ORIENTAÇÕES PARA REVISÃO PAAG 2018 1° QUADRIMESTRE
SGE
Secretaria-Geral de Controle Externo
Orientações para revisão do PAAG-2018 – 1° Quadrimestre Secretaria-Geral de Controle Externo – SGE/TCE-RJ
SUMÁRIO I.
INTRODUÇÃO .................................................................................................................... 3
II.
DA REVISÃO DO PAAG-2018 ........................................................................................ 3
III. DA CAPACIDADE OPERACIONAL ............................................................................... 4 IV. OPORTUNIDADE .............................................................................................................. 6 V.
MATERIALIDADE .............................................................................................................. 7
VI. RELEVÂNCIA ..................................................................................................................... 8 VII. ROTAÇÃO DE ÊNFASE ................................................................................................... 9 VIII. RISCO .................................................................................................................................. 9 VIII.1 Riscos dos contratos administrativos: uso do Indicador de Risco IRIS .............. 9 VIII.2 Contribuições do NICE/SGE na elaboração do PAAG-2018 .............................. 11 VIII.2.1 Consolidação e disseminação do conhecimento........................................... 11 VIII.2.2 Risco de Mídia ..................................................................................................... 12 VIII.2.3 Risco de Ouvidoria ............................................................................................. 12 VIII.3 SIGFIS ......................................................................................................................... 13 IX. SELEÇÃO DE AUDITORIAS NA ÁREA DE PESSOAL, RECEITA, POLÍTICAS PÚBLICAS E OUTROS OBJETOS DE CONTROLE ........................................................ 15 X.
LEVANTAMENTO DE INFORMAÇÕES ...................................................................... 18
ANEXO I - CALENDÁRIO DE ATIVIDADES: ..................................................................... 21
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I.
INTRODUÇÃO
A primeira revisão quadrimestral do Plano Anual de Auditorias Governamentais PAAG-2018 tem fundamento no § 1° do artigo 9º da Resolução TCE-RJ n° 302/17. O processo de revisão do PAAG terá como pressupostos, dentre outros: a) Adequar os trabalhos à capacidade operacional de cada Subsecretaria; b) Fomentar o controle concomitante. Na revisão do PAAG-2018, a capacidade operacional de cada Coordenadoria será determinante para a aprovação da proposta apresentada pelas Subsecretarias. Entretanto, este não será o único critério a ser adotado na revisão do plano. Serão considerados, ainda, os critérios de risco, materialidade, rotação de ênfase e relevância adotadas pela Subsecretaria quando da seleção dos objetos de auditoria. Também deverão ser levados em consideração os objetivos gerais e específicos definidos no PAAG-2018 para a atuação do controle externo a cargo do TCE-RJ. Cabe destacar que algumas diretrizes já constam do Manual de Seleção de Objetos de Auditoria disponibilizado na Intranet e que, entretanto, foram reproduzidas neste documento. II.
DA REVISÃO DO PAAG-2018
O processo de revisão do PAAG-2018 inclui: a) A revisão das auditorias planejadas em quantidade e conteúdo, considerando os critérios de materialidade, relevância, risco, oportunidade, rotação de ênfase e capacidade operacional, sendo esta determinante; b) A revisão do Plano de Capacitação para Auditorias. A revisão do PAAG será realizada pelas Subsecretarias e pela CTO (Unidades Setoriais de Controle). Nas Subsecretarias, cada unidade de auditoria (coordenadorias de auditorias) realizará a revisão do plano de auditorias que cabe ao respectivo setor, considerando as orientações e diretrizes constantes neste documento e no Manual de Seleção de Objetos de Auditorias disponível na Intranet. As propostas elaboradas pelas unidades de auditoria serão consolidadas pela respectiva Subsecretaria e esta, por sua vez, avaliará as propostas que lhes foram submetidas, promoverá a sua consolidação e as remeterá, por e-mail, ao Núcleo de Informações Estratégicas – NICE, da Secretaria-Geral de Controle Externo (nice@tce.rj.gov.br), no prazo estabelecido no calendário de atividades constante do Anexo I deste documento. No processo de consolidação das propostas elaboradas pelas unidades de auditoria, as Subsecretarias verificarão a conformidade destas propostas com os objetivos gerais estabelecidos pela SGE e, também, com os objetivos específicos por elas definidos, antes de submetê-las à SGE.
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Orientações para revisão do PAAG-2018 – 1° Quadrimestre Secretaria-Geral de Controle Externo – SGE/TCE-RJ A revisão do PAAG-2018 poderá resultar na inclusão de novas propostas de auditorias governamentais, em substituição às já constantes do plano. Neste caso, a Unidade responsável pela proposta deverá justificar a substituição, ou seja, deverá apresentar os motivos pelos quais considerou que, no que concerne à sua significância, justificase a substituição da atividade de auditoria anteriormente proposta. As Unidades Setoriais de Controle poderão atualizar as metas, objetivos e indicadores de desempenho propostos em seus respectivos planos setoriais, considerando as diretrizes estabelecidas pela SGE constantes do Manual para Seleção de Objetos de Auditoria. O NICE verificará a compatibilidade da proposta consolidada com as orientações e objetivos da SGE e as remeterá ao Secretário-Geral de Controle Externo para aprovação e adoção das medidas pertinentes à alteração formal do PAAG-2018.’ III.
DA CAPACIDADE OPERACIONAL
A análise da capacidade operacional, para fins de revisão do PAAG, decorre da vinculação e compatibilização dos trabalhos a serem realizados com o quantitativo de servidores disponível nas Coordenadorias de Auditoria. Neste diapasão, a indicação da capacidade operacional permitirá mensurar a alocação de pessoas nas diversas atividades afetas à Coordenadoria, privilegiando a transparência, a eficiência e a otimização dos recursos humanos disponíveis no controle externo. Na elaboração de sua proposta, as Subsecretarias e a CTO, neste documento denominadas Unidades de Controle, deverão justificar, com base em critérios objetivos, a alocação de pessoal, nas respectivas coordenadorias, em trabalhos de auditoria e nas demais atividades que lhes competem. Cabe destacar também que, no que diz respeito às auditorias governamentais propostas pelas Unidades Setoriais de Controle, o número de trabalhos a serem realizados e a metodologia adotada para seleção dos respectivos objetos de auditoria deverão ser devidamente justificadas, considerando-se, para este fim, as orientações contidas neste documento, no Manual de Seleção de Objetos de Auditoria e nas demais informações e orientações que os responsáveis pelas subsecretarias e Coordenadorias julgarem pertinentes e necessárias à compreensão da estratégia adotada. Estas justificativas poderão ser acompanhadas de fórmulas, gráficos, tabelas e outros meios que possibilitem a percepção imediata da metodologia adotada na distribuição dos trabalhos de auditoria entre os servidores de cada setor. Assim, a título exemplificativo, sugere-se que a justificativa da capacidade operacional seja composta, no mínimo, da indicação: a) Do número de servidores de cada Coordenadoria; b) Do número de auditorias realizadas por cada Coordenadoria; c) Da estratégia adotada para alocação dos servidores em cada atividade de fiscalização; d) Do estoque processual de cada setor, detalhando sua natureza e fase; NICE/SGE/TCE-RJ
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Orientações para revisão do PAAG-2018 – 1° Quadrimestre Secretaria-Geral de Controle Externo – SGE/TCE-RJ e) Da indicação dos homens/hora de trabalho; Neste diapasão poderá ser adotado, como metodologia, o cálculo do número de homens hora por atividade de fiscalização. Vale destacar que outra metodologia para justificar a capacidade operacional poderá ser desenvolvida pelas coordenadorias. Dessa forma, o número de homens/hora (HH) poderá ser calculado da seguinte forma: HH = (Número de servidores na equipe de auditoria x número de dias úteis de trabalho x 8). Exemplo 1: considere uma auditoria com os seguintes dados gerenciais: Planejamento 5 dias úteis
Execução 15 dias úteis
Relatório 5 dias úteis
Equipe 3 servidores
HH (5+15+5)x3x8 = 600
Fonte: elaborado pelo Nice/SGE
Neste exemplo, o HH decorre da soma dos dias úteis necessários em cada fase da auditoria, multiplicado por oito e, também, multiplicado pelo número de servidores que compõem a equipe. O multiplicador oito refere-se à carga horária diária de trabalhos dos servidores. Além disso, a Subsecretaria deverá indicar, ainda, o HH total disponível em cada Coordenadoria e apresentar o HH alocado em cada atividade, conforme o exemplo a seguir: Exemplo 2:
Coordena doria 1º Coordena doria de Auditoria
Atividade
Coordenação e assessoramento
Atividades administrativas
Nome dos servidores
Número de Servidore s (A)
Fulano da Silva Beltrano Carvalho Ciclano Santos
3
Martano Silva Veltano Souza
2
....
4
....
15
Supervisão
Auditoria governamental
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Dias úteis de trabalho (deduzidos os períodos de férias e licenças) – (B) 1 servidor = 223 1 servidor = 238 1 servidor = 208 Total = 669 1 servidor = 174 1 servidor = 208 Total = 382 1 servidor = 174 1 servidor = 208 2 servidores = 386 total = 768 Servidor 1 = 223 Servidor 2 = 174 Servir 3 = 212 ... ... Servidor 15 = 208 Total = 3168
HH alocado (Bx8)
5352
3056
6144
25344
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Análise processual Outras atividades (especificar)
....
1
....
2
Total Fonte: elaborado pelo NICE/SGE
223
1784
Servidor 1 = 193 Servidor 2 = 238 Total = 431
3448
26
45.128
NR HH SERVIDORES ALOCADO
ATIVIDADE Coordenadoria e Assessoramento Administrativo Supervisão Auditoria Governamental Análise Processual Outras Atividades TOTAL
% HH
3
5352
12%
2 4 15 1 2 27
3056 6144 25344 1784 3448 45128
7% 14% 56% 4% 8% 100%
Fonte: elaborado pelo NICE/SGE
ATIVIDADES DA COORDENADORIA 8% 4%
12%
7% 13%
56%
Coordenadoria e Assessoramento Administrativo Supervisão Auditoria Governamental
Fonte: elaborado pelo NICE/SGE
Caso utilize a metodologia proposta, no cálculo dos dias úteis de trabalho dos servidores, a Unidade de Controle deverá deduzir os períodos de férias, licenças e outros afastamentos ao trabalho. IV.
OPORTUNIDADE
Na análise da oportunidade, quando da seleção de objetos de auditoria, deve-se julgar o momento adequado para realização da atividade de fiscalização. Diversos fatores NICE/SGE/TCE-RJ
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Orientações para revisão do PAAG-2018 – 1° Quadrimestre Secretaria-Geral de Controle Externo – SGE/TCE-RJ poderão influenciar na análise da oportunidade tais como a divulgação de uma notícia pela mídia sobre matéria de competência do TCE-RJ e que envolva um de seus jurisdicionados. Nas justificativas à revisão do PAAG-2018, a Unidade de Controle, por meio de suas Coordenadorias, deverá apresentar os motivos para inclusão de objetos de auditoria com base na análise da oportunidade. V.
MATERIALIDADE
A materialidade está relacionada aos valores dos contratos realizados pela unidade jurisdicionada e deve ser considerada pela Subsecretaria quando da seleção de objetos de fiscalização. É importante destacar que este fator, por si só, pode ser definitivo para a inclusão de um contrato ou objeto de auditoria no PAAG-2018, mormente em contratos ou objetos de alto valor material. Relevante destacar que a adoção da materialidade como critério para seleção de objetos de auditoria não exclui a utilização de outros critérios, tais como a rotação de ênfase, técnica compreendida no Manual de Seleção de Objetos de Auditoria, independentemente do valor do objeto. Neste diapasão, para definição da materialidade, sugere-se que a unidade de auditoria realize uma análise dos valores dos contratos envolvidos por estratificação ou outra técnica. Exemplificando, pode ser estabelecida a estratificação a partir da definição de faixas de valores conforme equação a seguir: Exemplo 3: A = valor máximo – valor mínimo 5* * número de faixas do estrato A = amplitude do estrato Valor máximo = maior valor dos contratos firmados pela UJ Valor mínimo = menor valor dos contratos firmados pela UJ Assim, se o município ABC apresenta contratos em que o menor valor é de R$20.000 e o maior valor é de R$100.000, a amplitude do estrato será (100.000- 20.000)/5 =16.000. Assim, os valores das faixas para fins de aferição de materialidade serão: FAIXA Faixa 1 Faixa 2 Faixa 3 Faixa 4 Faixa 5
VALOR DA FAIXA 20.000 – 36.000 36.000 – 52.000 52.000 – 68.000 68.000 – 84.000 84.000 – 100.000
PESO X K P T Y
Fonte: elaborado pelo Nice/SGE
Ao criarem-se faixas para a materialidade, pode-se também não atribuir valores lineares a cada faixa, como realizado no exemplo anterior. NICE/SGE/TCE-RJ
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Orientações para revisão do PAAG-2018 – 1° Quadrimestre Secretaria-Geral de Controle Externo – SGE/TCE-RJ Os pesos de cada faixa do estrato deverão ser estabelecidos e atribuídos pelas Coordenadorias. Sugere-se que os valores dos pesos sejam crescentes. Assim, as menores faixas receberão os menores pesos. Dessa forma, os contratos cujos valores estiverem nas maiores faixas receberão maior peso quanto à materialidade. Obs.: outras técnicas para aferição da materialidade dos contratos poderão ser desenvolvidas pelas Unidades de Controle e devidamente justificadas em seus planos setoriais. No que se refere à seleção de contratos administrativos como objetos de fiscalização, a aferição da materialidade pode ainda ser definida, considerando-se, isolada ou conjuntamente, os seguintes critérios: 1. A relação entre o valor dos contratos e o valor dos respectivos programas de governo; 2. O impacto financeiro dos contratos/atos/programas e outros objetos de auditoria no orçamento do município; 3. O orçamento do órgão (Secretaria, Fundo etc.) fiscalizado; 4. Valores totais dos contratos firmados pelo município; 5. Valores totais dos contratos firmados pelo órgão fiscalizado;
VI.
RELEVÂNCIA
A relevância é a importância que o contrato, projeto, programa, sistema de informação, processo, política pública ou ação possui na gestão governamental ou, ainda, a importância desempenhada por esses objetos na administração pública. Ao analisar uma política pública, programa, processo de trabalho ou projeto, a unidade setorial poderá considerar seu impacto social e os resultados diretos e indiretos advindos de sua execução. A relevância é aspecto de avaliação que se depreende da experiência dos auditores, possuindo, portanto, subjetividade inerente, considerando-se principalmente a importância social de políticas, ações e programas, legislação aplicável, impacto na governança e gestão, eficácia administrativa, ênfase atual dada pela mídia e outros atores relevantes em temáticas de interesse da sociedade, e por outros aspectos significativos da administração pública relacionados ao objeto de auditoria selecionado. Com efeito, para reduzir a subjetividade na seleção de objetos de fiscalização com fundamento na relevância poderão ser utilizados os indicadores socioeconômicos disponíveis nos bancos de dados e sistemas de informações do TCE-RJ, tais como o IEGM, os estudos socioeconômicos realizados por este Tribunal 1 ou, ainda, os indicadores e informações socioeconômicas disponibilizadas por órgãos externos (IBGE, IPEA etc.). A relevância pode ser utilizada isolada ou concomitantemente com os demais critérios de seleção de objetos de auditoria. Portanto, um contrato ou objeto de auditoria de alta 1
disponíveis em http://intranet.tce.rj.gov.br/web/guest/estudos-socioeconomicos1
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Orientações para revisão do PAAG-2018 – 1° Quadrimestre Secretaria-Geral de Controle Externo – SGE/TCE-RJ relevância social pode ser selecionado para o PAAG-2018 sem que apresente altíssima materialidade e IRIS elevado, por exemplo. VII.
ROTAÇÃO DE ÊNFASE
A rotação de ênfase será adotada na escolha de jurisdicionados que não tenham sido submetidos à auditoria governamental nos últimos exercícios, por não ser razoável que entes jurisdicionados permaneçam por um grande lapso temporal sem serem submetidos a auditoria governamental por este TCE-RJ. Para tanto, as unidades setoriais manterão registro e elaborarão relatórios, para fins de controle, das unidades jurisdicionadas que foram fiscalizadas pelo TCE-RJ e aquelas que não o foram nos últimos exercícios. A escolha de objeto de auditoria a ser fiscalizado por meio da técnica de rotação de ênfase deve levar em consideração critérios objetivos, devendo, nesse caso, a unidade setorial estabelecer critérios objetivos de pontuação a serem utilizados na justificativa da seleção. Um dos critérios a serem adotados deve ainda considerar as unidades jurisdicionadas que não terão as contas de gestão julgadas no exercício de 2018 conforme Deliberações TCE–RJ n° 277 e n° 278/17 e Portarias SGE n° 10 e n° 11/17. Este critério poderá ser utilizado isoladamente ou combinado com outro critério de seleção de objetos de auditoria.
VIII.
RISCO
VIII.1 Riscos dos contratos administrativos: uso do Indicador de Risco IRIS O IRIS é um indicador de risco desenvolvido pela CTO, sendo aplicável à seleção de “contratos administrativos”, apresentado atualmente 10 (dez) fatores de riscos compostos por 12 (doze) tipologias de controle. As tipologias são as diferentes categorias de análises de riscos adotadas, denotando indícios de irregularidades, impropriedades ou simplesmente um risco maior de que o referido contrato venha a apresentar problemas em sua execução. Cada categoria envolve a utilização dos dados informados pelos jurisdicionados no SIGFIS relativos aos atos e contratos por ele firmados. Esses dados são cruzados com outros constantes de bases de dados internas e/ou externas e disponíveis ao TCE-RJ, resultando em informações que permitem estimar os riscos associados àqueles atos e contratos em cada uma das tipologias. As tipologias constantes do IRIS são:
DESCRIÇÃO NICE/SGE/TCE-RJ
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Orientações para revisão do PAAG-2018 – 1° Quadrimestre Secretaria-Geral de Controle Externo – SGE/TCE-RJ Empresa com indicio de prática de rodízio em licitações Empresa com diversas atividades comerciais O objeto é um serviço O objeto é um bem Empresas que são contratadas com base no Art. 24 Inciso XIII da Lei 8.666/1990, com vários objetos distintos Aquisição de bens e serviços sem licitação pelo Art. 24 Inciso III da Lei 8.666/1990 A contratada é uma MEI É uma Pessoa Física A contratada possui gestores que foram condenados na justiça criminal por crimes contra a Administração Pública A contratada foi doadora de campanha em valor superior à media dos valores de doação do ente federativo contratante Servidores públicos do órgão contratante em situação de conflito de interesses com a empresa contratada Fonte: elaborado pelo NICE/SGE
Cada fator integrante do IRIS é formado por uma ou mais tipologias. Esses fatores componentes do indicador recebem uma pontuação. Esta pontuação está compreendida entre 0 (zero) e 0,5236. Quanto mais próximo de 0,5236, maior o risco que o contrato oferece naquele fator de controle específico. O IRIS é calculado a partir do somatório da pontuação obtida em cada um dos fatores e tipologias. Materialmente, o Iris resultará em uma planilha (planilha IRIS) que conterá, no mínimo: a) b) c) d) e) f)
A unidade gestora; O município ou órgão estadual; A empresa contratada; O valor do contrato; O valor total do indicador IRIS para o contrato; e O valor do IRIS em cada fator integrante do indicador e, por sua vez, em cada tipologia.
É perfeitamente possível que o IRIS apresente riscos de um mesmo contrato em diversos fatores. Assim, um mesmo contrato de uma unidade gestora pode apresentar pontuações em 2 ou mais fatores distintos, conforme tabela exemplificativa a seguir:
Contrato
Município
00000001
Exemplo
Fator: possível empresa fantasma 0,43
Fator: possível licitação fraudada 0,087
Fator: possível fracionamento de despesa 0,071
Fonte: elaborado pelo NICE/SGE
A partir da planilha decorrente de análise de risco IRIS, é possível verificar se uma mesma unidade gestora apresenta mais de um contrato administrativo com o indicador positivo. Em outras palavras, a partir da planilha Iris é possível avaliar o risco dos contratos, no mínimo, por: NICE/SGE/TCE-RJ
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Orientações para revisão do PAAG-2018 – 1° Quadrimestre Secretaria-Geral de Controle Externo – SGE/TCE-RJ a) Unidade gestora; b) Município; c) Empresa. A existência na planilha IRIS de fatores e tipologias que compõem o indicador permitirá às unidades setoriais realizar diversas análises e selecionar os objetos de auditoria que comporão o PAAG-2018, ou ainda definir outras estratégias de fiscalização dos respectivos contratos administrativos com base em cada fator ou tipologia isoladamente. A Subsecretaria poderá desenvolver outras técnicas para aferição de riscos desde que não reproduzam as tipologias já existentes no IRIS, evitando-se, assim, o retrabalho. Para a primeira revisão do PAAG-2018 será realizada análise de riscos de contratos, por meio do IRIS, considerando as informações do SIGFIS 2016-2017 já com as críticas e melhorias implementadas, reduzindo-se as possibilidades de falsos positivos. Cabe destacar que o IRIS está em constante processo de aperfeiçoamento e que esforços estão sendo empreendidos para melhorar os dados e informações sobre contratos firmados pelos jurisdicionados de forma a tornar a análise de riscos mais eficaz. VIII.2 Contribuições do NICE/SGE na elaboração do PAAG-2018 VIII.2.1 Consolidação e disseminação do conhecimento Para otimizar a utilização do IRIS e demais métodos e técnicas indicadas neste documento para seleção de objetos de auditoria, o NICE/SGE realizará a capacitação dos servidores das unidades setoriais por meio de reuniões de trabalho com o objetivo de explicar o processo de seleção de objetos de auditoria a partir das informações fornecidas e dirimir eventuais dúvidas. A capacitação terá, dentre outras finalidades, a de apresentar o IRIS e as diversas possibilidades de análises da “planilha IRIS”, buscando garantir o melhor uso possível da ferramenta na seleção de objetos de auditoria governamental. Após apresentação do IRIS e da estrutura de dados de sua planilha, as unidades setoriais poderão iniciar as análises específicas de risco de contratos administrativos que, combinados com os demais critérios de oportunidade, materialidade e relevância, resultará ou não na inclusão do objeto do respectivo contrato no PAAG-2018. A seleção dos objetos de fiscalização será sempre acompanhada de justificativa. Não obstante, a partir da planilha Iris será possível identificar os jurisdicionados e os municípios que apresentam maiores riscos. Por exemplo: será possível identificar que órgãos jurisdicionados apresentam maior número de contratos em risco e quais são os municípios com maior número de órgãos ou de contratos que apresentaram Iris positivo. Além do risco relacionado aos contratos materializado no indicador IRIS, outros tipos de informações complementares que denotam risco também serão fornecidas pelo NICE às unidades setoriais de auditoria, sendo tais informações descritas a seguir.
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Orientações para revisão do PAAG-2018 – 1° Quadrimestre Secretaria-Geral de Controle Externo – SGE/TCE-RJ VIII.2.2 Risco de Mídia O NICE/SGE fornecerá às unidades setoriais de auditoria planilha contendo informações acerca dos jurisdicionados que tiveram notícias de interesse da atividade de controle externo apontadas em algum meio de comunicação ou mídia nos últimos anos. Assim, caso sejam identificadas denúncias em canais de comunicação social (redes sociais) ou mídia que envolvam a unidade jurisdicionada, este fato também deverá ser ponderado pela unidade de auditoria quando da seleção de objetos de fiscalização. Nesse caso, o peso a ser atribuído a esse critério de avaliação ficará sob a discricionariedade do responsável pela unidade de auditoria, devendo ser devidamente justificado em documento anexo ao seu plano setorial. Notícias na mídia sobre as unidades jurisdicionadas que porventura não tenham sido fornecidas pelo NICE/SGE, mas que possam ter chegado ao conhecimento das unidades setoriais, poderão ser consideradas para seleção de objetos de fiscalização, desde que justificadamente por escrito. Esse critério de seleção poderá ser utilizado isolada ou concomitantemente com os demais critérios. VIII.2.3 Risco de Ouvidoria As denúncias recebidas pela o-uvidoria do TCE podem ser classificadas como informação, elogio, sugestão ou reclamação. Os pedidos de informações, elogios e sugestões estão relacionados às duvidas, opiniões ou pedidos de esclarecimentos formulados pelo demandante e, portanto, sem valor crítico para a atividade de fiscalização. Por sua vez, as reclamações podem estar relacionadas a prática de irregularidades no âmbito das administrações públicas jurisdicionadas. A Ouvidoria do TCE-RJ tem enviado à SGE, mensalmente, o relatório com as informações de ouvidoria seguindo a classificação definida anteriormente. O NICE/SGE realizará o tratamento das informações enviadas, estabelecendo um valor de criticidade somente para as informações relativas às reclamações. Conforme a natureza da informação, o valor de criticidade irá variar de 1 a 3 conforme tabela a seguir: Natureza da informação Possível prática de atos de Improbidade, crimes contra a administração pública, fraude em licitações e contratos ou quaisquer dessas naturezas. Possível ilegalidades ou impropriedades em licitações e contratos. Possível impropriedade ou problema formal com menor impacto.
Criticidade Alta
Valor de criticidade 3,0
Média
2,0
Baixa
1,0
Fonte: elaborado pelo NICE/SGE.
Dessa forma, considerando que hipoteticamente o relatório da ouvidoria do Tribunal tenha apresentado para o município ABC uma reclamação referente a uma possível irregularidade na contratação de pessoal e, portanto, sem nenhuma relação direta com NICE/SGE/TCE-RJ
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Orientações para revisão do PAAG-2018 – 1° Quadrimestre Secretaria-Geral de Controle Externo – SGE/TCE-RJ os contratos firmados pelo jurisdicionado, a reclamação será considerada de criticidade baixa. Por outro lado, essa mesma informação poderá ser considerada de criticidade moderada, média ou alta em nova avaliação realizada por setores da Subsecretaria de Controle de Pessoal (SUP), para fins de seleção de objetos de auditoria na área de pessoal. No entanto, se o relatório da ouvidoria tenha apresentado reclamações com criticidades distintas para a mesma UJ, a pontuação desse critério de análise de risco será resultante da média aritmética do valor das respectivas criticidades. Para exemplificar, considere que o relatório de auditoria tenha apresentado quatro reclamações em que foram associadas as seguintes criticidades:
Natureza Reclamação 1 Reclamação 2 Reclamação 3 Reclamação 4
Município ABC Criticidade Valor da Criticidade Alta 4,0 Baixa 1,0 Media 3,0 Baixa 1,0 Média (4+1+3+1)/4 = 2,25
Fonte: elaborado pelo NICE/SGE.
Ademais, deve-se considerar principalmente, para fins de seleção, o quantitativo de reclamações de criticidade alta para uma mesma unidade jurisdicionada em determinado período. Este critério pode ser utilizado de forma isolada ou concomitante com os demais critérios que denotam risco, preferencialmente combinando-os visando à seleção mais eficaz. VIII.3 SIGFIS A seleção dos objetos de auditoria poderá ser realizada diretamente por meio de dados e relatórios contidos no SIGFIS – Sistema Integrado de Gestão Fiscal -, uma vez que é o sistema oficial de recepção de dados dos jurisdicionados, regulamentado pela Deliberação TCE-RJ nº 28, de 24.08.2017. Composto por diversas bases de informações, o SIGFIS consiste, em linhas gerais, em sistema informatizado de uso obrigatório de todos os jurisdicionados para o encaminhamento de informações eletrônicas padronizadas referentes à execução orçamentária, financeira e patrimonial, bem como aquelas que dizem respeito aos atos referentes a licitações, contratos, convênios, desapropriações, dispensas, inexigibilidades e demais afastamentos. O sistema é abrangente e encontra-se particionado em módulos, sendo o módulo “Informes Mensais” de obrigatoriedade de envio mensal, contendo diversos submódulos, tais como: contratos, movimentos contábeis, financeiros, atos de pessoal etc. Integra também o SIGFIS o módulo Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, no qual devem ser gerados e enviados ao TCE-RJ todos os Demonstrativos Fiscais.
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Orientações para revisão do PAAG-2018 – 1° Quadrimestre Secretaria-Geral de Controle Externo – SGE/TCE-RJ Desse modo, quanto às receitas e despesas, o sistema possui duas entradas de dados, muito embora a fonte de informação seja a mesma (divergindo-se somente na forma de apresentação). O módulo “Informes Mensais” apresenta os dados de forma pormenorizada (por empenho, liquidação, receita analítica, etc.). Por sua vez, o módulo LRF apresenta os dados de forma sintética e consolidada, materializada por meio dos Demonstrativos Fiscais (RREO, RGF e DCRGF). No intuito de familiarizar o auditor com o sistema e propiciar a extração de dados de forma ágil e clara, está disponível um aplicativo de consulta denominado “Consulta Captura”, no qual poderá ocorrer a navegação pelo sistema como se jurisdicionado fosse, tendo amplo acesso de consulta a toda a base de preparação dos dados da unidade jurisdicionada (em tempo real). Nesse módulo específico, também existe a possibilidade de emissão de diversos relatórios, disponíveis em formato PDF e Excel, que poderão dar subsídio à escolha de objetos de auditoria, sobretudo nas fases de planejamento e levantamento de informações. Paralelamente, a partir do envio dos dados do SIGFIS pelo jurisdicionado, toda a informação estará disponível de forma organizada em tabelas dinâmicas dispostas no “Portal B.I.”, acessível a partir da Intranet. Há de ser destacado que a seleção de objetos deve compreender todas as bases de dados disponíveis, haja vista que a busca por despesas somente na base de contratos possui limitações, tanto pela possível falta de alimentação dos dados no sistema quanto pela faculdade prevista na Lei nº 8.666/93 para que, em alguns casos específicos, sejam os termos contratuais substituídos por outros instrumentos, tais como Nota de Empenho, Ordem de Serviço, etc. Não obstante isso, prática comum nos municípios vem sendo a utilização de Registro de Preços, onde são emitidos somente os empenhos quando da necessidade de aquisição, dispensando-se a celebração do termo contratual. Insta consignar que, conforme disposições constantes no art. 62 da Lei 8.666/93, a formalização deve ocorrer obrigatoriamente por meio de termo de contrato nos casos de concorrência e de tomada de preços, bem como nas dispensas e inexigibilidades cujos preços estejam compreendidos nos limites destas duas modalidades de licitação, porém facultativa nos demais casos em que a administração puder substituílo por outros instrumentos hábeis, tais como carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorização de compra ou ordem de execução de serviço. Ainda, segundo prevê o §4º do art. 62: “É dispensável o "termo de contrato" e facultada a substituição prevista acima, a critério da Administração e independentemente de seu valor, nos casos de compra com entrega imediata e integral dos bens adquiridos, dos quais não resultem obrigações futuras, inclusive assistência técnica.” Isto posto, é prudente que a base de dados de empenhos seja também utilizada, em complementação à base de contratos, para a identificação e seleção de despesas relevantes a serem auditadas, sobre as quais não houve a celebração do termo contratual. NICE/SGE/TCE-RJ
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Orientações para revisão do PAAG-2018 – 1° Quadrimestre Secretaria-Geral de Controle Externo – SGE/TCE-RJ Estão disponíveis no módulo de consulta “Captura” e no Portal B.I. os dados acerca dos editais encaminhados ao TCE-RJ por força da Deliberação nº 280, de 24.08.17. Nos termos da citada norma, os dados dos editais de contratações públicas devem ser encaminhados ao TCE-RJ no prazo Nesse sentido, as auditorias poderão considerar, para efeitos de levantamento e acompanhamento, os dados pertinentes a despesas públicas ainda em sua fase preparatória. IX.
SELEÇÃO DE AUDITORIAS NA ÁREA DE PESSOAL, RECEITA, POLÍTICAS PÚBLICAS E OUTROS OBJETOS DE CONTROLE
No PAAG-2018, serão incluídas atividades de fiscalização que tenham como objetos de controle outros pontos que não envolvam diretamente a execução de atos ou contratos administrativos. Neste sentido, caberá às unidades setoriais de auditoria a construção de metodologias de seleção de objetos de auditoria baseadas no histórico de controle, indicadores, dentre outros, combinados com a materialidade, relevância, oportunidade da atuação e com os outros critérios de seleção de objetos de auditoria constantes deste documento, podendo contar com o auxílio do NICE/SGE para o desenvolvimento destas metodologias. Em todos os casos, a seleção dos objetos de fiscalização deverá ser acompanhada das justificativas técnicas que fundamentaram a escolha e a inclusão dos objetos de auditoria no PAAG-2018. Além disso, a unidade setorial deve buscar incluir trabalhos que contribuam para o alcance de objetivos definidos para o controle externo no próprio nível setorial ou para toda a atividade de controle pela SGE. X.
RISCOS DE DISTORÇÕES NA ÁREA DE PESSOAL: USO DO IRIS SUP NO PAAG 2018
No exercício de 2017, a Coordenadoria de Auditoria de Pessoal Municipal realizou auditoria governamental na modalidade levantamento nas 91 prefeituras municipais sobre diversos temas da área de pessoal, cujo relatório foi autuado sob o número TCE-RJ nº 224.898-0/17. Naquela ocasião, também se vislumbrou a possibilidade de se obter uma radiografia de diversos aspectos relacionados a pessoal e à estrutura de funcionamento de determinadas áreas sensíveis da administração pública. O questionário contou com 92 questões, divididas nos seguintes temas: Perfil; Legislação; Gestão; Cadastro; Transparência; Controle Interno; Folha de pagamentos; Aposentadoria; Terceirização; e Autônomos. Para elaborar o indicador próprio, com fulcro no art. 5º, parágrafo único, Resolução TCE-RJ nº 302/2017, três desses indicadores foram selecionados, conforme se segue: X.1. Perfil do Jurisdicionado:
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Orientações para revisão do PAAG-2018 – 1° Quadrimestre Secretaria-Geral de Controle Externo – SGE/TCE-RJ a) Valor total da folha de pagamentos – quanto maior o valor da folha de pagamentos, maior o risco de distorções relevantes devido à elevada quantidade de procedimentos para realizar alterações nos pagamentos e pela própria materialidade intrínseca do componente. Para uma ideia melhor de valor típico, utilizou-se a distribuição de probabilidade que se entendeu mais adequada de mediana e quartis, para se evitar as distorções por valores extremamente altos ou baixos constantes da população, as quais poderiam distorcer a média aritmética simples. b) Percentual de servidores efetivos em relação ao número de habitantes – quanto maior esse índice, maior a quantidade de mão de obra necessária para ofertar determinada quantidade de serviços públicos por habitante municipal. A intenção foi pontuar as discrepâncias acima da média dos municípios. Por exemplo, nesse caso em particular pontuou-se com uma unidade aqueles que se encontravam acima do valor da média aritmética populacional somada a meio desvio padrão, até o valor da soma da média e um desvio padrão; com dois pontos quem se encontrava entre a soma da média e um desvio padrão, e a média e 1,5 desvio padrão; e três pontos quem se encontrava com índices acima da soma da média mais 1,5 desvio padrão; índices que estavam abaixo da soma da média com meio desvio padrão não pontuaram para o indicador de risco. c) Percentual de servidores comissionados extraquadro em relação ao total de servidores – um dos principais pontos de controle da Subsecretaria de Pessoal, a nomeação excessiva de servidores em cargos comissionados em detrimento a servidores efetivos aprovados em concurso público de provas ou provas e títulos, mereceu destaque na pontuação do indicador de risco desenvolvido neste trabalho. A mesma metodologia do item anterior foi realizada, pontuando as discrepâncias acima da média, contudo, na última faixa, para valores acima da soma da média com 1,5 desvio padrão, pontuaram-se quatro pontos, ao invés de três do item anterior, por entender-se uma probabilidade de achado de auditoria mais danosa ao serviço público. d) Percentual de servidores contratados por prazo de determinando (CPD) em relação à mão de obra finalística do município – geralmente a contratação de servidores temporários ocorre para substituir mão de obra finalística municipal, contemplada em Plano de Cargos, Carreira e Salário (PCCS). Portanto, esse índice, em sua relação, desconsiderou os cargos em comissão no seu denominador, sendo o quociente entre os servidores CPD e a soma entre esses e os efetivos (inclusive com cargo). A pontuação foi feita de forma idêntica àquela feita para os indicadores de comissionados extraquadros, pontuando-se com quatro pontos a última faixa de dispersão considerada. X.2. Legislação: a) Existência de PCCS – a sua não existência formal, além de ser motivo de desvalorização da carreira do próprio servidor público, acaba por ser raiz de diversas irregularidades por não concentrar em um único documento aspectos relevantes como vencimento, níveis salariais, critérios para promoção, dentre outros. A ausência de PCCS faz com o que município regule as remunerações e ascensões salariais
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Orientações para revisão do PAAG-2018 – 1° Quadrimestre Secretaria-Geral de Controle Externo – SGE/TCE-RJ mediante diversas leis esparsas, quando não por meio de normas infralegais, tornando-se relevante para qualquer índice que mapeie o risco de auditoria. b) Existência de norma que defina as atribuições dos cargos efetivos – a definição legal das atribuições dos cargos efetivos é indispensável para a criação dos próprios cargos, sendo relevante para o fator de risco de auditoria municipal uma vez que sua ausência está diretamente ligada a desvios de funções e uso da máquina pública para fins particulares. c) Existência de norma que defina as atribuições dos cargos em comissão – a definição legal das atribuições dos cargos comissionados, analogamente, é indispensável para a criação dos próprios cargos, sendo fator de extrema relevância uma vez que os altos índices de comissionados extraquadro nas Prefeituras está intrinsecamente relacionado à ausência de atribuições deste mesmo cargo definidas em lei. X.3. Controle: a) Existência de controle da despesa com pessoal do órgão mediante análise prévia do processamento da folha de pagamentos – a natureza de despesa com pessoal é o maior gasto público em qualquer jurisdicionado, tanto que a Lei de Responsabilidade Fiscal preocupou-se em definir seus limites em todos os entes da Administração Pública. A inexistência de controle prévio nas alterações processadas na folha de pagamentos consubstancia risco de controle, na medida em que possíveis distorções podem não ser prevenidas, detectadas e corrigidas tempestivamente. b) Realização rotineira de auditorias na folha de pagamento da Prefeitura – A ausência de controle subsequente e corretivo em despesa pública de tamanha relevância e materialidade também eleva o risco de distorções relevantes. Concomitantemente com os fatores anteriores, estabeleceu-se pontuação para os “indícios relevantes”, que são registros de banco de dados que havia na Coordenadoria, desde 2015, fruto das diversas denúncias, representações, manifestações cadastradas na ouvidoria e mídias de que se tomou ciência, no âmbito das administrações diretas jurisdicionadas. A atribuição de valores a cada registro foi realizada em reunião em que se aproveitou a percepção de risco dos especialistas no assunto, com base na extensão das evidências apresentadas, na gravidade das irregularidades reportadas e na experiência e ceticismo profissional dos auditores, acerca dos indícios anotados. Ao fim do trabalho, foi possível classificar as 91 Prefeituras Municipais segundo o índice de risco de auditoria da SUP (IRIS-SUP)2, fator determinante para as escolhas estratégicas na seleção de objetos de auditoria de pessoal para o PAAG 2018.
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A Planilha completa contendo todo o trabalho realizado encontra-se no caminho F:CPM>0CPM>Auditorias>PAAG2018>Subsídio PAAG 2018>Planilha de dados PAAG 2018.xlsx, na aba “PAAG 2018”.
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LEVANTAMENTO DE INFORMAÇÕES
No processo de elaboração do PAAG-2018 foi incluída, em cada Coordenadoria de Auditoria, uma auditoria na modalidade levantamento que todos os jurisdicionados com a finalidade de obter informações sobre os jurisdicionados e subsidiar as ações de controle externo. Assim, uma vez aberto o levantamento as Coordenadorias deverão: a) Proceder à abertura do respectivo processo no Sistema de Informações Processuais (INFOBASE); b) Designar os servidores que ficarão responsáveis pela solicitação de informações ao jurisdicionados. Sugere-se que sejam designados os Supervisores e/ou lideres de equipe em número não superior a quatro servidores; c) Definir se o levantamento será anual ou quadrimestral. Neste último caso, a cada quadrimestre deverá ser elaborado o relatório de levantamento, sugerindo-se o seu arquivamento juntamente com os documentos anexos. No intuito de gerenciar o acompanhamento dos atos e contratos analisados e fiscalizados, foi elaborado um aplicativo computacional denominado “Sistema de Acompanhamento de Atos e Contratos da SGE – SisAtos”. O aplicativo permite a edição do estado de cada ato e contrato analisado/fiscalizado pelas coordenadorias de auditoria, além disso, possibilita a consulta por todos órgãos envolvidos na tramitação processual e/ou fiscalização do TCE-RJ, quais sejam, SGE, Ministério Público de Contas e Gabinetes dos Conselheiros e ConselheirosSubstitutos, gerando um intercâmbio das informações e ações de fiscalização. O SisAtos proporcionará um gerenciamento global por parte de todos os envolvidos diretamente no processo de fiscalização, pois todos os trabalhos concluídos, em andamento ou previstos poderão ser visualizados evitando trabalhos em duplicidades ou trabalhos que possuam objetos semelhantes, sendo realizados de forma concorrente em unidades de fiscalização distintas. Além disso, o uso será concatenado em um banco de dados com informações dos resultados das análises dos atos e contratos fiscalizados por toda a SGE. Não obstante isso, o SisAtos indicará um possível intercâmbio de informações acerca de dados e documentos sobre atos compreendidos em levantamentos ou auditorias pretéritas, realizados por coordenadorias diversas. Outrossim, o sistema permitirá o conhecimento histórico sobre eventuais análises que envolveram o ato/contrato. Quanto ao registro das informações no SisAtos, quando da análise dos atos e contratos, estes devem ser devidamente identificados no sistema e editados os seus respectivos “estado”, conforme tabela a seguir:
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ESTADO Sem status Previsto no PAAG
Excluído do PAAG
Em levantamento
Levantamento concluído
Auditoria em curso
Auditoria concluída
DESCRIÇÃO Condição inicial do ato sem qualquer ação de fiscalização. Caso o ato em análise seja objeto de fiscalização constante do planejamento anual de auditorias. Nesse caso a Coordenadoria deve indicar OBRIGATORIAMENTE no sistema que o ato consta do PAAG mudando seu estado para “Previsto no PAAG”. Caso a auditoria seja excluída, após a aprovação do processo formal de exclusão via memorando à SGE, a Coordenadoria deverá alterar o estado do ato para “Excluído do PAAG”. Caso o ato esteja em processo de análise e/ou avaliação na Coordenadoria ainda em sede de levantamento de informações, o estado do ato deve ser alterado para “Em levantamento”. Da análise do ato ao se verificar que não existem riscos que justifiquem um procedimento específico, a Coordenadoria deve mudar o estado do ato no sistema para “Levantamento concluído”. Caso sejam identificados riscos relevantes que justifiquem a abertura de procedimento de auditoria, o estado do respectivo ato no sistema deve ser alterado para “Auditoria específica”. Após a conclusão e elaboração do relatório, a Coordenadoria deve mudar o estado do ato no sistema para “Auditoria concluída”.
Fonte: elaborado pelo NICE/SGE
A operacionalização do processo de edição de estado ficará sob responsabilidade dos coordenadores de cada unidade de fiscalização, podendo o mesmo designar servidor(es) para desempenhar tal atividade. A consulta de atos e contratos no SisAtos será franqueada a todos os servidores da SGE, MPE e Corpo Deliberativo. Para o uso do SisAtos, será disponibilizado manual do aplicativo no seguinte endereço: F:\SGE_AUDITORIAS\Núcleo de Sistemas\SisAtos. Os atos e contratos que constem do PAAG-2018 como objetos de fiscalização deverão ser indicados com o estado “Previsto no PAAG” no SisAtos. Este procedimento tem por finalidade informar se o contrato/ato é ou não objeto de atividade de fiscalização pelo TCE-RJ, tornando o processo de comunicação entre a SGE e as demais instâncias de controle mais eficiente.
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Orientações para revisão do PAAG-2018 – 1° Quadrimestre Secretaria-Geral de Controle Externo – SGE/TCE-RJ No decorrer dos trabalhos de cada Coordenadoria, se em sede de levantamento a análise de qualquer ato, ainda não previsto no PAAG, concluir que será necessária a realização de uma auditoria específica, a Coordenadoria deverá requerer sua inclusão no PAAG seguindo os mesmos procedimentos exigidos para sua alteração (memorando indicando o jurisdicionado, o objetivo da auditoria, o período de execução de cada fase e o número de servidores que integrarão a equipe). Tão logo seja iniciada a fase de planejamento dessa auditoria, deverá ser aberto o respectivo processo no Infobase. Conforme exposto anteriormente, o PAAG conterá um levantamento de informações para cada Coordenadoria, no qual se poderá solicitar quaisquer informações acerca de despesas e receitas do jurisdicionado para fins de análise e subsídios de auditoria. Nesse caso, o Coordenador deverá indicar um ou mais servidores responsável(eis) pela solicitação de informações e documentos. Ainda na fase de levantamento, para uma análise mais acurada, é possível a realização de vistorias in loco de forma a buscar informações não disponíveis nos sistemas de informação ou na internet, caso estas informações sejam consideradas fundamentais para conclusão das análises. Neste caso, a vistoria in loco se justificará pela relevância das informações requeridas ou dos riscos envolvidos na matéria objeto de análise. Havendo a solicitação de qualquer documento relacionado a ato/contrato para fins de análise em sede do levantamento de informações, deverá ocorrer a respectiva marcação do status “Em levantamento”, no SisAtos, para cada ato envolvido, informando-se, ainda, o número do respectivo processo de levantamento. Decorrida a análise das informações requeridas, havendo indícios suficientes que justifiquem a abertura de processo de auditoria, o respectivo ato/contrato deverá ter seu status alterado para “Auditoria em curso”, indicando, nesse momento, o número do processo TCE-RJ, anteriormente aberto no sistema SCAP. A inclusão do número do processo é pré-requisito para que ocorra a mudança de status, uma vez que o sistema fará a vinculação automática deste ao sistema de acompanhamento processual para fins de consulta. Por outro lado, se a análise do ato concluir que não existem riscos que demandem o aprofundamento das investigações via auditoria específica, o servidor responsável deverá mudar seu estado no SisAtos para “levantamento concluído” e considerá-lo nas informações gerenciais que comporão o relatório de levantamento, segundo orientações da coordenadoria. De igual modo, para efeitos de controle e conhecimento, todos os atos compreendidos em auditorias especiais ou extraordinárias deverão receber a marcação no status, bem como deverão ter a indicação dos respectivos processos de auditoria para efeitos de vinculação e de consulta processual.
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ANEXO I - CALENDÁRIO DE ATIVIDADES:
Elaboração das propostas de revisão do PAAG (Coordenadorias de Auditoria) Consolidação e aprovação das propostas elaboradas pelas Coordenadorias (Subsecretarias) Envio da proposta consolidada pela Subsecretaria à SGE Aprovação pela SGE das propostas elaboradas pelas Subsecretarias Submissão das propostas de revisão à aprovação da Presidência do TCERJ
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Até 10/04/18
Até dia 16/04/18
Até 20/04/18 Até 27/04/18 Até 30/04/18
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