7289-245-5 by Sveriges Kommuner och Landsting

Planering av boende fรถr personer med funktionshinder

© Svenska Kommunförbundet, 118 82 Stockholm, augusti 2004 1:a upplagan isbn: 91-7289-245-5 text och beräkningar: Linda Andersson, Ellinor Englund, Ingrid Söderström, Reigun Thune Hedström, Signild Östgren. tryck: MixiPrint ab, Olofström. grafisk form och produktion: Elisabet Jonsson. Satt i BerlingOriginal och Tempo, tabeller i Helvetica-Narrow. Tryckt på Yearling Classics Naturvit 250 gr (omslag) Colorit naturvit 110 gr (inlaga).

Planering av boende för personer med funktionshinder

Förord kommunerna är skyldiga, enligt socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, att tillhandahålla särskilda boenden till personer med olika funktionshinder. Att tillgodose detta behov är en lång och komplicerad process som förutsätter såväl framförhållning som samarbete. Svenska Kommunförbundet startade år 2002 ett projekt om framtidens boende för personer med funktionshinder. Syftet har varit att stödja kommunerna i arbetet med planering och uppbyggnad av bostäder för personer med funktionshinder. Rapporten vänder sig i första hand till politiker och ansvariga tjänstemän i de olika förvaltningar som är involverade i planeringen av bostäder. I rapporten beskrivs kommunernas ansvar och förutsättningar för att upprätthålla detta ansvar. Dessutom redovisas hur planeringsprocessen kan bedrivas för att ge så bra underlag som möjligt för ett beslutsfattande. Rapporten avslutas med några viktiga frågeställningar att ytterligare diskutera och beakta på såväl den lokala som den centrala nivån. Ansvariga för rapporten och tillika författare har varit Linda Andersson, gatu- och fastighetssektionen, Ellinor Englund, kommunalrättssektionen, Ingrid Söderström, sektionen för socialtjänst, skydd och säkerhet, Reigun Thune Hedström, plan- och miljösektionen samt Signild Östgren, finanssektionen. En referensgrupp med kommunrepresentanter från Gotland, Halmstad, Härryda, Kalmar, Sundsvall och Örebro har bidragit med erfarenheter och värdefulla synpunkter. Representanter från Riksförbundet för Rörelsehindrade Barn och Ungdomar (rbu) och Riksförbundet för Utvecklingsstörda Barn Ungdomar och Vuxna (fub) har bidragit med viktiga brukarsynpunkter. För informationsinsamlingen har vi anlitat konsult Cecilia Bäckström från Inregia Performance ab. Stockholm i augusti 2004 Britta Rundström, Svenska Kommunförbundet

3 Planering av boende för personer med funktionshinder

Innehåll Sammanfattning .................................................................................................... 5 Syfte med projektet .............................................................................................. 7 Metod .................................................................................................................... 8 Bakgrund ................................................................................................................ 9 Planering av boende ............................................................................................ 18 Att tänka på vid planering ................................................................................ 28 Reflektioner inför framtiden ............................................................................ 31 Vad påverkar kommunens förutsättningar? .................................................. 35 Avslutande tankar .............................................................................................. 36 Litteraturförteckning ........................................................................................ 38 Förkortningar och definitioner ........................................................................ 39

4 Planering av boende för personer med funktionshinder

Sammanfattning varje kommun har ett generellt ansvar för bostadsplanering för kommunens invånare, enligt lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Av socialtjänstlagen (2000:453, sol) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (lss) framgår att kommunen har ett särskilt ansvar när det gäller boendet för personer med funktionshinder. För dessa personer ska kommunen inrätta bostäder med särskild service.

Bakgrund Under större delen av 1900-talet levde en stor andel personer med fysiska och psykiska funktionshinder på olika typer av institutioner. Under 1960talet började institutionerna avskaffas och under 1970-talet introducerades boendeservice och en rad andra åtgärder som gav personer med funktionshinder möjlighet att bo i egen bostad. I början 1990-talet genomfördes handikappreformen. I samband med denna avvecklades vårdhemmen för personer med utvecklingsstörning. 1995 genomfördes den så kallade psykiatrireformen och kommunerna fick därmed ett tydligare ansvar för att tillhandahålla bostad och meningsfull sysselsättning för personer med psykiska funktionshinder. Cirka 19 000 vuxna har idag en bostad enligt 9 § 9 lss och cirka 5 200 personer bor i en bostad med särskild service enligt sol. Under de senaste åren har kommunernas kostnader för handikappomsorg ökat. Kostnaderna för boende enligt lss och sol utgjorde år 2002 cirka 43 procent av kostnaderna för den totala handikappomsorgen.

Planering av boende Att tillgodose behovet av bostäder är en lång process där flera moment pågår parallellt. Framförhållning är ett nyckelord i planeringen liksom sam-

arbete, framförallt mellan olika förvaltningar inom kommunen. Planeringsarbetet kan organiseras på olika sätt. I vissa kommuner finns en särskild central samordnarfunktion (heltid eller deltid) med ansvar för planeringen, medan andra sköter planeringen under mindre formella former. Ett annat sätt att arbeta med planeringen är lokalresursplanering. Planeringsprocessen styrs av lagar och föreskrifter men också av lokala styrdokument. Genom att regelbundet kartlägga behov av och tillgång på bostäder som passar för personer med funktionshinder finns stora möjligheter att kunna tillgodose behoven. Behovskartläggningen kan ske genom att: • sammanställa information om insatser som ges från kommunens olika förvaltningar • bedriva uppsökande verksamhet, samt • sammanställa information från individuella planer. Kartläggningen av tillgången på bostäder kan göras genom att gå igenom befintlig dokumentation och genom fältobservationer. Behovs- och utbudskartläggningen kan sedan användas för en analys av behov och utbud. Analysen bör vara lättillgänglig för alla aktörer i planeringsprocessen. Behovet av bostäder tillgodoses genom ordinärt boende, nybyggnad (där kommunen antingen äger eller hyr bostäderna) av specialanpassade bostäder, anpassning av befintliga bostäder eller genom förhyrning hos annan kommun. Vid nybyggnad och anpassning/ombyggnad tillämpas plan- och bygglagen. Vanligen krävs bygglov. Ekonomiska förutsättningar som kommunens budget och ekonomiska utrymme sätter de ramar inom vilka kommunens olika förvaltningar kan agera. Ekonomiska analyser bör göras ur flera per-

5 Planering av boende för personer med funktionshinder

spektiv, för boende, verksamhetens bedrivande, fastighetsförvaltning och ur samhällssynpunkt. I den ekonomiska analysen bör kommunen ta ställning till om man ska äga eller, genom så kallad blockförhyrning, hyra bostäder för personer med funktionshinder. En svårighet i kommunernas planeringsarbete är många gånger att kunna anpassa tillgången efter behovet av bostäder. Det är svårt för kommunen, trots en väl utvecklad uppsökande verksamhet, att förutse alla de behov som uppstår. En faktor som underlättar planeringen är ett väl utbyggt samarbete över nämnds- och förvaltningsgränser. Även lagstiftningen försvårar kommunernas möjligheter att sammanställa information i planeringssyfte. Dessa hinder redovisas i avsnittet lagen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten. Alla behov kan inte heller förutses, som till exempel när en person med stora behov av en bostad flyttar in i kommunen. Små kommuner har också begränsade möjligheter att tillgodose de krav på bostadens utformning, innehåll och kompetens som krävs för vissa specifika funktionshinder. En förändrad kravbild har kunnat skönjas, som också påverkar kommunerna. Både kommuner och handikapprörelsen ger signaler på att önskemålen om och kraven på bostadens utformning alltmer förändras mot nya och mer individanpassade bostäder. Samtidigt befäster olika regelverk och subventioner traditionella boendeformer. De gruppbostäder som tillkom som en följd av att vårdhemmen avvecklades är inte alltid en självklar och naturlig lösning för dagens funktionshindrade ungdomar. Om det finns en lägenhet ledig i en gruppbostad måste hänsyn tas till sammansättningen av de hyresgäster som redan bor där. Enskilda lägenheter i gruppbostäder kan därför vara svåra att få uthyrda eftersom det är viktigt att personkemin stämmer mellan de olika hyresgästerna i gruppbostaden. Kommunernas ekonomiska svårigheter men också svårigheter att planera visar sig bland annat i förekomsten av icke verkställda beslut och domar. Enligt en kartläggning som Socialstyrelsen har genomfört fanns det 2 481 beslut enligt sol och lss den 1 januari 2002 som avsåg bostäder med särskild service för vuxna och särskilt boende som inte var verkställda, 2 483 ärenden där kommunen givit av-

slag trots att behov fanns och 194 ej verkställda domar.1

Kunskap För planeringen krävs kunskap om bostadens innehåll och utformning samt om den framtida behovsutvecklingen. Det finns en hel del bestämmelser om hur en bostad ska vara utformad. En bostad med särskild service ska vara en fullvärdig bostad. Olika former av funktionshinder kräver att olika hänsyn tas vid utformningen av en bostad. Vissa kommuner arbetar med olika slags typbostäder som utifrån individuella önskemål kan individanpassas. I planeringen kan det vara värdefullt att göra en allmän beskrivning över funktionskrav samt en checklista för olika utrymmen. Personalen i bostäder med särskild service har en mångfacetterad roll. Vilka kunskaper och färdigheter de anställda bör ha har inte lagstiftaren preciserat. Vissa krav framgår dock när det gäller bostad med särskild service enligt lss (se Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om bostad med särskild service för vuxna enligt 9 § 9 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade LSS, sosfs 2002:9). Kunskap om framtiden kan man få bland annat genom scenarioteknik och omvärldsanalys. Demografiska analyser och prognoser är också värdefulla verktyg.

Framtidens boende Framtidens boende kommer antagligen att vara än mer individualiserat än vad som är fallet idag. Enligt de medverkande i vår studie – såväl kommunrepresentanter som brukarrepresentanter – har man hittills fokuserat allt för mycket på gruppbostäder. I dag finns ett större behov av mer individualiserade boendeformer. Detta stämmer också överens med de allmänna trender som finns kring värderingar om boendet och om bostäder. Flera av dem tror att det i framtiden kommer att bli betydligt mer vanligt att personer med funktionshinder bor i ordinärt boende med olika former av stöd. 1. Ej verkställda domar och beslut enligt LSS och SoL 2001, Socialstyrelsen, 2003.

6 Planering av boende för personer med funktionshinder

Syfte med projektet kritik har riktats mot att kommunerna inte i tillräcklig grad tillgodoser behovet av boende för personer med funktionshinder och flera kommuner har ålagts att betala sanktionsavgifter för icke verkställda domar. Socialstyrelsen har redovisat att vissa kommuner inte inom rimlig tid verkställer bifallsbeslut som fattats samt att kommuner har avslagit ansökningar om bostad, trots att behov av denna insats konstaterats. Det finns olika anledningar till att vissa kommuner inte kunnat tillgodose behovet av bostäder. En sådan anledning är kommunernas ekonomiska situation. Kostnaderna för bostäder med särskild service har ökat kraftigt. Bara under åren 2001 till 2002 ökade kommunernas kostnader för boende med drygt 7 procent och andelen utgör 43 procent av handikappomsorgens sammantagna kostnader år 2002. Med denna snabba kostnadsutveckling följer också ett ökat behov av att bättre kunna planera och styra planeringsprocessen samt verksamheten i och kring dessa bostäder.

Syftet med projektet är att stödja kommunerna i arbetet med planering och uppbyggnad av bostäder för personer som på grund av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd. Målgruppen för projektet är i första hand politiker och tjänstemän inom kommunens samtliga förvaltningar vilka på olika sätt är ansvariga för att tillgodose behovet av bostäder för dessa personer. I rapporten beskriver vi kommunernas ansvar och förutsättningar för att tillgodose behovet av bostäder för målgruppen. Vi beskriver även översiktligt planeringsprocessens olika faser, hur planeringen fungerar idag och vilka möjligheter och hinder som finns för en god framförhållning. Rapporten kan även ge underlag för ett fortsatt arbete med ett mer strategiskt arbete i syfte att analysera för- och nackdelar med befintliga boendeformer samt diskutera utvecklingen av framtida boendeformer.

7 Planering av boende för personer med funktionshinder

Metod i detta avsnitt beskrivs arbetssätt och metoder som använts för att inhämta den information som ligger till grund för rapporten.

Arbetssätt Arbetet har bedrivits i projektform. Till projektgruppen har två referensgrupper knutits. Den ena referensgruppen har bestått av representanter för sju kommuner med erfarenhet av boendeplanering för personer med funktionshinder. I den andra referensgruppen ingick representanter från brukarorganisationerna Riksförbundet för Rörelsehindrade Barn och Ungdomar (rbu) och Riksförbundet för Utvecklingsstörda Barn Ungdomar och Vuxna (fub). Ambitionen var att få medverkan från flera olika brukarorganisationer men då det inte visade sig finnas intresse begränsades brukarmedverkan till representanter från dessa båda organisationer.

Referensgrupperna har dels haft möjlighet att komma med synpunkter på projektet under projektets gång, dels bidragit med information i och med att de har deltagit i intervjuer.

Informationsinsamling Följande metoder har använts: • Kartläggning i 20 kommuner genom en enkätundersökning. Enkäter skickades till ansvariga inom socialtjänsten, samhällsbyggnadsavdelningen respektive fastighetsavdelningen. Socialtjänsten hade den högsta svarsfrekvensen. • Intervjuer med kommunrepresentanter • Intervjuer med brukarföreträdare • Fokusgrupp med fyra ungdomar med utvecklingsstörning. • Fokusgrupp med representanter från referenskommunerna. • Studier av litteratur och statistik.

8 Planering av boende för personer med funktionshinder

Bakgrund i maj år 2000 antog riksdagen en nationell handlingsplan för handikappolitiken. Målet med handikappolitiken är ett samhälle som gör det möjligt för människor med funktionshinder att bli fullt delaktiga i samhällslivet. Handikapperspektivet ska genomsyra alla samhällssektorer. Diskriminering av människor med funktionshinder ska bekämpas. De nationella mål som finns för handikappolitiken är: • En samhällsgemenskap med mångfald som grund. • Samhället ska utformas så att människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet. • Jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder ska råda. Sverige har anslutit sig till fn:s standardregler, som preciserar vilka förutsättningar som krävs för delaktighet och jämlikhet för funktionshindrade.

Historik Under större delen av 1900-talet bodde många personer med funktionshinder på olika typer av institutioner. Under slutet av 1950-talet växte den så kallade normaliseringsprincipen fram i Skandinavien. Principen innebär att personer med funktionshinder ska kunna ha en livssituation som överensstämmer med vad personer utan funktionshinder har. För att uppnå likvärdiga levnadsvillkor krävs för vissa personer olika former av stöd och hjälp. Normalisering och integrering blev ledstjärnor i det handikappideologiska arbetet från och med mitten av 1960-talet. I och med detta förändrades synen på boendet för personer med funktionshinder. Institutionerna började avvecklas under 1960talet till förmån för mindre och mer hemlika boendeformer. På 1970-talet utvecklades boendeservicen som gav personer med stora funktionshin-

der möjlighet att bo i ett eget hem utanför institutionerna. Hemtjänsten byggdes ut och med den tekniska utvecklingen förbättrades också hjälpmedlen, vilket underlättade för personer med stora funktionshinder att med olika stödinsatser bo i ett eget hem. Under 1990-talet genomfördes handikappreformen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (lss) infördes 1994 som komplement till socialtjänstlagen (sol). Den så kallade införandelagen från samma år tvingade fram en avveckling av vårdhem för personer med utvecklingsstörning. Med lagen om assistansersättning (lass) från 1994 fick personer med omfattande funktionshinder större möjligheter att bo i ordinärt boende med stöd av personlig assistans. År 1995 genomfördes den så kallade Psykiatrireformen. Ett av syftena med reformen var att förtydliga kommunernas ansvar för att tillhandahålla bostad och meningsfull sysselsättning för personer med psykiska funktionshinder. Tanken var att långvarigt psykiskt funktionshindrade personer skulle integreras i samhället och ges möjlighet att leva på samma villkor som övriga medborgare. Socialstyrelsen2 har visat att psykiatrireformen har lett till ett bättre liv för många i den aktuella målgruppen. De har erbjudits bostäder i kommunernas olika boendeformer och fått olika stödinsatser. Det finns dock tecken som tyder på att en del personer inte har fått det stöd som de skulle behöva.

Ansvar Enligt socialtjänstlagen ska socialtjänsten delta i samhällsplaneringen. Kommunen har också en skyldighet enligt sol och lss att inrätta bostäder med 2. Välfärd och valfrihet? – Slutrapport från utvärderingen av 1995 års psykiatrireform, Socialstyrelsen 1999.

9 Planering av boende för personer med funktionshinder

särskild service för dem som behöver ett sådant boende. En person som har blivit beviljad en bostad med särskild service har rätt att få sitt beslut verkställt omedelbart. Det gäller oavsett om beslutet fattats med stöd av sol eller lss och oavsett om beslutet fastställts av domstol eller om det är kommunens eget beslut. En sanktionsavgift kan åläggas en kommun som inte utan oskäligt dröjsmål tillhandahåller en bostad när någon blivit beviljad en sådan enligt en domstols avgörande. Huvudmännens egna beslut faller däremot utanför systemet med sanktionsavgifter. För att kunna tillgodose behovet av bostäder krävs samverkan mellan olika kommunala förvaltningar. De förvaltningar som framförallt brukar vara involverade är socialförvaltningen och ekonomiförvaltningen samt verksamheter ansvariga för fastigheter, planering och byggande. Kommunernas socialnämnd eller motsvarande ansvarar för att initiera, planera och samordna de sociala insatserna. Kommunernas plan- och byggnämnder ansvarar för översikts- och detaljplanering samt bygglovprövning. Fastighetsförvaltningen eller kommunala bostadsbolag svarar för byggande och förvaltning av byggnader som kommunen äger.

Lagar, regler och föreskrifter Rätten till bostad för funktionshindrade, planeringen och färdigställande av bostäder regleras av en rad lagar och förordningar. I detta avsnitt redovisar vi översiktligt några av de viktigare bestämmelserna. Observera att detta inte är någon fullständig beskrivning av lagtexten, utan endast en övergripande beskrivning av innehållet. Lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar Enligt lagen (2000:1383 och 2002:104) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar ska varje kommun planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla invånare som är skrivna i kommunen att leva i goda bostäder. Man ska också tillse att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Riktlinjer för bostadsförsörjningen ska enligt lagen antas av kommunfullmäktige för varje mandatperiod.

Socialtjänstlagen (SoL) Av sol framgår att socialnämnden ska verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att de har rätt att leva som andra. Socialnämnden ska medverka till att den enskilde får bo på ett sätt som är anpassat efter hans eller hennes behov av särskilt stöd och ska inrätta bostäder med särskild service för dem som behöver ett sådant boende. Insatsen »bostad med särskild service« är enligt sol en rättighet för en enskild person som inte själv kan tillgodose sina behov eller som får dessa tillgodosedda på annat sätt. Insatsen ska tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå, och den erhålls efter en individuell behovsbedömning. En helhetsbedömning av den enskildes totala situation måste alltid göras. Enligt sol har den enskilde emellertid inte en ovillkorlig rätt till en viss typ av insats, exempelvis en bostad med särskild service. Det är fullt möjligt för kommunen att föreslå en alternativ insats om den erbjudna insatsen tillgodoser behovet och en skälig levnadsnivå är möjlig att uppnå på detta sätt. Ett beslut eller en dom om en bostad med särskild service ska verkställas omedelbart. Det innebär att en person som beviljats en bostad i princip ska kunna flytta in i bostaden tämligen omgående. För att kommunerna ska ha en beredskap och en realistisk möjlighet att uppfylla det kravet krävs uppsökande verksamhet och planering. Kommunernas skyldighet att bedriva uppsökande verksamhet och att planera sina insatser regleras i 5 kap. 8 § sol. Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) I lss anges konkret vilka insatser de personer som omfattas av lagen har rätt till om man behöver sådan hjälp i sin livsföring och om behovet inte tillgodoses på annat sätt. En av de insatser som regleras i lagen är vuxnas rätt till bostad med särskild service eller annan särskilt anpassad bostad. Genom insatsen ska den enskilde tillförsäkras goda levnadsvillkor. Även barn och ungdomar kan ha rätt till en bostad med särskild service anpassad efter deras behov. För att en begäran om insatsen »bostad med särskild service« ska kunna nekas den funktions-

10 Planering av boende för personer med funktionshinder

hindrade med hänvisning till att behovet tillgodoses på annat sätt, ska behovet också faktiskt tillgodoses på annat sätt.3 Det räcker alltså inte med att behovet kan tillgodoses på annat sätt, vilket är en väsentlig skillnad gentemot sol. Enligt lss har den enskilde en ovillkorlig rätt till en specifik insats, och lagen ger inte utrymme för kommunen att neka den enskilde en bostad med särskild service med motiveringen att alternativa insatser kan tillgodose behovet av hjälp. Av lagen framgår även att ett beslut eller en dom om en bostad med särskild service ska verkställas omedelbart. För att kommunerna ska kunna leva upp till detta krav regleras också i lagen en skyldighet för kommunen att bedriva uppsökande verksamhet och att planera. Kommunen ska enligt 15 § lss fortlöpande följa upp vilka personer som omfattas av lagen och vilka deras behov av stöd och service är och av 26 § följer en skyldighet att planera för att kunna tillgodose framtida behov av insatser. Plan- och bygglagen (PBL) pbl innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten. Syftet med lagen är enligt 1 § 1 kap. att »…med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god långsiktig hållbar livsmiljö för människor i dagens samhälle och för kommande generationer«. Alla kommuner ska ha en aktuell översiktsplan som ska ge vägledning för beslut om användande av mark- och vatten samt den bebyggda miljön i hela kommunen. Regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kommunen sker genom detaljplaner. I 8 kap. pbl beskrivs vilka åtgärder som kräver bygglov. Lagen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten Lagen (2002:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten kompletterar personuppgiftslagen (pul) och anger när det är tillåtet att inom socialtjänsten behandla personuppgifter helt eller delvis automatiserat och i vissa manuella re-

3. Prop. 1992 /93:159 s. 172.

Planering av boende för personer med funktionshinder

gister4. Syftet med lagen är att se till att socialtjänsten har möjlighet att utnyttja it för att höja effektiviteten och kvaliteten i sitt arbete samtidigt som ett fullgott integritetsskydd garanteras. Enligt sol och lss är kommunen skyldig att bedriva uppsökande verksamhet och göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen för människor med fysiska och psykiska funktionshinder. Kommunen har också till uppgift att fortlöpande följa upp vilka personer i kommunen som omfattas av lss och vilka deras behov av stöd och service är. Kommunens planeringsskyldighet för insatser enligt lss och för vissa insatser enligt sol framgår av respektive lag. En följd av dessa lagstadgade krav blir att kommunen måste samla in och sammanställa information i planeringssyfte. Ett problem i sammanhanget är att det i lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten finns en bestämmelse (7 a §) med ett förbud mot att i sammanställningar av personuppgifter ta in känsliga personuppgifter eller uppgifter i övrigt om ömtåliga personliga förhållanden. De undantag som finns från förbudet gäller inte till exempel planeringsverksamhet. Avidentifierad information kan vara problematisk att använda eftersom bistånd och insatser ofta är helt kopplade till person. Det är svårt att planera till exempel en gruppbostad enligt lss utan att veta exakt vilka personer som har behov av insatsen, vad de har för funktionshinder och vilka specifika behov och önskemål just dessa personer behöver få tillgodosedda. För att en effektiv planering ska vara möjlig och dokumentation ska kunna användas i detta syfte torde en ändring av den aktuella bestämmelsen vara nödvändig. Kommunförbundet har framfört detta till Socialdepartementet. Allmänna råd och föreskrifter Av förarbetena till lss framgår att en bostad med särskild service inte ska ha en institutionell prägel. Tanken är att personer med svåra funktionshinder ska kunna bo som andra under så »normala« former 4. Med socialtjänst menas i detta sammanhang bland annat verksamhet enligt lagstiftningen om socialtjänst och verksamhet enligt lagstiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade.

Övriga aktuella lagar Andra lagar som kan vara av intresse när det gäller bostäder för personer med funktionshinder är till exempel: • Arbetsmiljölagen (1977:1160) • Byggnadsverkslagen (bvl) Lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. (sfs 1994:847) • Fastighetstaxeringslagen (1979:1152) • Förordningen (1992:986) om statlig bostadsbyggnadssubvention • Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) • Lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag m.m. • Lagen (1993:389) om assistansersättning • Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling • Lagen (1989:41) om tv-avgift • Livsmedelslagen (1971:511) • Mervärdesskattelagen (1994:200) • Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor • Sekretesslagen (1980:100)

som möjligt. Socialstyrelsen ger med anledning av detta vissa rekommendationer som rör bostadens lokalisering och utformning (se Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om bostad med särskild service för vuxna enligt 9 § 9 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade LSS, sosfs 2002:9). De menar bland annat att en bostad med särskild service inte bör vara belägen i nära anslutning till en annan sådan bostad eller andra bostäder som inte är ordinära såsom till exempel korttidshem eller särskilda boendeformer för äldre. Som regel bör inte heller en bostad med särskild service samlokaliseras med lokaler för daglig verksamhet. När det gäller antalet boende menar Socialstyrelsen, utifrån regeringsrättens dom rå 2000 ref. 42, att det i en gruppbostad i regel bara bör bo tre till fem personer. Ytterligare någon boende bör kunna accepteras under förutsättning att samtliga som bor i gruppbostaden kan tillförsäkras goda levnadsvillkor. I boendeformen gruppbostad ska det enligt förarbetena till lss finnas gemensamhetslokaler. Socialstyrelsen rekommenderar att dessa bör ligga

i nära eller direkt anslutning till de enskilda lägenheterna och de bör vara lätta att nå. I en servicebostad behöver inte antalet boende vara begränsat på samma sätt. Enligt Socialstyrelsen bör antalet boende i dessa fall vara så begränsat att boendet integreras i bostadsområdet och en institutionell boendemiljö undviks. Även denna rekommendation är alltså formulerad utifrån en »normaliseringstanke«. Exempel på andra allmänna råd och föreskrifter som kan underlätta planeringsarbetet är: • Boken om detaljplan och områdesbestämmelser – 2002 års revidering, Boverkets allmänna råd 1996:1 • Boverkets byggregler (bbr) • Boverkets ändringsråd (bär)

Befintliga boendeformer Idag finns flera olika boendeformer, även om tyngdpunkten enligt våra intervjuer kommit att ligga på gruppbostäder. Boendena drivs, utöver i kommunens regi, i olika driftsformer exempelvis föräldrakooperativ, av stiftelser eller av privata företag. Det finns i kommunerna inte några tydliga avgränsningar och definitioner av olika boendeformer för personer med funktionshinder. Detta har återspeglats i såväl de intervjuer som gjorts, som i kartläggningen i de tjugo kommunerna. Exempel på boendeformer som nämnts i undersökningen är: • Gruppbostäder • Servicelägenheter • Satellitlägenheter • Trapphusmodell • Stödboende • Individuellt handikappanpassade lägenheter • Eget, vanligt boende med stöd Gruppbostaden beskrivs i

lss:s förarbeten som ett li-

tet antal lägenheter som är grupperade kring gemensamma utrymmen där service och omvårdnad kan ges dygnet runt. En gruppbostad är framförallt ett bostadsalternativ för personer som har ett så omfattande tillsyns- och omvårdnadsbehov att det är nödvändigt med mer eller mindre kontinuerlig närvaro av personal. Fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter ingår som en del av insatsen.

12 Planering av boende för personer med funktionshinder

En servicebostad enligt lss består av ett antal lägenheter som har tillgång till gemensam service och fast anställd personal. Lägenheterna är ofta anpassade efter den enskildes behov och ligger samlade i samma hus eller i kringliggande hus. Servicebostaden är en mellanform mellan ett helt självständigt boende i egen lägenhet och en lägenhet i gruppbostad. Även i denna boendeform ingår omvårdnad, fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter som en del av insatsen. Med särskilt anpassad bostad avses en bostad med viss grundanpassning till funktionshindrade personers behov men utan fast bemanning. Behövligt stöd och service i anslutning till boendet kan ges inom ramen för övriga insatser som finns att tillgå enligt lss. Stöd kan även ges i form av hemtjänst enligt socialtjänstlagen. Till skillnad mot vad som gäller för insatserna gruppbostad och servicebostad ingår inte omvårdnad och inte heller fritidsverksamhet eller kulturella aktiviteter.

Vilka kan få ett särskilt boende? Rätt till en bostad enligt lss har personer som omfattas av någon av lagens tre personkretsar och som har behov av sådan bostad: • personer med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd (personkrets 1) • personer med betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder (personkrets 2), • personer med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som inte beror på normalt åldrande (personkrets 3). En förutsättning för den tredje personkretsen är att dessa funktionshinder är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd och service. I sol är det däremot inte lika preciserat vilka som kan ha rätt till en bostad. En funktionsnedsättning kan uppfattas på olika sätt hos olika individer och medföra helt skilda behov av stöd och hjälp. Det blir därför viktigt att vid en behovsbedömning ta hänsyn till att individers behov ser olika ut fastän funktionsnedsättningarna kan synas likartade. Dessutom kan personen ha flera olika funktionshinder, såsom ett fysiskt funktionshinder i kombination med en utvecklingsstörning.

Vissa behov kan dock se likartade ut inom en grupp av personer med en viss sorts funktionsnedsättning. Nedan beskriver vi kortfattat några av de funktionshinder som kan ge rätt till insatser enligt lss och sol. Utvecklingsstörning Utvecklingsstörning 5 innebär en medfödd eller tidigt uppkommen skada i begåvningsutvecklingen. Nedsatt språklig förmåga, abstraktionsförmåga, läs- och skrivförmåga är exempel på funktionsnedsättningar som finns hos personer med utvecklingsstörning. Behovsbilden för personer med utvecklingsstörning är inte på något sätt homogen. Vissa personer kanske inte behöver mer än rådgivning och stöd för att kunna fungera i samhället, medan andra behöver omfattande omvårdnad i alla sina dagliga funktioner. Därför är det nödvändigt att utgå från de individuella behov som finns när planering genomförs. Autism och autismliknande tillstånd Autism och autismliknande tillstånd 6 är ett samlingsbegrepp för vissa tillstånd som kännetecknas av svåra störningar i kontakt- och kommunikationsförmågan och en kraftig begränsning av beteendeoch intresserepertoaren. Asperger syndrom är en relativt ny diagnos inom denna grupp vars konsekvenser kan ge likartade funktionsnedsättningar. Personer med autism har stora svårigheter att bearbeta och förstå händelser och upplevelser så att de får en helhet och ett sammanhang. De har också svårt att leva sig in i andra människors tankar, känslor och behov. Hjärnskador En hjärnskada7 kan antingen vara medfödd/ha uppstått under de första barnaåren eller vara en förvärvad hjärnskada. Konsekvenserna av en hjärnskada varierar mycket, bland annat beroende på vilken typ av hjärnskada det är. Eftersom hjärnan styr alla processer som sker i vår kropp, kan i stort sett vilken funktion som helst i kroppen påverkas i och

5. Hjälpmedelsinstitutets webbplats: www.hi.se . 6. Föreningen autism Stockholm. 7. http://www.hjarnkraft.nu/skador.htm . http://www.rtp.space2u.com/hjarnskada.htm .

13 Planering av boende för personer med funktionshinder

med att hjärnan skadas. Det finns olika funktionsstörningar som uppstår till följd av hjärnskada; till exempel perceptuella, motoriska, kognitiva och emotionella funktionsstörningar. Viktigt att tänka på är att många personer som drabbats av en hjärnskada får funktionshinder som inte alltid är synliga. Psykiska funktionshinder Schizofreni, psykoser och adhd/damp är några exempel på psykiska och neuropsykiatriska sjukdomar som kan medföra funktionshinder 8. Vanliga funktionshinder är kognitiva funktionsstörningar såsom funktionsförluster när det gäller att ta initiativ, planera och organisera och skapa en struktur i vardagen, motivera sig själv och liknande. Andra vanliga funktionsstörningar är nedsatt funktion när det gäller att få livets eller sammanhangets alla detaljer att hänga ihop, störningar i abstrakt tänkande, överkänslighet för sinnesintryck samt minnesstörningar

Cirka 85 procent av samtliga insatser som beviljats enligt lss avsåg personer med utvecklingsstörning med flera, det vill säga personer som omfattades av den tidigare omsorgslagen. Boendeinsatsen är den efter daglig verksamhet vanligaste insatsen för personer i den personkretsen. Därtill kommer de personer med funktionshinder som får liknade insatser enligt sol. Enligt Socialstyrelsen11 bodde nära 5 200 personer som var 64 år eller yngre i särskilda boendeformer vid mätningen den 1 oktober 2003. Ytterligare drygt 800 personer erhöll korttidsvård eller korttidsboende. Icke verkställda beslut och domar Att kommunerna inte till fullo har kunnat leva upp till sitt ansvar har visat sig i avslag trots behov samt i icke verkställda domar och beslut. Enligt en kartläggning som Socialstyrelsen12 har genomfört fanns det den 1 januari 2002: • 2 481 beslut enligt sol och lss som avsåg bostäder med särskild service för vuxna och särskilt boende som inte var verkställda, • 2 483 ärenden där kommunen givit avslag trots att behov fanns, samt • 194 ej verkställda domar.

Rörelsehinder Många personer som är rörelsehindrade har fått sin skada i vuxen ålder, till exempel genom ledsjukdomar, neurologiska sjukdomar, muskelsjukdomar, stroke, trafikolyckor eller yttre våld. Den fysiska utformningen av bostaden och närmiljön är extra viktig för att en bostad ska fungera för en person med rörelsehinder och här finns vissa generella rekommendationer. Kraven finns tydligt definierade med mått etc. i riktlinjer och publikationer såsom Bygg ikapp handikapp och Tillgänglig lokal 9.

Den vanligaste anledningen13 till icke verkställda domar och avslag trots behov var att kommunen saknade bostäder i särskilda boendeformer. Den näst vanligaste anledningen var att den enskilde hade tackat nej till erbjuden insats. En fråga är hur långt kommunens ansvar sträcker sig när en brukare tackar nej till insatser som erbjuds? Detta är för närvarande oklart.

Bostad enligt LSS och SoL

Kommunernas kostnadsutveckling

Antalet vuxna personer som fått bostad enligt 9 § 9 lss har ökat kontinuerligt de senaste fem åren, enligt statistik från Socialstyrelsen. Vid mätningen 2003 hade cirka 19 000 vuxna och 1 300 barn och unga fått en bostad; en ökning med 1 000 personer sedan 2002.10

Kommunerna har under de senaste åren fått ökade kostnader och i många fall minskade intäkter. Den förbättring av ekonomin i kommunerna som ägde rum tidigare upphörde under 2002. 112 kommuner redovisade underskott i bokslutet och antalet kommuner med problem att klara balanskravet förväntas komma att öka. Orsaker till kommunernas för-

8. http://www.schizofreniforbundet.org.se/Erfarenhetsgruppen/Psykiskafunktionshinder.htm . http://www.hi.se/psykiskt/default.shtm . 9. Tillgänglig lokal, UFOS 2003. 10. Funktionshindrade personer – insatser enligt LSS år 2003, Socialstyrelsen 2004.

11. Funktionshindrade personer år 2003 – Kommunala insatser enligt socialtjänstlagen samt hälso- och sjukvårdslagen, Socialstyrelsen, 2004. 12. Ej verkställda domar och beslut enligt LSS och SoL 2001, Socialstyrelsen, 2003. 13. ibid.

Planering av boende för personer med funktionshinder

Vad kostar en plats i bostad med särskild service enligt LSS ? År 2002 bodde 19 200 personer i en bostad med särskild service (lss). Av dessa var 1 200 barn. I det av staten beslutade systemet för utjämning av vissa kostnader för lss beräknas kostnaden år 2004 för ett boende för en vuxen person till 581 000

Nettokostnader

Bruttokostnader 35 30 Miljarder kronor

Kostnadsutvecklingen inom handikappomsorgen Under perioden 1997–2002 har kostnaderna för handikappomsorgen stigit snabbast av alla kommunala verksamheter. Nettokostnaden har ökat med 75 procent eller 15 procent per år under femårsperioden. Se diagram 1. Kostnadsökningarna beror i första hand på en ökning av lss-verksamheten. Denna rättighetslag lämnar i praktiken ett mycket litet utrymme för kommunerna att själva bestämma över verksamhetens omfattning. Dessutom råder fri etableringsrätt för enskild verksamhet, vilket innebär att en kommun endast i begränsad omfattning kan påverka nyetableringar av lss-verksamhet i kommunen. Fortlöpande förändringar i lagstiftningen och domstolspraxis har också medfört att ambitionsnivån för handikappolitiken höjts. Medvetenheten hos de personer som har lagliga rättigheter enligt lss har också ökat. I kostnadsutvecklingen ligger också de sanktionsavgifter som staten börjat ålägga kommunerna att betala om inte domar verkställs. Avgifterna kan variera mellan 10 000 kronor och 1 miljon kronor. Nu införs även ett sanktionssystem inom tillgänglighetsområdet. Kostnaderna för boende enligt lss och sol utgör 43 procent av de totala kostnaderna inom handikappomsorgen under år 2002. Kostnaderna för personlig assistans uppgår till drygt en fjärdedel. Som framgår av diagram 2 har kostnaderna för boende enligt lss minskat sin andel av den totala kostnaden medan personlig assistans ökat sin andel.

Diagram 1. Kostnadsökning inom handikappomsorgen åren 1997–2002 Miljarder kronor i löpande priser

25 20 15 10 5 0

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Källa: Svenska Kommunförbundet.

kronor, ett barn med beslut om boende i familjehem med 174 000 kronor och övriga barn med lssbeslut om bostad med särskild service med 814 000 kronor. Denna beräkning är en genomsnittlig beräkning av kostnaderna för dessa insatser. I kommunerna varierar dock kostnaderna väsentligt beroende på att insatsen är så individberoende. Diagram 3 på sidan 16 visar kostnaden per boende i varje kommun. Den kommun som har den högsta kostnaden per brukare i boende enligt lss har en kostnad på 1,3 miljoner kronor och den kommun som redovisar den lägsta kostnaden per brukare har en kostnad på 228 000 per brukare. Merparten av kommunerna ligger i intervallet mellan 500 000– 700 000 kronor per boende. Vad består kostnaderna av? Kostnaderna för boende enligt lss och sol består av olika delar exempelvis driftkostnader, lokal- och Diagram 2. Kostnader inom handikappomsorgen Andel i procent under åren 1999–2002 Boende LSS

Procent

sämrade ekonomi kan förklaras framförallt med kostnadsdrivande reformer samt att kommunernas intäkter har minskat. Införandet av maxtaxor inom barn-, äldre- och handikappomsorgen har också begränsat kommunernas möjligheter att avgiftsfinansiera sina ökade kostnader.

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Personlig assistans

1999

Daglig verksamhet

2000

Ord. boende SoL

2001

Särsk. boende SoL

2002

Källa: Svenska Kommunförbundet.

15 Planering av boende för personer med funktionshinder

Diagram 3. Kostnad för boende inom LSS år 2002 Tusental kronor per boende och kommun 1 400 1 200

Tusental kronor

1 000 800 600 400 200 0

100

150

200

250

300

n = 272 kommuner. Källa: Svenska Kommunförbundet.

kapitalkostnader och inte minst personalkostnader. Statistik saknas om fördelningen av dessa kostnader. En vanlig uppfattning är dock att ungefär 80 procent av kostnaderna utgörs av personalkostnader. Resterade 20 procent består av kostnader för exempelvis lokaler och drift. Avgifter och hyra För det särskilda boendet betalas hyra eller avgift beroende på om boendet omfattas av hyreslagens regler (12 kap. jordabalken, jb) eller inte. Enligt rättspraxis är upplåtelse av lägenhet och rum i ett särskilt boende normalt ett hyresförhållande. Kommunens möjlighet att ta ut avgift för bostad i särskilt boende regleras i sol och lss. Avgift enligt SoL Kommunen får ta ut avgift för bostad i särskilt boende när upplåtelsen är sådan att den inte omfattas av bestämmelserna i den så kallade hyreslagen (12 kap. jb). Kommunens avgift ska vara skälig och får inte överstiga kommunens självkostnader. Ett högkostnadsskydd har införts i sol i form av en högsta avgift för bostad i särskilt boende som får debiteras. I lagen finns också en bestämmelse om förbehållsbelopp. Regeln om förbehållsbelopp ska garantera den enskilde ett visst lägsta medelsutrymme för personliga behov och andra levnadsomkostnader. Ett beslut om avgift för en bostad i särskilt boende enligt sol överklagas genom förvaltningsbesvär.

Avgift enligt LSS Kommunen får ta ut skäliga avgifter för bostad med särskilt service av dem som har en viss i lagen angiven inkomst. Kommunen får ta ut skäliga avgifter enligt de grunder som kommunen själv bestämmer men avgifterna får inte överstiga kommunens självkostnader. Kommunen är dessutom skyldig att se till att den enskilde får behålla tillräckligt med pengar för att tillgodose sina personliga behov. Förbehållsbeloppet är inte preciserat som i sol. En handikappolitisk princip som uttrycks i förarbetena till lss är att en person inte ska ha merkostnader på grund av sitt funktionshinder. Tanken är att ett omfattande behov av omvårdnad inte ska medföra en lägre levnadsstandard än den som gäller för personer utan motsvarande behov. En avgift för en bostad med särskild service bör därför bara gälla den enskildes privata bostad – inte gemensamma utrymmen och personalutrymmen14. Extra yta som den enskilde behöver enbart på grund av funktionshindret bör inte heller räknas med i avgiften. Ett avgiftsbeslut enligt lss överklagas genom laglighetsprövning. Hyra Idag betalar den enskilde vanligtvis hyra för sin lägenhet i bostad med särskild service i stället för avgift. Det gäller oavsett om bostaden erhållits genom beslut enligt sol eller enligt lss. Hyreslagen kan tillämpas på upplåtelse av särskilda boendeformer under förutsättning att hyresgästen tillhandahålls ett utrymme som han disponerar ensam och att upplåtelsen sker mot ersättning.15 När det gäller hyressättningen av bostadslägenheter där hyreslagen gäller råder i princip avtalsfrihet. I hyreslagen finns dock vissa regler för att skydda en hyresgäst mot oskäligt höga hyror. Vid en tvist om hyrans storlek kan hyresvärden eller hyresgästen vända sig till hyresnämnden som då fastställer hyran till ett skäligt belopp enligt vissa i hyreslagen angivna ramar (de så kallade bruksvärdesreglerna). När bruksvärdesprincipen tillämpas ska hyrans storlek jämföras med allmännyttans nivåer

14. Se KR i Jönköping mål nr 2870-1994. 15. Se RBD 1994:8 samt prop. 1992 /93:159 s. 182, där det framgår att bostad med särskild service för vuxna ska jämställas med motsvarande boende enligt socialtjänstlagen.

16 Planering av boende för personer med funktionshinder

för likvärdiga lägenheter på orten. Bruksvärdesprincipen är tillämplig även vid andrahandsuthyrningar. 16 Rättspraxis visar entydigt att de gemensamma utrymmena i en bostad med särskild service för vuxna enligt lss inte får fördelas på hyresgästerna som om det vore bostadsyta vid beräkningen av hyran. Tillgång till gemensamma utrymmen ska dock beaktas och värdesättas enligt bruksvärdesreglerna, det vill säga de ska påverka hyran utifrån deras värde för den boende. Kammarrätten i Göteborg har nyligen redovisat en motsatt uppfattning (mål nr 6654-02). Enskilda ska inte ha merkostnader som beror på sina funktionshinder 17 och därför bör, enligt förarbetena till

16. Se 12 kap. 55 § JB och prop. 2000 /01:149 s. 25–26. 17. Bostad med särskild service för vuxna enligt LSS – Stöd för rättstillämpning och handläggning, Socialstyrelsen 2002.

Planering av boende för personer med funktionshinder

lss, ingen avgift tas ut för gemensamma utrymmen och personalutrymmen. Samma princip bör gälla vid beräkning av hyra enligt jb:s regler. Med hänvisning till detta menar kammarrätten att en kommun enligt reglerna i 19 och 21 §§ lss är förhindrad att låta tillgången till gemensamhetsutrymmen påverka hyressättningen. I avvaktan på dom i regeringsrätten är rättsläget oklart. Kommunerna kan därmed själva avgöra om man även fortsättningsvis ska värdesätta gemensamma utrymmen. I de fall som den enskilde betalar hyra istället för avgift, kan reglerna om bostadstillägg tillämpas. Storleken på bostadstillägget beror på den årsinkomst som den enskilde har.

Planering av boende kommunens ansvar för bostadsförsörjningen är en lång och komplicerad process. Flera olika moment måste genomföras parallellt för att en framförhållning ska vara möjlig. Momenten är inte fristående från varandra utan hänger tätt samman och går ibland också in i varandra. I detta avsnitt beskrivs några olika moment i processen. Planeringen av boende för funktionshindrade utgår från en kartläggning av vilka behov som finns och hur kommunen kan tillgodose dessa behov. Ett systematiskt och strukturerat arbete som omfattar styrning, kartläggning av utbud och behov, sammanställning av utbud och behov av insatser är en förutsättning för en väl fungerande planering. Det ger också förutsättning för en god framförhållning.

Framförhållning Enligt lagen om kommunernas bostadsförsörjning ska varje kommun dels skapa förutsättningar för alla som är skrivna i kommunen att leva i goda bostäder, dels se till att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Kommunen har också enligt sol en skyldighet att delta i samhällsplaneringen. Planeringen bör göras på flera års sikt där följande aspekter är viktiga för en god framförhållning:

• Markreservation: Mark för nybyggnation måste reserveras i god tid. Arbetet med markreservation tar vanligen mellan fem och tio år och måste vara en kontinuerlig process. • Investeringsplan: Byggnader är kapitalintensiva. Det är därför av stor betydelse att investeringskalkyler görs i god tid så att rätt budgeteringar sker. • Bygg- och planprocessen: En plan- och byggprocess tar lång tid. En planprocess som inte överklagas och inte innehåller andra problem tar vanligen mellan ett och ett och ett halvt år. Det normala är dock att det tar längre tid beroende på överklaganden av detaljplanen eller av bygglovet.

Organisation och samarbete Organisering av planeringsarbetet och samarbete mellan olika förvaltningar är av stor vikt för att nå goda resultat. Planering av boende för personer med funktionshinder berör flera förvaltningar/verksamheter inom kommunen. Dessa är framförallt inblandade: • socialförvaltningen • fastighetsförvaltningen • ekonomiförvaltningen • plan- och byggförvaltningen • kommunledningen

Figur 1. Moment i planeringsarbetet

Förutsättningar t.ex. lagar, policy, organisation etc

Kartläggning av behov – utbud av bostäder

Sammanställning och prognos

Planering av åtgärder för matchning av behov och utbud

Nybyggnation eller anpassning av befintliga bostäder /byggnader

18 Planering av boende för personer med funktionshinder

För att få till stånd en väl fungerande planering bör samtliga berörda förvaltningar samverka i planeringen redan på ett tidigt stadium. Planering och samverkan kan organiseras på olika sätt, exempelvis genom: • att tillsätta en särskild samordnarfunktion, • att utarbeta en gemensam lokalresursplan med särskilda lokalresursansvariga, eller • mer informellt genom diskussioner mellan berörda förvaltningar inklusive kommunledningen – förankring måste också ske på politisk nivå. Oavsett hur kommunen väljer att organisera samarbetet, krävs en tydlig ansvarsfördelningen för vem som gör vad och vid vilken tidpunkt. Samordnarfunktion I vissa kommuner finns en särskild funktion med ansvar för samordning av behov, utbud, ekonomi etc. Var tjänsten organisatoriskt placeras varierar. I vissa kommuner finns samordnaren på en central enhet, i andra kommuner på någon av de berörda förvaltningarna, vanligen socialförvaltningen. Samordnaren ansvarar för att begära in och samordna den information som krävs från de olika förvaltningarna. Förvaltningarna måste alltså fortfarande vara aktiva i planeringen. Exempel på tre olika former för samordningen redovisas nedan. Exempel 1: I Kalmar finns en samordnare anställd på projektbasis. Funktionen har ansvar för att samordna frågorna och för att ha en bild av såväl behov av boendeinsatser som vilket utbud av boenden som finns i redan befintliga byggnader. Samordnaren har planlagda möten varannan månad med handläggarna inom socialtjänsten för att få en bild av behovet. Varje kvartal träffar samordnaren tjänstemän på planavdelningen. Två gånger per år sker långtidsplanering. Exempel 2: I Göteborg har man valt en modell där en stadsdelsnämnd har samordningsansvar för den egna och övriga stadsdelar. Dessutom finns en central samordningsfunktion. Denna organisation befinner sig för närvarande i ett startskede. Exempel 3: Ytterligare ett exempel är att organisera en central enhet som planerar för boenden för personer med funktionshinder. Så är exempelvis fallet i Malmö stad, där den centrala enheten samverkar med fastighetskontor och stadsdelsförvaltningarna.

Gemensam lokalresursplanering Lokalresursplaneringen (lrp) syftar till att åstadkomma en regelbunden och systematisk samordning av verksamhetsplaneringen, planeringen av lokalresurserna och lokalanvändningen18. Planeringsarbetet kan drivas av en särskild lrp-grupp där ansvariga för fastighetsverksamheten, kärnverksamheten samt kommunledning ingår. Gruppen leds som regel av en lrp-ansvarig. En lokalresursplan bör förankras hos budgetberedning eller motsvarande. Kommunförbundet har inom ramen för sitt utvecklingsarbete utformat en generell modell för lokalresursplanering. Modellen består i korta drag av tre steg: 1. Lokalrevision: Syftet med detta steg är att få ett samlat grepp om organisationens nuvarande och framtida behov av lokaler och om det tillgängliga lokalbeståndet motsvarar organisationens behov. 2. Samplanering: Här utreds behov av lokalresurser, fördelning av lokalresurser, sambruk samt förändringar i beståndet. Slutligen upprättas en lokalresursplan som ligger till grund för den framtida lokalplaneringen. 3. Lokalplanering: Lokalplaneringen sker på objektsnivå och omfattar verksamhetsbeskrivning, aktivitetsanalys, lokalprogram, lokalinventering samt principlayout. Härryda kommun är exempel på en kommun som utgår från en gemensam lokalresursplanering (lrp) för olika sektorer inom kommunen. Lokalresursplaneringen ingår som en del i långtidsplaneringen. Lokalresursplaneringen sker utifrån en samordning 19 av verksamhetsbehov, fysisk planering och kommunens ekonomi. I planeringen redovisas vilka lokaler som finns för respektive sektor samt vilket behov som finns av lokaler i dessa sektorer på ett antal års sikt. Mer information om lrp finns i publikationerna Lokalresursplanering och Rätt beslut.

18. Rätt beslut – Investeringsbeslut i offentliga organisationer, UFOS, Svenska Kommunförbundet 1998. 19. Ju förr desto bättre – Programarbete i tidigt skede av byggprocessen. UFOS och Svenska Kommunförbundet 2003.

19 Planering av boende för personer med funktionshinder

Interna diskussioner Ett mindre formellt sätt att organisera samarbetet på, är att ha diskussioner eller avstämningsmöten där de förvaltningar som berörs av planeringen involveras och där diskussionerna dokumenteras.

Modell för kartläggning av behov och utbud Kartläggningar och inventeringar är ett bra sätt för att få en uppfattning om vilka behov och vilket utbud av bostäder som finns liksom analyser av utbud och behov. Enligt lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar ska en bostadsförsörjningsplan upprättas. En förutsättning för att kunna göra bra analyser är att planen är aktuell och väl genomarbetad. 1 A. Kartläggning av behoven av bostäder Genom att göra kartläggningar kan man få en bra information om vilket behov av boende som finns och hur stort behovet är dels bland kommunens nuvarande invånare, dels bland personer som vill flytta till kommunen. Antalet personer som är aktuella i den senare gruppen är dock lågt varför vi fortsättningsvis kommer att fokusera på de personer som redan bor i kommunen. En god planering för de som redan bor i kommunen ger även en större beredskap för att ta hand om personer som flyttar till kommunen. För att få en bild av behovet krävs en kartläggning ur ett individperspektiv. Enligt både sol och lss har kommunerna ett ansvar för att följa upp vilka personer som kan omfattas av stöd och hjälp och hur deras behov ser ut. De individuella behoven kan sedan sammanställas till en totalbild av behovet av bostäder. En sådan sammanställning kan sedan möjliggöra en prognos av de framtida behoven.

Faktorer att beakta vid behovskartläggningen Kartläggningen tar sin utgångspunkt i individens behov. Även om det kan finnas vissa »gruppspecifika« behov bör kartläggningen alltid utgå från varje enskild individs behov. En kartläggning kan ge svar på följande frågeställningar: • Vilka behov har individen? • Vilken typ av bostad önskar individen? • Vilken typ av bostad täcker, enligt kommunen, individens behov?

• När har individen behov av bostaden? • Finns önskemål om lokalisering till exempel vad gäller närhet till anhöriga, arbetsplats, skola, dagcenter, fritidsaktiviteter etc? • Finns lämplig kollektivtrafik till bostäderna (för såväl de boende som för personal)? • Finns behov av service eller dylikt i anslutning till bostaden? Individens delaktighet Om det är möjligt bör den individ/de individer som ska bo i bostaden vara delaktig i planeringen. Vikten av denna delaktighet har framhållits vid de intervjuer som gjorts med brukarorganisationerna. Utgångspunkten i planeringen bör enligt dem vara att bemöta individen utifrån hans eller hennes egna förutsättningar och behov. Det finns olika sätt för individen att kunna vara delaktig i den individuella enskilda planeringen, exempelvis via individuella planer. Andra exempel på hur man kan fånga individernas synpunkter och få en delaktighet till stånd är en kontinuerlig dialog. Hur individen kan vara delaktig i planeringen finns beskrivet i flera skrifter. Några skrifter som kan nämnas är: • Hjälp och stöd på egna villkor av Britt-Marie Toftfelt Axelsson och Christina Manhem Frändesjö, fub Utveckling. • Om bemötande av människor med funktionshinder – Ett nationellt program för att öka kompetensen om bemötande, sisus. Hur kartläggs de individuella behoven? Att kontinuerligt sammanställa information om de insatser som olika personer har, att bedriva uppsökande verksamhet och sammanställa individuella planer är de metoder som de medverkande kommunerna använt sig av för att kartlägga de individuella behov som finns. För att kunna planera för en enskilds boende krävs samtycke från den enskilde. Att utgå från befintlig information som sammanställs är ett vanligt sätt att kartlägga behoven, enligt våra kontakter med kommunerna. Det kan exempelvis handla om att hämta uppgifter från journalanteckningar, från dokument från möten med individer och så vidare.

20 Planering av boende för personer med funktionshinder

Figur 2. Schematisk beskrivning av kartläggningsprocessen

1A Kartläggning av behoven av bostäder

1B Inventering av utbud Frågor

Kartläggning

Uppsökande verksamhet Individuella planer Kontakt med berörda aktörer

Befintlig dokumentation ”På fältet” Förteckningar

Frågor

Sammanställning

Antal personer totalt? Antal personer per boendetyp? När?

Databas eller dylikt

Frågor Vilken typ av bostad? När? Behov av andra insatser?

Typ av bostäder Omsättning Befintliga bostäder Planerade bostäder

Frågor Antal totalt Antal per boendetyp Antal befintliga Antal planerade När

2. Analys av behov och utbud Frågor Antal totalt Antal per boendetyp Antal befintligt Antal planerat Stämmer utbud med behoven? Vad saknas? Är det för mycket av något? Behöver vi bygga nytt? Kan något byggas om? Vad? När?

Sammanställning och prognos av behov och utbud Framtida behov Prognos Scenarier Trender o värderingar

Genom den uppsökande verksamheten har kommunen möjlighet dels att nå ut med information till berörda, dels att kartlägga behovet av bostäder. Den uppsökande verksamheten är särskilt viktig för de personer som behöver stöd, men inte själva har förmåga att söka den. Det kan vara svårt för kommunerna att nå vissa personer med information. Särskilda strategier för att nå dessa grupper kan med fördel byggas upp tillsammans med andra aktörer som till exempel andra myndigheter men också tillsammans med brukarorganisationer med flera. Många gånger är de personer som kommer att vara i behov av ett särskilt boende redan kända inom kommunen eller av andra myndigheter.

Individuella planer enligt LSS Ett annat sätt att inventera vilka behov som finns av bostäder är att sammanställa information från individuella planer enligt lss. Individuella planer kan enligt lss 10 § begäras av den enskilde. Genom den individuella planen kan den enskilde ges inflytande och få en överblick över när olika insatser kan bli aktuella. Den individuella planen utformas efter ett eller flera planeringssamtal där till exempel anhöriga och personliga assistenter men också representanter från andra berörda verksamheter, som sjukgymnast och arbetsterapeut, kan medverka. Den enskilde väljer dock själv vilka som ska närvara vid upprättande av den individuella planen.

21 Planering av boende för personer med funktionshinder

Individuella planer kan upprättas både av kommun och landsting. När information lämnas mellan olika myndigheter måste sekretesslagens bestämmelser iakttas. Det innebär vanligtvis att den enskildes samtycke krävs för att uppgifter i den individuella planen ska kunna lämnas av landstinget till kommunen.20 Sammanställning av behoven Den insamlade informationen från uppsökande verksamhet, individuella planer etc. sammanställs. Av sammanställningen bör framgå: • Hur många personer som totalt är i behov av bostad? • Hur många personer som är aktuella för olika boendetyper? • När insatsen ska tillhandahållas? • Vilka behov av andra insatser finns? • Kommentarer om geografisk lokalisering. • Övriga kommentarer.

Sammanställningen kan systematiseras för att vara mer lättillgänglig i planeringsarbetet. Den kan göras med hjälp av olika it-verktyg. Kanske kan något administrativt system som redan finns i kommunen användas? En enkel excelltabell kan byggas upp enligt förslaget nedan.

erbjuda inom en viss tidsperiod måste det även finnas kunskap om utbudet av bostäder lämpliga för personer med funktionshinder. För att få sådan kunskap kan en utbudsinventering göras. Vad inventeras? Exempel på frågor som man bör kunna få svar på i inventeringen av bostadsutbudet är: • Vad finns i kommunen i form av särskilda boenden och olika typer av sådana? En enhetlig klassificering av olika boendetyper bör göras. • Vad i det ordinära boendet kan användas? Är det tillgängligt ur olika aspekter? • Vad kommer att byggas i det vanliga bostadsbeståndet respektive i det särskilda bostadsbeståndet? • När kommer bostäder att byggas? • Finns det lediga bostäder? • När blir bostäder lediga? • Vilka kostnader är förenade med eventuell nybyggnad eller ombyggnad?

Inventeringen bör även omfatta tillgången till tomtmark och besvara frågor som: • Finns någon mark planlagd för nybyggnad av ordinärt respektive särskilt boende? • Vilken tomtmark finns att tillgå för framtida byggen?

Exempel på tabell med sammanställning av behov Person

Födelse- Typ av funktionsår nedsättning

Boendetyp

När

1983

Gruppboende Egen bostad X Y

2003-08

2 3 4

Utvecklingsstörning, måttlig

Annan service

Övrigt

2004-01 2004 2004

Den information som sammanställs bör vara tillgänglig för alla som arbetar med frågorna och måste därför vara avidentifierad. Andra skäl till att materialet måste vara avidentifierat framgår också av avsnittet »Lagen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten«. 1 B. Inventering av utbud

Tillgången till bostäder inom en kommun framgår av kommunens bostadsförsörjningsplan. För att ha en uppfattning om vilka bostäder kommunen kan

Sammanställning av utbudet För sammanställning av den insamlade informationen kan olika former av databaser vara viktiga hjälpmedel. Ett annat värdefullt sätt är att med hjälp av till exempel gis-teknik använda sig av kartor för att kunna ha en överblick över bostadsbeståndet. Av sammanställningen bör framgå: • hur många bostäder som finns att tillgå inom kommunen för särskilda boenden • vilka och hur många olika bostadstyper som finns • hur många bostäder som kommer att bli lediga inom olika tidsperioder • geografiskt läge • pågående ombyggnader • planerade nybyggnader • planerad eventuell nedläggning • uppskattning av antalet lediga befintliga bostäder.

20. Prop.1992 / 93:159, s.183.

Planering av boende för personer med funktionshinder

2. Analys av behov och utbud

I nästa steg görs en analys av behov och utbud för att få en bild av hur det ser ut i den egna kommunen och få information för beslut om nybyggnation. Ansvaret för sammanställningen ligger vanligtvis på en samordnande funktion eller motsvarande. Sammanställningen bör dels besvara frågor av beskrivande art, dels innehålla en värdering. Exempel på frågor som bör kunna få svar i en analys är: • Behovet totalt inom olika tidshorisonter fördelat på redan tillgodosett och icke tillgodosett behov. • Antal bostäder; befintliga, föreslagna för ombyggnad eller nyplanerade. • Överensstämmelse mellan utbudet och behoven. • Vad saknas? • Finns någon boendeform som är överrepresenterad? Varför? • Behöver vi bygga nytt, och i så fall, vad? • Vilka ombyggnader behövs? • Bostädernas geografiska placering – ligger de där de ska ligga? Finns för många/för få någonstans? Dessutom bör information om framtida behov på en mer övergripande nivå tas med. Det kan exempelvis handla om befolkningsprognoser, resultat från omvärldsanalyser, scenarier, resultat från utvärderingar och uppföljningar och så vidare.

Planering av ett särskilt boende – styrning av processen Som en övergripande del i planeringsarbetet finns mål och intentioner utformade på såväl den nationella nivån, i form av lagar, regler och föreskrifter, som inom den egna kommunen. Lagar, regler och föreskrifter Aktuella lagar är framförallt sol, lss och vid nybyggnad pbl. De har beskrivits i föregående kapitel. Till lagarna finns föreskrifter och allmänna råd. Den politiska nivån Politiska beslut avseende exempelvis inriktningsmål och ekonomi är styrande för hela planerings-

processen inklusive satsningar på nyproduktion. Det är därför nödvändigt att, förutom tjänstemän från berörda förvaltningar, även den politiska nivån involveras i processen. Styrdokument Inom kommunen finns olika former av styrdokument. Det kan till exempel vara visioner, verksamhetsidéer, mål, strategier, policy, handlingsplaner och dylikt. Planeringen av boende för personer med funktionshinder bör överensstämma med dessa styrdokument. Vissa kommuner har speciella styrdokument som gäller för boende för funktionshindrade, medan andra kommuner har mer övergripande styrdokument som ska harmonisera med övrig verksamhet. Till ett styrdokument kan kopplas flera planeringsverktyg, exempelvis specifikationer av olika typer av bostäder och kravlistor på vad som ska ingå i bostäderna. Dessa kan också innehålla principbeskrivningar och principskisser på en funktionell bostad. Styrdokumentet, som bygger på den kompetens och erfarenhet som finns inom kommunen, medverkar till en gemensam målbild för kommunen. Ett väl genomarbetat styrdokument är en av de viktigaste förutsättningarna för ett bra resultat.

Byggprocessen För att täcka behovet av bostäder kan kommunen bygga nytt, hyra av annan kommun, annan fastighetsägare eller anpassa befintligt boende. Om det ordinarie boendet är tillgängligt ur olika aspekter, kan behoven många gånger tillgodoses där. I byggprocessen ingår samhällsbyggnadsprocessen, en »bygglovsdel« och själva genomförandet av bygget. Samhällsbyggnadsprocessen Reglerna för upprättande av detaljplaner redovisas i pbl. Man kan använda antingen ett normalt planförfarande eller ett enkelt planförfarande för detaljplanen. Vid nybyggnad inom kommunerna styrs arbetet av pbl. Ett normalt planförfarande består av faserna i figur 3 på sidan 24. Vid ett enkelt förfarande görs inte någon utställning och istället för samråd kan det räcka med underrättelse till berörda.

23 Planering av boende för personer med funktionshinder

Figur 3. Ett normalt planförfarande Program/ översiktsplan

Samråd

Utställning

Bygglov När detaljplanen vunnit laga kraft söks bygglov. Bygglov krävs för att: • uppföra byggnader • göra tillbyggnader • ta i anspråk eller inreda byggnader helt eller till viss del för väsentligt annat ändamål än det för vilket byggnaden senast har använts eller för vilket bygglov har lämnats, • göra sådana ändringar av byggnader som innebär att det inreds någon ytterligare bostad. Vid granskning av en bygglovsansökan prövas om åtgärden stämmer överens med gällande lagstiftning och detaljplan. Bygglovet innehåller vanligen krav på bygganmälan. I bygglovet prövas en byggnads eller anläggnings placering och utformning, lämplighet med hänsyn till landskapsbild och stadsbild eller om det medför fara eller betydande olägenhet för grannar. Vidare prövas den yttre tillgängligheten till byggnaden. Tillgänglighetskraven inne i byggnaden ska garanteras genom särskilt sakkunnigutlåtande. En kvalitetsansvarig garanterar sedan att kontrollplanen efterlevs och att beslutade sakkunnigutlåtanden inlämnas till byggnadsnämnden. Anskaffningsprocessen Denna leds av en projektledare, vanligen samma person som representerar fastighetsförvaltningen i lokalresursplaneringen, som beskrivits tidigare. En grov indelning av anskaffningsprocessen kan göras enligt följande: 21 1. Upprättande av programhandlingar

I samband med lokalresursplaneringen som beskrivits tidigare sker ett programarbete. Detta arbete som sker i ett tidigt skede av processen syftar till att ta fram de programhandlingar som ligger till grund för alla beslut som tas un21. Rätt beslut – Investeringsbeslut i offentliga organisationer, UFOS, Svenska Kommunförbundet, 1998.

Antagande

Prövning

Laga kraft

der anskaffningsprocessen. Programhandlingarna är sedan byggherrens viktigaste redskap för att formulera sina krav och följa upp dessa genom hela byggskedet. Det är därför viktigt att programmet upprättas av byggherre och verksamhet tillsammans för att verksamhetens behov ska kunna tillgodoses. 2. Upprättande av huvudhandlingar

Handlingarna visar i text och på ritningar vilka tekniska system lösningen har. 3. Ekonomisk bedömning

Investeringskalkyler upprättas utifrån huvudhandlingarna. Kalkylerna omfattar beräkning av investeringsutgift, årliga in- och utbetalningar, besparingar samt restvärde. Ett ingående exempel på investeringskalkyl finns i kapitlet »Ekonomiska överväganden«. 4. Definitivt investeringsbeslut

När huvudhandlingarna upprättats och den ekonomiska bedömningen sammanställts fattas ett definitivt beslut om investeringen ska genomföras eller avbrytas. Dessutom fastställs vilka villkor som ska gälla samt ram för total investeringsutgift. 5. Upphandling och anbudsvärdering

I offentliga organisationer ska upphandlingar göras enligt lagen om offentlig upphandling (lou). Ett förfrågningsunderlag upprättas och detta baseras på de mallar och branschstandarder som finns. När anbuden kommer in utvärderas dessa efter de kriterier som ställts i förfrågningsunderlaget. Exempel på kriterier är pris, kvalitet och funktion. 6. Byggskede a. Detta skede omfattar tiden fram till dess att

byggnaden är provad och kan tas i bruk. Skedet innefattar projektering (vid totalentreprenad sker projektering redan i upphandlingsskedet). b. Byggherren utser kvalitetsansvarig, som i sin tur anlitar lämpliga sakkunniga enligt krav från byggnadsnämnden. Slutbevis upprättas och inlämnas till byggnadsnämnden. I slutet av bygg-

24 Planering av boende för personer med funktionshinder

skedet upprättas relationshandlingar, informationshandlingar samt drift- och skötselinstruktioner. Alltsammans avslutas med slutbesiktning. 7. Inflyttning

Det bör alltid finnas en plan för inflyttning så att verksamheten ska kunna planeras. Planen bör upprättas av verksamhet, fastighetsförvaltare och byggprojektledare i samråd. När det gäller hyresavtal så kan dessa formuleras preliminärt. Efter att byggskedet är avslutat och de slutliga kostnaderna sammanställts bör avtalet justeras till den slutliga hyreskostnaden. Anskaffningsskedet avslutas med att byggnaden tas i bruk och att allt material överlämnas till fastighetsförvaltaren från byggprojektledaren och övriga konsulter.

Ekonomiska överväganden Kostnaderna för lss har ökat och de kostnader som bostäderna är förknippande med ska vanligen läggas till en redan ansträngd kommunal ekonomi. Ekonomiska förutsättningar i form av kommunens budget sätter de ramar inom vilka kommunens olika förvaltningar kan agera. Kostnaderna för olika åtgärder måste kunna bedömas innan en åtgärd vidtas. Det är därför viktigt att ha en totalekonomisk bild med både det långsiktiga och det mer kortsiktiga perspektivet samt att olika kostnadsposter framgår. Ekonomiska analyser bör ske ur följande perspektiv: 22 • Boendeperspektiv • Verksamhetsperspektiv • Fastighetsperspektiv • Samhällsperspektiv. Vid analys ur ett boendeperspektiv ställs frågor om vilka hyror som blir aktuella, om det är möjligt för hyresgästerna att klara av dem och framförallt om hyresgästernas behov av en ändamålsenlig bostad kan tillgodoses. Den ekonomiska analysen ur verksamhetsperspektiv ska till exempel behandla personaldimensionering vilken är beroende av vilket stöd de boende behöver, den fysiska utformningen, lokaliseringen av bo22. Äldreboende – Ett försök till helhetssyn, Svenska Kommunförbudet & FoU-enheten vid Kommunförbundet Halland 2002.

Planering av boende för personer med funktionshinder

endet, vilken typ av personal som behöver anställas och vilka kostnader det medför. Ur fastighetsperspektiv bör analysen svara på vilka kostnader som finns på lång respektive kort sikt, driftkostnader, vilka avskrivningstider som finns för byggnaden, hur byggnaden fungerar, om nya krav kommer att ställas etc. Om en fastighet kan utnyttjas till annat än vad som ursprungligen var avsett är ytterligare en sak som är avgörande för totalekonomin. Flera kommuner som vi talat med poängterar att de största möjligheterna till alternativt utnyttjande finns om bostäderna i så stor utsträckning som möjligt liknar vanliga bostäder. Analysen ur ett samhällsperspektiv ger bland annat svar på frågor om vilka effekter lokaliseringen kan ge på res- och färdtjänstkostnader, liksom möjligheten att samutnyttja personal och lokaler med andra enheter. Utformningen av bostaden ger effekter på kostnader och hyror som i sin tur inverkar på hyressubventioner, bostadsbidrag och förbehållsbelopp. Investering Investeringar i nya lokaler är en strategisk fråga. De lokaler som idag är nya kommer att påverka ekonomin under många år framöver genom drift och underhåll, reinvesteringar och så vidare. Innan ett investeringsbeslut fattas 23 bör kommunen först pröva om lokalbehovet kan lösas med befintliga lokaler. Förutsättningar för bra investeringsbeslut är bland annat: • utgå från koncernnyttan • studera samhällsutvecklingen • upprätta koncerndirektiv • inför lokalresursplanering • handlägg investeringar efter en bestämd modell • dokumentera beslutsunderlagen. Det är även viktigt att tänka på tidpunkten för investeringen. Byggkostnaderna/hyreskostnaderna är beroende av när i tiden investeringen/förhyrningen infaller, om det råder lågkonjunktur eller högkonjunktur etc. I samband med fastighetsinvesteringar brukar man säga att om det kostar 1 miljon kronor att rita 23. Rätt beslut, Investeringsbeslut i offentliga organisationer, ufos 1998.

och projektera en byggnad, kostar det 10 miljoner att bygga den och 100 miljoner att förvalta den under hela livslängden. Kostnaderna över tiden är alltså betydligt intressantare än själva produktionskostnaden (även om produktionskostnaden ofta genererar den största delposten även i ett livslängdsperspektiv). Kostnaden för projekteringen är förhållandevis liten i relation till övriga kostnader – men resultatet av projekteringen kan ha stor inverkan på såväl bygg- som förvaltningskostnaden. Beroende på vilken ägarstruktur 24 som råder sker investeringar med olika syften. Ett privat fastighetsföretag ser ofta fastigheten som en kapitalinvestering. Den som investerar i fastigheter vill naturligtvis ha så god avkastning som möjligt på satsat kapital. Man kan säga att det privata företaget är vinstmaximerare. En kommun är ett offentligt fastighetsföretag och har ett annat syfte med en fastighetsinvestering. Kommunens byggnader är en produktionsresurs som ska stödja kärnverksamheterna med lokaler och utrymme. Detta ska göras på ett effektivt och kvalitetsmässigt bra sätt till lägsta möjliga kostnad. Det offentliga fastighetsföretaget är kostnadsminimerare. Ur koncernperspektiv är det dock viktigt att i första hand fokusera på kommunens totalkostnader. Den som endast styr genom produktionskostnadsberäkning inser sällan konsekvenserna av sina beslut. Det är därför klokt att göra vissa analyser som visar vilka kostnader som finns över tid. En av de vanligaste analyserna är en investeringskalkyl (se kalkylexemplet Cash Flow på nästa sida). Denna kan innehålla: • betalningsflöden över en tioårsperiod • restvärde • utvecklingen av eget kapital. En investeringskalkyl kan visa hur betalningsflöden (kostnader och intäkter) ser ut under de första 10–15 åren när hänsyn har tagits till olika inflationsalternativ, minskning av räntebidrag etc. Den kan också visa underhållskostnaderna utifrån den materialstandard vi väljer, hur eget kapital utvecklas i fastigheten, vad som händer vid olika inflationsalternativ etc.

24. Äldreboende – Ett försök till helhetssyn, Svenska Kommunförbudet & FoU-enheten vid Kommunförbundet Halland, 2002.

En investeringskalkyl kan även innehålla en diskussion om investeringens kapitalvärde. Med hjälp av så kallad nuvärdesberäkning 25 kan man räkna om alla förväntade intäkter och kostnader och det värde som byggnaden har vid slutet på kalkylperioden (restvärde) till en och samma tidpunkt, nämligen tidpunkten då grundinvesteringen görs. Ett positivt kapitalvärde innebär att investeringen är fastighetsekonomiskt lönsam. Det är dock viktigt att poängtera att en investering som har ett negativt värde, och ur strikt fastighetsekonomiskt perspektiv därmed är olönsam, ur andra perspektiv ändå kan vara motiverad att genomföra. Vid val av flera alternativ är det dock intressant att se vilket av dem som har minst negativa kapitalvärde; det vill säga är minst dåligt fastighetsekonomiskt sett. I övrigt hänvisas till befintlig litteratur till exempel Rätt beslut – Investeringsbeslut i offentliga organisationer 26 samt Fastighetsekonomi – Hyresfastigheter 27. Hyra eller äga? Kommunen kan antingen äga eller genom så kallad blockförhyrning hyra bostäder för personer med funktionshinder. I de fall kommunen gör en »blockförhyrning« av ett boende (minst tre lägenheter) utgörs kontraktsförhållandet av ett »lokalhyresavtal«. Dessa avtal regleras ofta med en automatisk uppräkning varje år (index). Uppräkningen är vanligen kopplad till konsumentprisindex (kpi). När kommunen i sin tur hyr ut lägenheter till de boende blir dessa kontraktsförhållanden bostadshyresavtal. Ett avtal om blockförhyrning har oftast en lång avtalstid, 10–15 år. Under denna tid står kommunen för den ekonomiska risken när det gäller uthyrning av lägenheter på samma sätt som när fastigheten ägs av kommunen. En kostnadsanalys för hela kontraktsperioden, alltså en 10–15-års kalkyl med de hyresregleringar som diskuteras, kan därför vara värdefull att ha. Alternativt görs en känslighetsanalys med olika inflationsnivåer om hyran är kopplad till kpi. Om detta i sin tur jämförs med

25. Fastighetsekonomi - hyresfastigheter, Bejrum och Lundström, Catella AB 1996. 26. Rätt beslut, Investeringsbeslut i offentliga organisationer, UFOS 1998. 27. Fastighetsekonomi - hyresfastigheter, Bejrum och Lundström, Catella AB 1996.

Planering av boende för personer med funktionshinder

Cash Flow – Kalkylexempel över in- och utbetalningar för ett grupp- och serviceboende för 12 personer Tusental kronor om inte annat anges År

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Årliga intäkter Hyra Övrigt Summa

345 0 345

353 0 353

362 0 362

370 0 370

379 0 379

388 0 388

398 0 398

407 0 407

417 0 417

427 0 427

437 0 437

Årliga kostnader Drift o underhåll Övriga kostnader Summa

159 0 159

163 0 163

167 0 167

171 0 171

175 0 175

179 0 179

183 0 183

188 0 188

192 0 192

197 0 197

202 0 202

Driftnetto

186

190

195

200

205

209

214

220

225

230

236

Kapitaltjänstkostnader Avskrivningar 314 Ränta 414 Summa 728

314 402 715

314 389 703

314 377 690

314 364 678

314 351 665

314 339 653

314 326 640

314 314 628

314 301 615

314 289 602

Resultat

–542

–525

–508

– 491

– 473

– 456

– 438

– 421

– 403

–385

–367

Tillgångar Taxveringsvärden/ Bokfört värde

10 355

10 041

9 727

9 414

9 100

8 786

8 472

8 158

7 845

7 531

7 217

Nuvärde (Resultat)

–542

–500

– 461

– 424

–389

–357

–327

–299

–273

–248

–225

Nuvärde 2004 (Restvärde) S:a Nuvärde (Resultat) S:a Nuvärde (Resultat+Restvärde) Investeringsvinst (Kapitalvärde) Antaganden Ränta, % Fastighetsskatt Grundinvestering

4 0 10 355

4 431 – 4 045 386 –9 969 Inflation, % Kalkylränta, % Avskrivningstid

Slutsats: Kalkylen visar att investeringen är fastighetsekonomiskt olönsam. 2 5 (räntekrav på eget kapital före skatt) 33 år

Källa: Kostnader för särskilt boende – en undersökning i 8 kommuner, Barbro Fransson, Catrin Rolf, Sotiris Petroulas, Svenska Kommunförbundet 1997.

»egen investering« har politikerna ett bra beslutsunderlag. Vilken form som är lämpligast beror bland annat på den ekonomiska situationen. Generellt kan sägas att ekonomiska bedömningar av fastighetsinvesteringar alltid är behäftade med osäkerhet.28 För att göra en bedömning krävs en analys som tar hänsyn till de osäkerheter som finns. Nedan ges exempel på risker som man bör ta hänsyn till. Marknadsmässig osäkerhet Om det råder stor osäkerhet om framtida behov, torde vid första anblicken, ett hyresförhållande vara att föredra. Är en extern fastighetsägare medveten om denna osäkerhet, får dock oftast hyresgästen (kommunen) betala för osäkerheten med antingen långa kontrakt och/eller hög hyra.

28. Vårdboende – Fördelar och nackdelar med eget ägande respektive att hyra. Diskussionsmaterial Fastighetskontoret Halmstads kommun 2003.

Planering av boende för personer med funktionshinder

Finansiell osäkerhet Förutsättningarna på lånemarknaden är svåra att förutse, såväl för privata fastighetsbolag som för en kommun. Det är alltid fastighetsägaren som står riskerna vid ränteförändringar vid normala hyresförhållanden. Vissa finans- och rentingbolag lägger dock över ränteansvaret på hyresgästen. Ekonomisk osäkerhet I de fall hyresutvecklingen i ett hyresavtal mellan kommunen och ett fastighetsbolag är kopplat till kpi justeras hyran utifrån inflationen. Kommunen kan då sägas stå ansvarig för kostnadsutvecklingen även i ett hyresförhållande. Om man i hyresavtalet mellan kommunen och ett fastighetsbolag delar upp hyran i kallhyra och värmetillägg eller motsvarande, står kommunen ansvarig för höjda värmekostnader.

Att tänka på vid planering kommunernas möjligheter att planera för be-

Bostadens innehåll

hovet av bostäder underlättas ju fler som har kunskap om förutsättningarna för planeringsprocessen och olika verksamheters behov av delaktighet i denna process.

En bostad med särskild service ska vara en fullvärdig bostad. Det finns även riktlinjer för lokalisering, gruppstorlek och innehåll som påverkar utformningen.

Bostadens utformning

Fullvärdig bostad Bostaden är den enskildes privata och permanenta bostad. De generella byggbestämmelser som gäller för bostäder i allmänhet ska också gälla för en bostad med särskild service.30 Enligt Boverkets byggregler 31 ska en fullvärdig bostad innehålla: • rum med inredning och utrustning för personlig hygien • rum eller avskiljbar del av rum för samvaro och sömn och vila • rum eller del av rum för matlagning.

Hur en bostad ska utformas regleras genom lagar och föreskrifter men även av kommunernas mål och olika styrdokument. För att bostaden ska vara tillgänglig för alla måste särskild hänsyn tas till de krav som olika funktionshinder ställer. Det kan därför krävas olika former av åtgärder beroende på funktionshindret: • allergi, överkänslighet • hörselskada, dövhet • rörelsehinder med nedsatt hand- och armfunktion • rörelsehinder med nedsatt benfunktion • synskada • utvecklingsstörning.

Gruppbostäder som övertogs av kommunerna i samband med kommunaliseringen av verksamheten för personer med utvecklingsstörning var inte alltid fullvärdiga. Detta innebär att det finns ett fåtal personer som fortfarande bor i bostäder där de endast disponerar ett rum men delar kök och i de flesta fall även toalett och badrum med andra. Det finns inte någon skyldighet för kommunerna att avveckla bostäder som inte uppfyller dagens standardkrav men om en person önskar en fullvärdig bostad ska han/hon kunna erbjudas en sådan.

Vissa kommuner arbetar med olika former av typbostäder. Det kan till exempel vara en skiss över en lägenhet med vissa mått och viss utformning. Denna kan sedan anpassas utifrån den boendes individuella behov. Härryda kommun29 gör till exempel, för var och en av de olika delarna av bostaden inklusive gemensamma utrymmen och personalutrymmen, en allmänbeskrivning med funktionskrav samt en checklista. Förslag på checklista finns att hämta på: www. lf.svekom.se under Verksamheter, Samhällsbyggnad, teknik & miljö, Offentliga fastigheter.

Lokalisering Av förarbetena 32 till lss framgår att gruppbostäder bör vara förlagda till vanliga bostadsområ-

29. Planering av ett särskilt boende, Lena Magnusson och Bertil Widén, Härryda kommun 1999. 30. Bostad med särskild service för vuxna enligt LSS, Socialstyrelsen 2003.

31. BFS 1993:57 med ändringar BFS 1995:17 och BFS 2000:22. 32. Prop. 1992/93:159 SOSFS 2002:9 och Bostad med särskild service för vuxna enligt LSS, Socialstyrelsen 2003.

Planering av boende för personer med funktionshinder

den. Bostäderna bör utformas och lokaliseras så att de inte får en institutionell prägel. Enligt Socialstyrelsen bör detta också gälla servicebostäderna. Gruppstorlek i en gruppbostad Det finns varken i lagtext eller i förarbeten till lss några bestämda tal angivna för hur många personer som kan bo i en och samma gruppbostad. Socialstyrelsen har som tidigare nämnts rekommenderat att det i regel bör vara tre till fem personer som bor i bostaden. Ytterligare någon boende bör enligt Socialstyrelsen kunna accepteras men bara under förutsättning att samtliga personer som bor i bostaden tillförsäkras goda levnadsvillkor. För vissa personer med omfattande funktionshinder är det enligt Socialstyrelsen särskilt viktigt att antalet kontakter i den närmaste miljön är begränsat. Gruppen bör inte vara större än att den enskilde kan få känna tillhörighet och social gemenskap med gruppen, knyta vänskapsband och kunna förstå de andras reaktioner. En annan anledning till att gruppen inte ska vara för stor är att den personal som svarar för stöd, service och omvårdnad inte ska vara för många. Servicebostad Även lägenheterna i en servicebostad ska vara fullvärdiga. Det ska även finnas tillgång till dygnetrunt-stöd av en fast personalgrupp. Antalet boende i en servicebostad bör enligt Socialstyrelsens allmänna råd vara begränsat så att serviceboendet integreras i bostadsområden och en institutionell boendemiljö undviks. Omvårdnad I insatsen »bostad med särskild service för vuxna«, ingår enligt 9 c § lss omvårdnad 33. I det ligger en skyldighet att stödja och hjälpa funktionshindrade med dagliga personliga behov som de har svårt att klara själva. Det finns inte någon allmänt vedertagen definition av vad omvårdnad enligt lss är. Den ska dock syfta till att underlätta för den enskilde att leva som andra. Några exempel på omvårdnad är: 33. Bostad med särskild service för vuxna enligt LSS, Socialstyrelsen. 2003.

• hjälp med att äta, dricka och förflytta sig • hjälp med personlig hygien och att klä sig • hjälp med att sköta hemmet, tillreda måltider, göra ärenden och inköp • hjälp med att kommunicera, upprätthålla sociala kontakter och bryta isolering • hjälp med att göra tillvaron begriplig, förutsägbar och trygg samt hjälp att planera framåt. Dessutom ska kommunen enligt 18 § hälso- och sjukvårdslagen (hsl) kunna erbjuda en god hälsooch sjukvård åt dem som bor i en bostad med särskild service. Ansvaret avser inte sådana hälso- och sjukvård som meddelas av läkare. Personal i bostad med särskild service för vuxna enligt LSS Personalens34 roll i bostäder med särskild service är mångfacetterad. Vilka kunskaper och färdigheter som de anställda i en bostad med särskild service bör ha är inte preciserade av lagstiftaren. Det sägs att personalen ska ha lämplig utbildning och den erfarenhet som krävs för att utföra arbetsuppgifterna. Huvudmännen får själva organisera verksamheten på ett ändamålsenligt sätt men samtliga former av bostad med särskild service enligt lss ska ha en av huvudmannen särskilt utsedd person som förestår verksamheten. Något krav på att den som förestår verksamheten inte får ha ansvar för fler än en boendeenhet finns inte. Socialstyrelsen har i en föreskrift preciserat de utbildningskrav som ska ställas på en person som förestår en gruppbostad. Denne ska ha lämplig utbildning, vilket enligt Socialstyrelsen är en relevant högskoleutbildning. Samma utbildningskrav bör enligt Socialstyrelsen även ställas på person som förestår övriga bostäder med särskild service för vuxna. Personalen behöver både en generell kunskap och dessutom särskild kunskap för att bemöta varje person efter hans eller hennes specifika behov. Enligt Socialstyrelsen ska personalen ha kunskap om bland annat: • funktionshinder 34. ibid.

29 Planering av boende för personer med funktionshinder

• förhållningssätt och bemötande • innebörden av »omvårdnad« och förmåga att tillgodose den enskildes behov av omvårdnad med respekt för självbestämmande och integritet • kompletterande stödåtgärder • hjälpmedel • medvetenhet om särskilda behov hos funktionshindrade personer med invandrarbakgrund • insikt om behov av samverkan • lagstiftning.

Uppföljning och utvärdering Genom uppföljningar och utvärderingar kan tidigare erfarenheter tas till vara. Det är viktigt att i uppföljningen ta vara på såväl personalens som brukarnas erfarenheter av olika boendeformer. Uppföljningen görs med hänsyn till olika aspekter som själva boendet, vården/stödet, fastigheten samt ur ett samhällsperspektiv. För uppföljningen kan olika datainsamlingsmetoder såsom intervjuer, enkätundersökningar och fokusgrupper användas. Utvärderingen görs i efterhand och får en viktig roll för beslutssituationer och koncentreras ofta på effekter av specifika åtgärder. Några aspekter 35 som belyses i en utvärdering är, som nämnts ovan, boendeaspekter, vårdaspekter, fastighetsaspekter, samhällsaspekter. Frågeställningar om geografiskt läge, ändamålsenlighet, utformning, logistik, flexibilitet, generalitet, areafördelning, tekniska lösningar, inre miljö, utemiljö och nyttjande bör kunna diskuteras i en utvärdering.

Framtidsanalys Framförhållning är ett viktigt inslag i planeringsprocessen. I detta avsnitt beskrivs några sätt att »få kunskap« om framtiden genom omvärldsanalys och scenarioteknik. Även prognoser och demografiska trender kan på ett väsentligt sätt bidra till denna.

dre avlägsna framtider. Scenarioplanering eller användning av scenarier som skräddarsydda verktyg för strategiska samtal kan användas för att till exempel få underlag för beslutsfattande. Scenarier kan användas på olika sätt: • för att skapa en gemensamt formulerad insikt om bredden av möjliga framtider. • för att få en gemensam fokusering för att identifiera framtida utmaningar och utveckling av strategier. Omvärldsanalys Genom att analysera vad som sker i omvärlden kan man få en beredskap för det som komma ska. Trender i omvärlden Trender i omvärlden påverkar såväl bostadsmarknaden i sig som attityder kring synen på boendet och på bostaden. Andra förhållanden i omvärlden som påverkar bostadsmarknaden är konjunktursvängningar som kan göra det lättare eller svårare att få tag i bostäder, dyrare eller mindre dyrt att bygga och så vidare. I en omvärldsanalys kan man försöka se om det finns tecken på nya diagnosgrupper som kan vara i behov av särskilt boenden. Genom att bevaka vad som händer på nationell nivå kan ytterligare kunskap tillföras planeringsprocessen. Teknikutveckling Tekniska hjälpmedel kan vara till mycket stor hjälp för personer med funktionshinder. En lättillgänglig källa för att kunna hålla sig uppdaterad om teknikutvecklingen finns hos Hjälpmedelsinstitutet.

Demografiska trender och prognoser De demografiska förhållandena i och prognoser för kommunen spelar också stor roll i kommunernas bostadsplanering. Det blir därför viktigt att i planeringsarbetet samarbeta med olika förvaltningar inom och utanför den kommunala organisationen som barnavårdscentraler, förskola, särskola etc.

Scenarioteknik Scenario är ett begrepp som används i många olika sammanhang. Scenarier handlar om mer eller min-

35. Äldreboende – Ett försök till helhetssyn, Svenska Kommunförbundet & FoU-enheten vid Kommunförbundet Halland 2002.

Planering av boende för personer med funktionshinder

Reflektioner inför framtiden önskemålen och kraven på framtida bostäder förändras, oavsett om det gäller bostäder för personer med funktionshinder eller personer utan funktionshinder. Det kan gälla generella samhällstrender avseende värderingar och boende liksom teknikutvecklingen. Dessa trender påverkar även brukarnas syn på sitt framtida boende.

Värderingsförskjutningar Värderingar36 påverkar bostadsefterfrågan i ett komplext samspel med inkomster, utbildning, ålder, familjesituation med flera sociodemografiska faktorer. Förändringar av värderingar går långsamt. De grundläggande värderingarna, som förvärvas under uppväxtåren och som influeras av rådande samhällsvillkor, tenderar att bestå resten av livet. Det pågår för närvarande en förskjutning från materialistiska till postmaterialistiska värderingar. Några nyckelbegrepp för postmaterialismen är individualism, självförverkligande och värdemässig mångfald. De postmaterialistiska värderingarna omfattas främst av dagens ungdomar. De som är födda på 1970-talet, och i än högre grad de födda på 1980-talet, har mer utpräglade postmaterialistiska värderingar än tidigare generationer. Vidare är kvinnor mer postmaterialistiskt orienterade än män.

nikens hjälp finna lösningar till exempel genom datorer. Tekniken möjliggör också att någon annan än den boende kan styra vissa funktioner i bostaden. Även vård i hemmet blir allt vanligare tack vare teknikutvecklingen. Exempel på teknisk utrustning som kan vara till hjälp är datorer, system för styrning av funktioner och avläsning, trådlösa uppkopplingar och fjärrkontroller. Det pågår en stor utveckling på området. Ett utvecklingsprojekt är det så kallade SmartLab-projektet, som drivs av Hjälpmedelsinstitutet. SmartLab är en demonstrationslägenhet som tar till vara den nya tekniken. SmartLab kan hjälpa bostadsbyggare vid utformning av bostäder och det är möjligt att besöka demonstrationslägenheten.37 Information om teknik som kan användas för att underlätta tillvaron för personer med olika funktionshinder finns att söka bland annat på Hjälpmedelsinstitutet.

Brukarnas och brukarorganisationernas syn på framtidens boende För att få en bild av framtidens boende har intervjuer genomförts med såväl representanter från brukarorganisationer som med några brukare.

Den tekniska utvecklingen går snabbt framåt, och det för med sig nya möjligheter för många personer med funktionshinder. Med hjälp av tekniska hjälpmedel kan det till exempel bli möjligt att klara sig på egen hand i större utsträckning. Personer som har svårigheter att kommunicera med omgivningen på grund av sin funktionsnedsättning kan med tek-

Brukarorganisationernas syn Flera av de intervjuade inom brukarorganisationerna anser att det idag är för mycket institutionstänkande när det gäller boende för personer med funktionshinder. En representant från rbu, som intervjuades ansåg att boende för personer med funktionshinder tenderar att bli miniinstitutioner. En person från fub anser att »Det handlar mest om en plats i gruppboende.« Ett annat exempel som ges av en företrädare för fub är att det har blivit allt van-

36. Värderingars betydelse för boendet, SABO 2003.

37. www.hi.se .

Teknikutveckling

Planering av boende för personer med funktionshinder

Hur vill Lisa, Tina, Louise och Annika bo? Fyra tjejer med utvecklingsstörning deltog i en gruppintervju där vi pratade om hur de ville bo i framtiden. Alla var i artonårsåldern och bor i dag hemma hos mamma och pappa. En av tjejerna, Annika, bor i en separat del av huset hos sina föräldrar. Hur vill ni bo? Det finns olika åsikter om hur tjejerna vill bo när de flyttar hemifrån. »Jag vill bo i gruppboende«, säger Lisa och Louise. Tina och Annika vill däremot bo ensamma, i en egen lägenhet som inte ligger i ett gruppboende. Det som tjejerna ser som en fördel med att inte bo hos mamma och pappa är att de får bestämma själva. »Jag vill inte att någon ska bestämma hur det ska vara, jag vill bestämma själv«, säger Annika. Önskemålen om hur de vill bo skiljer sig åt. Någon vill bo på landet, medan andra vill bo i det bostadsområde som de bor nu. En av tjejerna säger att hon vill bo nära sina föräldrar. Annika säger att hon vill bo nära kompisar så att hon kan åka och hälsa på dem. Vi fortsatte sedan att prata om bostadens utformning och innehåll. Tina säger att hon vill ha ett kök, ett vardagsrum och ett badrum i sin lägenhet. Lisa säger att det ska finnas personal som kan hjälpa om det behövs.

ligare att kommunerna skapar så kallade »vårdhus«. »Det är hus där man samlar alla kommunens ”bekymmer” i ett hus, men på olika plan, till exempel dementa på första våningen, utvecklingsstörda på ett annat plan och psykiskt sjuka på ett annat« säger hon. De intervjuade är ense om att institutionaliseringen måste motverkas. Önskemålen från dem som är i behov av en bostad blir mer och mer individuella, enligt de intervjuade. De individuella behoven poängteras av en av de intervjuade: »Det är viktigt att motverka begreppet utvecklingsstörning och att det är det som förklarar allt […] det finns ju många individuella behov som inte alls har med utvecklingsstör-

Vad vill ni göra hemma hos er? Vad vill ni kunna göra hemma hos er är nästa fråga som diskuteras. Här varierar svaren förstås efter intressen. – Jag vill titta på film, och städa. Jag har en egen dvd, berättar Tina. – Jag vill kunna göra allt hemma, säger Annika. – Jag vill vila, lyssna på musik, titta på tv, nyheterna, säger Louise. – Fika, promenera vill jag göra och så träffa kompisar, säger Lisa. Bo ensam eller med någon annan? Så går intervjun över till om tjejerna vill bo tillsammans med någon eller om de vill bo ensamma. Det finns det olika åsikter om. »Jag vill bo med min pojkvän«, säger Annika. »Nej, jag vill inte bo med min pojkvän, men han vill bo med mig«, säger Tina. Alla fyra tjejer vill ha husdjur hemma hos sig. Det praktiska i hemmet Diskussionen kommer sedan in på det praktiska i hemmet. När det gäller matlagning säger två av tjejerna att de kan laga mat själva. Det har de lärt sig i skolan. Louise tror däremot att hon nog behöver lite hjälp. Alla tjejer har hjälpt till med att handla mat hemma hos sina föräldrar. Lisa berättar att hon handlar själv. »Jag tittar vad som inte finns och så köper jag det«, berättar hon. Tina handlar gärna mat och älskar att laga mat.

ningen att göra«. Representanterna från brukarorganisationerna understryker vikten av att se individen bakom funktionshindret och att se dessa ungdomar som andra ungdomar. I framtiden tror de intervjuade att det kommer att krävas ett bredare utbud av olika bostadstyper. En av de intervjuade säger: »Man ska kunna bo på landet eller i stan, man ska kunna köpa en lägenhet om man vill och så vidare.« rbu:s representant talar om att det behövs någon form av »ungdomsboende«, till exempel i studentlägenheter. Hon menar att ungdomar med funktionshinder då skulle ha en mer »naturlig« ungdomstid med möjlighet att prova på olika boendeformer.

32 Planering av boende för personer med funktionshinder

Städning är något som alla har varit med om, och de hjälper till med det hemma. »Jag hjälper till och städar och torkar golv och så«, säger Louise. »Jag hjälper till mycket. Jag städar toaletten. Mamma stökar till«, säger Annika. Även tvätt har tjejerna stor erfarenhet av. Två har hjälpt till att sortera tvätt. »Man får inte lägga svart och vitt i samma hög«, säger Tina. »Jag lägger i tvättmaskinen«, berättar Annika. Att komma upp på morgonen kan vara svårt, men även här är det olika mellan individerna som ingår i gruppen. »Jag vaknar när klockan ringer, men jag måste ha klockan på högsta volym« , säger Tina. Annika säger däremot att hon inte vill gå upp på morgonen. Hon berättar att hennes mamma väcker henne och hon tycker att det skulle vara lite jobbigt att komma upp. Vi kom också in på hur det går att komma ihåg saker som man ska göra. Tina berättar att hon skriver upp i almanackor. »Jag har tre almanackor som jag skriver i« säger hon. Louise berättar att hennes mamma påminner henne om när hon ska åka till judon. Hjälp? Det finns saker som de intervjuade tycker att de behöver hjälp med. Någon säger att de skulle klara att duscha med lite hjälp … Att komma ihåg att borsta tänderna är svårt. Louise säger dock att hon brukar borsta tänderna utan att mamma säger till.

Möjligheten att knyta olika former av stöd till boende snarare än att boende och stöd är ett, kommer att bli allt viktigare. De intervjuade från fub talar båda om möjligheterna för unga personer att bo i ordinärt boende med någon form av stöd. De tror att detta kommer att bli allt vanligare i framtiden. En av de intervjuade menar att fokus idag i mångt och mycket ligger på de individer som behöver mycket stöd i vardagen. »Det är lätt att de som har lättare utvecklingsstörning och som skulle kunna klara sig med mindre stöd, faller mellan stolarna«, säger hon. Även rbu har liknande erfarenheter

Louise pratar också om att hon måste ha hjälp att tvätta. »Jag vet inte hur allt ska vara och sorteras.« Men efter ett tag säger hon att hon nog skulle kunna göra det om hon fick lära sig. Hon tycker också att hon behöver hjälp med att betala hyran. Detta är något som en av tjejerna redan nu övar på. Hon använder Internet. Trygghet Vi kommer också in på att tryggheten i bostaden är viktig. Louise säger: »Jag vill inte att någon som kommer till mig är någon som jag inte känner. Jag vill inte bo på nedre botten så att någon kan komma in. Jag vill kunna ha fönstret öppet.« Hon säger också att hon inte vill att någon ska var i hennes hus när hon inte är där. Summering Önskemålen om bostaden varierar alltså. Det beror på att individerna har olika tycke, smak och intressen, men också på att de själva upplever att de har olika stora behov av hjälp. Alla tjejer som ingick i denna intervju har stor erfarenhet av arbete i hemmet. De har till exempel hemma hos mamma och pappa hjälpt till med att handla, städa och sortera tvätt. De har även övat mycket av praktiskt hushållsarbete i skolan. Det personliga, som exempelvis hygien och att passa tider kan vara svårt för vissa, men de ser att de kommer att lära sig det. Alla fyra var entusiastiska till att flytta hemifrån.

och menar att gruppen som enbart har rörelsehinder utan utvecklingsstörning, sällan får stöd i boendefrågan. De intervjuade betonar också att det måste finnas möjlighet för personer med utvecklingsstörning att flytta och att i ett livsperspektiv byta bostad. »Det handlar inte om bostäder för resten av livet«, säger en av de intervjuade. En annan utvecklar resonemangen: »Man måste kunna flytta, till exempel om man vill flytta ihop eller om man bryter upp från ett samboförhållande.«

33 Planering av boende för personer med funktionshinder

Kommunernas syn på framtidens boende I kartläggningen som genomfördes bland de tjugo kommunerna frågade vi kommunerna vilken uppfattning de hade om behovet av insatser i framtiden. En majoritet tror att behovet av såväl särskilda boenden med stödinsatser som stödinsatser i ordinärt boende kommer att öka. De intervjuade kommunrepresentanterna talar alla om att behovsbilden av boende i framtiden förmodligen kommer att vara mer diversifierad än vad den har varit tidigare. De är ense om att kommunerna hittills har varit ensidigt inriktade med gruppbostäder. »Det har gått så fort att fastna i spåret gruppboende«, säger en av de intervjuade. En intervjuad säger: »Det gäller att inte fastna i en sorts boenden, det är ju inte en homogen boendetyp som är det bästa.« Många tror att de nu har tillräckligt med gruppbostäder och att det främst kommer att tillkomma andra boendeformer. För att tillgodose den mer diversifierade behovsbilden kommer det att krävas att kommunerna kan erbjuda flera olika typer av bostäder. Den boendeform som framförallt påtalas av de intervjuade är möjligheterna för personer med funktionshinder att kunna bo på egen hand i vanliga lägenheter. Då är olika former av boendestöd eller personlig assistans betydelsefulla. Idag finns ofta problem med boendestöd i och med att rätt kompetens saknas hos personalen. Inte sällan ligger ansvaret för boendestödet under hemtjänsten, och personer med

funktionshinder behöver en helt annan typ av hjälp än gamla… », menar en av de intervjuade. En kommun påtalar att det kanske inte alltid kommer att vara så att föräldrarna är redo för att deras barn ska bo på egen hand. Detta är något som vi måste lära oss att hantera, menar hon. Det kommer dock antagligen att även fortsättningsvis finnas ett behov av gemensamma lokaler och även gruppbostäder för vissa grupper, tror de intervjuade. Kartläggningen visar också att det finns krav/ önskemål om andra bostäder än de som kan erbjudas idag. Två tredjedelar av de svarande, främst socialchefer, uppger att det finns sådana krav/önskemål. Kommunerna ombads specificera vilka önskemål som finns och varifrån dessa önskemål kommer. Vi kan se att det förekommer många önskemål om boendestöd eller liknade. Behovet av ett större utbud av olika bostadstyper framstår också tydligt. Önskemålen kommer från tre håll; brukare eller brukarorganisationer, anhöriga och personal. Alternativa användningsområden för bostäderna är väsentliga för kommunernas framtida ekonomi. En av de intervjuade menar att kommunen uppnår flexibilitet om man bygger vanliga lägenheter snarare än speciallägenheter. Några kommuner talar också om att man måste ha vissa gemensamma utgångspunkter för utformningen av lägenheterna. Vi får inte bygga så unikt att en bostad inte passar för mer än en individ, säger en av de intervjuade.

34 Planering av boende för personer med funktionshinder

Vad påverkar kommunens förutsättningar? för att kommunerna ska kunna tillgodose behovet av bra boenden för personer med funktionshinder måste flera förutsättningar vara uppfyllda. Vissa av dessa har kommunen möjligheter att förutse genom en bra uppsökande verksamhet, god och långsiktig planering samt ett effektivt och strukturerat samarbete. Däremot är möjligheterna att påverka andra faktorer betydligt svårare hur god bostadsplanering kommunen än har. Några exempel som vållar kommunerna problem i planeringen och tillhandahållandet av bostäder är: • Nya grupper med nya diagnoser: Nya målgrupper med för kommunerna relativt nya diagnoser där kommunerna ännu inte har tillräcklig kunskap om dessa gruppers behov främst personer med neuropsykiatriska och psykiska funktionshinder. • Ekonomi: De ekonomiska förutsättningarna i kommunerna sätter ramar för investeringar. • Flexibilitet: En svårighet för den lilla kommunen är att vara flexibel när det till exempel gäller sammansättning av personer i gruppbostäder. • Balans behov och utbud: Överensstämmelsen mellan den enskilde individens behov och det utbud av bostadsalternativ som finns att tillgå. Individu-

•

• •

ella önskemål och förväntningar kan ibland kollidera med de reella möjligheter som finns att skapa gemensamma boendeenheter för flera olika individer. Begränsande regler: Föreskrifter och allmänna råd som begränsar flexibiliteten till exempel genom att fastställa hur många personer som kan bo i en gruppbostad. Marktillgång: Bristande tillgång till mark har angetts som en svårighet i planeringen. Detta förekommer såväl i storstadsområden som på mindre orter. Grannar: Även attityden hos grannar är ett problem i vissa kommuner. Det kan till exempel innebära överklaganden i samhällsbyggnadsprocessen, som försenar projektet. Begränsande lagstiftning: Begränsningar i lagstiftningen som hindrar kommunerna att sammanställa individdata för planering av verksamheten. Personal: Tillgång till utbildad personal. Ansvarsfrågan: Hur långt sträcker sig kommunernas ansvar att tillmötesgå individuella behov? Till exempel i de situationer då brukaren avvisar ett erbjudande om bostad med hänvisning till att läget inte passar.

35 Planering av boende för personer med funktionshinder

Avslutande tankar kommunen kan ha en bostadsförsörjningsplan som uppfyller alla krav som kan ställas på en sådan. Planeringsprocessen kan genomföras i bästa samarbete med kommunens olika aktörer och med brukarna involverade. Ändå kan det vara svårt att leva upp till lagens olika krav på att brukaren, inom av lagstiftaren angiven tid, ska kunna erhålla en bostad som motsvarar brukarens behov. Det finns förutsättningar och omständigheter som kommunen har små möjligheter att påverka. En bostad med särskild service är en bostad anpassad efter de behov som individen har. Vad är då en bra bostad sedd ur varje enskild individs behov? Bostaden ska tillgodose individernas olika behov av stöd, service och trygghet. Den ska samtidigt möjliggöra ett bra socialt liv med tillgång till vänner och bidra till en grupptillhörighet. Vissa personer behöver också ha tillgång till gemensamhetsutrymmen i direkt anslutning till den egna bostaden eller i bostadens närhet. Boverket och Socialstyrelsen har i sitt regeringsuppdrag från den 3.4.2003 om särskilda boendeformer redovisat att det enligt kommunerna idag finns ökade möjligheter att tillgodose behoven av vård och omsorg i den egna bostaden och att särskilt boende därför främst ska erbjudas dem som har ett mycket stort vårdbehov. Denna utveckling torde överensstämma med utvecklingen även av bostäder med särskild service där man sett en förskjutning i preferenserna mot eget boende. Stöd via personlig assistans eller med olika former av boendestöd kan komma att ersätta en bostad med särskild service för dem som inte har ett uttalat behov av social gemenskap i själva bostaden. Samtidigt konstaterar dessa myndigheter att för personer med vissa typer av funktionshinder, till exempel utvecklingsstörning så skulle en bostad med särskild service vara den bästa lösningen.

Att tillgodose behoven av en bostad med särskild service utifrån varje enskild individs behov ställer stora krav på flexibilitet och kreativitet. Samtidigt begränsas denna flexibilitet av statliga regler och uttalanden om hur många som ska bo i en gruppbostad, vilka personer som ska/bör bo tillsammans, hur en fullvärdig bostad ska se ut, vilken typ av bostad som lämpar sig för personer med utvecklingsstörning etc. Den tydliga avgränsning av vad som är en gruppbostad i allmänna råd etc. från statliga myndigheter kan ha haft en hämmande effekt på flexibiliteten och möjligheterna att anpassa bostaden efter just de enskilda individernas behov och önskemål. Den mångfald av boendeformer som börjar utvecklas i kommuner som till exempel olika former av kollektivbostäder kan vara ett tecken på att kommunerna – statliga regler till trots – försöker anpassa bostäderna mer efter individuella behov än utifrån ett generaliserande regelverk. sol ger i motsats till lss större möjligheter till flexibilitet genom att inte vara så detaljerad i definitionen av vad som är en bostad med särskild service. De skrivningar som finns bland annat i förarbetena till lss kan alltför tydligt ha styrt tänkandet till just gruppbostad. Kanske finns också ett traditionellt tänkande hos politiker, tjänstemän och brukare/anhöriga? Tidigare statsbidrag för utbyggnad av gruppbostäder kan också ha bidragit till en kraftig fokusering på just den boendeformen. En tolkning av vad som framkommit i brukarsynpunkter liksom i de synpunkter som redovisats från kommunföreträdare speglar en utveckling mot en större flexibilitet? En annan fråga att diskutera är hur stor hänsyn som kan tas till enskilda personers behov och önskemål vid byggande av en bostad för att det ska vara samhällsekonomiskt försvarbart? Individuella

36 Planering av boende för personer med funktionshinder

lösningar måste kombineras med generella lösningar som gör det möjligt att utnyttja bostaden även efter att den första hyresgästen flyttat. Hur kan bostaden utformas för att den med smärre förändringar ska kunna nyttjas av andra hyresgäster? I vilken utsträckning kan olika tekniska lösningar ersätta personal utan att brukaren blir isolerad eller inte får sina behov tillgodosedda? Vad styr personaltätheten i gruppbostaden? Är det personalens önskemål om schema, tradition eller brukarens verkliga behov? Vilken kompetens bör gruppbostadens personal besitta för att brukaren ska känna sig ha ett eget socialt liv och samtidigt kunna känna sig trygg i sitt boende? Det har under senare år skett en ökad integrering av bostäder med särskild service i det vanliga bostadsbeståndet och samtidigt har själva bostaden »avinstitutionaliserats«. Verkligheten har dock visat att alla personer inte kommer att kunna bo i ett så kallat normalt boende. Speciallösningar – dels för

ensamboende, dels olika former av samlokalisering – måste finnas. Dessa lösningar behöver inte få karaktär av institution. En viktig förutsättning för utveckling av det framtida boendet är att närsamhället accepterar bostäder för personer med stora och krävande behov. En förutsättning för en integrering i samhället är att vara accepterad som granne. Det krävs många gånger omfattande informationssatsningar från kommunen inför uppförandet av till exempel en gruppbostad. Detta ansvar sträcker sig långt utanför kommunens ansvar. Ansvaret för att förändra attityder gentemot personer med funktionshinder är ett ansvar som åvilar hela samhället. När landets kommuner kritiseras för att inte inom rimlig tid tillhandhålla en bostad med särskild service är det viktigt att även lyfta upp och diskutera de förutsättningar som kommunen som ansvarig för planering och tillhandahållande lever under. Faktorer som kommunerna inte rår över måste lyftas upp och analyseras och diskuteras.

37 Planering av boende för personer med funktionshinder

Litteraturförteckning Avgiftsenkät, november 2002, Socialstyrelsen 2003. Boende för personer med psykiska funktionshinder – En nationell uppföljning och utvärdering, Socialstyrelsen 2003. Boken om detaljplan och områdesbestämmelser – 1996 års revidering Allmänna råd 1996:1 Boverket. Bostad med särskild service för vuxna enligt LSS – Stöd för Rättstillämpning och Handläggning, Socialstyrelsen 2002. Boverkets byggregler bfs 2002:19. Ej verkställda domar och beslut enligt lss och sol 2001, Socialstyrelsen 2003. Fastighetsekonomi – Hyresfastigheter. Håkan Bejrum och Stellan Lundström, Catella 1996. Fastställd lokalresursplan för år 2003–2007, Härryda kommun, Sektorn för administrativt stöd (2002-11-18). Funktionshindrade personer – insatser enligt LSS år 2003, Socialstyrelsen 2004. Funktionshindrade personer år 2003 – Kommunala insatser enligt socialtjänstlagen samt hälsooch sjukvårdslagen, Socialstyrelsen 2004. Föreningen autism Stockholm. Hjälp och stöd på egna villkor, Britt-Marie Toftfelt Axelsson och Christina Manhem Frändesjö, fub Utveckling. Hjälpmedelsinstitutets webbplats: www.hi.se . Hyressättning i särskilt boende, pm 2002:1 Lennart Svensson N FoU 2002. http://www.hjarnkraft.nu/skador.htm . http://www.rtp.space2u.com/hjarnskada.htm . http://www.schizofreniforbundet.org.se/Erfarenhetsgruppen/Psykiskafunktionshinder.htm . Ju förr desto bättre, Om programarbete i tidigt skede av byggprocessen, Utveckling av Fastighetsföretagande i Offentlig Sektor (ufos) 2003.

Kommunernas ekonomiska läge – april 2003, Svenska Kommunförbundet. Kostnader för särskilt boende – en undersökning i 8 kommuner, Barbro Fransson, Catrin Rolf, Sotiris Petroulas, Svenska Kommunförbundet 1997. Om bemötande av människor med funktionshinder – Ett nationellt program för att öka kompetensen om bemötande, Statens institut för särskilt utbildningsstöd (sisus) 2003. Planering av ett särskilt boende, Lena Magnusson och Bertil Widén, Härryda kommun 1999. Prop. 1992/93:159. Rätt beslut – Investeringsbeslut i offentliga organisationer, Utveckling av Fastighetsföretagande i Offentlig Sektor (ufos), Svenska Kommunförbundet 1998. Tillgänglig lokal. Handlingsplan för enkelt åtgärdade hinder och strategi, Utveckling av Fastighetsföretagande i Offentlig Sektor (ufos) 2003. Utvärdering i politik och förvaltning, Evert Vedun. Studentlitteratur 1998. Vägen till ett värdigt boende. Om särskilt boende och boendestöd för psykiskt funktionshindrade, Svenska Kommunförbundet 1999. Välfärd och valfrihet? – Slutrapport från utvärderingen av 1995 års psykiatrireform, Socialstyrelsen 1999. Välfärd, vård och omsorg, Kommittén Välfärdsbokslut, sou 2000:38. Värderingars betydelse för boendet, Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (sabo) 2003. Äldreboende – Ett försök till helhetssyn, Svenska Kommunförbudet & FoUenheten vid kommunförbundet Halland. 2002.

38 Planering av boende för personer med funktionshinder

Förkortningar och definitioner

Allmänna råd

BBR BVL BÄR Föreskrifter

FUB GIS HSL ibid. IFO JB KL KPI KR LASS LOU LRP LSS PBL Prop. PUL RBD RBU RÅ SFS SoL SOSFS

En myndighets generella rekommendationer om tillämpningen av en författning. Allmänna råd rekommenderar hur någon lämpligen kan agera i vissa situationer men det står ändå den som skall tillämpa regeln fritt att välja en annan väg för att nå det önskade resultatet. Boverkets byggregler Byggnadsverkslagen Boverkets ändringsråd Rättsregler som bestämmer enskildas och myndigheters handlande. Föreskrifter är bindande och måste, till skillnad mot allmänna råd, alltid följas. För att en myndighet skall få meddela föreskrifter krävs det alltid att regeringen har gett myndigheten ett särkilt bemyndigande att göra det. Riksförbundet för utvecklingsstörda barn, ungdomar och vuxna Geografiska informationssystem Hälso- och sjukvårdslagen ibidem (latin) = samma som föregående Individ- och familjeomsorg Jordabalken Kommunallagen Konsumentprisindex Kammarrätten Lagen om assistansersättning Lagen om offentlig upphandling Lokalresursplanering Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade Plan- och bygglagen Proposition Personuppgiftslagen Rättsfall från bostadsdomstolen Riksförbundet för rörelsehindrade barn och ungdomar Regeringsrättens årsbok Statens författningssamling Socialtjänstlagen Socialstyrelsens författningssamling

39 Planering av boende för personer med funktionshinder

40 Planering av boende fรถr personer med funktionshinder