7164-350-6

Kommunalekonomisk utjämning En informationsskrift om utjämningssystemet för kommuner och landsting år 2008

Kommunalekonomisk utjämning En informationsskrift om utjämningssystemet för kommuner och landsting år 2008

2 Kommunalekonomisk utjämning 2008

Finansdepartementet Avdelningen för offentlig förvaltning Enheten för kommunal ekonomi 103 33 Stockholm Tfn 08-405 10 00 www.regeringen.se Sveriges Kommuner och Landsting 118 82 Stockholm Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00 Fax 08-452 70 50 info@skl.se, www.skl.se

© Finansdepartementet samt Sveriges Kommuner och Landsting 1:a upplagan, juni 2008 Text och beräkningar Henrik Berggren, Andreas Hermansson Grafisk form och produktion Elisabet Jonsson Omslagsfoto Satellitdata, Metria, © www.worldsat.ca Tryck Ljungbergs Tryckeri ab, Klippan Papper Truecard 1 gloss 220 gr (omslag), Maxioffset 120 gr (inlaga) Typsnitt BerlingNova och Charlotte Sans skl. isbn 978-91-7164-350-6

3

Förord Denna skrift ger en översikt av utjämningssystemet samt vilka förändringar som införts sedan 2005 då nuvarande system infördes. I viss utsträckning jämförs det nuvarande systemet med det system som fanns i bruk före 2005. Det nuvarande systemet bygger på det förslag som regeringen i maj 2004 lämnade till riksdagen i propositionen Ändringar i det kommunala utjämningssystemet. Riksdagen beslutade i enlighet med förslaget i oktober samma år. Ytterligare underlag finns i Utjämningskommitténs betänkande Gemensamt finansierad utjämning i kommunsektorn (sou 2003:88).

De nytillkomna delarna för 2008 beskrivs närmare i betänkandet Deluppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen (sou 2006:84).

I 2007 års ekonomiska vårproposition behandlade regeringen förslagen i delbetänkandet. Riksdagen beslutade i enlighet med förslaget i juni 2007. I slutet av skriften finns ytterligare referenser.

Vår förhoppning är att skriften ska bidra till att öka förståelsen för och sprida kunskap om utjämningssystemets syfte, hur det är uppbyggt och hur det fungerar så att de fortsatta diskussionerna om systemet kan bygga på åtminstone översiktliga kunskaper.

Skriften är en uppdatering av en tidigare utgåva. Omarbetningarna har gjorts av Henrik Berggren, Sveriges Kommuner och Landsting och Andreas Hermansson, Finansdepartementet.

Stockholm i juni 2008 Dan Johansson Enheten för kommunal ekonomi Finansdepartementet

Maj-Lis Åkerlund Sektionen för ekonomisk analys Sveriges Kommuner och Landsting

4 Kommunalekonomisk utjämning 2008

Innehåll Utjämningssystemet i korthet 5 Varför utjämning? 8 Nuvarande system för kommunalekonomisk utjämning 10

Skatteutjämning har funnits länge 10 Ändringar från 2008 10 Inkomstutjämning 10 Kostnadsutjämning 16 Strukturbidrag 24 Införandebidrag 26 Regleringsbidrag och regleringsavgift 27 Sammantaget utfall 28 Övriga kostnadsutjämningssystem 29 Utredning och uppföljning av systemet 30 Bilagor 31

Tidigare utjämningssystem 31 Kommungrupperna 33 Landsdelar 34 Referenser 35 Ordlista 38

5

Utjämningssystemet i korthet Den 1 januari 2005 togs det nuvarande systemet för kommunalekonomisk utjämning i bruk. Syftet var detsamma som för det tidigare systemet: att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting i landet att kunna tillhandahålla sina invånare likvärdig service oberoende av kommuninvånarnas inkomster och andra strukturella förhållanden. Meningen är att skillnader i kommunalskatt i stort ska spegla skillnader i effektivitet, service- och avgiftsnivå och inte bero på skillnader i strukturella förutsättningar.

Utjämningssystemet kan delas upp i fem olika deSystemet består av lar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning, strukturfem olika delar: bidrag, införandebidrag och regleringsbidrag/avgift.

• inkomstutjämning

I inkomstutjämningen sker en utjämning av skattein• kostnadsutjämning komster (jämför sidan 8) mellan kommuner och mel• strukturbidrag lan landsting. Inkomstutjämningsbidraget beräknas • införandebidrag utifrån skillnaden mellan den egna beskattningsbara • regleringsbidrag/ inkomsten och ett skatteutjämningsunderlag som avgift motsvarar 115 procent för kommuner och 110 procent för landstingen av den genomsnittliga skattekraften i landet. Kommuner och landsting vars beskattningsbara inkomster överstiger dessa nivåer ska i stället betala en inkomstutjämningsavgift till staten.

En grundläggande skillnad mellan det system som var i bruk fram till 2004 och det nuvarande är att den mellankommunala inkomstutjämningen idag består av ett i huvudsak statligt finansierat inkomstutjämningsbidrag. Det generella anslaget till kommuner och landsting avvecklades alltså således då nuvarande system trädde i kraft 2005.

I kostnadsutjämningen utjämnas för strukturella kostnadsskillnader.

Dessa kan vara av två slag. Det ena är att behovet av kommunal verksamhet är olika, till exempel finns det större behov av äldreomsorg i kommuner med många gamla invånare. Det andra är att kostnaden för att producera en viss service varierar, till exempel kan skolan kosta mer i glesbygdskommuner eftersom undervisningen där kan behöva drivas i mindre klasser och att eleverna oftare behöver skolskjuts.

6 Kommunalekonomisk utjämning 2008

Kommuner och landsting med en ogynnsam kostnadsstruktur får ett bidrag av staten. De som har en gynnsam struktur får istället betala en avgift till staten. Kostnadsutjämningen är statsfinansiellt neutral, då summan av bidrag och avgifter är lika stora och därför tar ut varandra.

Huvuddragen i det tidigare systemet för kostnadsutjämning kvarstår, men har förenklats genom att vissa delar tagits bort. Ett nytt inslag för 2008 är att kostnadsutjämningen nu också beaktar strukturella skillnader i lön som påverkar kostnaden för att bedriva verksamhet i olika delar av landet. De delar av kostnadsutjämning som före 2005 var av regionalpolitisk karaktär återfinns i nuvarande system i form av ett strukturbidrag som finns vid sidan av kostnadsutjämningen.

Strukturbidrag utgår inte till alla kommuner och landsting utan endast till de som tidigare fick tillägg i vissa delmodeller och/eller fick större intäktsminskningar genom den systemförändring som skedde 2005.

När systemet togs i bruk 2005 förändrades intäkterna för många kommuner och landsting. För att mildra omfördelningseffekterna för de som får intäktsminskningar tillämpas särskilda införandebidrag under perioden 2005–2010, som fördelar intäktsbortfallet på grund av det nya systemet över flera år.

För att statens bidrag inte ska påverkas av den fastställda nivån i inkomstutjämningen och för att staten samtidigt ska ha kontroll över den totala kostnaden för utjämningssystemet tillämpas ett regleringsbidrag och en regleringsavgift. Dessa ska även användas för ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn, till exempel när den kommunala finansieringsprincipen tillämpas för att kompensera kommuner och landsting för ökade kostnader då staten lägger på dessa nya uppgifter.

Figur 1 visar schematiskt hur de olika bidragen går mellan stat och kommuner respektive landsting.

Utjämningssystemet i korthet 7

Figur 1 • Kommunalekonomisk utjämning 2008

Kommuner och landsting

Kostnadsutjämningsavgift 6,6 mdkr

Kostnadsutjämningsbidrag 6,6 mdkr

Struktur- och införandebidrag 2,7 mdkr

Inkomstutjämningsbidrag 68,9 mdkr

Inkomstutjämningsavgift 5,7 mdkr

Regleringsbidrag landsting: 0,9 mdkr Regleringsavgift kommuner: 4,2 mdkr

Staten

Statens bidrag 62,5 mdkr

Skatteverket administrerar de olika bidragen och avgifterna i samband med att man betalar ut de kommunala skatteintäkterna. Skatteverket lägger till eller dra ifrån eventuella bidrag och avgifter till skatteintäkterna.

Av tabell 1 framgår summan av de bidrag och avgifter som ingår i det nuvarande systemet för kommunalekonomisk utjämning samt systemets totala omslutning 2008.

Tabell 1 • Kommunalekonomisk utjämning Beräkningar för 2008 i miljarder kronor Kommuner

Landsting

Summa

Inkomstutjämningbidrag Inkomstutjämningavgift Kostnadsutjämningbidrag Kostnadsutjämningavgift Strukturbidrag Införandebidrag Summa Regleringsbidrag/–avgift

52,0 –3,7 5,2 –5,2 1,5 0,3 50,1 –4,2

16,9 –2,1 1,4 –1,4 0,7 0,2 15,7 0,9

68,9 –5,7 6,6 –6,6 2,2 0,5 65,8 –3,3

Totalt

45,9

16,6

62,5

Källa: Statistiska centralbyrån.

8 Kommunalekonomisk utjämning 2008

Varför utjämning?

I Sverige utgör de offentliga utgifterna en hög andel av bnp och graden av decentralisering av uppgifter till kommuner och landsting är mycket stor i ett internationellt perspektiv. Eftersom kommuner och landsting står för större delen av våra välfärdstjänster så som skola, sjukvård och olika omsorger är de kommunala utgifternas andel av bnp högre än i något annat land. Samtidigt varierar förhållandena mellan kommuner i olika delar av landet liksom förutsättningarna att klara dessa uppgifter.

I genomsnitt finansieras ungefär 70 procent av kommunernas och landstingens kostnader för verksamheter av kommunalskatt. Endast en mindre del (i genomsnitt 17 procent år 2006) utgörs av statsbidrag.

Men förutsättningarna att klara sina uppgifter skiljer sig åt eftersom det finns stora skillnader i beskattningsbar inkomst per invånare (skattekraft) mellan olika kommuner och landsting. Framförallt gäller detta för kommunerna och det beror inte enbart på skillnader i invånarnas förvärvsinkomster utan också på skillnader i hur många som arbetar och invånarnas åldersstruktur.

I den kommun som 2008 har högst skattekraft i landet, Danderyd, uppgår skattekraften till 177 procent av medelskattekraften i landet vilket motsvarar en genomsnittlig beskattningsbar förvärvsinkomst hos invånarna på 310 600 kronor. I den kommunen med lägst skattekraft, Årjäng, är skattekraften 78 procent av medelskattekraften (136 900 kronor per invånare). Utan utjämning av skattekraften skulle invånarna i Årjängs kommun behöva betala över 27 procent av sina inkomster i kommunalskatt medan de som bor i Danderyds kommun endast skulle behöva betala 12 procent i kommunalskatt för att båda kommunerna skulle få in lika stora skatteintäkter per invånare som i genomsnitt i landet.

Vad gäller landstingen skulle invånarna i Årjäng i Värmlands län behöva betala över 12 procent av sin inkomst i landstingsskatt medan de som bor i Stockholms län däremot skulle behöva betala drygt 9 procent i skatt för att båda landstingen skulle få in lika stora skatteintäkter per invånare.

Skillnaden i kommun- och landstingsskatt mellan boende i Årjäng och Danderyd skulle vara nästan 17 procent av inkomsten eller närmare 28 000 kronor per år i skatteskillnad för en medelinkomsttaga-

Varför utjämning? 9

re i Årjäng jämfört med en person som har samma inkomst i Danderyd.

På grund av skillnader i behovet av kommunal verksamhet, bland annat till följd av skillnader i befolkningens ålderssammansättning, kan dessutom kostnadsskillnaderna mellan kommunerna vara betydande.

Kostnaderna för äldreomsorgen i Håbo kommun, där andelen äldre är lägst i landet, har i kostnadsutjämningen beräknats till cirka 3 200 kronor per invånare i kommunen. I Dorotea kommun, med en mycket hög andel äldre, har kostnaderna beräknats till närmare 17 300 kronor per invånare i kommunen. Denna skillnad motsvarar närmare 9 procent i kommunalskatt räknat på ett riksgenomsnittligt skatteunderlag per invånare. En glesbygdskommun med många vårdbehövande äldre skulle, om ingen utjämning fanns, få svårt att erbjuda äldreomsorg utan att ta ut en mycket hög kommunalskatt.

I Sverige har det länge funnits en bred politisk uppslutning kring tanken att medborgarna bör ha tillgång till likvärdig välfärd, oavsett var i Sverige de är bosatta. De båda exemplen pekar på behovet av att utjämna de ekonomiska förutsättningarna när det gäller både skatteinkomster och strukturella kostnadsskillnader, i syfte att åstadkomma likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting att bedriva sin verksamhet.

10 Kommunalekonomisk utjämning 2008

Nuvarande system för kommunalekonomisk utjämning Skatteutjämning har funnits länge Under större delen av 1900-talet har kommuner och landsting fått någon form av statligt bidrag i syfte att utjämna skillnader i ekonomiska förutsättningar.

Det system som upphörde 2005 hade funnits sedan 1996. Men redan före 1996 har det sedan lång tid tillbaka funnits system som syftade till att utjämna de ekonomiska förutsättningarna mellan kommuner och mellan landsting. En översiktlig beskrivning av tidigare utjämningssystem finns på sidorna 31–32.

Ändringar från 2008 Det utjämningssystem som trädde i kraft 2005 har setts över och vissa förslag till förändringar som presenterats i betänkandet Deluppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen (sou 2006:84) har genomförts. Från och med 2008 infördes, för både kommuner och landsting, en delmodell i kostnadsutjämningen som syftar till att kompensera för merkostnader som uppstår genom att lönerna är högre i vissa delar av landet. För kommunerna har delmodellen bebyggelsestruktur fått en ny utformning med syfte att bättre återspegla regionala skillnader i kommunernas byggkostnader. För landstingens del har underlagen till hälso- och sjukvårdsmodellen uppdaterats för att bättre motsvara de faktiska vårdkostnaderna.

Inkomstutjämning Inkomstutjämningen innebär att staten i huvudsak finansierar utjämningen av inkomster mellan kommunerna. Före 2005 fick kommuner och landsting ett generellt statsbidrag. Samtidigt som det avskaffades infördes i stället ett inkomstutjämningsbidrag som beräknas utifrån skillnaden mellan deras beskattningsbara inkomster och ett skatteutjämningsunderlag som för kommuner motsvarar 115 procent och för landsting 110 procent av medelskattekraften i landet.

Kommuner och landsting vars beskattningsbara inkomster överstiger dessa nivåer ska i stället betala en inkomstutjämningsavgift till staten.

Nuvarande system för kommunalekonomisk utjämning 11

För bidragsberättigade kommuner beräknas bidragen utifrån 95 procent av medelskattesatsen i landet 2003 och för bidragsberättigade landsting utifrån 90 procent av medelskattesatsen samma år. För avgiftsskyldiga kommuner och landsting ska avgiften i stället beräknas utifrån 85 procent av medelskattsatsen. Vid fastställandet av skattesatserna vid bidrags- och avgiftsberäkningen ska hänsyn även tas till skillnader i skatteväxlingar mellan kommuner och landsting i respektive län till följd av huvudmannaskapsförändringar från och med 1991. En sådan skatteväxling skedde när kommunerna övertog ansvaret från landstingen för service och vård av äldre och funktionshindrade i början av 1990-talet.

Huvudmannaskapsförändringarna under 1990-talet har handlat om att kommunerna har övertagit ansvaret från landstingen för flera verksamheter. Förändringar i motsatt riktning kan också förekomma. Detta har reglerats ekonomiskt genom skatteväxlingar som inneburit att kommunerna har höjt skatten och landstingen har sänkt skatten i motsvarande grad. Eftersom man skatteväxlat på olika nivåer i olika län måste detta ingå i beräkningen. De skillnader som finns i de länsvisa skattesatserna beror alltså således på i vilken utsträckning kommunerna tagit över verksamheter från landstinget och inte på vilken skattesats kommunerna i länet valt.

I 2008 års inkomstutjämning är det 11 kommuner och ett landsting som får betala en inkomstutjämningsavgift.

Inkomstutjämningsbidraget finansieras till stor del av staten. De statliga medlen hämtas bland annat från det avvecklade generella anslaget till kommuner samt avvecklade specialdestinerade bidrag. Avgiften används för att delfinansiera utjämningen. Avgiften för de kommuner som betalar är lägre i nuvarande system jämfört med det system som gällde fram till 2005. Dels eftersom den länsvisa skattesatsen som används för att räkna ut avgiften sänks till 85 procent, dels beräknas avgiften endast på den del av skatteunderlaget som överstiger 115 respektive 110 procent skattekraft, till skillnad från 100 procent i det tidigare utjämningssystemet.

12 Kommunalekonomisk utjämning 2008

Figur 2 • Inkomstutjämning kommuner 2008, principskiss Skattekraft %

115 Kommuner 1–290

100

Inkomstutjämningsbidrag 52 mdkr

Inkomstutjämningsavgift 3,7 mdkr

Staten

Beräkning av inkomstutjämningsbidrag eller inkomstutjämningsavgift Utjämningen sker genom att den beskattningsbara inkomsten i varje kommun respektive landsting jämförs med den beskattningsbara inkomsten per invånare i landet multiplicerat med 1,15 för kommuner och 1,10 för landsting, det så kallade skatteutjämningsunderlaget. De som har en lägre skattekraft än skatteutjämningsunderlaget får ett positivt underlag för utjämningsbidrag (se tabell 2) medan de som har en högre skattekraft än skatteutjämningsunderlaget får ett negativt underlag för utjämningsavgift (se tabell 3).

Den del av skattekraften som ligger över eller under skatteutjämningsunderlaget multipliceras med antalet invånare i kommunen eller landstinget. Det talet multipliceras i sin tur med den länsvisa skattesatsen.

I tabell 2 visas som ett beräkningsexempel för Svedala kommun hur inkomstutjämningsbidraget för en bidragsberättigad kommun beräknas för 2008. För Svedala beräknas den länsvisa skattesatsen (rad I) som 95 procent av medelskattesatsen i landet 2003 plus att man i Skåne län skatteväxlat 0,09 procent över nivån i landet (4,16). I tabell 3 visas som ett beräkningsexempel för Vellinge kommun hur inkomstutjämningsavgiften för en avgiftsskyldig kommun beräknas för 2008. För Vellinge beräknas den länsvisa skattesatsen (rad I) som 85 procent av medelskattesatsen i landet 2003 plus att man i Skåne län skatteväxlat 0,09 procent över nivån i landet (4,16).

Nuvarande system för kommunalekonomisk utjämning 13

Figur 3 • Inkomstutjämning 2008 Kronor per invånare

Kommuner

Landsting

9132 till 13257 (92)

2 630 till 4 048 (7)

6861 till 9132 (95)

2 321 till 2 630 (6)

0 till 6861 (92)

0 till 2 321 (7)

–18174 till

–1 014 till

0 (11)

Stor-Göteborg

0 (1)

Stor-Stockholm

Stor-Malmö

Källa: Statistiska centralbyrån.

Tabell 2 • Beräkning av inkomstutjämningsbidrag för Svedala kommun 2008 A B C D E F G H I J K

Uppräknat skatteunderlag i kommunen, 2008 kr Kommunens folkmängd 1.11 2007 Uppräknat skatteunderlag för Svedala, kr per inv. A/B Uppräknad medelskattekraft, kr per inv. i landet Kommunens skattekraft, andel av riksmedelvärdet, %, C/D Procentsats för skatteutjämningsunderlag, hela landet, % Kommunens skatteutjämningsunderlag, kr, B*D*F Underlag för utjämningsbidrag, kr. G–A Länsvis skattesats, 95 %*riket (20,64)+0,09 (4,25–4,16) Kommunens inkomstutjämningsbidrag, kr/inv. H*I/B/100 Kommunens inkomstutjämningsbidrag, kr, J*B

3 299 754 888 19 104 172 726 175 415 98,5 115 3 853 797 384 554 042 496 19,70 5 713 109 141 152

14 Kommunalekonomisk utjämning 2008

Tabell 3 • Beräkning av inkomstutjämningsavgift för Vellinge kommun 2008 A B C D E F G H I J K

Uppräknat skatteunderlag i kommunen, kr Kommunens folkmängd 1.11 2007 Uppräknat skatteunderlag för Svedala, kr per inv. A/B Uppräknad medelskattekraft, kr per inv. i landet Kommunens skattekraft, andel av riksmedelvärdet, %, C/D Procentsats för skatteutjämningsunderlag, hela landet, % Kommunens skatteutjämningsunderlag, kr, B*D*F Underlag för utjämningsbidrag, kr. G–A Länsvis skattesats, 85 %*riket 2003 justerat för skillnader i skatte Kommunens inkomstutjämningsbidrag, kr/inv. H*I/B/100 Kommunens inkomstutjämningsbidrag, kr, J*B

6 854 276 541 32 575 210 415 175 415 120,0 115 6 571 265 169 –283 011 372 17,63 –1 532 –49 904 900

Höjd eller sänkt skatt påverkar inte bidraget eller avgiften Genom att de länsvisa skattesatserna är låsta till 2003 års nivå kan kommuner och landsting inte påverka sina bidrag eller avgifter i inkomstutjämningen genom att ändra den egna skattesatsen. Förändringar i den egna skattesatsen resulterar alltså enbart i att de egna skatteintäkterna ökar eller minskar.

Att den länsvisa skattesatsen är oberoende av skattesatsen i den enskilda kommunen eller landstinget innebär i kombination med en hög kompensationsgrad att det kan uppstå negativa marginaleffekter.

Kommuner och landsting med en egen skattesats som är lägre än den länsvisa skattesatsen får en minskning av den samlade inkomsten när det egna skatteunderlaget ökar. Det är en av orsakerna till att den länsvisa skattesatsen för avgiftsskyldiga kommuner och landsting endast uppgår till 85 procent.

Vilka får bidrag och vilka betalar?

Det är främst förortskommuner i Stockholms län som betalar en avgift. Stockholms kommun betalar som enda storstad en avgift. Glesbygdskommunerna och de övriga små kommunerna får de största bidragen per invånare. I inkomstutjämningen för landstingen är det bara Stockholms läns landsting som betalar en avgift år 2008. Landstingen i övriga delar av landet erhåller ett bidrag.

Utjämningsgrad Utjämningsgraden, kommunens egna skatteintäkter inklusive utjämning satt i relation till genomsnittet i landet, är för de kommuner som har en egen skattekraft under den garanterade mellan 113 och 115 procent. För de kommuner som har en egen skattekraft över den garan-

Nuvarande system för kommunalekonomisk utjämning 15

Figur 4 • Utfall i inkomstutjämningen för kommuner 2008 Kronor per invånare per kommungrupp*, vägt genomsnitt Bidrag

Avgift

Netto

12000

Kronor per invånare

10000 8000 6000 4000 2000 0

Övr < 12 500 inv.

Övr 12 500– 25 000 inv.

Övr > 25 000 inv.

Varuprod kommuner

Glesbygdskommuner

Pendlingskommuner

Större städer

Förortskommuner

Storstäder

–2000

*Enligt Sveriges Kommuner och Landstings indelning. Se sidan 33 för hur kommungrupperna definieras.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Figur 5 • Utfall i inkomstutjämningen för landsting 2008 Kronor per invånare per landsdel*, vägt genomsnitt Bidrag

Avgift

Netto

2 500

Kronor per invånare

2 000 1 500 1 000 500 0 –500

–1000 –1500

Stockholms län

Östra Sverige exkl Stockholms län

Södra Sverige

Norra Sverige

*Enligt scb:s indelning. Se sidan 34 vilka landsting som ingår i respektive landsdel.

Källa: Statistiska centralbyrån.

terade nivån blir utjämningsgraden mellan 115 och 124 procent. Att utjämningsgraden blir mera spridd för kommunerna över den garanterade nivån beror på den lägre kompensationsgraden (85 %). I tabell

16 Kommunalekonomisk utjämning 2008

Tabell 4 • Utjämningsgrad år 2008 Kommun

Kommun A Kommun B Kommun C Kommun D Kommun E

Skattekraft, %

Skatteintäkter, kr/inv.

82,2 90,7 101,5 105,5 120,0

29 873 32 942 36 855 38 341 43 576

Inkomst- Skatter inkl. I relation utjämning, utjämning, till riket kr/inv. kr/inv.

11 323 8 404 4 682 3 268 –1 532

41 196 41 346 41 537 41 609 42 044

113,4 113,8 114,3 114,5 115,7

4 illustreras utjämningen för fem kommuner med olika nivåer på skattekraften. Skillnaden mellan kommunernas skatteintäkter före utjämning är drygt 14 000 kronor per invånare. Efter utjämning är skillnaden cirka 1 000 kronor per invånare. Det är alltså en fråga om en mycket långtgående utjämning av kommunernas inkomster.

Beräkningen utgår ifrån att samtliga kommuner har lika skattesats och liknande uppgiftsfördelning mellan kommunerna och landstinget i respektive län som i riket. Den faktiska utjämningsgraden blir då en annan på grund av att kommunerna har valt en annan skattesats än den genomsnittliga. Detta är en effekt av att systemet inte ska utjämna för skillnader i skattesatser. Vidare ska kommuner i ett län som övertagit mer verksamhet från landstinget än genomsnittet erhålla mer intäkter.

Kostnadsutjämning Kostnadsutjämningen utjämnar för kostnader som kommunen inte själv kan påverka. Med hjälp av mätbara och objektiva faktorer beräknas ett strukturellt mått på skillnaderna i förutsättningar och behov.

En grundprincip är att endast utjämna för strukturella skillnader som kan uppstå i verksamheter som är obligatoriska för kommunerna och landstingen. Vidare ska kostnadsutjämningen endast gälla för kostnads- och behovsskillnader i kommunal verksamhet och inte för skillnader i invånarnas privata konsumtion, exempelvis höga boendekostnader.

Kostnadsutjämningen är utformad enligt samma principer i både kommun- och landstingssektorn. Metoden kallas för standardkostnadsmetoden. Den innebär att kostnadsutjämningen byggs upp av ett antal delmodeller. De olika delmodellerna avser verksamheter som till exempel barn- eller äldreomsorg.

Den verksamhetsvisa uppbyggnaden av kostnadsutjämningen har både för- och nackdelar. Genom att behandla varje område för sig blir

Nuvarande system för kommunalekonomisk utjämning 17

Figur 6 • Kostnadsutjämningen 2008 kommuner, principskiss Kostnadsutjämningsbidrag 5,2 mdkr

Bidrag/avgift

Staten Ogynnsam struktur Kostnadsutjämningsavgift 5,2 mdkr

Genomsnitt

Kommuner 1–290

Gynnsam struktur

det möjligt att fånga upp de vitt skilda förutsättningar som gäller för olika verksamheter. Det blir också möjligt att anpassa kostnadsutjämningen när verksamheterna förändras.

Nackdelen är framförallt att utjämningen blir omfattande med ett stort antal faktorer och delmodeller. Med ett enklare system riskerar man å andra sidan att missa vissa strukturella kostnader och får då ett mindre rättvist system. Kostnadsutjämningens utformning är således en avvägning mellan enkelhet och rättvisa.

För kommunerna ingår nio verksamheter i utjämningen medan det för landstingen handlar om tre verksamheter, hälso- och sjukvård, lönestruktur samt ersättning för eftersläpning av intäkter vid befolkningsökning. Det finns även en verksamhet där ansvaret är delat, kollektivtrafiken.

Skillnaderna i standardkostnad ska spegla de strukturella kostnadsskillnaderna, det vill säga sådana kostnader som kommuner och landsting inte själva kan råda över. De olika verksamheterna och variablerna i respektive delmodell redovisas i tabell 6 på sidan 19.

För vad utjämnas det?

Som tidigare nämnts utjämnar kostnadsutjämningen för åldersstruktur, etnicitet, socioekonomi, geografi samt från och med 2008 även för strukturella merkostnader för löner. För varje verksamhet används faktorer som förklarar strukturella merkostnader kopplade till denna.

I tabell 5 redovisas vilka kategorier av merkostnader som systemet kompenserar för i respektive delmodell.

18 Kommunalekonomisk utjämning 2008

Tabell 5 • Strukturella merkostnader fördelade på olika kategorier Verksamhet Kommuner Förskoleverksamhet o Skolbarnsomsorg Grundskola o förskoleklass Gymnasieskola Äldreomsorg Individ- o familjeomsorg Barn m. utländsk bakgrund Befolkningsförändring Bebyggelsestruktur Lönestruktur Landsting Hälso- o sjukvård Befolkningsförändring Lönestruktur

Ålder

Etnicitet

• •

Socioekonomi

• •

•

Geografi

• •

•

•

•

•

•

•

(•) (•) (•)

•

•

•

•

•

•

Gemensam Kollektivtrafik

•

•

•

Anm.: (•) betyder att åldern ingår som en faktor men att den inte är det primära målet med utjämningen i den aktuella delmodellen. Delmodellerna för lönestruktur faller inte in i någon av nämnda kategorier.

Verksamheter som ingår i kostnadsutjämningen Standardkostnaden i de olika delmodellerna erhålls genom att multiplicera de olika variablerna med den genomsnittliga kostnaden för respektive verksamhet i riket. Standardkostnaden för till exempel grundskolan tas fram genom att multiplicera andelen ungdomar i skolåldern med den genomsnittliga kostnaden per elev i landet samt andelen elever födda utanför Sverige, Norge och Danmark med den genomsnittliga kostnaden för modersmålsundervisning. Dessutom beräknas merkostnader för små skolor och skolskjutsar.

Kostnadsutjämningen tar inte och ska inte ta hänsyn till kommunernas eller landstingens faktiska kostnader. Standardkostnaden är den kostnad som kommunen eller landstinget skulle ha om man bedrev verksamheten till en genomsnittlig kostnadsnivå och med hänsyn tagen till de egna strukturella faktorerna enligt kostnadsutjämningen.

Att utgå ifrån den genomsnittliga kostnaden i landet innebär att utjämningen sker till genomsnittlig servicenivå, kvalitet, avgiftsnivå

Nuvarande system för kommunalekonomisk utjämning 19

Tabell 6 • Delmodellerna i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting Verksamhet

Strukturella faktorer

Kommuner Förskoleverksamhet o skolbarnsomsorg

Åldersstruktur, föräldrarnas förvärvsfrekvens, skattekraft samt befolkningstäthet.

Grundskola o förskoleklass

Åldersstruktur, barn med utländsk bakgrund.

Gymnasieskola

Åldersstruktur, programval samt bebyggelsestruktur.

Äldreomsorg

Åldersstruktur, könsfördelning, yrkesbakgrund, civilstånd, utomnordisk bakgrund samt glesbygd.

Individ- o familjeomsorg

•

Utrikes födda flyktingar och nära anhöriga, övriga utrikes födda från länder utanför Norden och eu, arbetslösa utan ersättning, ensamstående kvinnor med barn, andel män med låg inkomst samt bebyggelsetäthet.

•

Barn till ensamstående föräldrar, lagförda ungdomar, barn med utländsk bakgrund, samt kommunens folkmängd.

Barn med utländsk bakgrund Barn 0–19 år med utländsk bakgrund.

Befolkningsförändring

Bebyggelsestruktur

Lönestruktur

Landsting Hälso- o sjukvård

•

Befolkningsminskning >2 % under senaste tio åren.

•

Förändring (positiv o negativ) av antalet skolelever.

•

Ersättning för eftersläpning av intäkter vid befolkningsökning.

•

Uppvärmning (energiindex)

•

Gator o vägar (klimat och vägslitage)

•

Byggkostnader (lönekostnad för byggnadsarbetare och klimat)

•

Glesbygdspecifika merkostnader för administration, resor och räddningstjänst.

•

Medellön i angränsande kommuner

•

Genomsnittligt pris för småhus

•

Förvärvsfrekvens

Vårdtunga grupper, kön, ålder, civilstånd, sysselsättningsstatus, inkomst , boendetyp samt lönestruktur.

Tillägg för glesbygd.

Befolkningsförändring

•

Ersättning för eftersläpning av intäkter vid befolkningsökning.

Lönestruktur

•

Lön i privat sektor i länet

•

Faktisk läkarlön

Gemensam Kollektivtrafik

Gleshet, arbetspendling och tätortsstruktur.

20 Kommunalekonomisk utjämning 2008

och effektivitet. Har en kommun eller ett landsting högre kostnader på grund av att de håller en högre servicenivå än genomsnittet ska detta finansieras genom en högre skatt, effektivare verksamhet eller en högre avgiftsfinansiering. Vid lägre kostnader gäller det motsatta.

Ingen kommun ”bestraffas” eller ”gynnas” om man har en annan kostnadsnivå än den genomsnittliga.

Beräkning av bidraget eller avgiften till kostnadsutjämningen Summan av standardkostnaderna för alla delmodeller kallas för kommunens eller landstingets strukturkostnad. Om strukturkostnaden är högre än genomsnittet i landet får kommunen eller landstinget ett bidrag motsvarande skillnaden gentemot genomsnittet. Kommunen eller landstinget anses då ha en ogynnsam struktur i relation till övriga kommuner respektive landsting.

Om strukturkostnaden är lägre än genomsnittet för landet anses kommunen eller landstinget ha en gynnsam struktur i relation till övriga kommuner respektive landsting och betalar därför en avgift på motsvarande sätt.

I tabell 7 och 8 redovisas den högsta och lägsta strukturkostnaden bidragsåret 2008.

Tabell 7 • Den högsta respektive lägsta strukturkostnaden samt bidrag/avgift bidragsåret 2008 Kronor per invånare kommun Genomsnitt Bidrag/avgift Max bidr/avg Min bidr/avg

40 506 26 192

10 409 –3 905

Genomsnitt

30 097

0

Källa: Statistiska centralbyrån.

Tabell 8 • Den högsta respektive lägsta strukturkostnaden samt bidrag/avgift bidragsåret 2008 Kronor per invånare landsting Genomsnitt Bidrag/avgift Max bidr/avg Min bidr/avg

18 619 16 672

926 –1 021

Genomsnitt

17 693

0

Källa: Statistiska centralbyrån.

Ger flera barn, ungdomar och äldre mer pengar?

Det är viktigt att observera att bidrag eller avgifter i de olika delmodellerna i kostnadsutjämningen beror på kommunens eller landstingets relativa struktur i förhållandet till riket, det vill säga skillnaden mellan den egna strukturen och riksgenomsnittet. Detta innebär att det inte är säkert att en kommun där antalet ungdomar ökar får mer pengar i kostnadsutjämningen. Låt oss illustrera detta med ett exempel.

Nuvarande system för kommunalekonomisk utjämning 21

Anta att en kommun har en högre andel ungdomar 7–15 år än riksgenomsnittet. Kommunen anses därför ur kostnadssynpunkt ha en ogynnsam struktur och får därmed ett tillägg i delmodellen för grundskolan. Ökar andelen ungdomar över tiden lika mycket i kommunen som i riket förblir skillnaden oförändrad. Tillägget för grundskolan kommer således inte att förändras. Kommunens kostnadsökning anses då vara densamma som i riket.

Det faktum att en kommun får fler barn, ungdomar och äldre garanterar inte kommunen ett högre bidrag på det sätt som de tidigare specialdestinerade bidragen gjorde. Kostnadsutjämningen är ett utjämningssystem, inte ett bidragssystem. Det viktiga från utjämningssynpunkt är hur mycket kommunens åldersstruktur avviker från den genomsnittliga åldersstrukturen i riket.

Det finns alltså ingen direkt koppling mellan utvecklingen av exempelvis antalet elever och antalet äldre och statens bidrag till kommuner och landsting. Eventuella tillskott till kommunerna och landstingen sker genom att riksdag och regering beslutar att höja anslagen till kommuner och landsting i statsbudgeten. Resultatet av detta syns i en förändrad regleringspost (se sidan 27). Förändras kommunernas eller landstingens kostnader på grund av att staten förändrar deras uppdrag kompenseras detta genom en reglering enligt den så kallade finansieringsprincipen.

Årlig uppdatering av kostnadsutjämningen För att kostnadsutjämningen ska ta hänsyn till den enskilda kommunens eller det enskilda landstingets förutsättningar varje enskilt år måste många av de faktorer som ligger till grund för utjämningen uppdateras årligen. För kommunerna gäller det framförallt åldersstrukturen och de faktorer som speglar kommunens socioekonomiska struktur. För landstingen handlar det om de faktorer som styr utfallet i delmodellen för hälso- och sjukvård. Uppdateringen av vissa modeller leder helt naturligt till att utfallet av kostnadsutjämningen för kommunen/landstinget varierar från år till år. Eftersom bidrag och avgifter varierar mellan åren förändras också summan som omfördelas.

Hur mycket omfördelas?

Storleken på omfördelningen i de olika delmodellerna beror dels på den aktuella verksamhetens kostnad, dels på hur stora de strukturella skillnaderna är. Äldreomsorgen är den kommunala verksamhet

22 Kommunalekonomisk utjämning 2008

Tabell 9 • Omfördelning samt antal bidrags- respektive avgiftskommuner i kostnadsutjämningens delmodeller år 2008 Delmodell

Mnkr

Totalt, netto Barn med utländsk bakgrund Löner Befolkningsförändring Bebyggelsestruktur Kollektivtrafik Gymnasieskola Grundskola Barnomsorg Individ- och familjeomsorg Äldreomsorg

5 198 466 685 906 961 1 065 1 959 3 972 4 271 4 292 6 503

Antal kommuner med tillägg avdrag 150 25 42 153 77 59 245 205 59 30 206

140 265 248 137 213 231 45 85 231 260 84

som kostar mest och i den delmodellen omfördelas också mest pengar. Individ- och familjeomsorgen kostar mindre än hälften av vad äldreomsorgen gör. Inom verksamhetsområdet finns det dock stora strukturella skillnader vilket driver upp beloppet som omfördelas i delmodellen. Summan av de enskilda delmodellernas omfördelning överstiger kostnadsutjämningens totala omfördelning. Anledningen till detta är att en kommun kan få ett tillägg i en delmodell samtidigt som kommunen får ett avdrag i en annan delmodell. Det finns ingen kommun som erhåller tillägg i samtliga delmodeller däremot finns ett fåtal kommuner som får ett avdrag i samtliga delmodeller. Varje delmodell är självfinansierad – det vill säga att tilläggen och avdragen tar ut varandra.

Tabell 10 • Omfördelning samt antal bidrags- respektive avgiftslandsting i kostnadsutjämningens delmodeller år 2008 Delmodell

Mnkr

Totalt, netto Hälso- och sjukvård därav glesbygd Befolkningsförändringar Kollektivtrafik Löner

1 360 1 399 487 0 1 356 207

Antal landsting med tillägg avdrag 6 11 13 0 1 3

15 10 8 0 20 18

Nuvarande system för kommunalekonomisk utjämning 23

Vilka betalar och vilka får bidrag?

I kostnadsutjämningen sker förenklat en omfördelning från södra och östra Sverige till norra Sveriges inland och Stockholmsregionen.

I norra Sverige är det framförallt glesbygdskommunerna och övriga mindre kommuner som får stora bidrag, medan de större städerna betalar en avgift till kostnadsutjämningen. När det gäller Stockholmsregionen är Stockholms kommun samt de flesta förortskommuner biFigur 7 • Utfall i kostnadsutjämningen för kommuner 2008 Kronor per invånare per kommungrupp, vägt genomsnitt Bidrag

Avgift

Netto

4 000

Kronor per invånare

3 000 2 000

1 000

0

Övr < 12 500 inv.

Övr 12 500– 25 000 inv.

Övr > 25 000 inv.

Varuprod kommuner

Glesbygdskommuner

Pendlingskommuner

Större städer

Storstäder

–2000

Förortskommuner

–1000

Källa: Statistiska centralbyrån.

Figur 8 • Utfall i kostnadsutjämning för landsting 2008 Kronor per invånare per landsdel, vägt genomsnitt Bidrag

Avgift

Netto

Kronor per invånare

400

200

0

–200

–400

Stockholms län

Källa: Statistiska centralbyrån.

Östra Sverige exkl Stockholms län

Södra Sverige

Norra Sverige

24 Kommunalekonomisk utjämning 2008

Figur 9 • Kostnadsutjämning 2008 Kronor per invånare

Kommuner

Landsting 282 till 926 (3)

1082 till 10409 (80)

0 till 282 (3)

0 till 1082 (70) –776 till

–363 till

0 (70)

–1021 till –363 (7)

–3905 till –776 (70)

Stor-Göteborg

0 (8)

Stor-Stockholm

Stor-Malmö

Källa: Statistiska centralbyrån.

dragsmottagare. I södra Sverige är det framförallt större städer och förortskommuner som betalar en avgift. I vissa delar av östra Götaland finns det kommuner som får stora bidrag. Bland landstingen går de största bidragen till Stockholm samt till vissa landsting i Norra Sverige.

Strukturbidrag Strukturbidraget består av de delar i den tidigare kostnadsutjämningen som är av regionalpolitisk karaktär och som numera inte ska ingå i kostnadsutjämningen. Strukturbidraget har därför lyfts ut ur kostnadsutjämningen och ska stärka kommuner och landsting med

Nuvarande system för kommunalekonomisk utjämning 25

en liten befolkning och/eller problem på arbetsmarknaden. Bidraget bygger på två faktorer: dels de tidigare standardkostnaderna för näringslivs- och sysselsättningsåtgärder och för ett svagt befolkningsunderlag (kommunerna) samt ersättningen till små landsting som ingick i kostnadsutjämningen till och med 2004, dels en kompensation till kommuner och landsting som får minskade intäkter över en viss nivå på grund av förändringarna i utjämningssystemet från 2005. De kommuner som får en bidragsminskning som överstiger 0,56 procent av det egna skatteunderlaget får ett strukturbidrag som motsvarar det överskjutande beloppet. Motsvarande belopp för landstingen är 0,28 procent. För kommuner och landsting med ett genomsnittligt skatteunderlag per invånare motsvarar bidraget cirka 850 respektive cirka 425 kronor per invånare.

I figur 10 visas utfallet av införande- och strukturbidrag för en kommun som fick minskade intäkter motsvarande 1 procent av det egna skatteunderlaget vid införandet av det nya utjämningssystemet.

Figur 10 • Icke tidsbegränsat strukturbidrag och avtagande införandebidrag under införandeperioden Struktur

Införande

Procent av skatteunderlag

1,0

0,8

0,6

0,4

0,2

0,0

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Källa: Statistiska centralbyrån.

Strukturbidrag utgår till 94 kommuner och 6 landsting. Bidraget betalas årligen utan en på förhand given tidsbegränsning och går i huvudsak till kommuner i skogslänen och Bergslagen, men även till kommuner i andra delar av landet med svag sysselsättning, bland annat Malmö. Även de tre nordligaste landstingen och tre landsting i Götaland, inklusive Gotlands kommun, får strukturbidrag.

26 Kommunalekonomisk utjämning 2008

Figur 11 • Strukturbidrag 2008 Kronor per invånare

Kommuner

Landsting 502 till 1 426 (3)

451till 5438 (47) 1 till

451 (47)

1 till 502 (3)

0 (196)

0 (14)

Stor-Göteborg

Stor-Stockholm

Stor-Malmö

Källa: Statistiska centralbyrån.

Införandebidrag De kommuner och landsting som förlorade vid införandet av nuvarande utjämningssystem kompenseras med ett införandebidrag som fasas ut över högst sex år (2005–2010). Kommuner och landsting med negativa förändringar har därigenom getts viss tid för att anpassa sina kostnader om minskningen överstiger en viss nivå. Bidraget innebär att den årliga intäktsminskningen inte får bli större än 0,08 procent av det egna skatteunderlaget (eller cirka 120 kronor per invånare) för kommunerna och 0,04 procent för landstingen (cirka 60 kronor per invånare).

Nuvarande system för kommunalekonomisk utjämning 27

Regleringsbidrag och regleringsavgift Den statligt finansierade inkomstutjämningen innebär att kostnaderna för inkomstutjämningsbidraget ökar i takt med tillväxten av det kommunala skatteunderlaget. Staten kan alltså inte på förhand veta vilken slutsumman blir. Med hänsyn till behovet av att kunna påverka kommunsektorns samhällsekonomiska utrymme och statsfinanserna finns möjligheter att påverka den totala bidragsramen till kommuner och landsting. Ett annat behov är att förändringar i ansvaret mellan kommunsektorn och staten måste kunna regleras ekonomiskt vid tillämpning av den kommunala finansieringsprincipen.

Regleringsposten i utjämningssystemet fungerar så att om summan av samtliga bidrag minus de inbetalda avgifterna blir lägre än det belopp staten beslutat tillföra kommunerna eller landstingen, får alla kommuner eller landsting ett regleringsbidrag som motsvarar mellanskillnaden. Regleringsbidraget beräknas som ett enhetligt belopp per invånare. Om summan av samtliga bidrag minus de inbetalda avgifterna i stället blir högre än det belopp staten beslutat tillföra, ska mellanskillnaden tas ut i form av en regleringsavgift från kommuner och landsting, som beräknas på samma sätt som regleringsbidraget.

Riksdagen kan därmed besluta hur mycket medel som ska avsättas till kommuner och landsting.

Tabell 11 • Beräkning av regleringsavgift 2008 Miljoner kronor samt kronor per invånare Kommuner

Landsting

Anslaget belopp

45,9

16,6

Summa av bidrag minus avgifter Differens

50,1 –4,2

15,7 0,9

Regerlingsavgift/-bidrag, kr per invånare

–458

95

Källa: Statistiska centralbyrån.

Den totala statsbidragsramen för 2008 uppgår till 62,5 miljarder kronor. För 2007 uppgick den till 70,8 miljarder, men till följd av införandet av en kommunal fastighetsavgift har statsbidragsramen för 2008 sänkts med 12 miljarder kronor vilket motsvarar avgiften.

28 Kommunalekonomisk utjämning 2008

Sammantaget utfall Det sammantagna utfallet för den kommunalekonomiska utjämningen redovisas i figur 12 och figur 13. Vi vill med dessa på en övergripande nivå visa den samlade effekten av de kommunalekonomiska systemen i olika delar av landet. Kommunerna och landstingen beskrivs därför samfällt.

Efter dessa bidrag och avgifter har kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet. Mellan kommunerna omfördelas det ett högre belopp än mellan landstingen. Detta beror på att kommunsektorn omfattar en större andel av bnp.

Trots relativt stora skillnader i åldersstruktur, socioekonomi och geografi är det främst skilda förutsättningar för att ta ut skatt som driver på den stora omfördelningen mellan olika landsdelar.

Räknat i kronor erhåller Södra Sverige mest följt av Norra Sverige.

Stockholmsregionen lämnar netto ett bidrag till övriga delar av landet.

Tar man hänsyn till antalet invånare i respektive landsdel träder en annan bild fram. Per invånare får Norra Sverige det största tillskottet både på kommun- och landstingssidan. För Södra Sverige och Östra Mellansverige förändras inte utfallet nämnvärt, men med en viss övervikt för landstingen i Södra Sverige.

Stockholmsregionen är den enda landsdel som netto betalar en avgift i utjämningen.

Figur 12 • Sammantaget utfall Kommunalekonomisk utjämning, kommun och landsting per landsdel 2008, miljarder kronor Kommun

Landsting

Totalt

35 30

Miljarder kronor

25 20 15 10 5 0 –5

Stockholms län

Källa: Statistiska centralbyrån.

Östra Sverige exkl Stockholms län

Södra Sverige

Norra Sverige

Nuvarande system för kommunalekonomisk utjämning 29

Figur 13 • Sammantaget utfall Kommunalekonomisk utjämning, kommun och landsting per landsdel 2008, kronor per invånare Kommun

Landsting

Totalt

12000

Kronor per invånare

10000 8000 6000 4000 2000 0 –2000

Stockholms län

Östra Sverige exkl Stockholms län

Södra Sverige

Norra Sverige

Källa: Statistiska centralbyrån.

Övriga kostnadsutjämningssystem Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) År 2004 infördes ett nationellt kostnadsutjämningssystem för kommunernas lss-kostnader. Som motiv för ett utjämningssystem angavs att det finns stora kostnadsskillnader mellan kommunerna samt att det behövs en utjämning för att ge alla kommuner likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamhet enligt lss. År 2008 omsluter systemet cirka 2 miljarder.

Systemet är skilt från det ordinarie kostnadsutjämningssystemet för kommuner. Skälet är att underlagen inte på samma sätt som i det ordinarie systemet kan anses uppfylla kriteriet att vara opåverkbara för den enskilda kommunen. Precis som i det ordinarie kostnadsutjämningssystemet beräknas en standardkostnad för varje kommun.

Denna standardkostnad är baserad på antalet verkställda beslut för tio olika lss-insatser som viktas med en riksgenomsnittlig kostnad per insats. Dessutom beaktas skillnader i vårdtyngd och stordriftsfördelar i verksamheten. Beroende på hur kommunens beräknade standarkostnad avviker från den genomsnittliga standardkostnaden i landet får kommunen antingen ett bidrag eller betala en avgift.

Regeringen har under våren 2008 lagt en proposition med förslag på vissa ändringar av lss-utjämningssystemet, bland annat att eventuella stordriftsfördelar inte längre ska beaktas i utjämningen. Ändringarna föreslås genomföras från och med 2009.

30 Kommunalekonomisk utjämning 2008

Läkemedel Sedan 1998 har landstingen det formella betalningsansvaret för läkemedelsförmånen. Staten finansierar dock merparten genom ett särskilt statsbidrag. År 2008 uppgår statsbidraget till 21,6 miljarder kronor. Det finns inte någon direkt koppling mellan förskrivning av läkemedel och det bidrag som betalas ut av staten.

Statsbidraget fördelas till de enskilda landstingen genom en särskild fördelningsmodell som avser att spegla behovsskillnader och inte efter den faktiska förbrukningen. Kostnadsutjämning för läkemedel sker i särskilt system helt frikopplat från landstingens ordinarie utjämningssystem.

Modellen baseras på förbrukningen av läkemedel i olika åldrar givet kön, men dessutom tas hänsyn till socioekonomiska förhållanden såsom inkomst, boende, sysselsättning och civilstånd. Vidare utgår en särskild ersättning för läkemedel för vissa sjukdomar som är kostsamma och skevt fördelade mellan landstingen. Detta gäller vissa ärftliga sjukdomar samt förekomsten av hiv.

Utredning och uppföljning av systemet En särskild utredare gavs 2005 i uppdrag att löpande följa upp det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Utredaren har avrapporterat uppdraget i två delbetänkanden som avlämnades 2006 respektive 2007.

I 2006 års betänkande föreslogs bland annat inrättandet av en permanent organisation för löpande uppföljning av utjämningssystemet. Regeringen har tilldelat Statskontoret denna uppgift. Statskontoret ska ta fram metoder för att följa upp den kommunalekonomiska utjämningen samt löpande analysera och ge förslag på uppdateringar av de olika delmodellerna. Statskontoret ska årligen avrapportera sitt resultat till regeringen.

Regeringen avser att tillsätta en parlamentarisk utredning med uppdrag att bland annat utvärdera och utreda systemet för kommunalekonomisk utjämning, inklusive de ändringar som genomförts 2008. Därtill ska alternativa metoder för inkomstutjämning med mer långsiktigt perspektiv utredas. Utredningen kommer att tillsättas 2008.

Bilagor 31

Tidigare utjämningssystem 1966 års skatteutjämningssystem Under större delen av 1900-talet har kommuner och landsting fått någon form av statligt bidrag i syfte att utjämna skillnader i ekonomiska förutsättningar. Ett utjämningssystem i egentlig mening infördes dock först 1966. Systemet bestod av två delar: inkomstutjämning samt ett särskilt utjämningsbidrag till kommuner och landsting med hög utdebitering alternativt ett reducerat bidrag till kommuner och landsting med låg skattesats. Vid sidan av utjämningssystemet fanns ett flertal specialdestinerade statsbidrag. Detta system kom i sina huvuddrag att gälla fram till och med år 1992 även om systemet modifierades i omgångar.

1993 års kommunalekonomiska reform År 1993 genomfördes omfattande förändringar i de statliga bidragssystemen till kommuner efter förslag från den kommunalekonomiska kommittén. Den största förändringen var att flertalet av de specialdestinerade statsbidragen ersattes med ett generellt bidrag, det vill säga med ”alla pengar i en påse”. Det nya statliga utjämningsbidraget för kommunerna bestod av tre delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning samt ett tillägg till kommuner med stor befolkningsminskning. Det fanns emellertid kritik mot framförallt kostnadsutjämningen och en ny utredning tillsattes därför för att göra en översyn av denna. Ett ytterligare problem var att inte alla kommuner omfattades av inkomstutjämningen. Kommuner med en skattekraft som var högre än den garanterade hamnade utanför bidragssystemet. Statsbidraget kunde därför inte användas vid generella ekonomiska regleringar mellan staten och kommunerna. För landstingen gjordes endast små förändringar år 1993.

1996 – ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem 1996 års statsbidrags- och utjämningssystem bestod av fyra delar; inkomstutjämning, kostnadsutjämning, ett generellt statsbidrag samt införanderegler. Till skillnad från tidigare system kom nu alla kommuner och landsting att omfattas.

Utjämningen blev också statsfinansiellt neutral genom att såväl inkomst- som kostnadsutjämningen finansierades av kommuner och landsting. Kommuner och landsting med en skattekraft under och/eller strukturkostnader över genomsnittet erhöll bidrag, medan övriga kommuner och landsting fick betala en avgift. I princip var summan av avgifterna i landet lika stora som summan av bidragen.

32 Kommunalekonomisk utjämning 2008

Kostnadsutjämningen var utformad enligt samma principer i kommun- respektive landstingssektorn. Metoden kallas för standardkostnadsmetoden. Den innebär att kostnadsutjämningen byggs upp av ett antal delmodeller som beräknas med hjälp av olika faktorer. De olika delmodellerna avser antingen specifika verksamheter eller kostnader som finns i de flesta verksamheter. Fyra statliga utredningar låg bakom 1996 års system, Strukturkostnadsutredningen, Landstingsekonomiska utredningen, Kommunal inkomstutjämning – alternativa modeller samt Statsbidragsberedningen.

Översyner av 1996 års system Från 2000 genomfördes vissa förändringar i systemets kostnadsutjämning. Dessa berörde framförallt barnomsorg, individ- och familjeomsorg samt kollektivtrafiken. Dessutom tillkom en modell som skulle kompensera de kommuner som har högre kostnader i barnomsorg, grund- och gymnasieskolan på grund av en stor andel barn med utländsk bakgrund. För landstingen innebar det förändringar för hälso- och sjukvården.

I olika sammanhang hade synpunkter framförts på utjämningssystemets omfattning och komplexitet. Expertgruppen för förenklad kommunal utjämning fick därför 1999 uppdraget att pröva olika möjligheter att göra systemet enklare och mer stabilt samtidigt som det fortfarande skulle uppfylla de grundläggande intentionerna med utjämningen.

Expertgruppen föreslog att resultatet av kostnadsutjämningen skulle redovisas uppdelat i tre faktorer; en åldersfaktor, en social faktor och en geografisk faktor. Vidare skulle vissa av delmodellerna i kostnadsutjämningen förenklas, och vissa lyftas ur utjämningssystemet. Expertgruppens förslag infördes inte, men flera av dem finns med i systemets utformning från 2005.

Delegationen för fortsatt utveckling av utjämningssystemet för kommuner och landsting granskade vissa utpekade delar i utjämningssystemet. Under våren 2000 presenterades en delrapport med förslag till hantering av negativa marginaleffekter i inkomstutjämningen. Även ett omställningsbidrag till landsting med minskande folkmängd föreslogs och man gjorde en genomgång och uppdatering av hälso- och sjukvårdsmodellen.

Bilagor 33

Kommungrupperna Storstäder (3 kommuner) Kommun med en folkmängd som överstiger 200 000 invånare.

Förortskommuner (38 kommuner) Kommun där mer än 50 procent av nattbefolkningen pendlar till arbetet i någon annan kommun. Det vanligaste utpendlingsmålet skall vara någon av storstäderna.

Större städer (27 kommuner) Kommun med 50 000–200 000 invånare samt en tätortsgrad överstigande 70 procent.

Pendlingskommuner (41 kommuner) Kommun där mer än 40 procent av nattbefolkningen pendlar till arbetet i någon annan kommun.

Glesbygdskommuner (39 kommuner) Kommun med mindre än 7 invånare per kvadratkilometer och mindre än 20 000 invånare.

Varuproducerande kommuner (40 kommuner) Kommun med mer än 40 procent av nattbefolkningen mellan 16 och 64 år, anställda inom varutillverkning och industriell verksamhet (sni92).

Övriga kommuner, över 25 000 inv. (34 kommuner) Kommun som inte hör till någon av tidigare grupper och har mer än 25 000 invånare.

Övriga kommuner, 12 500–25 000 inv. (37 kommuner) Kommun som inte hör till någon av tidigare grupper och har 12 500–25 000 invånare.

Övriga kommuner, mindre än 12 500 inv. (31 kommuner) Kommun som inte hör till någon av tidigare grupper och har mindre än 12 500 invånare.

34 Kommunalekonomisk utjämning 2008

Landsdelar Definition enligt scb:s så kallade nuts-regioner: Landsdel NUTS 1

Riksområde NUTS 2

Län NUTS 3

Östra Sverige

Stockholm Östra Mellansverige

Stockholms län Södermanlands län Uppsala län Västmanlands län Örebro län Östergötlands län

Södra Sverige

Småland med öarna

Gotlands län Jönköpings län Kalmar län Kronobergs län Blekinge län Skåne län Hallands län Västra Götalands län

Sydsverige Västsverige Norra Sverige

Mellersta Norrland Norra Mellansverige

Övre Norrland

Jämtlands län Västernorrlands län Dalarnas län Gävleborgs län Värmlands län Norrbottens län Västerbottens län

Bilagor 35

Referenser (alfabetisk ordning) Statliga utredningar, propositioner m.m.

Budgetdepartementet (1977), Kommunerna – utbyggnad, utjämning samt finansiering – slutbetänkande av 1976 års kommunalekonomiska utredning, sou 1977:78, Stockholm: Fritzes Ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting, m.m., Regeringens proposition 1995/96:64 Finansdepartementet (1964), Kommunal skatteutjämning – betänkande av 1958 års skatteutjämningskommitté, sou 1964:19, Stockholm Finansdepartementet (1983), Grundgarantin i skatteutjämningssystemet – betänkande av kommunala grundgarantiutredningen, Ds 1983:11, Stockholm: Fritzes Finansdepartementet (1985), Skatteutjämningssystemet – betänkande av skatteutjämningskommittén, sou 1985:61, Stockholm: Fritzes Finansdepartementet (1991), Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans – statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer – betänkande av kommunalekonomiska kommittén, sou 1991:98, Stockholm: Fritzes Finansdepartementet (1993), Kommunal inkomstutjämning – alternativa modeller, Ds 1993:68, Stockholm: Fritzes Finansdepartementet (1993), Kostnadsutjämning mellan kommunerna – betänkande av strukturkostnadsutredningen, sou 1993:53, Stockholm: Fritzes Finansdepartementet (1994), Inomkommunal utjämning – betänkande av landstingsekonomiska utredningen, sou 1994:70, Stockholm: Fritzes Finansdepartementet (1994), Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting, sou 1994:144, Stockholm: Fritzes Finansdepartementet (1999), Förslag till utjämning mellan kommuner av kostnader för lss-verksamhet, Ds 1999:72, Stockholm: Fritzes Finansdepartementet (2000), Förenklad kommunal utjämning – betänkande av Expertgruppen för förenklad utjämning, sou 2000:120, Stockholm: Fritzes Finansdepartementet (2000), Rättvis kommunal utjämning – slutbetänkande av utjämningsdelegationen, sou 2000:127, Stockholm: Fritzes Finansdepartementet (2002), Utjämning av lss-kostnader – slutbetänkande av kommittén utjämning av lss-kostnader, sou 2002:103, Stockholm: Fritzes Finansdepartementet (2003), Gemensamt finansierad utjämning i kommunsektorn – betänkande av utjämningskommittén, sou 2003:88, Stockholm: Fritzes Finansdepartementet (2004), Utfallet i bidrags- och utjämningssystemet för kommuner och landsting till följd av regeringens förslag i propositionen Ändringar i det kommunala utjämningssystemet (prop. 2003/04:155), Ds 2004:26, Stockholm: Fritzes

36 Kommunalekonomisk utjämning 2008

Finansdepartementet (2006), Deluppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen – med förslag om organisation samt löne- och byggkostnadsutjämning – delbetänkande av 2005 års uppföljning av utjämningssystemet, sou 2006:84, Stockholm, Fritzes Finansdepartementet (2006), Uppföljning av kostnadsutjämningen för kommunernas lss-verksamhet – Delbetänkande av lss-utjämningskommittén, sou 2006:69, Stockholm, Fritzes Finansdepartementet (2007), Deluppföljning 2 av den kommunalekonomiska utjämningen – med förslag till förändringar i kostnadsutjämningen – slutbetänkande av 2005 års uppföljning av utjämningssystemet, sou 2007:61, Stockholm, Fritzes Finansdepartementet (2007) – Utjämning av kommunernas lss-kostnader – översyn och förslag – slutbetänkande av lss-utjämningskommittén, sou 2007:62, Stockholm, Fritzes Finansutskottets (1995), Ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting, m.m., Betänkande 1995/96:FiU05, Stockholm Finansutskottets(1999), Förändringar i utjämningssystemet för kommuner och landsting m.m. (prop. 1998/99:89), Betänkande 1998/99:FiU25, Stockholm Finansutskottet (2004), Ändringar i det kommunala utjämningssystemet (prop.

2003/04:155), Betänkande 2004/05:FiU7, Stockholm Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1992/93, m.m. (kompletteringsproposition) Del II Kommunal ekonomi, Regeringens proposition 1991/92:150 Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1995/96, m.m. (kompletteringsproposition), Regeringens proposition 1995/96:150, bilaga 7.

Förändringar i utjämningssystemet för kommuner och landsting, Regeringens proposition 1998/99:89 Inrikesdepartementet (1998), Kostnadsutjämning för kommuner och landsting, en översyn av statsbidrags- och utjämningssystemet – betänkande av kommunala utjämningsutredningen, sou 1998:151, Stockholm: Fritzes Inrikesdepartementet (1997), Hantering av fel i utjämningssystemet för kommuner och landsting, Delbetänkande av Kommunala utjämningsutredningen, sou 1997:93, Stockholm: Fritzes Utjämning av vissa kostnader för stöd och service till funktionshindrade, Regeringens proposition 2002/03:151 Vissa kommunalekonomiska frågor, Regeringens proposition 1999/2000:115 Ändringar i det kommunala utjämningssystemet, Regeringens proposition 2003/04:155

Bilagor 37

Skrifter och informationsmaterial Inrikesdepartementet, Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet (1996), Nytt utjämningssystem – en skrift om utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting, Stockholm Landstingsförbundet (2001), Statsbidrag för läkemedel – hur ska det fördelas?, Stockholm: Landstingsförbundet Nordiska ministerrådet (2001), Kommunala utjämningssystem i Norden, Nord 2001:2, Köpenhamn Norsk institut for by- og regionforskning (2001), Kommunale inntektssystem i Norden, nibr pluss-serie 2-2001, Oslo Statskontoret (2003), Statsbidragen till kommuner och landsting. En kartläggning och analys 2003:5, Stockholm Svenska Kommunförbundet (1998), Utjämningen, befolkningen och de kommunala inkomsterna, Stockholm Svenska Kommunförbundet (2000), Växa och krympa – flyttströmmarna, utjämningen och de kommunalekonomiska konsekvenserna, Stockholm Svenska Kommunförbundet (2003), Utjämning mellan kommunerna – en kort beskrivning av dagens system, Stockholm

Lagar och förordningar Lag (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning Förordning (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning Lagen (2003:886) om utjämning av vissa kostnader för stöd och service till funktionshindrade

Webbadresser Sveriges Kommuner och Landsting www.skl.se/artikel.asp?C=1019&A=1475 Statistiska centralbyrån www.scb.se/templates/Product____83241.asp Regeringskansliet www.regeringen.se/sb/d/3082

38 Kommunalekonomisk utjämning 2008

Ordlista Bidrag/avgift

En kommuns/landstings utfall i kostnads- alt. inkomstutjämningen.

Egen skattekraft

En kommuns/landstings beskattningsbara inkomster dividerat med antal invånare i kommunen/landstinget.

Garantinivå

Den garanterade skattekraften uttryckt i procent av medelskattekraften.

Kompensationsgrad Anger hur stor del av skillnaden mellan den egna och en garanterad skattekraft som utjämningssystemet skall kompensera.

Länsvis skattesats

Den enhetliga skattesatsen som används för beräkning av bidrag/avgift i inkomstutjämningen. Baseras på 95 procent av den genomsnittliga skattesatsen för kommuner respektive 90 procent landsting 2003. Till detta har lagts skillnaden mellan den skatteväxling som skett i varje län och den genomsnittliga skatteväxlingen i riket år 2003 (4,16 %).

Medelskattekraft

Rikets beskattningsbara inkomster per invånare.

Skattesats

Den andel av den beskattningsbara inkomsten som invånarna betalar i skatt till kommun respektive landsting. Benämns även utdebitering.

Skatteunderlag, eget

En kommuns/landstings beskattningsbara inkomster.

Skatteutjämningsunderlag Den uppräknade medelskattekraften multiplicerad med kommunens/landstingets folkmängd och 115 respektive 110 procent.

Standardkostnad

En teoretiskt beräknad ersättning för en viss verksamhet för respektive kommun eller landsting. En standardkostnad som överstiger den riksgenomsnittliga standardkostnaden indikerar att kommunen/ landstinget har strukturella merkostnader för verksamheten i fråga.

Strukturkostnad

Summan av standardkostnader.

Tillägg/avdrag

En kommuns/landstings utfall i någon av kostnadsutjämningens delmodeller.

Bilagor 39

Uppräknat skatteunderlag De beskattningsbara inkomsterna två år före bidragsåret uppräknat med uppräkningsfaktorn.

Uppräkningsfaktor Den faktor som används för att fastställa uppräknat skatteunderlag respektive uppräknad medelskattekraft för bidragsåret.

Utjämningsgrad

Den samlade effekten av inkomstutjämningen på en kommuns/landstings sammantagna inkomster av skatt och utjämningsbidrag/avgift.

Utjämningsår

Det år bidrag eller avgift ska erhållas/betalas.

40 Kommunalekonomisk utj채mning 2008

Kommuner och landsting står för större delen av våra välfärdstjänster. De ansvarar för skolan, sjukvården och olika omsorger. Därför är kommunernas och landstingens utgiftsandel av bnp högre än i något annat land. Samtidigt varierar förhållandena mellan kommuner, mellan landsting och olika delar av landet liksom förutsättningarna att klara dessa uppgifter.

Det finns därför ett behov av att utjämna de ekonomiska förutsättningarna när det gäller både inkomster och strukturella skillnader. Syftet är att åstadkomma likvärdiga förutsättningar för alla kommuner och landsting att bedriva sin verksamhet. Genom den omfördelning av resurser som sker i utjämningssystemet kan mer likvärdiga förutsättningar att tillhandahålla välfärdstjänster skapas. Detta är bakgrunden till utjämningssystemet.

Kommunalekonomisk utjämning är en översikt av det system som började gälla 1 januari 2005. Denna uppdaterade upplaga har med de förändringar som infördes 1 januari 2008.

Kommunalekonomisk utjämning kan beställas från förbundets förlag, via telefon 020-31 32 30 eller på fax 020-31 32 40. Priset är 150 kr exklusive moms och porto.

Skriften kan även laddas ned från Sveriges Kommuner och Landstings webbplats: www.skl.se samt från Finansdepartementets webbplats: www.regeringen.se .

ISBN 978-91-7164-350-6

118 82 Stockholm Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00 Fax 08-452 70 50 info@skl.se, www.skl.se