Monitorizarea implementării HCC: cazul MAI (Sumar executiv)

MOLDOVA

Monitorizarea implementării hotărârilor Curţii de Conturi: cazul MAI

Sumar executiv Studiul „Monitorizarea implementării hotărârilor Curţii de Conturi: cazul MAI” este o continuare a procesului de monitorizare a implementării hotărârilor Curţii de Conturi (HCC) început de Transparency International – Moldova în 2009. Cercetările precedente au arătat că şi în cazul depistării de către CC a încălcărilor legislaţiei, practic niciuna din persoanele vinovate nu a fost sancţionată într-un mod adecvat. De asemenea, potrivit Raportului CC asupra administrării resurselor financiare şi patrimoniului public în 2009, circa 1/4 din recomandările CC nu se execută, ceea ce atestă existenţa unor probleme în implementarea hotărârilor CC. Scopul monitorizării îl constituie evaluarea situaţiei privind implementarea de către autorităţile publice a recomandărilor CC, determinarea principalelor obstacole care împiedică acest proces şi găsirea soluţiilor de remediere a situaţiei create. În calitate de obiect al monitorizării a fost selectată HCC nr. 5 din 26.01.20101 în care au fost reflectate multiple abateri de la legislaţie în activitatea MAI, în special, eschivarea fostei conduceri a ministerului de la modul legal de formare şi utilizare a mijloacelor speciale parvenite de la Consiliul Europei şi Asociaţia Europeană a Colegiilor de Poliţie, efectuarea de cheltuieli în interese de partid, înstrăinarea frauduloasă a imobilelor, efectuarea achiziţiilor publice în lipsa alocaţiilor de la buget şi fără respectarea procedurii legale etc., astfel cauzând prejudicii considerabile bugetului de stat.

Drept instrumente de cercetare au fost utilizate: √ solicitarea de informaţii privind măsurile întreprinse de către MAI şi alte autorităţi publice în scopul realizării recomandărilor CC expuse în hotărâre; √ desfăşurarea unui focus-grup cu participarea reprezentanţilor autorităţilor publice privind problemele sistemice în realizarea HCC şi căile de soluţionare a acestora; √ efectuarea unei cercetări sociologice privind calitatea auditului CC, profesionalismul şi integritatea auditorilor acesteia.

Studiul a fost efectuat cu susţinerea Fundaţiei Est - Europene din resursele financiare acordate de Agenţia Suedeză pentru Dezvoltare şi Cooperare Internaţională (SIDA) şi Ministerul Afacerilor Externe al Danemarcei (DANIDA).

Concluzii Analiză măsurilor întreprinse de autorităţile publice în scopul implementării recomandărilor HCC nr. 5 din 26.01.2010 permite a constata următoarele: 



toate autorităţile publice contactate au răspuns la solicitările de informaţii (două dintre ele cu încălcarea termenului stabilit în legislaţie), se menţine practica prezentării de către autorităţile publice a unor răspunsuri sumare şi evazive; MAI a raportat despre măsurile întreprinse şi a inserat un comunicat pe pagina web (mai.gov.md/content/5882).

Realizarea unor astfel de măsuri, cum sunt: emiterea ordinelor privind crearea comisiilor pentru achiziţii

1

HCC nr. 5 din 26.01.2010 „Privind Raportul auditului legalităţii unor operaţiuni şi tranzacţii financiare şi a unor aspecte privind gestionarea patrimoniului public la Ministerul Afacerilor Interne şi unele instituţii subordonate în perioada anilor 2002–2009 (9 luni)” (MO nr.37–38 din 19.03.2010).

1









publice şi controlul subdiviziunilor, aprobarea Nomenclatorului serviciilor contra plată prestate de minister, a fost confirmată prin documente justificative, iar realizarea unor măsuri cu caracter permanent ce ţin, în speţă, de încasarea regulamentară a veniturilor aferente serviciilor prestate, de modul de utilizare a mijloacelor speciale, de ţinerea evidenţei contabile conform regulilor generale stabilite nu a putut fi verificată din cauza neprezentării documentelor justificative şi a insuficienţei informaţiilor pe pagina web a MAI. În acelaşi timp: la rubrica “Achiziţii publice” de pe pagina web a MAI au fost publicate doar anunţurile despre organizarea licitaţiilor, nefiind inserate alte informaţii relevante, cum sunt: Planul de achiziţii pentru 2010, informaţiile despre agenţii economici care au participat la licitaţii, deciziile Comisiei de achiziţii privind desemnarea câştigătorului. Aceasta denotă faptul că cerinţa de a asigura la maximum transparenţa achiziţiilor publice din Planul de lichidare a iregularităţilor aprobat de MAI nu a fost îndeplinită; nicio persoană cu funcţii de răspundere care a admis încălcări la utilizarea mijloacelor financiare şi la gestionarea patrimoniului public nu a fost sancţionată disciplinar de conducerea ministerului pe motiv că „la momentul controlului persoanele date erau concediate sau au demisionat după efectuarea controlului”; informaţiile MAI privind aplicarea sancţiunilor disciplinare persoanelor cu funcţii de răspundere („nu au fost aplicate sancţiuni disciplinare”) se contrazic cu cele primite de la Cancelaria de Stat („mai multe persoane cu funcţii de răspundere au fost sancţionate disciplinar”); până în prezent nicio persoană cu funcţii de răspundere din cadrul MAI nu a fost sancţionată penal: din 6 cauze penale pornite doar 4 au rămas pe rol (una este în examinare la Judecătoria Centru, două – în gestiunea CCCEC, urmărirea nefiind finalizată, şi o cauză este suspendată). Din 3 cauze civile doar în cazul uneia instanţa a admis parţial recuperarea prejudiciului2. Având în vedere ritmul încet al procedurilor şi acţiunilor de anchetă, precum şi faptul că multe din abaterile constatate în hotărâre au avut loc în 2002 – 2009 (9 luni), există riscul să expire termenul de prescripţie şi, ca rezultat, persoanele vinovate să nu fie trase la răspundere, şi prejudiciul adus statului să nu fie restituit sau să fie restituit parţial; răspunsurile prezentate de MF şi Comisia parlamentară securitate naţională, apărare şi ordine publică au fost superficiale, fără a fi însoţite de careva documente justificative, ceea ce pune la îndoială faptul că au fost întreprinse măsuri; nu există o conlucrare eficientă între autorităţile publice care trebuie să fie preocupate de utilizarea corectă a mijloacelor publice şi de implementarea HCC (în special, MF, PG, Guvern şi Parlament/comisii parlamentare): spectrul larg de probleme depistate în cadrul auditului CC, riscurile înalte ale nesancţionării persoanelor culpabile şi nerestituirii prejudiciului cauzat statului fac necesară o abordare profundă a acestor probleme.

În cadrul discuţiei în grup cu reprezentanţii autorităţilor publice în contextul implementării HCC au fost constatate diverse probleme, în special: - probleme de ordin legislativ: lipseşte un mecanism clar de implementare a HCC, precum şi nu există sancţiuni pentru neimplementarea de către autorităţile publice a acestor hotărâri; - probleme de ordin politic: există practica funcţionării autorităţilor/instituţiilor publice din Republica Moldova în dependenţă de deciziile politice şi relaţiile de rudenie, iar, în mare parte, acei care se opun acestor principii sunt excluşi din sistem; există cazuri când funcţionarii publici care au admis încălcări sunt promovaţi în cadrul aceloraşi instituţii sau în cadrul altor entităţi, dat fiind faptul că au o acoperire politică; - probleme de procedură, care pot tergiversa sau chiar împiedica implementarea HCC: recomandările CC nu sunt percepute de instituţiile auditate ca fiind obligatorii; procesul anevoios de investigare a unor infracţiuni, de acumulare a materialelor probatorii, ceea ce poate conduce la clasarea dosarelor; dificultăţi în investigarea întreprinderilor-fantomă; - funcţionalitatea joasă şi lipsa de transparenţă a auditului intern: unii manageri ai autorităţilor publice nu conştientizează importanţa auditului intern; există riscuri ca în cazul în care managerii vor comite 2

Prin decizia Curţii de Apel Economice pe marginea acţiunii PG către PCRM referitor la încasarea sumei de 829,9 mii lei cu titlu de îmbogăţire fără justă cauză a fost admisă restituirea a doar 42% din suma prejudiciului.

2

-

-

abateri, auditorii interni vor muşamaliza neregulile şi/sau vor mima activitatea; auditorii interni nu au suficientă experienţă în domeniu şi motivaţie; accesul la rapoartele de audit intern în unele instituţii publice este limitat; examinarea dosarelor de urmărire penală de către diferite organe de urmărire penală, tensiuni/animozităţi între instituţiile care exercită urmărirea penală; anularea atribuţiilor de sancţionare ale CC: schimbarea rapidă a statutului CC din organ de control în organ suprem de audit, cu anularea atribuţiilor de sancţionare, nu oferă CC pârghii reale de influenţă; neantrenarea (antrenarea insuficientă) a unor autorităţi publice în implementarea HCC: de ex., Parlamentul nu a audiat rapoartele de activitate ale CC pentru anii 2008 şi 2009, Comisia parlamentară securitate naţională, apărare şi ordine publică, fiind informată de către CC despre neregulile depistate la MAI în mai multe hotărâri (HCC nr. 19 din 28.05.2009, nr. 5 din 26.10.2010, nr. 19 din 15.03.2010, nr. 58 din 09.07.20103) nu a luat atitudine în acest sens; independenţa Curţii de Conturi: există riscuri ca la conducerea instituţiei să fie numită o persoană afiliată politic care să poată influenţa activitatea CC în interese de partid (va activa în situaţie de conflict de interese).

Rezultatele cercetării sociologice privind calitatea misiunilor de audit efectuate de CC, profesionalismul şi integritatea auditorilor acesteia permit a conchide următoarele:  comparativ cu 2009, instituţiile publice au fost mai disponibile de a participa la intervievare şi de a oferi răspunsuri, ceea ce atestă o deschidere mai mare a acestora în comunicarea cu societatea civilă şi o mai mare sinceritate în oferirea răspunsurilor (dacă în 2009 mai multe instituţii refuzau să participe la sondaj, tărăgănau efectuarea acestuia sau amânau întâlnirea cu operatorul, în 2011 procesul de intervievare a durat de două ori mai puţin; dacă în 2009 sau se refuza de a răspunde la un şir de întrebări, sau răspunsurile erau doar pozitive şi foarte pozitive, în 2011 opiniile respondenţilor au devenit mai critice şi par a fi mai sincere). De aceea, rezultatele sondajului sunt mai puţin informative pe planul comparării a două perioade de timp şi mai informative în contextul că un şir de indicatori de performanţă rămân nesatisfăcători;  rezultatele comparative ale sondajelor din 2011 şi 2009 relevă o uşoară îmbunătăţire a situaţiei privind implementarea în instituţiile publice a sistemului de control şi audit intern, asigurarea transparenţei în activitatea de control/audit intern şi a măsurilor de executare a HCC, independenţa şi imparţialitatea auditorilor CC, implicarea mai joasă a factorului politic şi a demnitarilor de stat la întocmirea rapoartelor de audit şi a HCC;  deşi s-a remarcat o uşoară îmbunătăţire, situaţia privind asigurarea transparenţei activităţii auditului intern, precum şi a măsurilor de executare a HCC rămâne nesatisfăcătoare şi impune acţiuni suplimentare de transparentizare a acestor domenii. De asemenea, deşi s-au constatat progrese uşoare la capitolul control şi audit intern, totuşi, acestea nu sunt implementate deplin, ceea ce creează un spaţiu pentru eventuale abuzuri în managementul instituţiilor publice;  studiul a arătat o înrăutăţire a situaţiei la astfel de indicatori, cum sunt: obiectivitatea auditorilor CC, profesionalismul, amabilitatea, respectul acestora faţă de reprezentanţii instituţiilor auditate;  se menţine o situaţie paradoxală când, pe de o parte, respondenţii cunosc mai bine rezultatele auditului extern pe motiv că HCC se publică, iar, pe de altă parte, nu sunt informaţi despre măsurile de implementare a HCC pe motiv că aceste informaţii nu sunt publicate;  s-a diminuat ponderea respondenţilor informaţi despre existenţa neregulilor depistate de auditul intern şi a crescut ponderea respondenţilor informaţi despre abaterile depistate de CC;  aşteptările respondenţilor că persoanele vinovate de încălcarea legislaţiei la utilizarea mijloacelor publice vor fi pedepsite au devenit mai „modeste”, ceea ce poate încuraja eventualele încălcări ale legislaţiei în administrarea mijloacelor publice.

3

În HCC nr. 58 din 09.07.2010 printre cauzele care au generat nereguli a fost specificată şi neexecutarea cerinţelor şi recomandărilor CC pe marginea controalelor precedente.

3

Recomandări Luând în consideraţie rezultatele procesului de monitorizare a executării HCC nr. 5 din 26.01.2010, problemele constatate în cadrul discuţiei în grup cu reprezentanţii autorităţilor publice privind implementarea HCC, precum şi rezultatele cercetării privind calitatea auditului CC, profesionalismul şi integritatea auditorilor acesteia, considerăm că este oportun să se întreprindă următoarele măsuri:  introducerea în cadrul legal a sancţiunilor pentru neimplementarea HCC;  sporirea atenţiei Guvernului asupra neregulilor în activitatea autorităţilor/instituţiilor publice subordonate depistate de către CC (de ex., examinarea problemelor tipice care împiedică implementarea HCC, audierea la şedinţele Guvernului a conducătorilor autorităţilor/instituţiilor publice despre măsurile întreprinse pentru executarea recomandărilor CC);  sporirea atenţiei Parlamentului asupra necesităţii luării de atitudine faţă de implementarea HCC (în special, examinarea de către Parlament în şedinţă plenară a Raportului CC asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice; crearea unui Grup de lucru care va examina mersul implementării HCC, impedimentele în acest proces şi va prezenta propuneri Parlamentului; convocarea, în funcţie de caz, a unor şedinţe ale comisiilor parlamentare în contextul implementării HCC cu audierea conducătorilor autorităţilor/instituţiilor auditate care au restanţe la executarea recomandărilor CC etc.);  examinarea oportunităţii stabilirii răspunderii solidare în activitatea comisiilor decizionale;  responsabilizarea şi sancţionarea adecvată a persoanelor vinovate de încălcarea legislaţiei la utilizarea mijloacelor publice, precum şi a persoanelor care se eschivează de la executarea hotărârilor CC;  asigurarea independenţei CC şi diminuarea riscurilor influenţei politice asupra acestei entităţi (eventual, prin crearea unei Comisii parlamentare de control al utilizării banilor publici şi patrimoniului public, conducerea căreia ar fi oferită opoziţiei, astfel încât această comisie să conlucreze cu CC);  consolidarea auditului intern în instituţiile publice şi asigurarea independenţei acestuia: implementarea deplină a controlului şi auditului intern, instruirea şi informarea continuă a auditorilor, motivarea şi responsabilizarea managerilor instituţiilor publice în scopul conştientizării de către aceştia a beneficiilor şi funcţiilor auditului intern;  transparentizarea activităţii autorităţilor publice, în special, publicarea pe paginile web ale acestora a informaţiilor despre măsurile de implementare a HCC, rezultatele activităţii de audit intern (de ex., a rapoartelor de audit intern); modul de utilizare a asistenţei străine; achiziţiile publice (planul anual de achiziţii, informaţia despre agenţii economici care au participat la licitaţii, deciziile privind selectarea câştigătorilor concursurilor de achiziţii etc.);  reducerea duratei auditului extern şi a frecvenţei misiunilor de audit extern;  asigurarea obiectivităţii auditului CC, sporirea credibilităţii şi a profesionalismului funcţionarilor CC;  consolidarea valorilor etice în rândurile colaboratorilor CC, cultivarea unei atitudini respectuoase faţă de angajaţii instituţiilor auditate, supravegherea respectării normelor etice de către auditorii şi funcţionarii CC.

4