Uppföljning av maxtaxan inom barnomsorgen – en enkätundersökning utförd hösten 2001 och våren 2002
© Svenska Kommunförbundet, Finanssektionen, 118 82 Stockholm, juli 2002 2:a upplagan isbn: 91-7289-095-9 text och beräkningar: Marcus Holmberg & Signild Östgren. tryck: Svenska Kommunförbundets tryckeri, Stockholm. grafisk form och produktion: Elisabet Jonsson. Satt i BerlingOriginal och Futura Medium. Tryckt på Colorit naturvit 110 gr.
2
Uppföljning av maxtaxan inom barnomsorgen
Förord den 1 januari 2002 införde 287 kommuner maxtaxa i barnomsorgen. För maxtaxan får kommunerna ett statsbidrag på 3,4 miljarder kronor årligen för förlorade intäkter samt 0,5 miljarder kronor till kvalitetssäkrande åtgärder. Kommunförbundet har länge hävdat att dessa statsbidrag inte räcker för att finansiera kommunernas kostnader för maxtaxan, därför att de inte i tillräcklig utsträckning tar hänsyn till att efterfrågan på barnomsorg kommer att öka med maxtaxan. Av den anledningen har vi tagit initiativ till en egen undersökning för att analysera maxtaxans effekter på efterfrågan mer noggrant. I den här rapporten redovisar vi resultatet av effekterna så här långt. Det är svårt att skilja ut de förändringar i barnantal och vistelsetider som beror på maxtaxan från de förändringar som beror på andra faktorer. Ytterligare analyser och uppföljningar behöver därför göras för att kunna dra säkra slutsatser om reformens ekonomiska effekter. Rapporten har utarbetats av Marcus Holmberg, Signild Östgren och Caroline Melchior vid Svenska Kommunförbundets finanssektion. Vi vill rikta ett stort tack till alla de kommuner som lagt ned både tid och möda på att besvara våra enkäter! Stockholm i juli 2002 Maj-Lis Åkerlund
Uppföljning av maxtaxan inom barnomsorgen
3
Innehåll Sammanfattning av undersökningen ...................................................... 5 Bakgrunden till reformerna .................................................................... 5 Förstudie av maxtaxans effekter ............................................................ 7 Fördjupad undersökning av effekter av maxtaxan .............................. 8 Metod för undersökningen ...................................................................... 8 Fler barn har skrivits in i förskolan ........................................................ 9 Vistelsetider ............................................................................................ 11 Maxtaxan har lett till något ökade vistelsetider ................................ 12 Taxor inom barnomsorgen .................................................................... 13 Analysen fortsätter ................................................................................ 14 Bilaga • Förskola 1–5 år .......................................................................... 15
4
Sammanfattning av undersökningen maxtaxan innebär en ökad påfrestning på kommunernas ekonomi. Barnen vistas längre tid i förskolan och dessutom har antalet barn ökat. Undersökningen bygger på enkäter med 84 kommuner av varierande storlek, geografiskt läge och politisk majoritet. I dessa kommuner bor det sammanlagt 160 000 barn i åldern 1–5 år vilket motsvarar 34 procent av samtliga barn. Resultatet bygger på jämförelsen mellan en vecka i november/december 2001 och en vecka i april 2002. Totalt var det 14 av de 84 kommunerna som inte kunde lämna underlag avseende vistelsetiderna. Enkäterna ger svar på hur vistelsetiderna i dessa kommuner har förändrats och hur många fler barn som tillkommit sedan maxtaxans införande. Vidare framgår det hur många barn till föräldralediga föräldrar som börjat i dessa kommuner samt vilka avgiftskonstruktioner kommunerna valt under maxtaxans tak. Kommunförbundet kommer att fortsätta bevaka och analysera maxtaxans effekter. Analysen av förskolan tyder så här långt på: • Fler barn i förskolan I 89 procent av kommunerna ökar också antalet barn. I fem procent av kommunerna minskar antalet barn medan det är oförändrat i resterande sex procent. Av totalt 8 400 fler barn var 3 300 barn till föräldralediga. Resterande 5 100 barn kan således härledas till normal intagning av köande barn samt barn som önskar plats på grund av den lägre avgiften som maxtaxan inneburit. I ökningen ingår inte barn födda 2001. • Även en viss ökning av vistelsetider Vår undersökning visar att vistelsetiderna ökar i de flesta kommuner. I 81 procent av kommunerna ökar vistelsetiderna medan de minskar i 10 procent. I resterande 9 procent av kommunerna är vistelsetiderna oförändrade. Ökningen är mellan 14 minuter och 4 timmar per barn och vecka. Minskningen ligger mellan 27 minuter och 2 timmar per barn och vecka. Sammantaget visar undersökningen att barnen i åldrarna 1–5 år går 50 minuter längre per vecka i genomsnitt i förskolan. Det motsvarar en ökning av vistelsetiden med knappt 3 procent.
Uppföljning av maxtaxan inom barnomsorgen
Tabell 1 • Vistelsetider per vecka och barn för olika åldersgrupper, minuter Åldersgrupper 1–2 år 3–5 år 1–5 år
Uppmätt förändring i tid + 61 min + 49 min + 50 min
Maxtaxan innebär således en ökad påfrestning på kommunernas ekonomi.
Bakgrunden till reformerna förskolan fick sin första läroplan 1998 (lpfö 98). Genom läroplanen är förskolan det första steget i samhällets utbildningssystem för barn, ungdomar och vuxna. Det pågående reformarbetet, med rätt till förskola för arbetslösas och föräldraledigas barn, allmän förskola och förslag om frivilligt införande av maxtaxa, innebär enligt regeringen att det pedagogiska perspektivet betonas och att sambanden förstärks med de steg i utbildningssystemet som barnen fortsätter till efter avslutad förskola. Med förslaget till maxtaxa närmar sig också förskolan den avgiftsfrihet som gäller för skolan.
5
Maxtaxans konstruktion
Maxtaxan innebär att en avgift tas ut beroende av hushållets avgiftsgrundande inkomst. Kommunerna kan under taket i maxtaxan välja sin egen modell. Tabell 2 • Maxtaxa per barn och månad Förskola Barn 1: 3% av hushållets inkomst, dock max 1140 kronor Barn 2: 2% dock högst 760 kronor Barn 3: 1% dock högst 380 kronor Barn 4: Gratis Skolbarnsomsorg Barn 1: 2% av hushållets inkomst, dock max 760 kronor Barn 2: 1% dock högst 380 kronor Barn 3: 1% dock högst 380 kronor Barn 4: Gratis
Det så kallade taket i maxtaxan är inte indexreglerat, vilket innebär att avgiften aldrig blir högre än förslaget. På sikt kommer detta att innebära att allt fler når taket. Reformernas effekter för föräldrarna
För föräldrarna har reformerna inneburit en tydlig ambitionshöjning eftersom arbetslösa och föräldraledigas barn får behålla sin plats med minst 15 timmar per vecka . Samtidigt har också reformen med maxtaxa för det stora flertalet föräldrar inneburit en högre disponibel inkomst. Med allmän förskola från och med 4 års ålder innebär också att synen på förskolan som
den första byggklossen i barnens utbildning förstärks ytterliggare. Frivilligt statsbidrag till kommunerna
Från 2002 införde regeringen ett frivilligt statsbidrag till de kommuner som införde maxtaxan inom barnomsorgen. Det totala statsbidragsbeloppet uppgår till 3 400 miljoner kronor. Förutom detta frivilliga statsbidrag infördes ett ytterligare statsbidrag riktat direkt till verksamheten för kvalitetsförbättrande åtgärder inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg till de kommuner som inför maxtaxa. Detta belopp uppgår till 500 miljoner kronor. Endast Karlstad och Kalix valde att inte införa maxtaxan år 2002. I propositionen 1999 / 2000 : 129 framgår att regeringen mot bakgrund av tidigare gjorda undersökningar om hur föräldrarna skulle agera vid införandet av maxtaxa inte är beredd att bedöma dessa effekter innan reformen är genomförd. Av Skolverkets enkät 1999 framgår det att cirka 5 procent av föräldrarna skulle välja att öka sin arbetstid och därmed följande ökade vistelsetider för barnen. Av lo:s undersökning, också från 1999, framkom att 130 000 män och kvinnor i åldern 25–44 år arbetade mindre än vad man önskade. Regeringen påpekar i propositionen att uppföljningen av de samlade ekonomiska effekterna för kommunerna får utvisa om det föreligger skäl för regeringen att återkomma i frågan om den ekonomiska kompensationen till kommunerna. Beräkningen av storleken på statsbidraget baseras på de barn som var inskrivna i verksamheten vid beslutstillfället (1999). Någon eventuell ök-
Tabell 3 • Utveckling av kommunernas kostnader för olika verksamheter åren 1993–2000, miljarder kronor, löpande priser Verksamhet
Barnomsorg Utbildning Vård & omsorg om äldre och funktionshindrade Övrigt, exkl. affärsmässig verksamhet Summa
1993
2000
Förändring pga. volym
pga. ökning av löner o priser
totalt
31 67 59 63
36 92 81 69
–3 +8 +7 –11
+8 +17 +15 +17
+5 +25 +22 +6
220
278
+1
+57
+58
Källa: Svenska Kommunförbundet, Kommunernas ekonomiska läge – oktober 2001.
6
Uppföljning av maxtaxan inom barnomsorgen
ning av antalet barn på grund av reformen har inte gjorts i beräkningen. Regeringen bedömer att kommunerna kompenseras i enlighet med finansieringsprincipen. Detta framgår också av propositionen. Utvecklingen av kommunernas kostnader för olika verksamheter åren 1993–2000
Utvecklingen av kommunernas kostnader som finansieras med statliga och kommunala skatter för olika verksamheter framgår av tabell 3. Tre fjärdedelar av kostnaderna avser barnomsorg, utbildning samt vård- och omsorg om äldre och funktionshindrade. Som framgår av tabellen har kostnaderna i löpande priser ökat för samtliga dessa verksamheter. En stor del av ökningen beror emellertid på att lönerna och priserna ökat. Vi uppskattar att kostnaderna enbart till följd av höjda löner och priser inom hela den kommunala verksamheten uppgår till 57 miljarder kronor. Av tabellen framgår vidare att inom barnomsorgen och för övriga verksamheter har kostnaderna när effekterna av löne- och prisökningar räknats bort minskat. För utbildning samt vård och omsorg om äldre och funktionshindrade har det blivit visst utrymme för att möta de ökade behoven under den aktuella perioden. Behoven på grund av demografin och ändrad lagstiftning har däremot varit betydligt större än det beräknade ekonomiska utrymmet. För att klara dessa ökade åtaganden har kommunerna tvingats till betydande rationaliseringar och effektiviseringar av verksamheten. För att exemplifiera befolkningsutvecklingen 1993–2000 re-
dovisas i tabell 4 utvecklingen av olika målgrupper inom de kommunala kärnverksamheterna. Det är framförallt barnomsorgen och grundskolan som har ökat kraftigt under denna period. Detta beror på att antalet inskrivna barn i barnomsorgen och antalet elever i grundskolan ökat. Att antalet inskrivna barn i barnomsorgen ökat trots mindre barnkullar beror på en ökad behovsnivå. Förändringen av antalet inskrivna barn i barnomsorgen är en ökning med 164 000 barn eller en ökning med 25 procent under perioden. Samtidigt kan konstateras att resurserna till barnomsorgen när pris- och löneökning rensats bort minskat under samma period. Integrationen av fritidshemmen i skolan kan förklara en del i effektiviseringen i och med att man kunnat spara bort fritidshemslokaler.
Förstudie av maxtaxans effekter i rapporten Kommunernas ekonomiska läge – mars 2002 redovisade vi resultatet av en enkät som besvarats av 254 ekonomichefer. Av rapporten framkom att 79 procent av kommunerna gjorde bedömningen att maxtaxan lett till att barnen vistas längre tid i barnomsorgen. Nästan lika många gjorde också bedömningen att det även blivit fler inskrivna barn. Enkäten gav inte svar på hur mycket mer tid som efterfrågas eller hur många fler barn det blivit. Tabell 5 visar enkätens resultat i korthet.
Tabell 4 • Utveckling av olika målgrupper inom kom-
Tabell 5 • Maxtaxans effekter år 2002, procent
munernas kärnverksamheter åren 1993–2000, tusen-
Effekt
tal personer Målgrupp, antal personer Inskrivna barn i bo, inkl. förskoleklasser Elever grundskolan Elever gymnasiet
1993
2000
Förändring Antal %
648 894 314
813 1 050 303
164 156 –11
25,3 17,5 –3,5
Källa: scb och Skolverket, Kommunernas ekonomiska läge – oktober 2001.
Uppföljning av maxtaxan inom barnomsorgen
Ja Nej För tidigt Vet ej Summa att bedöma
Ökat antal barn 65 17 Ökade vistelsetider 79 7
17 13
2 1
100 100
Källa: Kommunförbundets enkät, Kommunernas ekonomiska läge – mars 2002.
Vi frågade också på vilket sätt kommunerna löser den ökade efterfrågan. Den vanligaste lösningen är att effektivisera verksamheten och att anställa fler personal. 43 procent av kommu-
7
nerna uppger också att man tvingats skjuta till mer pengar till verksamheten och 41 procent av kommunerna avser att bygga ut verksamheten med nya lokaler för att tillskapa fler barnomsorgsplatser. Tabell 6 • På vilket sätt löser kommunen den ökade efterfrågan på barnomsorg år 2002?, antal och andel Lösning Anslår mer pengar utöver statsbidraget Effektiviserar verksamheten Anställer fler Ny- eller ombyggnad av lokaler Summa
Ja-svar
%
93 133 129 88 214
43 62 60 41
Anm.: Flera svarsalternativ var möjliga. Källa: Kommunförbundets enkät, Kommunernas ekonomiska läge – mars 2002.
Fördjupad undersökning av effekter av maxtaxan regeringen beslutade att införa statsbidraget för maxtaxan från år 2002. Skolverket är den myndighet som har uppföljningsansvaret för barnomsorgsreformerna. Regeringen beslutade den 13.12.2001 att ge Skolverket i uppdrag att följa upp reformerna om maxtaxa, allmän förskola med mera. Uppdraget omfattar: • reformens genomslag • barns vistelsetider • förändrad efterfrågan • kommunal avgiftspolitik • kvalitetsfrågor • effekter på kommunalekonomi • effekter på sysselsättning och arbetskraftsutbud Eftersom uppdraget att följa upp reformerna kom så sent insåg vi från Svenska Kommunförbundets sida att Skolverket inte skulle hinna med att göra en kartläggning av barnens vistelsetider före reformens införande. Av den anledningen beslutade vi att ta fram ett underlag för framtida jämförelse.
Syftet med den här fördjupade uppföljningen är att visa hur antalet barn och barnens vistelsetider förändras efter maxtaxans införande i barnomsorgen den 1 januari 2002.
Metod för undersökningen undersökningen bygger på enkäter med ett urval av Sveriges kommuner. Urvalet har gjorts efter kommuners möjlighet att antingen kunna beräkna den genomsnittliga vistelsetiden eller att lämna uppgifter om antalet barn efter olika tidsintervall på samma sätt vid båda mättillfällena. Detta för att en jämförelse av vistelsetiderna ska kunna göras. Två mätningar har genomförts. Första mättillfället var i november/december 2001 och det andra i mars 2002. Vi har frågat efter antalet barn och överenskommen genomsnittlig vistelsetid under en vecka efter ålder. Vi har även frågat efter antalet barn till föräldralediga och arbetslösa. Enkäten fångar även upp om kommunerna ändrat reglerna för arbetslösas och föräldraledigas barn från årsskiftet, vilken taxa som tillämpades förra året samt hur deras nuvarande maxtaxa är konstruerad. I det första mättillfället ingick 88 kommuner. Av dessa föll 4 kommuner bort vid den andra mättillfället. I denna redovisningen ingår således 84 kommuner. Den politiska fördelningen bland kommunerna är att 57 procent har socialistisk majoritet och 43 procent har borgerlig majoritet1. Antalet kommuner motsvarar 29 procent av samtliga kommuner. Det totala antalet barn i dessa kommuner motsvarar 34 procent av alla barn i åldrarna 1–9 år. Till den här rapporten följer med en bilaga. Bilagan innehåller information om de deltagande kommunernas uppmätta förändring av antalet barn och vistelsetider.
1 I de fall där majoriteten inte är helt tydlig har vi gått på
partitillhörigheten hos kommunstyrelsens ordförande.
8
Uppföljning av maxtaxan inom barnomsorgen
Fler barn har skrivits in i förskolan Hur har behovsnivån historiskt sett ut?
Av den nationellt insamlade statistiken över antalet inskrivna barn i olika åldersgrupper kan förändringen i behovsnivån följas över tiden. Av diagram 1 framgår att föräldrarnas efterfrågan på barnomsorgsplats (behovsnivån) i stort sett ökat konstant under perioden 1990–2001.
kan omdisponeras till ökade behov inom gymnasieskolan, handikappomsorgen och äldreomsorgen. Minskningen i barnkullen i förskolan kan således inte intecknas för nya reformer eller ökad kvalitet. Diagram 2 • Antalet barn 1–5 år, tusental barn 70 600 Tusental barn
Diagram 1 • Behovsnivå under 1990-talet, procent Andel inskrivna i respektive åldersgrupp
80 70 60 50
1–5 år
500 400
200
6–9 år
100
30
0
20
0
Inskrivna 1–5 år
300
40
10
Population
1991
1993
1995
1997
1999
2001
Källa: Statistiska centralbyrån.
10 –12 år
Källa: Skolverket och Svenska Kommunförbundet.
Hur beräknas ökningen/minskningen av antalet barn som beror på maxtaxan?
Behovsnivån beräknas genom att antalet inskrivna barn relateras till åldersgruppen i populationen. Andelen inskrivna barn i åldersgruppen 1– 5 år ökade mellan åren 2000–2001 med 1 procentenhet till 77 procent. I åldersgruppen 6–9 år ökade behovet med 2 procentenheter till 69 procent och lika mycket för 10–12-åringarna med 2 procentenheter till 9 procent. Det totala antalet barn i åldersgruppen 1–12 år har minskat från mitten av 1990-talet, men eftersom behovsnivån ökat så har antalet inskrivna barn inte minskat i samma takt som barnantalet minskat. Detta innebär att det inte varit så enkelt för kommunerna att flytta resurserna från en minskande förskoleverksamhet till en ökande verksamhet som till exempel skolan då barnkullarna har övergått till denna verksamhetsform. Av ovanstående diagram framgår förändringen av antalet barn i befolkningen som är 1–5 år och antalet inskrivna barn i åldersgruppen. Kommunerna finansierar sina verksamheter med i huvudsak tre intäkter; skatter, generella statsbidrag och avgifter. Som tidigare redovisades har barnkullarna under 1990talet ökat kraftigt i barnomsorg och grundskola och inga ytterligare medel tillförts kommunerna på grund av denna demografiska påfrestning. När barnkullarna nu minskar behöver de medel som
Eftersom flera reformer kom samtidigt runt årsskiftet är det svårt att redovisa om ökningen/ minskningen av antalet barn beror på maxtaxan eller på de båda andra reformerna (arbetslösas och föräldraledigas rätt till förskola) eller på normal inskrivning eller uppsägning i förskoleverksamheten. I normalfallet är det kö runt årsskiftet beroende på att alla platser har fyllts upp. I samband med inskrivningar i förskoleklass lösgörs platser så att köande barn kommer in i verksamheten. Därefter uppstår oftast samma fenomen med tröghet i intagningen och kö tills det släpper nästa vår och så vidare. Det här årsskiftet har dessutom föräldralediga behållit sina platser och kommunerna har fått prioritera hårdare. Några kommuner uppger också att antalet arbetslösa ökat kraftigt, vilket inneburit ytterligare tröghet i inskrivning av nya barn. Nya förskolor planeras men processen med nybyggnation är oftast lång. Av de 84 kommuner som deltagit i undersökningen har fem kommuner registrerats med oförändrat antal barn beroende på att oklarheter funnits om materialet varit jämförbart mellan de båda enkäterna. Således är det 79 kommuner som kartlagt förändringen av barnantalet mellan hösten och våren. Av de undersökta kommunerna har barnantalet ökat i 75 kommuner (89%) och minskat i 4
1991
1993
1995
1997
1999
Uppföljning av maxtaxan inom barnomsorgen
2001
9
kommuner (5%) för verksamhet som bedrivits i egen regi. I enskild regi har barnantalet ökat i 84 procent av kommunerna och minskat i 10 procent av kommunerna samt oförändrat barnantal i 6 procent av kommunerna. Alla kommuntyper utom storstäderna finns med i underlaget. Det går inte att dra några slutsatser om hur antalet barn förändras mellan kommunerna men en svag tendens kan skönjas genom att barnantalet minskar i glesbygdskommuner och ökar i övriga kommuner. Många kommuner har haft svårigheter att redovisa uppgifter om enskild verksamhet varför dessa måste behandlas med försiktighet.
Figur 1 • Kommuner som ökat respektive minskat sitt barnantal i förskolan efter införandet av maxtaxan år 2002
Minskar (4) Oförändrat (5) Ökar (75)
Resultat i undersökningen – förändring av antalet barn
Av nedanstående tabell 7 framgår förändringen i antalet inskrivna barn under perioden hösten 2001 till våren 2002. Tabell 7 • Förändring av antalet barn 2001–2002 Födelseår
Förändring
1996 1997 1998 1999 2000
285 606 858 935 5 724
Summa förskola
8 408
Källa: Svenska Kommunförbundet.
Antalet barn i förskola har sammanlagt ökat med 8 408 barn i de undersökta kommunerna. Om antalet förskolebarn bryts ner ytterligare har åldersgruppen 1–2 år ökat med 6 659 och åldersgruppen 3–5 år ökat med 1 749 barn. Ökningen motsvarar 7 procent av antalet inskrivna barn i de aktuella kommunerna. Inom kommungruppen förekommer stora olikheter. I den kommun som har den största ökningen har barnantalet ökat motsvarande 25 procent av antalet inskrivna barn och i den kommun som minskat barnantalet mest har en minskning motsvarande 23 procent av antalet inskrivna barn skett. Det är också så att det inom den enskilda kommunen skiljer sig från förskola till förskola. Andelen inskrivna barn, i åldersgruppen 1–5 år, uppgick under hösten till 69,5 procent i de under-
10
Anm. Vita kommuner ingår inte i urvalet. Källa: Svenska Kommunförbundet.
sökta kommunerna. Under våren har andelen ökat till 74,5 procent vilket innebär att behovsökningen är 5 procentenheter. Kommunerna redovisar som framgår nedan att antalet barn till föräldralediga föräldrar uppgår till 3 344 barn i åldersgruppen 1–5 år. Vid kontakter med kommunerna uppger dessa att i stort sett samtliga föräldralediga önskar behålla sin plats under föräldraledigheten. Förutom de ovan redovisade åldersgrupperna har 884 barn födda år 2001 skrivits in i verksamheten under våren 2002. Dessa barn ingår dock inte i vår redovisning eller beräkningar. Barn till föräldralediga föräldrar
Från och med 1 januari 2002 infördes rätten för föräldralediga att behålla barnets plats i förskolan under en begränsad tid om 15 timmar per vecka. Antalet barn till föräldralediga i egen och enskild regi uppgår i de undersökta kommunerna under år 2002 till 3 344 barn vilket mot-
Uppföljning av maxtaxan inom barnomsorgen
Vistelsetider svarar cirka 2,7 procent av antalet barn i förskolan. Under år 2001 gav knappt hälften av kommunerna inte möjligheten för barn till föräldralediga att gå kvar i förskolan. Av de kommuner som gav föräldrarna möjlighet att behålla platsen fanns oftast någon form av begränsning i antalet timmar, antalet månader platsen fick behållas eller i mån av plats alltså om inte kö fanns till förskolan. 22 kommuner uppger att man inte har dessa barn registrerade på så sätt att man kan ange antalet barn separat. Detta innebär att antalet barn till föräldralediga är underskattat i de undersökta kommunerna. Om antagandet görs att alla de undersökta kommunerna hade registrerat sina barn till föräldralediga på samma sätt skulle antalet barn till föräldralediga varit cirka 5 300 barn. Ett statsbidrag utgår till kommunerna för barn till föräldralediga. Bidraget uppgår till 200 miljoner kronor per år. Barn till arbetslösa föräldrar
Under år 2001 infördes rätten för arbetslösa att behålla barnets plats i förskolan under en begränsad tid om 15 timmar per vecka. De flesta kommuner hade samma regler år 2001 som år 2002. Några kommuner har dock justerats eftersom antalet timmar som erbjöds föräldrarna har varit olika. Så har till exempel några kommuner gett föräldrarna möjlighet att ha platsen fler timmar per vecka förra året och minskat till 15 timmar per vecka i år. Andra kommuner har gjort tvärtom det vill säga de har en generösare timtid i år. Vid beräkning av vistelsetiden har dessa olikheter justerats för att materialet skall bli jämförbart. Statsbidrag på 150 miljoner utgick år 2001 och utgår från och år 2002 med 300 miljoner kronor per år.
Uppföljning av maxtaxan inom barnomsorgen
Skolverket – om vistelsetider
Skolverket gjorde hösten 1999 en undersökning om barnens vistelsetider. Undersökningen vände sig till föräldrarna. Den genomsnittliga vistelsetiden i kommunal förskola för barn i åldern 1–5 år var 31 timmar per vecka. I enskilda förskolor var den i genomsnitt en veckotimme längre och i familjedaghem en timme kortare. Skolbarnens genomsnittliga vistelsetid var knappt 17 veckotimmar i både kommunalt fritidshem och familjedaghem och en timme kortare i enskilt fritidshem. Spridningen var förhållandevis stor. Till exempel hade en tredjedel av förskolebarnen vistelsetider som var kortare än 20 eller längre än 40 veckotimmar. Vistelsetiderna var längst i storstäderna och förortskommuner och kortast i industri- och landsbygdskommuner. Ju yngre barnen var desto kortare tid tillbringar de i förskolan eller familjedaghemmet. De allra yngsta, ettåringarna, var i förskolan under i genomsnitt 29 veckotimmar , medan tre- fyra- och femåringarnas genomsnitt låg kring 31 timmar. I familjedaghemmen var vistelsetiden någon timme kortare för de flesta åldersgrupper. Skolverket gör också en jämförelse med 1996 och konstaterar att vistelsetiderna har ökat med ungefär en halvtimme i förskolan och upp till två veckotimmar i familjedaghemmen.
11
Maxtaxan har lett till något ökade vistelsetider vistelsetiden mäts som den tid som föräldern och kommunen kommit överens om. Varför mäter vi den överenskomna och inte den faktiska tiden? För att kunna planera verksamheten och veta hur mycket personal som behövs måste man veta hur länge barnen skall vara i förskolan eller fritidshemmet. Därför är den överenskomna tiden av större betydelse för kommunen. Om sedan barnet hämtas tidigare blir det inte billigare för kommunen. Det är troligt att det blir dyrare om barnen hämtas senare än överenskommet. Totalt var det 14 av de 84 kommunerna som inte kunde lämna underlag avseende antalet föräldralediga eller vars underlag ansågs vara bristfälligt varför vi valde att exkludera dessa kommuner i redovisningen om förändringen av vistelsetiderna. Vår uppmätta vistelsetid ligger på drygt 29 timmar per vecka under år 2001 och drygt 30 timmar per vecka år 2002. För åldersgruppen 1–2 år har vistelsetiden ökat från 28,6 till drygt 29,7 timmar per vecka medan vistelsetiden för 3–5 åringar har ökat från 29,8 till drygt 30,6 timmar per vecka. I 81 procent av kommunerna ökar vistelsetiderna medan de minskar i 9 procent. I resterande 10 procent av kommunerna är vistelsetiderna oförändrade. Tabell 8 • Andel kommuner som ökar, minskar eller har oförändrade vistelsetider, procent (antal inom parentes) Ökar Minskar Oförändrat Totalt
81% (57) 9% (6) 10% (7) 100% (70)
Källa: Svenska Kommunförbundet.
Ökningen är mellan 14 minuter och 4 timmar per barn och vecka. Minskningen ligger mellan 27 minuter och 2 timmar per barn och vecka. Sammantaget visar undersökningen att barnen i åldrarna 1 – 5 år går 50 minuter längre per vecka i genomsnitt i förskolan. Det motsvarar en ökning av vistelsetiden med knappt 3 procent. Se tabell 9. Vistelsetiderna har utvecklats olika mycket beroende på hur gammal barnet är. Den enskilt största ökningen ser vi för de allra yngsta barnen. I
12
Tabell 9 • Förändring av den genomsnittliga vistelsetiden 2001–2002 för olika åldrar Ålder 1 år 2 år 3 år 4 år 5 år 1–2 år 3–5 år Samtliga
Uppmätt förändring i tid + 1 tim 48 min + 40 min + 40 min + 56 min + 49 min + 61 min + 49 min + 50 min
Källa: Svenska Kommunförbundet.
genomsnitt stannar en ettåring nästan två timmar längre än vad de gjorde 2001. Det är en anmärkningsvärd ökning som inte kan härledas till en enskild kommuns utveckling. En förklaring till att just ettåringarna ökar så nämnvärt avspeglas i hur föräldrarnas tidigare relation till barnomsorgen sett ut. Vi tror att många av de föräldrar vars barn redan var inskrivna i barnomsorgen vid maxtaxans införande inte omedelbart förändrat sina tidigare vanor vad gäller behovet av barnomsorg. Detta behov var, som senare kommer att redovisas, i stor utsträckning knutet till en tidsrelaterad taxa och troligtvis av en dyrare barnomsorg. De nya barnen som har en lägre genomsnittlig vistelsetid än de lite äldre barnen går därför in på en längre överenskommen vistelsetid än vad de skulle ha gjort med en mer reglerad och dyrare avgift. I figur 2 redovisas vilka kommuner som ökat respektive minskat sina vistelsetider i förskolan. I Skolverkets rapport, som redovisades tidigare, är den genomsnittliga vistelsetiden för förskolebarn 1–5 år 31 timmar per vecka, vilket skiljer sig från vår redovisade uppgift. Detta beror antagligen på att Skolverkets rapport vänder sig till föräldrarna varför sannolikt en avrundning av timuppgiften har skett. Vår undersökning är därför mer detaljerad då vi mätt barnens inlagda schema. Även dåvarande taxemodell kan vara en orsak till att vistelsetiden är lägre år 2000 än 1999 eftersom flertalet kommuner hade timrelaterade taxor.
Uppföljning av maxtaxan inom barnomsorgen
Figur 2 • Vistelsetider, förändring per kommun
Minskar (7) Oförändrat (6)
maxtaxan i dess grundform. Det vanligaste avsteget från maxtaxans ursprungliga form är att kombinera den med tidsintervaller baserade på barnens vistelsetider.
Ökar (57)
Taxor år 2001
Källa: Svenska Kommunförbundet.
Taxor inom barnomsorgen nedan redovisar vi de olika typer av taxor som kommunerna tillämpade år 2001 respektive år 2002. Vår undersökning visar att de taxor som kommunerna använder sig av skiljer sig mycket åt kommuner emellan. Majoriteten av kommunerna i studien har valt att inte införa
År 2001 var ett taxesystem baserat på såväl föräldrarnas inkomster som barnens vistelsetider vanligast inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Systemet med kombinerad inkomst- och tidsrelaterad taxa var populärare inom förskoleverksamheten än inom skolbarnsomsorgen. 88 procent av kommunerna använde sig av det nyss nämnda systemet inom förskoleverksamheten, medan motsvarande siffra för skolbarnsomsorgen var 75 procent. Att enbart använda inkomsttaxa var däremot vanligare inom skolbarnsomsorgen än inom förskoleverksamheten. 12 procent av kommunerna tillämpade detta system inom skolbarnsomsorgen, medan endast 2 procent använde systemet inom förskoleverksamheten. Enhetstaxa och enbart tidsrelaterad taxa förekom bland ett fåtal av kommunerna i studien och två kommuner har dessutom valt en taxemodell som inte faller under någon av de ovanstående kategorierna. Tabell 10 nedan är en sammanställning av antalet kommuner som använde olika taxesystem år 2001 för förskoleverksamheten. Tabell 11 visar en sammanställning beträffande skolbarnsomsorgen. Taxor år 2002
När vi frågade kommunerna hur de har konstruerat sin nuvarande barnomsorgstaxa inom ramen för maxtaxan visade det sig att det är vanligast att tillämpa maxtaxan i kombination med tids-
Tabell 10 • Antalet kommuner som tillämpade olika taxesystem inom förskoleverksamheten år 2001 Inkomst- och tidsrelaterade taxa 74 kommuner
Enhetstaxa
Inkomsttaxa
Tidsrelaterad taxa
3 kommuner
2 kommuner
4 kommuner
Annat taxesystem 1 kommun
Källa: Svenska Kommunförbundet. Tabell 11 • Tabellen visar antalet kommuner som tillämpade olika taxesystem inom skolbarnsomsorgen år 2001 Inkomst - och tidsrelaterade taxa 63 kommuner
Enhetstaxa
Inkomsttaxa
Tidsrelaterad taxa
4 kommuner
10 kommuner
5 kommuner
Annat taxesystem 2 kommuner
Källa: Svenska Kommunförbundet.
Uppföljning av maxtaxan inom barnomsorgen
13
Analysen fortsätter intervaller inom förskoleverksamheten. 49 procent av de tillfrågade kommunerna gör detta. Inom skolbarnsomsorgen är det däremot vanligast att använda maxtaxan i dess grundform det vill säga utan avvikelser i form av till exempel tidsintervaller. 56 procent av kommunerna har valt att tillämpa maxtaxan inom skolbarnsomsorgen utan ändringar. Många kommuner har dessutom valt att införa lägre taxor för arbetslösa och föräldralediga och sammanlagt har 13 procent av kommunerna valt att göra denna avvikelse från maxtaxans grundmodell. 2 av de 84 tillfrågade kommunerna har inte uppgivit hur de har konstruerat sin aktuella maxtaxa. Tabell 12 och 13 nedan är sammanställningar över antalet kommuner som tillämpar olika taxesystem för förskoleverksamheten respektive skolbarnsomsorgen år 2002.
för att se att de effekter vi sett i denna undersökning står sig även framöver kommer vi att fortsätta att analysera och undersöka maxtaxans effekter. Under hösten planerar vi att genomföra ytterliggare en enkätundersökning.
Tabell 12 • Antalet kommuner som tillämpade olika taxesystem inom förskoleverksamheten år 2002 Maxtaxan i dess grundform
31 kommuner
med lägre taxor för arbetslösa och föräldralediga 7 kommuner
med tidsintervaller
40 kommuner
med tidsintervaller och med lägre avgifter för arbetslösa och föräldralediga 4 kommuner
Källa: Svenska Kommunförbundet.
Tabell 13 • Tabellen visar antalet kommuner som tillämpade olika taxesystem inom skolbarnsomsorgen år 2002 Maxtaxan i dess grundform
46 kommuner
med lägre taxor för arbetslösa och föräldralediga 10 kommuner
med tidsintervaller
25 kommuner
med tidsintervaller och med lägre avgifter för arbetslösa och föräldralediga 1 kommuner
Källa: Svenska Kommunförbundet.
14
Uppföljning av maxtaxan inom barnomsorgen
Bilaga • Förskola 1–5 år Kommun
Alingsås Alvesta Arvika Berg Bjurholm Borås Bromölla Båstad Dals–Ed Eksjö Emmaboda Eskilstuna Fagersta Falkenberg Gnesta Gnosjö Gotland Gällivare Halmstad Hammarö Haparanda Helsingborg Hjo Huddinge Håbo Hässleholm Järfälla Jönköping Kalmar Karlskoga Karlskrona Kristianstad Kristinehamn Kungsbacka Kungälv Landskrona Leksand Lidköping Ljungby Lomma Ludvika Luleå Lysekil Mölndal Mönsterås Norrköping Norrtälje Nynäshamn Olofström Pajala Piteå Salem Sigtuna Simrishamn Skurup Skövde Solna Sotenäs Strömstad Sunne Söderhamn
Inskrivna ht 2001* 1 369 647 898 241 82 4 021 413 399 172 537 316 3 661 372 1 726 313 486 2 151 644 3 357 659 313 4 738 278 4 366 1 033 1 789 2 696 4 852 2 412 1 161 2 390 2 953 835 3 196 1 534 1 507 567 1 445 1 061 898 935 2 805 488 2 508 490 5 075 1 931 965 445 184 1 486 764 1 917 482 535 1 866 2 041 322 351 477 937
Förändring i uppmätt antal barn vistelsetid i minuter/ barn o vecka 70 67 69 –58 8 0 75 45 18 62 33 123 44 101 23 32 282 179 247 79 23 206 26 229 63 322 173 –137 129 72 205 448 44 169 73 148 30 83 86 157 37 390 37 221 7 330 126 82 0 45 182 0 461 47 58 199 289 28 44 28 –13
76 – 43 – – – 63,5 –51 37 60 –45 – 51,5 70 90 14 – Ökar Ökar 61 225,5 90 106 14 Ökar –115,5 258 33 26 93 64 144,5 21,5 48 Ökar –74,5 83 104,5 Minskar 66 – Ökar – – 65 Ökar – – – 86 – – Ökar 44 – –27 Ökar Ökar 82 27 46
Uppföljning av maxtaxan inom barnomsorgen
Kommun
Inskrivna ht 2001*
Södertälje Sölvesborg Tanum Tidaholm Tjörn Tranemo Trollhättan Ulricehamn Umeå Uppsala Uppvidinge Vadstena Vännäs Värnamo Årjäng Åstorp Älmhult Älvkarleby Älvsbyn Ängelholm Örebro Örkelljunga Örnsköldsvik Summa
3 369 628 399 461 500 517 2 036 775 4 568 7 980 327 290 322 1 369 343 513 631 302 328 1 208 5 060 271 1 762 123 450
Riket
355 487
Förändring i uppmätt antal barn vistelsetid i minuter/ barn o vecka 241 127 24 52 70 33 198 72 20 0 29 10 37 170 11 60 –18 36 29 0 352 30 179 8408
27 – 16,5 24,5 – 43 24 36 45 – – –42 96,5 78 85,5 Ökar 20 95,5 109 – 80 58 19 51
Anm.: – = oförändrat eller ej lämnat svar. Ökar/minskar = för kommuner som svarat med förändring av vistelsetid per intervall redovisas enbart riktning, ej förändring i minuter. Källa: Skolverket.
15
Denna rapport är en del i Svenska Kommunförbundets uppföljning av maxtaxans effekter inom barnomsorgen.
I rapporten belyser vi de förändringar som skett i barnantalet och i barnens vistelsetider under perioden november 2001 till april 2002.
Rapporten kan hämtas hem från vår webbplats, www.svekom.se/ekonomi.
isbn 91-7289-095-9