men om kostnadsökningen inte uppfattas som en volymförändring utan som en prisförändring blir slutsatsen att produktiviteten har ökat med 3 procent. Output har ökat med 3 procent samtidigt som kostnaderna i fasta priser är oförändrade.

64 V채lf채rdsmysteriet

65

Med historien som kompass Denna rapport är avsedd att användas som underlag för diskussion om den offentliga sektorns långsiktiga finansieringsproblem. En del av de utmaningar vi står inför är nya, men en hel del har förekommit förr. En viktig fråga är vilka lärdomar som kan dras av tidigare erfarenheter.

Framskrivningar och beräkningar i syfte att illustrera kommunsektorns framtida ekonomiska svårigheter utgår som regel från demografin. I kalkylerna förutsätts att samma saker ska utföras på samma sätt och till samma kostnader som i utgångsläget. Inga förändringar förutsätts ske förutom sådana som sammanhänger med förändringar i befolkningens storlek och ålderssammansättning.

Sådana förutsättningar stämmer dåligt med den historiska utvecklingen. Kostnadernas och prestationernas utveckling har på övergripande nivå endast i ringa grad sammanfallit med demografins. Kostnaderna har kontinuerligt ökat i förhållande till de krav som demografin har ställt. Om kostnaderna normalt ökar mer än vad som är motiverat av demografiska skäl: Varför förutsätta att framtiden kommer att se annorlunda ut?

Hur svårt det är att förutspå framtiden kan illustreras med en tidsresa. Vilka möjligheter fanns det 1980 att rätt förutsäga hur det skulle se ut idag? Var det lättare eller svårare att förutspå det föregående kvartsseklet än det kommande?

Tillbaka till Björn Borg År 1980 var året då den borgerliga regeringen, med Thorbjörn Fälldin som statsminister, beslutade att satsa 20 miljarder kronor under 20 år på ett flygplan som skulle heta jas. Samma år hölls i vårt land en folkomröstning om kärnkraftens vara eller inte vara. I juli vinner Björn Borg herrsingeln i Wimbledon för femte året i rad och blir utsedd till världens främste idrottsman. Ett par veckor efter den första dragningen i det nya svenska spelet Lotto utbryter krig mellan Iran och Irak. På hösten har Lasse Åbergs film Sällskapsresan premiär och de första kvinnliga värnpliktiga rycker in vid F16. I början av december blir John Lennon mördad.

66 Välfärdsmysteriet

Det var knappast bättre förr År 1980 fick en stor del av de äldre stöd från hemtjänsten med praktiska hushållssysslor som städning, inköp och kanske matlagning. Det var relativt få äldre som tog i anspråk mer omfattande insatser av vård- och omsorg i sitt eget hem. Äldre med mer omfattande behov var i många fall tvungna att flytta till kommunernas ålderdomshem eller landstingens långvård. Många hamnade på långvården med näst intill obefintliga möjligheter till privatliv. Tusentals äldre kunde i decennier dela rum med en eller flera obekanta eller hamna på ett mentalsjukhus när orsaken till vårdbehovet var demens.

Handikappomsorgen var vid denna tid i ännu högre grad en fråga för institutioner som vårdhem och specialsjukhus. Många begåvningshandikappade växte upp och levde på institution. Personer med funktionshinder karaktäriserades ofta av detta och inte först och främst som individ och medborgare. Att funktionshindrade har behov och önskemål om att leva ett liv som alla andra var en önskan som samhället inte lyssnade till.

I Babels hus skapade PC Jersild en berättelse i vilken han starkt ifrågasatte 1970- och 1980-talets sjukvård. På det stora nybyggda sjukhuset är det i flera fall bibliotekarien med sin bokvagn som tar sig tid att försöka besvara patienternas frågor. Sedan dess har resurser flyttats från den slutna vården till den öppna vården. Parallellt har sjukvårdens inriktning i flera avseenden ändrats. Utvecklingen har inneburit att allt fler sjukdomstillstånd och patientgrupper numera kan behandlas. Vårdtiderna har kortats och därmed behovet av bäddplatser i den slutna vården. Inte minst kan äldre patienter komma ifråga för insatser som tidigare var förbehållna yngre och friskare patienter. Det är på flera sätt en helt annorlunda sjukvård vi har idag.

Under 1970-talet började barnomsorgen byggas ut. År 1980 var dock fortfarande mindre än hälften av fyraåringarna och de yngre barnen inskrivna i barnomsorg. För sexåringarna hade kommunerna 1975 ålagts ett större ansvar och i denna åldersgrupp var andelen inskrivna barn väsentligt högre, men det handlade ofta om deltagande i deltidsgrupp under en begränsad del av dagen. Dåtidens barnomsorg ägde ofta rum i familjedaghem där omsorgen gavs i dagbarnvårdarens hem. Utbildningsnivån bland barnomsorgens anställda var, bland annat av detta skäl, väsentligt lägre än den är idag. Det pedagogiska inslaget och ambitionen var heller inte lika uttalad. Barnomsorgen 1980 var i högre grad en fråga om att barnen behövde någonstans att vara när föräldrarna jobbade.

Nutiden som framtid År 1980 var det knappast möjligt att förutse 1990-talets ekonomiska kris eller kommande decenniers, mycket omfattande, svängningar i barnafödandet. Man var vid denna tidpunkt heller inte riktigt på det klara med vilken omfattande ökning av antalet äldre man stod inför. Då, lik-

8. Med historien som kompass 67

Diagram 20. Framskrivning och verklighet Index 1980 = 100 150

Faktiska kostnader

Real skattebas

Beräknade behov

140 130

Index

som nu, var det svårt att förutse framtida behov av skola, vård och omsorg samt vilka skatteinkomster som samhällsekonomin på sikt skulle ge.

För ett kvartssekel sedan gjordes, liksom idag, återkommande framskrivningar av hur behoven av kommunernas och landstingens verksamhet liksom hur resurserna för denna verksamhet skulle utvecklas i ett framtidsperspektiv. Utgångspunkten i beräkningarna var demografin och antagandet om en oförändrad servicenivå, det vill säga att i princip samma uppgifter till samma kostnader skulle utföras som i utgångsläget. En intressant fråga är vad en sådan beräkning år 1980 gett för resultat om man då korrekt lyckats förutsäga framtida demografi och samhällsekonomi.

Ett sådant tankeexperiment kan måhända framstå som aningen tveksamt. Det är ju så mycket som har hänt sen dess; Ädelreformen, lss och lass, införandet av en treårig gymnasieskola, sjukvårdens omstrukturering och den medicintekniska utvecklingen, barnomsorgens utbyggnad, alla nyanlända flyktingar med särskilda behov samt införandet av förskoleklass. Varför utföra en beräkning där inte dessa förändringar beaktas?

Men, och detta är poängen, dessa förändringar (måhända med undantag för barnomsorgens fortsatta utbyggnad) hade man inte så noga reda på år 1980. Det som kan synas självklart idag var det inte då. Genom att beakta den faktiska utvecklingen av demografi och samhällsekonomi blir det möjligt att avgöra vad som i övrigt gör att en sådan beräkning lätt blir fel.

En sådan beräkning genomförd år 1980 skulle visat att skattebasen, trots nedgången i samband med 1990-talskrisen, hade räckt för att klara demografin fram till idag, men inte mycket mer (se diagram 20).

Det finns två omständigheter som bidrar till att utfallet i slutändan blir positivt. Den ena är den starka sysselsättningsutvecklingen under 1980-talet och skattebasens påtagliga tillväxt under denna tid. Den andra är att lönerna för kommunsektorns anställda under i stort sett hela perioden släpat efter. Med samma löneutveckling som på den privata sidan hade jämförelsen mellan framtida resurser och behov inte blivit positiv.

120 110 100 90

1980

1985

1990

1995

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

2000

2005

68 Välfärdsmysteriet

Den övre kurvan i diagram 20 (på sidan 67) illustrerar hur kommunsektorns kostnader i praktiken har utvecklats och kan därför sägas utgöra facit för hur det faktiskt blev. Den nedersta kurvan visar hur mycket kostnaderna hade behövt öka beroende på de förändringar i demografin man stod inför. Den mellersta kurvan visar vilka kostnader man hade haft råd med givet att generella statsbidrag och verksamhetsanknutna intäkter hade utvecklats på samma sätt som skattebasen, samt under förutsättning av att skattesatserna hade lämnats oförändrade. De två nedre kurvorna representerar därmed de förutsägelser som kunde göras 1980 – förutsatt träffsäkra prognoser om demografi, samhällsekonomi och den egna personalens löner – och den övre kurvan visar hur det i praktiken blev.

Som synes är det inte lätt att förutsäga framtiden med framskrivningar som baseras på demografiska eller samhällsekonomiska förändringar – och detta även om förutsägelserna om demografi och samhällsekonomi i slutändan visar sig korrekta. För att ytterligare illustrera svårigheterna att förutsäga framtiden ska äldreomsorgens utveckling belysas lite närmare.

Äldreomsorgsmysteriet De ökade demografiska anspråken mellan 1980 och 2005 kan till mycket stor del återföras på de äldre. Framför allt har antalet invånare i högre åldrar ökat påtagligt. Antalet män och kvinnor i åldern 80–89 år har ökat med 81 respektive med 74 procent. I gruppen 90 år och äldre har männen ökat med 142 procent och kvinnorna med 202 procent. Förändringarna i åldersgruppen 65–79 år har däremot varit små.

Den kraftiga ökningen av antalet äldre beräknas ha bidragit till att behoven av äldreomsorg har ökat med 57 procent mellan 1980 och 2005 1.

Samtidigt har äldreomsorgens kostnader ökat med 62 procent. Denna utveckling antyder ett samband mellan resurser och demografiskt betingade krav. Det förefaller som om äldreomsorgens resurser i hög grad följt utvecklingen av antalet äldre.

Denna tolkning framstår emellertid inte som rimlig när man beaktar utvecklingen av antalet vård- och omsorgstagare. Trots fler äldre är det idag färre som tar i anspråk äldreomsorg. Andelen äldre med äldreomsorg har under det senaste kvartsseklet påtagligt minskat. I tabell 21 visas hur stor andel av befolkningen i respektive befolkningsgrupp som tog i anspråk äldreomsorg åren 1980 och 2005.

I samtliga åldersgrupper har en väsentlig nedgång skett. I åldern 65– 89 år har andelen med äldreomsorg i stort sett halverats. Bland de allra äldsta har minskningen varit mindre, men bör ändå beskrivas som betydande.

1. I beräkningen beaktas inte eventuella förändringar i de äldres hälsa utan behovet av äldreomsorg förutsätts i respektive åldersgrupp vara oförändrat över tiden. Metoden innebär att behovsutvecklingen av detta skäl riskerar att överskattats.

8. Med historien som kompass 69

Tabell 21. Andel av befolkningen med äldreomsorg Procent av befolkningen i respektive befolkningsgrupp

Män 65–79 år Män 80–89 år Män 90+ Kvinnor 65–79 år Kvinnor 80–89 år Kvinnor 90+

1980

2005

Procentuell förändring 1980–2005

12 51 89 17 64 94

5 26 69 7 37 81

–57 –49 –22 –59 –42 –14

Källa: scb, Socialstyrelsen samt egna beräkningar.

Mellan 1980 och 2005 har antalet personer med äldreomsorg minskat från 322 000 till 258 000. Antalet omsorgstagare har minskat trots att antalet äldre har blivit väsentligt fler, framförallt i högre åldrar där omsorgsbehovet är som störst. Med en oförändrad andel omsorgstagare i respektive befolkningsgrupp hade antalet äldre med äldreomsorg uppgått till 468 000 år 2005, det vill säga nästan dubbelt så många mot vad fallet är idag.

Det finns flera slutsatser som kan dras ur denna utveckling. En är att en framskrivning av antalet omsorgstagare på basis av demografin inte fungerar särskilt väl. En annan är att kostnaderna per omsorgstagare har ökat förhållandevis mycket. I stort sett är det en fördubbling det handlar om. Genomsnittskostnaden per vårdtagare förefaller ha ökat mest för yngre, men även i de äldre åldersgrupperna verkar kostnadsökningarna ha varit stora.

Det blir större bitar med en större kaka I det senaste kvartsseklets utveckling finns två svåra frågor att ta ställning till. Den ena är varför antalet vård- och omsorgstagare inte har ökat i takt med antalet äldre. Den andra frågan är varför kostnaden per vårdtagare har ökat så som skett. De två frågorna är kopplade till varandra.

Den minskade andelen omsorgstagare förklaras till betydande del av de förbättringar som under de senaste decennierna skett i äldres funktionsförmåga och hälsa 2. Förbättrade bostäder, insatser från sjukvården (starroperationer, höftledsoperationer), tekniska hjälpmedel som rullator och larm har också bidragit till att hjälpbehoven har minskat. Till detta kan läggas att den svenska äldreomsorgen i början på 1980-talet sannolikt var överdimensionerad i vissa avseenden. Dåtidens äldreomsorg omfattade ett stort antal äldre med relativt begränsade insatser.

Att kostnaden per vårdtagare har ökat är till viss del en följd av att äldre med lättare funktionsnedsättning idag inte lika lätt kommer ifråga för hjälp. När fristående och ur kostnadssynpunkt lättare serviceinsatser som städning, snöskottning och matlagning reducerats har följ2. Kommer det att finnas en hjälpande hand?, Bilaga 8 till lu 1999/2000, sidan 59–62.

70 Välfärdsmysteriet

den blivit en ökad genomsnittlig kostnad per vårdtagare räknat. Att genomsnittskostnaderna ökat kan emellertid inte enbart förklaras med detta. Det är också tydligt att betydligt större insatser idag ges givet en viss funktionsnedsättning. De största tillskotten förefaller ha skett till äldre med mer omfattande hjälpbehov.

Att dagens vårdtagare kostar dubbelt så mycket som för ett kvartssekel sedan beror således inte i första hand på att det är färre som är med och delar på äldreomsorgens resurser utan i stället på att kakan blivit större. Det innebär att förbättringarna i vården och omsorgen av äldre med mer omfattande hjälpbehov till betydande del har åstadkommits med hjälp av ökade resurser och inte i huvudsak som en följd av omprioriteringar.

Med dagens resurser skulle det å ena sidan vara möjligt att med råge tillhandahålla samma sorts äldreomsorg som 1980. Det skulle innebära att nästan dubbelt så många, mot vad fallet är idag, skulle få del av äldreomsorgen insatser. Å andra sidan skulle äldre med mer omfattande vård- omsorgsbehov då få sina behov tillgodosedda på samma vis som 1980. Många dementa skulle idag liksom då vara hänvisade till mentalsjukhus samtidigt som tiotusentals äldre skulle tillbringa sina sista år i långvårdens flerbäddsrum med enbart ett klädskåp och ett sängbord som förvaringsplats för sina ägodelar.

De äldre blir fler igen Ur ett demografiskt perspektiv finns stora likheter mellan perioden 1980–2005 och kommande kvartssekel. Liksom under föregående 25 år väntas en betydande ökning av antal äldre. Antalet invånare i åldern 80 år och äldre beräknas öka med knappt 60 procent. Mellan 1980 och 2005 uppgick ökningen till 85 procent. Liksom tidigare är det framförallt den framtida utvecklingen av antalet äldre som bidrar till att demografin beskrivs som problematisk.

Historiskt har betydande resurstillskott tillförts vården och omsorgen av äldre samtidigt som andelen med hjälp har reducerats. Det är idag svårare att få hjälp med städning och inköp – eller någon som bara kommer och tittar till en – jämfört med år 1980.

I diskussionen om välfärdens framtida finansiering är det många som hoppas och tror att de äldres hälsa och rörlighet förbättras ytterligare vilket i sin tur skulle få till följd att andelen äldre med behov av hjälp kan minska ytterligare. En sådan utveckling bidrar till att underlätta äldreomsorgens framtida resursanspråk. Historien har dock visat att kostnaderna för äldreomsorgen kan öka även om det är färre som tar i anspråk hjälp.

8. Med historien som kompass 71

Blir framtiden besvärligare än förr?

I diskussionen om välfärdens finansiering ges ibland intrycket av att de problem vi står inför aldrig varit större. En svårighet som ofta lyfts fram är den kraftiga ökning av antalet äldre som följer av att fyrtiotalisterna är så många. Ett annat problem som brukar uppmärksammas är den medicintekniska utvecklingen som ständigt reser nya krav på ytterligare resurser. Inget av dessa problem är emellertid särdeles nya. De kommande 25 årens demografiska förändringar är förmodligen inte besvärligare än det senaste kvartsseklets och den medicintekniska utvecklingen har krävt omfattande resurstillskott också förr.

Det finns även ett antal omständigheter som talar för att det kommande kvartsseklet kan bli lättare än de 25 år som har passerat. Barnomsorgsutbyggnaden är i stort sett fullbordad. Steget har redan tagits till en treårig gymnasieskola för i princip alla. En påtaglig förbättring av de funktionshindrades möjligheter att leva ett liv på samma villkor som andra har också skett – även om handikappreformen inte är fullbordad. Mycket återstår också att göra inom psykvården. Men en rad kostsamma förbättringar är ändå genomförda och samma kostnadsökningar behöver inte uppstå igen.

Mot detta kan ställas besparingar som genomförts, men som inte kan upprepas. Vårdtiderna i sjukvården har kortats och ett stort antal vårdplatser har därmed frigjort resurser till andra delar av vården, fritidshemmen och sexårsverksamheten har integrerats i skolan och skattefinansierade serviceinsatser för äldre har i mångt och mycket upphört. En annan omständighet som verkar i samma riktning är att tidigare personalnedskärningar i barnomsorg och skola på senare tid väckt krav på en utveckling som bör gå i motsatt riktning. Potentialen för besparingar är mot denna bakgrund antagligen mindre idag än för ett par decennier sedan.

Det finns även en annan dimension som bör beaktas. Det är de krav på förbättringar som följer av att välfärden i vidare mening höjs. Historiska och även internationella jämförelser visar att ett tydligt samband föreligger mellan den materiella välfärdens nivå och hur mycket som satsas på välfärdstjänster som skola, vård och omsorg. Om man till den demografiska utvecklingen lägger den här typen av kvalitativa krav blir den framtida ekvationen i flera avseenden svårare att lösa. Mycket talar således för att den offentliga sektorns finansieringsproblem är större än vad som kan återföras på en förändrad demografi.

En rakt igenom oförändrad politik är knappast möjlig Kommunsektorns kostnader kan till betydande del hänföras till kostnader för barn och gamla. Kommunernas och landstingens verksamheter brukar därför närmast regelmässigt antas utvecklas i linje med de förändringar som beräknas ske i befolkningens storlek och ålderssammansättning. Ett annat alternativ till framskrivning är att kommun-

72 Välfärdsmysteriet

sektorns kostnader förutsätts utvecklas på samma sätt som skattebasen.

I det första fallet är avsikten att belysa vilka resurser (och eventuella skattehöjningar) som krävs för att dagens servicenivå ska kunna vidmakthållas. I det andra fallet är syftet att fånga det utfall som ett oförändrat skatteuttag kan väntas ge.

Båda dessa varianter av beräkningar är, på sitt sätt, ett uttryck för en oförändrad politik. I det första fallet är det ambitionerna på utgiftssidan som ligger fast. I det andra fallet är det regelverket på inkomstsidan som lämnats oförändrat. De olika ansatserna ger som regel skilda resultat. En förskjutning i befolkningens ålderssammansättning mot fler barn och gamla för med sig att behoven av kommunsektorns verksamhet växer, men tenderar samtidigt inverka negativt på skattebasen.

En viktig uppgift i en långtidsutredning är att lyfta fram och förtydliga detta motsatsförhållande mellan kommunsektorns kostnads- och intäktssida eller om man så vill mellan behoven och resurserna.

Jämförelsen mellan framtida resurser och framtida behov kan således beskrivas som en jämförelse mellan två fall av (delvis) oförändrad politik. Beräkningarna är tänkta att tjäna som underlag för politiken och visa i vilken grad som framtida omprövningar kan behöva göras. En vanlig slutsats är att en rakt igenom oförändrad politik kan vara svår att upprätthålla. Stora förskjutningar i demografin försvårar möjligheterna att kombinera oförändrade ambitioner med oförändrade avgifts- och skattesatser. Någon del i politiken måste då i så fall ändras.

Beräkningarna i långtidsutredningarna är inte avsedda att exakt fastställa hur stora omprövningar som behöver göras. Framskrivningarna ska mer betraktas som räkneexempel där syftet är att fånga vilken betydelse framtida förändringar i befolkningens storlek och ålderssammansättning kan ha för kommunsektorns kostnads- respektive intäktssida.

Som prognosmetod är den demografiska framskrivningsmetoden tveksam. Det verkar inte finnas empirisk stöd för tanken att kostnaderna utvecklas på samma sätt som demografin. Förskjutningar i befolkningens ålderssammansättning brukar inte med automatik föranleda motsvarande resursförändringar i åldersrelaterade verksamheter som skola, barn- och äldreomsorg.

Föreställningen om att demografin ensam avgör kommunsektorns kostnader har således ringa stöd i empirin. En tillbakablick visar att resurserna för välfärdstjänster, överlag, brukar växa mer än vad som kan återföras på demografiska förändringar. Det är också svårt att påvisa att förskjutningar i befolkningens ålderssammansättning haft någon mer avgörande inverkan för hur resurserna fördelats mellan olika verksamheter.

I senare långtidsutredningar har allt mer vikt lagts vid att diskutera i vilka avseenden som den enkla analysen kan behöva kompletteras. En hypotes är att medborgarnas krav på offentlig verksamhet är kopplad till hur välfärden i övrigt utvecklas. Tanken är att stigande inkomster

8. Med historien som kompass 73

och ökad konsumtion för med sig att också kraven på välfärdstjänsterna ökar. Ett sådant samband har stöd i empirin. Det gäller både då man blickar bakåt och då förhållandena i olika länder jämförs.

Ett positivt samband mellan materiell välfärd och anspråken på tjänster som skola, vård och omsorg bidrar till att den offentliga sektorns långsiktiga finansieringsproblem försvåras. Utöver problemen med en ökad andel äldre kommer ytterligare resurser behövas för att tillmötesgå medborgarnas anspråk på en bättre och mer utvecklad service.

Möjliga vägval För att välfärdstjänsterna ska kunna utvecklas i takt med efterfrågan krävs endera att fler och bättre välfärdstjänster kan produceras med en given mängd resurser, eller att resurserna för denna produktion ges möjlighet att växa.

Kommunernas och landstingens kostnader består till stor del av kostnader för personal. Möjligheterna att förbättra produktiviteten är samtidigt, i många fall, små. Det gör att offentligt producerade tjänster tenderar fördyras i förhållande till annan konsumtion. Teknisk utveckling, förbättrade styr- och arbetsformer är några faktorer som kan bidra till att det går att göra mer med en oförändrad mängd resurser. Samtidigt utgör det stora inslaget av direktkontakt, mellan individen och den som utför tjänsten, en uppenbar begränsning.

Det avgörande hindret mot reducerade kostnader per prestation är emellertid kraven på en ökad kvalitet. Det är knappast rimligt att välfärdstjänsterna kommer att vara oförändrade när konsumtionen av andra tjänster och varor växer i kvalitet och omfattning. För att en förbättrad kvalitet ska kunna erbjudas krävs som regel mer resurser. Under det besvärliga 1990-talet genomfördes omfattande besparingar vilka bidrog till att dämpa kostnaderna i förhållande till mängden prestationer, men när det senaste kvartsseklet summeras är det ändå tydligt att kostnaderna över tiden har ökat väsentligt i förhållande till antalet tillhandahållna tjänster.

Det mest rättframma sättet att få fram mer resurser är att höja skatten. Den offentliga sektorns framväxt och utveckling har till betydande del finansierats med hjälp av höjda skatter. Under de senaste decennierna har skatterna inte höjts i samma grad som förr. Det har inte funnits lika mycket tillväxt att fördela samtidigt som skatternas negativa inverkan på produktion och sysselsättning har blivit allt mer uppenbar.

En annan väg att få till stånd mer resurser till offentlig verksamhet är genom högre tillväxt. Framförallt har sysselsättningen stor betydelse för vilka möjligheter som finns för skattefinansierad produktion. Ju mer vi jobbar desto mer arbetade timmar finns att tillgå och fördela.

Problemet är bara att sysselsättningen historiskt inte har gett några större bidrag till skattebasen, trots den påtagliga uppgång som skett i

74 Välfärdsmysteriet

kvinnornas förvärvsdeltagande. Andelen sysselsatta kvinnor är nu i nivå med andelen sysselsatta män. Det går därför inte att räkna med samma tillskott som tidigare. En annan negativ omständighet är att befolkningen i yrkesaktiv ålder upphör att öka. Det går heller inte att utesluta att utvecklingen mot kortare arbetstider kommer att gå snabbare framöver än vad fallet varit under det kvartssekel som har passerat. Det finns en betydande potential för ett ökat arbetsutbud, men det finns också en stor risk att sysselsättningen fortsättningsvis minskar.

En ytterligare möjlighet att få till stånd mer pengar för välfärdstjänster är att i ökad grad finansiera dessa på annat sätt än med skatter.

Under de senaste åren har utvecklingen gått i motsatt riktning. Maxtaxor har införts inom såväl barn- som äldreomsorg och långtgående planer finns att öka skattefinansieringens betydelse även inom tandvård. Frågan om alternativa finansieringsformer är politiskt känslig.

Det avgörande problemet är att ett ökat inslag av privata pengar står i strid med det grundläggande målet att välfärdstjänster ska tillhandahållas vid behov och oavsett betalningsförmåga, samt att jämlikhet och likvärdighet ska garanteras. Dessa principer gör att det också är svårt för kommunerna och landstingen att helt upphöra med att tillhandahålla vissa välfärdstjänster, som skulle kunna vara en annan väg att få mer resurser över till det man verkligen vill värna om.

Den ekonomiska tillväxten kommer framöver, liksom tidigare, att skapa utrymme för ytterligare verksamhet. Problemet är att resurstillskotten, som på detta sätt uppstår, knappt räcker till att möta de behov som följer av en förändrad demografi. För att servicegrad och kvalitet ska kunna höjas krävs betydligt större tillskott. Historiskt har sådana förstärkningar i hög grad åstadkommits genom höjda skatter. Under perioden 1980–2005 har också en ökad sysselsättning tillsammans med en långsammare löneutveckling för offentliganställda bidragit till att resurser för kommunsektorns verksamhet har vuxit.

Framöver är det svårt att se att dessa tre faktorer ska kunna ge upphov till motsvarande förstärkningar. Därmed riskerar tillskotten att bli för små för att klara en fortsatt kvalitativ vidareutveckling av kommunernas och landstingens verksamhet. Problemet är inte att samhället i stort saknar resurser för att finansiera en vidareutveckling av välfärdstjänster som skola, vård och omsorg. Problemet är att de resurstillskott som krävs inte ryms inom nuvarande finansieringssystem. Därmed måste fokus i ökad grad riktas mot alternativa finansieringsformer och vad som bör ingå i kommunsektorns uppdrag och vad som inte behöver göra det. Det är fullt möjligt att förena en ökad materiell välfärd med bättre välfärdstjänster om man bara löser finansieringsproblemet.

Sedan länge har besparingar och nedskärningar präglat den massmediala bilden av den svenska välfärden; en stadigt krympande andel äldre beviljas äldreomsorg, sjukhusens vårdplatser har blivit allt färre, barngrupperna på fritidshemmen blir bara större, antalet offentliganställda har minskats med 200 000 sedan 1990. Trots denna bild satsas det idag väsentligt mer på välfärdstjänster än tidigare. Vart tog pengarna vägen?

Många studier visar att det i framtiden kommer att bli svårt att vidmakthålla dagens servicenivå och ambitioner.

• Varför målas bilden av den framtida välfärden alltid i mörka färger?

• Kommer vi i framtiden att nöja oss med samma standard på välfärdstjänster som idag?

• Vad går att lära av historien? »Välfärdsmysteriet?« kan beställas från förbundets förlag, via telefon 020-31 32 30 eller på fax 020-31 32 40. Priset är 100 kr exklusive moms och porto.

Rapporten kan även hämtas från Sveriges Kommuner och Landstings webbplats: www.skl.se.

ISBN 978-91-7164-384-1

118 82 Stockholm Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00 Fax 08-452 70 50 info@skl.se, www.skl.se