7289-121-1

Kommunala framtider – en långtidsutredning om behov och resurser till år 

© Svenska Kommunförbundet, Finanssektionen,   Stockholm November  :a upplagan : --- : Jan Olsson Form & Illustration     : Elisabet Jonsson. : Mixi Print , Olofström.

Satt i Bembo och Futura.

Tryckt på Chromocard Linne  gr (omslag) och Multifine  gr (inlaga).

2

Kommunala framtider

Förord   finanssektion publicerar med jämna mellanrum analyser av kommunernas ekonomiska framtidsutsikter. I rapportserien Kommunernas ekonomiska läge redovisas två gånger per år en bedömning av den aktuella ekonomiska situationen i kommunerna och utvecklingen under de närmaste åren. Med jämna mellanrum har också mer långsiktiga analyser av behov och resurser för kommunal verksamhet publicerats.

Den här gången har förbundsledningen beställt en sådan långsiktig analys som underlag för förbundets kongress i april . Syftet är att utredningen ska fungera som ett underlag för en vidare diskussion om centrala framtidsfrågor som rör kommunernas ekonomi i ett mer långsiktigt tidsperspektiv – både inför förbundskongressen och i vidare kretsar under de närmaste åren.

Resultatet av det arbetet redovisas i denna bok.

Det huvudsakliga arbetet med denna långtidsutredning har bedrivits i en projektgrupp på finanssektionen. Gruppen har bestått av Henrik Berggren, Anders Brunstedt, Per-Lennart Börjesson, Marcus Holmberg, Anders Jonsson, Hans Olsson, Per Sedigh, Siv Stjernborg, Maj-Lis Åkerlund och Signild Östgren, samtliga från finanssektionen, samt Jonas Eriksson från utredningssektionen och Clas Olsson från förbundsledningen. Därutöver har ett stort antal personer på förbundets övriga sektioner bidragit med underlag och synpunkter.Vi vill också tacka alla utanför organisationen som lämnat värdefulla råd och synpunkter och i synnerhet då Ingemar Hansson, generaldirektör vid Konjunkturinstitutet och fil. dr. Nils Lundgren. Elisabet Jonsson, finanssektionen, har svarat för den grafiska formgivningen där Håkan Lindström har bidragit med värdefulla synpunkter.

Projektgruppen svarar själv för de analyser och slutsatser som presenteras.

Rapporten har således inte varit föremål för ställningstagande av förbundets politiska styrelse.

Stockholm i november  Per-Lennart Börjesson Projektansvarig

Kommunala framtider

3

Innehåll 1. Sammanfattning

5

2. Befolkningen Huvuddrag i den framtida utvecklingen Fruktsamheten Åldrandet och döden Invandring och utvandring 3. Arbetskraften

19 Kommunernas inkomster 19 Ökat välstånd och kortare arbetstider 21 Barnafödande, utbildning och arbete 24

4. Tre scenarier för samhällsekonomin Huvuddrag i den framtida utvecklingen Produktivitet, priser och löner Sysselsättning och arbetstider Den offentliga sektorn 5. Kommunernas ekonomi

33 33 36 37 38

43 Beräkningsförutsättningar 43 Utrymmet för verksamhet 47

6. Befolkning och behov Kommunernas nuvarande verksamhet Barnomsorg och utbildning Äldreomsorg Handikappomsorg De samlade behoven

51 52 54 56 59 60

Pengarna räcker inte Fler händer eller mer utbildad personal?

Kommunernas möjlighet att rekrytera personal Växa – och samtidigt krympa

61 61 64 65 69

7. Behov och resurser

8. Hur långt räcker skatterna?

4

11 12 13 16 17

75 Mer skattefinansiering kräver mer i skatt 76 Möjligheterna till effektiviseringar 78

Kommunala framtider

1. Sammanfattning    undgått någon att den offentliga sektorn i allmänhet och kommunerna i synnerhet står inför stora ekonomiska utmaningar i framtiden. Det överskuggande problemet är den förskjutning som sker i befolkningens åldersstruktur mot en ökad andel äldre. Statistiska centralbyrån () räknar med att det under de närmaste  åren sker en fördubbling av antalet invånare i åldern  år och äldre. Samtidigt beräknas befolkningen i yrkesverksam ålder förbli i stort sett oförändrad. För kommunernas del innebär det att kostnaderna för äldreomsorgen kommer att behöva öka i snabbare takt än vad skatteinkomsterna kan förväntas göra.

En förlängd livslängd och ett ökat materiellt välstånd är naturligtvis bra i sig, men följden kan bli att den service som idag finansieras med skatter med tiden upplevs som allt mer otillräcklig. Efterfrågan stiger och frågan är om skattepengarna, som ska finansiera tjänsterna, kan växa i samma takt.

Risken finns att brukarna, men också de förtroendevalda och de anställda med tiden blir alltmer missnöjda.

Denna långtidsutredning är avsedd att fungera som ett underlag för en vidare diskussion kring dessa och andra centrala framtidsfrågor som rör 1 • Sammanfattning

kommunernas ekonomi i ett långsiktigt tidsperspektiv. Den fråga vi i första hand försöker besvara är om de framtida resurserna i form av pengar och tillgänglig arbetskraft är tillräckliga för att kommunerna ska kunna fortsätta och tillhandahålla välfärdstjänster på samma nivå som idag, eller om vi gradvis måste vänja oss vid att den offentliga servicen blir sämre därför att vi är fler som ska dela på samma kaka. En annan fråga som diskuteras är om det går att höja skatterna ytterligare eller om behoven i framtiden måste finansieras på annat sätt.

Vi har avsiktligt valt ett mycket långsiktigt tidsperspektiv. Beräkningarna sträcker sig till år  och i vissa fall till och med till år . Ett skäl till att sträcka ut analysen så långt är att det tar mycket lång tid innan de förändringar i befolkningens sammansättning som vi vill belysa slår igenom fullt ut i kommunernas ekonomi och verksamhet.

På lång sikt räcker inte pengarna En slutsats i denna utredning är att kommunerna utan skattehöjningar på sikt kommer att få svårt att bibehålla den ambitionsnivå man har idag.Visserligen beräknas resurserna öka – åtminstone under

5

de närmaste två decennierna – men de demografiskt betingade behoven ökar på sikt än mer. Situationen blir särskilt besvärlig en bit in på -talet då antalet äldre ökar påtagligt. Kraftigt ökande behov av äldreomsorg innebär att de samlade behoven ökar mer än kommunernas resurser.

I vårt basscenario räknar vi med att de samlade behoven av kommunal verksamhet ökar med  procent mellan  och . Denna behovsökning ska jämföras med ett resurstillskott på drygt  procent. Gapet mellan resurserna och de med demografin framskrivna behoven uppgår därmed till närmare  procent (se diagram).

Behov och resurser i basscenariot år 2000–2050 Index 2000 = 100 Behov

Resurser

115

Index

110

105

100 2000

2010

2020

2030

2040

2050

Källa: Svenska Kommunförbundet.

Den förhållandevis dystra bild som framträder i beräkningarna är inte resultatet av påtagligt pessimistiska antaganden om de faktorer som styr utvecklingen av kommunernas ekonomi framöver. I flera viktiga avseenden har vi tvärtom valt att räkna optimistiskt, bland annat vad gäller kommunernas framtida intäkter: • De generella statsbidragen till kommunerna förutsätts utvecklas på samma sätt som skattebasen. Det innebär ett påslag motsvarande  miljarder kronor årligen.

6

• Avkastningen på aktier och räntebärande instrument överstiger med bred marginal tillväxten i produktionen, vilket bidrar till att pensionsinkomsterna och därmed kommunernas skattebas stärks.

• De arbetstidsförkortningar som i framtiden genomförs är, vid en historisk jämförelse, relativt måttliga.

Kommunerna förutsätts också kunna anställa den personal som krävs utan att de relativa lönerna behöver ändras. På sikt krävs allt mer personal för att behoven av bland annat äldreomsorg ska kunna klaras. Denna expansion ska ske på en arbetsmarknad som i övrigt krymper. Det är inte självklart att kommunerna kan öka sin andel av de sysselsatta utan att de kommunanställdas relativa löner måste ändras. En relativ höjning av de kommunanställdas löner innebär att den kommunala verksamheten blir dyrare än vad vi i denna långtidsutredning har utgått från. De finansiella möjligheterna att få resurser och behov att gå ihop blir då naturligtvis än sämre.

I åtminstone ett avseende har vi valt att utgå från ett antagande som måste betraktas som försiktigt eller rentav pessimistiskt: Produktiviteten i den offentliga sektorn antas vara oförändrad under hela beräkningsperioden. Det betyder att man inte kan få ut mer av insatta resurser i den offentliga sektorn. Mer verksamhet kräver mer resurser i form av pengar och personal. En konsekvens av detta antagande är att äldreomsorg och annan kommunal verksamhet gradvis blir ”dyrare” i förhållande till andra nyttigheter. Eftersom kommunernas verksamhet i huvudsak finansieras med skatter får antagandet om en oförändrad produktivitet också till följd att det som regel krävs skattehöjningar för att en mer omfattande eller bättre kommunal service ska kunna erbjudas. Tillväxten i ekonomin i stort skapar inget utrymme för mer kommunal service.

Kommunala framtider

Också i två andra avseenden har vi räknat på ett sätt som måhända kan uppfattas som pessimistiskt eller överdrivet försiktigt. Det gäller barnafödandet och utbildningen. I debatten om välfärdens framtida finansiering har såväl ett ökat barnafödande som mer och bättre utbildning förts fram som tänkbara botemedel mot de finansieringsproblem som skisserats ovan. Med ett högre barnafödande minskar på sikt de problem med försörjningsbördans utveckling som väntar oss framöver. Fler personer i förvärvsaktiv ålder finns till hands för att försörja det växande antalet äldre i befolkningen.

Mer utbildning antas ge en högre tillväxt i ekonomin som helhet och därmed en bättre bas för välfärdens finansiering.

Vårt basscenario bygger på förhållandevis försiktiga antaganden i dessa avseenden. Barnafödandet ligger kvar på en låg nivå (, barn per kvinna) och andelen studerande i yrkesverksam ålder stabiliseras, det vill säga fortsätter inte att öka.

För att belysa betydelsen av dessa båda faktorer – barnafödandet och utbildningen – har vi konstruerat två alternativa scenarier som bygger på en annorlunda utveckling när det gäller barnafödandet och satsningarna på utbildning. I barnscenariot ligger det långsiktiga barnafödandet på , barn per kvinna jämfört med , i basscenariot. I utbildningsscenariot fortsätter andelen studerande i yrkesverksam ålder att växa.

Beräkningarna visar att vare sig ett ökat barnafödande eller en förstärkt utbildningssatsning utgör några enkla lösningar på de finansiella problem som de offentliga välfärdstjänsterna står inför. Effekterna är för kommunernas del snarare de motsatta. Ett ökat barnafödande leder i första hand till större krav på resurser i barnsomsorgen och skolan, vilket på kort sikt skärper finansieringsproblemen. En för1 • Sammanfattning

Befolkningen i olika åldersgrupper år 2000–2050 Tusentals personer 10 000

Summa

8 000

Tusentals personer

Fler barn och mer utbildning utgör inga enkla lösningar

6 000

20– 64 år

4 000

0–19 år 2 000

65 – år 0 2000

2010

2020

2030

2040

2050

Anm.: Barnafödandet är i de övre kurvorna , barn per kvinna och i de nedre kurvorna , barn per kvinna. De övre kurvorna är identiska med Statistiska centralbyråns officiella befolkningsprognos .

Källa: .

stärkt utbildningssatsning leder till att färre personer deltar i arbetskraften och att basen för den kommunala beskattningen därmed utvecklas sämre. På lång sikt förbättras utfallet något, men de positiva effekterna av fler födda barn och mer utbildning förblir ändå otillräckliga i förhållande till de långsiktiga utmaningar som kommunerna ställs inför. År  uppgår gapet mellan resurserna och de med demografin framskrivna behoven till , procent i barnscenariot och drygt  procent i utbildningsscenariot. Det kan jämföras med ett gap på knappt  procent i basscenariot. Kommunernas möjligheter att fortsätta tillhandahålla välfärdstjänster på samma nivå som idag framstår således som ännu sämre i barn- och utbildningsscenariot än de gör i vårt basscenario.

I beräkningarna förutsätts kommunernas resurser fördelas i förhållande till hur de relativa behoven av olika verksamheter utvecklas. Ett lågt bar-

7

nafödande innebär att resurser på sikt kan frigöras från barnomsorg och skola till förmån för växande behov av äldreomsorg. I vårt basscenario (och utbildningsscenariot) förutsätts de växande behoven av äldreomsorg till betydande del klaras genom resursöverföringar från andra verksamheter. I verkligheten är en sådan flexibilitet inte självklar. Flera faktorer kan komma att försvåra en dylik resursomfördelning. Om inte dessa omfördelningar kan komma till stånd blir bilden av basscenariot dystrare och då framförallt för äldreomsorgens del.

Även statens kaka är knapp De skatteintäkter som kommunerna i utgångsläget förfogar över räcker inte för att finansiera hela kommunens verksamhet. Till viss del finansieras kommunernas kostnader med statsbidrag som saknar varje form av automatisk uppräkning medan merparten av kommunernas kostnader växer i takt med löneökningarna. För varje år som går räcker statsbidragen till allt mindre verksamhet.

De införda maxtaxorna i barn- och äldreomsorgen får liknande konsekvenser. I och med att kommunerna inte får höja taxorna i takt med kostnaderna kommer avgifterna till dessa verksamheter att gradvis minska i betydelse som finansieringskällor. Det blir även i detta fall allt svårare att med tiden få intäkter och kostnader att gå ihop.

I våra beräkningar förutsätts de generella statsbidragen på sikt utvecklas på samma sätt som skattebasen, vilket innebär en nominell men också real ökning av statsbidragens värde. De specialdestinerade statsbidragen antas samtidigt utvecklas på samma sätt som de kostnader som bidragen är avsedda att finansiera. Beräkningsantagandena innebär att staten gradvis ökar på de reella resurstillskotten utan åtföljande krav om nya åtaganden. Om istället de generella statsbidragen antas nominellt oförändrade skulle kommunernas verksamhet begrän-

8

sas med  procent i förhållande till vår baskalkyl för år . Även gapet mellan resurserna och de med demografin framskrivna behoven skulle i motsvarande grad öka.

De samhällsekonomiska beräkningar som gjorts indikerar att det finns ett utrymme för staten att höja statsbidragen på det sätt som vi har räknat med utan att statens budgetbalans hotas eller statliga skatter måste höjas. För ytterligare statsbidragshöjningar över denna nivå krävs att staten drar ner på andra åtaganden, höjer skatterna eller låter statsskulden växa.

Det bör understrykas att storleken och sammansättningen på statens utgifter mycket väl kan bli en annan än vad vi har räknat med. Internationaliseringen kan framtvinga sänkningar av statliga skatter som momsen, förmögenhetsskatten, samt olika punkt- och kapitalinkomstskatter. Sådana skatteförändringar hotar att begränsa statens samlade utgifter. På  års sikt är det också möjligt att beslut kan tas som medför påtagligt ökade statsutgifter på andra områden än de som kommunerna svarar för. Utrymmet för framtida statsbidragshöjningar kan därför bli väsentligt mindre än vad vi har utgått från.

I detta sammanhang finns också anledning att ifrågasätta det antagande som gjorts om att staten gradvis tilldelar kommunerna större resurser utan att något krävs i gengäld. En sådan fördelning mellan generella och specialdestinerade statsbidrag är inte i samklang med de senaste årens utveckling där statliga resurstillskott till betydande del har villkorats.

Är en oförändrad servicenivå långsiktigt hållbar?

Vi har i denna utredning prövat i vilken grad kommunerna kan klara nuvarande åtaganden också i framtiden. Beräkningsutfallet kan knappast betecknas som positivt trots att en rad optimistiska antaKommunala framtider

ganden gjorts. Att pröva i vilken grad kommunerna i en avlägsen framtid har möjlighet att tillhandahålla samma service som idag måste dock betraktas som en ganska försiktig utgångspunkt. Det är, av olika skäl, tveksamt om framtidens medborgare nöjer sig med den service vi idag är vana vid.

Stigande inkomster och en gradvis ökad materiell levnadsstandard kan mycket väl leda till att kraven på kommunerna ökar. Så har fallet varit förr. Under de närmaste  åren beräknas hushållens privata konsumtion fördubblas i reala termer räknat per invånare. En del av den efterfrågeökning som de stigande inkomsterna gör möjlig kommer sannolikt att riktas mot sådana tjänster som kommunerna idag tillhandahåller.

En sådan utveckling leder till ett svårt långsiktigt dilemma. För att konsumtionsvolymen av alla slags nyttigheter – skattefinansierade och privatfinansierade – ska kunna växa i samma takt krävs endera fortgående skattehöjningar eller en ökad avgiftsfinansiering.

Detta kan vid första anblicken verka som en obegriplig paradox. Om oförändrade skattesatser tas ut på stadigt växande arbetsinkomster växer ju skattebeloppet i samma takt som dessa inkomster. Då borde väl skatteinkomsterna räcka till en tillväxt i den skattefinansierade produktionen som motsvarar tillväxten i de inkomster på vilka skatten tas ut? Att svaret på den frågan är nej beror på att priserna på de skattefinansierade tjänsterna ökar i snabbare takt än priserna på de privatfinansierade nyttigheterna.

Skälet till dessa skillnader i prisutveckling är att förutsättningarna till produktivitetstillväxt (det vill säga möjligheterna att öka produktionen vid en given arbetsinsats) är olika.

I denna utredning har en kompletterande framtidsberäkning gjorts med utgångspunkt från att den skattefinansierade produktionen av tjänster växer i samma takt som . Liksom i övriga beräkningar antas produktiviteten i den offentliga sektorn oförändrad. På lång sikt ger denna beräkning upphov till skattehöjningskrav som är orimliga. Hundra år fram i tiden skulle den kommunala skatte1 • Sammanfattning

satsen (inklusive landstingsskatten) behöva vara  procent att jämföra med dagens dryga . Detta är av många skäl en orimlig utveckling. Ett är att de höga skatterna skulle ha negativa effekter på människors arbetsvilja och därmed sysselsättningen, vilket i sig omintetgör förutsättningen i kalkylen.

Enligt samma kalkyl skulle sysselsättningen i den offentliga sektorn på hundra år behöva stiga från dagens knappa  procent till  av den totala sysselsättningen.

En kritisk fråga för vårt resonemang är om produktivitetsutvecklingen i den skattefinansierade verksamheten verkligen är obefintlig? Vi vet egentligen inte mycket om detta. Möjligen missleds vi av den beräkningskonvention som används i de officiella nationalräkenskaperna. Produktivitetstillväxten sätts där lika med noll, just därför att den är så svår att mäta. Om framtiden vet man naturligtvis ännu mindre. Förutsättningar kan finnas för att en positiv produktivitetsutveckling ska kunna äga rum. Förutsättningarna är säkert också mycket olika inom olika områden, bäst antagligen där direktkontakt mellan människor inte utgör det enda eller viktigaste inslaget i verksamheten.

En förbättrad produktivitet kan underlätta för kommunerna att möta de ökningar av behov som de framtida förändringarna i befolkningens ålderssammansättning medför. Det är dock knappast möjligt att med hjälp av ökad produktivitet (och/ eller höjda skatter) få den skattefinansierade produktionen att växa i samma takt som den privatfinansierade. I så fall krävs att produktiviteten i kommunerna förbättras med drygt , procent per år.

En sådan produktivitetsökning är knappast möjlig.

Den skulle innebära att samma uppgifter kan utföras med mindre än hälften så mycket personal om  år. Slutsatsen måste därför bli att de tjänster som idag i huvudsak finansieras skattevägen i ökande grad måste finansieras på annat sätt om produktionen av dessa tjänster ska kunna öka i samma takt som produktionen och efterfrågan i stort.

9

10

Kommunala framtider

2. Befolkningen   scenarier som presenteras i denna rapport baseras på prognoser för den framtida befolkningen i olika åldrar. Utgångspunkt är Statistiska centralbyråns () befolkningsprognos, som i genomarbetat utförande presenteras vart tredje år, senast år  avseende åren fram till år . Prognosen revideras varje år med hänsyn till den senaste utvecklingen och om det kommit fram ny information om sådant som har betydelse på längre sikt. Det är i huvudsak tre faktorer som bestämmer den framtida befolkningen: • barnafödandet • livslängden • in- och utvandringen.

Kostnaderna för den kommunala verksamheten är starkt beroende av dels antalet äldre i befolkningen, dels antalet barn och ungdomar. Förändringar i barnafödandet är en faktor som på ganska kort sikt kraftigt påverkar kommunernas ekonomi.

Detta är ett av motiven för att arbeta med två olika scenarier för den framtida utvecklingen av barnafödandet.

Ett annat motiv är att det finns skilda uppfattningar, både inom Sverige och internationellt, om hur hög fruktsamheten kommer bli. Vidare finns ett

2 • Befolkningen

starkt intresse för de politiska möjligheterna att påverka barnafödandet. I detta kapitel återfinns därför en jämförelsevis fyllig diskussion av de faktorer som kan tänkas påverka fruktsamheten.

I basscenariot antar vi att fruktsamheten kommer att bli , barn per kvinna under hela perioden fram till år . Det motsvarar ett av de fyra scenarier som  räknade med i sin senaste stora genomgång år , närmare bestämt det näst lägsta. :s eget huvudalternativ var det närmast högre, , barn per kvinna. Det senare är vår utgångspunkt i barnscenariot. I utbildningsscenariot är barnafödandet, liksom befolkningsprognosen i övrigt, samma som i basscenariot.

I fråga om medellivslängden använder vi :s huvudalternativ i samtliga scenarier. Detta innebär en fortsatt ökning av medellivslängden fram till år  – med inte fullt  år för män och kvinnor i genomsnitt från nuvarande cirka  år. :s huvudalternativ använder vi också för in- och utvandringen, innebärande ett invandringsöverskott på   personer årligen.  har höjt antagandet från   personer sedan den senaste mer genomarbetade prognosen år .

11

Trots att antagandet om nettoinvandringen dragits upp i de senaste årens befolkningsprognoser blir resultatet, i basscenariot, att befolkningen i de förvärvsaktiva åldrarna börjar minska från omkring . I barnscenariot uteblir denna minskning i stort sett.

Diagram 2.1 • Försörjningskvoter för äldre och för barn och ungdomar, åren 2000–2050 Äldre 65 – år 50

12

Barnscenariot

45 40 35

Försörjningsbördan ökar

30 25 2000

2010

2020

2030

2040

2050

Barn o ungdomar 0–19 år 50

Basscenariot

Barnscenariot

45

Kvot

40 35 30 25 2000

2010

2020

2030

2040

2050

2030

2040

2050

Totalt 90 85

Basscenariot Barnscenariot

80

Kvot

Antalet äldre i befolkningen kommer att stiga kraftigt. I dag finns det knappt  personer i åldern  år och äldre per  personer i den förvärvsaktiva åldern – år. Antalet stiger till närmare  fram till år  (se diagram .). I barnscenariot, där den förvärvsaktiva befolkningen så småningom påverkas i positiv riktning, blir ökningen något mindre dramatisk.

Försörjningsbördan, eller försörjningskvoten, för barn och ungdomar (med samma typ av beräkning) faller däremot i basscenariot. Nedgången äger framförallt rum under perioden fram till år .

Detta innebär en lättnad för den kommunala kostnadsutvecklingen. Även i barnscenariot, där fruktsamhetstalen stiger, finns en antydan till en sådan lättnad, fast här bara tillfällig. Lättnaden beror på de låga födelsetal som redan har rått ett antal år, och som medför små barn- och ungdomskullar under ganska många år ännu. Sett över hela det kommande halvseklet blir dock försörjningskvoten för barn och ungdomar ungefär oförändrad jämfört med dagsläget.

Från rent befolkningsmässiga synpunkter gäller för båda scenarierna – särskilt för basscenariot – att de närmaste – åren blir en period med förhållandevis liten tillväxt i kostnadsbelastningen från de åldersgrupper som väger tungt för kommunerna.

Därefter blir behoven av äldreomsorg alltmer betungande. Den samlade försörjningskvoten (det vill säga summan av barn, ungdomar och äldre per  personer i åldern – år) stiger i båda scenarierna. Uppgången blir störst i barnscenariot till följd

Basscenariot

Kvot

Huvuddrag i den framtida utvecklingen

75 70 65 2000

2010

2020

Anm.: Försörjningskvoterna har definierats som antalet äldre respektive barn och ungdomar per  personer i åldern  –  år.

Källa: .

Kommunala framtider

av en på sikt väsentligt högre försörjningskvot för barn och ungdomar.

Med början omkring år  planar kurvan över försörjningskvoten för de äldre ut – den faller till och med något i barnscenariot. I det senare scenariot blir ju befolkningen i åldern – år (kvotens nämnare) efterhand större.

et större förvärvsaktiv befolkning att den högre försörjningsbördan för de fler barnen uppvägs.

Skillnaden mellan bas- och barnscenariots totala försörjningskvoter (antal barn, ungdomar och äldre per  personer i åldern – år) när tidsperspektivet sträcks ut till år  blir följande: 2001

0

2050

–2,8

Bortom år 2050

2010

–2,2

2060

+0,6

2020

–5,5

2075

+2,1

2030 2040

–5,1 –4,1

2100

+1,3

Att ökningen i försörjningsbördan för äldre avtar under -talet är bara tillfälligt. Oavsett hur utvecklingen av medellivslängden bortom år  blir, kommer en kraftig ökning i försörjningskvoten att ske under -talets lopp, i och med att de stora barnkullarna födda kring  fyller  år.

Diagrammens slutår , och utvecklingen under decenniet fram till dess, ger därför ett missvisande positivt intryck av försörjningsläget. Ännu längre fram, på -talet, sker sedan återigen en dämpning, när de senaste årens små födelsetal börjar återverka på antalet äldre i befolkningen. Huruvida ökningen i försörjningskvoten för de äldre stabiliseras eller fortsätter sin uppgång under seklets senare del beror på medellivslängdens utveckling. Fortsätter den att öka, kommer kurvans stigande trend att bestå, periodvis långsammare, periodvis snabbare. Osäkerheten blir naturligtvis synnerligen stor när det gäller en så avlägsen framtid.

Viktigt är dock att påpeka att den samlade försörjningskvoten – för barn, ungdomar och äldre – till slut blir lägre i barnscenariot än i basscenariot. Vi har låtit  göra förlängda framskrivningar av scenarierna – fram till år  – även fortsättningsvis med födelsetalen , respektive , barn per kvinna. Enligt dessa beräkningar kommer den totala försörjningskvoten att i slutet av -talet bli lägre i barnscenariot än i basscenariot. Det är således först efter en sådan förlängning som diagrammets kurvor byter plats. Det tar lång tid innan högre födelsetal resulterar i så myck-

2 • Befolkningen

I den förlängda framskrivningen har antagits att dödligheten i olika åldersgrupper minskar i en avtagande takt, så att medellivslängden efter år  upphör att öka. Om detta antagande är riktigt eller ej har inte så stor betydelse för den redovisade skillnaden mellan scenarierna.

Fruktsamheten Barnafödandet i Sverige är sedan några år rekordlågt. Fruktsamheten har efter ett bottenläge på , barn per kvinna under åren –  bara stigit obetydligt, till knappt , år . Kring år  var talet tillfälligtvis över  (se diagram . på sidan ). Med bestående födelsetal på den nuvarande nivån kommer den svenska befolkningen att minska på lång sikt, om det inte sker en invandring som kompenserar för det låga antalet inhemskt födda barn. Födelsetalen fortplantar sig med  års eftersläpning till befolkningsantalet i den förvärvsaktiva åldern. Det är inte bara det totala antalet framtida förvärvsarbetande som påverkas. Även arbetskraftens genomsnittsålder stiger om antalet nytillträdande på arbetsmarknaden så småningom blir litet. Ålderspensionärerna är den grupp som sist kommer att antalsmässigt påverkas av det låga barnafödandet. Detta sker inte förrän efter mitten av detta sekel.

13

Diagram 2.2 • Summerad fruktsamhet, åren 1950–2001 Barn per kvinna 2,6

Barn per kvinna

2,4 2,2 2,0 1,8 1,6 1,4 1950

1960

1970

1980

1990

2000

Anm.: För en definition av begreppet summerad fruktsamhet, se den följande faktarutan.

Källa: .

en i födelsetalen under -talet och babyboomen kring  mest berodde på utbyggnaden av bland annat föräldraförsäkringen och barnbidragen eller på den ekonomiska optimism som just då präglade samhället. Sverige hade omkring  både den lägsta arbetslösheten i Västeuropa och de högsta födelsetalen. Att den snabbt försämrade arbetsmarknaden i början av -talet därefter kom att påverka födelsetalen kraftigt nedåt är troligt. Några familjepolitiska försämringar av större betydelse föregick inte nedgången.

Den förbättring av konjunkturen som ägde rum under -talets slut har ännu inte medfört någon stor ökning i fruktsamheten, även om det är viktigt att påpeka att arbetsmarknadsläget, särskilt för yngre människor, fortfarande är sämre än det var under åren kring . I ett långt tillbakablickande perspektiv har fruktsamhetstalen fallit både i Sverige och i det övriga Västeuropa (se tabell .).

Visserligen har det, trots de starka variationerna i den årliga summerade fruktsamheten hittills visat

Från strikt kommunalekonomisk synpunkt är fortsatt små barnkullar fördelaktigt under lång tid framåt. Det blir förhållandevis små kommunala kostnader, reTabell 2.1 • Summerad fruktsamhet i några länder, åren 1960–1999 dan nu för barnomsorgens del Barn per kvinna och snart också för grund- och Nivå Förändringar gymnasieskolan. Det är först 1999 60–70 70–80 80–90 90–99 60–99 efter år  som de negativa konsekvenserna ger sig till Belgien 1,6 0,0 –0,6 –0,1 0,0 –1,0 känna – i form av svagare tillDanmark 1,7 –0,6 –0,4 0,1 0,0 –0,9 växt i skatteunderlaget och för Finland 1,7 –0,9 –0,1 0,2 –0,1 –1,0 möjligheterna att rekrytera Frankrike 1,8 –0,2 –0,5 –0,2 0,0 –0,9 personal.

Grekland 1,3 0,2 –0,2 –0,6 –0,1 –0,9

Många orsaker bakom fruktsamhetens variationer Det är inte lätt att formulera ett välgrundat antagande om det framtida svenska barnafödandet. Fruktsamhetens utveckling har påverkats starkt av såväl kortsiktigt som långsiktigt verkande faktorer. Det är svårt att säkert avgöra om uppgång-

14

Italien

1,2

0,0

–0,8

–0,3

–0,1

–1,2

Nederländerna

1,7

–0,5

–1,0

–0,1

0,0

–1,4

Norge

1,8

–0,4

–0,7

0,2

–0,1

–1,1

Spanien

1,2

..

–0,7

–0,8

–0,2

..

Storbritannien

1,7

–0,3

–0,5

–0,1

–0,1

–1,0

Tyskland

1,4

–0,4

–0,4

–0,1

–0,1

–1,0

Österrike

1,3

–0,4

–0,6

–0,2

–0,2

–1,4

Sverige 1,5 Genomsnitt för ovanstående länder 1,5

–0,3

–0,2

0,3

–0,6

–0,7

–0,3

–0,5

–0,1

–0,1

–1,0

Källa: .

Kommunala framtider

sig att de flesta generationer kvinnor som fötts i Sverige sedan omkring år  i genomsnitt har fått ungefär  barn när de genomgått sin fruktsamma period (se faktaruta ” Om fruktsamhetstal” på sidan ). Det är kvinnor födda runt  som haft den lägsta fullbordade fruktsamheten, cirka , barn. Senare generationer har fött runt  barn, även de kvinnor som föddes så sent som på -talet. De kvinnor som föddes till exempel år  har dock av allt att döma bara teoretiska utsikter att hinna med detta genomsnittliga barnantal. Barnafödandet bland yngre kvinnor har under senare år blivit mycket lågt och medelåldern vid det första barnets födelse har stigit. Idag är  procent av trettioåriga kvinnor fortfarande barnlösa, att jämföra med  procent vid början av -talet. Detta återspeglar de allt längre utbildningstiderna och att både kvinnor och män vill etablera sig ordentligt på arbetsmarknaden innan de skaffar barn.

Härigenom ökar naturligtvis sannolikheten för att det bara blir ett barn, eller inget alls.

För hundra år sedan var barn fortfarande ett sätt för människor att trygga sin försörjning på äldre dagar. Utvecklingen har sedan gått till en situation där barn tvärtom är ett ekonomiskt åtagande och ett risktagande, att väga mot den glädje och tillfredsställelse de ger. Det blir kanske vanligare att kvinnor inte alls får barn. I båda de scenarier som används i denna rapport är den långsiktiga konsekvensen att även den fullbordade fruktsamheten kommer att bli lägre än  barn per kvinna.

Två scenarier Fruktsamhetstalen kommer i framtiden att fortsätta att variera uppåt och nedåt, med konjunkturer och annat. Frågan är runt vilken långsiktig nivå det kommer att ske. Detta beror delvis på vilken typ av arbetsmarknad som fortsättningsvis kommer att utvecklas; om trenden mot hårdare effektivitetskrav och lösare anställningsformer vi sett under det senaste decenniet kommer att bestå, eller om den 2 • Befolkningen

kommer att vändas. Livsstilsfaktorer, i viss mån kopplade till utvecklingen på arbetsmarknaden, kommer också att inverka.

Osäkerheten om den framtida fruktsamheten återspeglar sig väl i de fyra alternativa scenarier fram till år  som Statistiska centralbyrån, , använde i sin senaste mer genomarbetade befolkningsprognos, presenterad i slutet av år . I det högsta alternativet utgick man från att fruktsamheten relativt snabbt skulle öka till två barn per kvinna. I den andra extremen antogs en nedgång till den nivå som i genomsnitt rått under de senaste  åren i bland annat Tyskland. Mellan extremerna hade  dels alternativet att fruktsamheten stannar på ungefär den nuvarande nivån, eller , barn per kvinna, dels att den drar sig upp till , barn per kvinna, en nivå som antas nås år .

Det sistnämnda var :s huvudalternativ, vilket har behållits i de två uppföljningar av prognosen som  hittills gjort.

Vi har som underlag för kalkylerna valt två scenarier. Basscenariot motsvarar det lägre av :s två mellersta alternativ, det vill säga , barn per kvinna. I ett högre alternativ, barnscenariot antas fruktsamheten öka till , barn per kvinna. Det överensstämmer alltså med :s huvudalternativ.

Barnscenariot förutsätter i och för sig inte några reformer i stimulerande riktning på familjepolitikens eller socialförsäkringens område. Däremot förutsätts att attityderna i samhället och på arbetsmarknaden förändras i en riktning som är gynnsam för familjebildning och för möjligheterna att förena arbetsliv och barn. Mer konkret betyder detta bland annat ökad flexibilitet från arbetsgivarnas sida vad gäller arbetstidernas längd och deras förläggning. Barnscenariot innebär ett starkare intresse särskilt från papporna och deras arbetsgivare för frågor som anknyter till barnen – att de ”mjuka” frågorna ökar i vikt.

15

Få länder har lika hög medellivslängd som Sverige. Tendensen till ökad livslängd är När man säger att fruktsamheten var , barn per kvinna år , är dock i det närmaste global. detta egentligen en typ av prognos.Talet anger det genomsnittliga anLivslängdens ökning har att götalet barn en kvinna, som år  inträder i den fruktsamma perioden, ra med ökat välstånd generellt kommer att få om hennes fruktsamhet blir lika med den fruktsamhet sett, men de viktigaste skälen som kvinnor i olika åldrar hade just detta år. År  födde sextonhar i detalj skiftat betydligt åriga kvinnor i genomsnitt , barn, sjuttonåriga , barn etc. under olika tidsperioder. MeHögst sådan åldersspecifik fruktsamhet hade -åriga kvinnor, nämlidicinska och andra framsteg gen , barn per kvinna. För -åriga kvinnor var talet åter nere i har inverkat starkt genom att ,. Om man summerar alla de åldersspecifika fruktsamhetstalen erminska risken för att dö i relahåller man den summerade fruktsamheten, i detta fall talet ,. tivt unga år. Detta återspeglas i Fruktsamheten måste överstiga  (eller en aning mer eftersom vistabell . av den stora skillnasa individer dör innan de fortplantat sig färdigt) – för att samhällets beden under andra hälften av folkning inte ska minska på lång sikt, om inte nettoinvandring sker el-talet mellan förändringler livslängden kontinuerligt stiger. en i medellivslängden räknat Den summerade fruktsamheten kan, eftersom den räknas på tvärfrån födseln och förändringen i snittsdata för endast ett år, variera snabbt och kraftigt uppåt och nedden återstående medellivslängåt. Skulle en fjärdedel av kvinnorna senarelägga sitt barnafödande ett den vid  års ålder. (Se faktaår jämfört med föregående års fruktsamhetsmönster, beroende på till ruta ”Om medellivslängd” på exempel konjunkturläget eller för att ”tajma” en familjepolitisk försidan .) ändring, faller den summerade fruktsamheten med en fjärdedel, till exEn berättigad fråga är varför empel från , till ,. Om det verkligen bara är fråga om en senareman ska räkna med successivt läggning, stiger talet snart till , igen. Om man i efterhand mäter lägre takt i medellivslängdens kvinnornas fullbordade eller kohortvisa [se nästa faktaruta] fruktsamökning, vilket är vad :s het, visar det sig att de fått i genomsnitt  barn, trots senareläggningen.

Skälet till att man oftare studerar den summerade, tvärsnittsbaserade, prognos innebär. En avtagande fruktsamheten är att den fullbordade framkommer med så lång efterökningstakt har emellertid resläpning. De yngsta kvinnor, som man idag någorlunda fullständigt dan kunnat iakttas under kan beräkna den fullbordade fruktsamheten för, föddes i slutet av talets lopp i flera länder som -talet. idag ligger i tätposition, däribland Sverige. Den ökning i medellivslängden som skett har till stor del berott på minskade dödsrisker bland Åldrandet och döden yngre och medelålders, en process som ju inte kan fortgå i oförminskad takt hur länge som helst.

Människans livslängd har ökat oavbrutet så länge Att i detalj specificera de förutsättningar som Sverige haft befolkningsstatistik, det vill säga sedan ligger bakom den nu aktuella prognosen av me-talets mitt. Medellivslängden är nu ungefär dellivslängden går inte, men ökningen förutsätter  år. Fram till år  ansluter vi oss i samtliga scegivetvis en fortsatt utveckling på det medicinska narier till huvudalternativet i :s befolkningsfältet och på andra områden av betydelse för folkprognos, vilket innebär en ytterligare höjning på hälsan.  pekar särskilt på de så kallade livsstilscirka  år. faktorerna, vilka för framtiden kan tänkas ge både Om fruktsamhetstal

16

Kommunala framtider

Tabell 2.2 • Förändringar i återstående medellivslängd, åren1950–2050 Antal år 1950–2000

2000–2050

Vid födseln – män

7,8

5,5

– kvinnor

9,6

4,4

– båda könen

8,7

4,9

– män

3,0

3,8

– kvinnor

5,4

3,4

– båda könen

4,2

3,6

Vid 65 års ålder

Anm.: För definition av återstående medellivslängd, se faktarutan ”Om medellivslängd”.

Källa: .

positiva och negativa bidrag. De senaste decennierna har flera gynnsamma förändringar skett: rökningen har minskat, medvetenheten om kostens och motionens betydelse för hälsan har ökat. Några orosmoln tornar dock upp sig. Rökningen ökar igen bland kvinnor, allt fler blir överviktiga (inte minst barn) och stressmomenten inom arbete och familj kan ha ökat.

Av betydelse för inte minst äldreomsorgskostnaderna är att den höjda medellivslängden inte har inneburit att lika många år med stora vårdoch omsorgsbehov lagts till livet i dess slutskede. Även starttidpunkten för den oundvikliga period av sjuklighet som föregår döden har skjutits uppåt i åldrarna. Betydelsen av detta diskuteras närmare i kapitlet om de framtida behoven av kommunernas verksamhet, kapitel .

2 • Befolkningen

Invandring och utvandring Slutligen påverkas den framtida befolkningens storlek av in- och utvandringen. Alltsedan andra världskriget har invandringen till Sverige varit större än utvandringen, bortsett från några enstaka år. I genomsnitt har det rört sig om nettotillskott av cirka   personer per år, men med mycket stora årliga variationer och även mellan de olika decennierna. Under andra hälften av -talet var nettoinvandringen hela   personer om året; det rörde sig då om arbetskraftsinvandring som sammanhängde med brist på arbetskraft under den utpräglade högkonjunktur som rådde. Ännu större årliga tal, närmare   per år, registrerades under andra hälften av -talet och första hälften av -talet, men då var flyktinginvandring starkt dominerande. Invandringen begränsades därpå kraftigt, då tillströmningen av flyktingar minskade. Under de senaste åren har överskottet av invandrare ökat kraftigt igen, och nu rör det sig mycket om invandring av anhöriga till bland annat tidigare invandrade flyktingar. År  var invandringsöverskottet hela   personer.

I alla scenarier använder vi huvudalternativet i :s senaste befolkningsprognos för in- och utvandringen.  har sedan år  successivt reviderat upp antagandet för nettoinvandringen; från   personer till   personer i den senaste prognosen.

17

Om medellivslängd

På samma sätt som den summerade fruktsamheten (se faktarutan ”Om fruktsamhetstal”) är statistik över medellivslängden egentligen en typ av prognos. Att medellivslängden år  var cirka  år betyder att årskullen (kohorten) nyfödda kommer att uppnå denna ålder om den i varje framtida ålder upplever de dödsrisker som rådde år . Det rör sig alltså om den förväntade medellivslängden vid födseln. Det finns ännu ingen kohort människor som i genomsnitt har nått  års ålder. Den kohortvisa medellivslängden kan i princip inte beräknas förrän alla medlemmar i kohorten har avlidit, vilket ju tar över  år.

Den brukar dock kunna uppskattas någorlunda säkert när ganska få finns kvar, det vill säga i –-årsåldern. ”Vi blir ju så gamla nuförtiden” kan man få höra sägas i ett medelålders sällskap, men för detta finns bara ett begränsat faktaunderlag.

Sättet att beräkna den förväntade medellivslängden är betydelsefullt för vissa analyser. Man kan exempelvis fråga om de dödsrisker som observeras under ett år är konsistenta med varandra ur ett kohortperspektiv: dödsriskerna i en viss ålder kan påverka dödsriskerna i en senare ålder. Exempelvis kan en minskad risk att dö i medelåldern medföra att risken för att dö blir större i en högre ålder. Man överlever en hotfull situation, men i ett försvagat tillstånd som höjer dödsrisken senare. Sådana inbördes beroenden av åldersspecifika dödsrisker återspeglas inte i den förväntade medellivslängd som baseras på tvärsnittsdata för ett visst år.

Den förväntade medellivslängden kan beräknas vid vilken ålder som helst, inte nödvändigtvis vid födseln. År  var den förväntade återstående medellivslängden vid  års ålder drygt  år. Detta betyder att kohorten -åringar i genomsnitt skulle bli drygt  år, om den i fortsättningen upplever de dödsrisker som rådde år . Att resultatet blir högre än medellivslängden vid födseln (som nämnts  år) beror på att man i beräkningen eliminerat risken att dö före  års ålder. Det finns naturligtvis en förväntad återstående medellivslängd även vid till exempel  års ålder; den är cirka  år.

18

Kommunala framtider

3. Arbetskraften    hundra åren har antalet förvärvstimmar i ekonomin minskat påtagligt i förhållande till antalet invånare. Att yrkesarbete upptar en allt mindre del av våra liv bör ses mot bakgrund av den ekonomiska utvecklingen i stort.

Tekniska framsteg i kombination med en påtagligt förändrad produktionsstruktur och en allmänt höjd kunskapsnivå har medfört att vi idag kan producera ungefär  gånger mer på samma arbetstid som för hundra år sedan.

Välståndsökningen har till viss del tagits ut i form av ledig tid. Arbetsveckans längd har kortats, semestrarna förlängts och möjligheterna till ledighet i samband med studier, sjukdom och vård av barn har utvidgats.Vi börjar jobba allt senare i livet samtidigt som vi slutar allt tidigare. Dessutom lever vi allt längre. På olika sätt krymper den del av livet som ägnas åt förvärvsarbete.

Det faktum att vi tillsammans ägnar en allt mindre del av våra liv till förvärvsarbete påverkar i sin tur våra möjligheter att ta andras arbete i anspråk.

När vi arbetar mindre finns det också, totalt sett, mindre arbetstid att tillgå och fördela. En krympande livsarbetstid innebär att utrymmet för kommunala tjänster minskar, åtminstone om de ska fortsätta att finansieras skattevägen och de kom3 • Arbetskraften

munanställdas löner ska kunna utvecklas i takt med lönerna i stort.

Hur mycket förvärvsarbete som kommer att utföras i framtiden beror bland annat på hur befolkningen i yrkesverksam ålder utvecklas. Eftersom inte alla i yrkesverksam ålder är förvärvsaktiva påverkas utfallet också av hur andelen sysselsatta i förvärvsaktiv ålder utvecklas. En annan viktig faktor är utvecklingen av de förvärvsarbetandes arbetstider.

I föregående kapitel redovisades två prognoser för den framtida befolkningsutvecklingen. I detta kapitel beskrivs och diskuteras de antaganden som gjorts beträffande framtida förvärvsdeltagande och arbetstider.

Här analyseras också barnafödandets och utbildningens betydelse för produktion och sysselsättning. I nästa kapitel beskrivs tre scenarier för samhällsekonomin. Skillnader i barnafödande och utbildning är huvudorsak till att dessa scenarier skiljer sig åt.

Kommunernas inkomster Till betydande del finansieras kommunernas verksamhet med egna medel. Mer än två tredjedelar av kommunernas totala intäkter består av skatteintäkter.Ytterligare en sjättedel härrör från avgifter, hy-

19

ror och andra intäkter som utgör betalningar för utförd verksamhet. Resten, cirka en sjundedel av de totala intäkterna, består av statsbidrag. Merparten av dessa statsbidrag är generella.

Kommunernas verksamhet domineras av skola, vård och omsorg. Dessa verksamheter är och måste vara personalintensiva. För att fler och bättre tjänster ska kunna erbjudas krävs som regel personalförstärkningar. Möjligheterna till kontinuerliga produktivitetsförbättringar, det vill säga att gradvis allt fler och bättre tjänster kan tillhandahållas utan att personalens storlek ändras, är däremot små.

Härav följer att kommunernas kostnader i hög grad bestäms av lönernas utveckling. Kommunerna behöver av detta skäl intäkter som långsiktigt ökar i ungefär samma takt som lönerna.

Den ekonomiska tillväxten ger i sig inte kommunerna särskilt mycket mer resurser att röra sig med. Ökad produktivitet i näringslivet och därigenom höjda löner på arbetsmarknaden i stort ger visserligen upphov till ökade skatteintäkter, men för också med sig höjda löner för kommunanställda och därigenom ökade kostnader för kommunerna. Det är i stort sett enbart den tillväxt som beror på att det totala antalet arbetade timmar i samhället ökar som ger utrymme för mer kommunal verksamhet.

En sådan tillväxt är emellertid långtifrån självklar. Särskilt inte på längre sikt. Historiskt har den del av livet vi ägnar åt arbete gradvis krympt. På  år har befolkningen i det närmaste fördubblats, men det totala antalet timmar vi förvärvsarbetar är detsamma. En ytterligare relativ ökning av antalet äldre innebär att årsarbetstiden per invånare tenderar att fortsätta minska också framöver. Samtidigt för fler äldre med sig ökade behov av vård och omsorg och därmed arbetad tid.

Ett annat problem är att skatteintäkterna, redan i utgångsläget, inte räcker till att finansiera hela den kommunala verksamheten. En del av kommunernas kostnader finansieras med hjälp av statsbidrag som saknar varje form av automatisk uppräkning

20

medan merparten av kommunernas kostnader växer i takt med löneökningarna. För varje år som går räcker statsbidragen till allt mindre verksamhet.

De införda maxtaxorna i barn- och äldreomsorgen får liknande konsekvenser. I och med att kommunerna inte får höja taxorna i takt med kostnaderna kommer avgifterna till dessa verksamheter att gradvis minska i betydelse som finansieringskällor. Det blir även i detta fall allt svårare att med tiden få intäkter och kostnader att gå ihop.

Dessa problem kan visserligen lösas genom att staten kontinuerligt skjuter till mer pengar i form av ytterligare statsbidrag. Problemet är att sådana resurstillskott ofta knyts till förväntningar om mer eller bättre verksamhet, snarare än ambitionen att kunna bibehålla det som är. En ytterligare komplikation med en dylik överföring är att den i praktiken förutsätter att det kontinuerligt ”uppstår” extra pengar som staten kan fördela. I ett långsiktigt perspektiv och mot bakgrund av en allt äldre befolkning är detta inte självklart.

Sysselsättningen bestämmer skattebasen Den dominerande inkomstkällan för den kommunala verksamheten består av skatter. Basen för beskattningen är invånarnas förvärvsinkomster. Till förvärvsinkomster räknas förutom löner även löneförmåner, sjuk- och föräldrapenning, akassa, pensioner etc. Dessutom ingår inkomst av näringsverksamhet för de företagare som inte bedriver verksamheten i aktiebolagsform.

Arbetsinkomsternas dominerande roll i skattebasen innebär att utvecklingen av sysselsättning och lönenivåer är av avgörande betydelse för hur skattebasen utvecklas. I praktiken är det emellertid sysselsättningen, räknat i arbetade timmar, som bestämmer vad löneinkomsterna i skattebasen ger för faktiska resurser till den kommunala verksamheten. Ökade skatteintäkter till följd av löneökningar i samhället motsvaras normalt av ungefär lika stora löneökningar också för kommunernas anställda.

Kommunala framtider

Sysselsättningens betydelse för skattebasens utveckling beror inte bara på att kommunerna beskattar löneinkomsterna. Även övriga delar av skattebasen är indirekt kopplade till sysselsättningen. De beskattningsbara transfereringarna finansieras i huvudsak av sociala avgifter (lagstadgade arbetsgivaravgifter, egenavgifter och avgifter till avtalsförsäkringar) som belastar löneutrymmet. Långsiktigt tenderar därför skattebasen att utvecklas i takt med de totala lönekostnaderna (det vill säga inklusive sociala avgifter).

En åldrande befolkning innebär att pensionsutbetalningarna från det allmänna pensionssystemet kommer att fortsätta att växa i omfattning. Även under de kommande decennierna kommer pensionsinkomsterna sannolikt att öka som andel av skattebasen.Ytterligare avgiftshöjningar i samband med pensionssystemets reformering har gjort detta möjligt. I framtiden kommer den sammantagna avgiften till pensionssystemet att hållas oförändrad.

Därmed sätter avgiftsunderlaget en gräns för hur omfattande pensionsutbetalningarna kan bli. Utgående pensioner kan komma att justeras ned om avgifterna till systemet (det vill säga sysselsättningen) inte utvecklas i paritet med utbetalningarna.

Pensionsutbetalningarna från det allmänna pensionssystemet har därmed tydligare kopplats till utvecklingen av sysselsättning och löner än vad fallet var tidigare då avgiftssatserna alltid kunde ändras.

En omständighet som måhända pekar i motsatt riktning är att en viss del av avgifterna (, procentenheter) fonderas individuellt (premiepensionsfonderna). Inslaget av individuella fonder har ökat också vad gäller avtalspensionerna. Därtill kommer ett över tiden växande intresse för avsättningar i privata pensionsförsäkringar.

Denna utveckling innebär att de framtida pensionsutbetalningarna i ökad grad kommer att härröra från olika typer av fondsparande där ”räntan” på de gjorda avgiftsinbetalningarna bestäms av utvecklingen på olika kapitalmarknader. Kommunernas skattebas kommer därför med tiden i ökad utsträckning att påverkas av förändringar i räntor 3 • Arbetskraften

och aktiekurser och som en konsekvens i något mindre grad av utvecklingen på arbetsmarknaden.

Med de avkastningsantaganden som gjorts i denna utredning kommer pensionsutbetalningarna från premiepensionsfonderna att utgöra en dryg femtedel av de totala utbetalningarna från det allmänna pensionssystemet år . I förhållande till den totala skattebasen uppgår andelen till drygt  procent. Även om också de avtalsbestämda pensionerna i ökad grad betalas från fonderade system kommer dock skattebasen även i fortsättningen att domineras av inkomster som är kopplade till sysselsättningen.

Ökat välstånd och kortare arbetstider För hundra år sedan utfördes i vårt land omkring  miljarder arbetstimmar årligen. Sedan dess har befolkningen och levnadsstandarden ökat kraftigt. Ändå utförs det inte nämnvärt fler arbetstimmar nu än då.Vad som åstadkoms är emellertid något helt annat än resultatet vid förra sekelskiftet. Det beror på att kapitalstocken i form av maskiner och byggnader är betydligt större. Även arbetskraftens kunskaper och färdigheter har förbättrats påtagligt. Utvecklingen av real- och humankapital har inneburit att produktionen per arbetad timme idag beräknas vara  gånger större än för  år sedan.1 Eftersom det i första hand är utvecklingen av antalet arbetade timmar som avgör kommunernas resurser finns det anledning att belysa hur den totala arbetstiden utvecklats. En möjlighet är då att relatera det totala antalet arbetade timmar i ekonomin till antalet invånare. Diagram . på sidan  visar hur befolkningens genomsnittliga veckoarbetstid utvecklats från  till  och en tänkbar utveckling fram till .

. I de sysselsättningssiffror som redovisas här ingår inte oavlönat hushållsarbete och andra gör-det-självaktiviteter som utförs i hemmen.

21

Diagram 3.1 • Veckoarbetstid per invånare åren 1900–2050

Timmar per invånare och vecka 25

Timmar

20 15 10

5 0

1910 1930 1950 1970 1990 2010 2030 2050

Anm.: Uppgifterna avser basscenariot.

Källa: ,  :, Konjunkturinstitutet och Svenska Kommunförbundet.

En genomsnittlig veckoarbetstid på  timmar skulle teoretiskt kunna uppnås om alla invånare förvärvsarbetade  timmar under årets alla veckor. Befolkningen består emellertid till stor del av barn och gamla som är helt avskilda från arbetsmarknaden. Även bland de som är i yrkesverksam ålder finns det åtskilliga som ej förvärvsarbetar.

Bland de som har ett arbete är det dessutom få som jobbar  timmar årets alla veckor. Semestrar, helgdagar, föräldraledighet och sjukfrånvaro är några orsaker till detta. Härtill kommer att många, främst kvinnor, jobbar deltid.

Under de senaste hundra åren har tre tendenser varit tydliga: • Kvinnors deltagande i arbetslivet har ökat • De förvärvsverksamma åren har krympt som andel av våra liv • Årsarbetstiden för yrkesverksamma har kortats De två första tendenserna har under de senaste hundra åren i stort sett tagit ut varandra. En ökad andel förvärvsarbetande kvinnor har över tiden

22

uppvägts av att den yrkesverksamma delen av våra liv har pressats ihop. Det senare beror på att vi studerar längre och pensionerar oss tidigare. Dessutom lever vi allt längre. Åren som pensionärer blir fler både på grund av tidigare pensionsavgångar och längre liv. Kontentan är att andelen sysselsatta i befolkningen över tiden har varit tämligen konstant trots att en ökad andel kvinnor trätt ut på arbetsmarknaden.

Av detta följer att nedgången i arbetstiden per invånare i diagram . helt och hållet kan återföras på kortare arbetstider för de sysselsatta. Förkortningen sammanhänger såväl med kortare veckoarbetstider som längre semestrar och ökad frånvaro.

För  år sedan var den normala veckoarbetstiden  timmar och längre semestrar något högst ovanligt. Femtio år senare var -timmarsveckan norm och  lagstiftades om tre veckors semester. Lagen om  timmars arbetsvecka kom  och beslut om minst fem veckors semester för alla fattades . Över tiden har en del av välståndsökningen tagits ut i form av kortare arbetstid. Mellan år  och  ökade totalproduktionen  gånger mer än den sammantagna insatsen i form av arbetad tid.

Det är liktydigt med en genomsnittlig produktivitetstillväxt på , procent per år. Samtidigt har årsarbetstiden per invånare liksom årsarbetstiden för sysselsatta sjunkit med i genomsnitt , procent per år (se tabell .). Härav följer att ungefär en femtedel av produktivitetsförbättringarna under de senaste hundra åren har tagits ut i form av kortare arbetstid.

Har arbetstidsförkortningarna nått vägs ände?

Av diagram . framgår att arbetstidsförkortningarna varit tämligen begränsade under de senaste decennierna. Frågan är om sambandet mellan produktionsutveckling och arbetstider har ändrats.Vi kanske inte längre har samma benägenhet att ta ut Kommunala framtider

Tabell 3.1 • Produktion, sysselsättning och arbetstider åren 1950–2000 Årlig procentuell förändring 1950–1975 BNP per arbetad timme

1975–2000

4,0

1,6

–1,0

0,1

0,1

–0,2

Årsarbetstid per invånare –0,9

–0,1

Årsarbetstid per sysselsatt Antal sysselsatta per invånare

Källa: ,  :, samt egna beräkningar.

en, resulterat i kontinuerligt höjda avgifter. Dessa avgiftshöjningar, tillsammans med andra skattehöjningar, har inneburit att löneinkomsterna efter skatt knappt ökat alls under stora delar av det sista kvartsseklet. Benägenheten hos de förvärvsaktiva att ytterligare försvaga sina inkomster genom kortare arbetstid kan mot denna bakgrund ha varit låg.

Den ytterligare, om än knappa, nedgång i årsarbetstiden per invånare som skett mellan  och  sammanhänger fullt ut med att de sysselsattas andel av befolkningen har sjunkit (se tabell .). En ökad andel arbetslösa, studerande och pensionärer (inklusive förtidspensionärer) är förklaringen till detta. Nedgången hade varit större om inte andelen förvärvsaktiva kvinnor i yrkesverksam ålder samtidigt ökat.

Att årsarbetstiden per sysselsatt inte sjunkit ytterligare under de senaste  åren är i sig ett påtagligt brott mot tidigare. Utvecklingen har emellertid varit olika för kvinnor och män. De förvärvsaktiva kvinnornas arbetstider har förlängts samtidigt som männen fortsatt att korta sina arbetstider (se tabell .). Även om skillnaderna i arbetstider mellan kvinnor och män har minskat så kvarstår betydande olikheter. Dessa skillnader förklaras till viss del av att kvinnorna ofta tar ett större ansvar för

produktions- och inkomstökningar i form av kortare arbetstid som tidigare? Måhända är vi nöjda med omfattningen av nuvarande semestrar och veckoarbetstider, oavsett vilka inkomster som erbjuds i framtiden?

För att kunna besvara dessa frågor måste vi till en början inse att de arbetstidsförkortningar som genomfördes under perioden  fram till talets mitt var ovanligt omfattande. Under dessa år skedde en kontinuerlig övergång från -timmarstill -timmarsvecka. Samtidigt förlängdes den lagstadgade semestern från två till fem veckor. En viss mättnad kan ha uppstått i efterdyningarna av dessa omfattande reformer. Även de ekonomiska förutsättningarna har ändrats. Under perioden – ökade Tabell 3.2 • Arbetade timmar per sysselsatt åren 1976 och 2000  per arbetad timme med i Timmar per vecka genomsnitt , procent per år.

1976 2000 Årlig procentuell förändring 1976–2000 Under de därpå följande  åren har produktivitetstillväxMän ten begränsats till , procent 16–24 år 31,7 30,0 –0,2 (se tabell .). Det ekonomiska 25–54 år 36,5 36,0 –0,1 utrymmet för ytterligare ar55–64 år 34,4 33,0 –0,2 betstidsförkortningar har därKvinnor med krympt högst påtagligt.

16–24 år (utan barn under 7 år) 30,7 25,2 –0,8 Till det kan läggas att det all25–54 år (utan barn under 7 år) 27,2 29,8 0,4 männa pensionssystemet haft 55–64 år 24,8 26,5 0,3 hög politisk prioritet, vilket, Kvinnor med barn under 7 år 20,4 21,9 0,3 mot bakgrund av den försvaAnm.: Jämförelser mellan åren  och  försvåras av skillnader i mätmetoder. gade ekonomiska utvecklingKälla: :s arbetskraftsundersökningar ().

3 • Arbetskraften

23

hushåll och barn. Det gäller inte minst då barnen är små. Ur statistiken framgår att kvinnor med småbarn arbetar väsentligt mindre än män med småbarn. Småbarnspapporna jobbar i ungefär samma utsträckning som andra män i motsvarande ålder. I huvudsak är det kvinnorna som går ner i arbetstid då barnen är små.

Att småbarnsmammor tillfälligt går ner i arbetstid förklarar emellertid endast en begränsad del av de skillnader i arbetad tid som föreligger mellan kvinnor och män. Även kvinnor utan småbarn har i allmänhet kortare arbetstider och mer frånvaro än män i motsvarande ålder. Detta förhållande gäller även i unga år (se tabell .). Under de senaste åren har gapet mellan kvinnors och mäns arbetsinsatser varit oförändrat stort. En orsak till att avståndet inte har krympt mer är den uppgång som skett i kvinnors sjukfrånvaro.

Det förefaller rimligt att kvinnors och mäns arbetstider kommer att fortsätta att bli mer lika framöver. Om männens arbetstider inte ändras skulle detta medföra en uppgång i den genomsnittliga arbetstiden för de förvärvsaktiva som helhet. På längre sikt förefaller en sådan utveckling inte trolig. Ett skäl är att männens och de heltidsarbetande kvinnornas arbetstider under det senaste seklet gradvis blivit allt kortare. Det finns också en tydlig samvariation mellan hur produktionen per arbetad timme och årsarbetstiden för sysselsatta utvecklas, som indikerar att ekonomisk tillväxt till viss del tas ut i kortare arbetstid.

Utgångspunkten i denna utredning har varit att koppla utvecklingen av arbetstiden till det antagande som gjorts om produktivitetens utveckling, det vill säga utvecklingen av produktionsresultatet per arbetad timme. Under de senaste  åren förefaller  procent av produktionsökningarna ha tagits ut i form av förkortad arbetstid. Framöver räknar vi med att cirka  procent av reallöneökningarna tas ut i form av kortare årsarbetstid. Det är ett försiktigt antagande – inte minst mot bakgrund av att skatterna framöver förutsätts oförändrade.

24

Barnafödande, utbildning och arbete Under det senaste kvartsseklet har de förvärvsaktiva blivit färre i förhållande till totalbefolkningen.

En orsak är en stigande medellivslängd som fört med sig en ökad andel ålderspensionärer. En annan förklaring är den expansion som skett på utbildningsområdet. Tidigare har dessa två krafter vägts upp av ett gradvis ökat kvinnligt förvärvsdeltagande, men denna källa är nu i stort sett uttömd.

Närmare hälften,  procent, av de förvärvsaktiva var år  kvinnor.

Hur stor andel av befolkningen som är förvärvsaktiv har, liksom arbetstiderna, en avgörande betydelse för kommunernas möjligheter att klara uppställda åtaganden. I de tre scenarier för samhällsekonomins utveckling som presenteras i nästa kapitel utvecklas de förvärvsaktivas andel av befolkningen på olika sätt beroende på skillnader i barnafödande och utbildning. I detta avsnitt berörs på vilka olika sätt samhällsekonomin påverkas av dessa två faktorer.

Barnafödandets betydelse för samhällsekonomin Fler födda barn innebär med automatik ökade behov av först sjukvård och sedermera av barnomsorg. I ett lite längre perspektiv för ett ökat barnafödande med sig att det också behövs fler platser i skolan. Hur behoven av kommunal verksamhet påverkas av ett ökat barnafödande redovisas längre fram i kapitel .

Fler födda barn förutsätter därmed, allt annat lika, fler anställda i verksamheter som barnomsorg och skola. Ett ökat barnafödande för emellertid också med sig att det initialt finns mindre arbetad tid att tillgå och fördela. Mammorna som föder fram de små är inte sällan föräldralediga från arbetet i minst ett år. I en del fall är också småbarnspapporna lediga en längre tid. Förvärvsarbetande småbarnsmammor har därtill i allmänhet kortare arbetstider och mer frånvaro än andra förvärvsarbetande kvinnor i motsvarande ålder (se tabell .).

Kommunala framtider

Ett ökat barnafödande för således för kommunernas del med sig en kombination av över tiden växande behov av barnomsorg och skola och å andra sidan en minskad skattebas och därmed, totalt sett, mindre resurser att tillgå och fördela. Det är först på längre sikt – när barnen vuxit upp – som resultatet kan bli fler sysselsatta och en större skattebas. Fram tills dess tenderar bortfallet i skatteinkomsterna att öka.

En högre fruktsamhet innebär att det kontinuerligt föds fler barn och att det över tiden blir, totalt sett, allt fler barn i jämförelse med om fruktsamheten inte ändras. Efter ett par decennier kommer också antalet invånare i förvärvsaktiv ålder och antalet sysselsatta att bli fler. Med tiden kommer tillskottet av sysselsatta att uppväga det bortfall i arbetstid som följer av att det föds fler barn. I ett ännu längre perspektiv blir nettoeffekten av ett ökat barnafödande entydigt positiv. Fler födda barn innebär att samhället långsiktigt kommer att förfoga över större resurser i jämförelse med om barnafödandet inte ökat.

En större befolkning och fler sysselsatta innebär emellertid inte med självklarhet en större välfärd per invånare räknat. Även om det är fler som jobbar så finns det också fler att försörja och inte minst då barn. För kommunernas del ska den större skattebasen ställas i relation till att också behoven är större och då inte minst i form av barnomsorg och skola. Det är först på mycket lång sikt som ett ökat barnafödande kan underlätta finansieringen av gemensam välfärd.

Ett högre barnafödande kräver kanske mer ledig tid I kapitel  har redovisats de antaganden som gjorts beträffande utvecklingen av befolkningen. I basoch utbildningsscenariot antas fruktsamheten ligga kvar på , barn per kvinna medan den i barnscenariot, fram till år , ökar till , födda barn per kvinna.

3 • Arbetskraften

En annan skillnad är att i barnscenariot minskar den genomsnittliga arbetstiden för de sysselsatta mer än i bas- och utbildningsscenariot. Denna extra minskning är delvis en följd av att fler barn med automatik leder till mer frånvaro på arbetsmarknaden, men är också en konsekvens av att heltidsnormen antas mindre uttalad i barnscenariot jämfört med i de två övriga scenarierna.

I barnscenariot råder en större acceptans från samhälle, företag och enskilda för att alla inte har samma möjligheter och behov av att jobba heltid. Det innebär dels att småbarnspapporna i detta scenario, i genomsnitt, har kortare arbetstider än andra män i motsvarande ålder. Det innebär också att de som närmar sig pensionsåldern har större möjlighet att gå ner i arbetstid och gör det. Möjligheterna till sjukskrivning och förtidspensionering på deltid är också större. Å andra sidan förutsätts arbetskraftsdeltagandet i åldrarna – år bli högre jämfört med i basscenariot.

Småbarnspappornas benägenhet att jobba mindre och det ökade barnafödandet är båda ett uttryck för att barnen och familjelivet ges förhållandevis hög prioritet i barnscenariot. Den genomsnittliga arbetstiden för sysselsatta kortas mellan  och  mer i detta scenario än i de två övriga, till följd av att småbarnspapporna då går ner i arbetstid. I förhållande till nuvarande heltidsnorm kan småbarnspappornas arbetstidsförkortning översättas till en minskning från  till  timmars arbetsvecka under denna period.

Småbarnsmammorna deltar däremot i arbetslivet i ungefär samma utsträckning som i övriga scenarier. Pappornas arbetstidsförkortning antas inte frigöra en ökad arbetsinsats från kvinnornas sida eftersom den frigjorda tiden i huvudsak förutsätts ägnas åt barnen. Det blir i barnscenariot mer tid för barnen och – totalt sett – mindre tid för arbete.

Trots att småbarnsmammornas arbetstider inte påverkas av småbarnspappornas arbetstidsförkortning bör förändringen ändå ge upphov till en ökad

25

jämställdhet. Förskjutningen i småbarnspappornas arbetsinsatser från jobb till hem innebär att arbetsinsatserna såväl i hemmet som på arbetsmarknaden fördelas mer lika mellan könen. Ökad jämställdhet kan alternativt uppnås genom att istället kvinnorna görs mera lika männen. Det skulle i så fall innebära att kvinnorna förkortar den tid som läggs ned på hemarbete och istället använder den frigjorda tiden till ytterligare förvärvsarbete. En sådan utveckling är också tänkbar, men sannolikt inte lika lätt att förena med ett scenario där utgångspunkten är ett högre barnafödande.

Utbildningens betydelse för produktion och löner Under -talet har befolkningens utbildningsnivå höjts mycket kraftigt. De som var förvärvsaktiva vid förra sekelskiftet hade som regel enbart något eller några års skolgång bakom sig. I nuläget har de yrkesverksamma en sammantagen genomsnittlig studietid på omkring ½ år bakom sig.

Arbetslivet har under -talet genomgått stora förändringar. Kvalifikationskraven har höjts och arbetsorganisationen har förändrats påtagligt. Dagens jobb ställer i allmänhet helt andra krav än vad som var fallet förr. Inte minst har andelen kvalificerade jobb med intellektuellt svårlösta uppgifter ökat. Efterfrågan på utbildad arbetskraft har över tiden vuxit samtidigt som tillgången på utbildad arbetskraft har ökat.

Man kan se på behovet av och utbudet på utbildad arbetskraft på många olika sätt. En möjlighet är

Tabell 3.3 • Förvärvsarbetande fördelade efter utbildningsnivå åren 1971 och 2001 Procent 1971 (feb)

2001

Förgymnasial utbildning

57

18

Gymnasial utbildning

34

50

9 100

32 100

Eftergymnasial utbildning Summa

Källa: :s arbetskraftsundersökningar ().

26

att se det ur ett arbetsmarknadsperspektiv. På arbetsmarknaden matchas tillgången på utbildade personer mot efterfrågan. Denna matchningsprocess ger upphov till olika signaler om tillståndet.

Exempel på sådana marknadssignaler är löner och arbetslöshetstider.

Den enskilde kan med utbildning förbättra sina möjligheter att erhålla ett jobb och en lön han/hon trivs med. Utbildningen har också, i flera avseenden, ett egenvärde. Befolkningen i rikare länder tenderar ägna mer tid åt utbildning än befolkningen i fattigare länder. Långsiktigt finns en positiv samvariation mellan hur ett lands inkomster och dess satsningar på utbildning utvecklas. Stigande nationalinkomst brukar följas av att mer tid viks för utbildning. Ökat välstånd tas således till viss del ut i form av mer utbildning, samtidigt som utbildning är en förutsättning för ett ökat välstånd.

Normalt föreligger en betydande eftersläpning i tiden mellan en permanent förändring i utbildningens omfattning och den förändring som efterhand följer i de förvärvsarbetandes utbildningsnivå. Som exempel skulle en tidigareläggning av skolstarten till sex års ålder – och därmed ett extra skolår för alla – först efter  år resultera i att utbildningsnivån för samtliga i åldersgruppen – år höjts i motsvarande grad. Det är den tid det tar för en sexåring att uppnå  års ålder.

Denna långa eftersläpning innebär att även historiska förändringar i utbildningssystemet kommer att ha betydelse för den framtida utvecklingen av de sysselsattas genomsnittliga utbildningsnivå. Utbildningstidens längd för dagens sextioåringar bestäms i hög grad av det utbildningssystem som förelåg på - och -talen. Som bekant har en hel del hänt sen dess. Några exempel är införandet av en allmän nioårig grundskola och en treårig gymnasieskola för i princip alla, Kunskapslyftet inom vuxenutbildningen, samt en kraftfull utbyggnad av högskolan. Framtidens sextioåringar kommer därför att ha fler utbildningsår bakom sig jämfört med de som är  år idag. Vi kommer med ”automatik” att erhålla en allt mer utbildad arbetsKommunala framtider

kraft även i frånvaro av ytterligare förändringar i utbildningssystemet.

Olika teorier om nyttan med utbildning Det finns olika teorier om nyttan med utbildning.

I den ekonomiska teorin kan tre teorier särskiljas med olika utgångspunkter vad gäller utbildningens funktioner på arbetsmarknaden och betydelse för samhällsekonomin i stort. Samtliga tre teorier utgår från att utbildning ger upphov till högre lön för den enskilde. Individens utbildningsval kan i samtliga fall ses som ett investeringsbeslut där framtida nettointäkter ska jämföras med utbildningens kostnader.

Enligt humankapitalteorin förbättras individens arbetsresultat genom mer utbildning och arbetslivserfarenhet. Den ökade produktiviteten ger i sin tur upphov till högre lön.

Förhållandet kan antas gälla också för samhället i stort.

Den ökning som skett i genomsnittlig utbildningstid skulle därmed vara en viktig förklaring till varför dagens förvärvsaktiva producerar och tjänar betydligt mer jämfört med för  år sedan.

Humankapitalteorin betonar utbildningens produktivitetshöjande effekt. Men även om det skulle föreligga ett helt entydigt samband mellan utbildning och arbetsproduktivitet kan det finnas fler faktorer som genererar högre löner för längre utbildade. I filterteorin bortses helt från utbildningens produktivitetshöjande verkningar. I stället är den högre lön individen erhåller efter utbildning en lön som inte baseras på utbildningen i sig utan på hans/hennes ursprungliga förmåga eller begåvning. Utbildningen syftar, enligt denna teori, i första hand till att informera om individens egen förmåga och sanna produktivitet.

Sorteringsteorin bygger, liksom filterteorin, på utbildningens roll som informationsspridare, men den är mindre extrem i sin utsaga. Här beto3 • Arbetskraften

nas också att utbildningen påverkar individens förmåga att utföra vissa jobb. Individen antas kunna förändra sina egenskaper genom utbildning. Det är dock inte i första hand individens förmåga som avgör hans eller hennes bidrag till produktionsresultatet. Individens produktionsresultat beror mer på var individen befinner sig i befattningshierarkin.

Utbildningen innebär att individen kan förbättra sin position i denna hierarki och därigenom sin egen lön. Utbildningen har viss betydelse för produktionsresultatet i stort, men det är inte lika uttalat som i humankapitalteorin.

Empiriskt är det förmodligen ogörligt att separera dessa tre funktioner och avgöra exakt varför personer med längre utbildning i allmänhet har högre lön än personer med kortare utbildning. Det är däremot oomtvistat att utbildning i allmänhet är förenat med mer i lön. Den ökning i inkomst som en individ erhåller efter ytterligare studier brukar benämnas utbildningspremien eller lönepremien av utbildning. Vanligen mäts den i procent och avser den löneökning som följer av ytterligare ett års utbildning. I skattningar på svenska data brukar man erhålla en utbildningspremie på – procent, vilket är ett relativt litet lönetillskott jämfört med den utbildningspremie som kan skattas för andra länder.

Hur belönar kommunerna utbildning och arbetserfarenhet?

De kommunala lönerna har till skillnad från lönerna i det privata näringslivet under lång tid varit centralt reglerade. Historiskt har lönen snarare satts efter anställning än efter person. Senare avtal har banat väg för en utveckling mot mer individuella löner i kommunerna. Individens resultat, kunskaper och erfarenheter är några faktorer som har betydelse för den lön som sätts.

På vårt uppdrag har en studie genomförts av den kommunala lönestrukturen. Fokus har varit inriktat på vilken ekonomisk avkastning som utbildning

27

och arbetserfarenhet ger uppTabell 3.4 • Lönepremier av utbildning och potentiell arbetserfarenhet, hov till för den anställde. Löneår 2000 premien av utbildning visar hur Lönepåslag i procent mycket lönen ökar för varje ytKommun Privat terligare utbildningsår. LöneKvinnor Män Kvinnor Män premien av arbetserfarenhet anLönepremien av 1 års ytterligare utbildning 5,3 5,4 4,9 6,2 ger hur mycket lönen ökar för Lönepremien av potentiell arbetserfarenhet varje ytterligare år i arbetslivet.

5 års 5,0 7,1 9,7 11,5 De uppgifter som redovisas i 15 års 14,4 20,7 26,4 33,0 detta avsnitt är hämtade från 30 års 26,2 38,8 39,7 56,7 denna studie, ”Den kommuna40 års 32,0 48,2 38,6 63,4 la lönestrukturen”, som redoKälla: ”Den kommunala lönestrukturen” i Kommunernas humankapital, Svenska Kommunvisas i sin helhet i Kommunernas förbundet . humankapital (bilaga till denna långtidsutredning). kollegor. Motsvarande skillnad finns även på den Studien visar att såväl utbildning som arbetserfaprivata sidan och är där mer uttalad.2 renhet har en positiv inverkan på kommunanställdas löner. Utbildningspremien är av ungefär samma Trots att skillnaden i avkastning på utbildning är storlek som på arbetsmarknaden i övrigt. Arbetsrelativt liten mellan kommunalt anställda och anerfarenhet premieras däremot väsentligt sämre. ställda i den privata sektorn medför den lägre preDen kommunalt anställde som har ytterligare ett mien av arbetserfarenhet att det är en betydande års utbildning kan normalt räkna med drygt  prolönenackdel att arbeta inom den kommunala sekcent mer i lön. Lönepremien av ytterliggare ett års torn. I vilken grad detta beror på skillnader i karutbildning är ungefär densamma i den privata sekriärmöjligheter framkommer inte i den studie som torn. I den privata sektorn premieras dock utbildgjorts. ningen för män och kvinnor olika (se tabell .).

Den lönenackdel som finns i kommunerna är De privatanställda männens utbildning premieras inte lika stor i alla verksamheter. Mellan de olika mer medan kvinnorna på den privata sidan erhålverksamheterna finns påtagliga skillnader i vilken ler en något lägre utbildningspremie än de komomfattning utbildning och arbetserfarenhet premimunalt anställda kvinnorna. eras.Av de studerade verksamheterna förskola, skoAv tabell . framgår vidare att erfarenhet belöla, samt vård och omsorg är avkastningen på utnas i betydligt mindre grad i kommunerna jämfört bildning högst i skolan och lägst i förskolan. I skomed i den privata sektorn. Resultaten kan till viss lan premieras även arbetserfarenhet bäst. del vara en följd av att karriärmöjligheterna i komTrots övergången till en mer individuell lönemunerna är mer begränsade. Lönepremien för posättning i kommunerna spelar utbildning och artentiell arbetserfarenhet är också lägre för kommubetserfarenhet en betydligt viktigare roll som förnalt anställda kvinnor jämfört med deras manliga klaring till existerande löneskillnader än vad fallet är i den privata sektorn. Omkring  procent av löneskillnaderna i kommunerna förklaras av skill. Information om faktiskt antal år i yrkeslivet saknas i den kommunala statistiken, varför arbetserfarenheten har nader i utbildning respektive arbetserfarenhet. Det måst uppskattas utifrån information om ålder och utbildska jämföras med de förklaringsgrader för privat ningens längd. Då arbetserfarenhet definieras som potensektor som uppgår till omkring  procent för tiell arbetserfarenhet tenderar avkastningen på arbetserfarenhet att underskattas – framförallt för kvinnor. kvinnorna och cirka  procent för männen.

28

Kommunala framtider

3 • Arbetskraften

I denna utredning förutsätts ett extra utbildningsår i näringslivet ge upphov till  procent högre produktivitet och lön i denna sektor. Utbildningens produktivitetshöjande bidrag förutsätts därmed större än den lönehöjning som mer utbildning (efter avdrag för mindre arbetserfarenhet) ger för den enskilde. För att genomsnittslönerna ska utvecklas på samma sätt i andra sektorer krävs att utbildningsnivån höjs på samma sätt i hela ekonomin och att utbildningspremien för de extra utbildningsåren är likartad. Samtliga scenarier har denna utgångspunkt. Det innebär i bas- och barnscenariot att utbildningsnivån också för kommunalt sysselsatta i genomsnitt höjs med , år fram till .

I utbildningsscenariot sker, till skillnad från i bas- och barnscenariot, en fortsatt utbyggnad av utbildningssystemet efter . Utbyggnaden motsvarar ett extra tillskott motsvarande   högskoleplatser årligen. Fram till år  är det liktydigt med en nivåhöjning med   utbildningsplatser, varav en knapp fjärdedel är utbildningsplatser för deltidsstuderande. I nuläget beräknas det finnas omkring   helårsstudenter i högskolan.

För att en så omfattande expansion ska kunna komma till stånd krävs sannolikt en kombination Diagram 3.2 • Uppskattad studietid för sysselsatta, åren 2000–2050 Genomsnittligt antal utbildningsår per sysselsatt 16,0 15,5

Utbildningsscenariot Basscenariot

15,0

Utbildningsår

Utbildning och löner i de tre scenarierna Under -talet har utbildningssystemet kontinuerligt vuxit i omfattning. I bas- och barnscenariot antas de studerande efter år  utgöra en i stort sett oförändrad andel av befolkningen.Trots denna uppbromsning kommer befolkningens genomsnittliga utbildningsnivå att fortsätta öka. För de förvärvsaktiva beräknas genomsnittligt antal utbildningsår öka med , år mellan  och .

Därefter sker en utplaning (se diagram .). Ökningen av utbudet av utbildad arbetskraft antas i samklang med hur efterfrågan utvecklas. Under perioden sker därför inga förskjutningar i relativa löner eller i utbildningspremiens storlek.

Vår utgångspunkt är att en högre utbildningsnivå bör resultera i en ökad produktivitet och därmed högre löner. Produktiviteten i näringslivet och reallönerna bör öka också av andra skäl.Vi har i våra beräkningar utgått från att ytterligare ett års utbildning ger upphov till en produktivitetshöjning med  procent i denna sektor. Denna effekt är jämförbar med de uppskattningar som gjorts av utbildningspremien på individnivå.

Osäkerheten kring denna siffra är av olika skäl stor. Å ena sidan kan hävdas att de samhälleliga vinsterna av mer utbildning bör vara större än vinsterna för den enskilde. Mer utbildning torde ha positiva spridningseffekter också för produktion i stort, vilket talar för att det sammantagna produktivitetstillskottet är större än det individuella. Å andra sidan är det inte säkert att utbildningspremien i sig ger en korrekt bild av utbildningens produktivitetsskapande effekter på individnivå. Det är inte säkert att humankapitalteorin är ensam om att beskriva verkligheten. Om det också finns något att hämta ur övriga teorier tenderar utbildningspremien att ge en allt för positiv bild av utbildningens betydelse för produktiviteten. En annan aspekt som begränsar utbildningens bidrag till produktiviteten är att mer utbildning, allt annat lika, resulterar i mindre arbetserfarenhet. Lönepremien av ett års arbetserfarenhet brukar uppskattas till omkring  procent på individnivå.

14,5 14,0 13,5 13,0 12,5 12,0 11,5 11,0 2000

2010

2020

2030

2040

2050

Anm.: Barnscenariot är identiskt med basscenariot.

Källa: Svenska Kommunförbundet.

29

av förlängda utbildningstider och en över tiden växande andel av befolkningen som genomgår högskolestudier eller annan form av eftergymnasial utbildning. Både förlängda utbildningstider och fler nybörjare innebär att det krävs fler utbildningsplatser. I utbildningsscenariot ökar andelen studerande i åldersgruppen – år till över  procent (se diagram .). I bas- och barnscenariot permanentas andelen kring  procent. Avvikelsen mellan bas- och barnscenariot förklaras av en förhållandevis yngre befolkning och en därmed större andel studerande i barnscenariot. Den tillfälliga uppgången i andelen studerande under det närmaste decenniet har liknande orsaker. Då kommer barnkullarna från -talets början att passera tjugoårsstrecket.

Den uppgång som i utbildningsscenariot sker i andelen studerande innebär att arbetskraftsdeltagandet i detta scenario blir i motsvarande grad lägre. På längre sikt begränsas nedgången något av ett högre arbetskraftsdeltagande i högre åldrar.

Längre utbildningstider förutsätts ge ökade incitament och förutsättningar för den enskilde att hålDiagram 3.3 • Andelen studerande i förvärvsaktiv ålder, åren 2000–2050 Procent av befolkningen i åldern 20–64 år 14

Procent

13

Utbildningsscenariot Barnscenariot Basscenariot

12 11 10 9 2000

2010

2020

2030

2040

2050

Anm.: Uppgifterna avser samtliga studerande enligt , det vill säga också studerande i arbetsmarknads- och vuxenutbildning.

Källa: , Konjunkturinstitutet och Svenska Kommunförbundet.

30

la sig kvar på arbetsmarknaden längre än vad som annars skulle blivit fallet. Den mest påtagliga vinsten för samhällsekonomin är dock att utbildningsnivån för de sysselsatta höjs och därmed deras produktivitet och löner. I utbildningsscenariot medför utbildningsexpansionen att utbildningsnivån för de yrkesaktiva blir , år högre  jämfört med i bas- och barnscenariot. Utbildningsnivån beräknas därmed stiga med , år mellan  och  jämfört med , år i de två övriga scenarierna (se diagram .).

Att utbudet av utbildad arbetskraft ökar mer i utbildningsscenariot sammanhänger med en annorlunda utveckling av teknologi och produktionsstruktur. Inte enbart utbudet utan även efterfrågan på utbildad arbetskraft ökar mer i detta scenario. Denna utveckling är ett resultat av att utvecklingen tar sig andra banor även internationellt.

Beslutet att öka utbildningsinsatserna ska därför inte uppfattas som ett offensivt politiskt beslut utan mer som en anpassning till utvecklingen i omvärlden.

Utbildningsnivån för kommunanställda är förhållandevis hög I scenarieberäkningarna utgår vi från att utbildningsnivå och löner utvecklas på samma sätt på alla delar av arbetsmarknaden. Det innebär att lönerna och utbildningsnivån utvecklas på samma sätt i de kommunala verksamheterna som på arbetsmarknaden i stort. För att bedöma rimligheten i detta antagande ska här ges en bild av hur utbildningsnivån  såg ut i några olika kommunala verksamheter. Det bör understrykas att de verksamhetsvisa uppgifterna avser samtliga sysselsatta, det vill säga även sysselsatta i privata företag.

Det är Statistiska centralbyrån () som på vårt uppdrag har beräknat genomsnittligt antal utbildningsår för sysselsatta uppdelade på ålder och verksamhet. Utbildningstidernas längd har av  uppskattats på basis av individuppgifter om nivån på avslutad utbildning. Förfaringssättet innebär att fak-

Kommunala framtider

Diagram 3.4 • Uppskattad studietid för olika åldrar och verksamheter år 1999 Genomsnittligt antal utbildningsår per sysselsatt Hela arbetsmarknaden Barnomsorg

Äldre- o handikappomsorg

Grundskola

Gymnasieskola

15 14 13

Utbildningsår

tisk studietid underskattas eftersom endast studieår i fullbordade utbildningar beaktas.

För de kommunalt sysselsatta har utbildningstiden år , med denna beräkningsmetod, uppskattats till i genomsnitt , år, vilket är något högre än de , år som kan beräknas för arbetsmarknaden i stort. Om den genomsnittliga studietiden för en -åring jämförs med det antal studieår som en -åring i genomsnitt har bakom sig framgår tydligt att allt mer tid ägnas åt utbildning.

En -åring hade  i genomsnitt , år längre utbildning än en -åring.3 I diagram . redovisas genomsnittlig utbildningstid för anställda i olika verksamheter och åldrar. Utbildningstiderna för personalen i skola och barnomsorg är genomgående högre än för arbetsmarknaden i stort. I äldre- och handikappomsorgen är den däremot lägre.Vi kan också konstatera att utbildningstiden som regel är längre för yngre än för äldre.Tendensen är emellertid inte lika uttalad i skolan. I gymnasieskolan tenderar till och med utbildningsnivån vara något högre för anställda i femtioårsåldern än den är för yngre skolpersonal.

Till viss del kan detta bero på att utbildningskraven för lärare sedan länge varit höga och därför inte höjts i samma grad som för andra yrkesgrupper på arbetsmarknaden.

12 11 10 9 8

16 20 24 28 32 36 40 44 48 52 56 60 64

Ålder Anm.: Uppgifterna i detta diagram avser endast studietid som ingår i fullbordad examen. Uppgifterna avser samtliga sysselsatta i respektive verksamhet, det vill säga inte enbart kommunalt sysselsatta.

Källa: ”Personalen inom kommunsektorn” i Kommunernas humankapital, Svenska Kommunförbundet .

. Denna skillnad ökar om även den utbildningstid som ej ingår i avslutad utbildning medräknas.

3 • Arbetskraften

31

32

Kommunala framtider

4. Tre scenarier för samhällsekonomin    beskrivs samhällsekonomins ut-

veckling fram till år  i form av tre scenarier. En så pass långsiktig framskrivning förutsätter en annan form av beräkningar än då en bedömning ska göras av den ekonomiska utvecklingen på ett till två års sikt.

I en kortsiktsbedömning är det i betydande grad efterfrågan som avgör hur produktionen och sysselsättningen i samhället utvecklas. Hur snabbt ekonomin kan växa, utan att löner och priser accelererar, beror också på mängden lediga resurser och hur pass väl arbetsmarknaden och lönebildningen fungerar.

I ett längre perspektiv är det mer rimligt att utgå från att produktionsresultatet, men också efterfrågan, bestäms av produktionsresursernas storlek och kvalitet eller med andra ord av ekonomins utbudssida. För att samhällsekonomin långsiktigt ska kunna växa krävs endera mer resurser i form av arbete och kapital eller ett effektivare utnyttjande av befintliga resurser, det vill säga en ökad produktivitet. Med produktivitet avses i fortsättningen produktionen per arbetad timme, det vill säga den så kallade arbetsproduktiviteten.

4 • Tre scenarier för samhällsekonomin

Huvuddrag i den framtida utvecklingen Vi har i våra beräkningar utgått från att produktiviteten i näringslivet under beräkningsperiodens början ökar i ungefär samma takt som under de senaste decennierna.Efterhand dämpas produktivitetstillväxten till följd av att de sysselsattas genomsnittliga utbildningsnivå inte längre ökar i samma takt som tidigare. I utbildningsscenariot är denna avmattning inte lika uttalad eftersom utbildningssystemet i detta scenario fortsätter att expandera också efter  (se kapitel ).

Sysselsättningen, i termer av arbetade timmar, minskar i samtliga scenarier. Orsaken är en gradvis förkortning av de sysselsattas arbetstider med , procent per år efter . I basoch utbildningsscenariot minskar också antalet sysselsatta beroende på att befolkningen i yrkesverksam ålder krymper. I utbildningsscenariot blir denna minskning extra uttalad efterom sysselsättningsgraden, det vill säga de sysselsatta som andel av befolkningen i yrkesverksam ålder, gradvis minskar till följd av en ökad andel studerande.

33

Tabell 4.1 • BNP-utvecklingen åren 2000–2050 Årlig procentuell förändring 2000–2005 2005–2020 2020–2050

Basscenariot

2,0

1,5

1,0

Utbildningssc.

Barnscenariot

2,0 2,0

1,4 1,4

0,9 1,3

Källa: Svenska Kommunförbundet.

. Av tabellen framgår att den högre produktiviteten i utbildningsscenariot mer än väl uppvägs av färre sysselsatta och en kortare medelarbetstid. Även den genomsnittliga arbetstiden påverkas i negativ riktning av fler studerande. Det beror på att en betydande andel av de studerande, i en eller annan form, också är förvärvsaktiva. Deras arbetsinsatser är emellertid jämförelsevis begränsade varför den genomsnittliga arbetstiden för summan av de förvärvsaktiva dras ned då andelen studerande ökar. Den svagare sysselsättningsutvecklingen innebär att skillnaderna i , mellan utbildningsscenariot och basscenariot, gradvis ökar under beräkningsperioden (se tabell . nedersta raden). Även i barnscenariot blir medelarbetstiden lägre jämfört med i basscenariot. Det beror delvis på det antagande som gjorts om att småbarnspapporna och delar av den äldre arbetskraften kortar sina arbetstider mer än övriga, men är också en följd av att fler barn ger upphov till en större frånvaro i form av föräldraledighet. En ytterligare faktor som drar ner medelarbetstiden i barnscenariot jämfört med i basscenariot, är att befolkningen i yrkesverksam ålder i detta scenario i högre grad består av ungdomar. En yngre befolkning innebär

Att tillväxten i samtliga scenarier blir lägre under periodens senare del jämfört med i dess början (se tabell .) beror på de antaganden som gjorts om arbetstiderna och produktiviteten. Framtida arbetstidsförkortningar och en med tiden lägre produktivitetstillväxt innebär att :s ökningstakt försvagas. I bas- och utbildningsscenariot är skillnaderna i tillväxttakt mellan periodens början och slut extra uttalade till följd av att antalet sysselsatta, som en konsekvens av demografin, kontinuerligt minskar.

Produktionsnivån är under hela beräkningsperioden något högre i basscenariot jämfört med i utbildningsscenariot. Bortfallet av sysselsättning till följd av att allt fler studerar uppvägs inte av de vinster som uppstår i form av ökad produktivitet och ett på sikt ökat arbetskraftsdeltagande i högre åldrar. Detta förhållande gäller även bortom år .

Tabell 4.2 • BNP i utbildnings- och barnscenariot jämfört med basI barnscenariot blir  på scenariot, åren 2030 och 2050 sikt större än i de två övriga Avvikelser i procent av nivåerna i basscenariot scenarierna eftersom det i detUtbildningsscenariot Barnscenariot ta scenario föds fler barn som 2030 2050 2030 2050 på sikt för med sig fler förvärvsProduktivitet 0,5 2,0 0,1 0,8 aktiva och därmed fler utförda Antal sysselsatta –1,2 –2,0 3,0 11,7 arbetstimmar. Det är emellervarav: tid först om – år som pro15–64 år –1,2 –2,4 2,3 10,3 duktionsnivån i barnscenariot i 55–64 år 0,0 0,4 0,7 1,4 ökande grad överstiger proMedelarbetstid –1,1 –2,2 –2,8 –3,2 duktionsnivån i basscenariot. varav småbarnspappor –1,7 –1,8 I tabell . jämförs produkBNP –1,8 –2,2 0,5 9,3 tionsnivån i utbildnings- och Anm.: Avvikelserna för  är approximativt lika med summan av avvikelserna för probarnscenariot med den i basduktivitet, sysselsatta och medelarbetstid. scenariot för åren  och Källa: Svenska Kommunförbundet.

34

Kommunala framtider

Vinsterna av ett högre barnafödande ligger långt fram i tiden I barnscenariot blir befolkningen på sikt större än i bas- och utbildningsscenariot. Detta förhållande komplicerar jämförelserna. I barnscenariot är kakan större, men den ska samtidigt delas på fler. För att belysa denna dimension redovisas här också hur  per invånare utvecklas i de tre fallen.  per invånare innebär att det sammantagna produktionsresultatet ställs i relation till befolkningens storlek och är ett mått som ofta används vid jämförelser av produktionsnivån i olika länder.

Måttet används också vid jämförelser över längre tidsavsnitt då befolkningsstorleken kan ha ändrats mer påtagligt.

I diagram . åskådliggörs hur  per invånare utvecklas i barn- och utbildningsscenariot jämfört med i basscenariot. Jämförelsen sträcker sig ända fram till år . Det utvidgade tidsperspektivet motiveras av att de positiva följdverkningarna av ett högre barnafödande och mer utbildning inte till fullo hinner visa sig fram till år .

Av diagram . framgår att det tar bortemot  år innan det högre barnafödandet för med sig en högre materiell välfärd per invånare räknat. Fram till denna punkt ger det högre barnafödandet ett större bidrag till befolkningsutvecklingen än till produktionsutvecklingen. Mest påtagligt är detta förhållande under beräkningsperiodens början. Under de första – åren bidrar det högre barnafödande till fler barn och en därigenom större befolkning, men ger inga mer påtagliga positiva effekter på produktionen. Det är först därefter som det högre barnafödandet också för med sig en högre sysselsättning och en därmed större produktion.

4 • Tre scenarier för samhällsekonomin

Diagram 4.1 • BNP per invånare jämfört med i basscenariot, åren 2000–2095 BNP per invånare i basscenariot = 100 Barnscenariot Utbildningsscenariot 104 102 100

Index

att andelen studerande och deltidsarbetande är större än annars. De sammantaget fler sysselsatta för dock med sig att produktionen efter  i växande grad överstiger nivån i basscenariot.

98 96 94 92 90 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090

Anm.: I diagrammet förutsätts den relativt sett högre utbildningsnivån i utbildningsscenariot ge upphov till en högre produktivitet också i offentlig sektor.

Källa: Svenska Kommunförbundet.

, och därmed  per invånare, blir lägre i utbildningsscenariot jämfört med i basscenariot även efter år . En viktig förklaring är det antagande som gjorts om ständigt fler studerande. Utbildningens vinster i form av ökad produktivitet och ett på sikt ökat arbetskraftsdeltagande i högre åldrar hinner aldrig uppväga det produktions- och sysselsättningsbortfall som följer av att gradvis fler väljer att studera istället för att jobba. Den kontinuerliga ökningen av andelen studerande innebär att de samhällsekonomiska vinsterna av mer utbildning alltid kommer att befinna sig i framtiden.4

. Detta gäller även om den ökade utbildningsnivån förutsätts höja produktiviteten också i offentlig verksamhet (se diagram .).

35

Sverige är en liten öppen ekonomi där kapitalavkastningskravet på lång sikt bestäms av de internationella kapitalmarknaderna. På sikt bestäms därmed de reala timlönerna (det vill säga nominell lön korrigerad för prisförändringar) av produktivitetens utveckling.

I samliga scenarier har antagits en underliggande produktivitetstillväxt i näringslivet på , procent per år. Det är den tillväxt i produktiviteten som antas då de förvärvsaktivas utbildningsnivå, i termer av studietid, är oförändrad. En höjning av den genomsnittliga utbildningsnivån med ytterligare ett utbildningsår antas ge upphov till en extra höjning av produktiviteten med  procent.

I kapitel  har redogjorts för hur andelen studerande och det genomsnittliga antalet utbildningsår per sysselsatt utvecklas i de tre scenarierna fram till år . I diagram . åskådliggörs hur produktiviteten i näringslivet utvecklas, givet de antaganden som gjorts beträffande underliggande produktivitetstillväxt och det extra produktivitetstillskott som följer av mer utbildning.

Att produktivitetstillväxten är som högst under periodens början beror på att utbildningsnivån hos de sysselsatta då stiger i snabbare takt än under beräkningsperiodens slut (se diagram .). I bas- och barnscenariot upphör efterhand tillskottet i utbildning beroende på det antagande som gjorts om en oförändrad andel studerande efter . Därför ligger produktivitetstillväxten under de två sista decennierna i dessa scenarier nära den underliggande. I utbildningsscenariot sker däremot en fortsatt ökning av andelen studerande i befolkningen vilket medför en fortsatt höjning av utbildningsnivån hos de sysselsatta och därmed en produktivitetstillväxt i näringslivet som även fortsättningsvis överstiger den underliggande.

Produktionen i offentlig verksamhet har schablonmässigt beräknats som summan av kostnaderna för löner och kapital, vilket är i enlighet med konventionerna i nationalräkenskaperna. Produk-

36

Diagram 4.2 • Produktiviteten i svenskt näringsliv, åren 2005–2050 Årlig procentuell förändring Utbildningsscenariot

Basscenariot

2,4 2,3

Procentuell förändring

Produktivitet, priser och löner

2,2 2,1 2,0 1,9 1,8 1,7 1,6 1,5 2010

2020

2030

2040

2050

Anm.: Barnscenariot är identiskt med basscenariot.

Källa: Svenska Kommunförbundet.

tiviteten i offentlig sektor antas därmed oförändrad – detta trots att också utbildningsnivån hos offentliganställda höjs, vilket i sin tur borde medföra en ökad produktivitet också för denna yrkesgrupp.

Det valda redovisningssättet motiveras med att det är mer i samklang med historiska data och andra framskrivningar som görs. Beräkningsmetoden leder dock till en viss underskattning av produktionsutvecklingen i offentlig sektor och därmed också för utvecklingen i stort, det vill säga .5 Ett antagande om en oförändrad produktivitet (eller långsammare produktivitetsutveckling) i offentlig sektor innebär att produktiviteten på totalnivå utvecklas långsammare än produktiviteten i näringslivet. I våra kalkyler dras den sammantagna produktivitetsutvecklingen därtill ner av att det sker en viss förskjutning i sysselsättningen från privat till offentlig sektor, där produktionsresultatet per arbetad timme, såsom det mäts i nationalräkenskaperna, är lägre. I samtliga tre scenarier ökar  per arbetad timme med i genomsnitt , procent per år mellan år  och . Motsvarande . Ett avsteg från denna princip görs i diagram . där utvecklingen i bas- och utbildningsscenariot jämförs.

Kommunala framtider

siffra för näringslivets produktivitet är , procent i bas- och barnscenariot, samt , procent i utbildningsscenariot.

Det viktiga ur löntagarnas perspektiv är hur lönen utvecklas i förhållande till konsumentpriserna.

Näringslivets lönebetalningsförmåga är däremot kopplad till prisutvecklingen för dess produktion (produktpriserna). Historiskt har konsumentpriserna utvecklats något snabbare än näringslivets produktpriser. Mellan  och  har konsumentpriserna årligen ökat i genomsnitt , procent snabbare än näringslivets produktpriser.6 Det finns flera orsaker till denna utveckling. En är att konsumentpriserna delvis mäter prisutvecklingen på andra produkter och tjänster än produktpriserna. Även i våra framskrivningar fram till år  förutsätts konsumentpriserna utvecklas något snabbare än produktpriserna.7 Det innebär att konsumentreallönen årligen utvecklas omkring ,–, procentenheter långsammare än näringslivets produktivitet. Den genomsnittliga reala timlönen ökar därmed med  procent i bas- och barnscenariot och med  procent i utbildningsscenariot mellan  och . Det innebär en genomsnittlig årlig ökning med , respektive , procent.

I beräkningarna förutsätts timlönerna efter år  utvecklas på ett likartad sätt i samtliga sektorer. Eftersom lönernas nivå hänger samman med de sysselsattas utbildning följer att utbildningsnivån för offentliganställda utvecklas på samma sätt som utbildningsnivån i näringslivet.

duktivitet i näringslivet och allmänt sett högre löner ger visserligen upphov till ökade skatteinkomster, men leder samtidigt till att kostnaderna för den egna personalen ökar i ungefär samma omfattning. Det är en konsekvens av att de kommunala lönerna förutsätts utvecklas på samma sätt som för arbetsmarknaden i stort, i kombination med att kommunernas intäkts- och kostnadssida påverkas i ungefär samma grad av löneförändringar.

Vi har tidigare nämnt att det totala antalet förvärvstimmar inte ökat nämnvärt under -talet trots att befolkningen ökat påtagligt och kvinnornas förvärvsdeltagande väsentligt närmat sig männens. En i stort sett uttömd ”kvinnoreserv” och en oförändrad eller krympande befolkning i yrkesverksam ålder talar för ett totalt sett minskat antal utförda arbetstimmar framöver.

Det är en gradvis nedgång i genomsnittlig arbetstid per sysselsatt som förklarar varför antalet förvärvsarbetstimmar minskar i samtliga scenarier (se diagram .). Minskningen i bas- och utbildningsscenariot blir extra uttalad till följd av att också antalet förvärvsarbetande minskar. Det beror på att antalet personer i arbetsför ålder minskar som

Diagram 4.3 • Antal arbetade timmar åren 1970– 2050

Index 2000 = 100 Basscenariot

Utbildningsscenariot

Barnscenariot

105 100

Sysselsättning och arbetstider Index

För kommunernas del är det framförallt sysselsättningen som har betydelse för de framtida möjligheterna att erbjuda en fullgod service. Högre pro-

95 90 85 80

. Det gäller oavsett om konsumentprisutvecklingen mäts i termer av förändrad  eller underliggande inflation

(1-inflation). . Ett stöd för detta antagande finns i Samhällsekonomiska förutsättningar för lönebildningen i Sverige, dokument Nr  oktober , från .

4 • Tre scenarier för samhällsekonomin

75 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050

Källa: , Konjunkturinstitiutet och Svenska Kommunförbundet.

37

en följd av det låga barnafödandet. I utbildningsgjort beträffande in- och utvandringen. Ett antascenariot förstärks nedgången av en ökande andel gande om ett oförändrat arbetskraftsdeltagande studerande. och en oförändrad relativ arbetslöshet för arbetsI barnscenariot utförs under periodens första del marknaden i stort implicerar en gradvis ökad förfärre arbetstimmar än i de två övriga scenarierna. värvsfrekvens för invandrare, då denna grupp ökar Det beror på att arbetstiderna för småbarnspappor i förhållande till den övriga befolkningen. kortas extra mycket mellan åren – samt att frånvaron i form av föräldraledighet blir mer omDen offentliga sektorn fattande då det föds fler barn. Det är först på sikt, då barnen trätt ut på arbetsmarknaden, som antaDen offentliga sektorn består av staten, det allmänlet arbetstimmar blir fler i barnscenariot. na pensionssystemet, kommunerna och landstingI bas- och barnscenariot är sysselsättningsgraden en. Verksamheten finansieras till betydande del av efter år  konstant i åldrarna – år. I utbildskatter och lagstadgade avgifter. Basen för dessa ningsscenariot sker en gradvis minskning till följd skatter och avgifter är i huvudsak förvärvsinkomav att andelen studerande ökar. För arbetskraftsdelsterna, det vill säga å ena sidan direkta inkomster av tagandet i högre åldrar (– år) har särskilda bearbete och å andra sidan förmåner som är kopplade räkningar gjorts på basis av sannolikheten att lämtill arbetsinkomsterna (till exempel sjukersättningna arbetskraften i dessa åldrar. En enkel framskrivar, pensioner och ersättningar vid arbetslöshet). ning tenderar leda till en fortsatt nedgång i arbetsFörmånerna finansieras normalt av de arbetande kraftsdeltagandet, vilket är fallet i basscenariot. I själva via obligatoriska avgifter på inkomsterna från barnscenariot uppvägs den negativa trenden av en arbete. Dessa avgifter är avdragsgilla och beskattas mer tillåtande attityd till bland annat deltidsarbete först när de faller ut som förmåner. Skatterna kan som efterhand för med sig ett ökat – och inte mindärför – på samma sätt som de lagstadgade avgifskat – arbetskraftsdeltagande i högre åldrar. Också terna – ytterst sägas vara ett resultat av arbete. i utbildningsscenariot utvecklas arbetskraftsdeltaDen stadigt stigande produktiviteten i näringsligandet i åldersgruppen – år bättre än i basscevet innebär att lönerna kan utvecklas snabbare än nariot. Mer utbildning antas leda till en ökad beföretagens produktpriser och de priser som hushålnägenhet och förbättrade förutsättningar för den len möter som konsumenter. Därmed stiger löntaenskilde att hålla sig kvar på arbetsmarknaden (se garnas reala köpkraft. Även pensionärernas inkomtabell .). ster förbättras påtagligt. Mellan åren  och  I våra beräkningar har inga explicita antaganden gjorts vad Tabell 4.3 • Arbetskraftsdeltagande i åldersgruppen 60–64 år gäller arbetskraftsdeltagandet Personer i arbetskraften i procent av befolkningen för utländska medborgare bo1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 satta i Sverige. För närvarande är arbetskraftsdeltagandet i denMän 80,2 69,0 62,4 56,4 na grupp väsentligt lägre än för Kvinnor 37,1 41,0 52,0 48,2 arbetsmarknaden i stort. Därtill Totalt kan läggas en betydligt högre Basscenariot 58,1 54,6 57,0 52,3 51,0 50,0 49,0 49,0 49,0 arbetslöshet. De i befolkningen Utbildningsscenariot 51,0 50,0 49,1 49,6 50,5 Barnscenariot 51,6 51,9 52,2 53,5 54,8 som är födda utomlands ökar påtagligt framöver, vilket är en Anm.: I arbetskraften ingår sysselsatta och arbetslösa.

Källa: :s arbetskraftsundersökningar () och Svenska Kommunförbundet. följd av de prognoser som 

38

Kommunala framtider

Diagram 4.4 • Offentlig konsumtion åren 1950– 2050

Procent av BNP Löpande priser

2001 års priser

35 30

Procent

mer än fördubblas hushållens beskattningsbara inkomster i reala termer, trots att hushållen totalt sett ägnar allt mindre tid åt förvärvsarbete.

Summan av skatter och lagstadgade avgifter utvecklas i samtliga scenarier bättre än . Anledningen är pensionsutbetalningarnas snabba utveckling, som i sin tur beror på att det blir allt fler äldre.Till följd av att skattebasen ökar i förhållande till  kan också de skattefinansierade tjänsterna, det vill säga den offentliga konsumtionen, öka som andel av . Denna utveckling innebär att sysselsättningen i offentlig sektor ökar relativt sysselsättningen i näringslivet.

25 20 15 10

Offentlig konsumtion Den offentliga konsumtionen innefattar per definition de tjänster (och i vissa fall varor) som finansieras med skatter och lagstadgade avgifter. Offentlig konsumtion är därmed inte detsamma som offentlig produktion. Den offentliga konsumtionen inbegriper också skattefinansierad produktion som utförs av andra än offentliga myndigheter. Däremot borträknas den del av produktionen som finansieras via avgifter. Denna del av den offentliga produktionen bokförs i nationalräkenskaperna som privat konsumtion.

I samtliga scenarier ökar den offentliga konsumtionen som andel av  i nominella termer. Det kan tolkas som att den skattefinansierade produktionen kommer att ta i anspråk en växande del av de sammantagna produktionsresurserna. Till följd av det antagande som gjorts om en oförändrad produktivitet i offentlig sektor kommer däremot volymen offentlig konsumtion att utvecklas svagare än produktionsresultatet i stort. Den offentliga konsumtionen i fasta priser, det vill säga efter avdrag för prisutvecklingen, minskar som andel av  (se diagram .).

Under perioden – ökade den offentliga konsumtionen som andel av  i såväl löpande som fasta priser. Ett kontinuerligt ökat skattetryck gjorde denna ökning möjlig.

4 • Tre scenarier för samhällsekonomin

1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050

Anm.: Uppgifterna i diagrammet avser basscenariot.

Källa: , Konjunkturinstitutet och Svenska Kommunförbundet.

Om skattetrycket är oförändrat och skattebasen utvecklas i takt med  tenderar sysselsättningen i offentlig sektor att utvecklas på samma sätt som sysselsättningen i stort.Till följd av att pensionsinkomsterna framöver utvecklas snabbare än summan av utbetalda löner kan den offentliga sektorn öka sin andel av lönesumman, vilket vid givna lönerelationer är liktydigt med en relativ sysselsättningsökning (se diagram . på sidan ).

Det är naturligtvis ytterligt svårt att sia om vilka tjänster som om  år kommer att finansieras med skattemedel och vilka som kommer att finansieras privat. En minst lika knepig uppgift är att fastställa hur produktionen av dessa tjänster i framtiden fördelar sig mellan offentliga myndigheter och privata företag. I våra beräkningar förutsätts fördelningen vara densamma som idag. Den sysselsättningsutveckling som redovisas för offentlig sektor ger därmed en bild av hur sysselsättningen i skattefinansierad produktion kan utvecklas. Alternativa antaganden om den skattefinansierade produktionens fördelning mellan offentlig och privat sektor rubbar inte denna bild. Av diagram . framgår att det finansiella utrymmet för skattefinansierad sysselsätt-

39

Diagram 4.5 • Antalet arbetade timmar i olika sektorer åren 1970–2050 Miljoner timmar Totalt

Privat sektor

Offentliga myndigheter

8 000 7 000

Miljoner timmar

6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 0 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050

Anm.: Uppgifterna i diagrammet avser basscenariot.

Källa: , Konjunkturinstitutet och Svenska Kommunförbundet.

ning förblir i stort sett oförändrat, samtidigt som sysselsättningen totalt sett minskar.

Pensionerna I samtliga scenarier beräknas den sysselsättning som finansieras med skatter kunna öka något, trots att sysselsättningen totalt sett minskar. Källan till denna relativt positiva utveckling är pensionerna.

Fram till år  beräknas antalet personer i åldersgruppen  år och däröver öka med närmare  . Utvecklingen är densamma i samtliga scenarier och innebär att pensionsutbetalningarna över tiden ger ett betydelsefullt extratillskott till skattebasen. Utan detta tillskott skulle förutsättningarna för skattefinansierad produktion vara väsentligt mindre gynnsamma. En komplikation i sammanhanget är att dessa beräknade pensionsutbetalningar till betydande del ska finansieras av den gemensamma basen för beskattningen, det vill säga av arbetsinkomsterna och betalas ut av den offentliga sektorn.

I detta avsnitt redogörs för hur denna ekvation kan gå ihop. Av särskilt intresse är den finansiella utvecklingen i det allmänna pensionssystemet, var-

40

ifrån merparten av pensionsutbetalningarna kommer. Riksförsäkringsverket har på vårt uppdrag genomfört beräkningar avseende det allmänna pensionssystemet samt utbetalningarna av statlig garantipension.

Inkomsterna till det allmänna pensionssystemet överstiger för närvarande med råge utbetalningarna, vilket är liktydigt med ett positivt finansiellt sparande. Framöver ökar utbetalningarna i takt med att det blir allt fler pensionärer. Även genomsnittspensionen ökar i storlek. Inkomsterna till pensionssystemet å sin sida består av dels inbetalda pensionsavgifter och dels räntor och erhållna utdelningar på fonderade medel. Kapitalavkastningen har en avgörande betydelse för pensionssystemets framtida omslutning. Följande faktorer påverkar dess utveckling: • Nettot av avgifter och pensionsutbetalningar • Fondens storlek i utgångsläget • Räntenivåer och utvecklingen på aktiemarknaden I beräkningarna har förutsatts en årlig sammantagen real kapitalavkastning på , procent från och med år .8 Den faktiska avkastningen blir något mindre till följd av förvaltningskostnader (, procent i -fonden och , procent i -systemet). År  förutsätter vi att -fonderna tappas på ytterligare  miljarder kronor genom en engångsöverföring till staten.

Det finansiella sparandet i ålderspensionssystemet anger förhållandet mellan pensionssystemets samlade inkomster och utgifter. Ett positivt saldo anger att inkomsterna överstiger utgifterna. Under de närmaste decennierna kommer utbetalningarna från ålderspensionssystemet att utvecklas snabbare än intäkterna vilket drar ner det finansiella sparandet. I inkomstpensionssystemet, det vill säga den del som är kopplad till -fonderna, når saldot ne. I nominella termer är avkastningen på räntebärande tillgångar , procent och på aktier , procent (varav utdelningar , procent). Inflationen är samtidigt  procent.

Kommunala framtider

. I barnscenariot är den finansiella förbättringen under beräkningsperiodens slut extra påtaglig.

4 • Tre scenarier för samhällsekonomin

Diagram 4.6 • Finansiellt sparande i ålderspensionssystemet åren 2000–2050 Procent av BNP Basscenariot 3,0

Barnscenariot

Utbildningsscenariot

2,5 2,0

Procent

gativa tal kring år . Under de följande två decennierna är sparandet svagt negativt varefter saldot förbättras något.9 I premiepensionssystemet är sparandet under beräkningsperioden fortsatt positivt om än i avtagande grad, vilket bidrar till att hålla uppe sparandet för ålderspensionssystemet i sin helhet. Ålderspensionssystemets finansiella ställning är starkare i barnscenariot än i de två övriga scenarierna (se diagram .). Fler barn och på sikt fler yrkesverksamma innebär en starkare inkomstsida jämfört med i bas- och utbildningsscenariot. Däremot är pensionsutbetalningarna i stort sett av samma omfattning i de tre scenarierna. Genomsnittspension blir därmed tämligen lika i de tre fallen.

Pensionärernas genomsnittspension utvecklas framöver något sämre än genomsnittsinkomsten för de i yrkesverksam ålder. En ökad medellivslängd innebär att hopsparade pensionsbehållningar ska fördelas på allt fler som uppnår pensionsålder och på allt fler levnadsår efter , vilket långsiktigt, allt annat lika, bidrar till att sänka den enskilde pensionärens årspension. Denna effekt mildras av det antagande om kapitalavkastningen som vi har gjort. Med ett kapitalavkastningsantagande som överstiger den genomsnittliga inkomstutvecklingen utvecklas fonderade pensionsbehållningar (som premiepensionerna) bättre än vad fallet är i pensionssystem där ”räntan” är kopplad till avgiftsunderlagets utveckling.

Med ett lägre kapitalavkastningsantagande skulle pensionärernas inkomstutveckling bli svagare än vad som här har redovisats. En direkt effekt är att fonderade pensionsbehållningar inte erhåller samma värdetillväxt, vilket bland annat medför en sämre utveckling av premiepensionerna. En annan konsekvens är en svagare

1,5 1,0 0,5 0,0 2000

2010

2020

2030

2040

2050

Anm.: I diagrammet har pensionssystemets kapitaltransfereringar till staten samt statens fördröjda överföring av -avgifterna för år  exkluderats.

Källa: Konjunkturinstitutet, Riksförsäkringsverket och Svenska Kommunförbundet.

utveckling av -fonderna. Om storleken på de sammantagna fonderna blir allt för liten sker en automatisk nedskrivning av utgående pensioner.

Risken för en sådan framtida nedskrivning ökar, allt annat lika, med en lägre kapitalavkastning. En annan faktor i detta sammanhang är -fondernas styrka i utgångsläget.

I våra beräkningar förs  miljarder kronor över till staten år .

Utan denna överföring skulle fonderna stå bättre rustade att klara framtida påfrestningar, bland annat i form av perioder med sämre kapitalavkastning.

Statens finanser I våra beräkningar har vi utgått från att sparmålet för offentlig sektor (det av regeringen och riksdagen uppställda målet om  procent av ) ligger fast till och med år . Därefter har statens finansiella överskott satts till noll, vilket tillsammans med ett neutralt finansiellt sparande i kommuner

41

och landsting innebär att den offentliga sektorns sammantagna finansiella sparande långsiktigt sammanfaller med sparandet i ålderspensionssystemet (se diagram . på sidan ).

Statens utgifter består till betydande del av transfereringar. Den främsta mottagaren är de svenska hushållen. En betydelsefull del av dessa överföringar utgörs av ersättningar i samband med inkomstbortfall till följd av sjukdom, arbetslöshet och vård av barn. Staten betalar också ut betydande belopp i form av pensioner och stöd till pensionärer och handikappade. Utvecklingen av dessa betalningar har skrivits fram med utgångspunkt från demografin och löneutvecklingen.

Statens överföringar till företag och internationell verksamhet har skrivits fram med utgångspunkt från :s utveckling. Överföringarna till kommunerna och landstingen har skrivits fram med skattebasens utveckling. De skattefinansierade tjänster som staten svarar för, till exempel polis, militär och högre utbildning, har skrivits fram med utgångspunkt från befolkningsutvecklingen.

Statens utgifter förutsätts med andra ord vara en konsekvens av befolkningens och samhällsekonomins utveckling.Antagandet om ett neutralt finansiellt sparande från och med år  innebär att den statliga beskattningen måste avpassas så att statsinkomsterna alltid är i överensstämmelse med utgifterna. I beräkningarna skärps den statliga beskattningen om de statliga utgifterna tenderar utvecklas snabbare än inkomsterna medan motsatsen gäller om inkomsterna tenderar utvecklas snabbare än utgifterna. Som regulator har valts statens direkta beskattning av hushållen, det vill säga statens beskattning av förvärvsinkomster och kapital.

I samtliga scenarier stiger skattekvoten, det vill säga summan av skatter och lagstadgade avgifter som andel av . Denna höjning är inte ett resultat av höjda skattesatser utan en konsekvens av att skattebasen växer snabbare än . Samtliga skatter, med undantag av den direkta statliga beskattningen av hushållen, har i beräkningarna antagits oförändrade. De förändringar i skatteuttaget

42

som krävs för att statens budget ska kunna balansera är relativt måttliga. Under beräkningsperiodens andra hälft behöver statens beskattning av hushållen höjas med , procent av  i basscenariot och med , procent av  i utbildningsscenariot.

Som tidigare nämnts antas statsbidragen till kommunerna och landstingen följa skattebasens utveckling. I reda pengar innebär det en högst påtaglig förstärkning. År  uppgick, enligt nationalräkenskaperna, de sammantagna utbetalningarna till  miljarder kronor. Därefter sker, med våra beräkningsantaganden, en ökning till runt  miljarder kronor år . I kronor räknat är detta en betydande ökning, men i förhållande till  är statsbidragen relativt oförändrade under beräkningsperioden.

De samhällsekonomiska beräkningarna indikerar att det finns ett utrymme för att höja statsbidragen i takt med skattebasen, utan att budgetbalansen hotas eller de statliga skatterna påtagligt måste höjas. Beräkningsresultaten ger därmed ett visst stöd för det antagande som gjorts beträffande statsbidragens utveckling. Det förhindrar inte att sammansättningen och storleken på statens utgifter mycket väl kan bli en annan. Om staten istället i högre grad prioriterar skattesänkningar eller utgiftsökningar på andra områden blir bilden av samhällsekonomins utveckling delvis en annan. Framförallt påverkas utrymmet för kommunernas och landstingens verksamhet. I nästa kapitel redovisas mer utförligt det framtida utrymmet för kommunal verksamhet. Där beskrivs också konskevenserna av alternativa antaganden om statsbidragens utveckling.

Kommunala framtider

5. Kommunernas ekonomi    i denna långtidsutredning är att undersöka kommunernas möjligheter att klara nuvarande åtaganden också i framtiden. För att lösa denna uppgift krävs en uppfattning om de framtida behoven av och resurserna för kommunal verksamhet.

I detta kapitel beskrivs kommunernas resurser – hur dessa beräknas utvecklas och vad dessa resurser förväntas räcka till i form av kommunal verksamhet och personal.

Fokus är i första hand inriktat på den del av verksamheten som kräver personal och som i huvudsak är skattefinansierad. Då begreppet verksamhet (eller kommunal verksamhet) används avses denna del av kommunernas kostnader.

Resursutrymmet för kommunal verksamhet bestäms, som tidigare framgått, i mycket hög grad av den samhällsekonomiska utvecklingen och framförallt av hur sysselsättningen utvecklas. Andra viktiga faktorer är kommunalskattesatsens nivå, statsbidragens storlek, erforderligt resultat, samt kostnader utöver kostnaderna för verksamheten, till exempel för socialbidrag och avtalspensioner.

Kapitlet inleds med en beskrivning av beräkningsgången och några av de viktigaste antagandena. Därefter redovisas beräkningsresultaten.

5 • Kommunernas ekonomi

Beräkningsförutsättningar Beräkningen av de framtida resurserna har gjorts i tre steg. Först fastställs det nominella resursutrymmet i kronor för det som här benämns som verksamhet. Därefter fördelas detta finansiella utrymme på olika verksamhetsformer (som till exempel barnomsorg, skola och äldreomsorg) i proportion till hur de befolkningsrelaterade behoven av dessa verksamheter utvecklas. Avslutningsvis omräknas det finansiella resursutrymmet till  års prisnivå genom att hänsyn tas till framtida pris- och löneökningar. Även dessa beräkningar görs verksamhet för verksamhet. Med denna uppdelning är detmöjligt att även beräkna kommunernas framtida behov av olika personalkategorier.

För att fastställa det finansiella utrymmet, eller verksamhetens resursram, måste en beräkning göras av dels kommunernas intäkter, dels de kostnader som kommunerna har utöver kostnaderna för verksamheten. Dessutom måste ett antagande göras om kommunernas långsiktiga resultat. Några av de viktigaste faktorerna i denna process redovisas nedan.

43

En viktig utgångspunkt i beräkningarna har varit att den framtida finansieringen inte i några mer grundläggande avseenden skiljer sig från nuvarande finansiering. Det innebär att merparten av kommunernas intäkter även i framtiden utgörs av skatteintäkter, att de generella statsbidragen är i stort sett oförändrade i förhållande till skatteintäkterna, samt att verksamhetsintäkterna, i flertalet fall, utgör en oförändrad andel av verksamhetens bruttokostnader.

Skatterna Skatteintäkterna utgör idag ungefär två tredjedelar av kommunernas sammantagna intäkter. Skatteintäkternas storlek bestäms utifrån skattesatsens nivå och skattebasens storlek. I beräkningarna i detta kapitel antas skattesatsen oförändrad. Skatteintäkterna kommer därför att utvecklas på samma sätt som skatteunderlaget.

I det föregående kapitlet beskrevs hur sysselsättning, löner och pensioner utvecklas i tre olika framtidsscenarier. I samtliga scenarier sker en högst påtaglig ökning av hushållens reala köpkraft, trots att hushållen, totalt sett, ägnar allt mindre tid till förvärvsarbete. Utvecklingen är ett resultat av en kontinuerligt stigande produktivitet i svenskt näringsliv som för med sig att lönerna, men även olika former av inkomstöverföringar med koppling till lönerna, gradvis höjs i förhållande till konsumentpriserna.

Denna ökning i hushållens beskattningsbara inkomster ger inte samma positiva effekt för kommunernas del. Det beror på att kostnaderna för kommunernas verksamhet utvecklas snabbare än de priser som hushållen möter som konsumenter.

Denna kontinuerliga fördyring av kommunernas verksamhet relativt annan produktion beror på att produktiviteten i kommunerna antas oförändrad medan de varor och tjänster som prissätts på marknaden över tiden kan produceras med allt mindre resurser i form av arbetad tid.

44

Skatteunderlagets ökning för kommunernas del blir av detta skäl förhållandevis måttlig. Mellan  och  uppgår ökningen till mellan  och  procent i de tre scenarierna. Störst blir ökningen i barnscenariot (se diagram .). Skatteunderlagets ökning kan till betydande del hänföras till en ökning av pensionsinkomsterna. I basscenariot är summan av övriga delar i skatteunderlaget, det vill säga arbetsinkomsterna och andra beskattningsbara transfereringar, år  av ungefär samma omfattning som år . I utbildningsscenariot är denna del av skatteunderlaget mindre år  jämfört med år .

Skatteunderlagets koppling till sysselsättningen framgår då utvecklingen i de tre scenarierna jämförs. Skatteunderlaget ökar mest i barnscenariot till följd av att antalet personer i yrkesverksam ålder och därmed antalet sysselsatta utvecklas bättre i detta scenario jämfört med i de två övriga. Som framgick av kapitel  tar det dock lång tid innan det högre barnafödandet resulterar i mer sysselsättning, vilket återspeglar sig i skatteunderlagets utveckling. Det är först om  år som skatteunderlaget i barnscenariot överstiger skatteunderlaget i basscenariot. I bas- och utbildningsscenariot börjar skatteunderlaget minska en bit in på -talet.

Diagram 5.1 • Skatteunderlagets reala utveckling, åren 2000–2050 Index 2000 = 100 Basscenariot

Utbildningsscenariot

Barnscenariot

130 125 120

Index

Intäkter

115 110 105 100 2000

2010

2020

2030

2040

2050

Källa: Svenska Kommunförbundet.

Kommunala framtider

Anledningen är ett minskat antal sysselsatta till följd av att befolkningen i yrkesverksam ålder då börjar krympa.

I utbildningsscenariot begränsas skatteunderlaget också av en ökande andel studerande och en därigenom minskande andel sysselsatta. Mer utbildning för emellertid också med sig gradvis högre löner. Den negativa effekten av färre sysselsatta uppvägs på sikt av högre löner. I ett längre perspektiv tenderar därför skatteunderlaget i bas- och utbildningsscenariot att bli av ungefär samma storlek. Utvecklingen som redovisas i diagram . avser emellertid inte skatteunderlagets nominella utveckling utan i stället den reala, det vill säga hur mycket mer (eller mindre) kommunal verksamhet som skatteunderlaget kan bekosta. De högre lönerna höjer inte enbart det nominella skattunderlaget (täljaren) utan även kommunernas egna lönekostnader (som finns med i nämnaren). Skatteunderlaget i utbildningsscenariot räcker därför inte till lika mycket verksamhet som i basscenariot.10 Statsbidragen En annan form av skattefinansiering utgör de statsbidrag som staten betalar till kommunerna. Nedan behandlas de generella statsbidragen, den så kallade ”påsen”. De riktade statsbidragen beskrivs längre fram under rubriken övriga intäkter.

De generella statsbidragen utgör i nuläget en dryg tiondel av kommunernas totala intäkter (efter avdrag för momsavgifter) och deras storlek fastställs av regering och riksdag. Bidragen redovisas i regeringens propositioner som nominella belopp för ett antal år framöver utan någon automatisk uppräkning med hänsyn till förväntad pris- och löneutveckling. . Däremot bör den högre utbildningsnivån medföra att de tjänster som utförs är kvalitativt bättre.

5 • Kommunernas ekonomi

I Kommunförbundets återkommande beräkningar och prognoser för de närmaste fyra åren antas statsbidragen följa den beslutade och/eller aviserade utveckling som framlagts av regeringen. I dessa kalkyler räknar vi alltid med att statsbidragen förblir nominellt oförändrade om inget annat har beslutats.

I denna utredning, där perspektivet är extremt långsiktigt, blir ett sådant antagande om nominellt oförändrade statsbidrag inte realistiskt. Även en uppräkning med utgångspunkt från konsumentprisindex skulle leda till en utomordentligt kraftig urholkning av statsbidragen. I beräkningarna har vi därför antagit att de generella statsbidragen från och med år  utvecklas på samma sätt som kommunernas skatteunderlag. Om istället statsbidragen antas nominellt oförändrade skulle statens utgifter bli omkring  miljarder kronor mindre år  än vad vi har räknat med, vilket detta år motsvarar drygt  procent av .11 För kommunernas del innebär ett antagande om nominellt oförändrade generella statsbidrag  procent mindre verksamhet år  jämfört med vår huvudkalkyl.

De övriga intäkterna Övriga intäkter är, till skillnad från finansieringen via skattemedel, kopplade till den verksamhet och de kostnader som intäkterna är knutna till.

Verksamhetsintäkterna består av flera olika intäktsslag, till exempel riktade statsbidrag, taxor och avgifter samt hyror.

Sammantaget svarar de övriga intäkterna för en dryg femtedel av kommunernas totala intäkter.

Den koppling som föreligger mellan övriga intäkter och verksamhetens kostnader innebär att dessa intäkter inte kan beräknas fristående från hur verksamheten utvecklas. Istället måste denna del av . Uppgiften avser statens samlade statsbidrag till kommuner och landsting.

45

intäkterna räknas fram i samband med att det finansiella utrymmet för respektive verksamhet fastställs. En utgångspunkt i dessa beräkningar har varit att de verksamhetsrelaterade intäkterna långsiktigt antas motsvara en fast andel av respektive verksamhets bruttokostnader. För barn- och äldreomsorgen har kompletterande beräkningar måst göras till följd av förekomsten av så kallade maxtaxor.

Inom barnomsorgen medför den nominellt oförändrade maxtaxan på sikt en högst påtaglig urholkning av avgiftsintäkternas betydelse som finansieringskälla. Inom äldreomsorgen är denna utveckling mindre uttalad, bland annat beroende på att denna maxtaxa tillåts höjas i takt med konsumentprisindex.

Resultatmålet Kommunernas resultat är differensen mellan kommunernas intäkter och kostnader. Normalt är detta resultat en konsekvens av hur intäkter och kostnader utvecklas relativt varandra. I denna utredning vill vi belysa vilka kostnader som kommunerna på sikt ”har råd med”. Med denna infallsvinkel är det mer rimligt att utgå från att resultatet, tillsammans med intäkterna, utgör en restriktion för de framtida kostnaderna. Av detta skäl behövs ett resultatmål.

Vad som kan betraktas som en rimlig resultatnivå för landets samlade kommuner är emellertid inte självklart. Ska resultatet vara ”noll”? Ska kommunerna kanske tillåtas att uppvisa underskott, givet att detta balanseras med åtföljande överskott?

Eller krävs kontinuerliga överskott för att klara av löpande investeringsbehov, framtida förväntade och oförutsedda påfrestningar?

Denna utredning syftar till att belysa utvecklingen på längre sikt. Fokus är därför i högre grad riktat mot långsiktiga trender än kortsiktig dynamik och variationer mellan enskilda år. Mot denna bakgrund har vi bestämt ett resultatmål som ska uppnås samtliga år. Det är kopplat till det balanskrav som gällt för samtliga kommuner och lands-

46

ting från och med år  och tillhörande resonemang kring ”god ekonomisk hushållning”.

Vi har i beräkningarna antagit att kommunernas sammantagna resultat ska motsvara  procent av summan av skatteintäkter och generella statsbidrag.

Beräkningsantagandet ligger i linje med det resultatkrav för landets samlade kommuner som Kommunförbundet utgår från i andra sammanhang.

Kostnadssidan Givet ovanstående resultatmål samt den intäktsram som utgörs av kommunalskatt, statsbidrag och verksamhetsintäkter återstår ett utrymme för kommunernas kostnader.Vid sidan om kostnaderna för verksamhet finns också en rad andra kostnader.

Innan utrymmet för verksamheten kan fastställas måste först utvecklingen av dessa andra kostnader beräknas. Exempel på sådana kostnader är kostnaderna för socialbidrag och avtalspensioner.

Socialbidragen Kommunernas kostnader för socialbidragen har initialt antagits minska, ungefär i enlighet med den sjunkande trend som kunnat skönjas under de senaste åren. Det äldreförsörjningsstöd som införs den  januari  innebär en ytterligare avlastning. Efter år  har kostnadsvolymen för socialbidragen skrivits fram med befolkningen i åldrarna – år. Under beräkningsperiodens början har en prisuppräkning gjorts i enlighet med konsumentprisindex. Efter  har prisuppräkningen gjorts på basis av hur genomsnittslönen per anställd utvecklas. Förfarandet innebär en real uppräkning av socialbidragen, vilket ligger i linje med de beräkningsantaganden som gjorts beträffande taken i socialförsäkringssystemen, skatteskalorna i inkomstbeskattningen och nivån på den statliga garantipensionen.

Under beräkningsperioden minskar kommunernas utbetalningar av socialbidrag påtagligt i förhållande till kommunernas samlade intäkter. Utvecklingen är i första hand ett resultat av en kraf-

Kommunala framtider

Avtalspensioner En annan kostnadspost som begränsar utrymmet för kommunal verksamhet är kommunernas kostnader för avtalspensioner. De framtida kostnaderna för kommunala avtalspensioner grundar sig dels på pensionsrätter som intjänats i det gamla systemet (före ), dels på pensionsrätter intjänade i det nya systemet ( ).

I det nya systemet fonderas merparten av intjänade pensionsrätter. Kostnaderna för dessa pensionsrätter belastar den kommunala budgeten i samband med att pengarna förs över till externa fondförvaltare. De framtida kostnaderna för denna del av avtalspensionerna är kopplade till hur kommunernas framtida lönekostnader utvecklas och är därför relativt förutsebara, åtminstone i en kalkyl som denna.

I övrigt består avtalspensionskostnaderna av framtida utbetalningar av pensionsrätter intjänade före  och den kompletterande avtalspension som har tjänats in därefter. Den kompletterande avtalspensionen är avsedd att ge pensionsrätter för inkomster som överstiger det så kallade -taket. I den kommunala redovisningen av avtalspensionerna kostnadsförs skuldförändringen i nya systemet. I det gamla systemet (före ) kostnadsförs utbetalningen av pensionerna.

Under de närmaste två decennierna beräknas kostnaderna stiga tämligen kraftigt för att någon gång på -talet kulminera och därefter gradvis minska. I förhållande till hur kostnaderna för kommunal verksamhet utvecklas (det vill säga priser och löner) innebär utvecklingen att pensionskostnaderna först ökar med  procent och sedan faller tillbaka till nuvarande nivå. Det innebär att pensionskostnaderna om  år kommer att utgöra en mindre andel av kommunernas lönekostnader än de gör idag.

5 • Kommunernas ekonomi

Utrymmet för verksamhet De framtida resurserna för kommunal verksamhet beror på hur skatteintäkterna samt övriga intäkter och kostnader utvecklas. I diagram . visas hur resurserna för kommunernas verksamhet utvecklas i de tre scenarierna. Under de två första decennierna ökar resurserna i samtliga scenarier med omkring  procent. Därefter blir utveckling mer olikartad.

I barnscenariot fortsätter resursutrymmet att öka medan det sker en nedgång i de två övriga scenarierna. Den svagare utvecklingen i bas- och utbildningsscenariot är en följd av att befolkningen i yrkesverksam ålder krymper.Tillbakagången är mest uttalad i utbildningsscenariot där det sker en nedgång också i andelen sysselsatta i yrkesverksam ålder.

Vid en jämförelse mellan resursernas utveckling (diagram .) och skatteintäkternas utveckling (diagram .) framgår att resurserna inte ökar i samma omfattning som skatteintäkterna. Skillnaden i ut-

Diagram 5.2 • Verksamhetens resurser åren 2000–2050 Index 2000 = 100 Basscenariot

Utbildningsscenariot

Barnscenariot

130 125 120

Index

tigt minskad utbetalningsvolym under periodens början.

115 110 105 100 2000

2010

2020

2030

2040

2050

Anm.: De framtida resurserna har omräknats till  års prisnivå med hjälp av ett index som avspeglar den framtida kostnadsutvecklingen i kommunernas verksamhet.

Källa: Svenska Kommunförbundet.

47

veckling är i huvudsak hänförbar till beräkningsperiodens början och sammanhänger med att det särskilda grundavdraget för pensionärer tas bort år . Avskaffandet av det särskilda grundavdraget innebär att skattesidan stärks samtidigt som de generella statsbidragen minskas i motsvarande grad. I övrigt utvecklas skatteintäkterna och de samlade resurserna ganska lika under beräkningsperioden.

Det finns dock en faktor som påtagligt försvagar resursernas utveckling och det är de införda maxtaxorna inom barn- och äldreomsorgen. I våra beräkningar antas maxtaxan inom barnomsorgen förbli nominellt oförändrad samtidigt som maxtaxan för äldreomsorgen endast höjs i takt med konsumentprisindex. Dessa begränsningar i uppräkningsförfarandet motsvarar ett intäktsbortfall på drygt  miljarder kronor år . Utan dessa begränsningar skulle utrymmet för kommunernas verksamhet bli drygt  procent större detta år. Beräkningsresultaten avser basscenariot. I barnscenariot blir den framräknade effekten något större till följd av att det i detta scenario finns fler barn och därmed fler som betalar barnomsorgsavgift.

Denna urholkningen av barnomsorgs- och äldreomsorgstaxorna mildras av att ett antal andra faktorer utvecklas på ett mer fördelaktigt sätt. Av störst betydelse är den minskning som sker i utbetalningarna av socialbidrag. Om ett par deccenier börjar även kostnaderna för avtalspensionerna att minska.Verksamheten tillförs också resurser genom att affärsverksamheten i ökad grad förutsätts finansieras med avgifter från dem som utnyttjar tjänsterna.

Personalen Den kostnadsram som redovisats ovan har omräknats till sysselsättning i form av arbetade timmar och kommunalt sysselsatta.Vi har valt att åskådliggöra hur antalet sysselsatta utvecklas då sysselsättningens utveckling i termer av arbetade timmar blir tämligen lik utvecklingen av verksamhetens resurser (se diagram .).

48

Vi har utgått från att arbetstiderna gradvis kortas med , procent per år efter . Förkortningarna är en följd av det antagande som gjorts att en viss del av reallöneförbättringarna (cirka  procent) kontinuerligt tas ut i form av mer fritid. Denna utveckling är likartad i samtliga tre scenarier och omfattar alla delar av arbetsmarknaden, det vill säga också de kommunanställda.

För kommunernas del innebär de allt kortare arbetstiderna att mer personal kontinuerligt måste anställas om verksamheten ska kunna hållas oförändrad. I ett läge med ökade resurser krävs fler sysselsatta både för att kunna höja verksamhetsvolymen och för att kompensera för det bortfall i arbetad tid som uppstår till följd av att de sysselsattas arbetstider kortas. Den kommunala sysselsättningen i termer av antal sysselsatta kommer då att öka mer än resurserna.

I samtliga scenarier ökar antalet kommunalt sysselsatta påtagligt. Den största uppgången registreras för beräkningsperiodens första  år. Därefter blir ökningstakten mera måttlig och framförallt då i bas- och utbildningsscenariot. Det bör understrykas att antalet kommunalt sysselsatta ökar i samtliga scenarier under i stort sett hela beräkningsperioden. En antydan till minskning finns under slutet av -talet i bas- och utbildningsscenariot. I barnscenariot ökar antalet kommunal sysselsatta med närmare  procent mellan  och .

Det motsvarar en ökning med i genomsnitt , procent per år.

Under beräkningsperioden sker relativt omfattande förändringar i personalens sammansättning.

För det första sker det en förskjutning mellan olika verksamhetsområden till följd av att de relativa behoven av olika verksamheter långsiktigt ändras.

Den uppgång i antalet sysselsatta som registreras är i huvudsak hänförbar till äldre- och handikappomsorgen. I bas- och utbildningsscenariot är antalet sysselsatta i övriga verksamheter oförändrat eller vikande. I barnscenariot för det högre barnafödandet med sig en viss ökning av antalet sysselsatta inom barnomsorgen.

Kommunala framtider

Personalens sammansättning ändras också som en konsekvens av att den genomsnittliga utbildningsnivån förutsätts utvecklas på samma sätt som för arbetsmarknaden i stort. Kommunernas framtida personal kommer att i genomsnitt vara mer utbildad än vad fallet är idag. Denna omständighet begränsar möjligheterna till jämförelser över tiden.

Detta är emellertid ett problem inte enbart för denna långtidsutredning utan en försvårande omständighet vid alla typer av jämförelser av personalens utveckling över längre tidsavsnitt.

Diagram 5.3 • Antal sysselsatta i kommunerna, åren 2000–2050 Index 2000 = 100 Basscenariot

Utbildningsscenariot

Barnscenariot

130 125

Index

120 115 110 105 100 2000

2010

2020

2030

2040

2050

Anm.: Exklusive affärsdrivande verksamhet.

Källa: Svenska Kommunförbundet.

5 • Kommunernas ekonomi

49

50

Kommunala framtider

6. Befolkning och behov    av befolkningens konsumtionsbehov tillgodoses genom tjänster som kommunerna tillhandahåller.Till större delen produceras tjänsterna i kommunernas egen regi. Till viss del betalar kommunerna också för verksamhet som utförs av privata företag, på entreprenad eller genom bidrag. Tjänsterna räknas som kommunal konsumtion så länge de finansieras av kommunerna med skattemedel. Till den del de betalas genom avgifter direkt från konsumenterna räknas konsumtionen som privat konsumtion.

Syftet med detta kapitel är att visa hur kostnaderna på de olika områdena kommer att utvecklas på lång sikt, i huvudsak under förutsättning av oförändrad behovstäckning.Vissa redan beslutade åtaganden som påverkar utvecklingen de närmaste åren har dock beaktats.

Denna uppläggning innebär att de framskrivna kostnaderna inte kan tolkas som prognoser för den mest troliga utvecklingen under de kommande decennierna. I stort sett rör det sig om relativt mekaniska framskrivningar av nuläget med hänsyn till de förändringar i befolkningens storlek och åldersfördelning som beskrivits i kapitel .Avsikten är att ställa resultaten mot de beräkningar av finansiella och personella resurser som presenteras i kapitel .

6 • Befolkning och behov

Härigenom får vi en utgångspunkt för en diskussion av framtida förändringar i ambitionsnivåer inom den kommunala verksamheten, om alternativa drifts- och finansieringsformer med mera.

Nyss användes uttrycket ”oförändrad behovstäckning”. Hur behovet av eller efterfrågan på en kommunal tjänst ska definieras är ett gammalt diskussionsämne. I nationalekonomisk teori brukar efterfrågan på en vara eller tjänst definieras som den mängd konsumenterna vill köpa vid ett visst pris på densamma. Ju lägre pris desto högre efterfrågan och omvänt. Men detta gäller vid marknadsmässiga förhållanden, där priset ska täcka produktionskostnaderna vid den aktuella storleken på produktionen. Betraktelsesättet är inte tillämpligt när det gäller tjänster, där priset (avgiften) bara täcker en bråkdel av produktionskostnaden. Behovet av skattefinansierade tjänster bestäms ytterst av politiska prioriteringar, i vilka den önskade konsumtionsstandarden för offentlig konsumtion vägs mot den nivå på den privata konsumtion som hushållsinkomsterna – efter skatt – gör möjligt.

Historiskt sett har det skett en standardtillväxt i den privata konsumtionen, det vill säga en ökning i konsumtionsvolymen per konsument. Också för den offentliga konsumtionen har det långsiktigt

51

skett en – på flera områden ännu starkare – standardtillväxt, även om den upphörde eller mattades av i och med -talets hårda besparingskrav. För framtiden utgår vi i behovskalkylerna från att den standardtillväxt som blir möjlig inte tillgodogörs den offentliga konsumtionen, utan endast kommer den privata konsumtionen till del. Detta görs för att illustrera vidden av den finansiella problematik som redan en så begränsad ambition för den offentliga verksamheten medför, vid oförändrade kommunala skattesatser. Innebörden är inte alls att det finns samhällsekonomiska argument för att standarden på just de tjänster som är skattefinansierade borde öka långsammare än för varor och tjänster i den privata konsumtionen.

Tvärtom – i det tjänstesamhälle som efterträtt industrisamhället – finns det skäl för att konsumtionen av den typ av tjänster som är offentligt producerade snarast kan växa i relativ betydelse. Men detta är en sak för den framtida politiska prioriteringsprocessen, inbegripet frågor som har med driftsformer, finansiering med mera att göra. Syftet med kalkylerna är att kunna bilda bas för en diskussion om dessa ting.

Kapitlet inleds med en kortfattad beskrivning av hur de kommunala kostnaderna i utgångsläget fördelar sig på olika verksamheter och åldersgrupper i befolkningen. Därefter följer en översiktlig beskrivning av utvecklingen på de stora kommunala verksamhetsområdena inom vården, skolan och omsorgen. Syftet är att ge en bild av hur kalkylerna utformats och att visa de viktigaste beräkningsresultaten.

Kommunernas nuvarande verksamhet Kommunernas verksamhet har i ökande grad kommit att utgöras av olika välfärdstjänster, som till exempel utbildning och omsorg. Tyngdpunkten i kommunernas verksamhet har därmed förskjutits

52

mot uppgifter som är obligatoriska. År  uppgick kommunernas sammantagna kostnader till  miljarder kronor (inklusive affärsdrivande verksamhet). Merparten av dessa ( procent) kan relateras till verksamhetsområden som är obligatoriska.

De kommunala kostnaderna kan beskrivas på olika sätt. I detta avsnitt har vi valt att åskådliggöra hur kostnaderna fördelar sig på olika verksamheter och på olika åldersgrupper i befolkningen.

Utbildning och omsorg kräver mest resurser Som framgått av kapitel  har vi definierat verksamhet som den del av kommunernas verksamhet som i huvudsak är skattefinansierad. Utöver detta finns kostnader för affärsmässig verksamhet. Denna finansieras till allra största delen med avgifter Diagram 6.1 • Fördelning av de kommunala verksamheternas kostnader år 2000 Procent Övrigt 17 %

Förskola o skolbarnsomsorg 13 % Grundskola 20 %

Individ- o familjeomsorg (exkl. socialbidrag) 4% Handikappomsorg 10 %

Äldreomsorg 23 %

Gymnasieskola 8% Övr utbildning 5%

Anm.: Det kostnadsbegrepp som används är bruttokostnaden enligt räkenskapssammandraget minus interna intäkter och försäljning av verksamheter till andra kommuner och landsting. I de kostnader som redovisas för respektive verksamhetsområde ingår också en del kostnader för kommungemensam administration och lokaler som fördelats ut på respektive verksamhet. Däremot ingår inte kostnader för affärsverksamhet och socialbidrag.

Källa: Kommunernas finanser , räkenskapssammandrag för kommuner, .

Kommunala framtider

kommunernas kostnader för fritid och kultur ( procent) samt gator och vägar ( procent).

från dem som utnyttjar tjänsterna och kommer därmed inte på samma sätt att ingå i den ordinarie prövningen av hur resurserna ska fördelas inom ramen för det kommunala budgetarbetet. Kommunernas kostnader för affärsdrivande verksamhet motsvarade  miljarder kronor år .

En annan kostnadspost som inte heller ingår i det som här definieras som verksamhet är socialbidragen som räknas som en transferering. Utbetalningarna av socialbidrag uppgick år  till knappt  miljarder kronor. Det innebär att kommunernas verksamhetskostnader, exklusive affärsdrivande verksamhet och utbetalda socialbidrag, uppgick till drygt  miljarder kronor år .

En tredjedel av kommunernas verksamhet består av grundskola, gymnasieskola och annan utbildning. De sammantagna kostnaderna för äldre- och handikappomsorg är av ungefär samma storlek.

Tillsammans med förskola och skolbarnsomsorg svarar utbildning, äldre- och handikappomsorg för närmare fyra femtedelar av kommunernas verksamhet. I övrigt (se diagram .) ingår bland annat

Barn och gamla kostar mest Kommunernas service riktar sig i många fall till specifika åldersgrupper. Kopplingen är särskilt påtaglig för grundskolans del, på grund av skolplikten.

Men också för barnomsorgen och äldreomsorgen beror efterfrågan till betydande del på antalet invånare i för dessa verksamheter specifika åldrar. För andra verksamheter är kopplingen till befolkningens åldersstruktur inte alls lika tydlig. Exempel på sådana verksamheter är gator och vägar, fysisk planering samt viss del av fritids- och kulturverksamheten.

En knapp fjärdedel av kommunernas kostnader har en svag eller obefintlig koppling till befolkningens åldersstruktur. Resten, eller  procent, är att betrakta som demografiskt betingade kostnader.

Kommunernas kostnader består till mycket stor del av kostnader för barn och gamla.

Diagram 6.2 • Kommunala kostnader fördelade efter ålder år 2000 Kronor per invånare i respektive åldersgrupp Kommunal grundkostnad

Barnomsorg o skola

Äldreomsorg

Övriga kostnader

Tusental kronor per person

250

200

150

100

50

0 0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Ålder Anm.: Exklusive kostnader för affärsverksamhet och socialbidrag.

Källa: Kommunernas finanser , räkenskapssammandrag för kommuner, , samt egna bearbetningar.

6 • Befolkning och behov

53

Barnomsorg och utbildning Utvecklingen under -talet har inneburit en fortsatt integration mellan barnomsorg och skola.

Sedan -talets slut har barnomsorgen ökat kraftigt i betydelse. Utvecklingen framgår av diagram .. Om man inkluderar de sexåringar som går i

54

Diagram 6.3 • Barn i barnomsorg år 1950–2000 Procent av det totala antalet barn i respektive åldersgrupp 0– 6 år

7–12 år

80 70 60

Procent

I diagram . på sidan  redovisas en grov uppskattning av hur mycket en invånare i viss ålder i genomsnitt kostar i form av kommunal verksamhet. Som antytts tidigare är kostnaderna per invånare mycket olika i olika åldrar. Av diagrammet framgår att genomsnittskostnaden för en person över  år är cirka  gånger så hög som genomsnittskostnaden för de i åldersgruppen – år. Även genomsnittskostnaderna för barn är förhållandevis höga och inte minst då kostnaderna för barn i skolåldern.

Vid kostnadernas fördelning på ålder har förutsatts att en person, oavsett ålder, har ett behov av att det finns viss infrastruktur, samt att kommunen kan fungera som en administrativ och demokratisk enhet. Kostnaden för denna grundläggande service, som förutsätts vara av samma omfattning för alla åldrar, uppgår till cirka  miljarder kronor, eller   kronor per invånare.

En person på  år kostar kommunen mer än det som redovisas under skolan. Dels tillkommer kostnader för grundläggande service och dels tillkommer kostnader för vissa barn- och ungdomsverksamheter som inte är direkt kopplade till grundskolan (exempelvis vissa sociala kostnader men även fritidsverksamhet).

En person i trettioårsåldern belastar i genomsnitt inte den kommunala budgeten i någon högre grad. Förutom kostnaden för kommunal grundservice tillkommer vissa kostnader för till exempel vuxenutbildning och viss social verksamhet. I posten övriga kommunala kostnader ingår även kostnaderna för handikappomsorg.

50 40 30 20 10 0 1950

1960

1970

1980

1990

2000

Anm.: Beräkningarna avser nuvarande förskola och fritidshem.

Deltidsgrupper för sexåringar har exkluderats för hela perioden, eftersom dessa numera motsvaras av skolformen förskoleklass.

Källa:  och Svenska Kommunförbundet.

den nya skolformen förskoleklass är det en mycket liten andel av sexåringarna som inte alls deltar i någon typ av verksamhet. Av –-åringarna är det bara cirka  procent som står utanför. År  blev kommunerna skyldiga att tillhandahålla förskoleplats för alla barn från ett års ålder, förutsatt att föräldrarna förvärvsarbetar eller studerar. Förskoleklass för sexåringar tillkom år . Därmed består det egentliga kommunala skolväsendet av förskoleklass, grundskola, gymnasieskola, särskola, vuxenutbildning och svenska för invandrare.

Under de närmaste åren kommer kostnaderna att påverkas av några genomförda reformer. Maxtaxan i barnomsorgen gäller från år .Vidare har införts rätt till barnomsorg för barn till föräldralediga och arbetslösa.

Allmän och avgiftsfri förskola för barn från fyra års ålder införs år . Dessa förändringar medför att antalet barn som får barnomsorg i någon form under de närmaste åren stiger i förhållande till vad enbart förändringarna i antalet barn i befolkningKommunala framtider

6 • Befolkning och behov

något mer än i basscenariot. Effekten på kostnaderna har antagits motsvara en minskning på  procent per år –, vilket motverkar den kostnadsökning som uppstår till följd av de fler barnen i barnscenariot.

I övrigt har, som nämnts inledningsvis, de framtida kostnaderna beräknats under förutsättning att inga förändringar i tjänsternas standard och inriktning sker. Behovsutvecklingen efter år  antas, med undantag för förändringarna i barnens vistelsetider inom barnomsorgen, komma att bestämmas av prognoserna för antalet barn i olika åldrar. I basscenariot minskar det samlade behovet av barnomsorg och skola efter år . Ungdomarna från ”baby-boomen”, födda omkring år , kommer då att ha lämnat grundskolan och snart även gymnasieåldern. De framräknade behoven anpassas successivt till den lägre nivå på barnafödandet som rått sedan -talets mitt, och som antas bestå i basscenariot (, barn per kvinna). En stabilisering sker vid mitten av -talet vid knappt  procent av  års kostnadsvolym. Efter  inleds en ny nedgång i behoven av barnomsorg och skola.

Diagram 6.4 • Behoven av barnomsorg och utbildning åren 2000–2050 Index 2000 = 100 Basscenariot

Barnscenariot

115 110 105

Index

en föranleder. Förändringarna får inte fullt genomslag omedelbart; effekterna antas inte göra sig gällande fullt ut förrän år . I åldersgruppen – år antar vi att andelen som erhåller barnomsorg successivt stiger från  procent år  till  procent . Även bland de äldre barn som utnyttjar fritidshemmen räknar vi med en något höjd andel fram till . Det riktade statsbidraget för personalförstärkningar inom skolan åren – trappas successivt upp och uppgår till  miljarder kronor . Även denna åtgärd bidrar till att kostnaderna ökar mer än vad som följer av demografin.

Efter år  antar vi att andelen barn som har barnomsorg eller går i skolan blir oförändrad inom respektive ålderskategori. För grundskolan och gymnasieskolan gäller detta antagande redan från år . Detta kan för barnomsorgens del anses som ett lågt hållet antagande. Historiskt sett har andelen som önskar plats i barnomsorgen kontinuerligt ökat.

Om barnomsorgen inlemmas i skoltraditionen, det vill säga om gratis förskola blir en skyldighet för kommunerna att anordna, uppkommer inte bara ett bortfall av intäkter för kommunerna, utan också sannolikt en ytterligare ökad efterfrågan. I regeringens proposition om maxtaxan kan en sådan strävan utläsas.

På längre sikt finns i de scenarier som presenterats i kapitel  ett inslag som begränsar vistelsetiderna per dag i barnomsorgen. I alla tre scenarierna antas nämligen att arbetstiderna generellt kortas med , procent efter år . Detta skulle motsvara en minskning i den normala veckoarbetstiden från  timmar till , timmar år . Barnens vistelsetider och kommunernas kostnader antas härigenom minska. Kostnadsminskningen till följd av detta har beräknats till , procent per år –. I barnscenariot (se åter kapitel ) förutsätts därutöver att småbarnspapporna efter år  minskar veckoarbetstiden med  timmar.

Detta innebär att barnens vistelsetider kan minska

100 95 90 85 80 2000

2010

2020

2030

2040

2050

Anm.: Utbildningsscenariot är identiskt med basscenariot.

Källa: Svenska Kommunförbundet.

55

Även i barnscenariot, där fruktsamheten successivt stiger till , barn per kvinna, sker en viss nedgång i de sammantagna behoven av barnomsorg och skola efter toppnivån kring . Denna nedgång är dock tillfällig och endast hänförbar till skolan. Uppgången i barnafödandet innebär att behoven av barnomsorg ökar också efter . I grundskolan sker en vändning uppåt i början av -talet och i gymnasieskolan under den senare delen av samma decennium. Från och med början av -talet ligger de samlade behoven av barnomsorg och skola återigen på ungefär samma nivå som har beräknats för år  (se diagram . på sidan .)

Utbildningsscenariot, som i fråga om befolkningsutvecklingen överensstämmer med basscenariot, ger upphov till samma behov av barnomsorg och utbildning som i basscenariot. De ökade utbildningsinsatser som förutsätts i utbildningsscenariot avser högskolan och berör inte direkt den kommunala verksamheten.

Det bör än en gång understrykas att behovsökningen under beräkningsperiodens början till betydande del är ett resultat av olika statliga beslut som till exempel maxtaxan inom barnomsorgen, rätten till barnomsorg för barn till föräldralediga och arbetslösa, inrättandet av en allmän och avgiftsfri förskola för barn från fyra års ålder, personalförstärkningarna i skolan. Kompensation för dessa ambitionshöjningar utgår i form av olika specialdestinerade bidrag.

De generella statsbidragen till kommunerna ökar däremot under dessa år inte nämnvärt. I klartext innebär detta att de tillskott som kommunerna, under beräkningsperiodens början, erhåller från staten till betydande del är villkorade och för med sig ökade behov av kommunal verksamhet, vilket framgår av diagram ..

Från och med år  antas de generella statsbidragen, i våra beräkningar, utvecklas i linje med skattebasen. De specialdestinerade statsbidragen

56

antas utvecklas på samma sätt som verksamheternas kostnader. Dessa beräkningsantaganden innebär att kommunerna erhåller reella resurstillskott som inte är kopplade till krav på nya åtaganden, det vill säga ökade behov. En sådan utveckling avviker påtagligt från hur staten valt att agera under senare år. Om staten väljer att även i framtiden villkora ytterligare resurstillskott kommer behoven av kommunal verksamhet att bli större än vad som redovisas i detta kapitel.

Äldreomsorg I och med den så kallade Ädelreformen, som genomfördes i början av -talet, tog kommunerna över ansvar från landstingen för det som tidigare kallades långtidsvård, sjukhem med mera för äldre. Kommunernas äldreomsorg har därigenom blivit alltmer omfattande och det finns verksamhetsgrenar av mycket olikartad karaktär, från allmänt inriktade förebyggande insatser av relativt enkla slag till avancerat och mycket personalkrävande arbete med svårt sjuka personer.

En viss omprioritering av insatserna har skett under -talet.

För det första prioriterar kommunerna personer med omfattande hjälpbehov, medan enklare former av service fått lägre prioritet. Färre personer får bistånd relativt sett, men insatserna per person är mer omfattande. För det andra sker omsorg och medicinska insatser i ökad utsträckning i det egna hemmet. Det finns på många håll en strävan att utforma stödet så att den äldre kan bo kvar hemma så länge som möjligt. Ändå är äldreomsorg i så kallat särskilt boende den del av verksamheten som drar de utan jämförelse största kostnaderna – nästan  procent av kommunernas totala äldreomsorgskostnader år . Av de återstående  procenten går huvuddelen till hemtjänst för personer i ordinärt boende.

Vi har med hjälp av verksamhetsstatistik för äldreomsorgen beräknat kostnaden utslagen per person i Kommunala framtider

Ålder

Kvinnor

Män

65–74

10 300

9 500

75–79

32 900

25 800

80–84

74 500

52 300

85–89 90+

153 600 272 700

110 700 212 900

Källa: Svenska Kommunförbundet.

befolkningen i respektive åldersgrupp. Att kostnaderna för kvinnor per invånare idag är högre än för män beror bland annat på att många män tas omhand av den oftast yngre hustrun. Resultaten framgår av tabell ..

Den grundläggande principen för den långsiktiga framskrivningen av behoven är som nämnts tidigare att inga förändringar i tjänsternas standard och inriktning sker. För perioden fram till och med  har emellertid utfallet för år  samt kostnadsökningar på grund av den så kallade vårdöverenskommelsen räknats in.12 I åldern över  år är omsorgsbehovet stort, vilket även framgår av tabell .. Av befolkningen  år och äldre fick  procent omsorg i särskilt boende år , och  procent erhöll hemtjänst i sitt ordinära boende. Så länge medellivslängden stiger kommer denna del av befolkningen att långsiktigt växa snabbare än någon yngre åldersgrupp. Under de närmaste två decennierna blir ökningen dock förhållandevis måttlig (se diagram .). När den stora fyrtiotalistgenerationen passerar  år kring mitten av -talet blir tillväxten mycket kraftig, och det är då den stora kostnadsexplosionen inom .Vårdöverenskommelsen avser åren – och ger kommunerna en nivåhöjning av de generella statsbidragen med , miljarder kronor (år ).Vi förutsätter att kostnaderna och därmed behoven höjs i motsvarande grad.

6 • Befolkning och behov

äldreomsorgen hotar att göra sig gällande. Först en bit in på -talet dämpas utvecklingen. År  svarade de som är  år och äldre för  procent av äldreomsorgskostnaderna, år  uppgår andelen till  procent.

För kostnadsutvecklingen efter , då det inte finns några nu kända reformer, kunde det ligga nära till hands att räkna med att kostnaderna för omsorgstjänsterna per individ i befolkningen i de olika åldrarna förblir oförändrade. De totala kostnaderna skulle då bestämmas av utvecklingen av befolkningen i de olika åldrarna. Den fortsatta ökningen i livslängd resulterar då i allt fler år med dålig hälsa och stora vårdbehov. Sjukdom och allmän svaghet skulle infalla vid samma genomsnittsålder som idag, medan döden skulle inträffa vid allt högre genomsnittsålder. En sådan utvidgad sjuklighetsperiod skulle innebära att medellivslängdens ökning främst är resultat av effektivare livsuppehållande behandling i livets slutskede, inte att hälsotillståndet mer allmänt förbättras. Förfarandet skulle fram till år  leda till en fördubbling av äldreomsorgsbehovet, räknat från idag. Mycket talar dock för att de framtida behoven överskattas kraftigt på detta sätt.

Diagram 6.5 • Personer i åldern 85 år och äldre åren 2000–2050 Tusental personer 500

Tusental personer

Tabell 6.1 • Beräknade äldreomsorgskostnader i olika befolkningsgrupper år 2001 Genomsnittlig kostnad per person i befolkningen

400 300 200 100 0 2000

2010

2020

2030

2040

2050

Källa: .

57

2050

dödlighet även i åldrarna före  år. I varje årskull blir det alltså en växande andel som når -årsdagen. En mindre del (mindre än  av de  procenten) av ökningen beror på de särskilda kostnadsökningarna under åren fram till och med år .

Beräkningsresultaten påverkas i hög grad av vilket antagande man gör om längden av den sjukdomsperiod som föregår döden. Vetenskapliga undersökningar i detta ämne har givit olika resultat, men det tycks finnas en majoritet som förespråkar att sjukligheten i viss mån skjuts upp när livslängden stiger. Det bör nämnas att det också finns förespråkare för hypotesen om komprimerad (sammanpressad) sjuklighet, det vill säga att sjuklighetsperioden blir successivt kortare.

I våra scenarier av hur behoven utvecklas har vi lagt oss mittemellan de ovan refererade kalkylerna.

Detta innebär alltså för äldreomsorgens del en viss utvidgad sjuklighetsperiod, så att den genomsnittsålder vid vilken omsorgskrävande sjuklighet inträder skjuts uppåt med , år. Detta leder till en volymökning på närmare  procent fram till .

Då har inbegripits de nämnda ökningarna av kostnaderna fram till . Huvuddelen av det långsiktigt ökande behovet uppkommer mellan åren  och . Det är då fyrtiotalsgenerationen i stigande grad kommer att behöva äldreomsorg (se diagram .).

Beräkningarna för de tre olika scenarierna – bas, barn och utbildning – är identiska. Ingen fram till idag ofödd människa hinner bli  år före år . Befolkningens utbildningsnivå antas inte påverka hälsotillståndet och inte heller livslängden (i och för sig inte helt självklara antaganden).

I rapporten Kommer det att finnas en hjälpande hand? 13, har behovsutvecklingen för äldreomsorgen beräknats för åren –. Dess olika beräkningsresultat stämmer i huvudsak överens med våra resultat. De marginella skillnaderna kan dels förklaras med olika metod, dels med olika basår

Anm.:Våra scenarier baseras på alternativet , år yngre hälsomässigt.

Källa: Svenska Kommunförbundet.

. Bilaga  till Långtidsutredningen  ⁄ , Finansdepartementet, februari .

En alternativ hypotes, om uppskjuten sjuklighet, är att sjukligheten skjuts upp i takt med att livslängden ökar, så att den vårdkrävande tiden mot livets slut blir ungefär oförändrad. Den återstående medellivslängden vid  års ålder har i befolkningsprognosen förutsatts stiga med , år fram till år .Antag att även den genomsnittliga ålder då sjuklighet och omsorgsbehov inträder skjuts uppåt i åldern lika mycket, alltså med , år. Detta innebär till exempel att en person som år  är , år i genomsnitt kommer att ha samma hälsotillstånd som en genomsnittlig -åring hade år .

Personerna blir ”som , år yngre” hälsomässigt sett. En kalkyl för den framtida kostnadsutvecklingen kan då göras genom att successivt senarelägga den ålder vid vilken de framräknade genomsnittskostnaderna inträder. Räknat på detta sätt blir det fråga om  procent högre kostnader år  jämfört med  – inte en fördubbling som i den först refererade kalkylen. Merparten av ökningen beror på att de berörda årskullarna blir större. Detta hänger i sin tur främst samman med att befolkningsprognosen innefattar antaganden om minskad

Diagram 6.6 • Behoven av äldreomsorg åren 2000–2050 Index 2000 = 100 2001 års kostnader per åldersgrupp 1,8 år yngre hälsomässigt

3,6 år yngre hälsomässigt

220 200

Index

180 160 140 120 100 2000

58

2010

2020

2030

2040

Kommunala framtider

och att vi tar hänsyn till volymökande reformer i periodens början. Den avgörande frågan för de framtida behoven av äldreomsorg är på vilket sätt sjuklighetsperioden kommer att förändras när medellivslängden ökar.

Handikappomsorg Handikappomsorgen består liksom äldreomsorgen av insatser av mycket skiftande slag. En dryg tredjedel av de kommunala kostnaderna avser boende för personer med svåra funktionshinder. Personlig assistans till funktionshindrade i eget boende är en annan stor kostnad för kommunerna.

För dessa kostnader erhåller kommunerna till viss del ersättning från staten, nämligen för de insatser som överstiger  timmar per vecka. Övriga insatser inom handikappomsorgen, till exempel daglig verksamhet och ledsagarservice, utgör knappt  procent av de totala kostnaderna för handikappomsorgen.

En stor majoritet av kostnaderna avser insatser som är reglerade i lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (). Den enskilde har rätt till stöd och service enligt denna lag, i form av tio olika särskilt specificerade insatser.

Hur många personer som är så funktionshindrade att de kan antas ha rätt till insatser från kommunen beror på hur gruppen avgränsas. När  infördes  antogs att omkring   personer skulle omfattas av rätten till insatser, varav cirka   avsåg personer med utvecklingsstörning eller andra begåvningsmässiga funktionshinder. Därtill kommer ytterligare ett antal personer som får sina behov tillgodosedda genom socialtjänstlagen (o).

6 • Befolkning och behov

De framtida kostnaderna för handikappomsorgen påverkas inte av förändringar i befolkningens ålderssammansättning i samma utsträckning som barnomsorg, utbildning och äldreomsorg. Med den för kalkylerna gällande beräkningsprincipen – om oförändrad standard och inriktning i de tjänster som tillhandahålls – skulle de framtida kostnaderna därför på lång sikt följa totalbefolkningens utveckling. Detta innebär en ganska obetydlig långsiktig förändring i behoven.

På kortare sikt, fram till år , har vi utöver demografiska behov antagit att kostnaderna påverkas av reformer som verksamheten ännu inte hunnit anpassas till. Allmänhetens medvetenhet om möjligheten att erhålla insatser enligt  kommer sannolikt att fortsätta växa. Inte minst gäller detta personer med psykiska funktionshinder. Tjänster som personliga ombud har inrättats med uppgift att informera om de lagstadgade rättigheterna och medverka till att personer med psykiska funktionshinder får sina behov tillgodosedda.

Riksförsäkringsverket räknar, som exempel, i sin prognos för – att antalet personer som erhåller personlig assistans kommer att öka med cirka   personer eller omkring  procent.

Kostnaderna för handikappomsorgen beräknas behöva stiga med  procent i volym fram till år  och därefter vara ungefär oförändrade i basscenariot. Behoven av handikappomsorg blir lika stora i utbildningsscenariot och bara obetydligt högre i barnscenariot.

59

De samlade behoven I diagram . visas den framtida utvecklingen av de samlade behoven. På de områden som inte har behandlats ovan har behoven relativt schematiskt antagits följa den antagna befolkningsutvecklingen.

Under de närmaste åren sker en kraftig ökning av de totala kostnaderna som främst beror på redan fattade beslut på flera områden. Omkring år  inleds en kortare andhämtningspaus. I basscenariot minskar till och med behoven till följd av nedgången inom barnomsorg och skola, en nedgång som råkar äga rum samtidigt som tillväxten av äldreomsorgsbehoven temporärt blir förhållandevis långsam. Därefter inträder emellertid den mycket starka tillväxten av behov inom äldreomsorgen, som leder till att den totala behovsnivån fram till år  stiger kraftigt. I basscenariot nås då en behovsnivå som är  procent högre än , i barnscenariot blir den  procent högre. Fortsättningsvis faller de samlade behoven något fram till år  i basscenariot, medan de stiger ytterligare något i barnscenariot.

I utbildningsscenariot överensstämmer behovsutvecklingen med den i basscenariot – de utbildningssatsningar som räknas med berör inte direkt den kommunala verksamheten, utan avser högskolan.

Det är viktigt att påminna om vad som slogs fast inledningsvis. De gjorda behovsberäkningarna är inte några prognoser för den troliga eller önskvärda utvecklingen av de kommunala verksamheterna. Framskrivningarnas syfte begränsas till att utröna om kommunerna kan klara nuvarande åtaganden också i framtiden.

Det bör också än en gång understrykas att den beskrivna behovsutvecklingen hänger samman med den framtida fördelningen mellan generella och specialdestinerade statsbidrag. I våra beräkningar antas de generella statsbidragen långsiktigt följa skattebasens utveckling samtidigt som de specialdestinerade statsbidragen på sikt förblir en fast andel av verksamheternas kostnader. Om staten väljer en annan fördelning där resurstillskotten i högre grad kopplas till nya kommunala åtaganden kommer behoven av kommunal verksamhet att bli större än vad som här redovisas.

Diagram 6.7 • De samlade behoven av kommunal verksamhet åren 2000–2050 Index 2000 = 100 Basscenariot

Barnscenariot

130

Index

120

110

100

90 2000

2010

2020

2030

2040

2050

Anm.: Utbildningsscenariot är identiskt med basscenariot.

Källa: Svenska Kommunförbundet.

60

Kommunala framtider

7. Behov och resurser    redovisades hur de framtida resurserna för kommunal verksamhet utvecklas i tre olika scenarier som sträcker sig fram till och med år . I föregående kapitel åskådliggjordes hur behoven av olika former av kommunal service påverkas av framtida befolkningsförändringar.

I detta kapitel görs en jämförelse av dessa båda framskrivningar, det vill säga hur resurserna och behoven utvecklas i förhållande till varandra i de tre scenarierna. Som understrukits tidigare utgör de framskrivna behoven ingen prognos av den framtida utvecklingen. De är istället en avspegling av hur behoven utvecklas i frånvaro av andra förändringar än (i huvudsak) de framtida förändringarna av befolkningens storlek och ålderssammansättning.

Genom att jämföra behoven, beräknade på detta sätt, med resurserna kan vi få en bild av vilka möjligheter kommunerna på längre sikt har att tillhandahålla samma tjänster som idag.

De krav som i dessa tre scenarier riktas mot kommunerna är således samma sorts krav som ställs på kommunerna idag. Skillnaden är att befolkningens storlek och ålderssammansättning är annorlunda. För att kommunerna över tiden ska kunna klara dessa krav måste ett antal villkor vara uppfyllda. Ett villkor är att de finansiella resurserna 7 • Behov och resurser

är tillräckliga. Ett annat är att kommunerna i praktiken kan rekrytera och behålla den personal som krävs. Ett tredje villkor är att kommunerna kan omfördela resurser från verksamheter där behoven krymper till verksamheter där behoven växer.

Pengarna räcker inte De tre scenarierna som har presenterats i denna långtidsutredning skiljer sig framförallt åt vad gäller barnafödande och utbildning. I barnscenariot föds det jämförelsevis fler barn än i bas- och utbildningsscenariot. I utbildningsscenariot ökar kontinuerligt andelen studerande i vuxen ålder medan motsvarande andel är konstant efter år  i bas- och barnscenariot. Samhällsekonomin utvecklas olika i de tre fallen, vilket har betydelse för kommunernas intäktssida. Skillnaderna i barnafödande innebär att behoven av barnomsorg och skola blir större i barnscenariot än i de två övriga.

Beräkningsresultaten antyder att kommunerna på sikt kommer att få svårt att tillhandahålla samma service som idag. Särskilt problematisk blir utvecklingen under perioden –, då behoven av kommunal verksamhet växer förhållandevis snabbt. Bilden är i sina huvuddrag densamma i de

61

Basscenariot Basscenariot framstår ur finansiell synvinkel som det minst problematiska för kommunernas del. Det låga barnafödandet innebär att behoven av först skola och sedermera också barnomsorg minskar.

Resurserna ökar under beräkningsperiodens första halva mer än vad de sammantagna behoven gör.

Sett över hela beräkningsperioden – utvecklas emellertid resurserna något svagare än behoven. År  uppgår den negativa avvikelsen till knappt  procent (se diagram .).

62

Diagram 7.1 • Behov och resurser i basscenariot, åren 2000–2050 Index 2000 = 100 Behov

Resurser

130 125 120

Index

tre scenarierna. I samtliga ökar de sammantagna behoven mer än resurserna fram till år . Gapet mellan behov och resurser blir störst i barn- och minst i basscenariot.

Att kommunernas möjligheter att få resurser och behov att balansera blir mindre i barnscenariot än i de två övriga scenarierna beror på att fler födda barn i högre grad bidrar till att öka på kommunernas kostnader än kommunernas intäkter – åtminstone på  års sikt. I kapitel  och  framgick att det tar lång tid innan det högre barnafödandet för med sig ett ökat produktionsresultat och en därmed större skattebas. Även år  beräknas  per invånare bli lägre i barn- jämfört med i basscenariot (se kapitel ). Det högre barnafödandet ger på  års sikt således ett relativt större bidrag till befolkningsstorleken än till det samlade produktionsresultatet. För kommunernas del försämras utfallet av att kommunernas kostnader i så hög grad utgörs av kostnader för barn.

I utbildningsscenariot begränsas kommunernas resurser av att utbildningsnivån för de kommunanställda höjs på samma sätt som utbildningsnivån på arbetsmarknaden i övrigt. Eftersom utbildning premieras med högre lön blir följden att kommunerna inte har råd med lika många anställda som i basscenariot. Mängden resurser blir mindre samtidigt som behoven antas vara desamma. Gapet mellan behov och resurser blir därför större i utbildningsscenariot än i basscenariot.

115 110 105 100 2000

2010

2020

2030

2040

2050

Källa: Svenska Kommunförbundet.

Som framgår av diagram . utvecklas behoven och resurserna periodvis ganska olika. Under beräkningsperiodens fem första år utvecklas de sammantagna behoven av kommunal verksamhet väsentligt starkare än resurserna. Den starka behovsökningen är bland annat en följd av den barnomsorgsreform som genomförs under perioden och de extra medel som staten anslår för en ökad personaltäthet i skolan. Under de därpå följande tio åren blir utvecklingen den omvända. De sammantagna behoven av kommunal verksamhet minskar som en följd av färre barn och därmed minskade behov av barnomsorg och skola. De minskade behoven innebär att behovskurvan bryter resurskurvan vilket kan tolkas som att kommunerna efter denna punkt har förhållandevis goda finansiella möjligheter att tillhandahålla samma tjänster som idag. Ett stadigt ökat antal äldre och därmed växande behov av äldreomsorg innebär emellertid att behovskurvan planar ut och vänder uppåt. Vid beräkningsperiodens mitt passerar därför behovskurvan resurskurvan än en gång. Efter denna punkt får kommunerna ånyo problem att vidmakthålla dagens servicenivå.

Kommunala framtider

Utbildningsscenariot I utbildningsscenariot har de kvantitativa behoven av kommunal verksamhet förutsatts vara desamma som i basscenariot. Resursernas utveckling, i form av antal anställda, är däremot svagare. I utbildningsscenariot har kommunerna knappt  procent mer resurser att röra sig med  jämfört med .

Det kan jämföras med att de sammantagna behoven under beräkningsperioden ökar med  procent.

Jämförelsen med basscenariot kompliceras av att personalen i utbildningsscenariot delvis har en annan utbildning. Kommunernas inkomster räcker inte till att anställa lika många, delvis som en följd av att personalen i genomsnitt är mer utbildad och därmed dyrare jämfört med i basscenariot. Det är i första hand rekryteringen av en mer utbildad personal som gör att de kvantitativa resurserna blir mindre i utbildningsscenariot. Hade kommunerna valt att rekrytera samma sorts personal som i basscenariot hade skillnaden mellan de två inte blivit lika uttalad. En motivering av det gjorda beräkningsantagandet och en mer utförlig beskrivning av utbildningsnivåns betydelse för beräkningsresultaten redovisas i avsnittet ”Fler händer eller mer utbildad personal?”.

7 • Behov och resurser

Diagram 7.2 • Behov och resurser i utbildningsscenariot, åren 2000–2050 Index 2000 = 100 Behov

Resurser

130 125 120

Index

Den bild som här tecknas avser kommunernas möjligheter att få resurser och behov att sammanfalla på totalnivå. För att kommunerna i praktiken ska kunna erbjuda samma tjänster som idag måste också resurser och behov sammanfalla på verksamhetsnivå. Uppgiften kompliceras av att behoven utvecklas så olika på olika områden. Som exempel kan nämnas att under de relativt gynnsamma åren fram till  kommer antalet skolelever att minska med ungefär  procent. Den stora behovsökning som därpå följer inom äldreomsorgen kan till viss del klaras om resurserna till skolan minskas i motsvarande grad som antalet elever minskar. Av flera skäl kan en sådan överföring vara svår att få till stånd. I ett avsnitt längre fram i detta kapitel ”Växa – och samtidigt krympa” behandlas denna problematik mer utförligt.

115 110 105 100 2000

2010

2020

2030

2040

2050

Källa: Svenska Kommunförbundet.

I övrigt påminner utvecklingen i utbildningsscenariot i mycket om utvecklingen i basscenariot, vilket framgår vid en jämförelse av diagrammen . och .. Den avgörande skillnaden är att resurserna, så som de mäts här, kontinuerligt utvecklas svagare.

Barnscenariot I samtliga tre scenarier ökar behoven mer än resurserna under perioden –. I barnscenariot är denna skillnad extra uttalad. Under beräkningsperioden ökar behoven , procentenheter mer än resurserna (se diagram . på sidan ). Gapet mellan behov och resurser blir  därmed fyra gånger så stort som i basscenariot.

Skillnaden mellan hur behoven och resurserna utvecklas är, liksom i de övriga scenarierna, extra påtaglig under perioden –, då behoven av äldreomsorg ökar som mest. Under perioderna – och – är utvecklingen den omvända. Behoven är då i stort sett oförändrade samtidigt som resurserna ökar något. Under dessa perioder förbättras kommunernas möjligheter något. Återhämtningen är dock otillräcklig. Under hela beräkningsperioden kommer de finansiella re-

63

Diagram 7.3 • Behov och resurser i barnscenariot, åren 2000–2050 Index 2000 = 100 Behov

Resurser

130 125

Index

120

en sådan omfattning att det kan balansera den extra behovsökning som följer av att det föds fler barn (se tabell .). En förlängning av beräkningarna förändrar inte bilden nämnvärt. Anledningen till att ett ökat barnafödande inte bidrar till att underlätta finansieringen av kommunal verksamhet, ens på mycket lång sikt, är att kommunernas kostnader till så stor del utgörs av kostnader för barn och ungdomar.

115

Fler händer eller mer utbildad personal?

110 105

En viktig utgångspunkt i våra beräkningar har varit att de kommunanställdas utbildningsnivå inte ändras i förhållande till utbildningsnivån på övriga Källa: Svenska Kommunförbundet. delar av arbetsmarknaden. En framtida, allmän höjning av utbildningsnivån innebär att också den genomsnittliga utbildningsnivån för kommunansurserna att vara för knappa för att kommunerna ställda gradvis höjs. Mot denna bakgrund har löska kunna erbjuda samma tjänster som idag. Svånerna för kommunanställda, som grupp, antagits righeterna blir påfallande framförallt på längre sikt. utvecklas på samma sätt som genomsnittslönerna Det högre barnafödandet innebär att behoven för arbetsmarknaden i stort. av barnomsorg och skola blir i växande grad störI näringslivet bidrar den ökade utbildningsnivån re i barnscenariot jämfört med i de två övriga. De till en ökad produktivitet. Den ökade utbildningssammantagna behoven av kommunal verksamhet nivån innebär att produktiviteten och reallönerna ökar därför hela tiden mer i barnscenariot än i de ökar mer än om utbildningsnivån hade varit oförtvå andra. Om ett par decennier börjar det högre ändrad. I och med att löneutvecklingen förutsätts barnafödandet också ge upphov till positiva effeklikartad i hela ekonomin får även anställda i andra ter på intäktssidan. Det dröjer dock innan dessa efsektorer del av dessa reallöneförbättringar. fekter når en sådan nivå att de uppväger det inÄven i kommunsektorn bör en höjd utbildtäktsbortfall som följer av att det kontinuerligt föds ningsnivå ha en positiv inverkan på produktionsfler barn. Först därefter ger det högre barnafödanresultatet. Det är dock inte säkert att mer kan prodet upphov till ett positivt och växande nettotillduceras för att personalen blir mer välutbildad. Det skott av resurser. Detta resurstillskott når dock inte är heller inte säkert att samma Tabell 7.1 • Behov och resurser i barnscenariot jämfört med tjänster kan tillhandahållas med i basscenariot, åren 2000–2050 en mindre, men mer välutbilSkillnad i procentenheter dad, personal. Däremot är det 2000 2010 2020 2030 2040 2050 sannolikt att kvaliteten på det Behov 0,0 2,8 7,1 9,3 11,7 15,3 utförda arbetet bör påverkas i Resurser 0,0 –1,2 –1,2 0,4 3,3 6,6 positiv riktning om personalen Differens 0,0 4,0 8,3 8,9 8,4 8,7 erhåller mer utbildning.

100 2000

2010

2020

2030

2040

2050

Källa: Svenska Kommunförbundet.

64

Kommunala framtider

Vår utgångspunkt har varit att det resurstillskott som följer av en mer utbildad personal inte kan användas hur som helst. Längre utbildningstider för till exempel lärare kan inte användas till att öka antalet barn i skolklasserna. Däremot bör bättre utbildade lärare ge upphov till en kvalitativt bättre undervisning. Denna aspekt har emellertid inte beaktats i resursberäkningarna. De framräknade resurserna avspeglar endast resursernas kvantitativa utveckling.

För att resurserna ska kunna jämföras med de framräknade behoven måste den kvalitetshöjning som följer av en bättre utbildad personal också antas vara efterfrågad. Annars kommer de framräknade resurserna och behoven att avse kvalitativt olika tjänster. Att medborgarna är villiga att betala för en allt mer utbildad personal inom till exempel skola, vård och omsorg är emellertid inte självklart.

Inte minst mot bakgrund av att kommunerna med tiden får allt svårare att tillhandahålla samma service som idag.Varför skulle medborgarna kräva en allt mer utbildad och ”dyr” personal när kommunerna i övrigt måste spara och dra ner?

Om utbildningsnivån för de kommunanställda i stället antogs oförändrad skulle kommunernas inkomster på sikt räcka för att tillhandahålla de tjänster som erbjuds idag. Det skulle med tiden till och med bli pengar över för andra former av standardförbättringar eller rent av skattesänkningar.

En sådan utveckling är dock kopplad till att utbildningsnivån för kommunanställda gradvis sänks i förhållande till utbildningsnivån för andra typer av anställningar. På – års sikt handlar det om en högst påtaglig förskjutning i relativ utbildning och relativa löner. Kommunernas verksamhet skulle i stigande grad anta karaktären av en utpräglad låglönesektor.

Vår utgångspunkt har varit att en sådan utveckling inte är i samklang med det beräkningstekniska antagandet om en oförändrad ambitionsnivå.

Istället har den genomsnittliga utbildningsnivån för kommunanställda förutsatts utvecklas på samma sätt som för arbetsmarknaden i övrigt.

7 • Behov och resurser

På något eller några års sikt kan personalens utbildningsnivå på goda grunder antas relativt oförändrad. Det beror dels på att in- och utflödet av personal är ganska begränsat och dels på att utbildningsnivån på arbetsmarknaden i stort inte hinner ändras nämnvärt. På lång sikt är dessa restriktioner mindre och framförallt då vad gäller möjligheterna till förändringar i den egna personalens sammansättning.

I ett långsiktigt perspektiv kan stora förändringar komma att ske vad gäller de kommunanställdas formella kompetens. I våra beräkningar ökar de sysselsattas genomsnittliga studietid med , år mellan  och . Eftersom utbildning premieras med högre lön (se kapitel ) bestäms personalens framtida storlek i hög grad av deras utbildning. En mer utbildad personal innebär, vid givna finansiella ramar, att färre kan anställas.

Osäkerheten om de kommunanställdas framtida utbildningsnivå är liktydig med en osäkerhet om hur mycket personal kommunernas framtida inkomster egentligen räcker till. Diskussionen i detta avsnitt och beräkningarna i utbildningsscenariot syftar till att belysa vilken betydelse den framtida utbildningsnivån har för kommunernas finansiella möjligheter att tillhandahålla de tjänster som ges idag. För att bilden ska bli komplett krävs också kunskaper om vilken betydelse utbildningen har för kvaliteten på de tjänster som tillhandahålls av kommunerna. Det är dock en diskussion som ligger utanför ramarna för denna långtidsutredning.

Kommunernas möjligheter att rekrytera personal Kommunernas möjligheter att klara framtida behov är inte enbart en fråga om pengar. Det måste också finnas lämplig personal att tillgå. Denna restriktion har ej beaktats i beräkningarna. Givet de finansiella ramarna antas kommunerna kunna anställa den personal som krävs. Så enkelt är det förstås inte jämt.

65

Kommunernas nuvarande personal Idag sysselsätter kommunerna drygt  procent av samtliga förvärvsarbetande i riket. Det gör kommunerna till den enskilt största arbetsgivaren i Sverige. Näringslivet bestående av privata företag, affärsverk och merparten av offentligt ägda företag sysselsätter omkring  procent. Resten utgörs av anställda i stat och landsting.

Den  november  var   personer sysselsatta i kommunerna. Av dessa var   månadsavlönade. Resterande   var timavlönade, vilket motsvarar omkring  procent av det totala antalet sysselsatta. Till det kan läggas omkring   sysselsatta som på olika sätt är knutna till kommunerna genom att de fullgör kommunala uppgifter som bedrivs i annan regi, alltifrån entreprenader och bolag till enskilda förskolor.

De sysselsatta på arbetsmarknaden har under -talet blivit allt äldre. Föråldringen sammanhänger med en kraftigt minskad förvärvsfrekvens bland yngre. Jämfört med -talets början har medelåldern bland de sysselsatta ökat med två år till drygt  år. Sett enbart till den offentliga sektorn har medelåldern ökat med tre år till knappt  år. De kommunalt sysselsatta är i genomsnitt yng-

66

Diagram 7.4 • Kommunalt anställda år 2001 Antal anställda män och kvinnor i respektive åldersgrupp Män

Kvinnor

70 65 60 55 50

Ålder

I detta avsnitt uppmärksammas några omständigheter som kan komma att försvåra kommunernas möjligheter att rekrytera personal. Flera av de problem som lyfts fram är högst aktuella. En del av dem kommer förhoppningsvis att med tiden försvinna, andra riskerar att bli kvar.

I denna långtidsutredning är fokus inställt på en avlägsen framtid. Våra beräkningar antyder att kommunerna på sikt kommer ha råd att anställa fler (se diagram .). Denna ökning ska dock åstadkommas på en arbetsmarknad som i övrigt krymper. En sådan utveckling förutsätter att en del av de problem som kommunerna idag brottas med på sikt kan lösas.

45 40 35 30 25 20 15 5 000

0

5 000

10 000

15 000

20 000

Antal personer Källa: Kommunal personal , Svenska Kommunförbundet.

re än sina kollegor i landstingen och staten, men avsevärt äldre än de sysselsatta i näringslivet.14 Som framgår av diagram . dominerar kvinnorna bland de kommunalt anställda. Närmare  procent av de anställda är kvinnor. Sedan  har denna andel ökat med nästan  procentenheter. Ökningen beror till viss del på att de verksamheter som övertagits från landstingen i särskilt hög grad är kvinnodominerade. Samtidigt har flera av de verksamheter som bolagiserats och lagts ut på entreprenad haft ett relativt stort inslag av män.

Av de kommunala verksamheterna är kvinnodominansen störst i förskolan där drygt  procent är kvinnor. Inom vård och omsorg är andelen också hög med  procent kvinnor. Den tredje personaltunga verksamheten, skolan, utgörs till drygt två tredjedelar av kvinnor.

I genomsnitt arbetar de kommunalt anställda  procent av heltid. Den genomsnittliga sysselsätt. Uppgifterna om de sysselsattas ålder har hämtats från rapporten Staten i omvandling , Statskontoret, :.

Kommunala framtider

Tabell 7.2 • De anställdas utbildningsnivå år 2000 Procentuell fördelning Sektor

Utbildning för-

gymnasial eftergymnasial

gymnasial

Kommuner Näringsliv

15 24

< 3 år

45 53

20 13

Källa: Staten i omvandling , Statskontoret.

ningsgraden är lägre bland kvinnor än bland män. År  var den genomsnittliga sysselsättningsgraden för kvinnor  procent av heltid jämfört med  procent för männen. Bland de stora personalgrupperna har personal inom vård och omsorg den lägsta sysselsättningsgraden ( procent) och skolpersonalen den högsta ( procent). Skillnaden mellan dessa båda personalkategorier motsvarar nästan  timmar av en normal arbetsvecka.

De högskoleutbildade har efterhand kommit att utgöra en allt större del av arbetsmarknaden. Även utbildningsnivån hos de kommunanställda har gradvis höjts. Denna höjning beror dels på att personalens sammansättning ändrats i riktning mot en ökad andel högskoleutbildade, men också på att utbildningstiderna för många utbildningar har förlängts. År  hade  procent av de kommunalt anställda en eftergymnasial utbildning medan motsvarande siffra för näringslivet var  procent (se tabell .).

Aktuella problem Frågan hur kommunerna ska trygga personalförsörjningen är central redan idag. Under innevarande decennium kommer kommunerna att behöva nyanställa   personer. Rekryteringsbehovet beror till betydande på att den, inte minst i kommunala sammanhang, stora gruppen fyrtiotalister efterhand börjar lämna arbetsmarknaden. För att lyckas balansera detta stora bortfall måste ungdomar i ökad grad lockas till att vilja arbeta i kom7 • Behov och resurser

munerna. En annan potentiell grupp är männen som i relativt liten grad är anställda i komAkademiker Totalt munerna. o forskare Kommunernas styrka som arbetsgivare är att de arbets20 100 uppgifter som erbjuds i all10 100 mänhet uppfattas som angelägna. Svagheten ligger i en otillräcklig förmåga att utveckla verksamhet och medarbetare på ett sådant sätt att förhållandena på arbetsplatsen upplevs som goda.

Så kan man sammanfatta de kommunanställdas syn på sitt arbete och sin arbetsgivare.15 Idag klaras personalförsörjningen i hög grad tack vara att de kommunanställda saknar alternativ.

Många vill sluta, men deras utbildning och yrkeserfarenhet uppfattas som en gräns för vad som faktiskt går att välja. Så kan personalförsörjningen kanske klaras kortsiktigt, men knappast i ett längre perspektiv. Alternativen för de som anställs måste på sikt bli fler; annars är risken uppenbar att inte tillräckligt många vill genomgå de utbildningar som krävs.

Ett annat problem är lönerna.

Under det ekonomiskt kärva talet har de kommunanställdas löner släpat efter lönerna på den övriga arbetsmarknaden. Utbildning premieras i ungefär samma omfattning som på den övriga arbetsmarknaden, men yrkeserfarenhet premieras däremot väsentligt sämre (se kapitel ).

Den kommunanställde kan därför se fram mot en sämre löneutveckling än den som är anställd i näringslivet.

Små möjligheter att i framtiden ändra sitt yrkesval, begränsade karriärvägar och en dålig löneutveckling är faktorer som försvårar möjligheterna att rekrytera personal till kommunala verksamhe. Uppgifterna om hur de kommunanställda uppfattar sin arbetssituation är hämtade ur rapporten Kommunernas attraktionskraft som arbetsgivare, Svenska Kommunförbundet .

67

Framtida problem Ovanstående problembeskrivning är avsedd att ge en allmän bild av utgångsläget. De beskrivna problemen kan till viss del se olika ut i olika verksamheter. De kan också vara mer eller mindre vanligt förekommande i olika kommuner. Även i framtiden kommer sådana skillnader att finnas. Svårigheterna att rekrytera personal kommer också, liksom tidigare, att variera från tid till annan.

Vad som kan utläsas ur de beräkningar som gjorts till denna utredning är att rekryteringsproblemen riskerar bli särskilt stora i äldre- och handikappomsorgen. För övriga kommunala verksamheter kommer antalet anställda att utgöra en i stort sett oförändrad andel av arbetsmarknaden i stort.

De personalkategorier som är verksamma i äldreoch handikappomsorgen behöver däremot öka påtagligt såväl i antal som i relativa tal. I basoch utbildningsscenariot beräknas deras andel av den totala arbetsmarknaden i det närmaste fördubblas under de närmast kommande  åren (se diagram .).

Av diagram . framgår att andelen sysselsatta inom äldre- och handikappomsorgen inte ökar lika mycket i barnscenariot som i de två övriga scenarierna. En orsak är att arbetsmarknaden, totalt sett, är större i detta scenario till följd av att det högre barnafödandet på sikt för med sig fler personer i yrkesverksam ålder. En annan förklaring är att kommunerna i barnscenariot inte har råd med lika mycket äldre- och handikappomsorg som

68

Diagram 7.5 • Sysselsatta inom äldre- och handikappomsorg, åren 2000–2050 Procent av den totala arbetsmarknaden Basscenariot 11

Barnscenariot

Utbildningsscenariot

10 9 8 7

Procent

ter. I takt med att utbildningsnivån höjs kommer sannolikt dessa faktorer att växa i betydelse. Allt längre utbildningar innebär att den enskilde ställs inför allt större investeringskostnader. Ju större investeringsbeslut desto större anledning att tänka efter. Mot denna bakgrund är det särskilt alarmerande att en stor andel bland de yngre och högutbildade anger att de vill sluta, men upplever att de inte kan erhålla annat arbete.

6 5 4 3 2 1 0 2000

2010

2020

2030

2040

2050

Anm.: Uppgifterna i detta diagram avser antalet sysselsatta enligt . Bland de anställda inom äldre- och handikappomsorg ingår också privatanställda. Däremot ingår inte anställda i omsorg om psykiskt utvecklingsstörda.

Källa:  och Svenska Kommunförbundet.

i de två övriga, till följd av att behoven av annan verksamhet är relativt mer omfattande. Det är framförallt denna senare faktor som förklarar de registrerade skillnaderna i diagram . under beräkningsperiodens första hälft.

I kalkylerna har förutsatts att resurserna till de olika verksamheterna fördelas i proportion till hur behoven av dessa verksamheter utvecklas. Äldreomsorgen tilldelas mer pengar därför att behoven av äldreomsorg ökar i förhållande till behoven av annan verksamhet. I barnscenariot blir de sammantagna resurserna för kommunal verksamhet på sikt större än i de två övriga, men till följd av relativt sett fler barn i skola och barnomsorg blir det, i våra beräkningar, mindre över för bland annat omsorgen av äldre och funktionshindrade. Antalet äldre är däremot lika stort i de tre fallen, vilket får till följd att det blir mindre resurser per vårdbehövande i barnscenariot. Servicenivån blir lägre också inom Kommunala framtider

Växa – och samtidigt krympa En viktig utgångspunkt i våra beräkningar är att resurserna till de olika verksamheterna fördelas i proportion till hur de relativa behoven av dessa verksamheter utvecklas. En utveckling med färre barn, fler äldre och sammantaget oförändrade resurser innebär i beräkningarna att resurser med automatik omfördelas från barnomsorg och skola till äldreomsorg. I verkligheten är en sådan flexibilitet inte alltid möjlig. Några faktorer som begränsar handlingsutrymmet är: statlig detaljstyrning, förekomsten av olika särintressen, trögrörliga resursfördelningssystem, uppsägningstider av personal och lokaler, samt svårigheter att exakt mäta den faktiska behovsutvecklingen.

7 • Behov och resurser

Några av dessa omständigheter försvårar kommunernas möjligheter till en flexibel resursanvändning framförallt på kort sikt. Handlingsutrymmet på längre sikt är mer omfattande åtminstone vad gäller möjligheterna till förändringar på personaloch lokalsidan. Däremot är det inte säkert att det i praktiken blir lättare att mäta den faktiska behovsutvecklingen då tidsperspektivet sträcks ut. Det kan till och med bli svårare eftersom behoven, på olika sätt, förändras över tiden. Vad som egentligen är den faktiska behovsutvecklingen tenderar i slutändan att bli en politisk fråga. Det inflytande som olika särintressen kan utöva bör, bland annat av denna anledning, ha betydelse också för hur resurserna fördelas mera långsiktigt.

I de beräkningar som genomförts till denna utredning har syftet varit att belysa i vilken mån kommunerna kan fortsätta att tillhandahålla samma tjänster som idag. De framräknade behoven av kommunal verksamhet utgör ingen prognos av den framtida utvecklingen utan är istället en avspegling av hur behoven utvecklas i frånvaro av andra för-

Diagram 7.6 • Behoven av olika kommunala verksamheter, åren 2000–2050 Index 2000 = 100 Barnomsorg Utbildning Handikappomsorg 170

Äldreomsorg Totala behov

160 150 140

Index

andra verksamheter. Resurserna per barn i barnomsorg och skola är som exempel även de i motsvarande grad lägre i barnscenariot jämfört med i bas- och utbildningsscenariot.

Fler födda barn innebär således inte att kommunerna får mer resurser till handikapp- och äldreomsorgen. Det resurstillskott som uppstår äts mer än väl upp av större behov inom barnomsorg och skola. Ett högre barnafödande underlättar därför inte kommunernas finansiella möjligheter att möta de långsiktigt ökade behoven av äldreomsorg. Däremot för ett högre barnafödande med sig att det långsiktigt kommer att finnas fler människor i yrkesverksam ålder att tillgå, vilket kan underlätta kommunernas framtida rekrytering av personal.

Avslutningsvis bör understrykas att den bild som ges i diagram . av hur personalen inom äldre- och handikappomsorgen utvecklas, i förhållande till det totala antalet sysselsatta, avser landets kommuner i stort. Stora skillnader i utveckling är möjliga. I vissa delar av landet kommer kurvan att behöva stiga än brantare medan utvecklingen på andra håll inte blir lika dramatisk.

130 120 110 100 90 80 70 2000

2010

2020

2030

2040

2050

Anm.: Uppgifterna avser bas- och utbildningsscenariot.

Källa: Svenska Kommunförbundet.

69

Diagram 7.7 • Kommunalt sysselsatta i olika verksamheter, åren 2000 och 2050 Procentuell fördelning 2000

Övrigt 14 %

Barnomsorg 18 %

2050

Övrigt 12 %

Barnomsorg 14 %

Utbildning 19 %

Äldre- o handikappomsorg 40 %

Utbildning 28 %

Äldre- o handikappomsorg 55 %

Anm.: Uppgifterna avser under året genomsnittligt antal sysselsatta och har räknats fram på basis av Kommunförbundets personalstatistik, :s arbetskraftsundersökningar samt kommunernas räkenskapssammandrag. Uppgifterna avser basscenariot.

Källa:  och Svenska Kommunförbundet.

ändringar, än i huvudsak de framtida förändringarna i befolkningens storlek och ålderssammansättning. Mot denna bakgrund har det i våra beräkningar framstått som naturligt att fördela de framtida resurserna i proportion till hur behoven på respektive verksamhetsområde utvecklas.

Beräkningarna i denna långtidsutredning är avsedda att fungera som ett underlag för en diskussion om centrala framtidsfrågor. En sådan fråga är de svårigheter som kan uppstå då behoven av vissa verksamheter ökar medan behoven av andra verksamheter samtidigt minskar. I detta avsnitt beskrivs hur problemen med växande kontra krympande verksamheter kan upplevas och hanteras lokalt i kommunerna.

Barnafödandet styr behovet av framtida omfördelningar I samtliga scenarier beräknas behoven av äldreomsorg öka med omkring  procent mellan åren  och . Behoven av handikappomsorg ökar samtidigt med mellan – procent. Mot detta ska ställas en sammantagen behovsminskning av barnomsorg och utbildning med  procent i bas- och utbildningsscenariot (se diagram . på sidan ).

70

Till viss del kan den framtida behovsökningen av äldre- och handikappomsorg klaras genom att de sammantagna resurserna för kommunal verksamhet växer. Men för att resurserna till dessa verksamheter ska kunna utvecklas i samma takt som behoven krävs det också överföringar från andra delar av kommunernas verksamhet. Storleken på dessa omfördelningar beror i hög grad på hur behoven av övriga verksamheter utvecklas. I bas- och utbildningsscenariot klaras en betydande del av behovsökningen i äldre- och handikappomsorgen genom överföringar från andra verksamheter. Dessa omfördelningar är möjliga därför att behoven av övriga verksamheter sammantaget minskar i omfattning.

Av tabell . framgår hur behoven av och resurserna för äldre- och handikappomsorg utvecklas i basscenariot. I tabellen åskådliggörs också i vilken grad resurstillskotten kan hänföras till en generell ökning av kommunernas resurser och i vilken grad som resurstillskotten innebär en omfördelning från övriga verksamheter. Fram till år  klaras behovsökningen inom äldre- och handikappomsorgen i huvudsak genom att resurserna för kommunal verksamhet växer. Efter denna punkt Kommunala framtider

dre- och handikappomsorg är därför mindre än i basscenariot. Trots att de sammantagna resurserna för kommunal verk2010 2020 2030 2040 2050 samhet på sikt blir större i Behov 17 22 41 52 54 barnscenariot kommer de reResurser 18 28 40 49 50 surser som totalt sett kan avdevarav: las för äldre- och handikappresurstillväxt 17 24 20 15 7 omsorg att bli väsentligt minomfördelning 1 4 20 34 43 dre jämfört med i de två övriAnm.: De resurstillskott som uppstår genom resurstillväxt avser utvecklingen av de samga (se tabell .). lade resurserna för kommunal verksamhet. De resurstillskott som uppstår genom omförDenna framställning har så delning utgör skillnaden mellan det resurstillskottet som äldre- och handikappomsorgen i här långt i huvudsak fokuserat beräkningarna tilldelas och det resurstillskott som uppstår, totalt sett, för kommunal verksamhet. De framtida resurserna har genomgående omräknats till  års prisnivå med på det förhållandet att behovet hjälp av ett index som avspeglar den framtida kostnadsutvecklingen i äldre- och handikappav äldre- och handikappomomsorgen. sorg på sikt ökar i förhållande Källa: Svenska Kommunförbundet. till behoven av övriga verksamheter. Nedan kompletteras denna bild med en beskrivning av den framtida utmåste resurserna till övriga verksamheter gradvis vecklingen på några delområden. minska för att de ökade behoven av äldreomsorg ska kunna tillgodoses. År  tar äldre- och handiDet korta perspektivet kappomsorgen i anspråk hela resurstillskottet plus Med de antaganden som gjorts i behovsframskrivytterligare  miljarder, som i beräkningarna omningen, om en drygt -procentig ökning av befördelas från andra verksamheter. En fortgående hoven av handikappomsorg mellan  och , minskning av såväl de sammantagna resurserna kommer kommunerna att under de närmaste tio som behoven av övriga verksamheter innebär att åren ha uppenbara problem att klara handikappresurstillskotten inom äldre- och handikappomomsorgen. De ökade behoven av handikappomsorgen i ökad grad utgörs av omfördelade resurser. sorg motsvarar drygt hälften av det tillskott av reÅr  härrör merparten av resurstillskotten av surser som kommunerna under perioden beräknas omfördelade resurser från andra verksamheter, det erhålla. En del av dessa resurstillskott är kopplade vill säga  av  miljarder kronor (se tabell .).

Det framtida behovet av omfördelning mellan olika verkTabell 7.4 • Behov och resurser för äldre- och handikappomsorg i barnscenariot, åren 2010–2050 samheter sammanhänger i beFörändring jämfört med år 2000, miljarder kronor i 2000 års priser tydande grad med hur många 2010 2020 2030 2040 2050 barn som föds i framtiden. I barnscenariot är utrymmet Behov 18 24 43 55 59 för omfördelningar mindre efResurser 14 20 31 42 44 tersom behoven av barnomvarav: sorg och utbildning inte minresurstillväxt 14 20 21 25 26 skar utan tvärtom ökar något. omfördelning 0 0 10 17 18 De resurser som kan frigöras Anm.: Se anmärkning under tabell .. från dessa verksamheter till älKälla: Svenska Kommunförbundet.

Tabell 7.3 • Behov och resurser för äldre- och handikappomsorg i basscenariot, åren 2010–2050 Förändring jämfört med år 2000, miljarder kronor i 2000 års priser

7 • Behov och resurser

71

till särskilda satsningar, bland annat inom barnomsorg och skola. För att de ökade behoven av handikappomsorg ska kunna klaras krävs att i stort sett hela det resurstillskott som i realiteten är tillgängligt viks för denna verksamhet. I detta sammanhang måste också beaktas att behoven kommer att öka även på andra områden och inte minst då inom äldreomsorgen.

Situationen inom skolan kompliceras av att grundskoleeleverna minskar i antal samtidigt som det blir allt fler ungdomar i gymnasieålder. Mellan år  och  beräknas antalet barn i åldern – år minska med närmare   samtidigt som antalet ungdomar i åldern – år ökar med  . Resurser måste till följd av denna utveckling styras från grundskolan till gymnasieskolan.

Priset per elev är lägre i grundskolan än i gymnasieskolan, vilket grovt räknat innebär att grundskolans resurser i stort sett går åt till gymnasieskolan.

Eftersom det handlar om två olika verksamheter är en överföring av resurser inte oproblematisk. Både grundskolan och gymnasieskolan är personalintensiva och lever i olika organisationer med stora fasta kostnader, vilket kräver ett strategiskt långsiktigt planerande för att ekvationen ska fås att gå ihop.

De behov som finns i form av lokaler och personal är också till stora delar olika.

I det längre perspektivet Den verksamhet som framförallt kan minska i omfattning är skolan. I basscenariot sjunker antalet elever (– år) med  procent under perioden fram till år  för att därefter tillfälligt öka något.

Sedan sker en ny minskning. Mellan  och  beräknas antalet sammantaget minska med  procent. I barnscenariot begränsas nedgången under motsvarande period till knappt  procent.

Mellan  och  uppgår minskningen till  procent.

För att kunna bibehålla en så hög kvalitet som möjligt i samtliga verksamheter är det viktigt att resursfördelningssystemet fungerar så att resurser kan styras från de verksamheter där behoven min-

72

skar till de verksamheter där behoven ökar. I basoch utbildningsscenariot krävs att betydande resurser kan föras från framförallt skolan, men även från barnomsorgen, till omsorgen av äldre. I barnscenariot är utrymmet för en sådan överföring betydligt mindre.

De siffror som redovisas avser ett framtida riksgenomsnitt. Behovet av – och utrymmet för – omfördelningar mellan olika verksamhetsområden kommer sannolikt att se mycket olika ut i olika kommuner. I vissa kommuner kommer behovet av överföringar från skola och barnomsorg att bli betydligt större än vad som redovisats i basscenariot.

I andra kommuner kommer utrymmet för sådana omfördelningar att vara väsentligt mindre. I dessa kommuner kommer resurstillskotten till äldreomsorgen i högre grad att kunna hämtas från inkomstsidan.

Den kommunala styrningen Den kommunala nivån, där verksamheten ska finansieras och utföras, ser givetvis olika ut i olika kommuner beroende på kommunens egen befolkningsutveckling, vilken kommunal servicegrad som olika verksamheter har i utgångsläget, framtida flyttströmmar, det lokala näringslivet etc.

I det följande ges inga lösningar på de framtida problemen; däremot tas en del frågor upp i syfte att lokalt och centralt starta diskussionen om hur en långsiktig strategi kan bidra till att underlätta kommunernas framtid.

Behov av framförhållning För att omstrukturera verksamheter, det vill säga flytta resurser från en verksamhet som behöver minskas till en verksamhet som behöver utökas, krävs god planering och goda förutsättningar för budgetering av verksamheterna. Naturligtvis behöver kommunen ha tillräckliga totala resurser att fördela, men också en framförhållning i det totala resursfördelningssystemet. En minimering av ryckighet i planeringen med sena besked om statliga beslut och riktade statliga bidrag bör eftersträvas.

Kommunala framtider

Finansieringsprincipen måste långsiktigt anpassas så att kommunerna ges möjlighet att i den egna budgetprocessen beakta kommande förändringar som staten eller myndigheter beslutar.

Den kommunala budgetprocessen måste också göras mer långsiktig för att omstruktureringar ska bli möjliga. Längden på uppsägningstider av både personal och lokaler gör att processen i förändringsarbetet tar tid. En flerårsbudget ger bättre förutsättningar för förändringar och en ettårsbudget som tas tidigt på våren ger också bättre förutsättningar till förändringar i verksamheterna om dessa ska kunna verkställas från till exempel nästa årsskifte.

Bättre prislappar Åtskilliga kommuner använder redan idag ett system med prislappar på verksamheter för att omfördela resurser beroende på förändringar i befolkningssammansättningen och därmed förändrade krav på antal platser i barnomsorg, skola eller äldreomsorg för att ta några exempel. De kommuner som inte har ett sådant system utan fördelar resurser utifrån tidigare års förbrukning uppräknat med pris- och löneökningar har en svårare process framför sig att omfördela resurser från till exempel skola till äldreomsorg.

En annan försvårande omständighet är att det i allmänhet finns en tröghet i förändringsarbetet som innebär att det oftast är lättare att utöka en verksamhet än att minska den. Till viss del sammanhänger denna tröghet med graden av fasta kostnader.

För att resurser ska kunna fördelas på ett effektivt sätt är det viktigt att kommunfullmäktige ger fullt stöd till facknämnderna då dessa måste säga upp personal och göra sig av med lokaler. Det måste också finnas en acceptans för att vissa verksamheter har svårare att förutsäga utvecklingen av kostnaderna än andra. Som exempel är det betydligt mer komplicerat att fastställa en genomsnittlig prislapp inom handikappomsorgen än inom sko7 • Behov och resurser

lan. Därför måste också resurserna till verksamheterna justeras och stämmas av kontinuerligt med inte allt för krångliga och tidskrävande prislappar eller för mycket administrativt arbete.

I det svenska samhället finns också en stark tradition av särintressen. Varje brukargrupp bevakar sina frågor. Det gör det ofta mycket svårt för en facknämnd att till exempel lägga ner en skola och hänvisa eleverna till en annan skola. Opinionen brukar bli stark och kan allvarligt försvåra uppdraget att effektivisera verksamheten. För att möta dessa opinioner krävs en god samverkan mellan olika facknämnder, men också uppbackning från kommunstyrelsens sida. Det är ofta en mycket svår pedagogisk uppgift att för kommunens medborgare beskriva förändringar i ortens struktur och befolkningssammansättning.

Vanans makt är stor Oavsett hur bra kommunerna blir på att planera, budgetera och skapa förståelse för behov av förändringar så kommer det ändå att kvarstå betydande begränsningar vad gäller möjligheterna att förutsäga framtiden på längre sikt. Framtida inkomster, rekryteringsmöjligheter och behov kommer, med all rätt, alltid uppfattas som osäkra.

Denna osäkerhet sätter gränser för mer avgörande omfördelningar av resurser. De flesta kommuner vill som regel hellre tro på en utveckling med stigande inkomster och växande befolkning än det rakt motsatta. En liknande optimism präglar bilden av det framtida barnafödandet. Få vill tro att befolkningens ålderssammansättning ska förskjutas på det sätt som sker i bas- och utbildningsscenariot.

I de befolkningsprognoser som har använts i denna utredning förutsätts det framtida barnafödandet permanentas på en fast och given nivå. Så kommer naturligtvis inte att ske i verkligheten.

Oavsett om barnafödandet långsiktigt hamnar på , eller , barn per kvinna kommer mer eller

73

mindre årliga variationer att förekomma. Det är först med facit i hand som man vet hur det verkligen blev. Dessa svängningar innebär en fortsatt betydande osäkerhet om barnafödandets ”naturliga” nivå, men också att kommunernas möjligheter till resursomfördelningar påtagligt begränsas.

I bas- och utbildningsscenariot förutsätts kommunerna planera och budgetera i enlighet med en utveckling som innebär allt färre barn. Nödvändiga resurser kan därför efterhand frigöras till en växande äldreomsorg. Denna utveckling är – av flera skäl – inte självklar. Risken finns att kommunerna istället fortsätter att planera utefter ett i stort sett oförändrat barnantal. Resurserna tenderar därmed att låsas fast i skola och barnomsorg. Allt färre barn bör då resultera i en gradvis standardförbättring i dessa verksamheter. När planeringen väl kommit i fas med utvecklingen är det antagligen inte längre lika lätt att frigöra de extra resurserna. Vad man vant sig vid är svårt att avstå från. Möjligheterna att i framtiden finansiera mer äldreomsorg med färre barn är därför sannolikt snävare än vad som förutsätts i bas- och utbildningsscenariot.

74

Kommunala framtider

8. Hur långt räcker skatterna?   har så här långt handlat om kommunernas möjligheter att ge samma service i framtiden som idag. I takt med växande inkomster och en stigande materiell levnadsstandard kan dock inte uteslutas att nuvarande servicenivå med tiden kommer att upplevas som allt mer otillräcklig. Det finns en hel del som talar för att en del av den efterfrågeökning som de stigande inkomsterna gör möjliga kommer att riktas mot sådana tjänster som kommunerna idag svarar för.

I detta kapitel diskuteras möjligheterna och konsekvenserna av en utveckling där efterfrågan på skattefinansierade tjänster utvecklas på samma sätt som efterfrågan i stort. I nationalräkenskapsmässiga termer innebär det att den offentliga konsumtionen i fasta priser utvecklas på samma sätt som . Eftersom produktiviteten för skattefinansierad produktionen, i dessa räkenskaper, är lägre än produktiviteten för annan produktion, kommer den registrerade -tillväxten av detta skäl att bli något lägre än annars.

Förutsättningarna för produktivitetsförbättringar är i allmänhet större i varuproducerande sektorer än i sektorer som producerar tjänster. Även inom tjänstesektorn kan möjligheterna till produktivitetsförbättringar variera. Förutsättningarna 8 • Hur långt räcker skatterna?

för produktivitetsförbättringar i personalintensiva verksamheter, där produktionen i huvudsak består av direktkontakt med andra människor, är normalt mindre än i andra tjänsteproducerande verksamheter. Exempel på sådana verksamheter är utbildning, vård och omsorg. Av bland annat detta skäl antas i nationalräkenskaperna att produktiviteten i offentlig sektor i princip är oförändrad över tiden.

För att efterfrågan på olika nyttigheter ska kunna utvecklas på ett likartat sätt krävs att inkomsterna i samhället i ökad grad tillfaller de sektorer i ekonomin där möjligheterna till produktivitetsförbättringar är mer begränsade. Produktionen av utbildning, vård och omsorg finansieras idag i huvudsak med skatter. För att produktionen av dessa nyttigheter ska kunna utvecklas i samma takt som produktionen av andra nyttigheter krävs höjda skatter. Ett alternativ är en ökad grad av avgiftsfinansiering. Konsekvensen blir i så fall att denna produktion med tiden upphör att vara i huvudsak skattefinansierad.

Vi har i våra beräkningar utgått från nuvarande regler för avgiftssättning. Maxtaxan inom barnomsorgen innebär att avgifterna till denna verksamhet gradvis minskar i betydelse. Den nyligen införda maxtaxan inom äldreomsorgen får på sikt liknande

75

Mer skattefinansiering kräver mer i skatt I detta avsnitt förutsätts att den extra ökning av offentlig konsumtion som krävs för att den sammantagna offentliga konsumtionen ska utvecklas i takt med  sker i kommuner och landsting, samt att . Även investeringarna påverkas genom en lägre tillväxt i näringslivet.

76

denna ökning finansieras med hjälp av höjda kommunala och landstingskommunala skatter. Den högre offentliga konsumtionen innebär att den privata konsumtionen blir i motsvarande grad lägre.16 Utbudet av arbetskraft och genomsnittlig arbetstid antas inte påverkas av efterfrågans annorlunda sammansättning och de höjda skatterna. I beräkningen har, liksom tidigare, förutsatts en oförändrad produktivitet i offentlig sektor.

I kalkylen beaktas således inte de effekter som ett förändrat skatteuttag kan ha på ekonomins funktionssätt. Beräkningen utgör därför inte ett försök att kvantifiera effekterna av ett ökat skatteuttag. Den ska i stället uppfattas som ett räkneexempel där avsikten är att ge en bild av vilken resursomfördelning som krävs, givet de produktivitetsantaganden som gjorts och givet att produktionen av skattefinansierade tjänster även i fortsättningen är skattefinansierad.

I diagram . återspeglas hur den sammantagna kommunalskattesatsen (inklusive landstingsskatt

Diagram 8.1 • Kommunal skattesats åren 1955–2095 Procent 80 70 60

Procent

följder. I övriga verksamheter har vi förutsatt att avgiftsfinansieringsgraden hålls konstant. Det som idag är skattefinansierat antas således vara det också i framtiden.

För att skattefinansierad verksamhet ska kunna växa i samma takt som övrig verksamhet krävs endera högre skatter eller att den skattefinansierade produktionen, liksom annan produktion, över tiden kan produceras med allt mindre resurser i form av arbetad tid. I detta kapitel diskuteras dessa två möjligheter. I ett första avsnitt ” Mer skattefinansiering kräver mer i skatt” kvantifieras de skattehöjningar som krävs för att skattefinansierad verksamhet ska kunna utvecklas i samma takt som totalproduktionen.

Beräkningarna utgår, liksom tidigare, från en oförändrad produktivitet i skattefinansierad verksamhet. I ett följande avsnitt ”Möjligheterna till effektiviseringar” beaktas möjligheterna av en ökad produktivitet i kommunal verksamhet. I detta avsnitt visas också vilka produktivitetsförbättringar som, vid oförändrade skatter, krävs för att kommunernas verksamhet ska kunna växa i samma takt som produktionen i stort.

De beräkningsresultat som presenteras i detta kapitel avser utvecklingen i basscenariot. Utvecklingen fram till  är i linje med Konjunkturinstitutets juniprognos från . De justeringar i skatteuttaget som krävs för att skattefinansierad verksamhet ska utvecklas i linje med  har i beräkningarna gjorts med början år .

50 40 30 20 10 1955

1975

1995

2015

2035

2055

2075

2095

Anm.: Summan av kommunal, landstingskommunal och kyrkokommunal utdebitering. Uppgifterna från och med  avser den skattesats som i basscenariot krävs för att offentlig konsumtion ska utvecklas i takt med  under perioden  –.

Källa: , Konjunkturinstitutet och Svenska Kommunförbundet.

Kommunala framtider

och kyrkoskatt) behöver utvecklas för att den offentliga konsumtionen ska kunna utvecklas på samma sätt som . I genomsnitt handlar det om årliga höjningar i skattesatsen på ,–, procentenheter.

De skattehöjningar som beräkningen leder fram till är som synes högst påtagliga. Marginal skatten i högre inkomstlägen når under beräkningsperiodens slut över  procent (kommunala skatter plus statlig skatt på  procent). Förlängs kalkylen ytterligare ett sekel kommer hela den inkomst som är beskattningsbar att belastas med en skatt på  procent. Ett sådant skatteuttag ger naturligtvis återverkningar på skattebasens storlek. Vem vill förvärvsarbeta om hela arbetsinkomsten (över grundavdraget) går bort i skatt? Även om den utveckling som beskrivs i praktiken inte är möjlig kan det vara intressant att se vilka förskjutningar på arbetsmarknaden som kalkylen förutsätter. Av diagram . framgår hur sysselDiagram 8.2 • Sysselsättning i offentliga myndigheter, åren 1970–2095 Procent av total sysselsättning Basscenario

Servicenivån höjs i takt med BNP

80 70

Procent

60 50 40 30 20 10 1970

1990

2010

2030

2050

2070

2090

Anm.: Den nedgång som registreras under -talet sammanhänger till betydande del med olika huvudmannaskapsförändringar. Dessutom redovisas kyrkan som en del av den privata sektorn från och med år .

Källa: , Konjunkturinstitutet och Svenska Kommunförbundet.

8 • Hur långt räcker skatterna?

sättningen i offentliga myndigheter utvecklas i förhållande till sysselsättningen i stort. Den lägre kurvan åskådliggör hur den offentliga sysselsättningen utvecklas som andel av den totala sysselsättningen i basscenariot. Den högre kurvan visar den sysselsättningsutveckling som är förenlig med en utveckling där offentlig konsumtion utvecklas i takt med .

För att en god kommunal service ska kunna tillhandahållas räcker det inte med pengar; det måste också finnas lämplig personal att tillgå.

För att skattefinansierad verksamhet ska kunna växa i samma takt som totalproduktionen krävs över tiden allt mer personal. Av diagram . framgår hur sysselsättningen utvecklas i stat, kommuner och landsting. Till det kan läggas en betydande ökning (som inte syns i diagrammet) av den sysselsättning i näringslivet som finansieras med skatter (entreprenader med mera). Den övre kurvan i diagram . utvecklas på ungefär samma sätt som skattesatsen i diagram ..

Mer i plånboken trots höjd skatt I detta sammanhang finns det anledning att också belysa vilka konsekvenser det ökade skatteuttaget får för hushållens framtida utrymme för egna, privata konsumtionsutgifter. I basscenariot sker en fördubbling av detta utrymme mellan åren  och , per invånare räknat. Om den offentliga konsumtionen förutsätts öka i takt med  begränsas denna ökning till  procent (se tabell . på sidan ). I tillväxttermer är det liktydigt med en årlig ökning på  procent vilket är i linje med den tillväxt som har registrerats sedan -talets början. Trots de mycket omfattande kommunala skattehöjningar som förutsätts i kalkylen skulle således inte utrymmet för hushållens privata konsumtionsutgifter utvecklas sämre än vad som varit fallet under de senaste decennierna. Att den historiska utvecklingen inte varit bättre beror på tidi-

77

Tabell 8.1 • Samhällsekonomisk utveckling åren 2000–2040

Procentuell volymförändring per invånare Basscenariot Basscenariot, sidokalkyl

BNP

63

43

6

43

därav kommunal konsumtion 8 Privat konsumtion 100

61 47

Offentlig konsumtion

Anm.: Kommunal konsumtion inkluderar landstingskommunal konsumtion.

Källa: Svenska Kommunförbundet.

gare höjningar av skatter och obligatoriska avgifter, vilket delvis framgår av diagram ..

Utvecklingen av hushållens privata konsumtionsutgifter är i sidokalkylen således i bättre samklang med den historiska utvecklingen än vad fallet är i basscenariot. Detta kan dock inte tas som intäkt för att utvecklingen i sidokalkylen skulle vara mer rimlig. Det är en sak att under en begränsad period bygga ut skattefinansierad verksamhet med höjda skatter och en helt annan sak att alltid bygga ut skattefinansierad verksamhet med höjda skatter.

Följden av en sådan utveckling blir att alla inkomster i ekonomin på sikt finansieras med skatter samtidigt som alla inkomster i ekonomin måste användas som betalning för dessa skatter. Även om en sådan strategi knappast framstår som hållbar kvarstår det faktum att efterfrågan på de tjänster som idag finansieras skattevägen mycket väl kan komma att öka i samma takt som annan efterfrågan. Resultaten i tabell . antyder att betalningsförmågan både för det som idag finansieras privat och för det som idag finansieras med skatter samtidigt kan öka. Problemet är hur denna betalningsförmåga (eller betalningsvilja) kan kanaliseras i framtiden. Möjligheterna att finansiera en sådan efterfrågeökning med höjda skatter framstår, mot bakgrund av de produktivitetsantaganden som gjorts, som högst begränsade åtminstone i ett mer långsiktigt perspektiv.

78

Möjligheterna till effektiviseringar För att den skattefinansierade verksamheten ska kunna växa i takt med övrig verksamhet krävs endera högre skatter eller att den skattefinansierade produktionen, liksom annan produktion, över tiden kan produceras med gradvis mindre resurser i form av arbetad tid. I de beräkningar som presenterats i denna utredning har utgångspunkten varit att mer kommunal verksamhet förutsätter i motsvarande grad mer resurser i form av personal.

Produktivitetsutvecklingen har stor betydelse för vilken service som kommunerna i framtiden kan tillhandahålla. Om produktiviteten förbättras med till exempel , procent per år kommer närmare  procent mer att kunna produceras om  år med samma arbetsinsats som idag. Det kan också beskrivas som att samma arbetsresultat kan nås med tre istället för med fyra anställda. En gradvis förbättrad produktivitet innebär att samma skattepengar räcker till mer alternativt bättre service.

En positiv produktivitetsutveckling i kommunala verksamheter innebär att uppgiften att få resurser och behov att gå ihop kan underlättas. De årliga ökningstal som krävs för att resurser och behov på sikt ska balansera är relativt begränsade. I barnscenariot, där gapet mellan behov och resurser blir störst, räcker det med en årlig produktivitetstillväxt på , procent i de kommunala verksamheterna för att behov och resurser långsiktigt ska fås att sammanfalla. Det vore i så fall liktydigt med att samma uppgifter kan utföras med  procent mindre personal om  år.

För att kommunerna ska kunna utvidga och förbättra sin verksamhet i samma takt som den reala ökningen av hushållens privata konsumtionsutgifter krävs betydligt större produktivitetsförbättringar. En kommunal produktivitetstillväxt på , procent räcker i detta sammanhang inte långt. Av tabell . framgick att den privata konsumtionen per invånare beräknas fördubblas i storlek mellan  och  samtidigt som kommunernas samlade konsumtion endast ökar med  procent. Om detKommunala framtider

ta gap ska kunna överbryggas, med hjälp av en ökad kommunal produktivitet, krävs att produktiviteten i kommunerna i framtiden växer med drygt , procent per år. En sådan tillväxttakt är naturligtvis svårare att nå. Den förutsätter att samma uppgifter kan utföras med mindre än hälften så mycket personal om  år.

Vilka möjligheter som i framtiden finns att höja produktiviteten i kommunala verksamheter är av flera skäl högst ovisst.Vi vet som exempel ganska lite om hur produktiviteten har utvecklats historiskt. De beräkningar som gjorts har alla stött på betydande problem då den rent kvalitativa utvecklingen ska siffersättas. Enligt de försök som gjorts att mäta produktiviteten i offentlig sektor under - och talen har produktiviteten utvecklats svagt eller till och med i negativ riktning.17 Under -talet har kommunerna tvingats till besparingar inom många verksamheter. Dessa besparingar har genomförts samtidigt som servicens

omfattning, samt behoven av dessa verksamheter, har vuxit. Fler skol- och barnomsorgsplatser har kunnat producerats trots mindre resurser. I snäv mening är detta ett tecken på ökad effektivitet.

Men denna effektivitet har sannolikt vunnits till priset av en i vissa avseenden försämrad kvalitet och en allt mer pressad personal.

Denna långtidsutredning är avsedd att utgöra ett underlag för en diskussion om centrala framtidsfrågor av mera påtaglig ekonomisk betydelse för kommunerna. En sådan fråga är möjligheterna till framtida produktivitetsförbättringar. En kontinuerligt förbättrad produktivitet kan underlätta kommunernas möjligheter att möta de behovsökningar som en förändrad demografi innebär. De produktivitetsförbättringar som krävs för att kommunernas verksamhet ska kunna växa i samma takt som hushållens privata konsumtionsutgifter är däremot knappast möjliga att åstadkomma.

. Ett exempel är -rapporten Den offentliga sektorns produktivitetsutveckling  – , Ds. :.

8 • Hur långt räcker skatterna?

79

80

Kommunala framtider