14. međunarodni simpozij o kvaliteti „KVALITETOM PROTIV RECESIJE“, Rovinj, Croatia, 21.-22.3.2013.
SIGURNOST HRANE U HRVATSKOJ PARADOKS ILI NEKOMPETENCIJA FOOD SAFETY IN CROATIA – PARADOX OR INCOMPETENCE Slavomir Cune Miljević Supilova 3, Pula, Hrvatska/Croatia E-mail: s.c.miljevic@inet.hr UDK/UDC: 005.6:006.3/.08 JEL klasifikacija/JEL classification: L66, H00 Pregledni članak/Review Primljeno: 17. studenoga, 2012./Received: November 17th, 2012 Prihvaćeno: 23. prosinca, 2012./Accepted: December 23rd, 2012
SAŽETAK Kada je 2007. godine, poslije mnogobrojnih problema i nekompetentnog djelovanja stupio, na snagu hrvatski Zakon o hrani (NN 46/07), činilo se da je za to osjetljivo područje konačno uspostavljen temelj na kojem se može mirno nastaviti s izgradnjom sustava upravljanja sigurnošću hrane. Gotovo istodobno donijeti su i osnovni pravilnici (o službenim kontrolama i higijeni hrane). Već početna stručna analiza ovog akta, pokazala je da zakon nije dorečen i da se mogu očekivati brojni problemi u njegovoj praktičnoj primjeni. Temeljni propust je tome što se ne slijedi osnovni motiv njegova nastanka i već postojeći međunarodni izvori. Umjesto naglaska na temeljnom motivu sigurnosti, kojeg se striktno pridržavaju dva osnovna međunarodna pravna izvora ovoga područja (Codex Alimentarius i ISO 22000), težište je uglavnom ostalo na higijenskom aspektu njegova sadržaja.
Ključne riječi: sigurnost hrane, sustav upravljanja. 1. UVOD Sagledavajući okvir koji donosi Zakon o hrani (NN 46/07), moguće je ustvrditi kako je, slijedeći propisani način ispisivanja sadržaja, ostao samo zakonom, a propustio postati podlogom novog, neophodnog sigurnosnog sustava u lancu proizvodnje i distribucije hrane.
473
Tako je već unaprijed isključen iz prakse veći dio strukture Codex-a, koja se tek kao cjelina može objaviti u svojoj zaštitnoj funkciji. Ista se tvrdnja može izreći i kad je u pitanju lex-artis specijalistička norma ISO 220001, čiji sadržaj, bez obzira na njenu različitost u odnosu na Codex, kao vlastiti pravni izvor, nije napravio takvu pogrešku. Naime, već je sam Codex, kroz svojih deset sekcija i naknadnim Dodatkom, uspostavio sve neophodne strukturno-sadržajne elemente, nakon kojih odista nije bilo potrebno „izmišljati toplu vodu“ za ovo područje. To što ih je iskoristila i spomenuta ISO norma,2 bilo je tek razlogom više za tu tvrdnju. 2. STRUKTURA ZAKONA Nakon što je kroz „ciljeve“ kojima je identificirao načela higijene hrane u prvoj sekciji, Codex Alimentarius uspostavlja strukturu koja se konzistentno razvija kroz sva poglavlja. Tako u: „Sekciji II.“, uređuje opsege, upotrebu i definicije; „Sekcijom III.“, uređuje fazu primarne proizvodnje s pripadajućom higijenom okoliša; da bi u „Sekciji IV.“, postavio zahtjeve pred pogon, njegove projekte i njegova postrojenja. Potom, kroz sekcije, slijedi: −− uvođenje i implementacija kontrolnih funkcija u uspostavljenim procesima, u koje, s posebnim naglaskom uključuje kontrolu rizika za hranu, postavlja ključne aspekte sustava higijenske kontrole, uz postavljanje zahtjeva na ulazni materijal i sirovine, pakiranje, vodu, upravljanje i nadziranje, dokumentaciju i zapise, te uređuje postupke povlačenja nesukladnih proizvoda; −− uređivanje održavanja i zdravstvenih mjere u pogonu, u koja su uključeni postupci i programi održavanja i čišćenja, sustav kontrole štetočina, upravljanje otpadom, te nadziranje učinkovitosti uspostavljenih mjera; −− zadržavajući se još uvijek na razini pogona, uređuje i pitanja osobne higijene, ali i zdravstveno stanje zaposlenih - gledano kroz osobnu čistoću i propisano ponašanje te kroz ozljede i bolesti kao posebno izraženih mogućnosti; −− uređenje područje transporta s općim zahtjevima, njihovu upotrebu i održavanje; ISO 22000 - Food safety management systems - Requirements for any organization in the food chain (Sustav upravljanja sigurnošću hrane - Zahtjevi za svaku organizaciju u prehrambenom lancu). 2 ISO norma – norma koju donosi ISO (International Organization for Quality – Međunarodna organizacija za standardizaciju) organizacija. 1
474
−− pokrivanje informacijskog područja o nekom proizvodu, tako da polazi od identifikacije i praćenja pojedinačne isporuke, preko općih podataka o proizvodu i njegovom sigurnosnom označavanju, da bi završila s osposobljavanja potrošača. Zadnja „Sekcija X.“ - određuje neophodnost osposobljavanja osoba uključenih u postupke s hranom, bilo da se u njima nalaze i direktnim ili indirektnim kontaktima. Stavljajući naglasak na svjesnost i odgovornost kao temeljno značenje u procesu, cjelinu modula dovršava s ponovljenim zahtjevom i tehnikama rukovanja na siguran način. Premda formalno završen sa svojom desetom sekcijom, nastavlja se njegovom nadogradnjom s Dodatkom koji govori o „Sustavu analize opasnosti od kritičnih točaka (HACCP) i smjernica za njihovu primjenu“.3 Tek tada, po prvi put, nabrajajući sedam poznatih načela toga sustava.4 A ona su samo jedan od dijelova Codexa, u Zakonu postavljena kao cjelina stručnog zahtjeva. S druge strane, ispuštajući iz vida kako taj Dodatak u Codex-u služi samo za davanje smjernica za primjenu HACCP sustava, ponovo ukazuje da takvog naglaska u Zakonu nema. Dok u međunarodnoj praksi postoji relativno zaokruženi sustav mjera pod nazivom HACCP, kojemu ni međunarodna norma ISO 22000, prihvaćajući ga u cijelosti, ne amputira dijelove već sama nadograđuje dodatne neophodne lex-artis zahtjeve, na drugoj strani Zakon to s potpunom nelogičnošću i pomalo paradoksalno, ipak čini. Bez obzira što je HACCP neka vrsta „samosvojnog operativnog sustava, što mu omogućuje i operativnu samostalnost, izgubiti iz vida da je postao sastavnim dijelom sveobuhvatne specijalističke međunarodne norme ISO 22000, ozbiljan je propust. Tim prije što uspostavljeni paradoks čini očitijim, dok su HACCP – Hazard Analysis and Critical Control Points – Analiza opasnosti i kritične kontrolne točke. 4 Načela HACCP sustava su: 1) Identificirati sve opasnosti koje moraju biti spriječene, uklonjene ili smanjene na prihvatljivu razinu; 2) Identificirati kritične kontrolne točke na mjestima na kojima je kontrola bitna za sprječavanje ili uklanjanje opasnosti ili za njihovo smanjivanje na prihvatljivu razinu; 3) Utvrditi kritične granice (limite) na kritičnim kontrolnim točkama koje razdvajaju prihvatljivo od neprihvatljivog za sprječavanje, uklanjanje ili smanjivanje utvrđenih opasnosti; 4) Utvrditi i provesti učinkovite postupke sustavnog praćenja kritičnih kontrolnih točaka; 5) Utvrditi korektivne postupke kad sustav praćenja upozori da kritična kontrolna točka nije pod kontrolom; 6) Utvrditi postupke verifikacije radi utvrđivanja efikasnosti provođenja mjera navedenih u točkama 1. do 5., postupke verifikacije moraju se provoditi redovito u objektima, a provode ih nadležni inspektori u objektima; 7) Utvrditi dokumente i evidencije primjerene prirodi i opsegu posla koji će prikazivati učinkovitu primjenu mjera navedenih u točkama 1. do 6. 3
475
neke od tih normi (primjerice ISO 170255) zadobile status bez čijeg se korištenja ništa ne smije dogoditi i na koju se institucije na razini ministarstva, uprava ili inspekcija, pozivaju kao na obvezujući pravni izvor, na drugoj se strani osnovna norma ISO 90016 ili ISO 22000 često proglašava „komercijalnom slobodom“ sudionika, u smislu slobode izbora za ispunjenje zahtjeva normi. 3. RASPRAVA Prevedeno na rječnik svakodnevne prakse; neselektivno se (i dakako, nekompetentno) bira koji će se dio međunarodne normativne piramide uvoditi u praksu i prihvaćati. Tvrdnja da je ovakva praksa nerazumijevanja organske povezanosti pravnog sustava/piramide priča za sebe kojoj poseban komentar nije potreban, a koja, usput i automatski, dovodi do posljedica gubitka stvarnog nadzora i utjecaja nad cjelinom željenog sustava i nije osobit zaključak. Reći, stoga, kako je iz takve prakse do nefunkcionalnih improvizacija tek maleni korak, jednako. Iako je zakonodavac u sadržaj zakona uveo HACCP načela u namjeri da bude nositelj stručno-funkcionalnog dijela jednog značajnog specijalističkog područja, da li iz razloga brzopletosti ili kojih drugih, sam je odustao od početnog zahtjeva ne koristeći u vlastitoj strukturi strukturu temeljnog sustava na kojega se poziva. No, to bi se još donekle i dalo razumjeti i oprostiti, jer svaki zakon, pa i ovaj, može i mora slijediti vlastita nomotehnička pravila. Osnovni motiv vlastitih autora, također. Oprostiti se, međutim, ne može činjenica „nedovoljnosti“ i „nekonsekventnosti“ njegova sadržaja. I što je još lošija varijanta: u tekstu Zakona nigdje se ne može naslutiti da će takvo što biti eventualno kasnije urađeno. 3.1. Europski kontekst Zakona o hrani (NN 46/07) Na žalost, neophodnost tog „conditio sine qua non“ u svakodnevnoj praksi ne iskazuje se samo kroz propuste u formalističkoj primjeni zakonskih odredbi ili kroz njihove vjerne pratitelje različite oblike zloupotrebe i nezakonitih radnji.
ISO 17025 – General requirements for the competence of testing and calibration laboratories – Opći zahtjevi za sposobnost testnih i mjernih laboratorija. 6 ISO 9001 – Quality management system – Requirements (Sustav upravljanja kvalitetom – Zahtjevi). 5
476
Formalistički pristup u kojem je dovoljno doslovce prepisati kasnije uvedene „vodiče“ za određena područja prehrambene djelatnosti koji i sami pate od velikog broja strukovnih nedosljednosti, nije dovoljan. Sukladno jednostavnoj procesnoj inerciji, tek slijede potencijalne negativne posljedice koje će se javiti i javljaju u procesu pridruživanja Hrvatske Europskoj uniji. Ne bi se smjelo zaboraviti kako će unutar predstojećeg sveopćeg gospodarstvenog i inog povezivanja s članicama nove društveno-ekonomske zajednice i dalje stvarni partneri hrvatskim tvrtkama biti njene proizvođačke i trgovinske tvrtke. Njih, činjenica da smo članovi istog društvenog konglomerata, zahvaljujući već uspostavljenim pravilima trgovinskih igara, neće ni najmanje smetati da nam, primjerice, u toliko najavljivanoj „slobodi razmjeni roba“ ne pokušaju, kao i u dosadašnjoj praksi, ubaciti u kontingente meso na čijoj dekleraciji uopće nema datum klanja. Umjesto njega i u izostanku propisane specifikacije (koja je dokument posve drukčije vrste i sadržaja) nastavlja se s praksom sitnih brojeva, slova i datuma pakiranja. Ili da na nam, pak, ponude koju od svojih specijalističkih smicalica usmjerenih k umanjenju njihovih partnerskih obveza i odgovornosti za neophodne sigurnosne elemente u uspostavljenom međusobnom poslovnom odnosu. To tim prije što, da bi paradoks bio veći, jer niti zahtjev za ovakvim specijaliziranim „pancer-osiguračima“ još uvijek nije uključen u zakonske akte koji bi trebali biti osnovom potkom za našu neophodnu sigurnosnu mrežu. Naime, činjenica je da nas u novo uspostavljenim odnosima kao novog, nesigurnog i ne previše jakog partnera, može tek eventualno zaštiti insistiranje na striktnom korištenju „međunarodnog poslovnog jezika.“ Jezik je to kojega jači od nas i te kako poznaju i koriste kad god im to zatreba. Posebno kad žele sakriti stvarne razloge i motive vlastitih akcija. Radi se o jeziku međunarodnih normi i standarda. Da bi se taj jezik koristio nije dovoljno samo poznavati ga već i u potpunosti razumjeti njegovu strukturu i naučiti ga. Prvenstveno uvođenjem u vlastitu svakodnevnu praksu. Dakle, ono, što je već na početku propušteno. Ne bi se, naime, smjelo zaboraviti na činjenicu po kojoj je pravno-normativna kodifikacija, nastajala i nastala kroz tisuće godina, uvijek pokretana osnovnim motivom „zaštite i ravnopravnosti stranaka u postupku“. U suprotnom događat će se praksa da se pravila igre nameću ad-hoc i kako se to oportuno pojedinim partnerima čini. Događat će se da će „jači“ i dalje krojiti sudbinu slabijima. Sve više shvaćajući (i uvodeći u vlastitu praksu) tzv. „načelo organičnosti“, u kojemu cjelina ne može opstati bez funkcionalno i interaktivno međusobno povezanih dijelova, i oni putem novih „međusobnih pravila igre“
477
pokušavaju, koliko je to moguće, održati evidentno narušenu ravnotežu u uspostavljenim odnosima. 3.2. Međunarodni standard za hranu Nudeći zajedničke standarde ponašanja, izvan međunarodno usvojenih normativnih procedura, s jedne strane pokušavaju za sebe zadržati već priskrbljeni status, a s druge, čine korake u cilju vezivanja i zadržavanja tih „malih“ u vlastitim procesnim okvirima. Tipičan primjer takve prakse je i IFS - International Food Standard (Međunarodni standard za hranu).7 Poznat i pod nazivom The International Standard for Auditing Food Suppliers (Međunarodni standard za auditiranje dobavljača hrane), osim u Njemačkoj i Francuskoj, primjenjuje se i u Poljskoj, Austriji, Belgiji, Nizozemskoj, Ujedinjenom Kraljevstvu i Italiji. A cilj mu je proširiti se na cijelu Europu. U Hrvatskoj se pojavio nedavno kao novina. Taj International food standard, kao specifični oblik auditiranja dobavljača, nastao je kao odgovor trgovaca na zakonsko načelo svojih država po kojemu „prodavač odgovara i za skrivene mane stvari“. Bez mogućnosti derogiranja tog načela, okrenuli su se jedino logičnoj praksi stvaranja sustava vlastite samozaštite kroz postavljanje oštrijih i njima interesantnijih ulaznih uvjeta. Uspostavljenim IFS sustavom uvjeta i pitanja, sami su ih provjeravali. S početka uobličeni kao međusobno uspostavljeni ugovorni uvjeti između trgovaca i proizvođača, vrlo su brzo prerasli u neku vrstu pisanog standarda koji se morao podrazumijevati za sve one koji su s njima željeli raditi. Kako je i sama društvena struktura sve više trpjela izmjene u pravcu sve prisutnijeg globalnog tržišta i velikih trgovinskih lanaca, on je ubrzo objavljen kao jedan od osnovnih kontrolnih mehanizama. Iako nikada nije donijet ili usvojen od strane kojeg od službenih oblika unutar društvenog sustava upravljanja, već s osnova ekonomske snage svojih donositelja, ubrzo je postao nekodificiranim načelom koje se podrazumijeva. Razlog njegovog prihvaćanja tim je više postajao obvezatan, jer je vrlo brzo (i lukavo) u vlastiti strukturu uključio dijelove međunarodnih normi kvalitete i sigurnosti hrane, čiju korisnost nije trebalo dokazivati. Kao svojevrsni hibrid između međunarodnih normi i vlastitih interesa svojih donositelja, ubrzo je postao aktom kojega se, bez obzira na neformalnost njegovih izvora, nije moglo dovoditi u pitanje. Moglo ga se, sukladno Godine 2002., s proklamiranom intencijom stvaranja zajedničkog standarda za sigurnost hrane, njemački su maloprodajni prodavatelji hrane iz HDE-a (Hauptverband des Deutschen Einzelhandels) razvili zajednički standard audita nazvan International Food Standard (Međunarodni standard za hranu) ili IFS.
7
478
načelu „uzmi ili ostavi“, samo prihvatiti ili odbiti. Tko nije mogao odgovoriti na postavljene zahtjeve, na ograničenom tržištu nije ni mogao dobiti šansu ulaza i plasmana vlastitih roba. Danas je primjena IFS-a na međunarodnom tržištu hrane priznata i sve više značajnijih trgovaca hranom postavljaju primjenu zahtjeva norme IFS kao jedan od osnovnih kriterija suradnje. Proklamirani cilj njegova auditiranja je utvrditi razinu kvalitete i zdravstvene ispravnosti proizvedenih prehrambenih proizvoda, ali i „ocijeniti“ sposobnost i mogućnost dobavljača prehrambenih proizvoda da odgovore na sve zahtjeve tržišta. Bilo je logično očekivati da će tim smjerom krenuti i trgovački lanci u Republici Hrvatskoj. Kroz provedbu audita proizvođača robnih marki, tražeći ispunjenje zahtjeva norme IFS, s obrazloženjem podizanja kvalitete i sigurnosti proizvoda i proizvodnih procesa, trgovinski lanci sve više imaju šansu postati jedinim meritornim sucem na području kojeg pokrivaju. A da takva uloga pretpostavlja i pojavu upravljačke funkcije tržištem na vlastitu korist, ne bi trebalo sumnjati. 3.3. Struktura Međunarodnog standarda za hranu Strukturiran od četiri osnovna modula, za ovaj standard najmanje se smije tvrditi kako je proizvod nekompetentnih autora. Već prvi pogled na njegov sadržaj stručnim osobama iz područja međunarodnih standarda i kvalitete, daje do znanja kako se u njegovom tkivu nalazi inkorporirano nekoliko već postojećih međunarodnih standarda, poput ISO 9001; ISO 22000; ISO 190118… i dr. Integracija nekih od zahtjeva navedenih normi, ali i dodatni specifični zahtjevi i instituti, dovoljni su da ukažu na njegovu kvalitetu s jedne, a oštrinu postavljenih zahtjeva, s druge strane. U prvom i uvodnom modulu „Audit protokol“ uspostavlja čvrste temelje, na kojima potom gradi stabilno i logički povezano procesno zdanje sebe kao standarda. Povijest međunarodno istaknutih standarda i Interanational Food Standarda, iza kojeg slijedi Uvod s opisom svrhe i sadržaja audit protokola, izvanredne informacije certifikacijskih tvrtki za certifikacijska tijela, povezana s općim zahtjevima za sustav upravljanja kvalitetom i sigurnošću, čine čvrstoću tih temelja. Vrste audita, opseg audita, detaljno razrađen trorazinski proces certifikacije, dodjeljivanje certifikata, raspodjela i čuvanje izvješća audita, dodatne aktivnosti, procedura žalbi i prigovora, vlasništvo i korištenje IFS znaka, revizija standarda, IFS program integriteta, s pripadajućim prilozima, kao operativni podnaslovi, prava su potvrda izrečene tvrdnje o stabilnosti i kompetentnosti. ISO 19011- Guidelines for auditing management systems - Vodič za auditiranje sustava upravljanja.
8
479
Ne treba čuditi da se i drugi modul „Popis zahtjeva audita“ vlastitom strukturom razvija u istom smjeru i istim ciljevima. Kroz odgovornost višeg rukovodstva za korporativnu politiku i korporativna načela, strukturu tvrtke i naglasak na kupca, kroz sustav upravljanja kvalitetom i sigurnošću hrane (u kojemu svoje mjesto nalazi HACCP sustav kao cjelina sa svojim timom i analizom), kroz upravljanje resursima, kroz planiranje i proizvodni proces, kroz mjerenje, analize i poboljšanje, stiže se do zadnjeg poglavlja nazvanog „Obrana hrane i vanjske inspekcije“. Svi zajedno pojavljuju se kao dokaz jasnoće i bezuvjetnosti uspostavljenih zahtijeva, za koje se može ustvrditi, kako su u nekim segmentima pretekli i sadržaj spomenutih međunarodnih standarda. Treći modul „Zahtjevi za akreditacijska tijela, certifikacijska tijela i auditore - IFS akreditacijski i certifikacijski proces.“ Četvrti, završni modul uređuje dokumentacijsko područje pregleda i izviješća audita, nudi model plana aktivnosti i uspostavu minimalnih zahtjeva za IFS certifikat. Na kraju preostaje postaviti nekoliko relativno jednostavnih pitanja: −− o uspostavljenoj praksi, umjesto da sigurnost stranaka u postupku raste, opada; −− o međunarodnim normama koje se ne koriste u svrhu samozaštite; −− o vlastitoj zakonodavnoj praksi koja ne znači ispunjenje zahtjeva norme; −− o relativno niskom stupanju, koliko stvarne sigurnosti sudionika u prehrambenom lancu, toliko i manju izvjesnost u sigurnost njegovih krajnjih korisnika; −− o neposrednoj odgovornosti tzv. „subjekata poslovanja s hranom“ da se informiraju o neophodnosti stručnog uvođenja sustava; −− o istim „subjektima“ koji ne znaju što ih čeka na kraju puta kojim su krenuli; −− ne bi li pravi korak trebao biti usmjeren pridržavanju struktura, redoslijeda, definicija i pojmova iz normi; −− ne bi li takva vrsta usklađivanja u startu razriješila dilemu: „Hoće li ista pravila vrijediti za sve sudionike europske tržišne utakmice?“; −− postoji li potreba, mnogo više negoli do sada javnost informirati o „formalističko-procesnim kočnicama“, zbog kojih naš samozaštitnosigurnosni stroj još uvijek ne funkcionira kako bi trebao?
480
4. ZAKLJUČAK Na kraju se može postaviti pitanje, hoće li doslovno i optimalno uključivanje međunarodnih normi i standarda u vlastito zakonodavstvo smanjiti postojeći rizik da se različitim „autorskim aktima specijalističkih područja“ ne poštuju ili prešutno derogiraju njegove odredbe?“ Pitanje je to za zakonodavni aparat. Međutim, kompetentan sud o tome treba tražiti od stručnjaka kojih Hrvatska ima dovoljno. Oni su izgradili sustave do sadašnje razine kompatibilnosti s međunarodnim standardima. Na pitanje je li to dovoljno, odgovor treba tražiti u stupnju konkurentnosti hrvatskoga gospodarstva. Ozbiljnije istraživanje fenomena konkurentnosti pokazat će da prostora za poboljšanja ima dovoljno, a vremena za čekanje više nema. Hrvatska se dugo bezuspješno bori s recesijom i ne uspijeva zaustaviti pad svih značajnijih ekonomskih pokazatelja. Signal je to da postoji kriza upravljanja na različitim razinama te da se o poboljšanjima raspravlja na deklarativnoj razini, dok problem nastaje u provedbi. Osobito kad se radi o strukturnim reformama sustava upravljanja. Summary: FOOD SAFETY IN CROATIA – PARADOX OR INCOMPETENCE When in 2007 year, after much trouble and incompetence action, Croatian law of Food Safety (NN 46/07) entered in to force it seems that this very sensitive area will have a stable base for further implementation of food safety management system. Mostly simultaneously, basic ordinances entered in to force, too (about official controls and food hygiene). The basic expert analysis of this act showed that the law was not baked and that numerous problems can be expected in its application. The basic problem is that it does not follow the fundamental motive of its formation and existing international fount. Instead focus on security as a core motive, which strictly adhere two basic international legal sources (Codex Alimentarius & ISO 22000), the focus largely remained on hygienic aspect of its content.
Key words: food safety, management system.
481
5. LITERATURA 1. International Food Standard - Međunarodni standard za hranu. 2. ISO 9001 - Quality management system – Requirements (Sustav upravljanja kvalitetom – Zahtjevi). 3. ISO 17025 - General requirements for the competence of testing and calibration laboratories – Opći zahtjevi za sposobnost testnih i mjernih laboratorija. 4. ISO 19011- Guidelines for auditing management systems - Vodič za auditiranje sustava upravljanja. 5. ISO 22000 - Food safety management systems - Requirements for any organization in the food chain (Sustav upravljanja sigurnošću hrane - Zahtjevi za svaku organizaciju u prehrambenom lancu).
482