การกระจายอำนาจไทยก้าวหน้าหรือถอยหลัง : ศึกษากรณีเชียงใหม่มหานคร

1

ึ ษากรณีเชย ี งใหม่มหานคร การกระจายอํานาจไทยก้าวหน้าหรือถอยหล ัง : ศก ชํานาญ จ ันทร์เรือง

หมายเหตุ บรรยายพิเศษทีม ่ หาวิทยาลัยเกียวโต เมือ ่ 6 ก.ค.55 ขอขอบคุ ณ สถาบั น ไทยคดี ศ ึก ษาแห่ ง มหาวิท ยาลั ย เกีย วโตแห่ ง นี้ ท ี่ ใ ห ้โอกาสผมได ม ้ านํ าเสนอ ึ ษาของผมพบว่าสถาบันแห่งนีไ แนวความคิดเกีย ่ วกับการกระจายอํานาจของไทยในวันนี้ ซงึ่ จากการศก ้ ด้ ศึกษามาอย่างต่อเนื่องและลึกซึง้ แล ้ว ผมจึงไม่มค ี วามจําเป็ นทีจ ่ ะไปเท ้าความถึงความเป็ นไปเป็ นมาของ ่ ไทยให ้มากนั ก แต่การบรรยายของผมในวันนี้จะเป็ นการไปต่อยอด วิวัฒนาการของการปกครองท ้องถิน Thai Studies in Japan, 1996-2006 ในหัวข ้อ Decentralization ของท่านอาจารย์นาไก(Fumio Nakai)ซึ่ง ได ท ้ ํ าไว อ ้ ย่ า งละเอี ย ดและยอดเยี่ ย มเป็ นอย่ า งยิ่ง ซึ่ง ผมจะได น ้ ํ ากรณี ตั ว อย่ า งของ ี งใหม่มหานครมาเสนอให ้เห็นถึงความตืน ความก ้าวหน ้าเชย ่ ตัวและความน่าสนใจทีเ่ กิดการรวมตัวของผู ้ที่ มีความเห็นทางการเมืองทีแ ่ ตกต่างกันอย่างสุดขัว้ แต่เห็นตรงกันในเรือ ่ งของการกระจายอํานาจและเป็ น ตัวอย่างของประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือ(Deliberative Democracy)ทีเ่ ป็ นรูปธรรม ้ ๆเพือ อย่างไรก็ตามผมจะขอกล่าวถึงวิวัฒนาการของการปกครองท ้องถิน ่ ไทยสัน ่ เป็ นพืน ้ ฐานสําหรับท่าน ่ ขึน ้ เป็ นครัง้ แรก ในปี 2476(1933) ทีย ่ ังไม่มพ ี น ื้ ฐานในเรือ ่ งนี้วา่ ประเทศไทยได ้มีการปกครองส่วนท ้องถิน (ได ้เคยมีการทดลองกระจายอํานาจ โดยจัดตัง้ สุขาภิบาลท่าฉลอม ในปี 2448(1905)) โดยการ ตรา ั พระราชบญ ั ญต ั จ ิ ด ั ระเบีย บเทศบาลพุทธศกราช 2476 (1933)ขึน ้ (แก ้ไขเรื่อยมาจนถึง พระราชบัญญัตเิ ทศบาล พ.ศ.2496(1953)) กําหนดให ้จัดตัง้ เทศบาลขึน ้ เป็ นหน่วยปกครองตนเองของ ประชาชน โดยกําหนดเทศบาลออกเป็ น 3 ประเภท คือ เทศบาลตําบล เทศบาลเมือง และเทศบาลนคร ต่อมาในปี 2495(1952) รัฐบาลได ้นํ าเอารูปแบบการปกครองท ้องถิน ่ แบบสุขาภิบาลทีต ่ ัง้ ขึน ้ ในสมัย รัชกาลที่ 5 ออกมาประกาศใชอี้ กครัง้ ตาม พระราชบ ัญญ ัติสุขาภิบาล พ.ศ.2495(1952) เพือ ่ ให ้ ้ อีก แม ้จะมีลักษณะเป็ นการปกครองท ้องถิน ่ สามารถจัดตัง้ การปกครองท ้องถิน ่ ได ้ง่าย และกว ้างขวางขึน ไม่เต็มรูปแบบ เท่ากับเทศบาลก็ตาม ในปี พ.ศ.2498(1955) ฯพณฯ จอมพล ป. พิบูล สงคราม ซงึ่ ดํ า รงตํ าแหน่ ง นายกรั ฐ มนตรี และ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยด ้วย ได ้เดินทางไปรอบโลก ได ้เห็นราษฎรในท ้องถิน ่ ในประเทศ ้ สหรัฐอเมริกา และในยุโรปมีสว่ นร่วม ในการดูแลท ้องถิน ่ จึงกําเนิดความคิดในการ จ ัดตงสภาตํ ั้ าบลขึน ในประเทศไทย ตามคํ าสั่งกระทรวงมหาดไทย ที่ 222/2499 ลงวันที่ 8 มีนาคม พ.ศ.2499 (1956)เกีย ่ วกับการจัดตัง้ สภาตําบลทั่วประเทศ จํานวนกว่า 4,800 แห่ง ในขณะเดียวกัน รัฐบาลได ้ตรา ่ นตําบล พ.ศ.2499(1956) ขึน พระราชบ ัญญ ัติระเบียบบริหารราชการสว ้ ด ้วย เพือ ่ จัดตัง้ ตําบลที่ เป็ นชุมชนขนาดใหญ่ขน ึ้ เป็ น "องค์การบริหารส่วนตําบล" เป็ นองค์กรปกครองส่วนท ้องถิน ่ ซึง่ เป็ นนิต ิ ่ ให ้ประชาชนได ้เรียนรู ้ และฝึ กปฏิบัต ิ บุคคลอีกรูปแบบหนึง่ นับว่าเป็ นการจัดตัง้ องค์กรระดับตําบล เพือ ประชาธิบไตยทั่วประเทศขึน ้ เป็ นครัง้ แรก แต่ตอ ่ มา องค์การบริการสว่ นตําบลทีเ่ ป็ นนิตบ ิ ค ุ คลนี้ ถูกยกเลิก หมด เพราะความไม่พร ้อมต่างๆ ทัง้ ด ้านรายได ้ และบุคลากร จึงคงเหลือแต่สภาตําบลเท่านัน ้ ในปี พ.ศ.2537(1994) ได ้มีการจัดตัง้ สภาตําบล และองค์การบริหารสว่ นตําบล เป็ นนิตบ ิ ค ุ คลทั่วประเทศ โดย ฯพณฯ นายชวน หลีกภัย ได ้ผลักดันให ้มีการ ตราพระราชบ ัญญ ัติสภาตําบล และองค์การ ่ นตําบล พ.ศ.2537(1994) ขึน ้ โดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมือ ่ วันที่ 2 ธันวาคม บริหารสว ิ้ และเกิดมีสภาตําบลขึน 2537(1994) ซงึ่ มีผลเป็ นการยกเลิกสภาตําบลทีม ่ อ ี ยูเ่ ดิมทัง้ สน ้ ใหม่ ทีม ่ ฐ ี านะ เป็ นนิตบ ิ ค ุ คล ตัง้ แต่วันที่ 2 มีนาคม พ.ศ.2538(1995) เป็ นต ้นมา จํานวน 6,216 แห่ง และมีสภาตําบล (ทีม ่ รี ายได ้ถึงเกณฑ์กําหนดเฉลีย ่ 3 ปี ย ้อนหลัง ไม่ตํ่ากว่าปี ละ 150,000 บาท) จัดตัง้ ขึน ้ เป็ นองค์การ บริหารส่วนตําบล (อบต.) และเป็ นราชการส่วนท ้องถิน ่ จํานวน 618 แห่ง ตัง้ แต่วันที่ 30 พฤษภาคม พ.ศ.2538(1995) เป็ นต ้นมา ปัจจุบ ันมี อบต. จํานวน 6,745 แห่ง สภาตําบล จํานวน 214 แห่ง ่ นจ ังหว ัด พ.ศ. ในปี 2498 (1955)เช่นกัน ได ้มีการตรา พระราชบ ัญญ ัติระเบียบบริหารราชการสว ้ เป็ นนิตบ ิ ค ุ คล และเป็ นราชการบริหารส่วน 2498 (1955)จัดตัง้ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ขึน ภูมภ ิ าค แต่มผ ี ู ้ว่าราชการจังหวัด ทําหน ้าทีฝ ่ ่ ายบริหาร และสภาจังหวัดเป็ นฝ่ ายนิตบ ิ ัญญัต ิ ซึง่ เป็ นสภา เลือกตัง้ จากประชาชน (ปั จจุบันมี อบจ. ในทุกจังหวัดๆ ละ 1 แห่ง รวม 76 แห่ง ตาม พระราชบ ัญญ ัติ ่ นจ ังหว ัด พ.ศ.2540 (1997)โดยมีฐานะนิตบ องค์การบริหารสว ิ ค ุ คล และมีพน ื้ ทีร่ ับผิดชอบทั่วจังหวัด ้ โดยทับซอนกั บพืน ้ ทีข ่ องหน่วยการบริหารราชการสว่ นท ้องถิน ่ คือ เทศบาล สุขาภิบาล และองค์การ บริหารสว่ นตําบลในจังหวัดนัน ้ )

2

นอกจากองค์กรปกครองส่วนท ้องถิน ่ ดังกล่าวข ้างต ้นแล ้ว ยังมีการจัดตัง้ กรุงเทพมหานคร และ เมือง พท ั ยา ซงึ่ เป็ นการปกครองท ้องถิน ่ รูปแบบพิเ ศษอีกด ้วย ในปี พ.ศ.2518(1975) และ 2521 (1978)ตามลําดับ โดยกรุงเทพมหานคร เป็ นราชการบริหารสว่ นท ้องถิน ่ ตาม พระราชบ ัญญ ัติระเบียบ ราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2518(1975) และเมืองพัทยา เป็ นราชการบริหารสว่ นท ้องถิน ่ ตาม พระราชบ ัญญ ัติบริหารราชการเมืองพ ัทยา พ.ศ.2521(1978) จากการทีก ่ ารบริหารราชการแผ่นดินของไทยถูกแบ่งออกเป็ น 3 รูปแบบ คือการบริหารราชการสว่ นกลาง การบริหารราชการส่วนภูมภ ิ าคและการบริหารราชการส่วนท ้องถิน ่ โครงสร ้างการบริหารและปกครองใน รูปแบบนี้ได ้เกิดปั ญหาขึน ้ อย่างต่อเนื่อง โดยการบริหารราชการแผ่นดินของไทยนั น ้ ได ้เน ้นไปทีก ่ ารรวม ศูนย์มากกว่าการกระจายอํานาจ เนื่องจากต ้องการรักษาความมั่นคงของชาติ จึงทําให ้เกิดปั ญหาตามมา อย่างมากมายในระดับท ้องถิน ่ นั น ้ ไม่สามารถแก ้ไขได ้อย่างเบ็ดเสร็จภายในท ้องถิน ่ ซึง่ เกิดจากลักษณะ การบริหารราชการไทยดังกล่าวสร ้างปั ญหา ได ้แก่ 1)ปั ญหาทางด ้านโครงสร ้างองค์กรปกครองส่วนท ้องถิน ่ เช่น ปั ญหาทางด ้านอํานาจหน ้าทีข ่ ององค์กร ปกครองส่ ว นท อ ้ งถิ่น (อปท.)ซ ้อนทั บ กั บ การบริห ารราชการส่ ว นภู ม ิภ าค ทั ้ง เรื่ อ งอํ า นาจ ภารกิจ งบประมาณและการประสานงาน ปั ญ หาด ้านการกํ า กับ ดูแ ลองค์กรปกครองส่วนท ้องถิน ่ มากเกิน ไป มี ความพยายามของฝ่ ายการเมือ งและฝ่ ายปกครองที่จ ะเข ้าไปกํ า กั บ ดู แ ลการดํ า เนิน งานขององค์ก ร ปกครองส่วนท ้องถิน ่ โดยเฉพาะปั ญหาทางด ้านการกําหนดนโยบายและแผนทีไ ่ ม่สอดคล ้องกับสภาพ ของปั ญหาและความต ้องการของประชาชนในพืน ้ ที่ หรือปั ญหาการไม่สามารถนํ านโยบายไปปฏิบัตไิ ด ้ ่ ัดสรรให ้แต่ละท ้องถิน ่ ยังไม่มค ี วามเหมาะสม ไม่ จริง ภารกิจทีถ ่ า่ ยโอนให ้กับ อปท. และงบประมาณทีจ สามารถดํ า เนิน การตามแผนได ้ เพราะความต ้องการบุค ลากรของท ้องถิน ่ กับ ข ้าราชการที่จ ะโอนไม่ ตรงกัน เนื่องจากในข ้อเท็จจริงหากพิจารณาในเชงิ คณิตศาสตร์ คือปริมาณ สามารถทําได ้ แต่ในเชงิ การ ้ เชิง เพราะผู ้บริหารไม่ให ้ความสําคัญกับการพัฒนา “คน” ซึง่ เป็ น บริหารและการจัดการล ้มเหลวโดยสิน ทรัพยากรทีส ่ ําคัญในการขับเคลือ ่ นภารกิจทีจ ่ ะรับโอน ทําให ้การกระจายอํานาจคืบหน ้าไปไม่ได ้ เพราะ ด ้วย อปท.เองยังคงคํานึงถึงเสถียรภาพทางการเมือง มากกว่าทีจ ่ ะมองถึงการพัฒนาของท ้องถิน ่ ในส่ ว นของราชการที่เ กี่ย วข ้อง ยั ง ไม่ ส ามารถตอบสนองเจตนารมณ์ ข องกระจายอํ า นาจที่ ไ ด ว้ าง ไว ้ มิหนํ าซํ้ายังถูกแรงต ้านจากส่วนราชการทีม ่ ห ี น ้าทีห ่ ลักในการกระจายอํานาจ เช่น กระทรวงมหาดไทย หรือสมาคมนั กปกครอง ฯลฯ ตลอดจนมีการพยายามเพิม ่ อํานาจของราชการส่วนภูมภ ิ าค เช่น หลังการ รัฐประหาร 19 กันยายน 2549(2006) มีการขยายระยะเวลาการดํารงตําแหน่งของกํานั นผู ้ใหญ่บ ้านและ วิธก ี ารได ้มาของกํานันแทนทีจ ่ ะมาจากการเลือกตัง้ ของประชาชนกลับให ้ผู ้ใหญ่บ ้านเลือกกันเอง 2)ปั ญหาของการมีสว่ นร่วมในการปกครองท ้องถิน ่ ของประชาชนทีม ่ ค ี ่อนข ้างน ้อย คงมีเพียงแต่การไปใช ้ ิ ่ สทธิเลือกตัง้ สภาองค์กรปกครองสวนท ้องถิน ่ และผู ้บริหารองค์กรปกครองสว่ นท ้องถิน ่ เท่านั น ้ หลังจาก นั น ้ ประชาชนจึงไม่ค่อยมีสว่ นร่วมอย่างอืน ่ ซึง่ ทํ าให ้องค์กรปกครองส่วนท ้องถิน ่ ขาดพลัง ขาดความ ร่วมมือ ขาดความสนใจจากประชาชนอันเป็ นผลให ้การปกครองท ้องถิน ่ ซึง่ เป็ นการปกครองของคนใน ท ้องถิน ่ เองไม่คอ ่ ยประสบความสําเร็จเท่าทีค ่ วร ซึง่ ไม่มท ี างทีจ ่ ะก ้าวข ้ามปั ญหาทีเ่ กิดขึน ้ โดยทีค ่ ด ิ อยูใ่ น กรอบเดิม อย่างไรก็ตามแม ้ว่าการกระจายอํานาจของไทยจะประสบปั ญหาอย่างมากดังทีก ่ ล่าวมาแล ้วข ้างต ้น แต่ก็ ยังถือได ้ว่ามีความก ้าวหน ้าบ ้าง ดังนี้ 1. องค์กรปกครองส่วนท ้องถิน ่ เริม ่ มีการพัฒนาทีด ่ ข ี น ้ึ โดยเฉพาะการพัฒนาประสิทธิภาพการทํางานและ การจัดการบริการสาธารณะ เพราะคุณวุฒข ิ องบุคคลากรทีส ่ งู ขึน ้ และมีการนํ าเทคโนโลยีใหม่เข ้ามาใช ้ มากขึน ้ 2. ประชาชนในท ้องถิน ่ มีความตืน ่ ตัวทางการเมืองมากขึน ้ โดยเฉพาะการติดตามตรวจสอบการทํางาน ขององค์กรปกครองส่วนท ้องถิน ่ ทัง้ ทางตรงและทางอ ้อม เช่น ผ่านทางสภาท ้องถิน ่ หรือผ่านทาง การเมืองภาคประชาชน

3

3. ทัศนคติของบุคคลากรในกระทรวง ทบวง กรม เริม ่ เปลีย ่ นไปในทางทีด ่ ข ี น ึ้ เพราะจะเห็นได ้จากแรง ี งใหม่มหานครฯโดยภาค ต่อต ้านในเรือ ่ งนีล ้ ดน ้อยลงเมือ ่ มีการรณรงค์รา่ ง พรบ.ระเบียบบริหารราชการเชย ประชาชน ซงึ่ มีเนื้อหาทีย ่ กเลิกราชการสว่ นภูมภ ิ าค เหลือเพียงราชการสว่ นกลางและสว่ นท ้องถิน ่ เท่านั น ้ และเริม ่ มีแนวโน ้มทีจ ่ ะเป็ นไปในทิศทางทีด ่ ข ี น ึ้ เรือ ่ ยๆ เพราะในกระทรวง ทบวง กรม ต่างๆมีบค ุ คลากรรุน ่ ใหม่ๆทีม ่ ก ี ารศึกษาสูงขึน ้ และเข ้าใจความเป็ นจริงมากขึน ้ 4. เจตนารมณ์ทางการเมืองของรัฐมีความชัดเจนมากขึน ้ ดังปรากฏตามรัฐธรรมนูญปี 2540 (1997)กรณี ่ มีความชัดเจนมาก ของการเพิม ่ รายได ้ให ้กับ อปท. ร ้อยละ 35 ในปี 2549(2006) และบทบาทท ้องถิน ขึน ้ เมื่อ มีป ระกาศเรื่อ งการกํ า หนดอํ า นาจและหน า้ ที่ก ารจั ด ระบบบริก ารสาธารณะของ อบจ. เมื่อ ี ดายที่ถูกรัฐประหารฉีกรัฐธรรมนูญไปเสย ี ก่อนเมือ วันที่ 13 สงิ หาคม 2547 (2004) แต่น่าเส ย ่ 19 ื่ ว่าการแก ้ไขรั ฐ ธรรมนู ญฯในปี กัน ยายน 2549 แต่ก็ส ามารถถือได ้ว่าเป็ นการเริม ่ ต ้นที่ดี และเช อ 2555(2012) นี้ จะทํ า ให ้ทิศ ทางของการกระจายอํ า นาจดีข น ึ้ เพราะมีพื้น ฐานมาจากรั ฐ ธรรมนู ญ ปี 2540(1997) แล ้ว ตัวอย่างของความตืน ่ ตัวของพัฒนาการของการการกระจายอํานาจทีผ ่ มจะนํ ามายกตัวอย่างให ้เห็นในวันนี้ ก็คอ ื การรณรงค์สนับสนุนให ้มี พรบ.ระเบียบบริหารราชการเชียงใหม่มหานครฯ ซึง่ ได ้มีความคืบหน ้าเป็ น อันมาก และได ้ก่อให ้เกิดกระแสเรียกร ้องและจับจ ้องคว่ามเคลือ ่ นไหวของ “เชียงใหม่มหานคร”จากทุก ฝ่ า ย ไ ม่ ว่ า จ ะ เ ป็ น จ า ก ป ร ะ ช า ช น ใ น พื้ น ที่ ห รื อ เ จ า้ ห น า้ ที่ ข อ ง รั ฐ เ อ ง โ ด ย เ ฉ พ า ะ อ ย่ า ง ยิ่ ง จ า ก กระทรวงมหาดไทยทีม ่ บ ี ทบาทสําคัญในการเมืองการปกครองของไทยมาโดยตลอด ่ งเกีย ่ วกับการปั ญหาขของการราวมศูนย์อํานาจของรัฐไทยไว ้ที่ ในอดีตทีผ ่ ่านมาได ้มีการพูดคุยกันในเรือ สว่ นกลางมาโดยตลอด แต่ก็เป็ นเพียงทีบ ่ ่นเป็ นครัง้ คราวแล ้วก็หายไป จวบจนประมาณปี 2533(1990) ้ างโดด ศ.ดร.ธเนศว์ เจริญเมือง ได ้ยกประเด็นการเลือกตัง้ ผู ้ว่าราชการจังหวัดขึน ้ มา แต่ก็เป็ นการต่อสูอย่ ิ าคอย่างหนาแน่น เดีย ่ วและมีแรงต ้านจากข ้าราชการสว่ นกลางและสว่ นภูมภ แต่ความพยายามดังกล่าวก็ยังคงต่อเนื่องต่อไปในรูปแบบของแนวคิด “จังหวัดจัดการตนเอง” ซึง่ เริม ่ ต ้น ขึน ้ ในปี 2551(1998)จากการนํ าแนวคิด “การพึง่ ตนเอง” ในเรือ ่ งเกษตรชุมชน เช่น ป่ าชุมชนและเกษตร ทางเลือก ซึง่ เป็ นแนวคิด ทีเ่ กิดขึน ้ มายาวนานและกระจายอยู่ทั่วประเทศ ร่วมกับ การนํ าบทเรีย น จาก วิกฤติทางการเมืองในช่วง 2547(2003) - 2549 (2005)เข ้ามาเป็ นประเด็นในการพูดคุยกันในเวทียอ ่ ยๆ ของภาคส่วนต่างๆทีเ่ คลือ ่ นไหวเพือ ่ พัฒนาสังคม เช่น คณะกรรมการประสานงานองค กรพัฒนาเอกชน ภาคเหนื อ (กป.อพช) และสถาบั น การจั ด การทางสั ง คม (สจส.) และ นั ก วิช าการอิส ระต่ า งๆ ซ งึ่ แลกเปลีย ่ นความคิดกันในเรือ ่ งของการพึง่ ตนเองและการแก ้ปั ญหาทางการเมือง ต ้นปี 2552(2009) เริม ่ มีการยกกระแสแนวคิด “การจัดการตนเอง” ขึน ้ มาเป็ นประเด็นแลกเปลีย ่ นในเวที จากความร่วมมือของสถาบันการจั ดการทางสังคม (สจส.) ร่วมกับคณะกรรมการประสานงานองค กร พัฒนาเอกชนภาคเหนือ (กป.อพช ภาคเหนือ) และกลุ่มนักวิชาการอิสระในภาคเหนือ จัดเวที ขับเคลือ ่ น ่ ึ พั ฒ นาการเมือ ง เพื่อ แลกเปลี่ย นในประเด็ น ของการเมืองท ้องถิน ่ ซ งเวทีนั ้น ได ้พูด ถึง แนวคิดปฏิรูป ประเทศเพื่อปรับเปลี่ยนโครงสร ้างการปกครองท ้องถิน ่ ขึน ้ เนื่องจากผู ้ร่วมเวทีมก ี ารแลกเปลีย ่ นกันถึง การเมืองและการปกครองท ้องถิน ่ ไทยทีม ่ ป ี ั ญหาอย่างต่อเนื่อง จึงเกิดการแลกเปลีย ่ นองค์ความรู ้ระหว่าง ้ กัน โดยนํ าแนวคิด การพึง่ ตนเองมาบูรณาการใชในการแก ้ปั ญหาดังกล่าว แต่ยังไม่มก ี ารเคลือ ่ นไหวหรือ ขับเคลือ ่ นแต่อย่างใด เนือ ่ งจากยังไม่มงี บประมาณสนับสนุนและยังมีกลุม ่ ประชาชนสนใจน ้อยมาก ในชว่ งปลายปี 2552(2009) สถาบันการจัดการทางสังคม (สจส.) ร่วมกับ และคณะกรรมการประสานงาน ี งใหม่ องค กรพัฒนาเอกชนภาคเหนือ (กป.อพช) จัดเวทีแลกเปลีย ่ นร่วมกันในภาคเหนือทีจ ่ ังหวัดเชย ได ้มีการนํ าเสนอเรื่อง “การจั ดการตนเอง” ในประเด็ นของอํ านาจท ้องถิน ่ การกระจายอํานาจ ในระดั บ จังหวัด รวมถึงภายในเวทีได ้แลกเปลีย ่ นองค์ความรู ้จากนั กวิชาการหลายท่าน ถอดองค์ความรู ้นโยบาย ิ วัตร รวมทัง้ แนวคิด “จังหวัดบูรณาการ” ขององค์กรอิสระ “ผู ้ว่า CEO” ของรัฐบาล พ.ต.ท.ดร.ทักษิณ ชน ซ งึ่ เป็ นกระแสการเปลี่ย นโครงสร ้างการปกครองท ้องถิน ่ ในประเทศไทย แต่ก็ ยั ง ไม่ป ฏิเ สธอํ า นาจรั ฐ ส่วนกลาง เป็ นเพียงการร่างแผนโดยท ้องถิน ่ เรียกว่า “แผนประชาชน” เสนอจังหวัด ผ่านผู ้ว่าราชการ จังหวัด ปั ญหาเกิดขึน ้ เมือ ่ ผู ้ว่าราชการหมดวาระแผนฯนั น ้ ก็ตกไป ไม่ต่อเนื่อง ซงึ่ ก็ไม่เห็นเป็ นรูปธรรม เท่าทีค ่ วร

4

แต่ นโยบาย “จังหวัดบูรณาการ” ก็ทําให ้เกิดกระแสการพูดถึงการปกครองท ้องถิน ่ ในระดับจังหวัดมากขึน ้ ึ รวมทัง้ มีนักวิชาการทีม ่ ป ี ระสบการณ์การศกษาจากต่างประเทศ นํ าแนวคิด การบริหารจัดการท ้องถิน ่ ใน ่ เกาหลีใต ้ ญี่ปุ่น ฟิ ลป ระบอบประชาธิปไตยจากประเทศทีม ่ ค ี วามมั่นคงทางการบริหารจัดการ เชน ิ ปิ นส ์ ี ฝรั่งเศสและอังกฤษ เป็ นกรอบคิดในการสร ้างรูปแบบทีเ่ หมาะสมกับการบริหารท ้องถิน อินโดนีเซย ่ ของ ไทย ซงึ่ สามารถแก ้ไขปั ญหาได ้อย่างเบ็ ดเสร็ จ ในระดับจั งหวัด เป็ นการแก ้ไขปั ญหาในเชงิ พื้น ที่ มอง พืน ้ ทีเ่ ป็ นตัวตัง้ มากกว่าศูนย์กลาง ซึง่ ในประเทศไทยก็มแ ี นวคิดเรือ ่ งพืน ้ ทีเ่ ป็ นตัวตัง้ ในลักษณะรูปธรรมคือ ท ้องถิน ่ และภูมภ ิ าค เช่น อบต. เทศบาล อบจ. เป็ นต ้น ซึง่ มีอํานาจเบ็ดเสร็จน ้อยมาก ผู ้เข ้าร่วมเวทีนัน ้ จึง มีความคิดเห็นตรงกันว่า ท ้องถิน ่ ควรจะขยายอํานาจให ้ใหญ่ขน ึ้ ไปสู่ ระดับจังหวัด ้ สีต่างๆ และในช่วงของวิกฤตการณ์ทางการเมืองในปี 2552(1999)เป็ นต ้นมาซึง่ ได ้เกิดวิกฤตการณ์เสือ เกิด ขึน ้ มีการรั ฐ ประหารซึง่ เป็ นผลทํ าให ้เกิด ความขั ด แย ้งอย่างรุน แรง ซึง่ จุด เปลี่ย นที่สํา คั ญก็ค ือการ ่ เมืองเย็ น(Peaceful Homeland Network)ซึง่ เป็ นการรวมตัวกันของสี เกิดขึน ้ ของเครือข่ายบ้านชุม เหลื อ งและสีแ ดงที่ มี ก ารพู ด คุ ย กั น อั น เนื่ อ งปั ญหาที่ เ กิด ขึ้น มาจากการที่ น ายอภิส ิท ธิ์ เวชชาชีว ะ นายกรัฐมนตรีในขณะนั น ้ พยายามทีจ ่ ะเดินทางมาประชุมหอการค ้าทั่วประเทศทีจ ่ ัดขึน ้ ทีเ่ ชียงใหม่ซงึ่ ได ้ ื่ ว่าเป็ นเมือ งหลวงของคนเส อ ื้ แดง โดยมีการระดมสรรพกําลั ง ทัง้ กํ าลั ง ตํ ารวจและทหารเพื่อเตรีย ม ชอ การณ์เพือ ่ รักษาความปลอดภัยจํานวนเป็ นหมืน ่ ๆคน ี งใหม่ในขณะนัน กระแสข่าวต่างรายงานประหนึง่ ว่าเชย ้ กําลังอยูใ่ นภาวะมิกสัญญี นั กท่องเทีย ่ วหดหาย นัก ี ่ ึ ้ ื ี ี ลงทุนพากันถอนการลงทุน ฯลฯ ชาวเชยงใหม่ซงมีทัง้ เสอสเหลืองและสแดงต่างได ้รับความเดือดร ้อน จึง หัน หน า้ มาพู ด คุย กัน อย่า งไม่เ ป็ นทางการตามร ้านกาแฟต่า งๆ จนในที่สุด ได ้มีร วมตั ว กั น อย่า งเป็ น ิ เก่าจุฬ าฯภาคเหนือ ซงึ่ ในขณะนั น ทางการที่ท ี่ทํ าการสมาคมนิส ต ้ มีน ายชํานาญ จั น ทร์เ รืองเป็ นนายก สมาคม ที่ประชุมได ้เลือกให ้นายชํา นาญ เป็ นประธานเครือข่า ยไว ้เป็ นตั วกลางในการประสานงานกับ ่ เมืองเย็นก็มก ภายนอก ซึง่ เครือข่ายบ ้านชุม ี ารพบปะแลกเปลีย ่ นกันโดยตลอดเพือ ่ หลีกเลีย ่ งความรุนแรง หรือการปะทะกัน ิ ธิ์ เวชชาชีวะ นายกรัฐมนตรีก็ได ้เลิกล ้มความตัง้ ใจทีจ ซึง่ ในทีส ่ ด ุ นายอภิสท ่ ะเดินทางไปประชุมหอการค ้า ฯทีเ่ ชียงใหม่ สถานการณ์ความร ้อนแรงทางการเมืองก็คลีค ่ ลายลง แต่การพบปะของเครือข่ายก็ยังคงมี อยูอ ่ ย่างต่อเนื่องต่อไป แต่ประเด็นทีน ่ ํ ามาพูดคุยกันนั น ้ ทุกฝ่ ายเห็นตรงกันว่าปั ญหาทุกอย่างทีเ่ กิดขึน ้ นั น ้ เกิดจากการรวมศูนย์อํานาจไว ้ทีส ่ ่วนกลางและความใหญ่โตของราชการส่วนภูมภ ิ าคทีเ่ ทอะทะเพราะมี ขัน ้ ตอนทีม ่ ากมาย หัวหน ้าฝ่ ายบริหารของจังหวัดซึง่ ก็คอ ื ผู ้ว่าราชการจังหวัดมีการโยกย ้ายบ่อยมากและ ไม่มอ ี ํานาจทีแ ่ ท ้จริงในการแก ้ไขปั ญหา ไม่ว่าจะเป็ นปั ญหาความเดือดร ้อนของชาวบ ้านทีม ่ าประท ้วงที่ ่ งแล ้วส่งเรือ ่ งต่อ ทีส ่ ําคัญทีก ่ ระทบต่อประชาชน หน ้าศาลากลางซงึ่ ผู ้ว่าราชการจังหวัดเป็ นได ้เพียงรับเรือ ในพื้น ที่มากที่สุด คือปั ญหาหมอกควันซงึ่ กลไกต่างๆทีผ ่ ู ้ว่าราชการมีอ ยู่ใ นแทบเป็ นอัมพาตเพราะไม่ม ี อํานาจในการแก ้ไขปั ญหาอย่างแท ้จริง ทีป ่ ระชุมได ้แลกเปลีย ่ นความคิดเห็นกันอย่างกว ้างขวางแล ้วเห็นว่าหากเพียงแต่มก ี ารรณรงค์เหมือนใน อดีตทีผ ่ ่านมาก็จะไม่ได ้ผลอะไร เพราะเป็ นเพียงการบ่นทีผ ่ ่านมาแล ้วผ่านไป จึงมีการเสนอให ้มีการยก ร่างกฎหมายขึน ้ มาให ้เห็ น เป็ นรูปธรรม ซงึ่ นายชํานาญ จั นทร์เ รือง จึง ได ้ยกร่างขึน ้ มาเป็ นร่างแรกเมื่อ เดือ นมกราคม 2554(2011)และกํ า หนดหมุด หมายในการขั บ เคลื่อ น(milestone)ว่า จะยื่น ร่ า ง พรบ. ดังกล่าวในกลางปี 2555(2012) ต่อมา ในเดือน เมษายน ปี 2554(2011) คณะกรรมการปฏิรป ู (คปร.) โดยมีนายอานันท์ ปั นยารชุน เป็ น ประธานกรรมการปฏิรูป และ คณะกรรมการสมัชชาปฏิรูป (คสป.) โดยมี ศาสตราจารย์ประเวศ วะสี เป็ น ประธานกรรมการสมัชชาปฏิรูป และมีสํานั กงานปฏิรูปหรือ สปร. ทําหน ้าทีเ่ ป็ นสํานั กงานเลขานุการ จึง ได ้มีการเสนอเรือ ่ ง “จังหวัดจัดการตนเอง” สู่ สํานั กงานปฏิรูป ซึง่ มีแนวทางสอดคล ้องและเป็ นช่องทาง ในการปฏิรูปประเทศ ซึง่ ได ้ออกหนั ง สือปกสีส ้ม "ข ้อเสนอการปฏิรูป โครงสร ้างอํานาจ" เรื่อง จัง หวัด จั ด การตนเอง จึง ได ้ถูก บรรจุล งเป็ นส่วนหนึ่งของหนั ง สือปกสีส ้ม ในประเด็ น การเสริมอํ านาจในการ จั ด การตนเองของท ้องถิน ่ หั ว ข ้อ การกระจายอํ า นาจจากส่ว นกลางไปสู่ท ้องถิน ่ ซึง่ ได ้เป็ นประเด็ น

5

ี งใหม่มหานครฯทีไ่ ด ้ยกร่าง ข ้อเสนอในการปฏิรูปโครงสร ้างอํานาจ ซงึ่ สอดคล ้องกับการยกร่าง พรบ.เชย ขึน ้ มาก่อนนีใ้ นเดือนมกราคม2554(2011)พอดี ต่อมา คณะกรรมการสมัชชาปฏิรูป (คสป.) ได ้นํ าประเด็น จัง หวัดจั ดการตนเอง มาเป็ นประเด็ นในการ เสนอมติและผ่านมาเป็ นมติของสํานั กงานปฏิรูป คําว่า “จังหวัดจัดการตนเอง” จึงกระจายไปในวงกว ้าง มากขึน ้ รวมถึง สถาบัน การจั ด การทางสัง คม(สจส.) และ สํ า นั ก งานกองทุน สนั บ สนุ น การสร ้างเสริม สุ ข ภาพ (สสส.) จั ด สรรงบประมาณสนั บ สนุ น การเคลื่อ นไหวให ้ด ว้ ย เป็ นการเพิ่ม แนวทางขยาย แนวความคิด โดยการดําเนินการจัดเวทีเพือ ่ ขยายแนวความคิดและระดมภาคีในระดับภูมภ ิ าคจนถึงระดับ ท ้องถิน ่ ในเวลาเดีย วกัน เกิด กระแสการแสดงความไม่เ ห็ น ด ้วยกับ แนวคิด “จั ง หวั ด จั ด การตนเอง” เช่น ผู ้ว่า ราชการจังหวัด และสมาคมนั กปกครองแห่งประเทศไทย ได ้ออกแถลงการณ์ตอบโต ้แสดงความไม่เห็น ด ้วยกับ แนวคิดนี้และหนั งสือปกส ้ม ฯ เพราะเล็งเห็นว่า ทําให ้ขาดเอกภาพในการปกครองประเทศและ ่ ารแบ่งแยกดินแดนได ้ อาจนํ าไปสูก ในเดือน พฤษภาคม ซึง่ เป็ นช่วงเวลาทีเ่ กิดปั ญหาทางการเมืองภายในมากขึน ้ อย่างต่อเนื่อง จึงเป็ นจุดที่ เหมาะสมและสําคัญทีส ่ ด ุ ในการกระจายและขยายแนวความคิด “จังหวัดจัดการตนเอง” ในชว่ งระยะเวลา ดังกล่าว ทําให ้ประชาชนสามารถมองภาพแนวคิดนี้ได ้ชัดเจนมากขึน ้ โดยยกประเด็นความขัดแย ้ง เป็ น ประเด็นตัวอย่างในการทีจ ่ ะใช ้ “จังหวัดจัดการตนเอง” เป็ นประเด็นในการปฏิรูปประเทศไทย เพือ ่ ทีจ ่ ะก ้าว ข ้ามประเด็นปั ญหาทางการเมืองภายในไป ซงึ่ แนวคิด “จังหวัดจัดการตนเอง” ได ้รับการตอบรับอย่างดี โดยเฉพาะพื้น ที่ภ าคเหนื อ จึง ได ้รั บ ความร่ ว มมือ จากเครือ ข่า ยขั บ เคลื่อ นทางการเมือ งที่สํ า คั ญ คือ เครือข่า ยบ ้านชุ่มเมืองเย็ น ซ งึ่ ทํ าหน ้าที่วเิ คราะห์ส ถานการณ์ทางการเมืองในปั จ จุบัน เป็ นเครือข่ายที่ สํ า คั ญ ในการรวบรวมเครือ ข่า ยและประสานงานขั บเคลื่อ นเรื่อ งจั ง หวัด จั ด การตนเอง ในพื้น ที่จั ง หวั ด เชียงใหม่ จึงสามารถจัดเวทีประสานภาคส่วนต่างๆในการแก ้ไขปั ญหาทางการเมืองทีเ่ กิดขึน ้ เช่น ภาค ้ เหลือง กลุ่มเสือ ้ แดง จึงสามารถไกล่เกลีย ธุรกิจท ้องถิน ่ กลุ่มเสือ ่ กันให ้คลีค ่ ลายสถานการณ์ในพืน ้ ทีไ่ ป ได ้บางส่วน ต่อ มาสถาบั น การจั ด การทางสั ง คม(สจส.) ร่ ว มกั บ เครือ ข่า ยขั บ เคลื่อ น ประกอบไปด ้วย สภาพั ฒ นา การเมือ ง(สพม.) สถาบั น พั ฒ นาองค์ก รชุม ชน(พอช.) และสํ า นั ก งานคณะกรรมการสุข ภาพแห่ง ชาติ (สช.) และคณะกรรมการประสานงานองค์กรพัฒนาเอกชนภาคเหนือ(กป.อพช.ภาคเหนือ) รวมทัง้ องค์กร ่ เมืองเย็น ภาคีคนฮักเชียงใหม่ สภาองค์กรชุมชนและสถาบันส่งเสริม อิสระในพืน ้ ที่ เช่น เครือข่ายบ ้านชุม การเรียนรู ้เพือ ่ การพัฒนาทีย ่ ั่งยืน ร่วมกันผลักดันประเด็น จังหวัดจัดการตนเอง เพือ ่ ประสานงานในการจัด เวที ขยายความรู ้ ขยายความคิด แลกเปลีย ่ นความรู ้และขยายไปยังภาคต่างๆ ของประเทศไทยจังหวัด จั ด การตนเองจึง ขยายตั ว อย่า งรวดเร็ ว มีค วามเป็ นรูป ธรรมมากขึน ้ ซงึ่ เมื่อ มีการขยายองค์ค วามรู ้และ แนวความคิดมาโดยตลอด ก็เริม ่ มีกลุม ่ ประชาชนและเครือข่ายทีเ่ ห็นด ้วยกับแนวคิดจังหวัดจัดการตนเอง ่ พืน จึงนํ าไปประยุกต์แลกเปลีย ่ นในรูปแบบต่างๆ เชน ้ ทีจ ่ ัดการตนเอง จังหวัดปฏิรูป เกิดการขยายองค์ ่ เวทีประชุมเชงิ ปฏิบัตก ความรู ้ไปยังภาคต่างๆ เชน ิ าร ในประเด็น “แนวคิด ยุทธศาสตร์การกระจายอํานาจ ให ้ จังหวัดจัดการตนเอง” ภาคอีสาน ในปลายพฤษภาคม 2554(2011) ซงึ่ รวมไปถึง ปั ตตานีมหานคร ซงึ่ ก่อนหน ้านี้ แนวคิดปั ตตานีมหานคร เป็ นแนวคิดการรวมตัวกันของ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต ้ให ้เป็ น เมืองเดียวกันและเกิดขึน ้ มานานมาก แต่เนื่องจากแนวคิดดังกล่าวถูกมองว่าเป็ นการแบ่งแยกดินแดนและ ี่ งต่อการเสย ี ดินแดน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต ้ไป จึงไม่มก เสย ี ารเคลือ ่ นไหวในเชงิ รูปธรรมมากนั ก ใน เดือน มิถน ุ ายน แนวคิดจังหวัดจัดการตนเองได ้นํ าเข ้าไปเป็ นประเด็นในรายการ เสียงประชาชน เปลีย ่ น ประเทศไทย ช่อง Thai PBS ซึง่ นํ าผู ้นํ าท ้องถิน ่ และกลุม ่ ผู ้เคลือ ่ นไหวมาถกกันในประเด็น “จังหวัดจัดการ ตนเอง” ซึง่ รวมถึงผู ้นํ าชุมชน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต ้ จึงได ้แลกเปลีย ่ นแนวคิดระหว่างกันรวมทัง้ การ ขยายเวที “แนวคิด ยุท ธศาสตร์ก ารกระจายอํ า นาจให ้ จั ง หวัด จั ด การตนเอง” ไปถึง ภาคใต ้ จึง มีก าร ่ นแนวคิดและรูปแบบระหว่าง แนวคิดจังหวัดจัดการตนเองกับแนวคิดปั ตตานีมหานคร มากขึน ้ แลกเปลีย ต่อมาในเดือน กรกฏาคม 2554 (2011)เกิดเวทีการประชุมเชิงปฏิบัตก ิ าร ในประเด็นจังหวัดจัดการตนเอง ในภาคกลาง หลายๆจังหวัดทั่วประเทศ ได ้นํ าแนวความคิดจังหวัดจัดการตนเองไปต่อยอดความคิดเพือ ่ สร ้างรูปแบบการจัดการตนเองในรูปแบบทีเ่ หมาะสมกับจังหวัดหรือท ้องถิน ่ ของตนเอง

6

ี งใหม่มหานครฯขึน หลังจากทีม ่ ก ี ารยกร่างพรบ.เชย ้ แล ้วก็ได ้มีการออกเวทีรณรงค์ใน 25 อําเภอของ ี งใหม่เพือ จังหวัดเชย ่ นํ ามาปรับปรุงเนื้อหาของร่าง พรบ.จนในทีส ่ ด ุ ได ้มีการกําหนดให ้มีการรณรงค์ใหญ่ ี งใหม่มาร่วมงานกันอย่างมืด ่ ึ ้ มีประชาชนชาวเชย ในวันที่ 24 มิถน ุ ายน 2555(2012)ทีผ ่ ่านมา ซงในวันนัน ี มซ ้ งึ่ เป็ นการรวมหรือสลายสแ ี ดง ฟ้ ามัวดินเพือ ่ ประกาศเจตนารมณ์โดยใชส้ ัญญลักษณ์รบ ิ บินหรือธงผ ้าสส ี ม้ อันเป็ นตัวอย่างหรือตัวแบบทีห ึ ษาการแก ้ไขปั ญหา และเหลืองกลายเป็ นสส ่ น่วยงานหรือสถาบันทีศ ่ ก ึ ษากันอย่างกว ้างขวาง ความขัดแย ้งได ้นําไปเป็ นตัวแบบ(model)ในการศก สาระสําคัญร่าง พรบ.ดังกล่าว คือ ่ นภูมภ 1) ยกเลิกการบริหารราชการสว ิ าค เหลือเพียงราชการส่วนกลางและราชการส่วนท ้องถิน ่ เต็ม พื้ น ที่ แ ละมีฐ านะเป็ นนิ ต ิบุ ค คล มี อํ า นาจในการกํ า หนดแนวนโยบาย ระเบี ย บ ข ้อบั ญ ญั ต ิ การจั ด งบประมาณ การคลัง การจัดการบริหารบุคลากรและกลไกโครงสร ้างการบริหารงานภายในท ้องถิน ่ เพือ ่ การบริหารราชการท ้องถิน ่ ตามบทบัญญัตข ิ องรั ฐ ธรรมนู ญแห่งราชอาณาจั กรไทย โดยพั ฒนาคุณภาพ ช ีว ต ิ ของคนในท ้องถิน ่ ได ค ้ รอบคลุ ม ทุ ก เรื่ อ ง ยกเว้น 4เรือ ่ งหล ก ั คือ การทหาร ระบบเงิน ตรา ี งใหม่มหานคร) และ การต่างประเทศ และการศาล โดยจัดการปกครองเป็ น2 ระดับ คือ ระดับบน(เชย ระดับล่าง (เทศบาล) ทําให ้สามารถดูแลครอบคลุมเต็มพืน ้ ที่ โดยทัง้ 2 ระดับมีการบริหารงานในลักษณะ ของการแบ่งหน ้าทีก ่ ารทํางานอย่างชัดเจน โดยการจัดให ้มีการปกครองท ้องถิน ่ 2 ระดับ(two tiers)นี้ เป็ นการประยุกต์มาจากญีป ่ น ุ่ ซึง่ แตกต่างจาก กรุงเทพมหานครซึง่ มีระดับเดียวทีร่ วมศูนย์อยู่ทศ ี่ าลาว่าการกรุงเทพมหานคร และแตกต่างจากรูปแบบ เมืองพั ทยาทีก ่ ําหนดพื้นทีเ่ ฉพาะตรงไข่แดงเท่านั น ้ แต่เชียงใหม่มหานครนี้จะครอบคลุมเต็มพืน ้ ทีแ ่ ทน อบจ.ซึง่ จะถูกยุบเลิกไป เพราะทุกพืน ้ ทีข ่ องเชียงใหม่ประกอบด ้วยคนเชียงใหม่เหมือนกัน การกําหนด เฉพาะพืน ้ ทีท ่ ม ี่ ค ี วามเจริญทางเศรษฐกิจแต่เพียงอย่างเดียวจึงเป็ นการเลือกปฏิบต ั ท ิ ไี่ ม่เป็ นธรรม ในระดับล่างมีการยกระดับองค์กรปกครองท ้องถิน ่ ทัง้ หมดให ้อยูใ่ นรูปแบบเดียวกัน คือ เทศบาล เพราะใน ่ ํ าบลเดียวกัน มีทัง้ เทศบาลและ อบต.มี ปั จ จุบันมีก ารลักลั่นกันมาก ดัง จะเห็นได ้ว่าในปั จจุบัน ในพื้นทีต นายกฯถึง 2 คน มีทท ี่ ําการถึง 2 แห่ง ในส่วนของข ้าราชการและเจ ้าหน ้าที่ข องรั ฐ ซึง่ สัง กัด ราชการส่วนภูมภ ิ าคก็ต ้องเลือ กเอาว่าจะกลั บ ไป สังกัดกระทรวง ทบวง กรม เดิมของตนทีส ่ ่วนกลาง หรือเลือกทีจ ่ ะอยู่ในพืน ้ ที่ โดยสังกัดกับท ้องถิน ่ ทีม ่ ี ผู ้ว่าราชการเชียงใหม่มหานครทีม ่ าจากการเลือกตัง้ ของประชาชนเป็ นผู ้บังคับบัญชา สําหรับกํานันผู ้ใหญ่บ ้านก็ยังคงอยูต ่ อ ่ ไป แต่จะกําหนดบทบาทและหน ้าทีใ่ ห ้ชัดเจนแยกออกจากผู ้บริหาร ่ บทบาทไปในด ้านการรั กษาความสงบเรียบร ้อย ในฐานะหัวหน ้าฝ่ ายรั กษาความสงบ ท ้องถิน ่ โดยเพิม ่ เดียวกับตํารวจซงึ่ ต ้องขึน ี งใหม่มหานครเป็ น เรียบร ้อยในพืน ้ ทีข ่ องตนเชน ้ กับท ้องถิน ่ ทีม ่ ผ ี ู ้ว่าราชการเชย ่ ในนานาอารยประเทศทัง้ หลาย โดยจะยังคงมีกองปราบหรือFBI/DSI ฯลฯ เพือ หัวหน ้าฝ่ ายบริหารเชน ่ ํ ่ ึ ั ่ วในเขตพืน ้ ทีห ่ รือเป็ นคดีสาคัญ ซงการให ้ตํารวจมาสงกัดท ้องถิน ่ นีจ ้ ะทําให ้เกิด ปฏิบัตก ิ ารในกรณีคาบเกีย ิ ธิภาพมากยิง่ ขึน การคล่องตัวทัง้ สายการบังคับบัญชาและงบประมาณทีจ ่ ะทําให ้ตํารวจท ้องทีม ่ ป ี ระสท ้ ่ ค ี วามเข ้มแข็ง 2) ทําให้การเมืองมีความโปร่งใส มีคณ ุ ธรรมจริยธรรม โดยมีระบบการตรวจสอบทีม ั้ น ซึง่ ต่างจาก และทํางานได ้อย่างมีประสิทธิภาพ ด ้วยการสร ้างดุลยภาพ 3 ส่วนเพือ ่ ป้ องกันการ “ฮว”กั โครงสร ้างการปกครองท ้องถิน ่ ทั่ ว ๆไปที่ม ีเ พีย ง 2ส่ว นคือ ฝ่ ายบริห ารกับ ฝ่ ายออกข ้อบั ญ ญั ต ิ โดยจั ด ี งใหม่มหานคร สภาเชย ี งใหม่มหานครและสภาพลเมือง (civil ่ ราชการเชย โครงสร ้างใหม่เป็ น ผูว้ า ้ juries)รวมถึง การสนั บ สนุ น ให ้ประชาชนสามารถใช อํ า นาจประชาชนโดยตรงในการกํ า หนดทิศ ทาง ้ การพัฒนาตรวจสอบการทํางานหน่วยงาน ผู ้บริหารและเจ ้าหน ้าทีท ่ ก ุ ระดับ และเข ้าถึงการใชงบประมาณ ผ่านกระบวนการกลไกต่างๆ อาทิ สภาพลเมือง การไต่ส วนสาธารณะ การจัดตัง้ กรรมาธิการด ้านต่างๆ ่ การศก ึ ษา เกษตร การจัดการปั ญหาหมอกควัน ฯลฯ เชน 3) การปร ับโครงสร้างด้านภาษี โดยภาษี ทก ุ ชนิดทีเ่ ก็บได ้ในพืน ้ ทีจ ่ ะส่งคืนรัฐบาลส่วนกลางร ้อยละ 30 และคงไว ้ทีเ่ ชียงใหม่มหานคร ร ้อยละ 70 ซึง่ จะเป็ นการตอบคําถามทีว่ า่ แล ้วเชียงใหม่มหานครมีรายได ้ ั กฎหมายกําหนดให ้ท ้องถิน ่ เก็บภาษี ได ้เพียงจิ๊ บจ๊อย เช่น ภาษี บํารุงท ้องที่ เพียงพอหรือ เพราะในปั จจุบน ภาษี โ รงเรือน ภาษี ป้ าย ภาษี ล ้อเลื่อ น ฯลฯ แต่เ มื่อ เปลี่ยนโครงสร ้างภาษี ไ ปเช่น นี้แล ้วปั ญหาในเรื่อง ื ผู ้มีหน ้าทีน ่ ั่นแหล่ะเป็ นผู ้เก็บ รายได ้ก็จะหมดไป แล ้วต่อคําถามทีว่ า่ แล ้วใครจะเป็ นคนเก็บล่ะ คําตอบก็คอ ซึง่ ก็คอ ื สรรพากร สรรพสามิต ศุลกากร ฯลฯ ทีเ่ ป็ นข ้าราชการหรือหน่ วยงานสังกัด เชียงใหม่มหานคร

7

ิ ธิ นั่นเอง ซงึ่ อัตราสว่ นแบ่งภาษี นี้อย่าว่าแต่ญป ี่ ุ่ นมีสว่ นแบ่ง 30/70 เลย จีนทีถ ่ งึ แม ้ว่าจะมีการควบคุมสท ทางการเมืองอย่างเคร่งครัดยังมีสว่ นแบ่งภาษี 40/60 เลย ปฏิก ริ ย ิ าที่มีต่อ ปรากฏการณ์ ค รั ง้ นี้ ไ ด ้รั บ ตอบรั บ กระจายไปทั่ ว ประเทศ ประชาชนจั ง หวั ด ต่า งๆถึง 45 จังหวัดประกาศตัวเป็ นแนวร่วมโดยให ้เชียงใหม่เป็ นจังหวัดทีน ่ ํ าร่องไปก่อน บางจังหวัดถึงกับทําป้ าย ทํา ้ ยืด เสือ ้ แจ็กเก็ตหรือแม ้กระทั่งการขึน เสือ ้ ป้ ายขอจัดการตัวเอง โดยเฉพาะในจังหวัดเชียงใหม่เองมีการ ้ ทีท ่ งั ้ 25 อําเภอกันอย่างคึกคัก รณรงค์จัดเวทีรับฟั งความคิดเห็นต่อร่าง พรบ.ฯในพืน แน่นอนว่าเรือ ่ งใหญ่ๆเช่นนี้ ย่อมมีทัง้ คนทีเ่ ห็นด ้วยและไม่เห็นด ้วยเพราะความเข ้าใจว่าอาจจะกระทบต่อ สถานภาพของตนเองหรือกังวลในผลทีจ ่ ะตามมาเพราะความไม่ไว ้วางใจในคุณภาพของคนไทยกันเอง ซงึ่ ในเรือ ่ งของความเห็นนัน ้ เป็ นธรรมดาทีอ ่ าจะเห็นแตกต่างกันได ้ แต่เมือ ่ ได ้พูดคุยและทําความเข ้าใจกัน แล ้ว หากไม่มอ ี คติจนเกินไปนั กก็ยอ ่ มทีจ ่ ะเห็นด ้วยต่อการเปลีย ่ นแปลงในครัง้ นี้ ซงึ่ ในการรณรงค์นี้ได ้มี ั ทีว่ า่ ตอบคําถามทีเ่ ป็ นมายาคติและข ้อสงสย 1)เป็นการแบ่งแยกร ัฐ ิ าค รัฐก็ยังคงเป็ นรัฐเดีย ่ วเหมือน เช่น ญีป ่ ุ่ น เป็ นต ้น อีกทัง้ ยังมี ไม่จริง เพราะแม ้จะไม่มรี าชการส่วนภูมภ สถาบั น กษั ตริย ์เ ป็ นประมุ ข เช่น เดีย วกั น กั บ ไทย และท ้องถิน ่ จะไม่ ทํ า อยู่ 4 เรื่อ ง คือ การทหาร การ ต่างประเทศ ระบบเงินตรา และ ศาล 2)กระทบต่อความมน ่ ั คง ไม่จริง เพราะแม ้แต่เกาหลีใต ้ซงึ่ ไม่มรี าชการสว่ นภูมภ ิ าคและยังอยูใ่ นสภาวะประกาศสงครามกับเกาหลี เหนืออยูเ่ ลย ก็ไม่ได ้มีปัญหาในเรือ ่ งนีแ ้ ต่อย่างใด 3)รายได้ทอ ้ งถิน ่ ย ังไม่เพียงพอ ่ เก็บภาษี ได ้จิ๊ บจ๊อย เช่น ภาษี ป้าย ภาษี บํารุงท ้องที่ ก็แน่นอนสิครับ เพราะปั จจุบันเปิ ดโอกาสให ้ท ้องถิน ภาษี โรงเรือน ภาษี ล ้อเลือ ่ น ฯลฯ แล ้วจะเอารายได ้ทีไ่ หนมาเพียงพอ แต่รา่ ง พรบ.ฯนีก ้ ําหนดให ้รายได ้ที่ ่ ทัง้ หมดจะถูกจัดเก็บโดยท ้องถิน ่ แล ้วจัดส่งไปส่วนกลาง 30 เปอร์เซ็นต์ เอาไว ้ใช ้ใน เกิดขึน ้ ในท ้องถิน ท ้องถิน ่ 70 เปอร์เซ็นต์ ซึง่ 30 เปอร์เซ็นต์นัน ้ ก็จะไปช่วยเหลือทีอ ่ น ื่ ทีย ่ ากจน เช่น ญีป ่ นก็ ุ่ สง่ ไปให ้ฮอกไก โดหรือโอกินาวา เป็ นต ้น 4)อบจ./อบต./เทศบาลจะมีอยูห ่ รือไม่ ี งใหม่มหานคร สว่ นระดับล่าง ในร่าง พรบ.ฯนี้กําหนดไว ้ให ้มีการปกครองท ้องใน 2ระดับ คือ ระดับเป็ นชย เป็ นเทศบาล ซงึ่ แตกต่างจากกรุงเทพมหานครเป็ นการปกครองท ้องถิน ่ ระดับเดียวโดยรวมศูนย์อยูท ่ ศ ี่ าลา ว่าการกรุงเทพมหานครทีเ่ ดียว แต่ในรูปแบบใหม่นี้ อบจ.หรือองค์การบริหารส่วนจังหวัดจะหายไปกรณี ี งใหม่ก็จะมีเชย ี งใหม่มหานครเข ้ามาแทน ซงึ่ เป็ นการปกครองท ้องถิน ของเชย ่ ในระดับบน ส่วนในระดับ ล่า งก็เ ป็ นเทศบาลเหมือ นกัน หมดไม่มีก ารแยกเป็ นเทศบาลหรือ อบต.เพราะปั จจุ บัน บางตํ า บลมีทั ง้ เทศบาลและอบต.อยูใ่ นตําบลเดียวกัน ความสัมพันธ์ระหว่างระบนกับระดับล่างเป็ นไปในลักษณะแบ่ง หน ้าทีก ่ น ั ทํา มิใช่การบังคับบัญชา ่ นภูมภ 5)จะเอาข้าราชสว ิ าคไปไว้ไหน/นายอําเภอย ังมีอยูห ่ รือไม่ ิ าคก็ม ี ผู ้ว่าราชการจังหวัดมาจากการเลือกตัง้ มีวาระ 4 ปี ผู ้ว่าราชการจังหวัดเดิมและข ้าราชการส่วนภูมภ ทางเลือ กว่า จะกลั บ ไปสั ง กั ด กระทรวง ทบวง กรมที่ส่ ว นกลางก็ ไ ด ้หรือ เลือ กจะอยู่ใ นพื้น ที่ก็ สั ง กั ด ี งใหม่มหานคร เป็ นข ้าราชการสว่ นท ้องถิน เชย ่ สว่ นนายอําเภอทีม ่ าจากการแต่งตัง้ จากกรมการปกครองก็ ี งใหม่มหานครทําหน ้าทีเ่ ป็ นผู ้ประสานงาน มิใช ่ จะหมดไป มีผู ้อํานวยการเขตซงึ่ เป็ นข ้าราชการสังกัดเชย ่ ผู ้อํานวยการเขตแบบ กทม.ทีม ่ ในปั จจุบน เป็ นเชน ่ อ ี ํานาจล ้นเหลือเชน ั ้ ทีอ 6)เขตพืน ่ ําเภอ ตําบล หมูบ ่ า้ น จะหายไป ไม่จริง เขตการปกครองยังเหมือนเดิม แต่จะเรียกเป็ น เขต แขวง แทน 7)กําน ันผูใ้ หญ่บา้ นย ังคงมีอยูห ่ รือไม่ หากย ังคงมีอยูจ ่ ะมีบทบาทอะไร ยังคงมีอยูด ่ ังเช่นกรุงเทพมหานคร แต่บทบาทในด ้านการพัฒนาจะหมดไปเพราะเป็ นหน ้าทีข ่ องท ้องถิน ่ ซ งึ่ มีง บประมาณเป็ นของตนเอง แต่กํ า นั น ผู ้ใหญ่ บ ้านจะมีบ ทบาทเพิม ่ ขึน ้ ในด ้านการรั ก ษาความสงบ เรียบร ้อยในฐานะหัวหน ้าฝ่ ายรักษาความสงบเรียบของตําบลและหมู่บ ้านตามกรณี มีอํานาจจับกุมคุมขัง ตามประมวลกฎหมายวิธพ ี จ ิ ารณาความอาญา

8

ึ ษาทีด 8)ประชาชนย ังไม่พร้อม ย ังไม่มก ี ารศก ่ พ ี อ ไม่จ ริง เพราะคํ ากล่าวที่ว่า “ประชาชนเป็ นอย่างไร ผู ้แทนเป็ นอย่างนั น ้ ” จะเห็น ได ้จากผู ้แทนของคน กรุง เทพยังชกต่อยกันในสภาแต่ผู ้แทนของคนจังหวัดอืน ่ ยัง ไม่ปรากฏ และในตํ า บลหมู่บ ้าน ตลาดสด เดีย ๋ วนี้ชาวบ ้านร ้านค ้าเขาไม่คย ุ กันแล ้วเรือ ่ งละครนํ้ าเน่า ถึงคุยก็คย ุ น ้อย แต่คย ุ เรือ ่ งการเมืองกันทัง้ นั น ้ ที่ ่ กระแสหลักเสียด ้วยสิ สําคัญเป็ นการเมืองนอกสือ 9)น ักเลงครองเมือง ไม่จริง ตัวอย่างผู ้ว่าราชการกรุงเทพมหานครแต่ละคนก็ไม่เห็นขีเ้ หร่สักคน(ถึงแม ้ว่าจะมีคนขีเ้ หร่สมัครแต่ ก็ไ ม่เ คยได ้รั บ การเลือกตั ง้ ) ที่สํ าคั ญ ก็ ค ือ ผู ้ว่า ราชการจั ง หวั ด ในปั จ จุบั น แต่ล ะคนล ้วนแล ้วมาจากการ ื ถูกแต่งตัง้ มาจากนั กเลงนั น ้ เอง แต่อย่างไรก็ แต่งตัง้ ซึง่ ในบางยุคถึงกับมี “แก๊งแต่งตัง้ ”ซึง่ เข ้าใจง่ายก็คอ ตามแม ้ว่าจะได ้ผู ้ว่าฯเป็ นนั กเลง อย่างน ้อยก็ประชาชนเลือกตัง้ เข ้ามาด ้วยมือของเขาเอง ไม่ได ้ลอยมา ่ ในปั จจุบัน ถ ้าเปรียบเทียบแล ้วผู ้ว่าฯทีม จากไหนก็ไม่รู ้เชน ่ าจากการเลือกตัง้ ย่อมพบง่ายเข ้าใจง่ายและ ่ อยเอาใจเจ ้านายทีส ต ้องเอาใจประชาชนทีเ่ ลือกเขาเข ้ามา มิใชค ่ ว่ นกลางทีเ่ ป็ นคนแต่งตัง้ เขา ื้ เสย ี งขายเสย ี ง 10)ซอ อาจจะจริง แต่ก็ไม่ได ้หมายความว่าปั จจุบันนี้จะดีกว่า และก็มใิ ช่วา่ ใครมีเงินมากกว่าแต่มไิ ด ้ทําคุณงาม ความดีอะไรเลย หิว้ กระเป๋ าบรรจุเงินไปแล ้วจะได ้รับเลือกตัง้ โดยเฉพาะอย่างยิง่ คนทีเ่ ขาจะต ้องกุมชะตา ้ คนทัง้ จังหวัดไหวหรือ ชีวต ิ ประจําวันเขาอย่างใกล ้ชิด ทีส ่ ําคัญจะซือ ั ่ า 11)ทุจริตคอร ัปชน/เปลี ย ่ นโอนอํานาจจากอํามาตย์ใหญ่ไปสูอ ํ มาตย์เล็ ก ร่าง พรบ.ฯนี้กําหนดให ้มีสภาพลเมืองหรือลูกขุนพลเมือง(Civil Juries)คอยถ่วงดุลและตรวจสอบการ ี้ ูลหรือส่งฟ้ องศาล ซงึ่ กทม.ไม่มเี ช่นนี้ ฉะนั น ทํ างานของทัง้ ฝ่ ายบริหารและฝ่ ายนิตบ ิ ัญญัต ิ แล ้วชม ้ จึง ่ ่ ่ ต่า งๆก็ทํ าตั ว เป็ น มิใ ช ก ารถ่า ยโอนอํ า นาจจากอํ า มาตย์ใ หญ่ไ ปสูอํ า มาตย์เ ล็ ก เพราะปั จ จุบั น นี้ท ้องถิน ี เบีย อํามาตย์เล็กอยูแ ่ ล ้วดังจะเห็นได ้จากการขออนุมัต ิ อนุญาตต่าง ต ้องเสย ้ ไบ ้รายทางตลอด แต่เมือ ่ เรา ึ้ กว่าปั จจุบันอย่างแน่นอน อีกทัง้ มีสภาพลเมืองหรือลูกขุนพลเมืองคอยตรวจสอบแล ้ว สภาพเช่นนี้จะดีขน สตง., ปปช., ฯลฯ ก็ยังคงมีเหมือนเดิม 12)ผิดกฎหมาย ไม่จริง เพราะเป็ นการใช ้สิทธิทม ี่ รี ัฐธรรมนูญมาตรา 281 ถึงมาตรา 290 รองรับไว ้ จากตัวอย่างของการณรงค์เรือ ่ งเชียงใหม่มหานครนี้นับได ้ว่าเป็ นจุดเปลีย ่ นของประเทศไทยทีส ่ ําคัญเป็ น อย่างยิง่ หลังจากทีก ่ ารปกครองท ้องถิน ่ ไทยหรือการกระจายอํานาจของไทยมีความก ้าวหนา้ ไปอย่าง ่ ้าดั เชืองช งเหตุปัจจัยทีไ่ ด ้กล่าวไว ้แล ้วในเบือ ้ งต ้น แต่หลังจากทีไ่ ด ้มีการขับเคลือ ่ นประเด็นเชียงใหม่มหา ี งใหม่เท่านัน ้ แต่ยังมีแนวร่วมอีกถึง นครขึน ้ แล ้วมีการตืน ่ ตัวกันอย่างมาก ไม่เพียงเฉพาะประชาชนชาวเชย ี งใหม่ทําสําเร็จ 45 จังหวัดทีพ ่ ร ้อมจะขับเคลือ ่ นตามมาหากเชย การขับเคลือ ่ นเชียงใหม่มหานครนี้จะช ้าหรือเร็ วต ้องประสบความสําเร็ จอย่างแน่ นอน และผมขอยกคุณ งามความดีทผ ี่ มได ้มีโอกาสได ้มาใชช้ วี ต ิ ทีญ ่ ป ี่ นในช ุ่ ว่ งระยะเวลา ซงึ่ ได ้พบเห็นสงิ่ ดีๆมากมาย โดยเฉพาะ ี งใหม่มหานคร อย่างยิง่ คือรูปแบบการปกครองท ้องถิน ่ ทีผ ่ มได ้นํ าไปเป็ นแบบอย่างในการยกร่าง พรบ.เชย ี งใหม่มหานครคงจะได ้มีโอกาสมาศก ึ ษาดูงานการเมืองการปกครอง ฯ นี้ และคิดว่าคณะทํางานของเชย ี งใหม่มหานครฯผ่านสภาแล ้ว ของญีป ่ น ุ่ ณ มหาวิทยาลัยเกียวโตแห่งนีเ้ มือ ่ พรบ.เชย ขอขอบคุณทุกๆท่านครับ/สวัสดีครับ