1 ึ ษากรณีเชย ี งใหม่มหานคร การกระจายอํานาจไทยก้าวหน้าหรือถอยหล ัง : ศก ชํานาญ จ ันทร์เรือง
หมายเหตุ บรรยายพิเศษทีม ่ หาวิทยาลัยเกียวโต เมือ ่ 6 ก.ค.55 ขอขอบคุ ณ สถาบั น ไทยคดี ศ ึก ษาแห่ ง มหาวิท ยาลั ย เกีย วโตแห่ ง นี้ ท ี่ ใ ห ้โอกาสผมได ม ้ านํ าเสนอ ึ ษาของผมพบว่าสถาบันแห่งนีไ แนวความคิดเกีย ่ วกับการกระจายอํานาจของไทยในวันนี้ ซงึ่ จากการศก ้ ด้ ศึกษามาอย่างต่อเนื่องและลึกซึง้ แล ้ว ผมจึงไม่มค ี วามจําเป็ นทีจ ่ ะไปเท ้าความถึงความเป็ นไปเป็ นมาของ ่ ไทยให ้มากนั ก แต่การบรรยายของผมในวันนี้จะเป็ นการไปต่อยอด วิวัฒนาการของการปกครองท ้องถิน Thai Studies in Japan, 1996-2006 ในหัวข ้อ Decentralization ของท่านอาจารย์นาไก(Fumio Nakai)ซึ่ง ได ท ้ ํ าไว อ ้ ย่ า งละเอี ย ดและยอดเยี่ ย มเป็ นอย่ า งยิ่ง ซึ่ง ผมจะได น ้ ํ ากรณี ตั ว อย่ า งของ ี งใหม่มหานครมาเสนอให ้เห็นถึงความตืน ความก ้าวหน ้าเชย ่ ตัวและความน่าสนใจทีเ่ กิดการรวมตัวของผู ้ที่ มีความเห็นทางการเมืองทีแ ่ ตกต่างกันอย่างสุดขัว้ แต่เห็นตรงกันในเรือ ่ งของการกระจายอํานาจและเป็ น ตัวอย่างของประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือ(Deliberative Democracy)ทีเ่ ป็ นรูปธรรม ้ ๆเพือ อย่างไรก็ตามผมจะขอกล่าวถึงวิวัฒนาการของการปกครองท ้องถิน ่ ไทยสัน ่ เป็ นพืน ้ ฐานสําหรับท่าน ่ ขึน ้ เป็ นครัง้ แรก ในปี 2476(1933) ทีย ่ ังไม่มพ ี น ื้ ฐานในเรือ ่ งนี้วา่ ประเทศไทยได ้มีการปกครองส่วนท ้องถิน (ได ้เคยมีการทดลองกระจายอํานาจ โดยจัดตัง้ สุขาภิบาลท่าฉลอม ในปี 2448(1905)) โดยการ ตรา ั พระราชบญ ั ญต ั จ ิ ด ั ระเบีย บเทศบาลพุทธศกราช 2476 (1933)ขึน ้ (แก ้ไขเรื่อยมาจนถึง พระราชบัญญัตเิ ทศบาล พ.ศ.2496(1953)) กําหนดให ้จัดตัง้ เทศบาลขึน ้ เป็ นหน่วยปกครองตนเองของ ประชาชน โดยกําหนดเทศบาลออกเป็ น 3 ประเภท คือ เทศบาลตําบล เทศบาลเมือง และเทศบาลนคร ต่อมาในปี 2495(1952) รัฐบาลได ้นํ าเอารูปแบบการปกครองท ้องถิน ่ แบบสุขาภิบาลทีต ่ ัง้ ขึน ้ ในสมัย รัชกาลที่ 5 ออกมาประกาศใชอี้ กครัง้ ตาม พระราชบ ัญญ ัติสุขาภิบาล พ.ศ.2495(1952) เพือ ่ ให ้ ้ อีก แม ้จะมีลักษณะเป็ นการปกครองท ้องถิน ่ สามารถจัดตัง้ การปกครองท ้องถิน ่ ได ้ง่าย และกว ้างขวางขึน ไม่เต็มรูปแบบ เท่ากับเทศบาลก็ตาม ในปี พ.ศ.2498(1955) ฯพณฯ จอมพล ป. พิบูล สงคราม ซงึ่ ดํ า รงตํ าแหน่ ง นายกรั ฐ มนตรี และ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยด ้วย ได ้เดินทางไปรอบโลก ได ้เห็นราษฎรในท ้องถิน ่ ในประเทศ ้ สหรัฐอเมริกา และในยุโรปมีสว่ นร่วม ในการดูแลท ้องถิน ่ จึงกําเนิดความคิดในการ จ ัดตงสภาตํ ั้ าบลขึน ในประเทศไทย ตามคํ าสั่งกระทรวงมหาดไทย ที่ 222/2499 ลงวันที่ 8 มีนาคม พ.ศ.2499 (1956)เกีย ่ วกับการจัดตัง้ สภาตําบลทั่วประเทศ จํานวนกว่า 4,800 แห่ง ในขณะเดียวกัน รัฐบาลได ้ตรา ่ นตําบล พ.ศ.2499(1956) ขึน พระราชบ ัญญ ัติระเบียบบริหารราชการสว ้ ด ้วย เพือ ่ จัดตัง้ ตําบลที่ เป็ นชุมชนขนาดใหญ่ขน ึ้ เป็ น "องค์การบริหารส่วนตําบล" เป็ นองค์กรปกครองส่วนท ้องถิน ่ ซึง่ เป็ นนิต ิ ่ ให ้ประชาชนได ้เรียนรู ้ และฝึ กปฏิบัต ิ บุคคลอีกรูปแบบหนึง่ นับว่าเป็ นการจัดตัง้ องค์กรระดับตําบล เพือ ประชาธิบไตยทั่วประเทศขึน ้ เป็ นครัง้ แรก แต่ตอ ่ มา องค์การบริการสว่ นตําบลทีเ่ ป็ นนิตบ ิ ค ุ คลนี้ ถูกยกเลิก หมด เพราะความไม่พร ้อมต่างๆ ทัง้ ด ้านรายได ้ และบุคลากร จึงคงเหลือแต่สภาตําบลเท่านัน ้ ในปี พ.ศ.2537(1994) ได ้มีการจัดตัง้ สภาตําบล และองค์การบริหารสว่ นตําบล เป็ นนิตบ ิ ค ุ คลทั่วประเทศ โดย ฯพณฯ นายชวน หลีกภัย ได ้ผลักดันให ้มีการ ตราพระราชบ ัญญ ัติสภาตําบล และองค์การ ่ นตําบล พ.ศ.2537(1994) ขึน ้ โดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมือ ่ วันที่ 2 ธันวาคม บริหารสว ิ้ และเกิดมีสภาตําบลขึน 2537(1994) ซงึ่ มีผลเป็ นการยกเลิกสภาตําบลทีม ่ อ ี ยูเ่ ดิมทัง้ สน ้ ใหม่ ทีม ่ ฐ ี านะ เป็ นนิตบ ิ ค ุ คล ตัง้ แต่วันที่ 2 มีนาคม พ.ศ.2538(1995) เป็ นต ้นมา จํานวน 6,216 แห่ง และมีสภาตําบล (ทีม ่ รี ายได ้ถึงเกณฑ์กําหนดเฉลีย ่ 3 ปี ย ้อนหลัง ไม่ตํ่ากว่าปี ละ 150,000 บาท) จัดตัง้ ขึน ้ เป็ นองค์การ บริหารส่วนตําบล (อบต.) และเป็ นราชการส่วนท ้องถิน ่ จํานวน 618 แห่ง ตัง้ แต่วันที่ 30 พฤษภาคม พ.ศ.2538(1995) เป็ นต ้นมา ปัจจุบ ันมี อบต. จํานวน 6,745 แห่ง สภาตําบล จํานวน 214 แห่ง ่ นจ ังหว ัด พ.ศ. ในปี 2498 (1955)เช่นกัน ได ้มีการตรา พระราชบ ัญญ ัติระเบียบบริหารราชการสว ้ เป็ นนิตบ ิ ค ุ คล และเป็ นราชการบริหารส่วน 2498 (1955)จัดตัง้ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ขึน ภูมภ ิ าค แต่มผ ี ู ้ว่าราชการจังหวัด ทําหน ้าทีฝ ่ ่ ายบริหาร และสภาจังหวัดเป็ นฝ่ ายนิตบ ิ ัญญัต ิ ซึง่ เป็ นสภา เลือกตัง้ จากประชาชน (ปั จจุบันมี อบจ. ในทุกจังหวัดๆ ละ 1 แห่ง รวม 76 แห่ง ตาม พระราชบ ัญญ ัติ ่ นจ ังหว ัด พ.ศ.2540 (1997)โดยมีฐานะนิตบ องค์การบริหารสว ิ ค ุ คล และมีพน ื้ ทีร่ ับผิดชอบทั่วจังหวัด ้ โดยทับซอนกั บพืน ้ ทีข ่ องหน่วยการบริหารราชการสว่ นท ้องถิน ่ คือ เทศบาล สุขาภิบาล และองค์การ บริหารสว่ นตําบลในจังหวัดนัน ้ )