ROBERTO ZAPATA BARRADAS

Noviembre 2020

GOBERNANZA COMERCIAL E IMPACTO PARA MÉXICO

La liberalización comercial de las últimas décadas está perdiendo terreno frente a acciones proteccionistas, principalmente de EU. Nuestro país no debe quedarse cruzado de brazos, sino defender las reglas que le permitieron compensar relaciones comerciales tan asimétricas.

ROBERTO ZAPATA BARRADAS

Fue Jefe Negociador de México en el TPP, y Embajador de México ante la Organización Mundial del Comercio. Actualmente es socio senior en Consultores Internacionales Ansley.

La alineación de voluntades para liberalizar el comercio global en 1995 luce irrepetible.

Foto: Depositphotos.

El contExto

En años recientes, una serie de realidades geopolíticas se han hecho evidentes en la economía internacional: el surgimiento de una nueva potencia mundial a partir de una economía centralmente planificada; los virajes políticos y el resultante alejamiento del consenso que impulsó la construcción del régimen liberal de la posguerra; el regreso de la seguridad nacional al primer plano de las relaciones económicas; el advenimiento de la economía digital, la divergencia en los enfoques para regularla y para desarrollar las redes 5G, y la carrera por el liderazgo en inteligencia artificial de por medio. La reorganización que en varios sentidos impondrá un mundo posterior a la pandemia del Covid-19 sólo acelerará las transformaciones derivadas de estas dinámicas.

El plano comercial no ha estado exento de estas manifestaciones. El choque de estas realidades ha implicado un pronunciado giro en la dirección de las iniciativas de liberalización del comercio y la inversión a nivel global. De ello dan cuenta hechos anteriormente impensables, que han tenido un impacto determinante a nivel internacional. Es el caso, por ejemplo, de países retirándose de arreglos institucionales o de negociaciones consumadas (la salida del Reino Unido de la Unión Europea; la retirada de Estados Unidos del entonces Tratado de Asociación Transpacífico); la revisión forzada de acuerdos con décadas en vigor (como el Tratado de Libre Comercio de América del Norte); o la aplicación cada vez más común de medidas comerciales unilaterales, frecuentemente bajo argumentos de seguridad nacional.

Asimismo, las tensiones comerciales entre las dos economías más grandes del planeta –expresión de una fractura global de largo plazo–, las crecientes diferencias comerciales entre Estados Unidos (EU) y la Unión Europea (UE), y los ya comunes cuestionamientos al sistema multilateral del comercio por la incapacidad de alcanzar acuerdos entre su membresía, han sumido en una crisis existencial a la Organización Mundial del Comercio (OMC).

los riEsgos sistémicos

Noviembre 2020

Para dimensionar lo que está en juego, baste recordar que la creación de la OMC en 1995 generó un conjunto de Acuerdos multilaterales y Decisiones que cubren prácticamente todas las áreas del comercio internacional, amalgamados en torno al principio de “no discriminación”, que representan un sistema que ha favorecido un crecimiento sin precedentes del comercio internacional y que ha contribuido a fortalecer la gobernanza global a través de la cooperación y la paz derivadas de los intercambios comerciales. Este conjunto de reglas se construyó sobre la base del trabajo previo de más de cuatro décadas en el marco del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés), y representa la plataforma común sobre la que todo país, México incluido, construye su régimen comercial. La alineación de circunstancias y voluntades que hace más de un cuarto de siglo permitió alcanzar esos acuerdos, hoy luce irrepetible.

Actualmente, la OMC enfrenta presiones para responder a necesidades más variadas que, entre otros, incluyen deudas pendientes como la reducción de subsidios agrícolas distorsionantes del comercio o de los subsidios dañinos a la pesca, pasando por reglas para el comercio electrónico, la facilitación de la inversión y una mayor liberalización del comercio de servicios, hasta la reconsideración del trato de “país en desarrollo” a economías de gran tamaño como China, India, Brasil y México; o medidas efectivas para disciplinar prácticas distorsionantes de economías con fuerte intervención estatal.

De particular atención resulta la parálisis que enfrenta desde diciembre de 2019 el Órgano de Apelación (OA), instancia revisora del mecanismo de dos etapas de solución de diferencias de la OMC. Ello afecta el funcionamiento de esta organización, cuya característica única entre los organismos multilaterales reside en contar con un mecanismo de solución de diferencias con “dientes” que hace que los acuerdos se cumplan. Una OMC sin instancia revisora de los diferendos comerciales implica

Noviembre 2020 que las disputas comerciales multilaterales caigan en un “limbo legal”.

Por su parte, EU ha escalado la reivindicación de su derecho a asegurar la aplicación de sus leyes para defenderse de prácticas desleales; a usar su poder de mercado para incentivar nuevas negociaciones y para asegurar la observancia de sus intereses comerciales en terceros países. Además, enfatiza, como un reto fundamental, ajustar las reglas comerciales –multilaterales, regionales y bilaterales– para responder al hecho de que “una parte no menor” de la economía global no opera bajo las fuerzas del mercado.

Las señales recientes de EU han sido diversas a nivel multilateral. Entre ellas, ha hecho converger varios frentes de disputa en las reuniones del Consejo General, máxima instancia de la OMC, al plantear un proyecto de Decisión para que ese órgano afirme que la membresía del organismo debe operar estrictamente bajo principios de economía de mercado1 .

A nivel regional y bilateral, EU ha trazado líneas de acción en diversos frentes. Es el caso del Tratado entre México-Estados Unidos y Canadá (T-MEC), que se convierte en el modelo de acuerdo amplio que impulsará en adelante, y que privilegia la relocalización de cadenas de suministro en sectores como el automotriz, pero también apuesta por acuerdos de alcance reducido, en supuestas “fases”, cuyos estándares desafían preceptos de la OMC, como el principio de no discriminación.

Todo lo anterior no solo muestra que el principal promotor del sistema multilateral del comercio busca revisar a profundidad los supuestos bajo los cuales opera actualmente. También implica que, en ausencia de consensos para modificarlos, este país ejercerá su peso económico, definiendo los términos que otros países deberán cumplir para ingresar a su mercado. El horizonte de esta agenda revisionista es largo y varios de los planteamientos expuestos, aunque han tomado forma en la actual administración, tienen respaldo bipartidista.

Desde luego, los cuestionamientos y propuestas para reformular diversas áreas de la OMC no se limitan exclusivamente a las expresiones de EU. Existen múltiples intereses adicionales, entre ellos la ejecución de los compromisos sobre transparencia y las expresiones de un gran número de miembros para mejorar los procedimientos de trabajo del OA, entre otros. Encima de todo, las circunstancias generadas por la pandemia del Covid-19, que implicaron nuevas restricciones a los flujos comerciales de bienes relacionados con la salud, expusieron la necesidad de que la organización pueda responder de manera más ágil a las mismas. Todo ello atestigua la necesidad de reformar estructuralmente al organismo.

El interés por reformar a la institución ha sido expresado en reiteradas ocasiones en años recientes, y algunos miembros de la organización incluso lo remontarían a la fallida Agenda de Doha para el Desarrollo, con la expectativa de revisar ciertas reglas multilaterales o avanzar en la negociación de ciertos compromisos pendientes. No obstante, el tono polarizado de la retórica actual, el distanciamiento extremo en las posturas de diversos miembros y el muy alto estándar que EU está señalando para guiar dicha reforma, hacen que el desafío para construir consensos y evitar que la OMC caiga en la irrelevancia sea verdaderamente existencial.

Por si fuera poco, un reto adicional para la organización, éste de carácter inmediato, será la elección de un nuevo director general que sea capaz de conducir a la OMC hacia nuevos derroteros. Queda en los miembros estar a la altura para consensuar durante este año quién ocupará la dirigencia del organismo, y así poder enfocarse en 2021 en los temas que sentarían las bases para reinventar gradualmente al sistema multilateral del comercio.

1 Las señales incluyen impedir la selección de miembros al Órgano de Apelación, y con ello bloquear su funcionamiento, por considerar que dicho órgano se ha extralimitado en sus funciones; considerar retirarse del Acuerdo sobre Contratación Pública (compras de gobierno); la renegociación de los niveles arancelarios máximos (techos) comprometidos en dicha institución; la modificación a su Ley de Impuestos Compensatorios, para eliminar el trato especial de “país en desarrollo” (otorgado a países como China, India, Brasil, e Indonesia, entre otros); Ver, por ejemplo, https://geneva.usmission.gov/2020/03/03/ statements-by-ambassador-dennis-shea-at-the-march-3-2020-general-council-meeting/, consultado el 18/08/2020; así como https://www.wsj.com/articles/how-to-set-world-trade-straight-11597966341?redirect=amp#click=https://t.co/wtMFnynmhy, consultado el 21/08/2020.

En ausencia de un liderazgo a la altura de las circunstancias y un proceso de reforma conducente; la falta de acuerdos, el limbo legal producto de la parálisis en el OA y la persistencia de las tensiones comerciales con China y la UE, entre otros, tienen el potencial de aumentar el uso de medidas unilaterales de represalia o contra-represalia. Igualmente, la ausencia de acuerdos en el ámbito multilateral incrementa los incentivos a buscar entendimientos “por fuera” de la OMC, poniendo en entredicho el futuro de la gobernanza multilateral, abriendo escenarios de fragmentación de regímenes comerciales y acercando más al imperio de la “ley del más fuerte” en las relaciones internacionales.

Una oportUnidad para méxico

En un mundo post Covid-19, en donde la arquitectura multilateral emergerá fuertemente cuestionada, y las cadenas de valor se reorganizarán para disminuir el riesgo y aumentar la seguridad, el tablero comercial se cruzará con la geopolítica. Esta circunstancia obliga a los países a aprovechar las rendijas de oportunidad para decidir el lugar que ocuparán en la escena internacional. Ello será trascendental para las próximas décadas.

Teniendo como vecino a la nación más poderosa del mundo, y al comercio exterior –y por ende a las cadenas de suministro global– como la dimensión más relevante de su vida económica, a México le conviene fortalecer al sistema multilateral de comercio, al que recurre repetidamente. El país está entre los primeros 10 usuarios del mecanismo de solución de diferencias de la OMC, que en su momento fue una alternativa a las limitantes que tenía su símil del TLCAN. También está entre los primeros 10 miembros que presentan preocupaciones comerciales específicas en el Comité de Obstáculos Técnicos al Comercio. Acuerdos signados por México, como el CPTPP y el T-MEC, prevén recurrir a la OMC en ciertos casos, en áreas como medidas sanitarias y barreras técnicas al comercio.

México ya ha trazado el camino de las reglas para su comercio regional con Norteamérica, Europa y el Pacífico, para con ello navegar (en la medida que dichas reglas se respeten y se hagan respetar) la incertidumbre por la siguiente generación en el plano comercial con estas regiones. Toca ahora ser estratégico e influir en el diseño de las reglas futuras a nivel multilateral. Las áreas para que México accione en el seno de la OMC son múltiples, y pueden ir con el doble objetivo de contribuir a fortalecer el sistema multilateral del comercio y a reforzar el Estado de Derecho en el país, generando mayor certidumbre para el desarrollo nacional.

Así, ante la creciente necesidad de atraer capitales internacionales, hace sentido que México impulse reglas multilaterales para facilitar la atracción de inversión mediante nuevos estándares de transparencia y estableciendo una ventanilla única para el inversionista.

Igualmente, si al sector productivo en nuestro país le conviene impulsar nuevas reglas para abordar los subsidios en materia industrial y generar mejores condiciones de mercado, también debería impulsar disciplinas para reducir prácticas que distorsionan el comercio agropecuario y que afectan principalmente a los pequeños agricultores. Desde el ángulo de la preservación de su recurso pesquero, México debería tomar una posición proactiva para disciplinar los subsidios a ese sector a nivel multilateral.

Por otro lado, si quisiera elevarse el estándar de transparencia en materia de compras de gobierno a nivel nacional, e incluso estatal, suscribir el Acuerdo sobre Contratación Pública de la OMC debiera incorporarse a la agenda de nuestro país.

Respecto a nuevas reglas para el comercio electrónico, cuyo alcan- Noviembre 2020 ce es geopolítico al buscar definir la gobernanza del flujo de datos transfronterizo y con ello un elemento clave en la carrera por el 11 desarrollo de inteligencia artificial, México ya definió su postura desde el CPTPP, confirmada en el T-MEC, que le brinda suficiente margen en la discusión multilateral.

Finalmente, el Covid-19 acentuará el peso de la seguridad nacional en las relaciones comerciales, sea por cuestiones alimentarias, de salud, de flujo de datos, de supremacía tecnológica o de otra índole, que pueden traducirse en mayores restricciones al comercio. México, dependiente de la fluidez de las cadenas globales de valor, no puede abstraerse de tal discusión.

En breve el país enfrentará una nueva y más compleja realidad internacional; no se puede dar el lujo de presenciar cómo se erosiona un marco de reglas vinculantes que ha ayudado a encauzar, en un entorno multilateral, la inevitable relación asimétrica con EU y el comercio con 163 países. Por ello, México no puede aislarse del entorno de definiciones a nivel global, y debe actuar para preservar y fortalecer una valiosa fuente de certeza, en un mundo crecientemente cargado de incertidumbre.

En este sentido, nuestro país debe entender que las condiciones para combatir la pobreza y lograr un desarrollo de calidad a nivel nacional tienen su palanca en el entorno internacional. Igualmente importante, es que esa palanca únicamente podrá maximizarse si las condiciones internas existen para el fortalecimiento del Estado de Derecho y la creación de un ambiente de negocios que resulte atractivo al inversionista, brindando certidumbre en el mediano y largo plazos. De no darse esta conexión, sólo veremos pasar las oportunidades.

Dado que el estatus quo ya no es opción, la inacción tendrá consecuencias de largo plazo y las oportunidades llegarán sólo si se buscan.