Громадська організація “Експертно-аналітична група “Акцент”
Експрес-аналіз проекту обласного бюджету Тернопільської області на 2016 рік
Тернопіль – 2015
АКЦ Е НТ ЕКСПЕРТНО-АНАЛІТИЧНА ГРУПА
2 1. ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА
1.1. Інформація щодо проекту обласного бюджету на 2016 рік оприлюднена у зведеному вигляді. Вона не містить жодних розрахунків та аналітичних даних, що, практично, унеможливлює детальний аналіз пропонованого проекту обласного бюджету не лише в частині його доходів видатків, але і доходів. Зокрема у публічному доступі відсутні основні макроекономічні показники області на основі яких проводився розрахунок дохідної частини проекту обласного бюджету. Це особливо стосується прогнозованого рівня доходів фізичних осіб, адже згідно із Пояснювальною запискою до проекту обласного бюджету на 2016 рік податок на них складе 73 відсотки від загальних доходів обласного бюджету. 1.2. Формування проекту обласного бюджету на 2016 рік проходило не публічно, у закритому форматі. Від участі в обговоренні проекту обласного бюджету практично були усунуті платники податків, представники громадськості. Заплановані на 31 грудня 2015 року громадські слухання, що анонсували сайти облдержадміністрації та обласної ради, за день були відмінені без будь-якого пояснення. 1.3. До затвердженого 24 грудня 2015 року розпорядженням голови облдержадміністрації проекту обласного бюджету 28 грудня 2015 року були внесені зміни. Однак, на сайті обласної ради за адресою http://te-rada.org/document/ Проект рішення №-18 проект обласного бюджету розміщений у первісній редакції без урахування внесених змін. 1.4. Проект обласного бюджету формувався відірвано від проекту Програми соціально-економічного та культурного розвитку на 2016 рік (надалі – Програми). Можливою причиною могла бути відсутність проекту Програми (стан розробки проекту Програми можна побачити за посиланням на сайті облдержадміністрації наведений нами у Додатку А). Значною мірою через те, що не підготовлено Програму, відсутні також програми діяльності структурних підрозділів облдержадміністрації. Таким чином, надання бюджетних призначень відбувається без узгодження з формуванням Програми, в якій визначаються пріоритети розвитку області. 1.5. Не зважаючи на те, що Бюджетним кодексом України дозволено застосування програмноцільового методу планування і виконання бюджету (обов'язковим його застосування стане з 2017 року) проект обласного бюджету складено на основі традиційного постатейного методу. Це не орієнтує головних розпорядників коштів на досягнення суспільно значущого результату, який депутати можуть визначати в програмних документах. 2. ДОХОДИ 3.1. У проекті обласного бюджету закладене зростання доходів у частині оподаткування доходів фізичних осіб на 15,3 відсотка від очікуваних надходжень у 2015 році. При цьому розрахунки, які б обґрунтовували таке зростання цих доходів в доступних матеріалах проекту обласного бюджету відсутні. Більше того, складно оцінювати результати заходів щодо детінізації заробітної плати, які плануються українським урядом. 3.2. Проектом бюджету передбачено зменшення порівняно з минулим роком надходжень податку на прибуток підприємств на 4,8% до 40 000 тис. гривень, у зв’язку зі скороченням кількості платників. Негативна тенденція зменшення кількості платників податку на прибуток відбувається в умовах реформування спрощеної системи оподаткування, що передбачає, зокрема, жорсткіші обмеження щодо умов її використання. В проекті бюджету не враховано ризик відміни авансових платежів з податку на прибуток, яка була передбачена проектом змін до Податкового кодексу України.
3
АКЦ Е НТ ЕКСПЕРТНО-АНАЛІТИЧНА ГРУПА
Зменшення кількості платників податку на прибуток є яскравим свідченням інвестиційного клімату в області та низької результативності заходів органів влади щодо його поліпшення. 3.3. Продовжується тенденція зменшення власних доходів обласного бюджету. Відсутність розробленої Програми соціально-економічного та культурного розвитку на 2016 рік не дає змоги впевнитися в наявності органів місцевої влади бачення щодо поліпшення інвестиційного клімату, детінізації місцевої економіки та розширення власних доходів обласного бюджету в майбутньому. 3.4. Обласна рада є власником біля 70-ти підприємств спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області. Абсолютну більшість серед них складають підприємства (комунальні аптеки, друкарні, підприємства "Профілактична дезинфекція" тощо) які за визначенням не забезпечують функції задоволення спільних потреб територіальних громад області, а орієнтовані, в кращому випадку, на обслуговування жителів районів за місцем їх розташування. Фінансовогосподарську діяльність цих підприємств ніхто не планує і не контролює, вони не виконують якихось особливих соціальних функцій. Невідомі набувачі дивідендів від діяльності зазначених підприємств. Враховуючи викладене вважаємо за доцільне передбачити максимальну приватизацію обласних комунальних підприємств та врахування доходів від цієї приватизації у обласному бюджеті. 3. ВИДАТКИ 3.1. Проект обласного бюджету на 2016 рік, як і на попередні роки, передбачає утримання наявної мережі бюджетних установ і системи надання державних послуг. Головним завданням при формуванні бюджету традиційно було задоволення запитів розпорядників бюджетних коштів в частині видатків на заробітну плату та комунальні послуги від досягнутого у попередній період рівня. При цьому зовсім не розглядалися питання забезпечення задоволення потреб громади в послугах, які мали б надаватися за рахунок сплачених її членами податків. 3.2. Відсутність програми соціально-економічного і культурного розвитку на 2016 рік на час представлення проекту обласного бюджету не дає підстав стверджувати про проведення реформування галузей, що фінансуються і з обласного бюджету в плановому бюджетному році. Відірваність процесу затвердження бюджету та затвердження Програми не дає змоги реалізувати наявний потенціал участі депутатів обласної ради в реформуванні бюджетного сектору. 3.3. У зв'язку із покладенням обов'язків фінансування закладів професійно-технічної освіти на місцеві бюджети передбачені варіантом проекту обласного бюджету від 24 грудня 2015 року видатки на зазначені цілі за рахунок загального фонду бюджету були зменшені на 143 477 тис. грн. В результаті в кінцевому варіанті проекту обласного бюджету видатки на утримання закладів профтехосвіти передбачені у розмірі 47 236 тис. грн, що в чотири рази менше від 190 713 тис. грн. передбачених проектом обласного бюджету від 24 грудня 2015 року. При цьому механічно зменшивши видатки на утримання закладів профтехосвіти керівництво облдержадміністрації, департамент освіти і науки не оприлюднив жодних заходів із продовження функціонування профтехосвітніх закладів. Ці заходи, на нашу думку, мали полягати в оптимізації мережі профтеосвітніх закладів, перегляді професій, які готують ці заклади з переорієнтацією на потреби ринку праці та потенційних роботодавців. Така орієнтація стала б передумовою партнерства держави та приватного сектору щодо співфінансування підготовки робітничих кадрів за рахунок коштів бюджету та потенційних роботодавців. 3.4. Проектом обласного бюджету на 2016 рік передбачене здійснення прямого фінансування окремих обласних комунальних підприємств. Зокрема, на фінансування комунального підприємства Тернопільської обласної ради "Тернопільський обласний центр дозвілля "Терноцвіт" передбачено
4
АКЦ Е НТ ЕКСПЕРТНО-АНАЛІТИЧНА ГРУПА
виділити 600 тис. грн., комунальному підприємству Тернопільської обласної ради "Тернопільський обласний інформаційно-туристичний краєзнавчий центр" - 201 тис. грн., комунальному підприємству Тернопільської обласної ради "Видавництво "Рада" - 112 тис. грн. Надання бюджетних ресурсів комунальних підприємствам відбувається без чіткого визначення зобов’язань для останніх та відповідальності в разі їх невиконання. Формально зазначені підприємства є суб'єктами підприємництва і вони повинні були б отримувати доходи від своє діяльності. В іншому випадку вони повинні отримати статус бюджетних установ і отримати бюджетне фінансування на виконання певних функцій. 3.5. У відкритому доступі відсутнє обґрунтування збільшення на 1 млн. грн. (21 відсоток) проти запланованого на 2015 рік обсягу видатків на фінансування виконавчого апарату обласної ради. Із них витрати на зарплату буде збільшено на 720 тис. грн. Це дає підстави вважати щоб чисельність виконавчого апарату обласної ради буде збільшено на третину. Відповідно до статті 58 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні виконавчий апарат ради здійснює організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності ради, її органів та депутатів. З урахуванням того, що чисельність депутатів обласної ради зменшилась вдвічі, таке збільшення чисельності апарату, який забезпечує діяльність депутатів виглядає необґрунтованим. Тим більше, що в країною взятий чіткий курс на зменшення адміністративного апарату. 3.6. Продовжено практику врахування запиту Департаменту сім’ї, молоді, фізичної культури та спорту облдержадміністрації на фінансування утримання апарату управління "старих" фізкультурноспортивних товариств. Таке фінансування здійснюється за рахунок коштів передбачених на фізичну культуру і спорт, що таким чином, відволікає фінансування від дитячо-юнацькі спортивні шкіл та відповідних фізкультурно-спортивних заходів. 3.7. До проекту бюджету включено видатки, які містять корупційні ризики (попри те, що в аналітичній записці Експертно-аналітичної групи “Акцент” на це було вказано). Так, передбачені видатки в сумі 350 тис. грн. на надання державного пільгового кредиту індивідуальним сільським забудовникам. На наше переконання, передбачаючи асигнування на надання пільгових кредитів, обласна рада мала б визначати критерії визначення черговості осіб, які їх можуть одержувати. 4. ПРОГРАМИ 4.1. Для обласної ради характерним є затвердження великої кількості програм. Їх виконання ніким не контролюється ні в ході їх реалізації, ні після їх завершення. Так, станом на кінець 2015 року завершилась дія 25-ти програм. Однак, у публічному доступі відсутня будь-яка інформація щодо звітів про їх виконання. Більше того, без заслуховування звітів про виконання програм, які завершились у 2015 році, постійними депутатськими комісіями підтримані 8-ім аналогічних програм на нові періоди. При цьому в бюджеті закладаються показники фінансування бюджетних програм в значно менших обсягах, ніж це передбачено самими програмами. Фінансування значної кількості програм обласним бюджетом не планується взагалі, хоча самі програми передбачають фінансування їх заходів із обласного бюджету. Так, затвердженими обласними програмами, дія яких продовжується у 2016 році передбачене фінансування їх заходів на загальну суму 61 624 тис. грн. Проте, як випливає із оприлюднених показників проекту обласного бюджету на 2016 рік, на їх фінансування передбачається лише 7 253 тис. грн., або у 8,5 рази менше. (Додаток Б) Поряд із цим, на розгляд сесії обласної ради виноситься 8-м нових програм якими передбачається фінансування заходів із обласного бюджету на загальну суму 32 367 тис. грн. В той же час схваленим
5
АКЦ Е НТ ЕКСПЕРТНО-АНАЛІТИЧНА ГРУПА
постійними депутатськими комісіями проектом обласного бюджету на 2016 рік передбачене фінансування цих програм на загальну суму 16 626 тис. грн., або практично в 2 рази менше. Зовсім не планується фінансувати, виходячи із проекту обласного бюджету, заходи 5-ти нових обласних програм. хоча ці програми передбачають фінансування їх заходів на загальну суму 10 991 тис. грн. Обґрунтування всіх зазначених вище відхилень у фінансуванні заходів за даними програм та даними проекту обласного бюджету відсутнє. 4.2. Проект обласного бюджету не розкриває пріоритетів у фінансуванні програм. Зокрема, є незрозумілим, чому у проекті обласного бюджету фінансування Програми поліпшення кінообслуговування населення Тернопільської області на 2012-2016 роки (фактично утримання 12-ти працівників "Кінофірма "Дністер"), на що проектом обласного бюджету передбачено 668,2 тис. грн., перед, для прикладу, фінансуванням Обласної цільової програми протидії захворювання на туберкульоз на 2013-2016 роки на фінансування якої не передбачено нічого. І це при тому, що проблема захворювання населення на туберкульоз, виходячи із аналітичної записки, розміщеної на сайті департаменту охорони здоров'я, залишається для області актуальною. Чи чому фінансування Програми розвитку олімпійського руху в Тернопільській області на 2015-2018 роки в сумі 300 тис. грн., 230 тис. грн. із яких призначене на утримання апарату Тернопільського відділення НОК України, визначене пріоритетним перед фінансуванням конкретних програм підтримки та розвитку спорту. Таких як Програма розвитку водних видів спорту у Тернопільській області на 2015-2018 роки чи Програма розвитку футболу в Тернопільській області на 2015-2020 роки, фінансування яких проектом обласного бюджету не передбачене.
Голова Громадської організації “Експертно-аналітична група “Акцент”, к.е.н.
Б. Малиняк
Співкоординатор громадської ініціативи “Громадяни проти корупції”
В. Тарас
Контакти: eag.accent@gmail.com www.facebook.com/ngo.accent
АКЦ Е НТ ЕКСПЕРТНО-АНАЛІТИЧНА ГРУПА
6
0
АКЦ Е НТ ЕКСПЕРТНО-АНАЛІТИЧНА ГРУПА
Додаток Б до експрес-аналіз обласного бюджету на 2016 рік АНАЛІЗ ФІНАНСУВАННЯ ОБЛАСНИХ БЮДЖЕТНИХ ПРОГРАМ ТЕРНОПІЛЬСЬКОЇ ОБЛАСТІ НА 2016 РІК з/ п 1 1 2 3
Назва програми 2 Обласна програма "Питна вода Тернопілля на 2006-2020 роки" Обласна програма протипаводкового захисту Тернопільської області до 2025 року Обласна програма щодо облаштування та підтримки в готовності до використання за призначенням міського запасного пункту Управління Тернопільської ОДА, Тернопільської обласної ради на 2009-2016 роки
3 23.03.06 р. № 554
4 0
Кошти згідно програми на 2016 рік (грн.) 5 0
26.11.09 р. № 816
0
12 636 400
Дата і номер рішення обласної ради
08.12.09 р. № 830, зміни 27.01.15 р. № 1853
Фактично виділено на 2015 рік (грн.)
237 995
4
Обласна програма боротьби з онкологічними захворюваннями на період до 2016 року
22.04.10 р. № 938
0
5
Цільова програма будівництва (придбання) доступного житла в Тернопільській області на 2010 – 2017 роки
20.08.10 р. № 1031
0
6 7 8 9 10 11 12
Програма збільшення площ посадки та нарощування обсягів виробництва плодів і ягід у Тернопільській області в 2011-2025 роках Обласна програма підтримки та розвитку сільських клубних закладів на 2012-2016 роки Програма розвитку патронажної служби в області на 2012-2016 роки Програма поліпшення кінообслуговування населення Тернопільської області на 2012-2016 роки Програма розвитку виробництва картоплі та овочів в області на 20122020 роки Обласна програма створення містобудівного кадастру та його ведення на 2012-2016 роки Обласна програма профілактики, діагностики та лікування вірусних гепатитів В і С на 2012-2016 роки
14.04.11 р. № 1155, зміни 4.12.14 р. № 1845
59 344
Фактично виділено на 2016 рік (грн.) 6 0 0
243 955
238 000
1 315 000
350 000
0
0
1 635 400
0
17.11.11 р. № 1269
0
1 803 730
0
20.12.11 р. № 1296
0
90 000
0
27.03.12 р. № 1342
668 200
797 800
668 200
26.04.12р. № 1356
0
0
0
16.08.12 р.№ 1418
0
20 000
0
12.11.13 р. № 1484
0
1 707 400
300 000
1
АКЦ Е НТ ЕКСПЕРТНО-АНАЛІТИЧНА ГРУПА
1 13 14 15 16 17 18 19 20
2 Обласна інвестиційна програма будівництва та реконструкції недобудованих та застарілих приміщень сільських навчальних закладів Обласна цільова програма щодо реалізації Конвенції про права інвалідів на період до 2020 року
3 12.11.13 р. № 1529
0
0
0
12.11.13 р. № 1530
0
0
0
12.11.13р. № 1533, Обласна програма вшанування українців, постраждалих у ХХ столітті зміни 17.04.14р. № 1641, внаслідок окупаційних режимів, на 2014-2016 роки 27.01.15 р. №-1852, 11.06.15 р. №-1954 Обласна програма розвитку і функціонування української мови на 12.11.13 р. № 1534 2013-2017 роки Обласна цільова програма протидії захворюванню на туберкульоз на 12.11.13 р. № 1538 2013-2016 роки Програма розвитку водного господарства та водно-екологічного оздоровлення природного середовища Тернопільської області на 12.11.13 р. № 1541 період до 2021 року Програма зайнятості населення Тернопільської області на період до 12.11.13р. № 1543 2017 року Програма розвитку рибного господарства Тернопільської області на 12.11.13 р. № 1563 2013-2016 роки
21
Обласна цільова програма підтримки сім’ї до 2016 року
15.03.14 р. № 1598
22
Обласна програма розвитку видавничої справи та інформаційного простору у Тернопільській області на 2014-2016 роки
23
Обласна програма забезпечення молоді житлом на 2014-2017 роки
15.03.14 р. № 1599, зміни 4.12.14 р. № 1842 15.03.24 р. № 1600, зміни 9.04.15 р. № 1901
24
Обласна програма підтримки органів і установ Державної пенітенціарної служби України в Тернопільській області на 2014- 2017 роки
15.03.14 р. № 1601
25
Програма розвитку місцевого області на 2014-2018 роки
15.03.14 р. № 1602; зміни 11.11.14 р. № 1812, 09.04.15 р. № 1903
самоврядування
в
Тернопільській
4
Продовження додатка Б 5 6
370 000
845 000
250 000
0
1 743 900
50 000
0
4 550 000
0
0
2 250 000
0
0
0
0
0
880 000
0
0
459 000
0
1 230 000
2 108 000
317 000
503 237
700 000
120 000
0 842 700
225 000 4 835 700
0 443 840
2
АКЦ Е НТ ЕКСПЕРТНО-АНАЛІТИЧНА ГРУПА
1
2
26
Програма захисту населення і територій Тернопільської області від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру на 2014- 2017 роки
27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38
Програма міжрегіонального та зовнішньоекономічного співробітництва Тернопільської області на 2014-2017 роки Програма підтримки фінансово-господарської діяльності підприємств та установ спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області на 2014-2016 роки Програма охорони навколишнього природного середовища в Тернопільській області на 2014-2020 роки Обласна програма «Ветеран» на 2015-2019 роки Програма розвитку водних видів спорту у Тернопільській області на 2015-2018 роки Програма організації рятування людей на водних об’єктах Тернопільської області на 2015-2019 роки Програма розвитку олімпійського руху в Тернопільській області на 2015-2018 роки Програма розвитку футболу в Тернопільській області на 2015-2020 роки Обласна цільова програма протидії ВІЛ-інфекції/СНІДу на 2015-2018 роки Обласна програма підтримки осіб, які брали участь в антитерористичній операції, та членів сімей загиблих під час проведення антитерористичної операції на 2015-2019 роки Обласна програма розвитку малого і середнього підприємництва на 2015-2016 роки Обласна програма розвитку автомобільних доріг загального користування в напрямку духовних центрів Тернопільщини (Марійський духовний центр у с. Зарваниця та Свято-Успенська Почаївська лавра) на 2015-2017 роки РАЗОМ по затверджених програмах
3 15.03.14р. № 1605, зміни 17.04.14р. № 1645; 21.08.14 р. № 1740; 28.01.15 р. № 1864; 11.06.15 р. № 1963 17.04.14 р. №-1643, зміни 11.11.14р. №-1811 17.06.14 р. №-1706, зміни 11.11.14 р. №-1810, 09.04.15 р. №-1933 11.11.14 р. №-1778 11.11.14 11.06.15 04.12.14 25.06.15 27.01.15 11.06.15
р. р. р. р. р. р.
№-1814, зміни №-1962 №-1844, зміни №-1989 №-1855, зміни №-1961
4
Продовження додатка Б 5 6
1 603 600
2 995 100
450 000
1 225 000
0
2 749 800
3 700 000
0
875 000
0
0 1 785 560
2 071 500
80 000
730 000
1 536 485
1 888 000
27.01.15 р. №-1857
300 000
315 000
28.01.15 р. №-1863
200 000
667 000
09.04.15 р. №-1900 09.04.15 р. №-1904, зміни 15.10.15 р. №-2019 11.06.15 р. №-1956 15.10.15 р. №-2018
0
500 000
1 760 000 0 1 256 000 300 000 0
731 070
350 000
2 610 000
1 700 000
750 000
145 000
5 130 000
0
1 000 000
0
0 15 371 921
61 623 955 7 253 040
3
АКЦ Е НТ ЕКСПЕРТНО-АНАЛІТИЧНА ГРУПА
1 39 40 41 42 43 44 45 46
2 Обласна комплексна програма соціальної підтримки малозахищених верств населення "Турбота" на 2016-2020 роки Обласна цільова соціальна програма оздоровлення та відпочинку дітей на 2016-2018 роки Комплексна програма розвитку агропромислового комплексу Тернопільської області на 2016-2020 роки Обласна програма забезпечення функціонування Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв ім. Герети на 2016-2020 роки Програма збереження культурної спадщини Тернопільської області на 2016-2020 роки Обласна програма співпраці із закордонними українцями до 2017 року Обласна програма "Молодь Тернопільщини" на 2016-2020 роки Програма розвитку туризму в Тернопільській області на 2016-2020 роки РАЗОМ по проектах програм ВСЬОГО
3
4
Закінчення додатка Б 5 6
Проект
4 511 000
4 778 000
4 657 000
Проект
4 566 000
6 539 600
5 000 000
Проект
1 030 000
8 100 000
Проект
6 570 900
10 057 900
156 602
551 400
0
470 000 700 000
0 0
1 170 000
0
0 0 550 000
0 6 968 700
17 384 502 32 366 900 16 625 700 32 756 423 93 990 855 23 878 740