7164-416-9

Alla kan inte göra allt – men alla kan göra något Om regionalt samarbete kring nyanländas invandrares etablering

© Sveriges Kommuner och Landsting 2008 Formgivning forsbergvonessen Tryckeri Cicero Rapporter från SKL kan beställas direkt på tfn 020-31 32 30, fax 020-31 32 40 eller beställas/laddas ner från www.skl.se/publikationer.

Denna rapport kan endast laddas hem gratis som pdf-fil.

ISBN 978-91-7164-416-9

Alla kan inte göra allt – men alla kan göra något Om regionalt samarbete kring nyanländas invandrares etablering

Förord – Bakgrund till rapporten sveriges kommuner och landsting (SKL) arbetar för en reformering av introduktionen för flyktingar och andra nyanlända invandrade. En nyckelfråga i detta arbete är att verka för bättre förutsättningar för kommunerna att bedriva en introduktion på regional nivå.

Som en del av SKL:s arbete med regional introduktion gav SKL statsvetaren Birgitta Ornbrant och kulturgeografen Andreas Sandberg i uppdrag att titta närmare på vad som behövs av regionalt samarbete för att underlätta nyanländas etablering, med fokus på interkommunalt samarbete. I uppdraget ingick att besvara tre frågeställningar: 1.

Vilka är fördelarna med regionalt samarbete kring nyanländas etablering?

2. Vilka hinder och möjligheter finns för regionalt samarbete kring nyanländas etablering?

3. Vilka möjliga alternativ finns för att få till stånd ett hållbart regionalt samarbete kring nyanländas etablering?

Resultatet har blivit den rapport du håller i handen. Rapporten innehåller en gedigen genomgång av vad forskare, myndigheter m.m. har skrivit om regionalt samarbete. Författarna har också rest runt i landet och kartlagt pågående regionaliseringsarbete runtom i landet. Det är författarna som svarar för innehållet i rapporten.

Vår förhoppning är att rapporten ska vara en inspiration till fortsatt utveckling av en regional struktur för att underlätta för nyanlända att bli inkluderade i vårt samhälle.

På SKL:s avdelning för lärande och arbetsmarknad har Arjun Bakshi och Roy Melchert ansvarat för att ta fram denna rapport.

Per-Arne Andersson, direktör och avdelningschef Avdelningen för lärande och arbetsmarknad

Innehållsförteckning Förord – Bakgrund till rapporten

3

Alla kan inte göra allt – men alla kan göra något

4

Fördelar, hinder och möjligheter med samarbete – en inledande summering

4

Fördelar och behov Hinder och möjligheter Möjliga alternativ för ett hållbart samarbete

4 5 5

Arbetet med rapporten

7

Skriftliga källor Muntliga källor

7 7

Vilka ord används och för vad?

Regionalt samarbete Nyanlända invandrades etablering

9 9 10

Vad har sagts om samverkan och varför behövs den?

12

Samarbete med fokus nyanlända Regionalt samarbete på andra områden Några slutsatser utifrån de skriftliga källorna

13 16 18

Regionalt samarbete behövs – men finns det?

Samarbetet i de utvalda regionerna Några slutsatser utifrån intervjuer och samtal Vad behövs för att utveckla och möjliggöra regionalt samarbete?

En förändring både underifrån och uppifrån Ingen förändring utan incitament Gemensamt kunskapsunderlag och gemensam omvärldsbild Uppföljning och utvärdering ett måste Referenser

20 20 25 29 29 29 30 30 32

Alla kan inte göra allt – men alla kan göra något vilka är fördelarna med regionalt samarbete kring nyanländas etablering? Vilka hinder och möjligheter finns för regionalt samarbete för sådant samarbete? Vilka möjliga alternativ finns att få till stånd ett hållbart regionalt samarbete kring nyanländas etablering? Dessa tre övergripande frågor har varit utgångspunkt för arbetet med denna rapport.

Vi börjar med att göra en summering av svaren på dessa övergripande frågor. Summeringen bygger i första hand på resultatet av intervjuer och gruppsamtal med företrädare för ett antal regioner och kommuner. I denna inledande sammanfattning lyfts några av de slutsatser fram som särskilt anknyter an till rapportens övergripande frågor. En mer uttömmande redovisning av det som kommit fram av dessa intervjuer och samtal redovisas längre fram i rapporten.

Efter den inledande summeringen beskriver vi hur rapporten tagits fram och gör några reflektioner över begrepp som är centrala för vår undersökning. Sedan går vi närmare in på vad vi fått ut av våra källor, skriftliga och muntliga, och vilka slutsatser som kan dras av detta och avslutar med några övergripande tankar om vad som behövs för att möjliggöra och utveckla ett regionalt samarbete.

Alla kan inte göra allt – men alla kan göra något

Fördelar, hinder och möjligheter med samarbete – en inledande summering Fördelar och behov ”Det behövs större bredd och bättre kvalité i stödet till nyanlända.” ”Den demografiska utvecklingen kräver samarbete.” ”Samverkan är bra för tillväxten och bättre med tanke på kostnaderna.” Insikten om fördelarna med mellankommunalt och regionalt samarbete kring nyanländas etablering har funnits länge men har sannolikt ökat under de senaste åren, både lokalt och regionalt. En avgörande faktor bakom den ökande medvetenheten är det kraftigt ökade antalet flyktinginvandrare under senare år. Kommuner som under längre perioder saknat en flyktingmottagning och som på kort tid byggt upp sin mottagningsverksamhet har insett behovet av stöd och samarbete med grannkommuner och andra aktörer som på olika sätt är involverade i arbetet med nyanländas etablering. I det inledande skedet är det i första hand behovet av erfarenhetsutbyte och stöd från kommuner med längre erfarenhet av flyktingmottagande som tydligast lyfts fram.

Behovet av regionalt samarbete kring nyanländas etablering är dock inte enbart knutet till att utveckla verksamheten som sådan i syfte att stödja den enskilda individens möjligheter till egen försörjning. Flyktinginvandringen betraktas i allt högre grad som avgörande för flera regioners ekonomiska och demografiska utveckling och ytterst som en förutsättning för en kommuns eller regions överlevnad. I våra samtal framgår att man i allt högre grad presenterar frågan om regional utveckling som en central del i arbetet. En ökad prioritering av frågan om samverkan kring flyktingmottagandet som en del av det regionala utvecklingsarbetet kan också skönjas från politiskt håll. Intresset för frågan tycks dock variera geografiskt. I några av de regionala exemplen från södra Sverige ser man det fortfarande som en pedagogisk utmaning att inför beslutsfattarna tydliggöra sambandet mellan samarbetet över kommungränser å ena sidan och regionalekonomisk utveckling å den andra sidan. I de norra regionerna tycks insikten om detta samband vara större. Behovet av en positiv befolkningsutveckling för att säkra den framtida tillgången på arbetskraft och ha ett befolkningsunderlag som säkrar den offentliga servicen, kort sagt att överleva som kommun och som region, tycks vara den viktigaste faktorn bakom denna insikt.

Hinder och möjligheter Flyktingmottagandets omfattning, behovet av arbetskraft och situationen på arbetsmarknaden är faktorer som kan utgöra såväl hinder som möjligheter

Om regionalt samarbete kring nyanländas invandrares etablering

för ett fortsatt och fördjupat regionalt och mellankommunalt samarbete.

Det framtida samarbetets omfattning, bredd och framgång kommer vidare att vara beroende av viljan och förmågan att arbeta med gemensamma och mer långsiktiga mål. Ett tydligt exempel på detta är den ambition som uttrycks i det planerade projektet för regional bosättningssamordning i Stockholms län. Ett av projektets mål är att etablera ett långsiktigt samarbete kring bostadsplanering och förebyggande av boendesegregation. Det övergripande syftet är bland annat att påverka den situation som råder i dag med en hög koncentration av länets flyktingar till ett fåtal av dess 26 kommuner. I detta exempel har man alltså ambitionen att påverka strukturella förhållanden som knappast kommer att kunna förändras under ett fåtal år. Om ambitionen är att exempelvis åstadkomma en jämnare fördelning av boende och upplåtelseformer kräver det ett bestående samarbete mellan aktörer från både den offentliga och privata sektorn.

Långsiktigheten i det samarbete som nu inleds i många regioner är sannolikt också beroende av vilken syn man har på arbetet med nyanlända flyktingars etablering. En bredare syn på ett mer generellt integrationsarbete som omfattar fler än nyanlända flyktingar i strikt mening, är sannolikt en förutsättning för att samarbetet ska kunna bedrivas långsiktigt och mer oberoende av hur många flyktingar som var och en av kommunerna tar emot år från år.

Rent juridiskt finns det många möjligheter för kommuner, landsting och stat att samverka kring stödet för nyanländas etablering. Samarbetet kan ske genom informell samverkan eller genom samverkansavtal, gemensam nämnd, kommunalförbund eller samverkansformer på privaträttslig grund. Eftersom det inte finns någon lag som tvingar fram samverkan mellan olika aktörer blir samarbetet beroende av hur intressant det är för de inblandade. En kommun med intresse för mellankommunalt samarbete måste alltså själv aktivt hitta sätt att få andra aktörer intresserade av ett samarbete.

Intervjuerna ger det övergripande intrycket att det sällan finns några reella hinder som inte kan överbryggas, bara den politiska viljan och initiativkraften finns. Ett av de vanligaste och allvarligaste hindren för ett konkret samarbete tycks vara svårigheterna att hitta former för gemensam finansiering och kostnadsfördelning. I många fall ser det också ut att existera en rädsla för att lämna ifrån sig kontrollen över de egna verksamheterna och kostnaderna för sådant som man anser bör skötas kommuninternt. På detta sätt riskerar man att låsa in sig i det traditionella sättet att arbeta och missar möjligheten till utveckling med hjälp av och i samarbete med andra i regionen. Alla kommuner kan inte göra allt – men alla kan göra något, som en av våra informatörer uttryckte det. Det finns emellertid exempel på regioner där man försökt lösa denna fråga. Ett sådant är Umeåregionen, där man har tagit ett gemensamt beslut om att använda sig av en fördelningsprincip som bygger på invånarantalet i respektive kommun. Upphandling är ett annat hinder som ofta nämns, men som det också går att hitta samarbetsformer för.

Alla kan inte göra allt – men alla kan göra något

Möjliga alternativ för ett hållbart samarbete Behovet av någon form av samordning på såväl regional som delregionalnivå var något som man i våra samtal och intervjuer genomgående uttryckte som en av de viktigaste förutsättningarna för en fortsatt och långsiktig utveckling av samarbetet kring nyanländas etablering. I vissa fall kan också en stor kommun fungera som samordnare av det egna och kringliggande kommuners arbete. Ett exempel på detta är Umeå. Länsstyrelserna har flera gånger nämnts som en part som skulle kunna ha en roll i ett sådant samarbete. Länsstyrelserna har redan i dag ett uppdrag att medverka för lokal och regional samverkan när det gäller nyanlända flyktingars etablering. Vid sidan av detta uppdrag har man också ett antal andra ansvarsområden som har med flyktingmottagande och introduktion att göra.

Behovet av en samordnings- och utvecklingsfunktion på delregional nivå är också tydligt. Detta gäller exempelvis ansvaret för identifiering och utveckling av möjliga samverkansprojekt där endast en del av länets kommuner medverkar. Precis som när det gäller det länsregionala samarbetet skulle det alltså ibland behövas en person/funktion som har mandat att agera för flera kommuners gemensamma räkning i ett delregionalt samarbete.

I flera fall uttrycks också ett behov av kommungemensamma funktioner med uppdrag att utveckla samarbetet och bidra med kunskapsunderlag och omvärldsbevakning. Eftersom det över lag tycks saknas överblick och kunskaper om hur det ser ut i den egna regionen när det gäller näringsliv och arbetsmarknad, praktikplatser, utbildnings- och rehabiliteringsmöjligheter med mera, skulle en gemensam omvärldsbevakning på flera sätt vara värdefull. Det skulle exempelvis öka möjligheterna till validering och matchning av den enskilda individens kompetens och utbildning med i regionen befintligt utbud.

Det finns egentligen inte några begränsningar för vad som bör ingå i ett regionalt samarbete. Individens behov och de regionala möjligheterna bör vara styrande. Insikten om att fler verksamheter, i synnerhet sådana som kompletterar de kommunala, behövs, är stor bland dem vi träffat. Trots det är samarbetet ofta begränsat till ett fåtal aktörer och verksamheter. Utbildning och hälsovård är exempel på områden som bara finns med i liten utsträckning. Näringslivet nämns ofta som viktig samarbetspart, men finns ganska sällan med i samarbetet.

Ett sätt att utveckla ett hållbart samarbete med flera involverade aktörer skulle kunna vara att inrätta gemensamma kontor. Erfarenheten säger oss att ett samarbete kan gagnas av att man rent fysiskt arbetar tillsammans. Detta är emellertid inte något som har lyfts som en stor och avgörande fråga av dem vi träffat. Då verkar möjligheten till en långsiktigt hållbar finansiering spela en större roll.

Om regionalt samarbete kring nyanländas invandrares etablering

Arbetet med rapporten regionalt samarbete kring nyanländas etablering har varit utgångspunkten för arbetet med denna rapport. Finns det behov av ett sådant samarbete? Vilka fördelar finns med ett samarbete? Vad samarbetar man kring och i vilka former? Vilka incitament för samarbete finns? Vad förhindrar ett samarbete och vad möjliggör det? På vilka olika sätt kan ett hållbart samarbete komma till stånd och utvecklas? Detta är frågor som vi sökt svar på.

Med tanke på den begränsade tid som stått till förfogande för vårt arbete inriktade vi oss först på att få en grov bild av vad som i några olika sammanhang skrivits om nyanländas etablering och regionalt samarbete.

Denna bild har sedan kompletterats med intervjuer och gruppsamtal i ett begränsat antal regioner. Eftersom möjligheterna till arbete, utbildning och mycket annat skiljer sig åt i landet har ambitionen varit att i urvalet få med regioner av olika karaktär. Detta för att få en så bred bild som möjligt av vad som sker i landet när det gäller samarbetet och för att se om svaren på frågorna kan bli olika beroende på region.

Skriftliga källor När det gäller de skriftliga källorna har vi, med några undantag, koncentrerat oss på rapporter, utvärderingar och utredningar som kommit de senaste åren. Olika aktörers hemsidor har också studerats. Vi har inte bara tagit del av material som har en mer eller mindre direkt inriktning på nyanlända och deras etablering utan också sett på en del av det som skrivits om tillväxt och hållbar utveckling. Detta för att se om det finns något samband mellan sådant som rör nyanländas etablering och frågor om tillväxt och hållbar utveckling.

Viktiga källor för arbetet har varit rapporter och utvärderingar som tagits fram av statliga myndigheter, som Verket för näringslivsutveckling (Nutek), Riksrevisionen, Myndigheten för skolutveckling och det nu nedlagda Integrationsverket. Integrationsverkets arbete med att få till stånd överenskommelser mellan olika aktörer på central, regional och lokal nivå och resultatet av detta arbete är på flera sätt relevant i sammanhanget. Det har också varit av intresse för uppdraget att ta del av direktiv och arbete i några såväl pågående som avslutade utredningar.

Material från Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), som t.ex. rapporter, verksamhetsplan, budget och informationsmaterial, har också varit av intresse för undersökningen. Med hjälp av detta material har vi kunnat jämföra och komplettera de beskrivningar om kommunala och andra förhållanden som kommit fram vid intervjuer och samtal. Eftersom SKL är ett

Alla kan inte göra allt – men alla kan göra något

förbund som företräder landets kommuner och landsting har det också varit av intresse och vikt att med hjälp av detta material identifiera förbundets bedömningar och ståndpunkter när det gäller regionalt samarbete kring nyanländas etablering.

Muntliga källor De regioner eller län som vi valt för våra samtal och intervjuer är storstadsregionerna Stockholm, Västra Götaland och Skåne samt Sörmland, Jönköping, Östergötland, Gävleborg, Västernorrland och Västerbotten. En utgångspunkt vid valet av region har varit att få en geografisk spridning.

Personer med goda kommun- och regionkontakter har sedan väglett oss vidare. De förslag vi fått av dessa har varit av karaktären ”i den kommunen/ i den regionen finns ett intressant arbete”. Det innebär att de val vi gjort har begränsats till kommuner som dessa personer i något av avseende har ansett har något intressant att visa upp. Regionerna har alltså i någon mening setts som ”goda exempel”.

Möjligheterna att på kort tid kalla samman olika kategorier aktörer för gruppsamtal och intervjuer har skiftat från region till region, vilket i sin tur lett till att de regioner vi valt inte har kunnat täckas in på samma sätt. I ett fall, Sörmland, har detta lett till att endast en person blivit intervjuad.

Sammanlagt har vi samtalat med ett 50-tal personer, som representerar ett 30-tal kommuner och flera olika samhälls- och politikområden. Vi bad våra kontaktpersoner i regionerna, att hjälpa oss så att vi skulle få träffa personer som representerar såväl den offentliga som den privata sektorn.

Den absoluta merparten av dem som deltagit i samtalen har emellertid varit representanter för den offentliga, närmare bestämt kommunala, sektorn och de flesta av dessa har på ett eller annat sätt arbetat med kommunens flyktingmottagande. Detta är inte så förvånande, eftersom nyanlända invandrare i så stor utsträckning har fått stanna av flyktingskäl eller är nära anhöriga till flyktingar. Med några undantag har de flesta vi fört våra samtal med varit tjänstemän, bara några få har varit politiker.

Gruppsammansättningen har givetvis också påverkats av det hur regionerna valts ut. Om en region valts ut för att där finns ett intressant projekt som innefattar hälsofrågor, kan man förvänta sig att någon av deltagarna representerar hälsofrågor, för att ta ett exempel. Men likafullt var det förvånande att så få ansvarsområden var företrädda och att det var en sådan koncentration på flyktingmottagande och introduktion. I några få fall hade arbetsförmedlare bjudits in, men tyvärr var det ingen av dessa som kunde komma till gruppsamtalet. Några av dem som deltog i samtalen kom från kommunalförbund och länsstyrelser. Endast några enstaka företrädare för högre utbildning, frivilligorganisationer och näringsliv deltog i samtalen.

Om regionalt samarbete kring nyanländas invandrares etablering

Intervjuerna har i huvudsak haft karaktären av gruppsamtal med utgångspunkt i de tre övergripande frågeställningarna. Vi har valt öppna frågor eftersom vi varit intresserade av att höra de intervjuades egen tolkning av frågorna och notera de olika sätt de svarar på dem. Vi menar att dessa olikheter i sig är intressanta att fundera över och begrunda.

Gruppsamtalen i de nio valda regionerna har kompletterats med synpunkter och erfarenheter som inhämtats från bl.a. länsstyrelsen i Stockholm. Informationsbyte har också skett med sekreterare i utredningen om asylmottagande (dir. 2007:172) och i utredningen om nyanlända flyktingars etablering (dir. 2007:52). Utöver detta har information också inhämtats av personer vid SKL som på olika sätt har erfarenhet av eller varit involverade regionala frågor.

10

Alla kan inte göra allt – men alla kan göra något

Vilka ord används och för vad? innan vi går vidare, ska vi se lite närmare på en del av de begrepp som används i källorna till denna rapport och säga något om hur vi själva använder dessa begrepp i rapporten. Uppdraget handlar alltså om att se närmare på regionalt samarbete kring nyanlända invandrades etablering. Vad är regionalt? Vad läggs in i begreppet samarbete? Vilka är nyanlända invandrade? Vad menas med etablering? Helt uppenbart används dessa begrepp på många olika sätt både i de skriftliga källor vi tagit del av och av de personer vi intervjuat och samtalat med. Eftersom innebörden i de begrepp vi väljer att använda styr både våra tankar och våra handlingar är det viktigt att hålla ett öga på vad vi lägger in i dem och även på hur vi ibland uttryckligen definierar dem.

Regionalt samarbete Vad vi menar med regionalt samarbete skiftar med stor sannolikhet beroende på vilka vi är som talar om samarbetet och vad vi arbetar med. Att den som arbetar i en länsstyrelse vanligen tänker på länet är nog rätt sannolikt, även om begreppet regionalt också används av en länsstyrelse på annat sätt ibland. Men är det lika vanligt att den som arbetar i den kommunala sektorn – eller den privata – syftar på län när de talar om regionalt? Nej, det kan vi inte utgå från. Såväl i det skriftliga material vi tagit del av som i de intervjuer vi gjort är ”region”, ”regionalt” och ”regionalisering” begrepp som används på olika och inte alltid väl definierade sätt. Det man har i tankarna kan ibland vara det geografiska område som man de facto är beroende av eller i vilket man har någon form av samarbete. Ibland kan det vara den egna arbetsmarknadsregionen. Ibland används också begreppet delregion.

Vanligen är det då en mindre del av ett län som man syftar på.

Andra gånger är begreppet regionalt begränsat till de kommuner som samarbetar med varandra. När det gäller den typen av samarbete finns ett annat begrepp som används i varierande omfattning, nämligen ”interkommunalt samarbete“. Den som använder sig av begreppet interkommunalt, eller mellankommunalt, samarbete syftar ibland enbart på samarbete mellan kommunala aktörer, andra gånger innefattas också statliga och andra aktörer.

När vi talar om region, delregion, regionalt och regionalisering i denna rapport är vi till stor del styrda av hur våra källor använder begreppen. Vad de menar med dessa begrepp kan, som sagt, skifta, och ibland är det dessutom oklart vilken innebörd som läggs i begreppen. En lärdom som kan dras av detta är att det inte går att rakt upp och ner jämställa region och län eller dra några enkla slutsatser om hur ”regionalt samarbete” ser ut och vad det omfattar.

Om regionalt samarbete kring nyanländas invandrares etablering

11

I det material vi tagit del av tycks ”samarbete” och ”samverkan” användas som synonymer. Men våra källor, såväl skriftliga som muntliga, har också andra sätt att beskriva det man har gemensamt med andra. Man talar ibland om ”samorganisering” eller ”samordning” och ibland är det ”samlokalisering” som är det gemensamma. Ett annat sätt att beskriva det man har gemensamt är att tala om ”samsyn”, det vill säga. man har kommit överens om att se på verksamhet och genomförande på ett likartat sätt.

Rent språkligt är det vissa skillnader på innebörden i dessa begrepp.

Enligt Nationalencyklopedins ordbok är samarbeta att arbeta tillsammans för ett gemensamt mål medan samverka är att handla eller fungera gemensamt för ett visst syfte. Skillnaden mellan begreppen är alltså hårfin och vi gör i den här rapporten som våra källor mestadels tycks göra – vi använder samarbeta och samverka som synonymer. Med samordna och samorganisera avses vanligen – både i teori och i praktik – ett mer konkret samarbete.

Man ser till att koordinera sin verksamhet, något som ibland tar sig uttryck i samlokalisering, det vill säga att man förlägger sina verksamheter och arbetar i samma lokal.

Efter våra samtal med olika aktörer kan vi konstatera att innebörden av att samarbeta, samverka, samordna och samorganisera inte alltid är kristallklar och att innebörden av begreppen skiftar beroende på vem vi samtalar med. Detsamma gäller de skriftliga källorna. Ibland innebär samarbeta och samverka att man är överens om att man ska eller kan samarbeta, men inte att man faktiskt gör det – det finns alltså en ”samsyn” – men ibland innebär det att man faktiskt också rent konkret samarbetar.

Ska man vidga sina kunskaper om förekomsten – eller frånvaron – av regionalt samarbete bör man vara uppmärksam på dessa begrepps alla innebörder och användningssätt. I vilken utsträckning påverkar dessa innebörder och användningssätt den bild vi får av regionalt samarbete och hur man lyckas med detta samarbete? På vilket sätt sätter detta sin prägel på handlingsplaner och målbeskrivningar? På vilket sätt påverkar detta vad man de facto gör och vad man får ut av eventuella uppföljningar och utvärderingar?

Nyanlända invandrades etablering Menar alla samma sak när de talar om nyanlända invandrade? Nej, det gör de inte! För det första talar det stora flertalet inte om ”invandrade” utan om ”invandrare”. Invandrare var tidigare en vanlig benämning på en väldigt bred grupp personer och inkluderade också personer födda i Sverige. Andra generationens och ibland till och med tredje generationens invandrare var begrepp som man mötte rätt ofta i både tal och skrift. Under senare år tycks detta sätt att benämna och beskriva vissa delar av befolkningen vara på väg att försvinna. Insikten om att man inte bör kalla den som inte själv har invandrat för invandrare har vuxit och man använder begreppet invandrare

12

Alla kan inte göra allt – men alla kan göra något

på ett språkligt mer korrekt sätt, nämligen för de personer som faktiskt har invandrat, som är invandrade. Det är också på det sätt som vi använder invandrare i denna rapport.

Många av våra intervjupersoner talar om ”flyktingar” och ”anhöriga” och inte om ”invandrare”. Då är det grunden för uppehållstillstånd som styr ordvalet, något som i sin tur ofta är en spegling av olika aktörers ansvarsområden. Vårt ordval styr också våra attityder och vårt bemötande, något som i sin tur kan komma att styra hur vi arbetar och vilka åtgärder vi vidtar. ”Nu pratar vi bara om flyktingar och det är kanske inte bra , som en av våra intervjupersoner sa. Oavsett vilket begrepp som används, nyanländ, flykting eller något annat, är det vanligen en vuxen person man har i tankarna.

Vem är då ”nyanländ”? Även här är mångfalden stor. Det som ofta är avgörande för definitionen är den tid under vilken en kommun får statlig ersättning för de flyktingar som bosätter sig i kommunen. En del utgår från den tid statens ersättning är tänkt att räcka. Då blir invandraren nyanländ i tre och ett halvt år. Andra utgår från den tid ersättningen betalas ut. Svaret på frågan blir då att en invandrare är nyanländ i två år. På länsstyrelsernas hemsida kan man läsa att ”en person räknas som nyanländ under sin första tid i Sverige, det vill säga. personen är född utomlands och har varit bosatt och folkbokförd i Sverige i upp till två år”. Ett annat vanligt svar är att den är nyanländ som är föremål för kommunens ”introduktion” eller ”flyktingmottagande”. Detta är begrepp som i sin tur ges olika innebörd, beroende på vilken kommun det handlar om och vem man talar med. Andra svar på frågan vem som är nyanländ kan vara ”så länge man har en introduktionsplan” eller ”den tid som en kommun betalar ut introduktionsersättning”. Det kan också hända att svaret blir ”tills man fått jobb”. Det är som Riksrevisionen konstaterar i sin rapport Statliga insatser för nyanlända invandrare (RiR 2006:19), det finns inte någon enhetlig definition på vem som är nyanländ.

Att vara nyanländ är alltså nära relaterat till ”introduktion” och ”flyktingmottagande”, men också mer eller mindre uttalat till ”integration”, det vill säga till det som är den övergripande tanken och ambitionen med integrationspolitiken. Flyktingmottagande används av många som en synonym till introduktion. Dessa begrepp, i likhet med övriga begrepp som tagit upp i detta avsnitt, präglas också av stor variation när det gäller definitioner.

För några år sedan började det bli allt vanligare att tala om nyanländas ”etablering”. Kunskaper och erfarenheter hade visat att genomförandet av integrationspolitiken hade lett till strukturer och synsätt som försvårade individens möjligheter till integration. Det behövdes ett nytt synsätt och ett nytt sätt att ta itu med det stöd som nyanlända invandrare kunde behöva för att kunna integrera sig i det nya landet. För att, i enlighet med den integrationspolitiska ambitionen betona individens eget ansvar och förmåga, ansåg Utredningen om flyktingmottagande och introduktion i sitt betänkande Etablering i Sverige (SOU 2003:75) att det var bättre att tala om etablering.

Om regionalt samarbete kring nyanländas invandrares etablering

13

Att etablera sig måste man göra själv, även om man ibland kan behöva andras stöd för att klara det, menade utredningen. Utan att ha kunnat tränga djupare in i just denna fråga, är vårt intryck att den som i dag talar om etablering inte nödvändigtvis gör det för att synsätt och genomförande ändrats. Begreppet verkar snarare ha blivit en synonym till introduktion, flyktingmottagande och integration.

Genomgången av vad som menas med nyanlända invandrares etablering och hur dessa begrepp används leder till samma slutsats som i föregående delavsnitt om regionalt samarbete. Hur ska man få till ett bra och effektivt stöd för nyanlända invandrares etablering om ansvariga aktörer ser ut att prata om samma saker men har olika saker i tankarna? Eller när man använder begrepp vars innebörd inte stämmer med det man faktiskt gör?

Hur påverkar detta ett reellt regionalt samarbete? För att möjliggöra och utveckla ett samarbete som ger bra stöd till nyanländas etablering bör vi bli mer uppmärksamma på vad de ord vi använder faktiskt står för.

14

Alla kan inte göra allt – men alla kan göra något

Vad har sagts om samverkan och varför behövs den? varje år får ett stort antal personer tillstånd att bosätta sig i Sverige. Antalet varierar mycket över åren, men de senaste tio åren handlar det i runda tal om 40 000 personer per år. Andelen av dessa som får stanna av flyktingskäl eller som nära anhörig till en flykting varierar också över åren, men de senaste åren har det handlar om i genomsnitt 30–40 procent av dem som fått ett uppehållstillstånd. Det är med andra ord en stor grupp nyanlända invandrare som kommunerna har ett särskilt ansvar för.

Forskning och många andra studier har i flera år visat att, trots ambitiösa mål, leder integrationspolitiken inte till önskat resultat. Alltför många blir kvar i den så kallade introduktionsverksamheten. Alltför många blir inte klara med sin sfi. Alltför många misslyckas med att få ett arbete. Alltför många har svårt att få sin tidigare yrkesverksamhet och utbildning bedömd och validerad och kompletterad. Uppräkningen skulle kunna göras längre.

I slutändan innebär detta att alltför många hamnar i ett utanförskap – de får inte chansen och möjligheterna att integrera sig i det land de invandrat till – och deras överlevnad hänger alltför ofta på det försörjningsstöd som kommunen de bor i betalar ut till dem.

Det finns flera förklaringar till detta dåliga resultat. En förklaring är att kommunernas särskilda ansvar för flyktingmottagande och introduktion felaktigt har kommit att uppfattas som ett kommunalt totalansvar och inte som ett samordningsansvar. Detta har i sin tur lett till att andra aktörer kunnat avhända sig en stor del av ansvaret för nyanlända i stället för att med sina respektive kompetenser samarbeta med kommunerna i syfte att nå ett för samtliga parter bättre resultat. En annan förklaring är att det stöd och de verksamheter som erbjuds inte matchar den enskilda individens behov.

Utbudet är för dåligt. Hur många som kommer och varifrån, hur många som får stanna och var de bosätter sig samt vilken situationen är på arbetsmarknaden är andra exempel på faktorer som vi vet kan påverka möjligheten till integration.

Förklaringarna är alltså flera, men vilka är lösningarna? Svaret på den frågan hänger givetvis samman med vilka problemen är och vad de orsakas av. Men bättre styrning, tydliga och uppföljningsbara mål, bättre och fler uppföljningar och utvärderingar är några vanligt förekommande förslag.

Att samarbete skulle leda till bättre resultat är en annan vanlig slutsats. I kommunerna är det ofta behovet av samverkan med den lokala arbetsförmedlingen som tas upp som en väg till bättre resultat, men även behovet av att samarbeta med andra lokala aktörer nämns, som exempelvis arbetsgivare och frivilligorganisationer. Parallellt med dessa diskussioner om behovet av

Om regionalt samarbete kring nyanländas invandrares etablering

15

en bättre samverkan på lokal nivå har det under flera år funnits en diskussion om behovet av samverkan inte bara inom en kommun utan också mellan kommuner och regionalt.

I det följande ska vi ge exempel på vad som sagts, eller snarare skrivits, om samarbete kring nyanländas etablering. Vi ger dels exempel på vad som sägs i dokument där nyanlända, invandrare och integration på ett eller annat sätt är ett centralt tema dels på dokument som tar upp regionalt samarbete på andra sätt. Det senare för att se om nyanländas etablering ges uppmärksamhet också när huvudtemat för samarbete är ett annat och i så fall hur.

Syftet med denna genomgång är att se hur det vi finner i dokumenten kan relateras till det som kommer fram vid våra gruppsamtal och intervjuer.

Samarbete med fokus nyanlända När behovet av regional samverkan kring nyanländas etablering aktualiserades första gången är svårt att säga. Under 1980-talet, är den minnesbild som några av våra informatörer har. Ett embryo till samverkan kan man emellertid finna tidigare, nämligen vid mitten av 1970-talet, när den assyrisk/syrianska invandringen satte stor press på Södertälje kommun. Då blev trycket på kommunens insatser och service så stort att både kommun och stat började se behovet av ett nytt, gränsöverskridande samarbete. Erfarenheterna av de samarbetsförsöken visar på en del likheter med dagens erfarenheter. Trots den enighet som fanns mellan olika aktörer om vad man skulle samarbeta om visade det sig vara mycket svårt att få det att fungera rent praktiskt. Om vi går lite längre fram i tiden kan vi läsa i den proposition som ligger till grund för integrationspolitiken (prop.1997/98:16) att ”det behövs ett utökat samarbete mellan kommuner i syfte att individualisera och effektivisera introduktionen”. Vidare konstaterar regeringen att också statliga och andra aktörer bör involveras i arbetet.

Behovet av ett regionalt samarbete uttrycks sedan allt oftare. I betänkandet Etablering i Sverige konstaterar utredningen att det behövs ett regionalt – och även ett interregionalt samarbete – för kunna erbjuda den nyanlände ett bra utbud av arbete, praktik, utbildning, rehabilitering m.m.

Med tanke på den demografiska utvecklingen bör regioner som är måna om sin tillväxt och utveckling vara intresserade av att kunna erbjuda ett bra sådant utbud, menar utredningen. De bör också ha ambitioner och strategier för bosättning i den egna regionen. Utredningens uppfattning var att intresset för regionala baser och regional utveckling var stort i landet. Det finns många former av regional samverkan, fann man i utredningen, inte bara mellan kommuner utan också mellan statliga och kommunala aktörer och erfarenheterna talade för att länsstyrelserna skulle kunna vara ett nav i ett sådant samarbete. Detta skulle emellertid inte behöva betyda att länsstyrelserna skulle ta över kommunernas uppgifter. Utredningen påpekar också

16

Alla kan inte göra allt – men alla kan göra något

behovet av att inte bara kommuner och statliga huvudmän deltar i samarbetet utan också branschorgan, företagarorga­ni­sationer och fackliga organisationer.

Överenskommelser som en väg till samarbete?

Att det finns ett behov av samarbete kan också illustreras med det initiativ till en central myndighets- och partssamverkan som Integrationsverket tog år 2001. Syftet var att förbättra introduktionen för nyanlända invandrare Resultatet av detta blev en central överenskommelse som har reviderats flera gånger. Den reviderades för sista gången år 2006 (Integrationsverket lades ned år 2007) och skrevs på av Arbetsmarknadsverket, Integrationsverket, Migrationsverket, Myndigheten för skolutveckling, Skolverket samt Sveriges Kommuner och Landsting. Dessa centrala överenskommelser har sedan lett till att överenskommelser om samarbete har tecknats på både lokal och regional nivå.

I den utvärdering av nyanländas etablering som Integrationsverket lät göra före sin nedläggning (Ett förlorat år, Integrationsverket 2007), kommer verket fram till att den centrala överenskommelsen har gett legitimitet till samverkan och även gett vissa förutsättningar för en organisering av samarbetet mellan de centrala myndigheterna. När utvärderingen gjordes (mars 2007) fanns det överenskommelser mellan regionala parter i 17 län och lokala överenskommelser i 135 kommuner. De vanligaste parterna eller aktörerna i de lokala överenskommelserna var kommunens flyktingmottagande och sfi samt arbetsförmedlingen. I tre av de 135 kommunerna fanns också försäkringskassan med som part. Landstinget och primärvården var representerade i fem kommuner. Om man tittar på representationen sammantaget var det bara tio kommuner som samverkade med försäkringskassan, landstinget och primärvården.

På regional nivå var landstinget representerat i fyra län och i sammanlagt åtta län fanns både försäkringskassan och landstinget representerade.

När rapporten skrevs var försäkringskassan endast representerad i ett län och fem län hade ingen överenskommelse alls. I de övriga länen – Blekinge, Gotland, Halland, Stockholm och Västra Götaland – hade inga regionala överenskommelser tecknats. I de län som inte hade några överenskommelser kan, enligt utvärderarna, ändå finnas regional samverkan exempelvis i form av regionalt partnerskap och regionala projekt. Dessa samverkansformer kan ha deltagare som representerar olika samhällsområden och med såväl offentliga som privata aktörer.

Men de goda intentionerna med överenskommelserna har inte lett till några större förändringar av myndigheternas arbetsformer eller till att målen för introduktionen har uppnåtts på önskvärt sätt. Några snabba effekter har överenskommelserna inte lett till, menar utvärderarna, det är många andra prioriteringar och intressen som styr. Flera skäl till att samarbetet inte har utvecklats mer och lett till bättre resultat tas upp i utvärderingen. Brister

Om regionalt samarbete kring nyanländas invandrares etablering

17

i regelverken, som att olika försörjningssystem är svåra att kombinera och att sekretesslagstiftningen kan försvåra ett samarbete samt bristande resurser är exempel som tas upp. Till detta kommer att överenskommelserna saknar kvantitativa uppföljningsbara mål på både lokal och regional nivå. Något som, enligt utvärderarna, kan bero på att parterna är obenägna att binda upp sig mot konkreta mål. Det krävs också en tydligare styrning från regeringens sida, är en av utvärderarnas slutsatser.

Några myndigheters syn på samverkan Flera myndigheter har de senaste åren tagit upp frågan om samarbete och samverkan när det gäller nyanlända invandrare, introduktion och/eller flyktingmottagande. Riksrevisionen, Nutek och Myndigheten för skolutveckling är tre myndigheter med helt olika uppdrag som uppmärksammat behovet av samverkan över gränser.

När Riksrevisionen för ett par år sedan granskade regeringens, Arbetsmarknadsstyrelsens, Integrationsverkets och Migrationsverkets insatser för nyanlända invandrare (Statliga insatser för nyanlända invandrare, RiR 2006:19) kom de fram till att myndigheternas insatser är för bristfälliga och regeringens styrning otillräcklig, men också att villkoren för samverkan mellan myndigheter är oklara och ansvarsfördelningen otydlig. Riksrevisionen fann att bristerna när det gäller samverkan finns på olika nivåer, men uttalar sig tämligen allmänt och ägnar inte det samarbete på regional nivå någon särskild uppmärksamhet.

I regleringsbreven för år 2006 och 2007 fick Nutek i uppdrag att ”utveckla metoder och verktyg för att öka genomslaget för integration, mångfald och arbete mot diskriminering i det regionala utvecklingsarbetet” (regleringsbrevet år 2006). Detta skulle göras i samarbete med Arbetslivsinstitutet, Arbetsmarknadsstyrelsen, Glesbygdsverket, Integrationsverket och Institutet för tillväxtpolitiska studier samt några pilotlän. I sin rapport Ökad integration och mångfald i regionalt tillväxtarbete (2007) skriver verket att det ur ett tillväxtoch hållbarhetsperspektiv är viktigt att ta till vara all den kompetens som finns hos invandrare och detta inte minst när det gäller företagande. Nutek har flera förslag till hur detta ska gå till och understryker bland annat vikten av att få regionala aktörer att ”normalisera integrationsarbetet i sitt tillväxtarbete”. Det finns flera exempel på att samverkan över gränser, eller regionalisering, är en framgångsrik metod. Men det finns också problem för icke-offentliga verksamheter att samarbeta, menar verket, och det finns behov av att utveckla verktyg och metoder för samarbete mellan olika parter.

Myndigheten för skolutveckling gav år 2003 ut en skrift, Samarbete, arbetssätt och språkinlärning inom sfi. Skriften är ett led i myndighetens uppdrag att stödja nya samarbetsformer utvecklas mellan sfi och andra aktörer (socialtjänst, flyktingmottagande, Migrationsverket). I skriften konstateras att ”samarbete mellan berörda myndigheter inom eller mellan kommunerna

18

Alla kan inte göra allt – men alla kan göra något

skapar en helhetssyn, som kan resultera i effektivare och mer resursbesparande arbetssätt”. Men samarbetsformerna måste förankras på alla nivåer inom respektive organisation, inte minst hos personalen som arbetar i den praktiska, konkreta verksamheten och det måste finnas avtal som reglerar samarbetet.

När det gäller överenskommelserna konstateras att dessa bara reglerar de olika aktörernas ansvar för flyktingars introduktion. För övriga invandrare är det kommunernas ordinarie stöd- och servicefunktioner som gäller.

I och med det finns en risk för att kommuner bygger upp dubbla system, ett för flyktingar och för invandrare, något som myndigheten är rädd ska bli administrativt mer krävande och fördyrande. Myndigheten tar också upp det behov av samarbete som krävs om man ska försöka kombinera språkutbildningen med annan, yrkesförberedande, verksamhet. Här behövs nya samarbetspartner, menar myndigheten.

En fråga som ställs är vad det är som gör att vissa kommuner har kommit långt med att hitta samarbetsformer, medan andra har stora svårigheter att ens inleda en diskussion om samarbete. Med stöd i de intervjuer som gjorts kommer Myndigheten för skolutveckling fram till att ett av de största hindren för ett samarbete är ett utpräglat prestige- och revirtänkande. Ett sådant tänkande finns både internt i kommuner och mellan olika kommunala och statliga aktörer. En organisation som bara ser sitt eget ansvar och sin egen målgrupp har ett begränsat synsätt. Andra hinder, är konventioner och traditioner. Bristande kontinuitet i organisationer, ryckighet och omstruktureringar är också problem som tas upp i skriften.

Samarbete i ett kommunalt perspektiv Enskilda kommuners syn på gränsöverskridande samarbete har vi huvudsakligen hämtat in genom våra intervjuer och samtal ute i landet och från det material som vi fått ta del av i samband med dessa besök. Vad som kommit fram i dessa intervjuer och samtal redovisas längre fram i rapporten.

Här ger vi några exempel på vad och hur SKL, som företrädare för landets kommuner och landsting, tar upp i sina skrifter om regionalt samarbete och om nyanländas etablering.

Under 2007 kom två rapporter från SKL som handlar om nyanlända invandrare: Introduktion av nyanlända – kartläggning av hinder och, som en fortsättning på den första rapporten, Introduktion av nyanlända – förslag till mål och modeller. De båda rapporterna utgår från intervjuer som görs i 8 kommuner samt i regionförbundet Östsam, Västra Götalands och Västernorrlands län. Med hjälp av intervjuerna söks svar på en rad frågor, bland annat hur ansvarsfördelningen ser ut mellan olika aktörer och hur introduktionen samordnas. Svaren visar att organiseringen ser olika ut i alla undersökta kommuner. Stora kommuner måste avsätta särskilda resurser för att få en helhetssyn på sin verksamhet och målgruppen för verksamheten innefattar vanligtvis inte hela gruppen nyanlända utan är begränsad till flyktingar.

Vidare påverkar kommunernas ambitioner och traditioner samarbetet.

Om regionalt samarbete kring nyanländas invandrares etablering

19

Båda rapporterna sätter kommunen och det lokala samarbetet i centrum. Det behövs mer samverkan inom kommun och mellan kommun och arbetsförmedling, konstaterar författaren till de två rapporterna. Men det behövs också samverkan med andra aktörer än de som man samverkar med i dag, som arbetsgivare, fack, branscher, högskolor, bemanningsföretag m.fl.

Samverkan med andra kommuner är kostnadseffektivt, men det finns ingen enkel och självklar form för samverkan över kommungränser, är en slutsats som dras av författaren till dessa rapporter.

En annan rapport av intresse för denna undersökning är Yrkesidentitet före etnicitet – att synliggöra kompetens (2007). I rapporten konstateras att få områden är så belysta, så utredda och så debatterade som mottagandet av nyanlända. Men trots alla utredningar, betänkanden och propositioner de senaste 15 åren har inte mycket hänt för att effektivisera mottagandet. I rapporten tas behoven av samverkan på såväl lokal, regional och interregional nivå upp. Ett sådant samarbete behövs, men i praktiken är samarbetet tämligen bristfälligt. En ökad regionalisering och samlokalisering behövs och andra än kommunala aktörer måste involveras och ta ansvar för att det ska bli en bättre introduktion, menar man i rapporten. Gemensamma upphandlingar, finansiell samordning och kommunalförbund som organisationsform tas upp i rapporten upp som exempel på sådant som skulle kunna bidra till ett bättre samarbete.

Både i denna rapport och i rapporten ovan med förslag till mål och modeller för introduktionen sägs att arbetsmarknadsregionerna bör vara avgörande för vilka kommuner som samarbetar. Att arbetsmarknadsregionen inte alltid är en naturlig utgångspunkt, visar både våra skriftliga och muntliga källor. Samtidigt bör man hålla i minnet att en arbetsmarknadsregion inte är en region som är en gång för alla given. Bosättningsmönster, tillväxt och nya kommunikationsmöjligheter är faktorer som kan förändra vad som definieras som en arbetsmarknadsregion.

Regionalt samarbete på andra områden Regionalt samarbete är en fråga som har ägnats stort intresse också inom flera andra samhällsområden. I varierande grad inkluderas i detta samarbete frågor och uppgifter som har anknytning till, nyanlända och/eller andra invandrare eller till den mer övergripande frågan om integration. Ansvarskommittén (2004:93) och Utred­ningen från socialbidrag till arbete (dir.

2005:10) är två utredningar som är intressanta i detta sammanhang.

Ansvarskommittén konstaterar i sitt slutbetänkande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) att hållbar välfärd kräver långsiktighet. Tyvärr, konstaterar utredningen vidare, är ansvaret för uppgifter som har anknytning till en god utveckling splittrat på alltför många aktörer. Sektoriseringen i samhället är stort. Dessutom är ansvaret för upp-

20

Alla kan inte göra allt – men alla kan göra något

gifterna fördelat på olika sätt i olika regioner. Ett annat problem som kräver ett ökat regionalt samarbete, enligt kommittén, är bristen på kunskaper om sambandet mellan samhällsorganisationens utformning och hur man ska kunna nå fastlagda samhällsmål. Här nämns integration som ett exempel på ett område där dessa kunskapsluckor är vanliga. Kommittén menar att ett tvärsektoriellt arbetssätt bör ges ett ökat utrymme för horisontella mål, en typ av mål som integration är ett exempel på.

I underlag som SKL bidragit till i Ansvarskommitténs arbete, Samverkan pågår – möjligheter och begränsningar (2005), görs en genomgång av olika kommunala verksamheter och de samverkansfördelar som kan vara förknippade med verksamheterna. Huvudfokus i denna genomgång ligger på ekonomi (stordriftsfördelar) och kompetens. En slutsats som dras är att behovet av kompetens är ett viktigt behov som kräver samverkan och att bytänkandet försvårar samverkan. Det senare, menar man i rapporten, reser frågan om det finns tillräckligt stor politisk handlingskraft för att klara av att fatta beslut om nödvändiga förändringar.

I ett annat underlag till Ansvarskommittén, Färre kommuner? Om små kommuners problem och utmaningar (2006), påpekas att små kommuner har väldigt olika förutsättningar beroende på var i landet de ligger och att det regionala befolkningsunderlaget därför är viktigt. Särskilt bekymmersamt ekonomiskt är det i norr, eftersom de fasta kostnaderna där blir så stora.

För att få en större samverkan, menar man i rapporten, kan det finnas anledning att reglera interkommunala samarbetsavtal i kommunallagen i stället för att det är en möjlighet, som i dag regleras i speciallagar. Även andra lagändringar som syftar till att underlätta samarbete och samordning tas upp. Frågor om skattekraft och behovet av en förändring av skatteutjämningssystemet tas också upp i rapporten. Att Ansvarskommitténs förslag i huvudsak är i linje med SKL:s ståndpunkter och att staten inte bara kan förlita sig på en ”underifrån-process” är något som framkommer i SKL:s Verksamhetsplan och budget 2008.

Socialbidragsutredningens uppdrag var att göra en översyn av vilka insatser som kunde göras för personer i arbetsför ålder som var beroende av försörjningsstöd och som med hjälp av olika insatser bedömdes kunna få ett arbete. Yngre personer och nyanlända invandrare var två grupper som utredningen särskilt skulle beakta i sitt arbete. I sitt betänkande Från Socialbidrag till arbete (SOU 2007:2) lägger utredningen förslag tänkta att lägga grund för samverkan och möjligheter till samordning av resurser från arbetsförmedling, kommun, frivillig sektor och näringsliv. Utredningen vill också förtydliga och förbättra ansvarsfördelningen mellan stat och kommun.

Med sina förslag till samverkan vill utredningen att den enskilda individen ska få ett kvalitativt bättre stöd. Det är till största delen samverkan på lokal nivå som utredningen ägnat sig åt i beskrivningar och förslag, men regionala skillnader noteras och utredningen anser bland annat att det behövs större kunskaper om hur förvärvsfrekvens och arbetsmarknads­situationen

Om regionalt samarbete kring nyanländas invandrares etablering

21

ser ut i en region. Utredningen gör också en genomgång av finansiella och andra samverkansmöjligheter.

I sitt remissvar på utredningens betänkande ställer sig SKL bakom att Sverige, i likhet med andra länder i Norden och Europa, bör överväga att införa en samlad välfärdsorganisation, dvs. överväga att organisera välfärdstjänsterna samlat så att det bara behövs en ingång, en dörr in, för dem som har behov av stöd. Det skulle, enligt förbundet, öka förutsättningarna för en god hjälp till den som behöver få en förankring på arbetsmarknaden och även leda till att samhällets resurser utnyttjas på bästa sätt. En samordning av myndigheters ekonomiska resurser bör också ske, menar förbundet, så att den som behöver hjälp inte blir skickad från en myndighet till en annan för att den första myndigheten vill avhända sig kostnadsansvaret.

Sedan flera år tillbaka har regional tillväxt och utveckling varit en fråga som ägnats stor uppmärksamhet. Regionala tillväxtavtal (RTA) började utarbetas 1998 i syfte att stimulera en bättre samverkan kring tillväxt- och sysselsättningsfrämjande verksamhet på såväl lokal, regional som central nivå. Avtalen utarbetades i regionala partnerskap med olika kategorier aktörer, offentliga och privata. Det man avtalat om genomfördes sedan genom ett stort antal projekt finansierade av både privata och offentliga medel. År 2003 började Regionala tillväxtprogram (RTP) tas fram.

Syftet med de regionala tillväxtprogrammen har bland annat varit att öka samverkan mellan de som arbetar med regionala tillväxtfrågor, öka det lokala och regionala inflytandet över tillväxtpolitiken samt bidra till att utveckla hållbara lokala arbetsmarknadsregioner utifrån ett näringspolitiskt perspektiv. Perioden för de regionala tillväxtprogrammen löpte ut vid årsskiftet 2007-2008. Län och regioner tycks dock i stor utsträckning välja att arbeta vidare med de regionala tillväxtfrågorna, men på en rad olika sätt.

Regionala utvecklingsprogram (RUP) är ett övergripande verktyg för den planering som varje län ska göra som grund för ett långsiktigt utvecklingsarbete. Det finns en förordning (SFS nr 2007:713) med bestämmelser för det regionala tillväxtarbetet och de regionala utvecklingsprogrammen. Förordningen anger också de statliga myndigheternas roll i det regionala tillväxtarbetet.

Arbetet med regional tillväxt och utveckling öppnar alltså på flera sätt möjligheten att inkludera samarbete kring nyanlända invandrares etablering.

Det är inte heller ovanligt att integration och introduktion är frågor som tas upp på olika sätt och skrivs in i handlingsplaner och andra dokument.

Några slutsatser utifrån de skriftliga källorna I de dokument som är specifikt är inriktade på nyanlända invandrare och integrationsfrågor är det slående att man oftare talar om lokal samverkan än om regional samverkan. Detta kan tolkas på två sätt. En tolkning är att en lokal samverkan först måste fås att fungera innan man kan utveckla en

22

Alla kan inte göra allt – men alla kan göra något

regional samverkan. Kan man inte lösa samarbetsfrågorna och samarbetsproblemen i den egna kommunen kan man inte samarbeta regionalt. En annan tolkning är att man är så ”byfixerad” att man inte lyfter blicken över den egna kommungränsen. Man ser inte vilka fördelar en samverkan skulle leda till. Det skulle kanske gå alldeles utmärkt att starta samarbete över kommungränser parallellt med att man utvecklar det egna lokala samarbetet. Ett samarbete över den egna kommungränsen skulle kanske till och med kunna bli en drivkraft för att få igång ett bättre samarbete i den egna kommunen.

När man i dokument av olika slag diskuterar hur man ska göra för att igång en verksamhet som leder till bättre resultat är det vanligen individen – invandraren, flyktingen eller den nyanlände – som står i centrum för intresset. Det är viktigt att det finns incitament för individen att delta och engagera sig i verksamhet och aktiviteter och att det finns mål för vad den enskilda personen ska åstadkomma. Utifrån vad vi tagit del kan vi konstatera att om man ska få till ett bättre samarbete inom och över kommungränser och utveckla detta samarbete, handlar det också om att sätta annat än den enskilda individen i centrum. Det måste finnas incitament för de olika aktörer som man menar bör involveras i samarbetet, lokalt eller regionalt.

Man måste också tydligt och klart ange de skilda aktörernas ansvarsområden och uppgifter och sätta mål för deras verksamhet. Detta är exempel på sådant som sker i betydligt, och alltför liten, mindre omfattning.

Vad som är slående är hur ”ytligt” och övergripande frågor som har anknytning till nyanländas etablering tas upp. Väldigt ofta blir nyanlända, introduktion, flyktingmottagande och integration inte så mycket mer än ord i uppräkningar på sådant som man vill ska beaktas på ett eller annat sätt. I många fall tas inte frågor av detta slag alls upp, trots att det skulle kunna vara ett alldeles utmärkt tillfälle att göra det. Ett bättre och effektivare samarbete kring nyanländas etablering skulle kanske öka tillväxten och utvecklingen i landets kommuner och regioner. Diskussioner och analyser av detta slag finns, men kunskaperna på detta område behöver sannolikt bli större för att i sin tur fungera som incitament för olika aktörers samarbete.

Sådant som försvårar och förhindrar samarbete tas också upp ibland, men frågan är vad som händer efter det att problem och hinder uppmärksammats. Vidtas några åtgärder? Försöker man förändra situationen? Detta är frågor som också aktualiserats i våra samtal ute i regionerna.

Sammanfattningsvis tycks det alltså finnas en övertygelse om att det är nödvändigt med samarbete över gränser – kommunala och andra – och att samarbete måste ske med aktörer ansvariga för eller kompetenta inom flera områden än dem man vanligen samarbetar med. Låt oss nu se närmare på vad vi fått fram i våra intervjuer och om man gått från ord till handling, det vill säga om det faktiskt också existerar ett regionalt samarbete.

Om regionalt samarbete kring nyanländas invandrares etablering

23

Regionalt samarbete behövs – men finns det? för att vidga våra kunskaper om det regionala samarbetet har vi, som vi inledningsvis berättat, valt att komplettera våra skriftliga källor med gruppsamtal och intervjuer i ett antal regioner. De regioner vi valt har sinsemellan olika förutsättningar och karaktär. Enbart regionernas storlek befolkningsmässigt, kommunernas inbördes storleksförhållanden och flyktingmottagandets omfattning över tid ger helt olika förutsättningar för samarbetet kring flyktingars lokala etablering. Detta är viktigt att hålla i minnet när vi i det följande ger en inblick i vad samtalen och intervjuerna i de utvalda regionerna berättar för oss om samarbetet, hur det börjat, hur det har gått hur man ser på samarbetet och framtiden.

Samarbetet i de utvalda regionerna Hur det började En av de viktigaste drivkrafterna bakom viljan och initiativen till samverkan kring flyktingars etablering är helt enkelt det ökade antalet flyktingar under de senaste åren. I flera av de regioner som undersökningen omfattar finns kommuner som under en längre tid helt eller delvis inte haft någon flyktinginvandring och därmed heller ingen introduktionsverksamhet. När det årliga antalet flyktinginvandrare kraftigt ökade med början 2006 ställdes många kommuner inför en situation där man på relativt kort tid skulle bygga upp en verksamhet som under en längre tid legat nere. Därmed uppstod också ett behov av erfarenhetsutbyte och stöd, dels från andra kommuner i en liknande situation, dels från de större kommunerna inom regionen med en längre och mer kontinuerlig erfarenhet av introduktionsarbete.

Som ett resultat av den ökade flyktinginvandringen har också trycket på enskilda kommuner att ta emot flyktingar ökat. Bland de regioner som vi undersökt i de södra delarna av landet finns exempel på kommuner som tackat nej till flyktingmottagande under många år. Det regionala samarbetet kring frågan har i dessa fall varit en viktig förutsättning för att enskilda kommuner ändrat uppfattning i frågan. ”När grannkommuner börjar tala om att ta emot flyktingar och dessutom inleda ett samarbete kring frågan får det hela mer positiv klang”, förklarar en av deltagarna i ett samtal. När detta mellankommunala samarbete kopplas till frågan om regional utveckling förstärker man viljan att delta i samarbetet ytterligare.

Initiativet till samverkan har tagits av olika aktörer, lokalt och regionalt.

I några fall var det företrädare för enskilda kommuner som tagit det första steget mot ett etablerat samarbete. I andra fall är det från delregional- eller

24

Alla kan inte göra allt – men alla kan göra något

länsnivå som det första initiativet tagits. I flera av dessa fall utgjorde någon form av verksamhet för erfarenhetsutbyte mellan olika kommuner den första inledande samarbetsaktiviteten. Detta kan sägas beskriva utvecklingen i regionerna utanför storstadsområdena. I en region som Stockholms län är det inte relevant att tala om hur och vem/vilka som tog det inledande initiativet till samarbetet. Här pågår så många samarbetsprojekt inom olika områden och på olika nivåer parallellt att det är meningslöst att försöka reda ut hur det samlade samarbetet först startade.

När samarbetet eller förberedelserna för samverkan väl kommit igång är i regel aktörer på olika nivåer engagerade i arbetet. I Stockholms län tog ledningen för kommunförbundet i länet och länsstyrelsen initiativ till den så kallade samrådsgruppen. Detta samarbete är ett exempel på där representanter för olika nivåer inom länet finns med. Förutom länsstyrelsen och Kommunförbundet Stockholms Län (KSL), är fem kommuner i länet, landstinget, samt ett antal statliga myndigheter med i samarbetet. Ett i detta avseende liknande samarbete finns i både Västernorrland och Västerbotten.

Variationen mellan de regionala exemplen är även i detta avseende stor.

I samtliga fall kan man emellertid peka på någon form av mellankommunalt samarbete – även om den bara är på diskussions- och idéstadiet. Länsstyrelserna finns också med i någon form, men även här är variationen stor vad gäller omfattning, resurser och andra förutsättningar för en samverkan inom länet.

I flertalet fall har det huvudsakliga samarbetet möjliggjorts genom någon form av extraordinära resurser i form av bidrag eller anslag. I några fall har dessa pengar beskrivits som både en förutsättning och ett incitament för olika typer av samverkansprojekt. Det har i dessa fall varit möjligt att under en begränsad tid bedriva mer specialinriktad verksamhet som utan dessa extra resurser sannolikt inte hade kommit till stånd.

Ett möjligt incitament för samarbete är insikten om behovet av samarbete. Frågan är dock om denna insikt är en tillräckligt stark drivkraft för att ett reellt samarbete ska komma till stånd. I samtliga regionala fall har behovet av att samarbete lyfts fram på ett mycket tydligt och konkret sätt.

Verksamhetsområden som sfi, modersmålsundervisning, praktikförmedling är bara några exempel där behovet av att samordna resurser och det praktiska arbetet har betonats. Hittills har dock dessa upplevda behov endast i enstaka fall resulterat i att ett faktiskt samarbete kommit till stånd.

Hur det har gått De exempel på mellankommunalt samarbete som vi kan redovisa efter våra samtal och intervjuer omfattar alltid en avgränsad del av de undersökta regionerna. Vi har inte funnit något exempel på en region, i meningen län, där samtliga kommuner i någon praktisk mening ingår i ett samarbete

Om regionalt samarbete kring nyanländas invandrares etablering

25

kring flyktingars etablering. I flertalet fall rör det sig om ett antal kommuner inom respektive region som på ett eller annat sätt utgör en sammanhängande delregion. En gemensam arbetsmarknad och/eller tradition och vana att samarbeta inom andra samhällsområden har bidragit till en naturlig geografisk avgränsning för samarbetet. Den känsla av samhörighet som man kan anta att dessa förhållanden medför är sannolikt både en viktig förutsättning för att samarbetet kommit till stånd och en av flera drivkrafter bakom utvecklingen av arbetet.

Som tidigare nämnts bygger urvalet av de regionala exemplen i samtliga fall på att de enligt uppgift har erfarenheter av någon form av mellankommunalt eller regionalt samarbete. De är i flera fall en samling kommuner som pekats ut som något av föregångare i fråga om regionalt samarbetet kring flyktingars etablering. Trots detta urval med det gemensamma kriteriet i fråga om samverkan tycks omfattningen av och hur långt man har kommit i sitt samarbete variera ganska kraftigt mellan de olika regionerna.

I samtliga fall lyfter de intervjuade fram en lång rad idéer kring hur ett mellankommunalt och regionalt samarbete skulle kunna se ut. I några fall rör det sig dock enbart om olika samverkansuppslag på idéstadiet som förefaller ha en lång väg fram till att omsättas i praktiken. Under samtalen får vi ibland intrycket att flera av dessa tankar och idéer aktualiserats eller formulerats som ett direkt resultat av vårt besök. Någon gjorde exempelvis följande reflektion under ett av våra samtal ”Tanken slog oss inför detta möte – det här är något som vi borde samarbeta kring ...” Detta är ett exempel på att möten och dialog med andra än dem man normalt träffar och pratar med och att försöka svara på frågor som andra formulerar ofta kan fungera som idégivare. Det är genom andra som man ser sig själv.

I flera fall uppger man också att samverkansarbetet fortfarande befinner sig i ett ganska tidigt och outvecklat skede. Man poängterar att ”allt inte kan realiseras på en gång” och att ”vi måste ta ett steg i taget mot ett mer omfattande samarbete”. I något fall har de diskussioner och regelbundna möten kring samverkan man hittills haft enbart handlat om det kommuninterna samarbetet – mellan kommunala förvaltningar, hälso- och sjukvård och frivilligorganisationer. Först i nästa steg kommer man att ”ta det till nästa nivå”, det vill säga börja diskutera mellankommunalt samarbete.

I några fall kan man dock peka på ett antal samarbetsprojekt av mer praktiskt slag som redan kommit igång. Som ett sätt att involvera fler kommuner i Stockholms län i arbetet med flyktingars etablering har exempelvis Södertälje och Täby kommun inlett ett samarbetsprojekt för att skapa 100 arbetspraktikplatser i kommunerna i den nordöstra länsdelen. Ett annat exempel är det samarbete som Umeå och dess kranskommuner inlett med en gemensam presentation och marknadsföring av var och en av de medverkande kommunerna och deras förutsättningar i fråga om sysselsättning och boende.

26

Alla kan inte göra allt – men alla kan göra något

Den samlade bilden av de undersökta regionerna är ändå att samarbetet över kommungränserna i stor utsträckning handlar om erfarenhetsutbyte och nätverksbyggande. Samverkansarbetet har med andra ord i första hand karaktären av samtal och utbyte av kunskap. Samarbete av mer praktisk karaktär bygger i regel på tidsbegränsade projekt med extraordinära resurser utanför den kommunala budgeten. Ett talande exempel är det samarbetsprojekt som bedrivs i Gävleborg där samtliga kommuner i länet deltar. Det uttalade syftet är att göra ”verkstad” av den regionala överenskommelsen som 10 kommuner och 11 myndigheter undertecknade 2006. Med stöd av ett statligt bidrag på 40 miljoner kronor samverkar man kring sex delprojekt med aktiviteter som kartläggning av yrkeskunskaper bland nyanlända flyktingar, frivilligarbete inom introduktionen, sfi och samhällsinformation. Över lag kan man alltså konstatera att de olika regionala exemplen på samarbete fortfarande befinner sig i någon form av etableringsfas där en stor del av arbetet handlar om att kartlägga och diskutera möjliga samarbetsprojekt. Detta sker i vissa fall parallellt med att vissa praktiska samarbetsprojekt faktiskt redan är igång. I Stockholms fall planerar men exempelvis vid sidan av det samarbete som pågår en förstudie i syfte att ”identifiera, samordna, stödja och initiera goda idéer i länet” Tanken är att detta i nästa steg ska resultera i ”en eller flera genomförandeansökningar om större, strategiska satsningar”. (Fyra samarbetsprojekt kring introduktion av nyanlända, KSL 2008-01-17).

Flera av de regioner eller delregioner som denna undersökning omfattar präglas av en större, dominerande kommun och ett antal, betydligt mindre kommuner. Det regionala och mellankommunala samarbetet bygger i flera av dessa fall i en betydande utsträckning på att den stora kommunen på olika sätt är ett stöd för de mindre kommunerna. Ofta är det i första hand de större kommunerna som har en längre och kontinuerlig erfarenhet av flyktingmottagande. I de mindre kommunerna är flyktingmottagandet i flera fall relativt nystartat. Under en längre period av låga nivåer på flyktinginvandringen till landet sedan slutet av 1990-talet har många små kommuner över huvud taget inte haft något flyktingmottagande. Det är inte ovanligt att samarbetet i dessa regioner delvis bestått av att de större kommunerna fungerat som ett stöd för de mindre kommunerna i deras uppbyggnad av introduktionsverksamheten.

Som en väg till utveckling av samverkansarbetet nämns också i flera fall de mindre kommunernas behov av att ta del av det utbud i olika former av introduktionsverksamhet som enbart de större kommunerna har kapacitet att bedriva. ”Vissa små kommuner har inte ens sfi” påpekar en av de intervjuade för att understryka de mindre kommunernas behov av samverkan med de större.

Jämfört med de ovan beskrivna länen med en dominerande kommun ser förutsättningarna för samarbete delvis annorlunda ut i Stockholms län.

Om regionalt samarbete kring nyanländas invandrares etablering

27

Här utgör visserligen Stockholms stad den överlägset största och dominerande kommunen i länet, men flera av länets övriga kommuner har storleksmässigt större likheter med de andra länens större kommuner – inte de mindre. Omfattningen och den ojämna fördelningen av de inom länet nyanlända flyktingarna innebär också att behovet av samarbete och drivkrafterna i övrigt ser något annorlunda ut i Stockholm. Förutsättningarna är därmed också av något annat slag i Stockholm. Det faktum att cirka 80 procent av länets alla flyktingar bosätter sig i endast fyra av Stockholms 26 kommuner är bara det ett exempel på att de speciella strukturella förhållandena drivit på frågan om ett utvecklat samarbete. Detta för att förmå flera kommuner i länet att bidra till ett gemensamt integrationsarbete.

Flertalet av deltagarna i de regionala samtalen är överens om att det i regel inte finns några allvarliga hinder för ett mellankommunalt och regionalt samarbete så länge det handlar om nätverksbyggande och erfarenhetsutbyte. Det är först när det blir fråga om samverkan av mer praktiskt slag som hinder av mer svårforcerat slag i regel dyker upp. Någon uttrycker det som att det inte är något problem att få gehör för samverkan inom länet på ledningsnivå. Det är på handläggningsnivå som det blir svårare – det är i själva genomförandet av samarbetet som de svåraste hindren finns.

Möjligen beror en del av svårigheterna med att sjösätta de många samverkansprojekt, som ännu bara existerar som idéer, också på att det i flera fall saknas en funktion som har det övergripande ansvaret, ”någon som har mandat att agera på uppdrag av fler än en kommun”, som en av dem vi samtalat med sa. En del av denna samordnande funktion skulle kunna knytas till länsstyrelserna, menar flera av deltagarna i våra samtal. Samtidigt lyfter man fram ett antal begränsningar i länsstyrelsernas samordnande roll. I något fall påpekar man att länsstyrelsens dubbla roll som både samordnande och kontrollerande/uppföljande myndighet är ett problem i detta sammanhang. De resurser, bl.a. ifråga om antalet tjänster, som länsstyrelserna avsätter för detta syfte är också starkt begränsande. I många fall ligger denna samordnande funktion på en enda tjänst. En tjänst som i vissa fall dessutom omfattar andra uppgifter än integrationsfrågan i länet.

I flera av regionerna understryker man också behovet av en samordnande funktion för en begränsad del av länet. Detta för att stärka samarbetet mellan några av länets kommuner. De konkreta exempel på samverkan som denna undersökning omfattar talar även de för att det ofta behövs en samordning på delregional nivå, det vill säga. mellan ett begränsat antal kommuner i ett län med någon form av naturlig samhörighet. Detta behov uttrycktes både i stostadsregionerna och i regioner med i huvudsak mindre kommuner. I Stockholm har idén om en gemensam introduktionsstrateg på Södertörn diskuterats. En viktig uppgift för en sådan funktion skulle vara att undersöka och lämna förslag på olika former av samordning av introduktionsverksamheten i denna del av Stockholms län. Bland de så kallade

28

Alla kan inte göra allt – men alla kan göra något

höglandskommunerna i Jönköpings län har samarbetet i praktisk mening inte kommit igång ännu, men man ser redan nu behovet av en samordnande funktion med mandat att agera för de olika kommunernas räkning. I Västra Götalands län har Sjuhärads kommunalförbund tagit initiativet till ett samverkansarbete bland kommunerna i Sjuhärad. Här har en samordningsfunktion på delregionalnivå i praktiken inrättats i och med att man anställt en projektledare med kommunalförbundet som projektägare. Anställningen är dock tidsbegränsad och har möjliggjorts genom ett anslag från Migrationsverket.

I några av samtalen utrycktes också ett behov av någon form av utvecklingsfunktion på regional nivå. En sådan kunde gärna kan ligga under länsstyrelserenas uppdrag, menade dessa personer.

Framtida planer och förväntningar Den enklaste formen av samarbete, det vill säga olika former av samtalsnätverk, mellan kommuner och företrädare för länsstyrelser, landsting och andra offentliga och privata aktörer kommer sannolikt att hållas vid liv och utvecklas. Detta oavsett om detta bekostas inom ramen för de ordinarie budgetarna eller med extraordinära resurser i form av externa anslag och bidrag. I flertalet fall betonar man att denna typ av samverkan har ett värde i sig. Det erfarenhets- och kunskapsutbyte som detta samarbete möjliggör bidrar i någon mening till att den egna verksamheten utvecklas och förbättras tycks vara en vanlig uppfattning. Men syftet med detta nätverksbyggande beskrivs också som ett första steg mot ett mer praktiskt inriktat samarbete. Samarbetsprojekten på denna lite mer ambitiösa nivå tycks dock stå på en mer bräcklig grund. I få fall uttrycker man med säkerhet att denna typ av samarbete kommer att utvecklas eller ens bevaras i den begränsade omfattning man hittills lyckats bygga upp.

I samtliga län norr om Dalälven lyfter man fram behovet av samverkan i syfte att bli en mer attraktiv region för invandring. Invandringen betraktas i dessa fall som en av de viktigaste förutsättningarna för regional utveckling i bred bemärkelse och en positiv befolkningsutveckling. Samarbeten med syfte att marknadsföra regionen nationellt för att locka nya invånare nämns som exempel. De mindre kommunerna är också beroende av en gemensam regional satsning för att kunna förmå fler invandrare att söka sig till dessa delar av landet. I Umeåregionen har man för åren 2007 – 2009 tecknat ett gemensamt avtal med Migrationsverket om en viss nivå på flyktingmottagandet. ”Man kan se det som en möjlighet att säkra en viss volym” som en av de intervjuade uttrycker det. Detta gemensamma avtal kommer också att ligga till grund för ett fortsatt samarbete kommunerna emellan. Syftet är också att skapa en viss flexibilitet i fråga om hur många flyktingar var och en av de medverkande kommunerna tar emot under den aktuella perioden.

Om regionalt samarbete kring nyanländas invandrares etablering

29

De som representerar flyktingmottagandet i kommunerna nämner en rad olika verksamhetsområden inom vilka man upplever ett stort behov av att utveckla ett samarbete och/eller en samordning. Gemensamt för flertalet regioner är behovet av ett närmare samarbete kring utbildning, i första hand kring olika former av sfi. Några nämner också verksamhetsområden som modersmålsundervisning och behovet av att samarbeta för att få till stånd utbildning av tolkar och modersmålslärare.

Ett av de hinder för mellankommunalt samarbete som genomgående lyfts fram under våra samtal är frågan om hur kostnaderna för det konkreta samarbetet ska fördelas mellan kommunerna. I flera fall beskriver man ett slags revirtänkande från den enskilda kommunens sida där rädslan för att gemensamma projekt kostar pengar eller innebär att man mister anslag eller det egna underlaget för viss verksamhet som ett allvarligt och svårforcerat hinder för ett utvecklat samarbete. Under flera av våra samtal uttrycker företrädarna för kommunerna att man har en viktig pedagogisk uppgift framför sig när det gäller att övertyga beslutsfattare om den långsiktiga ekonomiska vinsten med samverkan kring exempelvis sfi och arbetspraktik.

I något exempel beskriver en flyktingsamordnare den hårda kritik man fått från ledningshåll för att man ordnat några månaders utbildning utanför kommunens gränser för ett antal flyktingar under introduktionstiden.

Detta trots att en direkt följd av denna utbildningsinsats resulterade i att man kunde förkorta tiden fram till egenförsörjning med flera månader med kommunalekonomiska besparingar som följd.

En av de vikigaste anledningarna till att samarbetet kommit i gång i flera av de undersökta länen är, som tidigare nämnts, de senaste årens kraftigt ökande flyktingtal. En förutsättning för ett kontinuerligt och fördjupat samarbete kan tyckas vara att ”tillgången” på nyanlända flyktingar håller sig på en nivå som motiverar en mottagningsfunktion i mindre kommuner även under kommande år. Samtidigt är det svårt att skapa kontinuitet i arbetet så länge varje enskild kommuns fortsatta arbete med etableringen av nyanlända helt och hållet knyts till den varierande omfattningen av flyktinginvandring och antalet asylsökande. En möjlig lösning på detta problem är att man slutar upp med sådan verksamhet som enbart fokuseras på nyanlända flyktingar för vilka man får statlig ersättning. Om kommunernas arbete i stället utvidgas till att omfatta ett integrationsarbete med en större grupp invandrare som målgrupp, skapar man också förutsättningar för ett mer långsiktigt regionalt samarbete kring frågor som rör invandrares etablering i bredare mening. Något som skulle underlätta för mindre kommuner att delta i ett samarbete.

Några av de mindre kommunerna understryker också behovet av samverkan med anledning av att de har förhållandevis få flyktingar. Under de år som flyktingmottagandet går ner och ersättningen från statens sida minskar är det ännu viktigare att de mindre kommunerna försöker finna former

30

Alla kan inte göra allt – men alla kan göra något

för att dela på kostnaderna för sådana delar av introduktionsverksamheten som man kan ordna gemensamt. Möjligheterna att bli involverad i ett samarbete redan under asyltiden, t.ex. genom att samverka med Migrationsverket när det gäller utbildningen i svenska, har tagits upp av några av dem vi samtalat med. Detta skulle kunna vara ett sätt för mindre kommuner att få ett ”underlag” av inflyttade som i sin tur skulle kunna bidra till att skapa kontinuitet i arbetet.

Sammanfattningsvis kan man konstatera att visionen om ett gemensamt flyktingmottagande på delregional nivå, där ett antal kommuner samarbetar med den gemensamma arbets- och bostadsmarknaden som utgångspunkt, ligger till grund för många av de samverkansidéer som lyfts fram i flertalet av de undersökta fallen. Denna vision uttrycks på lite olika sätt från fall till fall. Med undantag för några exempel där man kommit en bit på väg är det i flertalet fall fortfarande endast visioner som nyligen förts upp på dagordningen för diskussionerna om hur det gemensamma arbetet kan utvecklas.

Några slutsatser utifrån intervjuer och samtal Invandring, nyanländas etablering och regional utveckling Att en enskild kommun inte alltid kan erbjuda det stöd som en nyanländ invandrare kan behöva är en kunskap vi haft sedan länge. Trots denna insikt har man inte kommit så långt med det gränsöverskridande samarbetet. Till detta ska läggas att andra aktörer, exempelvis representanter för näringslivet, frivilligorganisationer och statliga myndigheter i ganska liten utsträckning är involverade i arbetet med nyanländas etablering.

Generellt sett har inte heller det regionala samarbetet kring nyanländas etablering och invandrares integration på något konkret och påtagligt sätt kopplats samman med tillväxt och utveckling i den egna regionen och inte eller till den egna kommunens möjlighet att överleva som kommun. Den kommunala ”egoismen” skulle behöva vara mer styrande i det framtida arbetet. Ett bättre och regionalt samarbete skulle ge mer stöd för den enskilda individens möjligheter till egen försörjning och bättre förutsättningar att styra över sitt eget liv. Med ett sådant samarbete skulle dessutom möjligheterna för en kommuns och en regions överlevnad öka, vilket i sin tur ökar skulle öka möjligheterna för nyanlända att klara sig på egen hand och styra över sina egna liv. En god cirkel skulle skapas.

Våra samtal visar att frågan om regional utveckling dyker upp alltmer i arbetet med nyanlända. En ökad prioritering av frågan om samverkan kring flyktingmottagandet som en del av det regionala utvecklingsarbetet kan också skönjas från politiskt håll. Intresset för frågan tycks dock variera geografiskt. I några av de regionala exemplen från södra Sverige ser man det

Om regionalt samarbete kring nyanländas invandrares etablering

31

fortfarande som en pedagogisk utmaning att inför beslutsfattarna tydliggöra sambandet mellan samarbetet över kommungränser å ena sidan och regionalekonomisk utveckling å den andra sidan. I de norra regionerna tycks insikten om detta samband vara större. Behovet av en positiv befolkningsutveckling för att säkra den framtida tillgången på arbetskraft är en av flera faktorer bakom denna insikt.

Långsiktigheten en förutsättning De regionala och lokala förutsättningarna avgör sannolikt vilken typ av samverkan vi kommer att få se mer av i framtiden. Vi har nämnt omständigheter som nivån på flyktingmottagandet, behovet av arbetskraft och situationen på bostadsmarknaden som faktorer som på olika sätt kan utgöra såväl hinder som möjligheter för ett fortsatt och fördjupat samarbete regionalt och mellankommunalt.

Viljan och förmågan att arbeta med gemensamma, mer långsiktiga mål är förmodligen också en faktor som kommer att ge förutsättningarna för det framtida samarbetets omfattning, bredd och eventuella framgång. Ett tydligt exempel är den ambition som uttrycks i det planerade projektet för regional bosättningssamordning i Stockholms län. Om man exempelvis vill åstadkomma en jämnare fördelning av upplåtelseformer och flyktingars boende i länet förutsätter det ett bestående samarbete mellan aktörer från både den offentliga och privata sektorn.

Långsiktigheten i det samarbete som nu inleds i många regioner är sannolikt också beroende av vilken syn man har på arbetet med nyanlända invandrares etablering. Som tidigare nämnts är en bred syn på generellt integrationsarbete från kommunernas sida en förutsättning för samarbetet ska kunna bedrivas långsiktigt och mer oberoende av hur många flyktingar som var och en av kommunerna tar emot år från år.

Samordning och resurser regionalt och delregionalt Behovet av någon form av samordning på såväl regional som delregionalnivå var något som man i våra samtal och intervjuer genomgående uttryckte som en av de viktigaste förutsättningarna för en fortsatt och långsiktig utveckling av samarbetet kring nyanländas etablering. Vi har tidigare nämnt den roll som länsstyrelserna skulle kunna ha i ett sådant samarbete. Länsstyrelserna har redan i dag ett uppdrag att medverka för lokal och regional samverkan när det gäller nyanlända flyktingars etablering. Vid sidan av detta uppdrag har man dock ett antal andra ansvarsområden som har med flyktingmottagande och introduktion att göra. Intrycket av våra samtal med de regionala och kommunala företrädarna är att variationen i frågan om vilken prioritet detta samordningsansvar har tilldelats är mycket stor från län till län. Variationen i personella resurser är bara en tydlig indikation på att så är

32

Alla kan inte göra allt – men alla kan göra något

fallet. För att länsstyrelserna ska kunna bli den samordnare av ett växande samarbete mellan kommunerna, som flera efterfrågar, behöver deras reella möjligheter att leva upp till rollen som samordnare ses över.

I flera fall uttrycks också behov av kommungemensamma funktioner med uppdrag att utveckla samarbetet och bidra med kunskapsunderlag och omvärldsbevakning. Även denna typ samordnande funktion skulle, enligt flera av deltagarna i våra samtal, kunna ligga under länsstyrelsernas ansvar.

Flera uttrycker också ett behov av samordning och samarbete på delregional nivå. Vi har tidigare nämnt behovet av en funktion som skulle kunna ansvara för identifieringen och utvecklingen av möjliga samverkansprojekt där endast en del av länets kommuner medverkar. Precis som när det gäller det länsregionala samarbetet skulle det alltså ibland behövas en person/ funktion som har mandat att agera för flera kommuners gemensamma räkning i ett sådant delregionalt samarbete.

Det finns också en mängd olika samhälls- och ansvarsområden som samarbetet kan omfatta, men som vi sett är samarbetet oftast begränsat till ett fåtal områden, i första hand till sfi och praktik. Någon gräns för vad man kan samarbeta kring har vi inte funnit och som vi sett finns flera exempel på verksamheter man redan samverkar kring eller har önskemål om att samverka kring, som exempelvis, annan utbildning än sfi, tolkutbildning och modersmålsundervisning.

Finansiering och kostnader Ett av de vanligaste och allvarligaste hindren för ett konkret samarbete tycks vara svårigheterna att hitta former för gemensam finansiering och kostnadsfördelning. Men det finns exempel på regioner där man försökt lösa denna fråga. Ett sådant är Umeåregionen, där man, som tidigare nämnts, har tagit ett gemensamt beslut om att använda sig av en fördelningsprincip som bygger på invånarantalet i respektive kommun. I många fall tycks det dock existera en rädsla för att lämna ifrån sig den egna kontrollen över vissa verksamheter och kostnader för sådant som man anser bör skötas kommuninternt. Risken är därmed att man låser in sig i det traditionella sättet att arbeta och missar möjligheten till utveckling med hjälp av och i samarbete med andra i regionen. Alla kommuner kan inte göra allt – men alla kan göra något, som en av våra informatörer uttryckte det.

Ett problem för samarbete mellan kommuner som flera har tagit upp i samtalen är att kommunernas ersättningar till de nyanlända är olika utformade. Ett annat problem är att de fasta kostnaderna blir så stora i små kommuner. Ett annat problem är att projektmedel verkar vara så avgörande för om ett samarbete kommer till stånd. Projektmedel kan vara nödvändiga för att få igång ett samarbete, men för ett längre och hållbart samarbete krävs andra finansieringsformer. Varje aktör måste både vilja och kunna bidra med egna medel. För att få aktörer intresserade av att avsätta egna medel

Om regionalt samarbete kring nyanländas invandrares etablering

33

krävs antagligen också att de kan se att detta, åtminstone på lite längre sikt, är ekonomiskt lönsamt. Man kan också behöva hitta möjligheter till finansiell samordning.

Framtidscenarier Ett sätt att sammanfatta våra intryck av de många samtal vi fört i de olika regionerna är att lyfta fram två olika framtidsscenarier. Det kan tyckas vara att förenkla bilden allt för mycket, men vi gör det för att på ett tydligt sätt sammanfatta två möjliga vägar som det fortsatta samverkansarbetet kan tänkas ta.

I den pessimistiska framtida bilden domineras det mellankommunala och regionala samarbetet av samverkansprojekt som står och faller med extraordinära resurser och omfattningen av flyktinginvandring. I detta fall är enbart offentliga aktörer involverade i samarbetet och frågan om flyktingars etablering och integration är något som behandlas i stort sett isolerat i förhållande till övriga frågor som rör den regionala utvecklingen.

Den mer optimistiska tolkningen av våra intryck av de regionala samtalen är att vi står på tröskeln till ett genombrott för ett permanent och utvidgat samarbete i praktiken. Vi har under arbetets gång sett flera exempel på initiativ där man ser ut att vara eller är på väg från ord till handling. Att en del av de idéer man diskuterats fram faktiskt har sjösatts i praktiken är tydliga tecken på en sådan utveckling. Frågans höga prioritet i vissa regioner och en växande medvetenhet om sambandet mellan invandring, samverkan och regional utveckling är ytterligare tecken på samma sak.

34

Alla kan inte göra allt – men alla kan göra något

Vad behövs för att utveckla och möjliggöra regionalt samarbete? en sammanfattande slutsats som kan dras av vår undersökning är att mer behöver göras för att utveckla och möjliggöra ett regionalt samarbete.

En förändring både underifrån och uppifrån Det finns flera argument för att låta regionalt samarbete utvecklas ”underifrån”. Varje kommun och varje del av landet är speciell. Det gäller geografiskt läge, befolkningssammansättning, arbetsmarknads- och bostadssituation, ekonomiska förutsättningar och en mängd andra ting. Bäst kunskap om dessa förhållanden torde ofta finnas på den lokala nivån i respektive kommun. Till detta kommer argument av andra slag, och som ofta framförs, nämligen önskan att bevara det som man betraktar som det egna och utveckla sin kommun med utgångspunkt i detta.

Det finns förvisso många goda saker med detta men att vänta på att ett regionalt, och då inte bara delregionalt utan ett bredare, regionalt samarbete ska utvecklas och bli regel snarare än undantag, kommer att ta tid. Det är den slutsats som måste dras av det som kommit fram i våra intervjuer och samtal och som får stöd av vad vi funnit i dokument av skilda slag.

Om det dessutom är önskvärt med ett regionalt samarbete som är mer än programförklaringar och planer, och som på sikt är hållbart, krävs med all sannolikhet att initiativ till förändringar även tas ”uppifrån”, från statens sida. Sådana initiativ till förändringar bör sedan på ett klokt sätt förenas med initiativ som kommer underifrån och med hänsyn till lokala förutsättningar och önskemål. Att det behövs någon form av styrning uppifrån får stöd både i våra samtal och intervjuer och i våra skriftliga källor. ”Små förändringar leder ingen vart”, som någon sa.

Frågan blir då vilken sorts styrning som behövs och över vad och hur den ska ske. Både i våra samtal och intervjuer och i dokument av skilda slag tas finansiering, upphandling och sekretess ofta upp som exempel på vad man menar är formella begränsningar för ett regionalt samarbete. Visserligen finns det flera exempel på att man lokalt och regionalt kan finna lösningar på dessa problem. I Stockholm har man löst upphandlingsfrågan genom att sluta ett regionalt upphandlingsavtal, för att ta exempel. Även finansieringsfrågan har ibland kunnat lösas. Men för att förenkla och förbättra möjligheterna till regionalt samarbete kan förändringar behövas både för att snabba på processerna och underlätta ett reellt samarbete, något som tagits upp i flera av våra källor.

Om regionalt samarbete kring nyanländas invandrares etablering

35

Ingen förändring utan incitament Vi tycker att vi fått starkt stöd för att det ibland saknas incitament för att få igång och utveckla ett regionalt samarbete som är långsiktigt hållbart.

Incitament handlar om att på något vis blir belönad för det man gör. Pengar är ett viktigt incitament för i princip alla aktörer som man vill ha med i ett samarbete. Som vi sett vilar mycket – det allra mesta – av samarbetet på projektpengar och det är ett bekymmer som många har understrukit. Ett sätt att komma ett steg längre med det regionala samarbetet måste därför vara att våga ge sig på ändringar av det statliga ersättningssystemet. Ändringar som kan råda bot på de problem som flera har vittnat om blir följden av att kommunernas ersättningar till individen är olika utformade och som kan ge de enskilda individerna incitament att bosätta sig i andra kommuner än de kanske först tänkte sig. Att använda delar av den statliga ersättningen till en regional pott skulle också kunna ge stabilitet och intresse för ett gränsöverskridande samarbete. Det senare är något som skulle kunna förenas med det uppdrag som länsstyrelserna fick i samband med Integrationsverkets nedläggning. Detta förutsatt att länsstyrelserna faktiskt också har resurser att ta ansvar för en sådan pott och att man finner en god ordning för hur kommuner, och eventuellt också andra aktörer, kan ta del av dessa resurser.

Gemensamt kunskapsunderlag och gemensam omvärldsbild För att möjliggöra och utveckla det regionala samarbetet bör varje kommun också bli mer uppmärksam på den egna regionens eller länets möjligheter till tillväxt och överlevnad. Det räcker inte att ha mer eller mindre goda kunskaper om den egna kommunen. Det är också nödvändigt att ha kunskaper om den egna regionens faktiska och framtida, möjliga utbud. Kommuner och regioner bör ha ett helt annat och mycket mer konkret underlag att utgå ifrån för att kunna samarbeta på ett sätt som leder till ett gott resultat för alla – den enskilda individen, den enskilda kommunen, regionen och i slutändan även staten.

Ett underlag av detta slag kommer inte att växa fram av sig själv, det har vi förstått vid våra besök i de olika regionerna. Det krävs både samordning och resurser för att ta fram och kontinuerligt uppdatera en sådan kunskapsbas. Ett sätt att börja bygga upp ett bra kunskapsunderlag skulle kunna vara att ge stöd till de kommuner som redan i dag är intresserade av få bättre kunskaper om sin region. I dialog med Statistiska Centralbyrån, Sveriges kommuner och landsting och andra med god överblick och kunskaper om relevanta samhällsområden skulle dessa kommuner kunna lägga grunden för en kunskapsinsamling och ett kunskapsunderlag som på sikt borde finnas och regelbundet uppdateras i samtliga regioner. Eftersom det över lag

36

Alla kan inte göra allt – men alla kan göra något

tycks saknas överblick och kunskaper om hur det ser ut i den egna regionen när det gäller näringsliv och arbetsmarknad, praktikplatser, utbildningsoch rehabiliteringsmöjligheter med mera, skulle en gemensam omvärldsbevakning på flera sätt vara värdefull. Det skulle exempelvis öka möjligheterna till validering och matchning av den enskilda individens kompetens och utbildning med i regionen befintligt utbud.

Som tidigare sagts, tas invandrar- och integrationsfrågor ofta upp när man talar om tillväxt och utveckling, men för det mesta bara på ett mycket övergripande sätt, som något som är viktigt och som ska beaktas. Här skulle var och en inom sitt respektive ansvarsområde behöva bli mer uppmärksam på hur man skulle kunna förena regionalt samarbete med tillväxtfrågorna.

En kunskapsbas av det slag som nämns ovan skulle kunna bidra till att öka uppmärksamheten på hur dessa två samhällsfrågor skulle kunna förenas på ett mer konkret sätt.

Uppföljning och utvärdering ett måste Något som har nära anknytning till frågan om kunskapsinsamling och kunskapsunderlag är behovet av uppföljningar och utvärderingar. I många av våra samtal och intervjuer har vi fått höra att detta inte är någon självklarhet.

Det tycks bara vara när utvärdering är en del i en projektplan som det blir någon utvärdering. ”Om vi inte får några särskilda pengar för det blir det inga utvärderingar”, som någon sa. Vet man inte hur det i olika avseenden ser ut i den egna kommunen respektive regionen och kan man inte heller se resultatet av det arbete man gör lokalt respektive regionalt. Då är risken stor att samarbetet går på i gamla spår – eller att det inte blir något samarbete. Man vet inte vad man tjänar eller förlorar på samarbete respektive inte samarbete. Uppföljningar och utvärderingar är alltså nödvändiga för att möjliggöra och utveckla ett regionalt samarbete. Är dagens uppdelning av olika kategorier invandrare, dvs. de som omfattas av introduktion respektive de som inte gör det, en klok ordning?

Skulle det vara lättare att utveckla samarbetet och nå bättre resultat med en annan uppdelning? Skulle det exempelvis finnas fördelar med att inkludera dem som inte längre kan betraktas som nyanlända, men som på grund av att de inte har svenska som modersmål och har utbildning och yrkeserfarenhet som inte är förvärvad i Sverige kanske har fortsatt behov av stöd och insatser? Detta är frågor som undersökningen väckt och som tagits upp av flera personer vi samtalat med. Ett större underlag skulle förändra möjligheterna att ge var och en stöd efter behov, vilket skulle öka den nyanländes möjligheter att etablera sig i det nya landet. Det skulle också kunna bli kostnadsmässigt lönsamt för en kommun.

Om regionalt samarbete kring nyanländas invandrares etablering

37

Slutligen kan det finnas anledning att se närmare på varför somliga kommuner och regioner är mindre – om alls – intresserade av ett mellankommunalt och regionalt samarbete. Det räcker inte alltid att bara se på de goda exemplen. För att förändra måste vi ibland också lära av det mindre goda. Då kan man hitta situationer, förhållanden och förklaringar som man inte hittar i de så kallade goda exemplen.

Birgitta Ornbrant och Andreas Sandberg September 2008

38

Alla kan inte göra allt – men alla kan göra något

Referenser Offentligt tryck Bestämmelser för det regionala tillväxtarbetet och de regionala utvecklingsprogrammen, SFS nr 2007:713 Dialog med kommuner om flyktingmottagande, dir 2008:16 Effektivare insatser och incitament för snabbare arbetsmarknadsetablering för nyanlända flyktingar m.fl. dir 2007:52 Etablering i Sverige, SOU 2003:75 Från socialbidrag till arbete, SOU 2007:2 Färre kommuner – Om små kommuners problem och utmaningar, Ansvarsutredningens skriftserie mars 2006 Förslag till statsbudget för 2008, prop. 2007/08:1 utgiftsområde 19, Regional utveckling Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, SOU 2007:10 Sverige, framtiden och mångfalden, prop.1997/98:16 Översyn av mottagandet av asylsökande, dir. 2007:172

Statliga myndigheter Effektiv styrning? Om resultatstyrning och sektoriseringsproblem, Statskontoret 2006:3 Ett förlorat år, Integrationsverket 2007 Riksrevisionens styrelses framställning angående statliga insatser för nyanlända invandrare, 2006/7:RRS13 Samarbete, arbetssätt och språkinlärning inom sfi, Myndigheten för skolutveckling 2003 Skolutveckling, 2006 (myndighetens hemsida under ”Stöd och referensmaterial”) Statliga insatser för nyanlända invandrare, RiR 2006:19 Utveckling av samarbete mellan sfi och andra aktörer – uppföljning, Myndigheten för skolutveckling Ökad integration och mångfald i regionalt tillväxtarbete, Nutek 2007 Ökad integration och mångfald i regionalt tillväxtarbete, Nutek 2007

Om regionalt samarbete kring nyanländas invandrares etablering

39

Kommuner, län och landsting Campus Sjuhärad – en gemensam regional satsning på samverkan mellan Högskolan i Borås och Sjuhäradsbygden, HSVs sjätte kvalitetskonferens, Högskolan i Jönköping, oktober 2004 En mer hälsofrämjande integration – förslag till genomförande av Integrationsutskottets rekommendationer, Landstinget Östergötland, 2006 En-dörr-in – En gemensam ingång för arbetssökande, Sveriges Kommuner och Landsting, 2008 Flyktingmottagning och introduktionsverksamhet i Stockholms län, SwecoEurofutures, Stockholm 2008 Fyra samarbetsprojekt kring introduktion av nyanlända, Kommunförbundet Stockholms Län 2008 Introduktion av nyanlända – förslag till mål och modeller, Sveriges Kommuner och Landsting, 2007 Introduktion av nyanlända – kartläggning av hinder, Sveriges Kommuner och Landsting, 2007 Introduktionsarbete i sju kommuner – om konsten att synliggöra kunskaper hos nyanlända, Sveriges Kommuner och Landsting, 2007 Kommunerna, landstingen och regionerna – en presentation, Sveriges Kommuner och Landsting, 2007 Nya dimensioner på regional utveckling – erfarenheter från gränsöverskridande samarbete, Sveriges Kommuner och Landsting, 2008 Regioner med visioner – En studie av arbetet med regionala utvecklingsprogram, Sveriges Kommuner och Landsting, 2006 Samverkan i Norrbotten – möjligheter och utmaningar för små kommuner, Sveriges Kommuner och Landsting, 2006 Samverkan med möjligheter. Om samverkan i introduktionen av nyanlända i Västra Götalands län. Slutrapport. Länsstyrelsen i Västra Götalands län.

Rapport 2007:33.

Samverkan pågår – möjligheter och begränsningar, Sveriges Kommuner och Landsting, 2005 Uppsalamodellen – Samverkan för integration inom det regionala tillväxtavtalet, Integrationsverkets stencilserie 2003:07 Verksamhetsplan och budget, Sveriges Kommuner och Landsting, 2008 Yrkesidentitet före etnicitet – att synliggöra kompetens, Sveriges Kommuner och Landsting, 2007

40

Alla kan inte göra allt – men alla kan göra något

Hemsidor www.lst.se www.migrationsverket.se www.nutek.se www.skl.se www.skolutveckling.se www.riksrevisionen.se

Om regionalt samarbete kring nyanl채ndas invandrares etablering

41

Alla kan inte göra allt – men alla kan göra något Om regionalt samarbete kring nyanländas invandrares etablering Sveriges Kommuner och Landsting arbetar för en reformering av introduktionen för flyktingar och andra nyanlända invandrade. En nyckelfråga i detta arbete är att verka för bättre förutsättningar för kommunerna att bedriva introduktionen på regional nivå. Som en del av detta arbete har förbundet tagit fram denna rapport.

Författarna till rapporten har utrett vilka fördelar det finns med att samarbeta regionalt kring nyanländas etablering, vilka hinder och möjligheter som råder samt vilka möjliga alternativ det finns för att få till stånd ett långsiktigt hållbart samarbete.

Rapporten innehåller en gedigen genomgång av vad forskare, myndigheter m.m. har skrivit om regionalt samarbete. Författarna har också rest runt i landet och kartlagt pågående regionaliseringsarbete.

Mycket görs – men mycket finns kvar att göra.

Sveriges Kommuners och Landstings förhoppning är att rapporten ska vara en inspiration till fortsatt utveckling av regionalt samarbete kring nyanländas etablering.

Rapporten kan laddas hem som pdf-fil från www.skl.se/publikationer ISBN 978-91-7164-416-9

118 82 Stockholm, Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00, Fax 08-452 70 50 www.skl.se