7289-125-4 by Sveriges Kommuner och Landsting

Kommunledningen i stormens รถga - om ett nytt krishanteringssystem

FÖRORD Denna informationsskrift har sammanställts för att i ett inledande skede lämna en översiktlig information om frågor som följer av att ett nytt krishanteringssystem ska börja tillämpas i kommuner och landsting från och med 1 januari 2003. Författare är Christer Hjert, jurist på KommunLex AB, på uppdrag av Svenska Kommunförbundets sektion för Socialtjänst, skydd och säkerhet.

INNEHÅLLSFÖRTECKNING FÖRORD .................................................................................................................. 2 INNEHÅLLSFÖRTECKNING ................................................................................ 3 Sammanfattning....................................................................................................... 4 Inledning.............................................................................................................. 5 Bakgrund till lagen........................................................................................... 7 Vad är en extraordinär händelse? .................................................................... 8 Krisledningsnämnden – en nyhet för kommuner och landsting..................... 9 Fullmäktiges roll............................................................................................. 11 Plan för hantering av extraordinära händelser för varje ny mandatperiod .. 12 Avtal med företag och andra aktörer ............................................................. 13 Hur förhåller sig planen för extraordinära händelser i förhållande till räddningstjänstplaneringen?.......................................................................... 14 Beredskap enligt lagen om civilt försvar........................................................ 16 Samordna planeringen................................................................................... 18 Bistånd mellan kommuner, mellan kommuner och landsting samt mellan landsting......................................................................................................... 19 Bistånd till enskilda ........................................................................................ 22 Överklagbarhet............................................................................................... 24 Kommunalförbund......................................................................................... 25 Sekretess ......................................................................................................... 26 Tillsyn och ansvar........................................................................................... 27

Sammanfattning

Bland de viktigaste nyheterna i krishanteringssystemet återfinns följande: •

En ny lag om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting träder ikraft den 1 januari 2003. Lagen utgör en del av ett helt nytt krishanteringssystem.

•

De uppgifter som krisledningsnämnden har att fullgöra ska framgå av nämndens reglemente.

•

Krisledningsnämnden får i samband med en extraordinär händelse, inom ramen för sitt reglemente, överta beslutanderätt i den omfattning som är nödvändig med hänsyn till just denna extraordinära händelses omfattning och art.

•

Fullmäktige ska för varje ny mandatperiod fastställa en plan för hanteringen av extraordinära händelser.

•

I alla nämnders verksamhetsansvar ligger att företa någon form av riskoch sårbarhetsanalys som kan utgöra underlag för hela verksamheten i kommunen eller landstinget.

•

Även kommunalförbunden måste ingå i planeringen för extraordinära händelser i kommuner och landsting.

•

Även förhållandet mellan å ena sidan kommunen eller landstinget och å andra sidan bland annat företag och entreprenörer ska ingå i planeringen. Den roll som dessa aktörer ska ha vid en extraordinär händelse måste därför regleras i avtal.

•

Det krävs en samordning av planeringen även om planerna i flera avseenden skiljer sig åt i fråga om räddningstjänstplan, plan för extraordinära händelser och olika planer enligt lagen om civilt försvar.

•

Det är viktigt att man skapar väl fungerande former för informationsredovisningen från krisledningsnämnden till fullmäktige

•

Lagen om extraordinära händelser ger möjligheter att lämna bistånd till andra kommuner och landsting och till enskilda personer.

•

För krisledningsnämndens eventuella utlämnande av information gäller den sekretess som skulle ha gällt i den ordinarie nämnden.

Inledning

En ny lag om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting träder i kraft den 1 januari 2003. Lagen utgör en del av ett helt nytt krishanteringssystem. Detta system innebär många nyheter för kommunerna och landstingen i planeringen och hanteringen av extraordinära händelser.

Den 1 januari 2003 träder lagen om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting i kraft. Enligt lagen ska det i kommuner och landsting finns en nämnd som fullgör uppgifter under extraordinära händelser (krisledningsnämnd). Lagen om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting är en del av ett nytt nationellt krishanteringssystem. Regeringen har uttryckt en ambition om att höja nationens totala förmågan inom krishanteringsområdet. Målet med det nya krishanteringssystemet är att minska risken för och konsekvenserna av allvarliga kriser i samhället. Det har tydligt framhållits att planläggning och andra förberedelser för att möta en vidgad hotbild måste ha ett sammanhang från fred över kriser till krig. Samhällets säkerhet och beredskap är primärt en nationell (statlig) angelägenhet som omfattar händelser med låg sannolikhet och stora konsekvenser. Det finns också ett kommunalt ansvar på detta område. Det nya krishanteringssystemet ska bygga på ett underifrånperspektiv, dvs. utgångspunkten är de åtgärder som vidtas i den normala fredsverksamheten varefter kompletterande åtgärder vidtas för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred samt för att motstå ett krig. Det ska vara ett robust system som ska kunna fungera i ett sammanhang från fred över kriser till krig (helhetssynen). Dessutom bygger det nya systemet på tre ytterligare principer: •

Ansvarsprincipen som innebär att den som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden ska ha motsvarande ansvar under kris- och krigssituationer.

•

Likhetsprincipen vilken innebär att en verksamhets organisation och lokalisering så långt som möjligt ska överensstämma i fred, kris och krig.

•

Närhetsprincipen slutligen innebär att kriser ska hanteras på lägsta möjliga nivå i samhället. Det nya krishanteringssystemet måste således byggas ut5

ifrån ett fredstida grundperspektiv och kunna fungera oavsett händelseförlopp samt skapa robusthet och förtroende i hela hotskalan. Inom det kommunala planeringsansvaret för extraordinära händelser finns rimligen händelser och förlopp för vilka ett statligt ansvar måste finnas. Skälet är att situationen ska kunna hanteras på ett sådant sätt att inte förtroendet för samhällets krishanteringsförmåga undergrävs. Följaktligen måste staten svara för den resursförstärkning som krävs för att reformen ska leda fram till ett väl fungerande krishanteringssystem på lokal nivå. En resursförstärkning är naturligtvis också viktig för att skapa ett ökat lokalpolitiskt engagemang. Lagen om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting är, som nämnts, en del i det nya krishanteringssystemet. Lagen ger ett tydligt mandat för ett lokalpolitiskt beslutsfattande vid kriser och tydliggör samtidigt det lokalpolitiska ansvaret. I det följande beskrivs vad den nya lagen mera konkret innebär för kommuner och landsting.

Bakgrund till lagen Svenska Kommunförbundet begärde i en skrivelse 1999 att kommunernas kompetens och befogenhet i samband med extraordinära händelser skulle klarläggas. Utredningen om kommuners och landstings beslutsfattande vid extraordinära fredstida händelser i samhället tillsattes och lämnade sitt betänkande 2001.

En rad extraordinära händelser har inträffat de senaste åren som ställt kommuner och landsting inför särskilda utmaningar. Översvämningen i Arvika, tågolyckorna i Borlänge och Kävlinge med efterföljande evakueringar samt giftutsläppet vid Hallandsåsen är några exempel på händelser som har ställt mycket höga krav på kommunernas och landstingens ledningsförmåga. Vid sådana händelser måste den kommunala organisationen hantera en mängd olika problem och situationer. Omfattande krav ställs på organisationen att snabbt kunna fatta beslut om prioriteringar mellan olika behov och önskemål. Stora krav ställs också på att ge medborgarna relevant information om händelseförloppet. De formella kraven på kommunens insats är desamma oavsett om det råder ett normalt tillstånd eller ett kristillstånd. Endast när det råder höjd beredskap finns möjligheter att göra undantag från kommunallagens regler om kommuners och landstings organisation och beslutsfattande. Då det varit oklart hur det förhållit sig med kommunernas kompetens och befogenhet i samband med extraordinära händelser begärde Svenska Kommunförbundet i en skrivelse, daterad maj 1999, att läget skulle klarläggas. I syfte att tillskapa en effektiv, rationell och rättsenlig hantering av extraordinära händelser i kommuner och landsting tillsattes Utredningen om kommuners och landstings beslutsfattande vid extraordinära fredstida händelser i samhället (Dir. 2001:40). Utredningen avlämnade betänkandet Extraordinära händelser i kommuner och landsting (SOU 2001:105). I maj 2002 överlämnade regeringen förslag till lag om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting till riksdagen (prop. 2001/02:184). I konstitutionsutskottens betänkande 2002/03:KU11 tillstyrkte utskottet regeringens förslag. I beslut den 13 november 2002 antog riksdagen lagen om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting. 7

Vad är en extraordinär händelse? För att lagen ska aktualiseras krävs en större händelse som hotar liv, hälsa eller egendom samt avviker från det normala. En extraordinär händelse har stor omfattning och ett snabbt händelseförlopp som är svårt att överblicka. I lagen definieras en extraordinär händelse som en händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av kommunen eller landstinget. Tillämpningen av lagen aktualiseras vid en större händelse som hotar liv, hälsa, miljö eller egendom. Det kan exempelvis röra sig om hot mot sjukvården, energiförsörjningen, vatten- och avloppsnätet eller vägnätet. Det som särskiljer extraordinära händelser från andra händelser är de extraordinära händelsernas stora omfattning, att händelseförloppet är snabbt och svårt att överblicka och därmed kräver snabba beslut av de kommunala organen, särskilt i krisens inledningsskede. Det är alltså händelser som ställer speciella krav på den kommunala organisationen. För att lagen ska aktualiseras krävs också som redan nämnts att händelsen avviker från det normala. Växlingar i väderleken, större olyckor m.m. kan påverka och störa kommunens eller landstingets verksamhet. Flertalet störningar av mer normal omfattning ska dock kunna hanteras inom ramen för annan lagstiftning. De flesta händelser, även om de är störande och kommer plötsligt, bör inte betraktas som extraordinära händelser. Vad som är en extraordinär händelse går emellertid inte att på förhand helt klart definiera utan det måste avgöras från en helhetsbedömning i det enskilda fallet.

Krisledningsnämnden – en nyhet för kommuner och landsting

Fullmäktige måste tillsätta en krisledningsnämnd eller i stället för att inrätta en sådan besluta att kommun- eller landstingsstyrelsen eller någon annan befintlig nämnd ska utgöra krisledningsnämnd. De uppgifter som krisledningsnämnden har att fullgöra ska framgå av nämndens reglemente. Enligt lagen ska det i varje kommun och landsting finnas en nämnd för att fullgöra uppgifter under extraordinära händelser. Detta innebär att fullmä ktige måste tillsätta en krisledningsnämnd eller i stället för att inrätta en sådan besluta att kommun- eller landstingsstyrelsen eller någon annan befintlig nämnd ska utgöra krisledningsnämnd. Utöver de bestämmelser i lagen om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting som reglerar krisledningsnämndens verksamhet ska kommunallagens bestämmelser tillämpas. Detta innebär t.ex. att kommunallagens regler avseende valbarhet, sammanträden, jäv, delegation och omröstningsregler m.m. gäller för krisledningsnämnden. I de allra flesta fall kan kriser hanteras inom ramen för den normala organisationen. I vissa fall kan dock en centralisering av beslutanderätten vara nödvändig för att möjliggöra ett snabbt och enkelt beslutsfattande. Den nya lagen ger möjligheter till en sådan centralisering. Enligt kommunallagen ska fullmäktige fastställa reglemente för kommunens nämnder. Krisledningsnämnden utgör inget undantag. De uppgifter som krisledningsnämnden har att fullgöra ska framgå av nämndens reglemente. Reglementet för krisledningsnämnden ska ange vilka verksamhetsområden som nämnden får överta från andra nämnder. För att göra detta möjligt måste en konsekvensanalys göras av de risker som finns. Utifrån denna konsekvensanalys görs sedan en bedömning av vilka områden som kräver en centralisering av beslutanderätt och verksamhetsansvar. Kommunerna och landstingen avgör själva, inom lagens ram, vilka befogenheter som ska överlämnas till krisledningsnämnden. Det är emellertid viktigt att en avgränsning görs så att övertagande av beslutanderätt bara medges där det kan anses nödvändigt. Det är inte tanken att det i krisledningsnämndens reglemente 9

stadgas att krisledningsnämnden har rätt att ta över all beslutanderätt från alla andra nämnder. I förarbetena till lagen (prop. 2001/02:184 s. 19) sägs angående detta följande: ”Det är i dessa fall viktigt att både beakta behovet av att nämndens mandat inte i förhand begränsas på ett sätt som medför effektivitetsproblem i en krissituation, samtidigt som mandatet inte får bli så vitt att det kan ifrågasättas ur demokratisk synvinkel.” Alldeles oavsett vad som föreskrivs om beslutanderätt i reglementet får krisledningsnämnden i en uppkommen krissituation i samband med en extraordinär händelse endast ta över beslutanderätt i den omfattning som är nödvändig med hänsyn till just denna extraordinära händelses omfattning och art. Ordföranden (eller vice ordföranden när ordföranden har förhinder) i krisledningsnämnden bedömer när en extraordinär händelse medför att nämnden ska träda i funktion. Ordföranden (vice ordföranden) får också besluta på nämndens vägnar i ärenden som är så brådskande att nämndens avgörande inte kan avvaktas. Sådana beslut ska emellertid snarast anmälas till nämnden, dvs. så snart nämnden samlats. Detta innebär att ordföranden eller vid dennes förhinder vice ordföranden i en akut situation har samma befogenhet som nämnden i dess helhet. Det innebär dock inte att det är möjligt att underlåta att sammankalla nämnden och i stället låta ordföranden eller vice ordföranden fatta nödvändiga beslut. Befogenheten innebär bara att beslut får fattas i sådana brådskande situationer där nämnden objektivt sett inte hinner/kan sammankallas och dess beslut avvaktas. När nämnden hunnit sammanträda upphör denna speciella befogenhet. När förhållandena medger ska krisledningsnämnden besluta att de uppgifter som nämnden har övertagit från andra nämnder ska återgå till ordinarie nämnd. Med detta menas att när krisledningsnämnden inte längre behöver ha beslutsbefogenhet för en specifik uppgift ska denna återgå till ordinarie nämnd även om den extraordinära händelsen alltjämt pågår. Som redan nämnts gäller, alldeles oavsett vad som föreskrivs om beslutanderätt i reglementet, att krisledningsnämnden i en uppkommen krissituation i samband med en extraordinär händelse endast får ta över beslutanderätt i den omfattning som är nödvändig med hänsyn till just denna extraordinära händelses omfattning och art. När sådan beslutanderätt inte längre behövs ska den alltså återgå till den ordinarie nämnden.

Fullmäktiges roll Det är viktigt att man skapar väl fungerande former för informationsredovisningen från krisledningsnämnden till fullmäktige. Om nämnden trätt i funktion och fattat beslut ska dessa beslut anmälas till fullmäktige vid nästa fullmäktigesammanträde. Om krisledningsnämnden trätt i funktion och fattat beslut ska dessa beslut anmälas till fullmäktige vid nästa fullmäktigesammanträde. Fullmäktige beslutar själv om omfattningen och formerna för denna redovisning. Syftet med detta är primärt att fullmäktige ska få information om krisledningsnämndens aktivitet och om krisens förlopp men det är också viktigt från kommunaldemokratisk synpunkt. Under en mer utdragen kris är det tänkbart att fullmäktige för att hålla sig informerad sammanträder avsevärt oftare än vad som är normalt. Därigenom skapas också en bred lokalpolitisk förankring. Av lagtexten framgår att fullmäktige kan besluta att krisledningsnämndens verksamhet ska upphöra. Regelns syfte är bland annat att skapa en yttersta spärr mot att nämnden missbrukar sina befogenheter. För att kunna fatta ett sådant beslut är det nödvändigt att fullmäktige har tillgång till riktig och relevant information. Detta förutsätter i sin tur väl fungerande former för informationsredovisningen från krisledningsnämnden till fullmäktige. Under en kris får fullmäktiges ledamöter på olika sätt tillgång till en stor mängd information från olika håll. Riktigheten i denna information kan vara svår att verifiera och då olika information når olika ledamöter är det ytterst viktigt att fullmäktige som kollektiv får relevant information från nämnden. Av lagen får anses framgå att även krisledningsnämnden själv kan besluta att nämnden ska träda ur funktion då den anser att det inte föreligger förutsättningar för dess verksamhet.

Plan för hantering av extraordinära händelser för varje ny mandatperiod Fullmäktige ska för varje ny mandatperiod fastställa en plan för hanteringen av extraordinära händelser. I varje nämnds verksamhetsansvar ligger att företa någon form av riskoch sårbarhetsanalys som kan utgöra underlag för hela verksamheten i kommunen eller landstinget. Av lagen framgår att kommuner och landsting för varje ny mandatperiod ska fastställa en plan för hanteringen av extraordinära händelser. Det är fullmä ktiges uppgift och skyldighet att fastställa planen. Genom lagen införs således en skyldighet att planera för och dokumentera hur man ska hantera extraordinära händelser. Hur ska då denna planeringsskyldighet fullgöras? Enligt 6 kap. 7 § kommunallagen gäller att nämnderna var och en inom sitt område ska se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige bestämt. För att klara av detta ingår i varje nämnds verksamhetsansvar att göra någon form av riskoch sårbarhetsanalys som visar risken för att en extraordinär händelse inom nämndens område kan inträffa och vad detta kan få för konsekvenser. Dessa analyser kan utgöra ett viktigt underlag för den plan som kommunen eller landstinget ska fastställa och som ska omfatta hela verksamheten i kommunen eller landstinget. Det handlar alltså om att samla in information från nämnderna och utifrån den informationen skapa helhetssyn och samordning. Det är viktigt att komma ihåg att även kommunala företag och entreprenörer bör ingå i planeringen. Av lagen framgår att planen för hantering av extraordinära händelser ska fastställas av fullmäktige för varje ny mandatperiod. Planen är ett levande dokument som kan behöva ändras under innevarande mandatperiod. Det får inte bli så att planen slentrianmässigt en gång per mandatperiod fastställs av fullmäktige utan närmare eftertanke. I samband med att man övar extraordinära händelser bör i anslutning därtill utvärderas huruvida planen är ändamålsenlig. Detta bör på sikt leda till att planen utvecklas till ett allt bättre instrument vilket i sin tur leder till att beredskapen att hantera en extraordinär händelse förbättras.

Avtal med företag och andra aktörer

Även förhållandet mellan å ena sidan kommunen eller landstinget och å andra sidan bland annat företag och entreprenörer bör ingå i planeringen. Den roll som dessa aktörer ska ha vid en extraordinär händelse måste därför regleras i avtal.

Förhållandet mellan kommunen och landstinget å ena sidan och privata aktörer, entreprenörer, kommunala och landstingskommunala företag å andra sidan är privaträttsligt reglerat. Den roll som dessa aktörer ska ha vid en extraordinär händelse måste därför regleras i avtal. I de avtal som kommunen eller landstinget ska ingå för framtiden måste dessa aspekter behandlas redan i förfrågningsunderlagen i upphandlingsfasen och sedan införas i de slutliga avtalen. Avtalen bör innehålla t.ex. skyldighet att delta i jourverksamhet, bistå vid kriser genom att exempelvis ställa lokaler och andra resurser till förfogande, en skyldighet att bidra med riskanalyser till kommunens planering, upprätthålla viss speciell kompetens hos anställda m.m. När det gäller redan befintliga avtal är det svårare att hantera detta. Kommunen eller landstinget kan inte ensidigt ändra de ingångna avtalen. Det krävs därför att kommunen eller landstinget först gör en inventering av befintliga avtal och därefter upptar förhandlingar med motparterna för att se om det går att komma överens om en lösning. I planen för hantering av extraordinära händelser bör dessutom framgå hur samverkan ska ske med andra berörda aktörer. Tänkbara samarbetspartners är t.ex. närliggande kommuner och landsting, statliga myndigheter såsom Socialstyrelsen, Livsmedelsverket, länsstyrelserna och polisen. Det kan även tänkas att samarbetsformer behöver utvecklas med större företag och industrier i kommunen eller landstinget då dessa i stor utsträckning kan komma att beröras av en eventuell extraordinär händelse.

Hur förhåller sig planen för extraordinära händelser till räddningstjänstplaneringen? Det krävs en samordning av planeringen även om de olika planerna skiljer sig åt. I långa stycken berör planerna för räddningstjänsten, för extraordinära händelser och planerna enligt lagen om civilt försvar va randra. Enligt räddningstjänstlagen ska det i varje kommun finnas en räddningstjänstplan. Vad som ska ingå i räddningstjänstplanen framgår av räddningstjänstlagen. Utredningen för översyn av räddningstjänstlagen m.m. föreslår i sitt slutbetänkande Reformerad räddningstjänstlagstiftning (SOU 2002:10) förändringar i kommunernas planeringsskyldighet. Enligt utredningens förslag ska varje kommun ha ett eller flera handlingsprogram för dels den förebyggande verksamheten, dels den operativa verksamheten. Handlingsprogrammen ska redovisa kommunens lokala målsättning och planerna för verksamheten samt de risker som finns i kommunen för olyckshändelser och hur kommunens säkerhetsarbete är ordnat. Genom handlingsprogrammen ska kommunen visa vilka säkerhetsmål och prestationsmål som kommunen mot bakgrund av de lokala förhållandena ställer upp för att uppfylla det i den föreslagna lagen angivna övergripande målet. Det är fråga om vad kommunen avser att uppnå dels i sin olycks- och skadeförebyggande verksamhet, dels i sin räddningstjänst (operativa verksamh eten). Räddningstjänstutredningens förslag bygger på att varje kommun ska skapa en riskbild. Denna riskbild, som ska vara lokalt anpassad, utgör underlaget för de kommunala handlingsprogrammen. Frågan som uppstår är hur dessa handlingsprogram förhåller sig till planen för hantering av extraordinära händelser. För både det förebyggande arbetet och den operativa verksamheten som ska redovisas i handlingsprogrammet enligt Räddningstjänstutredningens förslag torde krävas en riskoch sårbarhetsanalys. Detta innebär dels att riskerna måste identifieras och förebyggas, dels måste den operativa verksamheten anpassas till riskbilden.

Det som ska redovisas i planen för hantering av extraordinära händelser torde vara en sårbarhets- och konsekvensanalys. Det innebär att det ska framgå hur konsekvenserna av en eventuell inträffad händelse ska hanteras utöver den hantering av räddningstjänst som framgår av handlingsprogrammet för den operativa verksamheten. I samtliga fall har riskerna naturligtvis stor betydelse. I det förebyggande arbetet ska frågan hur man ska förebygga riskerna besvaras medan själva krishanteringsplaneringen går ut på att besvara frågan hur man ska hantera konsekvenserna av en reell händelse. Även om de olika dokumenten delvis skiljer sig åt krävs en samordning. Det är naturligtvis så att de risker som identifieras leder till en sårbarhetsbedömning som i sin tur leder till en konsekvensanalys. Utöver nuvarande räddningstjänstplan, de av Räddningstjänstutredningen föreslagna handlingsprogrammen och planen för hantering av extraordinära händelser ska i varje kommun också finnas beredskapsplaner.

Beredskap enligt lagen om civilt försvar Kommunstyrelsen ansvarar för ledningen av det civila försvaret under höjd beredskap. Krisledningsnämnden har motsvarande ansvar under extraordinära händelser. Om en extraordinär händelse övergår i höjd beredskap kan det således bli aktuellt att ”byta ut” beslutsfattarna.

I lagen om civilt försvar stadgas att kommunerna och landstingen ska vidta de beredskapsförberedelser som behövs för deras respektive verksamhet under höjd beredskap. Av förordningen om civilt försvar framgår dessutom att varje kommun och landsting ska ha de planer som behövs för verksamheten under höjd beredskap. Planerna ska innehålla uppgifter om den verksamhet som är avsedd att bedrivas under höjd beredskap. Av planerna ska också framgå krigsorganisationen, den personal som ska tjänstgöra i denna och vad som i övrigt behövs för att kommunen eller landstinget ska kunna höja sin beredskap och bedriva verksamheten under höjd beredskap. Av lagen om civilt försvar framgår också att under höjd beredskap ansvarar kommunstyrelsen för ledning av den del av det civila försvaret som kommunen ska bedriva. Vad blir då konsekvensen av detta? Under en extraordinär händelse tar krisledningsnämnden över viss beslutsbefogenhet. Motsvarande möjlighet finns för kommunstyrelsen under höjd beredskap. Även om kommunstyrelsen också kan vara krisledningsnämnd är det inte nödvändigtvis så att kommunen väljer detta alternativ. Det kan vara en separat krisledningsnämnd som hanterar extraordinära händelser och kommunstyrelsen som hanterar höjt beredskapsläge. En situation som börjar som en extraordinär händelse kan i förlängningen leda till höjd beredskap. Detta kan då innebära att det mitt under en krissituation blir tvunget att ”byta ut” beslutsfattarna. Även om planen för extraordinära händelser och beredskapsplanerna inte tar sikte på samma situation så kommer det att finnas inslag i dessa båda planer som bl.a. handlar om hur man hanterar konsekvenserna av olika kriser. Dessa kriser kan vara väldigt lika vare sig höjt beredskapsläge råder eller inte. I de dokument som ligger till grund för det nya nationella krishanteringssystemet framhålls dessutom vikten av ett underifrånperspektiv. För att skapa 16

ett helhetsperspektiv över hela skalan av händelser är det naturligt att skapa ett system med robusthet som kan användas vid fredstida kriser men som också kan utnyttjas vid höjd beredskap och i krig. Det ska byggas i fred det som ska användas i krig. Mot bakgrund av de framförda argumenten är det nödvändigt att de olika planeringsdokumenten överensstämmer med va randra.

Samordna planeringen De olika lagstöden för planeringen och beslutsfattandet framgår av nedanstående bild

För att det ska kunna fungera i praktiken måste framtagandet av de olika planerna ske samordnat. Under själva förberedelsearbetet inför extraordinära händelser och höjt beredskapsläge gäller inte de speciella beslutsbefogenheter som framgår av de respektive lagarna. Beslutsbefogenheterna aktualiseras först när sådant läge som lagarna reglerar är för handen. Detta gör att det är möjligt för kommunen att inom ramen för gällande ”normala” regler samordna förberedelsearbetet inför framtida kriser. I det operativa skedet är det egentligen inga kompetensproblem. Vid en extraordinär händelse har krisledningsnämnden sina speciella beslutsbefogenheter. Des-

Höjd beredskap Krig frestningar i samhället fram till höj t beredskapsläge då kommunstyrelsen intar en sa får användas för hela krisskalan från extraordinära händelser över svåra påliknande ställning.

System för hantering av olyckor, kriser och krig. Rättslig grund för övergripande kommunal ledning Kommunallagen

Lag om Extraordinära händelser

Lagen om civilt försvar

Läge ”Normalt”

”Extra- ”Svår påfrestordinärt” ning”

Höjd beredskap Krig

Räddningstjänst •Inventering •Analys •Planering •Insats •Återställning

•Inventering Ansvar/Åtgärd •Analys •Planering •Insats •Återställning

•Inventering •Analys •Planering •Insats •Återställning

Höjd beredskap Krig

Bistånd mellan kommuner, mellan kommuner och landsting samt mellan landsting En kommun eller ett landsting kan i vanliga fall inte tillhandahålla tjänster och nyttigheter till andra kommuner eller landsting eller dess medlemmar om det inte finns uttryckligt stöd för det. Lagen om extraordinära händelser öppnar möjligheter till sådant bistånd.

Av 2 kap. 1 § kommunallagen framgår att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Detta stadgande ger uttryck för dels den allmänna kommunala kompetensen, dels den s.k. lokaliseringsprincipen. Den allmänna kommunala kompetensen ger uttryck för att kommuner och landsting får ha hand om sådant som är till gagn för kommunmedlemmarna och som inte uttryckligen ska handhas av någon annan. Lokaliseringsprincipen avgränsar kommunens kompetens i förhållande till adressaterna av kommunens insatser. En kommun eller ett landsting kan således inte tillhandahålla tjänster och nyttigheter till andra kommuner eller landsting och dess medlemmar om det inte finns uttryckligt lagstöd för det. Även hälso- och sjukvårdslagen har som utgångspunkt att sjukvårdsverksamhet ska bedrivas till nytta för det egna medlemskollektivet. Det är därför nödvändigt att undantag görs från lokaliseringsprincipen så att det blir möjligt att bistå andra kommuner och landsting. Mot bakgrund av det ovanstående har det inte varit möjligt för en kommun eller ett landsting att bistå en annan kommun eller ett annat landsting med tjänster eller nyttigheter i en krissituation eftersom lagstöd saknats. I lagen om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting stadgas att kommuner och landsting på begäran får bistå andra kommuner och landsting. Detta stadgande innebär ett undantag från lokaliseringsprincipen vid en extraordinär händelse. Bestämmelsen gör det möjligt för en kommun att stödja en annan kommun eller ett annat landsting. Ett landsting ges även möjlighet att stödja ett annat landsting eller en annan kommun. Ett krav är emellertid att det stöd som lämnas faller inom ramen för de allmänna kompetensreglerna som 19

finns i 2 kap. kommunallagen eller de kommunala och landstingskommunala befogenheter som framgår av speciallagstiftning. En förutsättning för att lämna bistånd är att detta begärts av en annan kommun eller ett annat landsting. Den nya bestämmelsen ger en avsevärt vidgad möjlighet till samarbete över kommun- och landstingsgränser. Den skapar också nya förutsättningar för planeringen inför eventuella extraordinära händelser. Tillsammans med de redan befintliga möjligheter till samverkan som finns skapas nu en i det närmaste heltäckande möjlighet för framförallt kommuner och landsting att samverka vid en eventuell extraordinär händelse. Vilken form av bistånd är det då som avses i lagen? Vid en extraordinär händelse, och framförallt vid planeringen inför sådana händelser, kan det vara svårt att förutse vilket slags bistånd som behövs till en drabbad kommun eller till ett drabbat landsting. Det kan t.ex. röra sig om att ställa de egna resurserna till förfogande, såsom räddningstjänst, socialtjänst m.m. Även att upplåta lokaler för omhändertagande av nödställda kan komma ifråga. Kommunernas och landstingens biståndsinsatser måste emellertid, som redan nämnts, alltid ligga inom ramen för den kommunala kompetensen. Det innebär att en kommun eller ett landsting bara kan bistå med sådana tjänster och nyttigheter som den har rätt att tillhandahålla sina egna kommunmedlemmar. En kommun kan alltså inte köpa in specialistläkarresurser men väl upplåta ett äldreboende åt ett landsting som behöver fler sängplatser. Ett landsting kan t.ex. låta enskilda bo gratis på patienthotell eller stötta en kommun som på grund av krisen inte klarar av hemsjukvården. När det gäller hälso- och sjukvård framgår av förarbetena att verksamheten även fortsättningsvis i första hand ska vara till nytta för de egna medlemmarna. Krishanteringsresurser får därför inte mer permanent användas till men för de egna medlemmarnas behov. Om ett landsting väljer att bistå med vårdplatser genom att skriva ut egna patienter från ett sjukhus för att bereda plats för akut vårdbehövande från ett annat landsting skapas emellertid genom en ny paragraf i hälsooch sjukvårdslagen (4 a §) rättslig grund för ett sådant beslut. På grund av att vissa landsting har särskilda specialistresurser och att riksavtalet för hälso- och sjukvård reglerar hanteringen av akut sjukvård finns i lagen ingen geografisk begränsning för ett landsting att hjälpa en annan kommun eller ett annat landsting. 20

Kommuner eller landsting som bistår en annan kommun eller ett annat landsting har rätt till skälig ersättning för sina kostnader. Med detta får det i normalfallet antas avse den biträdande kommunen eller landstingets kostnader för biståndet. Det kan dock inte uteslutas att full kostnadstäckning i något specifikt fall kan komma att anses oskäligt. Bestämmelsen innebär också en viss inskränkning i det s.k. vistelsebegreppet i socialtjänstlagen. Enligt vistelsebegreppet har varje kommun det yttersta ansvaret för dem som vistas i kommunen. Om en kommun evakuerar ett antal personer till en annan kommun och krisförloppet blir utdraget riskerar dessa personer att vara i behov av sociala insatser i form av t.ex. bistånd. Enligt lagstiftaren är det inte rimligt att den tillfälliga vistelsekommunen åsamkas dessa kostnader. Om bistånd lämnats av den tillfälliga vistelsekommunen har den kommunen rätt till skälig ersättning av den andra kommunen eller landstinget. Det yttersta ansvaret enligt socialtjänstlagen ligger emellertid fortfarande på vistelsekommunen.

Bistånd till enskilda Enligt Lagen om extraordinära händelser får kommuner och landsting lämna begränsat ekonomiskt stöd till en enskild som drabbats av händelsen.

Av lagen framgår att kommuner och landsting under en extraordinär händelse får lämna begränsat ekonomiskt stöd till en enskild som drabbats av händelsen. Enligt kommunallagen är stöd till enskilda kommunmedlemmar (eller andra) inte tillåtet utan särskilt lagstöd. Sådant lagstöd finns i t.ex. socialtjänstlagen och möjliggör därigenom bistånd till enskilda. Möjligheterna att lämna stöd i form av bistånd enligt socialtjänstlagen förutsätter emellertid att en behovsprövning görs i det enskilda fallet. Vid en extraordinär händelse kan det dock finnas ett behov av att kunna ge en enskild, såväl kommunmedlemmar som andra som vistas i kommunen, visst stöd utan den sedvanliga behovsprövning som måste ske enligt socialtjänstlagen. Genom den nya lagen införs nu en sådan möjlighet. Det stöd som avses i lagen kan bara lämnas så länge den extraordinära händelsen föreligger. Det är dock inte möjligt att exakt förutse vilken typ av stöd som kan bli aktuellt eller i vilka situationer stöd är berättigat. Reparativa stödåtgärder i efterhand och ersättning för skador till följd av en extra ordinär händelse omfattas emellertid inte av stadgandet, utan det får lösas t.ex. genom den enskildes försäkringar eller genom bistånd enligt socialtjänstlagen efter sedvanlig behovsprövning. Det stöd som kan utgå är alltså begränsat till akuta situationer. I förarbetena framhålls som exempel på sådant stöd t.ex. tillgång till kommunikationsmedel såsom taxi eller möjlighet att använda kommunala eller landstingskommunala mobiltelefoner. Det är viktigt att framhålla att den nu nämnda regeln inte utgör något åliggande för kommunen eller landstinget utan att det handlar om en möjlighet för kommunen eller landstinget att ge bistånd. Av lagen framgår att det är den som drabbats av en extraordinär händelse som har möjlighet att erhålla bistånd. Med drabbad avses inte bara den som är primärt drabbad utan även sekundärt drabbade såsom anhöriga till primärt drabba

de. Det kan även antas att eventuella sekundärt drabbade har rätt till den aktuella typen av bistånd. Framförallt gäller detta i situationer då det inte kan klargöras vem som är drabbad. Som exempel kan nämnas tillhandahållande av mobiltelefoner och taxi till personer som eftersöker anhöriga utan att veta om dessa är drabbade eller inte.

Överklagbarhet Krisledningsnämndens beslut kan överklagas.

Krisledningsnämndens beslut att överta verksamhetsansvar och beslutskompetens kan överklagas genom laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen. Även andra beslut av nämnden där det inte finns särskilt reglerade överklaga ndemöjligheter eller överklagandeförbud kan på sedvanligt sätt överklagas genom kommunalbesvär enligt 10 kap. kommunallagen. Beslut som nämnden fattar enligt speciallagstiftning efter övertagande av beslutanderätt från ordinarie nämnder överklagas på sedvanligt sätt i enlighet med de regler som gäller för den ordinarie nämnden. Det är här viktigt att påpeka att de formella reglerna i t.ex. förvaltningslagen och kommunallagen gäller även för krisledningsnämnden. Således ska t.ex. biståndsbeslut enligt socialtjänstlagen bl.a. motiveras och förses med besvärshänvisning.

Kommunalförbund Även kommunalförbunden måste ingå i planeringen för extraordinära händelser i kommuner och landsting. Detta är inte minst angeläget ifråga om räddningstjänsten då dess insatser är av stor betydelse i krissituationer.

På många håll i landet sker samverkan på räddningstjänstområdet i kommunalförbund. Även kommunalförbunden måste ingå i planeringen för extraordinära händelser hos kommuner och landsting. Detta är extra angeläget just ifråga om räddningstjänst då dess insatser är av stor betydelse i krissituationer. Räddningstjänsten kommer primärt att i de flesta krissituationer fullgöra sin ordinarie verksamhet, dvs. operativ räddningstjänst. Detta bör inte leda till några större planeringsproblem då räddningstjänsten i ett kommunalförbund får förmodas vara dimensionerad för att klara insatser för samtliga medlemskommuner. En situation som möjligen kan uppstå är att räddningstjänsten måste prioritera insatser i viss medlemskommun i kommunalförbundet på bekostnad av annan medlemskommun. I det läget ankommer det på räddningsledaren att prioritera. Det är naturligtvis viktigt att de kommuner som är medlemmar i kommunalförbund för räddningstjänst är medvetna om detta redan i planeringsfasen. En annan fråga som kan uppstå är hur räddningstjänstens personal (främst ledningspersonal) under ett krisförlopp ska kunna användas vid sidan av ren räddningstjänst. Här kan det möjligen uppstå dragkamp mellan de olika medlemskommunerna i ett kommunalförbund. Det är därför viktigt att detta regleras redan i planeringsdokumenten och eventuellt också i kommunalförbundets förbundsordning. I grund och botten handlar det emellertid om att det i dessa situationer ställs stora krav på samverkan och samarbete mellan kommunalförbundets medlemskommuner så att resurserna kan utnyttjas på ett maximalt sätt vid en eventuell kris.

Sekretess För krisledningsnämndens eventuella utlämnande av information gäller den sekretess som skulle ha gällt i den ordinarie nämnden.

När en extraordinär händelse inträffar och krisledningsnämnden träder i funktion och tar över beslutanderätt från andra nämnder måste krisledningsnämnden få del av relevant information för att kunna fullgöra sin verksamhet. I dessa situationer tar nämnden också över verksamheten i de avseenden som avses i sekretesslagen och får då naturligtvis tillgång till allt material som finns hos den ordinarie nämnden även om detta skulle vara sekretessbelagt. För krisledningsnämndens eventuella utlämnande av information gäller den sekretess som skulle gällt i den ordinarie verksamheten.

Tillsyn och ansvar Krisledningsnämndens verksamhet omfattas av kommunstyrelsens uppsiktsplikt och av den kommunala revisionen.

Flera av de områden som kan komma att omfattas av krisledningsnämndens verksamhet omfattas av tillsyn. I samband med att krisledningsnämnden övertar verksamhet från en ordinarie nämnd flyttas också tillsynen över. Krisledningsnämndens verksamhet omfattas också av kommunstyrelsens uppsiktsplikt och kan bli föremål för kommunal revision. Utöver den förhållandevis omfattande tillsyn som krisledningsnämndens verksamhet kan komma att bli föremål för finns ytterligare regler om ansvar. Delar av den verksamhet som krisledningsnämnden kan komma att bedriva är att betrakta som myndighetsutövn ing. I dessa situationer omfattas nämndens ledamöter av tjänstefelsansvaret i brottsbalken. I dessa situationer kan också den speciella regeln i skadeståndslagen om skadestånd för fel och försummelse vid myndighetsutövning bli tillämplig.

Denna skrift kan beställas från: Svenska Kommunförbundet Sektionen för Socialtjänst. Skydd och säkerhet Tel: 08-452 78 54 Fax: 08-641 51 85 ISBN nr 91-7289-125-4