Utjämning mellan kommunerna – en kort beskrivning av dagens system 3:e upplagan, juni 2003
© Svenska Kommunförbundet, finanssektionen, 118 82 Stockholm
isbn: 91-7289-151-3 3:e upplagan, juni 2003 Text: Henrik Berggren, Herman Crespin, Björn Jerkert, Marcus Holmberg Grafisk form & produktion: Elisabet Jonsson, sk Tryck: klf digitaltryck, Stockholm Satt i BerlingOriginal, Myriad Tilt & Tempo Papper: Colorit Ängsgrön (omslag) 160 gr Colorit Naturvit (inlaga) 100 gr
2
Utjämning mellan kommunerna
Förord i januari 1996 infördes ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting. Utjämningssystemet utvecklas ständigt men systemets huvuddrag gäller även idag. Systemet har varit föremål för utvärdering i tre utredningar sedan 1996. Under hösten 2003 kommer den parlamentariska utredning som för närvarande utreder vissa delar av systemet att redovisa sitt betänkande. I vårt dagliga arbete märker vi att systemet omges av en rad frågetecken. Syftet med denna skrift är att ge en aktuell, översiktlig bild av utjämningssystemet och dess bakgrund. Vi hoppas också att vi med denna skrift kan räta ut några av de frågetecken som finns kring systemet. En utförlig beskrivning av systemet och dess bakgrund finns beskrivet i betänkandena från Strukturkostnadsutredningen (sou 1993:53), Statsbidragsberedningen (sou 1994:144) och Kommunala utjämningsutredningen (sou 1998:151), Expertgruppen för förenklad kommunal utjämning (sou 2000:120) samt Utjämningsdelegationen (sou 2000:127). Tidigare har Svenska Kommunförbundet också givit ut skrifterna Nytt utjämningssystem (1996) samt Utjämningen, befolkningen och de kommunala inkomsterna (1998). Uppdateringarna i denna tredje upplaga är gjorda av ekonomerna Marcus Holmberg och Henrik Berggren, båda vid Svenska Kommunförbundet. Den första upplagan utarbetades ursprungligen av Herman Crespin (idag ekonomichef i Ängelholms kommun) i samarbete med ekonomijournalisten Björn Jerkert och Henrik Berggren. Ekonom Lennart Tingvall (idag vid finansdepartementet) bidrog med värdefulla synpunkter. Stockholm i juni 2003 Maj-Lis Åkerlund sektionschef
– en kort beskrivning av dagens system, juni 2003
3
Innehållsförteckning Inledning ................................................................................................................ 5 Skatteutjämning sedan 1966 ............................................................................ 7 1966 års skatteutjämningssystem .............................................................. 7 1993 års kommunalekonomiska reform .................................................... 7 1996 – ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem ............................ 8 1998 års översyn av kostnadsutjämningen .............................................. 8 Expertgruppen för förenklad kommunal utjämning ................................ 8 2000 års översyn av utjämningssystemet .................................................. 9 Dagens utjämningssystem .............................................................................. 10 Inkomstutjämingen ...................................................................................... 10 Kostnadsutjämningen .................................................................................. 12 Det generella statsbidraget ........................................................................ 16 Införanderegler .............................................................................................. 17 Utjämningssystemet fortsätter att utvecklas och följs upp kontinuerligt .................................................................................................. 19 Ordlista ................................................................................................................ 20
4
Utjämning mellan kommunerna
Inledning när grunderna för den nuvarande självstyrelsen i kommuner och
Kronor
landsting lades fast år 1862 hade kommunerna ansvar för folkskola och fattigvård. Sedan dess har den kommunala verksamheten expanderat kraftigt. Kommuner och landsting har numera ett lagstadgat ansvar för stora delar av välfärdssystemet, till exempel sjukvård, utbildning, barnoch äldreomsorg samt individ- och familjeomsorg. Förutsättningarna för att klara dessa åtaganden varierar emellertid mellan olika kommuner och landsting. För det första finns det stora skillnader i beskattningsbara inkomster, vilket påverkar skatteintäkterna. För det andra finns det skillnader i bland annat ålderssammansättning, social och geografisk struktur, vilket påverkar kostnadsnivån. Figur 1 visar den högsta och lägsta beskattningsbara inkomsten per invånare samt riksgenomsnittet för år 2001. Utan en utjämning skulle klyftorna mellan olika kommuner och landsting vara mycket stora. Så till exempel skulle kommunalskatten i Borgholm behöva vara 42,49 procent jämfört med 16,83 procent i Danderyd för att generera motsvarande skatteintäkter per invånare. Vad gäller kostnaderna finns i de flesta kommunala och landstingskommunala verksamheter ett Figur 1 • Högsta och lägsta beskattningsbara inkomsten år 2001 Kronor antal strukturella faktorer som inte den enskilda kommunen eller 250000 landstinget kan påverka. Det kan till exempel vara skillnader i invå200000 249 155 narnas åldersstruktur, geografiska betingelser eller befolkningens bo150000 sättningsmönster. En stor andel barn och ungdomar för till exempel med sig stör132 193 100000 re behov av resurser för barnom98 693 sorg och skola. Samma resonemang 50000 gäller för äldreomsorg och andra kommunala verksamheter. I glesbygd är det dessutom relativt dyrt 0 Danderyd Riksgenomsnitt Borgholm att till exempel driva skolor. Där är
– en kort beskrivning av dagens system, juni 2003
5
elevunderlagen små och avstånden långa vilket ger små klasser och höga skolskjutskostnader. Det finns därför ett stort behov av utjämning om alla kommuner och landsting ska kunna erbjuda sina invånare likvärdig service. Utan utjämning skulle det uppstå orimliga skillnader i skattesatser och/eller standard mellan olika kommuner och landsting. Förutom strukturella skillnader finns det skillnader i effektivitet samt ambitions- och servicenivå. Dessa skillnader får kommunen eller landstinget själv betala genom en högre kommunalskatt eller högre avgifter för de tjänster som tillhandahålls. Kostnadsutjämningen ska bara utjämna sådant som kommuner och landsting inte själva kan råda över, det vill säga de strukturella kostnadsskillnaderna.
6
Utjämning mellan kommunerna
Skatteutjämning sedan 1966 redan 1925 brottades utredningen Den Kommunala Skatteutjämningen med frågan. »Det kan nu möjligen göras gällande, att tiden borde vara mogen för att bringa reformspörsmålet beträffande skatteutjämningen ur världen« skrev utredaren Carl W U Kuylenstierna.
1966 års skatteutjämningssystem Ett utjämningssystem i egentlig mening infördes dock först år 1966. Systemet byggde i stor utsträckning på Skatteutjämningskommittéens förslag från 1964 (sou 1964:19). 1966 års utjämningssystem bestod av två delar: inkomstutjämning samt ett särskilt utjämningsbidrag till kommuner och landsting med hög utdebitering alternativt ett reducerat bidrag till kommuner och landsting med låg skattesats. Vid sidan av utjämningssystemet fanns ett flertal specialdestinerade statsbidrag. Utjämningen kom i sina huvuddrag att gälla fram till och med år 1992 även om systemet modifierades i omgångar.
1993 års kommunalekonomiska reform År 1993 genomfördes omfattande förändringar i de statliga bidragssystemen till kommuner och landsting (sou 1991:98). Den största förändringen var att flertalet av de specialdestinerade statsbidragen ersattes med ett generellt bidrag, det vill säga med ”alla pengar i en påse”. Det nya statliga utjämningsbidraget för kommunerna bestod av tre delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning samt ett tillägg till kommuner med stor befolkningsminskning. Kritiken mot systemet var emellertid stark. Kostnadsutjämningen beräknades för varje kommun utifrån faktorerna åldersstruktur, social struktur, gleshet och klimat. Kritiken gällde framförallt klimatfaktorn. En ny utredning tillsattes därför för att göra en översyn av kostnadsutjämningen. Ett ytterligare problem var att inte alla kommuner omfattades av inkomstutjämningen. Kommuner med en skattekraft som var högre än den garanterade hamnade utanför bidragssystemet. Statsbidraget kunde där-
– en kort beskrivning av dagens system, juni 2003
7
för inte användas vid generella ekonomiska regleringar mellan staten och kommunerna. För landstingen gjordes endast små förändringar år 1993.
1996 – ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem Det nya statsbidrags- och utjämningssystemet består av fyra delar; inkomstutjämning, kostnadsutjämning, ett generellt statsbidrag samt införanderegler. Till skillnad från tidigare system omfattas alla kommuner av 1996 års system. Utjämningen är också statsfinansiellt neutral. Kostnadsutjämningen är utformad enligt samma principer i kommunrespektive landstingssektorn. Metoden kallas för standardkostnadsmetoden. Den innebär att kostnadsutjämningen byggs upp av ett antal delmodeller som beräknas med hjälp av olika faktorer. De olika delmodellerna avser antingen verksamheter eller kostnader som finns i de flesta verksamheter.
1998 års översyn av kostnadsutjämningen Det nya utjämningssystemet bygger på ett omfattande underlag och på modeller som ska fånga komplicerade samband. En parlamentarisk kommitté tillkallades därför redan 1995 för att följa upp och utvärdera samt lämna förslag i syfte att utveckla det nya systemet. Kommittén överlämnade i december 1998 sina förslag till förändringar (sou 1998:151). De delmodeller som förändrades eller ersattes på kommunsidan var framförallt barnomsorg och individ- och familjeomsorg samt kollektivtrafiken. Dessutom tillkom en modell som ska kompensera de kommuner som har höga kostnader i barnomsorg samt grund- och gymnasieskolan på grund av en stor andel barn med utländsk härkomst. För landstingens del innebär de senaste förändringarna främst en ny modellkonstruktion för hälso- och sjukvård.
Expertgruppen för förenklad kommunal utjämning I samband med remissbehandlingen av 1998 års översyn framfördes flera synpunkter på det nuvarande utjämningssystemets omfattning och komplexitet, vilket bidrar till att systemet uppfattas som svårt att förstå. Regeringen tillkallade en expertgrupp med uppgift att pröva olika möjligheter att göra systemet enklare och mer stabilt samtidigt som det fortfarande ska uppfylla de grundläggande intentionerna med utjämningen. I december 2000 redovisade Expertgruppen sina förslag till förenkling. Man menade att resultatet av kostnadsutjämningen skulle redovisas uppdelat i tre faktorer; en åldersfaktor, en social faktor och en geografisk faktor.
8
Utjämning mellan kommunerna
Vidare skulle vissa av delmodellerna i kostnadsutjämningen förenklas, och visssa lyfts ur utjämningssystemet. De senare var enligt expertgruppen av regionalpolitisk karaktär och borde ersättas med ett regionalpolitiskt statsbidrag Slutligen menade gruppen att de fasta införandetilläggen skulle avskaffas. Berörda kommuner kompenseras på skilda sätt; genom ett regionalpolitiskt stöd eller sänkt kompensationsgrad i inkomstutjämningen för de avgiftsbetalande kommunerna. Ingen av expertgruppens förslag kom att införas. Vissa delar finns dock med i den fortsatta diskussionen om systemets utformande.
2000 års översyn av utjämningssystemet Delegationen för fortsatt utveckling av utjämningssystemet för kommuner och landsting huvudsakliga uppgift var att granska vissa delar i det kommunala utjämningssystemet. Under våren 2000 presenterade de en delrapport där man redovisade ett förslag hur man kan hantera de negativa marginaleffekterna i inkomstutjämningen. Man förslog även ett omställningsbidrag till landsting med minskande folkmängd. I december 2000 presenterade delegationen sitt slutbetänkande. I detta förslog delegationens att kompensation för befolkningsminskningen skulle bibehålls, men att vissa justeringar skulle göras i den del som kompenserar för minskat antal skolbarn. Man menade vidare att kommuner med snabb befolkningstillväxt ska kunna få förskott på förväntade ökade intäkter till följd av befolkningsförändringen. Kompensationen för befolkningsminskning i landsting bör inordnas i utjämningssystemet från och med år 2003 dvs. efter den period då det tillfälliga omställningsbidraget utgår. På landstingssidan gjordes en genomgång av hälso- och sjukvårdsmodellen. Resultatet av analysen blev att modellen bör behållas oförändrad och att endast uppdatera befolknings- och kostnadsdata. Flertalet av delegationens förslag kom att införas bidragsåret 2001 och 2002.
– en kort beskrivning av dagens system, juni 2003
9
Dagens utjämningssystem det statsbidrags- och utjämningssystem som gäller från och med 1996 består av fyra delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning, generellt statsbidrag samt införanderegler.
Inkomstutjämningen Lika stor skattekraft till alla kommuner och landsting Utgångspunkten för inkomstutjämningen är att alla kommuner och landsting garanteras en beskattningsbar inkomst per invånare motsvarande genomsnittet i landet. Utjämningen sker genom att den beskattningsbara inkomsten i varje kommun respektive landsting jämförs med den beskattningsbara inkomsten per invånare i landet. De som har en lägre skattekraft än medelskattekraften får ett tillskott av skattekraft medan de som har en högre skattekraft än riksgenomsnittet får ett avdrag. Se exempel i tabell 1. Beräkning av bidraget från eller avgiften till inkomstutjämningen Den del av skattekraften som ligger över eller under riksgenomsnittet multipliceras med antalet invånare i kommunen eller landstinget. Det talet multipliceras i sin tur med den så kallade länsvisa skattesatsen. Nedan presenteras ett exempel. Den länsvisa skattesatsen utgörs Tabell 1 • Inkomstutjämning för Högsby kommun av 95 procent av kommunernas reA. Skatteunderlag i Högsby kommun år 20031, kr 717 098 165 spektive landstingens genomsnittliB. Folkmängd i Högsby kommun 2002-11-01 6 310 ga skattesats i landet 1995. Till C. Skattekraft i Högsby kommun år 2003, A/B 113 645 D. Medelskattekraft i riket år 2003 146 302 detta har lagts skillnaden mellan E. Tillskott av skattekraft, kr/inv., D–C 32 657 den skatteväxling som skett i reF. Underlag för bidrag, kr, E*B 206 067 455 spektive län och den genomsnittliG. Genomsnittlig skattesats kommuner 1995 19,2568 ga skatteväxlingen i landet 1995 H. Skatteväxlingar i Kalmar län 5,06 som var 2,94 procent. I. Genomsnittliga skatteväxlingar i riket tom 1995 2,94 De skillnader som finns i den J. Länsvis skattesats Högsby kommun, 0,95*G+H–I 20,41 länsvisa skattesatsen beror således K. Bidrag från inkomstutjämningen, kr/inv., F*J/B 6 665 L. Bidrag från inkomstutjämning, kr, K*B 42 056 150 på i vilken utsträckning kommunerna tagit över verksamheter från 1Skatteunderlaget är uppräknat utifrån det fastställda skatteunderlalandstinget. Summan av den länsget 2001 med hjälp av de av regeringen fastställda uppräkningsfaktorerna för 2002 och 2003. visa skattesatsen för kommunen
10
Utjämning mellan kommunerna
respektive landstinget är emellertid lika stor i varje län, 28,81 procent. 95 procent kompensationsgrad ger nästan 100 procents utjämning
Tabell 2 • Utjämningsgrad i inkomstutjämningen vid olika kompensationsgrad Procent
Kommuner Landsting
95%
90%
85%
80%
75%
98–103 98–101
97–104 97–102
96–106 97–104
95–107 96–105
94–109 96–106
Amn.: På kommunsidan är Danderyd, Täby och Lidingö exkluderade.
Kompensationsgraden i inkomstutjämning är 95 procent. Det betyder att de länsvisa skattesatserna i varje län är 95 procent av den genomsnittliga utdebiteringen för kommuner och landsting år 1995. En kompensationsgrad vid 95 procent medför en utjämningsgrad mellan 99 och 104 procent. Det betyder att om alla kommuner hade haft samma skattesats skulle kommunernas skatteinkomster efter inkomstutjämning variera mellan 99 och 104 procent av den genomsnittliga skatteinkomsten i riket. På samma sätt gäller att om alla landstingen hade haft samma utdebitering skulle landstingens skatteinkomster efter utjämning variera mellan 99 och 101 procent av riksgenomsnittet. Utjämningsgraden påverkas av kompensationsgraden. En lägre kompensationsgrad medför en lägre utjämningsgrad. Kommuner och landsting kan inte påverka sitt bidrag eller sin avgift Länsvisa skattesatser innebär att kommuner och landsting inte kan påverka sina bidrag eller avgifter i systemet genom att ändra den egna skattesatsen. Förändringar i den egna skattesatsen resulterar således en- Figur 2 • Inkomstutjämningen 2003 bart i att de egna skatteintäkterna Kronor per invånare ökar eller minskar. Avgift Bidrag Netto Ett problem med länsvisa skattesatser och en hög kompensations- Storstäder grad är att det kan uppstå negativa Förortskom. marginaleffekter i systemet. Kom- Större städer muner och landsting med en egen Medelstora städer utdebitering som är lägre än den länsvisa skattesatsen får en minsk- Industrikom. ning av den samlade inkomsten när Landsbygdskom. det egna skatteunderlaget ökar. År Glesbygdskom. 2003 är det 13 kommuner som skulle ha drabbats av denna så kallade Övriga större pomperipossaeffekt. För de kom- Övriga mindre muner där den länsvisa skattesat–6000 –4000 –2000 0 2000 sen överstiger 95 procent av den Kronor per invånare
– en kort beskrivning av dagens system, juni 2003
4000
6000
11
egna görs sedan 2001 en justering av inkomstutjämningen. Justeringen innebär att avgiften respektive bidraget i inkomstutjämningen justeras så att kommunens skatteintäktsförändring mellan två år – och efter utjämning – blir ungefär lika med genomsnittskommunens. Kommunerna garanteras en utveckling av skatteintäkterna – efter utjämning – som till 95 procent svarar mot skattekraftstillväxten i riket och till 5 procent av skattekraftstillväxten i kommunen. Omfördelning Sammantaget omfördelas i inkomstutjämningen år 2003 drygt 14 miljarder kronor mellan kommunerna och över 3,8 miljarder kronor mellan landstingen. Det är framförallt förortskommuner som betalar till utjämningen, medan landsbygds- och glesbygdskommunerna får de största bidragen. I inkomstutjämningen för landstingen är det bara Stockholm som betalar en avgift år 2003 (se figur 2).
Kostnadsutjämningen Kostnadsutjämningen är den andra delen i utjämningssystemet. Kostnadsutjämningen utjämnar opåverkbara kostnader. Med hjälp av objektiva och mätbara faktorer beräknas ett mått på skillnaderna i förutsättningar och behov. Kostnadsutjämningen är utformad enligt samma principer i kommunrespektive landstingssektorn. Metoden kallas för standardkostnadsmetoden. Den innebär att kostnadsutjämningen byggs upp av ett antal delmodeller. De olika delmodellerna avser antingen verksamheter som till exempel barn- och äldreomsorg, eller kostnader som finns i de flesta verksamheter till exempel bygg- och uppvärmningskostnader som kan variera regionalt. Den verksamhetsvisa uppbyggnaden av kostnadsutjämningen har både för- och nackdelar. Genom att behandla varje område för sig blir det möjligt att fånga upp de vitt skilda förutsättningar som gäller för olika verksamheter. Det blir också möjligt att anpassa kostnadsutjämningen när verksamheterna förändras. Nackdelen är framförallt att utjämningen blir väldigt komplex med ett stort antal faktorer och beräkningsmodeller. Verksamheter som ingår i kostnadsutjämningen För kommunerna ingår sexton verksamheter och kostnadsslag där standardkostnaderna beräknas med hjälp av ett antal olika faktorer. Skillnaderna i standardkostnad ska spegla de strukturella kostnadsskillnaderna, det vill säga sådana kostnader som kommuner och landsting inte själva kan råda över.
12
Utjämning mellan kommunerna
Standardkostnaden i de olika delmodellerna erhålles genom att multiplicera de olika variablerna med den genomsnittliga kostnaden för respektive variabel i riket. Så till exempel erhålles standardkostnaden för grundskolan genom att multiplicera andelen ungdomar i skolåldern med den genomsnittliga kostnaden per elev i riket samt andelen utomnordiska och finska elever med den genomsnittliga kostnaden i riket för hemspråksundervisning. Kostnadsutjämningen tar således inte hänsyn till kommunernas/landstingens faktiska kostnader. Standardkostnaden är den kostnad som kommunen/landstinget skulle ha om man bedrev verksamheten vid en genomsnittlig kostnadsnivå och med hänsyn Tabell 3 • Delmodellerna i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting tagen till de egna Strukturella faktorer strukturella fakto- Verksamhet rerna enligt kost- KOMMUNER nadsutjämningen. Rörliga delmodeller (uppdateras årligen) Åldersstruktur, föräldrarnas förvärvsfrekvens, skattekraft samt befolkningstäthet Grundskola Åldersstruktur, hemspråk, glesbygd Gymnasieskola Åldersstruktur, programval, bebyggelsestruktur Äldreomsorg Åldersstruktur, könsfördelning, yrkesbakgrund, civilstånd, etnisk bakgrund samt glesbygd Individ- o familjeomsorg Utrikes föda flyktingar och nära anhöriga, övriga utrikes födda från länder utanför Norden och eu, arbetslösa utan ersättning, ensamstående kvinnor med barn, andel män med låg inkomst samt bebyggelsetäthet Barn m. utländsk bakgrund Barn 0–19 år med utländsk bakgrund Befolkningsminskning Befolkningsminskning >2% under senaste 10 och 3 åren Näringsliv o sysselsättning Arbetslöshet under de senaste 5 åren Barnomsorg
Beräkning av bidraget eller avgiften till kostnadsutjämningen Summan av standardkostnaderna för alla delmodeller kallas för kommunens eller landstingets strukturkostnad. Om strukturkostnaden är högre än genomsnittet för riket får kommunen eller landstinget ett bidrag motsvarande skillnaden gentemot riksgenomsnittet. Kommunen eller landstinget anses ha en ogynnsam struktur. Om strukturkostnaden är lägre än genomsnittet
Fasta delmodeller Vatten o avlopp Gleshet, geologiska förhållanden Gator o vägar Trafik- och klimatberoende slitage Uppvärmningskostnader Energiindex Byggkostnader Byggkostnadsindex baserat på faktiska kostnader Glesbygdsspecfika kostnader Folkmängd, invånare/km2, tätortsgrad Kollektivtrafik Gleshet, arbetspendling och tätortsstruktur Svagt befolkningsunderlag Befolkning inom 3 respektive 9 mils radie från kommunens centralort Kallortstillägg Beräknade merkostnader LANDSTING
Hälso- o sjukvård
Kallortstillägg Kollektivtrafik
– en kort beskrivning av dagens system, juni 2003
Vårdtunga grupper, kön, ålder, civilstånd, sysselsättningsstatus, inkomst samt boendetyp. Tillägg för glesbygd och smådriftsnackdelar. Beräknade merkostnader Gleshet, arbetspendling och tätortsstruktur
13
Tabell 4 • Den högsta respektive lägsta strukturkostnaden bidragsåret 2003 Kronor per invånare Max Pajala Min Håbo Riket
38 708 22 503 25 974
för riket anses kommunen eller landstinget ha en gynnsam struktur och betalar därför en avgift på motsvarande sätt. I tabell 4 redovisas den högsta och lägsta strukturkostnaden bidragsåret 2003.
Ger flera barn, ungdomar och äldre mer pengar? Det är viktigt att observera att bidrag eller avgifter i de olika delmodellerna i kostnadsutjämningen beror på kommunens eller landstingets relativa struktur, det vill säga skillnaden mellan den egna strukturen och riksgenomsnittet. Detta innebär att det är inte säkert att en kommun där antalet ungdomar ökar får mer pengar i kostnadsutjämningen. Låt oss illustrera detta med ett exempel. Figur 3 visar att kommunen har en högre andel ungdomar 7–15 år än riksgenomsnittet. Kommunen anses därför ur kostnadssynpunkt ha en ogynnsam struktur och får därmed ett bidrag för grundskolan. Den visar också vad som händer om andelen ungdomar över tiden ökar lika mycket i kommunen som i riket. Skillnaden mellan andelen ungdomar i kommunen och i riket förbli oförändrad. Utjämningsbidraget för grundskolan kommer således inte att förändras. Kommunens kostnadsökning anses då vara densamma som i riket. Det faktum att en kommun får fler barn, ungdomar och äldre garanterar inte kommunen ett högre bidrag på det sätt som de tidigare specialdestinerade bidragen gjorde. Kostnadsutjämningen är ett utjämningssystem, inte ett bidragssystem. Det viktiga ur utjämningssynpunkt är, som vi här försökt illustrera, hur mycket kommunens åldersstruktur avviker från den genomsnittliga åldersstrukturen i riket.
Figur 3 • Andelen barn 7–15 år i en kommun samt riksgenomsnittet Procent Kommunen
Riksgenomsnittet 13,77
14
13,68 13,49
Procent
13
12 11,95
12,04
11,76
11
1.1.2000
1.1.2001
1.1.2002
Omfördelning Sammanlagt omfördelas i kostnadsutjämningen år 2000 cirka 5,2 miljarder kronor mellan kommunerna och 1,1 miljarder kronor mellan landstingen. I kostnadsutjämningen sker grovt förenklat en omfördelning från södra till norra Sverige. I norra Sverige är det framförallt glesbygdskommunerna som får stora bidrag, medan kommunerna längs kusten får betydligt mindre eller betalar en avgift till kostnadsutjämningen. I södra Sverige är det framförallt storstäderna och vissa förorter
Datum
14
Utjämning mellan kommunerna
med stora sociala problem som får Figur 4 • Kostnadsutjämningen 2003 Kronor per invånare bidrag. Bland landstingen går de största Avgift Bidrag Netto bidragen till Norrbotten. Storstäder För att kostnadsutjämningen ska avspegla den enskilda kommunens Förortskom. förutsättningar varje enskilt år Större städer måste många av de faktorerna som Medelstora ligger till grund för utjämning årli- städer gen uppdateras. Det gäller fram- Industrikom. förallt åldersstrukturen och de Landsbygdskom. faktorer som avser spegla kommu- Glesbygdskom. nens sociala struktur. Tabell 3 visar Övriga större vilka modeller som uppdateras årligen och vilka som ligger låsta över Övriga mindre tiden. –2000 0 2000 4000 6000 8000 Uppdateringarna av vissa moKronor per invånare deller leder helt naturligt till att utfallet av kostnadsutjämningen för den enskilda kommunen varierar från år till år. Eftersom bidrag och avgifter varierar mellan åren förändras också summan som omfördelas. Omfördelningen via kostnadsutjämningen har fram till systemförändringen år 2003 ökat för kommunerna men minskat i landstingssystemet. Se tabell 5. Att båda systemen utvecklats olika beror på att kostnadsutjämningen för kommunerna stäms av mot den faktiska utvecklingen av kommunernas genomsnittliga nettokostnader för de verksamheter som ingår i kostnadsutjämningen medan en sådan avstämning inte görs i landstingssystemet. Den främsta orsaken till förändringen av den totala omfördelningen för landstingen är emellertid den förändrade landstingsindelningen i Skåne och Västra Götaland samt förändringarna i kostnadsutjämningen från år 2000. Via inkomstutjämningen har omfördelningen för kommunerna ökat från 8,1 till 14,0 miljarder kronor på grund av stigande medelskatteTabell 5 • Total omfördelning i utjämningssystemet för kommuner respektive landskraft och länsvisa skattesatser. För ting åren 1996 och 2000 landstingen ökade omslutningen Miljarder kronor om inget annat anges från 3,4 till 3,8 miljarder kronor. Kommuner Landsting Att det generella statsbidraget 1996 2003 1996 2003 minskat beror framförallt på att Inkomstutjämning 8,1 14,0 3,4 3,8 momssystemet numera finanseras Kostnadsutjämning 4,7 5,2 4,9 1,1 av staten, varför en reglering av det Generella statsbidrag, kr/inv. 5 073 3 171 1 352 899 Införanderegler
– en kort beskrivning av dagens system, juni 2003
0,6
1,8
2,1
0,8
15
Tabell 6 • Omfördelning i kostnadsutjämning för kommuner respektive landsting för år 1996 och 2003 Miljarder kronor Delmodell
1996
2003
2,5 2,4 1,0 4,4 3,8 0,2 0,3 – 0,3 0,4 0,4 0,1 0,2 0,6 0,9 0,4
2,9 3,4 1,3 5,8 4,6 0,9 0,4 0,4 0,3 0,4 0,4 0,1 0,2 0,5 0,7 0,4
4,3 0,2 0,2 0,8
1,85 0,2 0* 0,6
Kommuner Barnomsorg Grundskola Gymnasieskola Äldreomsorg Individ- o familjeomsorg Befolkningsminskning Näringsliv o sysselsättning Barn med utländsk bakgrund Vatten o avlopp Gator o vägar Byggkostnader Uppvärmningskostnader Administration m.m. Svagt befolkningsunderlag Kollektivtrafik Kallortstillägg Landsting Hälso- o sjukvård Kallortstillägg Högskoleutbildning Kollektivtrafik *Ingår inte längre i utjämningssystemet.
generella statsbidraget genomförts 2003. Av tabell 6 framgår omfördelning inom respektive delmodell i kostnadsutjämning år 1996 och 2003.
Det generella statsbidraget Det generella statsbidraget består av det invånarrelaterade och det åldersbaserade statsbidraget. Det generella statsbidraget ligger helt vid sidan av inkomst- och kostnadsutjämningen. Bidraget är framförallt en inkomstkälla för kommuner och landsting, men används också för ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn. Det kan handla om att styra kommunernas och landstingens finansiella utrymme eller om justeringar som hänger samman med den så kallade finansieringsprincipen. Finansieringsprincipen innebär att staten och kommunsektorn ska göra en inbördes ekonomisk reglering när staten fattar beslut om ändrade regler som påverkar den kommunala ekonomin.
Invånarrelaterat statsbidrag Det invånarrelaterade bidraget fördelas till alla kommuner och landsting med ett lika stort belopp per invånare. Beloppet betalas för varje person som var folkbokförda i kommunen respektive landstinget den 1.11 året före inkomståret. År 2003 är det invånarrelaterade statsbidraget till kommunerna 28 349 miljoner kronor eller 3 171 kronor per invånare. Till landstingen är bidraget 8 040 miljoner kronor eller 899 per invånare. Alla kommuner och landsting får dessutom ett avdrag i kronor per invånare, vilket kallas för nivåjustering. Detta beror framförallt på att införandetilläggen överstiger införandeavdragen i utjämningssystemet.
16
Utjämning mellan kommunerna
År 2003 är nivåjusteringen från kommunerna sammantaget 1 800 miljoner kronor eller 201 kronor per invånare. Från landstingen är nivåjusteringen 1 527 miljoner kronor eller 171 kronor per invånare. Åldersbaserat statsbidrag Det åldersbaserade statsbidraget utgår endast till kommunerna. Åldersbidraget tillkom år 1997. Det ingår inte i och påverkar inte heller kostnadsutjämningen. Kommunens åldersbidrag beräknas utifrån antalet personer i åldersgrupperna 7–15 år, 16–18 år, 65–74 år, 75–84 år samt 85 år och äldre. För varje person i respektive åldersgrupp den 1 november året före inkomståret får kommunen ett visst antal kronor. År 2003 fördelas via det åldersbaserade statsbidraget 6 740 miljoner kronor till kommunerna.
Införanderegler Omläggningen till ett nytt utjämningssystem år 1996 medförde stora bidragsförändringar för många kommuner och landsting. De kommuner som fick mest märkbara minskningar var dels de som hade en högre skattekraft än den som garanterades i 1993 års utjämning; dels kommuner, främst i norra Sverige, som fick kraftigt minskade bidrag i den nya kostnadsutjämningen. Anledningen är att det geografiska läget inte fick lika stor betydelse i den nya kostnadsutjämningen jämfört med tidigare. Kommuner med stora sociala problem tillhörde dem som fick störst bidragsökning, eftersom det tidigare inte togs någon större hänsyn till dessa kostnader i utjämningssystemet. De stora bidragsförändTabell 7 • Utjämningssystemets effekter för olika kommungrupper i ovägda medelvärden ringarna gjorde det nödKronor per invånare 2003 vändigt att ge kommuner och landsting möjlighet att Utjäm- Statsbidrag Införande- Ålders- Sumning inkl. nivåjust. regler bidrag ma anpassa sig till de nya ekonomiska villkoren under Storstäder –419 2 970 174 688 3 413 en övergångsperiod. Förortskomm. –5 102 2 970 356 704 –1 072 Större städer –104 2 970 178 736 3 780 Införandereglerna begränsar effekten av själva systemomläggningen medan varia-
tioner i utfallet på grund av förändringar i skattekraft och andra strukturella faktorer får fullt genomslag mellan åren.
– en kort beskrivning av dagens system, juni 2003
Medelstora städer –1 664 Industrikommuner 2 920 Landsbygdskomm. 6 244 Glesbygdskomm. 12 280 Övriga större 3 046 Övriga mindre 3 860 Riket 2 875
2 970 2 970 2 970 2 970 2 970 2 970 2 970
322 128 –107 –106 166 16 128
801 833 872 882 829 830 810
2 429 6 851 9 979 16 026 7 011 7 676 6 783
Anm.: Värdena som uttrycks i kronor per invånare är ovägda medelvärden för 2003.
17
Tabell 7 på sidan 17 visar utjämningssystemets effekter för de olika kommungrupperna. Värdena, som uttrycks i kronor per invånare, är ovägda medelvärden för år 2003. 1996 års systemomläggning I samband med systemomläggningen 1996 ansågs att anpassningen till det nya systemet skulle ske genom särskilda tillägg respektive avdrag. De kommuner som fick ökade intäkter i och med det nya utjämningssystemet fick ökningen successivt under en period av tre år, 1996 till 1998. För de kommuner som fick minskade intäkter skulle också denna anpassningen ske successivt genom ett införandetillägg till och med år 2003. Några begränsningar av bidragsökningar fanns inte för landstingen. 1998 års översyn av kostnadsutjämningen Förändringar till följd av 1998 års översyn gjorde att man var tvungen att justera den införandeperiod som man beslutade om 1996. De kommuner som fick ökade intäkter fick dessa successivt genom ett införandeavdrag under perioden 2000–2004. För kommuner fick intäktsminskningen under perioden 2000–2004 bli högst 1000 kronor per invånare. Intäktsminskningen sker emellertid successivt genom ett införandetillägg. För de kommuner som förlorade på förändringarna både 1996 och år 2000 begränsas den totala intäktsminskningen till 1200 kronor per invånare för hela perioden 1996–2004.. Om den sammanlagda intäktsminskningen av 1996 och 2000 års förändringar överstiger 1200 kronor per invånare erhåller kommunen ett fast införandetillägg. För landstingen sätts den totala intäktsminskningen till maximalt 600 kronor per invånare. För de landsting som förlorade på förändringarna både år 1996 och år 2000 begränsas den totala intäktsminskningen till 720 kronor per invånare. Minskningen sker också här successivt. Den maximala intäktsminskningen får högst bli 120 kronor per invånare och år.
18
Utjämning mellan kommunerna
Utjämningssystemet fortsätter att utvecklas och följs upp kontinuerligt den uppföljning av utjämningssystemet som skett under de senaste åren visar att det finns ett stort behov av att löpande följa systemets utfall i förhållande till utvecklingen av den kommunala verksamheten. Det finns också ett behov av att successivt utveckla och förbättra modellernas träffsäkerhet och förmåga att skapa likvärdiga förutsättningar. Regeringen har tillsatt en parlamentarisk kommitté med uppgift att främst se över om målen för kostnadsutjämningen uppnås. Kommuner och landsting ska genom systemet ges likvärdiga ekonomiska förutsättningar genom en långtgående utjämning för strukturella kostnadsskillnader och för skillnader i skattekraft. Kommitténs främsta uppgifter blir att se över om målen för kostnadsutjämningen uppnås , det vill säga att kommuner och landsting ska ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet. En annan viktig del för kommittén är att analysera hur kommuner och landsting med kraftig befolkningsminskning ska kunna upprätthålla en verksamhet likvärdig med andra kommuner och landsting. Då det fortfarande finns kritik mot att systemet är krångligt och svårt att överblicka ska kommittén undersöka vilka förenklingar som kan göras i systemet. Kommitténs arbete ska vara slutfört hösten 2003. Kuylenstiernas förhoppning om att frågan om skatteutjämningen skulle kunna bringas ur världen får nog åter anses ha grusats.
– en kort beskrivning av dagens system, juni 2003
19
Ordlista Egen skattekraft
En kommuns/landstings beskattningsbara inkomster dividerat med antal invånare i kommunen/landstinget.
Grundgaranti
Den garanterade skattekraften uttryckt i procent av medelskattekraften.
Kompensationsgrad
Anger hur stor del av skillnaden mellan den egna och en garanterad skattekraft som utjämningssystemet ska kompensera.
Länsvis skattesats
Den enhetliga skattesatsen som används för beräkning av bidrag/avgift i inkomstutjämningen. Baseras på 95 procent av den genomsnittliga skattesatsen för kommuner respektive landsting 1995. Till detta har lagts skillnaden mellan den skatteväxling som skett i varje län och den genomsnittliga skatteväxlingen i riket år 1995 (2,94%).
Medelskattekraft
Rikets beskattningsbara inkomster per invånare.
Skattesats
Den andel av den beskattningsbara inkomsten som invånarna betalar i skatt till kommun respektive landsting. Benämns även utdebitering.
Skatteunderlag
En kommuns beskattningsbara inkomster.
Standardkostnad
En teoretiskt beräknad ersättning för en viss verksamhet för respektive kommun eller landsting. En standardkostnaden som överstiger den riksgenomsnittliga standardkostnaden indikerar att kommunen/landstinget har strukturella merkostnader för verksamheten i fråga.
Strukturkostnad
Summan av standardkostnader.
Uppräknat skatteunderlag
De beskattningsbara inkomsterna två år före bidragsåret uppräknat med uppräkningsfaktorn.
Uppräkningsfaktor
Den faktor som används för att fastställa uppräknat skatteunderlag respektive uppräknad medelskattekraft för bidragsåret (beräknas av Riksrevisionsverket).
Utjämningsgrad
Den samlade effekten av inkomstutjämningen på en kommuns/landstings sammantagna inkomster av skatt och utjämningsbidrag/avgift.
isbn 91-7289-151-3